Bibliografía básica

Parte segunda: La Administración Europea

Capítulo IV. La Comisión: Institución Ejecutiva y Administrativa Europea
Bibliografía básica
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Parte segunda: La Administración Europea

Capítulo IV

La Comisión: Institución Ejecutiva y Administrativa Europea

Sumario:

 I. La comisión en cuanto institución ejecutiva europea

o 1. La vocación ejecutiva de la Comisión Europea
o 2. Competencias ejecutivas de la Comisión Europea
 2.1. Competencias ejecutivas
 2.1.1. Competencias delegadas
 2.1.2. Competencias de ejecución
 2.2. Competencias legislativas
 2.3. Vigilancia del respeto del Derecho comunitario
o 3. Organización del Colegio de Comisarios
 3.1. El Presidente de la Comisión
 3.2. Colegialidad v. Especialidad
o 4. Funcionamiento
 4.1. Procedimiento oral: reuniones del Colegio de
Comisarios
 4.2. Procedimiento escrito
 4.3. Procedimiento de habilitación
 4.4. Procedimiento de delegación
 II. La comisión en cuanto administración europea
o 1. Caracteres de la Administración de la Comisión
 1.1. La vocación administrativa de la Comisión. Evolución y
reforma
 1.2. La Comisión en cuanto «Administración de misión»
 1.3. La Comisión en cuanto «Administración de gestión»
 1.4. La coordinación interservicios
 1.5. Principio de eficacia
 1.5.1. Desconcentración
 1.5.2. Simplificación de procedimientos
o 2. Organización administrativa de la Comisión
o 3. Delegación de competencias de la Comisión
 3.1. Concepto y fundamentación
 3.2. Objeto
 3.2.1. Programas comunitarios
 3.2.2. Gestión administrativa del funcionamiento de
la Comisión
 3.2.3. Gestión administrativa interinstitucional

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  3.2.4. Tareas técnicas y especializadas
 3.3. Límites
 3.4. Modalidades: delegación; descentralización;
subcontratación
o 4. La delegación de competencias en el seno de la Administración
europea
 4.1. Las Oficinas Europeas
 4.2. Las agencias ejecutivas de la Comisión
 4.2.1. Definición y posición en la organización
administrativa comunitaria
 4.2.2. Competencias y marco jurídico de su ejercicio
 4.2.3. Control de legalidad de los actos de las
agencias ejecutivas
 4.3. Delegación en Agencias Europeas
 Bibliografía básica
 Bibliografía complementaria

I. LA COMISIÓN EN CUANTO INSTITUCIÓN EJECUTIVA EUROPEA

1. LA VOCACIÓN EJECUTIVA DE LA COMISIÓN EUROPEA

Desde el establecimiento originario del sistema institucional de las

Comunidades Europeas, la Comisión ha sido concebida como la Institución
eminentemente ejecutiva. No obstante lo cual, la indefinición de los diferentes
Poderes en el sistema institucional ha hecho que la propia función ejecutiva
que supuestamente aquella estaba llamada a desempeñar haya evolucionado
decisivamente a lo largo del proceso de construcción europea. Así, no es hasta
el Acta Única Europea que la Comisión ve «constitucionalizada» en el Tratado
su posición ejecutiva preeminente con respecto al Consejo. Y es esa
privilegiada responsabilidad ejecutiva la que justifica la estructura y
competencias de la Comisión, incluso las consideradas «competencias
legislativas» en virtud de las cuales ostenta el monopolio de iniciativa legislativa
en el ámbito comunitario.

Sin embargo, la afirmación ejecutiva de la Comisión no resuelve el debate

sobre su posición constitucional en el sistema político europeo en la medida en
que no determina su carácter independiente o instrumental en relación con los
Estados miembros. Las competencias y potestades ejecutivas y administrativas
que definen a la Comisión pueden fundamentar tanto su autonomía propia en el
proceso de integración como su dependencia estructural de los Estados
miembros. En cualquier caso, la Comisión se erige en una Institución
fundamental de la Unión Europea, política y naturalmente llamada a asumir la
función ejecutiva europea.

Por otra parte, no resulta fácil distinguir la naturaleza exacta de las

competencias de la Comisión, pues su papel como guardiana de los Tratados,
de carácter eminentemente político especialmente cuando afecta a los Estados
miembros, también incluye una clara competencia ejecutiva de actividad de
policía. En este contexto, se suele calificar a la Comisión de «guardiana» de los
Tratados. Normalmente se entiende esta expresión en el sentido más estricto

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aludiendo a su importante y trascendental misión de vigilar y controlar el
efectivo cumplimiento del Derecho Europeo por los Estados miembros pero
también por todas las personas físicas o jurídicas a las que se aplica. Sin
embargo, cuando el primer Presidente de la Comisión CEE, Walter Hallstein,
utilizó tal locución pretendía darle un sentido «platónico», en el sentido más
estricto de la palabra. Tomada de La República de Platón, si «guardiana» era la
Comisión y «guardianes» sus miembros, su papel no se limitaría al de meros
vigilantes de los Tratados sino –conforme al filósofo griego– al de auténticos
gobernantes de las Comunidades. La Comisión adquiere así una misión
eminentemente positiva de definición y búsqueda del interés común europeo.
De ahí la trascendencia no sólo de que se le atribuya una potestad de iniciativa
legislativa sino también de que dicha atribución lo sea con carácter exclusivo
en el ámbito estrictamente comunitario.

La Comisión Europea es la Institución diseñada para asumir en la estructura

político-administrativa europea la función ejecutiva. Todas las funciones que se
le asignan explícitamente en los Tratados así lo demuestran, tanto su actividad
de guardiana del Derecho europeo como de motor de la integración. Desde
este punto de vista, incluso esa previsión de que los actos legislativos de la
Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión (art. 17.2 TUE),
considerada tradicionalmente expresión de su participación peculiar en la
función legislativa, no hace sino reflejar su condición de ejecutivo europeo,
ejemplo de la preponderancia que en la fase de iniciativa legislativa han
adquirido los Ejecutivos en los sistemas constitucionales europeos. De ahí que
esta iniciativa legislativa haya sido igualmente considerada expresión de una
competencia ejecutiva.

Pero esta iniciativa legislativa no es sino la concreción del insustituible papel de

la Comisión a la hora de impulsar y salvaguardar el interés europeo. La
jurisprudencia le concede, en este punto, una trascendencia y protagonismo
fundamental. Así, para los Tribunales europeos, «la función de la Comisión
consiste, habida cuenta de la diversidad de los objetivos fijados por el Tratado,
en garantizar la conciliación permanente de esos diferentes objetivos, utilizando
su facultad discrecional con el fin de llegar a la satisfacción del interés común»
[por ejemplo, Meroni v. Alta Autoridad , 13 junio 1958 (9/56)]. Incluso el Tribunal
de Justicia ha tenido ocasión de precisar que, cuando la Comisión aprecie
eventuales contradicciones entre los objetivos considerados por separado,
debe conceder a uno de los objetivos del Tratado el predominio que aconsejen
los hechos y circunstancias económicas a la vista de los cuales adoptó su
Decisión [ Wirtschaftsvereinigung Stahl v. Comisión , 7 julio 1999 (T-106/96)].

Las competencias ejecutivas de la Comisión determinan sus potestades

eminentemente ejecutivas y administrativas. Ello se revela tanto en la gestión
administrativa del presupuesto europeo (en especial en forma de programas
que articulan una actividad europea de fomento peculiar) como en el control del
cumplimiento del Derecho europeo y en el impulso de la acción normativa
europea. Para ese control, la Comisión dispone de potestades administrativas
de inspección y de sanción e, incluso, de la potestad –si se quiere
constitucional– de denunciar a los Estados miembros incumplidores ante los
Tribunales europeos. Para el desarrollo de la acción normativa europea, la

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Comisión no sólo tiene capacidad de iniciar el procedimiento legislativo sino
que también dispone de una potestad normativa derivada esencial hoy día para
el Ordenamiento europeo.

Las competencias ejecutivas de la Comisión han determinado igualmente sus

servicios administrativos. Se trata, desde este punto de vista, de una
Administración a la medida de sus funciones. Sin embargo, la infraestructura
administrativa de la Comisión no responde exclusivamente a las competencias
ejecutivas de ésta, pues todas las competencias de la Institución (también las
políticas, que son las que determinan su originalidad institucional) han
conformado la Administración de la Comisión.

2. COMPETENCIAS EJECUTIVAS DE LA COMISIÓN EUROPEA

El conjunto de competencias atribuidas a la Comisión revelan, en primer lugar,

la diversidad de fuentes, pues puede tratarse tanto de competencias previstas
directamente en el Derecho originario como de las que le atribuye el Legislador
a través del Derecho derivado. Y en segundo lugar, tales competencias
evidencian la naturaleza ejecutiva de las mismas, caracterizando de manera
esencial a la propia Institución por su estructural vocación ejecutiva.

Las principales competencias que han sido atribuidas a la Comisión son de tipo
ejecutivo (expresada en sus múltiples facetas: material, normativa,
presupuestaria, inspección y control, etc.), aunque en razón de su condición de
Institución ejecutiva ostenta asimismo una competencia de iniciativa legislativa
esencial para la preservación del equilibrio institucional establecido en los
Tratados.

El Tratado de Lisboa ha incorporado en el Tratado de la Unión Europea una

síntesis descriptiva y completa muy significativa: «La Comisión promoverá el
interés general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin.
Velará por que se apliquen los Tratados y las medidas adoptadas por las
instituciones en virtud de éstos. Supervisará la aplicación del Derecho de la
Unión bajo el control del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ejecutará el
Presupuesto y gestionará los programas. Ejercerá asimismo funciones de
coordinación, ejecución y gestión, de conformidad con las condiciones
establecidas en los Tratados. Con excepción de la Política Exterior y de
Seguridad Común y de los demás casos previstos en los Tratados, asumirá la
representación exterior de la Unión. Adoptará las iniciativas de la programación
anual y plurianual de la Unión con el fin de alcanzar acuerdos
interinstitucionales» (art. 17.1).

Sin embargo, hay que tener en cuenta que la potencialidad funcional de la

Comisión es la más intensa de cuantas Instituciones componen la Unión, de
ahí que tener en cuenta la evolución competencial de la Comisión sea muy
importante de cara a comprender su papel en el proceso de integración
europea, amén de su estructura interna y de su Administración.

2.1. Competencias ejecutivas

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En lo que respecta a la atribución de la función ejecutiva a nivel europeo, el
Tratado de Lisboa ha intentado una clarificación de la misma a través de la
distinción, por un lado, de «actos legislativos» y de «actos no legislativos», y,
por otro y dentro de esta última categoría, de «actos delegados» y «actos de
ejecución».

2.1.1. Competencias delegadas

En primer lugar, las competencias delegadas (art. 290 TFUE) son aquellas que
la Comisión puede ejercer por delegación expresa de un acto legislativo
europeo para dictar actos delegados. Estos actos delegados se consideran, por
un lado, no legislativos y, por otro, de alcance general, lo cual excluye
decisiones singulares. Estos actos delegados tienen la finalidad de completar o
modificar elementos no esenciales de un determinado ámbito o sector, pues los
elementos esenciales están reservados necesariamente al acto legislativo. Lo
peculiar de este nuevo instrumento normativo es que su ejercicio se desgaja
del tradicional sistema de «comitología», de manera que, de una parte, el
procedimiento de adopción será el procedimiento administrativo interno de la
Comisión para su organización y funcionamiento y, de otra parte, el control ya
no es previo sino posterior y a ejercer, no por los Estados en sede de comités
singulares, sino por el Parlamento y por el Consejo. Este control del Legislador
podrá ser, bien la revocación de la competencia delegada a la Comisión, bien
la facultad de objetar la entrada en vigor del acto delegado, facultad a ejercer
en un plazo previsto en el acto legislativo delegante y que tiene la virtualidad de
suspender la eficacia del acto delegado hasta que pase ese plazo.

2.1.2. Competencias de ejecución

En segundo lugar, las competencias de ejecución (art. 291 TFUE), que son las
que tradicionalmente se reconducían a los procedimientos de comitología.
Según el Tratado de Funcionamiento, los actos jurídicamente vinculantes de la
Unión pueden atribuir a la Comisión (y excepcionalmente al Consejo) las
facultades de ejecutar esos actos, cuando se requieran condiciones uniformes
de ejecución. Aquí el control lo ejercen los Estados, no el Legislador europeo,
conforme a unas normas y principios que sí debe establecer este último y que
se han concretado en Comités integrados por representantes de los Estados
miembros, presididos por el representante de la Comisión, el cual carece de
voto.

Así pues, el ejercicio por la Comisión de las competencias de ejecución que el

Legislador le confiere se encuentra sometido, en general, a esos «principios y
normas» (que históricamente se han cristalizado en las conocidas como
«Decisiones sobre Comitología») y, en particular, a las «condiciones»
concretadas en cada caso por el acto de base aprobado por el Legislador. La
interacción de los «principios y normas» y de las «condiciones» dio como
resultado la consagración institucional de los Comités en cuanto que
instrumentos utilizados –directamente y en primera instancia– por los Estados
miembros e –indirectamente y en última instancia– por el Consejo tanto para
controlar como para asistir a la Comisión en el ejercicio de las competencias de
ejecución que el Legislador le atribuía.

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El recurso a este tipo de Comités –caracterizados por estar instituidos por el
Legislador, integrados por los representantes de los Estados miembros y
presididos por la Comisión– se remonta a la década de los años sesenta en el
ámbito de la Política Agrícola Común. En un primer momento constituyeron
soluciones pragmáticas a la imposibilidad práctica del Consejo de ejercer tales
funciones ejecutivas. Dicha práctica –y la delegación, que suponía el reparto de
funciones ejecutivas entre Consejo y Comisión– fue bendecida posteriormente
por la jurisprudencia. La consagración final tuvo lugar con el Acta Única
europea de 1986, lo que ha venido a significar que la Comisión se beneficia de
un poder de ejecución general, pero, primero, de naturaleza delegada (pues es
el Legislador quien se lo atribuye en cada caso); segundo, de carácter residual,
en la medida en que el Legislador, al aprobar la legislación derivada, no agota
él mismo las previsiones ejecutivas; y tercero, de carácter subordinado, por
cuanto el Legislador puede someter el ejercicio de ese poder de ejecución a
«condiciones» establecidas conforme a previos «principios y normas» (es decir,
las Decisiones sobre Comitología).

El Reglamento (182/2011/UE) de 2011 prevé dos tipos de procedimientos de

control: el procedimiento de examen y el procedimiento consultivo. El primero
se aplica, en particular, para la adopción de actos de ejecución de alcance
general y otros actos de aplicación relacionados: con programas con
implicaciones importantes; con la política agrícola común y con la política
pesquera común; con el medio ambiente, la seguridad o la protección de la
salud o la seguridad de las personas, los animales y las plantas; con la política
comercial común; y con la fiscalidad. El procedimiento consultivo, por su parte,
se aplicaría al resto de actos de ejecución. En éste, además, el comité emitirá
su dictamen por mayoría simple de los miembros que lo componen. En cambio,
el régimen de funcionamiento del procedimiento de examen es más complejo.
De entrada, los actos en su seno se adoptarán conforme a las mayorías
cualificadas previstas en los Tratados para los actos propuestos por la
Comisión. Si el comité emite un dictamen desfavorable a la propuesta de la
Comisión, ésta no podrá aprobar el acto de ejecución. Para ello, bien deberá
presentar una propuesta modificada, bien acudir al nuevo Comité de
apelaciones que se crea en el seno de estos procedimientos comitológicos y
que supone una suerte de segunda instancia de deliberación y decisión, con la
peculiaridad de que, de ser el informe no favorable, se cierra toda posibilidad
de adoptar el acto de ejecución por la Comisión.

Tres novedades es necesario destacar en la nueva normativa. En primer lugar,

la Comisión podrá adoptar actos de ejecución en casos excepcionales ,
considerándose tales cuando deba adoptarse sin demora con el fin de evitar
perturbaciones significativas en los mercados en el sector de la agricultura o un
riesgo para los intereses financieros de la Unión. En tal caso, la Comisión
presentará inmediatamente al comité de apelación el acto de ejecución
adoptado. Cuando el comité de apelación emita un dictamen no favorable
sobre el acto adoptado, la Comisión revocará ese acto de inmediato. Cuando el
comité de apelación emita un dictamen favorable o no emita ningún dictamen,
el acto de ejecución seguirá en vigor. En segundo lugar, se prevé que un acto
de base disponga que, por razones imperiosas de urgencia debidamente
justificadas, la Comisión pueda adoptar un acto de ejecución que será aplicable

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inmediatamente, sin previa presentación al comité, y permanecerá en vigor por
un plazo no superior a seis meses, salvo disposición en contrario en el acto de
base. Presentado el acto ya adoptado ante el Comité correspondiente, en caso
de tratarse de procedimiento de examen y aquel emitiera un dictamen no
favorable, la Comisión revocará de inmediato los actos adoptados. Y en tercer
lugar, destacar que cuando el acto de base se adopte con arreglo al
procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento Europeo o el Consejo podrán
indicar en todo momento a la Comisión que, en su opinión, un proyecto de acto
de ejecución excede las competencias de ejecución establecidas en el acto de
base. En tal caso, la Comisión revisará el proyecto de acto correspondiente,
teniendo en cuenta las posiciones expresadas, e informará al Parlamento
Europeo y al Consejo de si se propone mantener, modificar o retirar el proyecto
de acto de ejecución.

2.2. Competencias legislativas

Según el artículo 17.2 del Tratado de la Unión Europa, «los actos legislativos
de la Unión sólo podrán adoptarse a propuesta de la Comisión, excepto cuando
los Tratados dispongan otra cosa». El hecho de venir recogida esta regulación
no en el apartado relativo al procedimiento legislativo sino en el referido a las
Instituciones de la Unión, muestra la relevancia institucional de esta potestad
atribuida a la Comisión, más aún si tenemos en cuenta que antes del Tratado
de Lisboa no existía en los Tratados un cláusula similar que recogiera ese
singular monopolio de iniciativa, aunque la jurisprudencia no dudaba en
considerar que la Comisión había recibido de los Tratados una misión general
de iniciativa [ Sadam , 26 febrero 1976 (88-90/75)].

Esta participación se concreta en la iniciativa legislativa que se atribuye a la

Comisión en el proceso legislativo europeo, atribución exclusiva en el ámbito
«comunitario» (o núcleo duro de las Políticas europeas) y compartida con los
Estados miembros en las Políticas intergubernamentales de la Unión Europea
(PESC y Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia). Si la atribución a la
Comisión de la iniciación del procedimiento legislativo se puede comprender
por la mejor situación de los Ejecutivos con respecto al Legislativo desde una
perspectiva técnica, su atribución con carácter exclusivo se justificaría por ser
la Institución que en el sistema político europeo representa más fielmente el
interés general europeo, con independencia de los específicos intereses
nacionales, por lo que este elemento se erige como una pieza fundamental del
equilibrio institucional. Esta potestad de iniciativa legislativa de la Comisión
constituye así el punto de encuentro de su vocación (frustrada) de Ejecutivo
comunitario y de su encarnación del interés comunitario.

Por lo demás, la participación de la Comisión en el proceso legislativo europeo

no se limita al momento de su iniciación, abandonando el procedimiento a las
instancias decisorias (Consejo y Parlamento), sino que ostenta la facultad de
modificación y retirada de la propuesta en cualquier momento del
procedimiento antes de que sea finalmente adoptada, si considera que las
alteraciones introducidas durante el proceso legislativo desvirtúan
decisivamente su propuesta originaria [Consejo v. Comisión, 14 abril 2015 (C-
409/13)]. La lógica inherente a esta facultad es imprescindible para no vaciar

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de contenido la potestad de iniciativa legislativa y así lo ha recogido
expresamente el Tratado (art. 293 TFUE) y lo ha acogido la jurisprudencia, que
ha sido sumamente flexible al comprender la utilización de esta facultad de
modificación por la Comisión.

2.3. Vigilancia del respeto del Derecho comunitario

La Comisión asume la misión general de velar por el respeto del Derecho

Europeo, originario y derivado, por parte de Estados miembros, de las
Instituciones y órganos europeos e incluso de los particulares. Esta importante
tarea permitió prontamente calificar a esta Institución como «guardiana de los
Tratados». Aparte de competencias específicas de vigilancia y control que
pueden llevarla incluso a gozar de potestades de inspección y de sanción en
determinados sectores (ayudas públicas, competencia, etc.), la expresión más
trascendental de esta responsabilidad de vigilancia por el cumplimiento del
Derecho europeo se concreta en la posibilidad de demandar a los Estados que
no cumplan con sus obligaciones derivadas del Ordenamiento europeo. Se
trata del recurso por incumplimiento (art. 265 TFUE).

3. ORGANIZACIÓN DEL COLEGIO DE COMISARIOS

3.1. El Presidente de la Comisión

La figura y las competencias del Presidente de la Comisión se han visto

progresivamente reforzadas para asegurar su liderazgo sobre el Colegio de
Comisarios. Así, el Tratado de la Unión Europea (art. 17.6) reconoce al
Presidente la competencia para definir la orientación política conforme a la cual
la Comisión ejercerá sus funciones, al tiempo que podrá decidir su organización
interna para garantizar la coherencia, la eficacia y la colegialidad de su acción,
incluyendo el nombramiento de Vicepresidentes. Para ello, las
responsabilidades propias de la Comisión serán estructuradas y repartidas
entre sus miembros por el Presidente, que podrá reorganizar el reparto de
dichas responsabilidades durante su mandato. El liderazgo del Presidente
sobre los Comisarios se asegura al explicitarse que éstos ejercerán las
funciones que les atribuya el Presidente bajo la autoridad de éste, mientras que
el Reglamento Interno de la Comisión especifica que «el Presidente podrá pedir
a los Miembros de la Comisión que realicen acciones específicas con vistas a
asegurar que se lleven a cabo las orientaciones políticas establecidas por el
Presidente y las prioridades fijadas por la Comisión» (art. 3.2).

Por último y como garantía de la dirección que el Presidente ejerce sobre el

Colegio de Comisarios, todo miembro de la Comisión presentará su dimisión si
el Presidente así se lo pidiere, sin que sea necesario tener la aprobación del
resto del Colegio de Comisarios, lo que en el fondo no deja de suponer una
quiebra necesaria del principio de responsabilidad colectiva de la Comisión,
que se ha manifestado oportuna a la luz de supuestos casos de corrupción o
mala administración que exigen un cauce para exigir responsabilidades
individuales que, previamente, pretendían quedar blindadas bajo la colegialidad
de la Comisión.

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El Tratado permite que, previa aprobación del Colegio de Comisarios, el
Presidente pueda nombrar Vicepresidentes de entre los miembros de la
Comisión, excepto, obviamente, el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, que tiene un régimen diferente de
nombramiento.

3.2. Colegialidad v. Especialidad

La actuación de la Comisión (en cuanto Colegio de Comisarios) se desarrolla

en el marco del difícil equilibrio entre la colegialidad y la especialidad que
supone el reparto de sectores de actividad.

El principio de colegialidad está en la esencia de la estructura originaria y del

funcionamiento del Colegio de Comisarios, y es una consecuencia directa de
las reglas impuestas por los Tratados a la hora de tomar decisiones y del
sistema solidario de responsabilidad. Según el artículo 1 del Reglamento
Interno de la Comisión, ésta « actuará de forma colegiada en virtud de las
disposiciones del presente Reglamento interno y respetando las prioridades
que se haya fijado en el marco de las orientaciones políticas establecidas por el
Presidente ». Para la jurisprudencia, esta colegialidad «reposa sobre la
igualdad de los miembros de la Comisión en la participación en la tarea de
decisión e implica particularmente, por un lado, que las decisiones sean
deliberadas en común y, por otro, que todos los miembros del colegio sean
colectivamente responsables, en el plano político, del conjunto de decisiones
adoptadas» [ AZKO Chemie v. Comisión , 23 de septiembre de 1986 (5/85)].
Esta igualdad de los miembros de la Comisión se encamina, en última
instancia, a evitar los riesgos de nacionalización de la actuación sectorial del
órgano supranacional; en segundo lugar, a impedir la conformación de
«directorios» de Estados vía miembros del Colegio, de ahí que la colegialidad
haya sido siempre preconizada y salvaguardada especialmente por los
pequeños países; y, en tercer lugar, a erradicar el presidencialismo en el seno
del Colegio, si bien la necesidad de organización política y administrativa de la
Institución ha precisado el refuerzo paulatino de la posición del Presidente de la
Comisión.

Por lo demás, la colegialidad responde mejor a la característica de

Administración de misión de la Comisión. En esta labor general de concepción
y de reflexión, la existencia de gabinetes junto a cada Comisario favoreció
igualmente la perspectiva horizontal del trabajo en la medida en que constituía
una ayuda para que cada miembro del Colegio pudiese abarcar todos los
sectores sobre los que se desplegaba la actividad de la Comisión.

Sin embargo, la coyuntura evolutiva de la integración europea mostró pronto

las limitaciones del principio de colegialidad en el funcionamiento de la
Comisión. En efecto, la consecución progresiva de los primeros objetivos
asignados por el Tratado a la Comunidad, la adopción de numerosas medidas
cuya aplicación era preciso asegurar y verificar, la transferencia de
competencias a las Comunidades y el paso del período transitorio al período
definitivo, constituían todos elementos que determinaron un cambio no sólo
cuantitativo sino también cualitativo en el trabajo de la Comisión. Un acervo

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comunitario que se incrementaba cada año, la preparación de nuevos textos y
la gestión de los ya adoptados, precisaban un organización interna del Colegio
de Comisarios diferente. La solución de compromiso fue sacrificar parcialmente
la colegialidad en aras de la búsqueda de una mayor especialidad en el seno
del Colegio de Comisarios.

La especialidad, en cuanto criterio organizador del funcionamiento del Colegio

de Comisarios, suponía la distribución de sectores específicos de actividad
entre los diferentes Comisarios, sectores de los cuales se van a responsabilizar
particularmente cada uno de ellos. Cada Comisario tiene, pues, una autoridad
particular sobre un ámbito concreto de atribuciones y, en consecuencia, sobre
las actividades de los servicios administrativos correspondientes. Es el
Presidente el que realiza tal distribución de sectores de actividad entre los
miembros de la Comisión, « en los que serán específicamente responsables de
la preparación de los trabajos de la Comisión y de la ejecución de sus
decisiones » (art. 3.2 Reglamento Interno Comisión).

Esta división individual del trabajo, al contrario de lo que sucede en los

Gobiernos nacionales, no se realiza tanto en función de la coherencia de
contenidos y en la racionalidad administrativa como en la necesidad de ajustar
el número de sectores al número de Comisarios. La variabilidad del mismo en
función de las sucesivas adhesiones ha determinado una falta de continuidad y
de coherencia en la Administración de la Comisión ciertamente considerables.

La única excepción relativa al principio de especialidad es el Presidente de la

Comisión, quien, en su condición de primus inter pares y pese a ser titular
formal de un determinado sector, no ejerce ninguna autoridad particular sobre
ninguno (aunque este aspecto dependerá del carácter de cada Presidente). Al
Presidente se encuentran, por lo demás, adscritos los servicios de la Comisión
que tienen un carácter horizontal: Secretaría General, Servicio jurídico, Servicio
de Portavoz.

Pero además de esta especialización individual vía Comisarios, por razones

funcionales se han constituido en el seno del Colegio grupos de trabajo que
aglutinan a los miembros de la Comisión que ejercen sus competencias en
sectores de actividad conexos. Aunque la presencia de estos grupos se
observa desde los mismos orígenes de la Institución en la década de los
cincuenta, la citada fragmentación artificial de los sectores para asegurar
carteras a todos los Comisarios obliga a la generalización de esta forma de
organización. Así, el Reglamento Interno de la Comisión prevé que el
Presidente podrá constituir entre los miembros de la Comisión grupos
permanentes o ad hoc , designando al presidente de los mismos, determinando
su composición, fijando el mandato específico del grupo y aprobando sus
normas de funcionamiento (art. 3.4). En cualquier caso, estos grupos de trabajo
de Comisarios no tienen poder de decisión, limitándose a preparar las
posteriores deliberaciones del Colegio.

El problema de esta especialización no ha sido sólo el debilitamiento de la

colegialidad, sino también la apertura de un nuevo campo de batalla en el que
ha tenido lugar una pugna soterrada entre los intereses nacionales por hacerse

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cargo de aquellos sectores especialmente sensibles para cada Estado
miembro. Así, se observa una tendencia –tanto a nivel Comisario como a nivel
Director General– de Francia por hacerse con los asuntos económicos y
financieros, con la ayuda al desarrollo y con la agricultura; de Alemania, por las
relaciones internacionales y la competencia; de Gran Bretaña, por los
problemas presupuestarios y de control financiero y por las relaciones
internacionales; de Italia, por la política regional, etc. Esto evidencia el que, a
pesar de encarnar institucionalmente el interés comunitario y de que su
actuación sea eminentemente supranacional, se pueden vislumbrar elementos
intergubernamentales en su seno, tanto por el origen y designación de los
componentes del Colegio como por la tendencia soterrada a la territorialización
de determinados servicios de la Comisión, especialmente a escala de
Comisarios y de Gabinetes.

4. FUNCIONAMIENTO

Según el Reglamento interno de la Comisión, ésta adoptará decisiones

mediante cuatro tipos de procedimiento: oral, escrito, de habilitación y de
delegación. Sólo en los dos primeros casos el acuerdo o la decisión son
adoptados por el Colegio de Comisarios, mientras que los otros procedimientos
se caracterizan porque formalmente la adopción es encomendada por el
Colegio a uno o varios de sus miembros (habilitación) o a un alto cargo de la
Administración de la Comisión. Sea como fuere, tanto en el procedimiento de
habilitación como en el de delegación los acuerdos y las decisiones se
consideran adoptados por el Colegio. Desde un punto de vista estrictamente
formal, las decisiones adoptadas mediante procedimiento escrito,
procedimiento de habilitación y procedimiento de delegación se recogerán en
una nota diaria de la que se dejará constancia en el acta de la reunión de la
Comisión más inmediata.

4.1. Procedimiento oral: reuniones del Colegio de Comisarios

El que se puede lícitamente considerar el procedimiento ordinario de toma de

decisiones por la Comisión es el denominado por su Reglamento Interno
«procedimiento oral», consistente en las reuniones presenciales de la
Comisión. En efecto, estas reuniones son la expresión más adecuada de la
colegialidad de la Comisión. La forma verbal de adopción de acuerdos y
decisiones por el Colegio se reserva, fundamentalmente, para aquellos asuntos
que presenten relevancia política o financiera importante, así como cuando se
haya constatado un desacuerdo previo en la preparación del asunto entre los
servicios administrativos afectados. En todo caso, el Presidente o cualquiera de
los Comisarios puede libremente apreciar la necesidad de debatir un asunto en
una reunión presencial del Colegio.

La regla es que se tenga una reunión mínima semanal, convocada por el

Presidente que, igualmente, es quien establece y fija el orden del día, aunque
los Comisarios puedan intervenir a efectos de convocatoria y, especialmente,
de orden del día, pues no en vano la especialización de la Comisión conduce a
que la preparación de los expedientes sea competencia de uno de los
miembros del Colegio. No obstante, un miembro de la Comisión puede solicitar

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que se retire del orden del día un asunto determinado, el cual quedará
postergado para la reunión siguiente siempre que el Presidente esté de
acuerdo. Finalmente, también es posible que el Colegio conozca de cuestiones
no incluidas en el orden del día de la reunión, siempre que así lo decida la
Comisión a propuesta de su Presidente.

El quórum o número de miembros cuya presencia será necesaria para que la

Comisión pueda adoptar acuerdos válidamente será igual a la mayoría del
número de miembros de la Comisión previsto en el Tratado. En lo tocante al
desarrollo de las sesiones, en la práctica el orden del día de la Comisión
distingue tres tipos de asuntos: en primer lugar, los puntos «A» no son objeto
de discusión formal por el Colegio, pues sobre ellos se ha alcanzado ya un
consenso previo en la reunión preparatoria semanal de Jefes de gabinete; en
segundo lugar, los puntos «B», que recogen precisamente aquellos asuntos
donde no ha habido acuerdo en la citada reunión de Jefes de gabinete; y en
tercer lugar, los puntos «C», que son aquellas cuestiones generales que se
someten a lo que se conoce como un «debate de orientación».

Finalmente, en lo que respecta la toma de decisiones por el Colegio de

Comisarios, la regla general es que aquellas se adopten por asentimiento. Sólo
excepcionalmente se procederá a votación formal cuando al menos un
Comisario así lo solicite, en cuyo caso se precisará la mayoría del número de
miembros que compongan el Colegio según el Tratado. Finalmente, los
acuerdos y decisiones de la Comisión se adoptarán por mayoría del número de
miembros que la compongan según el Tratado (art. 8.3 Reglamento Interno).

4.2. Procedimiento escrito

El principio de colegialidad se articula fundamentalmente a través de las

reuniones de la Comisión a la hora de ejercer las competencias que los
Tratados le atribuyen. No obstante, los requisitos de forma relativos a la
observancia efectiva del principio de colegialidad varían en función de la
naturaleza y de los efectos jurídicos de los actos adoptados por dicha
Institución, permitiendo otros procedimientos de ejercicio de competencias
igualmente compatibles con el principio de colegialidad.

En el procedimiento escrito, los Comisarios pueden hacer constar su acuerdo

por escrito a un proyecto que emane de uno o varios de ellos. No se especifica
el tipo de asuntos que pueden tramitarse mediante este procedimiento. Por
eliminación, no se tratará ni de asuntos cuya discusión por el Colegio sea
necesaria o conveniente, ni de aquellos otros que hayan sido objeto de
habilitación o de delegación. En la práctica se recurre a este procedimiento
cuando los asuntos no revisten una importancia política especial y cuando hay
acuerdo entre los servicios administrativos. De hecho, tradicionalmente este
acuerdo de los servicios debidamente consultados es un requisito
imprescindible del procedimiento, junto al dictamen preceptivo y vinculante del
Servicio Jurídico. No obstante, la Comisión ha atenuado estos requisitos por
cuanto dicho dictamen favorable y dichos acuerdos podrán sustituirse por un
acuerdo entre los Miembros de la Comisión cuando el inicio de un
procedimiento escrito de finalización, según se define en las disposiciones de

12
aplicación, se decida en una reunión del Colegio a propuesta del Presidente
(art. 12.1 RIComisión).

Se entiende adoptada la propuesta escrita cuando no hay reserva u oposición

al final del plazo fijado por la Secretaría General, que es la encargada de la
tramitación del procedimiento. Desde este punto de vista, se distingue, en
primer lugar, el procedimiento escrito normal , con un plazo de cinco días
hábiles. En segundo lugar, el procedimiento escrito acelerado , de tres días
hábiles, decidido por el Presidente, a propuesta de la Secretaría General y a
instancia del Comisario responsable del asunto; el recurso a este
procedimiento debe ser limitado, de ahí la necesidad de que sea motivado y
justificado en circunstancias excepcionales e imprevisibles, aunque se ha dado
el caso de que el propio Colegio autorice su uso sistemático para la adopción
de acuerdos específicos, como los que la Comisión debe tomar en el seno de
procedimientos negociadores (por ejemplo, en el procedimiento legislativo). Y,
en tercer lugar, el procedimiento escrito de urgencia , con un plazo inferior a los
tres días hábiles, para afrontar decisiones especialmente urgentes sin
necesidad de tener que convocar al Colegio (v.gr., crisis alimentarias,
medioambientales, salud pública, etc.).

Dentro del plazo fijado por la Secretaría General, cualquier miembro de la

Comisión puede solicitar que la propuesta sea incluida en el siguiente orden del
día de la Comisión y sometida a debate en reunión, a cuyos efectos enviará al
Presidente una solicitud motivada en ese sentido (art. 12.3 RIComisión).

4.3. Procedimiento de habilitación

Siempre que se respete plenamente el principio de su responsabilidad

colegiada, la Comisión podrá habilitar a uno o varios de sus miembros para
adoptar, en su nombre y dentro de los límites y condiciones que establezca,
tanto medidas de gestión o de administración como textos definitivos de un
acto o de una propuesta que deba someterse a otras Instituciones. Obsérvese
que la Comisión habilita única y exclusivamente Comisarios, no altos cargos de
su Administración, y que las habilitaciones no se hacen ad personam , sino en
función de las responsabilidades sectoriales donde se realiza la habilitación,
por lo que, en caso de impedimento del Comisario responsable del sector de
actividad donde se ha previsto una habilitación, ésta será ejercida por el
sustituto de aquel conforme a las reglas generales de suplencia de Comisarios
previstas en el Reglamento Interno de la Comisión y en sus disposiciones de
aplicación.

Sin embargo, las competencias así atribuidas en habilitación a uno o varios

Comisarios podrán ser objeto, a su vez, de subdelegación en los Directores
Generales y Jefes de Servicio, salvo que en la decisión de habilitación figure
una prohibición expresa en este sentido (art. 13 RIComisión). Evidentemente,
esta suerte de «subhabilitación» que llevan a cabo los Comisarios habilitados
no puede exceder los límites originales de la habilitación del Colegio y,
conforme a la doctrina general de la delegación, podrá ser revocada en
cualquier momento por el Comisario en cuestión y sometida a las condiciones
de ejercicio que aquel estime oportunas. En cualquier caso, las decisiones

13
adoptadas en virtud de esta subdelegación no serán imputadas al
subdelegante (el Comisario), sino al delegante originario (el Colegio, esto es, la
Comisión). Además, según las reglas de la delegación en el ámbito de la
Comisión, las subdelegaciones no pueden autorizar la adopción ni de
disposiciones de carácter general ni de actos lesivos para terceros. Se
limitarán, más bien, a la adopción de actos reglados.

La jurisprudencia ha considerado que la vigencia de las habilitaciones y de las

subdelgaciones no está supeditada a la continuidad de los titulares de los
órganos delegante y delegado. Es decir, que seguirían siendo válidas aunque
se trate de una nueva Comisión, de un nuevo Comisario o, en caso de
subdelegación, de un nuevo Director General, pues «una habilitación o una
subdelegación no se acuerdan a favor de una persona física en cuanto tal, sino
de una persona en cuanto que ejerce una determinada función, a saber, un
miembro de la Comisión que tiene a su cargo un ámbito determinado, o el
Director General de una determinada Dirección General. De ahí que la
habilitación siga siendo eficaz aunque la persona que ejerce esa función sea
sustituida por otra». Por tanto, «no es necesario que el Reglamento interno de
la Comisión prevea expresamente que una subdelegación conservará su
eficacia aunque sean otras las personas que actuaron como delegado o como
delegante. En efecto, la posibilidad de llevar a cabo habilitaciones o
subdelegaciones sirve para liberar al órgano colegiado de comisarios o al
miembro de la Comisión de que se trate de las decisiones que no requieren la
intervención de dicho órgano colegiado o del respectivo comisario. La decisión
de otorgar la habilitación o la subdelegación persigue distribuir las
competencias dentro de la Comisión y, como tal, no es una consecuencia de la
confianza que haya podido depositarse en una persona física concreta. Salvo
decisión expresa en contrario, ninguna competencia se atribuye ad personam»
[ Tilly-Sabco v. Comisión , 14 enero 2016 (T-397/13)]. No obstante, esta
interpretación parece excesiva, pues las habilitaciones y subdelegaciones
constituyen técnicas de organización del órgano de gobierno que reparten el
poder ejecutivo en el seno del Colegio de Comisarios y adoptadas, en gran
medida, en función de los titulares de los órganos. El hecho de que la Comisión
habilite a un Comisario concreto (o éste a un Director General singular) en
2004 en modo alguno justifica considerar que, diez años después, esa
habilitación o subdelegación sigue estando vigente, pues cada Comisión debe
poder organizar su funcionamiento libremente y habría que entender
extinguidas las alteraciones singulares de reparto de competencias al finalizar
el mandato de cada Comisión.

La jurisprudencia ha considerado compatible el procedimiento de habilitación

con el principio de colegialidad. Este procedimiento no supone el
desapoderamiento de la Comisión de sus competencias ni la traslación
consecuente a un miembro habilitado de un poder propio. Las decisiones
adoptadas en virtud de habilitación lo son en nombre de la Comisión, de las
cuales asume la plena responsabilidad, y pueden ser recurridas en anulación
en las mismas condiciones que si hubieran sido deliberadas por la Comisión
colegiada. Además, la Comisión, de una parte, ha establecido mecanismos que
le permiten reservarse determinadas medidas susceptibles de ser adoptadas
por habilitación y, de otra, ha previsto la facultad de reexaminar las decisiones

14
tomadas mediante habilitaciones. Evidentemente, el Colegio siempre es libre
de revocar la habilitación, así como de condicionar su ejercicio, en especial
mediante directrices o instrucciones específicas.

La jurisprudencia valora que el sistema de habilitación se limite a determinadas

categorías de actos (de administración y de gestión) que excluyen las
decisiones de principio. Objeto adecuado de habilitación son las decisiones de
naturaleza meramente técnica, las decisiones para las que existen precedentes
claros en circunstancias semejantes, aquellas que no implican consecuencias
financiaras importantes, así como los actos preparatorios. Es decir, decisiones
discrecionales pero con un margen de apreciación limitado, sin que, por
principio, impliquen no ya elecciones políticas, sino ni siquiera dificultades de
ese cariz. Precisamente, la habilitación opera necesariamente en un entorno
regulado o definido con anterioridad por la Comisión. Un caso especial de
utilización de esta técnica es la distribución de competencias en materia de
personal entre diferentes órganos de la Administración de la Comisión, pues en
tales supuestos la habilitación se hace no sólo en favor de un miembro de la
Comisión, sino también en beneficio directo de Directores Generales e, incluso,
Directores.

Los Tribunales incluso desbordan su análisis estrictamente jurídico para

examinar el procedimiento de habilitación desde el punto de vista de la
oportunidad de recurrir a él, y lo llegan a estimar necesario habida cuenta del
aumento considerable de los actos que la Comisión debe adoptar en el
cumplimiento de su misión, invocando para ello la necesidad de asegurar la
capacidad de funcionamiento del órgano decisorio como expresión de un
principio inherente a todo sistema institucional. En última instancia, puede
apreciarse que la habilitación no es más que una delegación cualificada tanto
por su objeto como, sobre todo, por su sujeto, únicas características que
explican su existencia, aunque probablemente no justifiquen una singularidad
propia frente a la delegación. En cualquier caso, la habilitación resulta una
técnica útil para la Comisión, tanto que en más de una ocasión ha pretendido
su constitucionalización en el Derecho originario para reforzar la seguridad
jurídica de la actuación de la Institución y para ampliar el ámbito de las
decisiones por habilitación. Sin embargo, los Estados miembros siempre han
sido reacios a tal operación, pues consideran que pone en riesgo la visibilidad
de la colegialidad institucional, máxime cuando ello podría abrir la vía a
responsabilidades individuales de los Comisarios ante el Parlamento Europeo.

4.4. Procedimiento de delegación

Por último, según el procedimiento de delegación (art. 14 RIComisión), siempre

que se respete plenamente el principio de responsabilidad colegiada, la
Comisión podrá delegar en los Directores Generales y Jefes de Servicio la
adopción, en su nombre y dentro de los límites y condiciones que establezca,
de medidas de gestión o de administración.

Dos son las principales diferencias entre la delegación y la habilitación. La

primera hace referencia al sujeto destinatario, pues en la delegación se trata de
Directores Generales y Jefes de Servicio de la Administración de la Comisión,

15
mientras que la habilitación afecta exclusivamente a miembros del Colegio de
Comisario, argumento que se reafirma por el hecho de que el Reglamento
interno de la Comisión se refiere –como hemos visto– a las «sub-
habilitaciones» como auténticas «subdelegaciones». Como puede observarse,
los Directores Generales y los Jefes de Servicio pueden ejercer competencias
atribuidas a la Comisión por dos vías: delegación directa de la Comisión
(procedimiento de delegación), por un lado, y subdelegación de un Comisario
habilitado por la Comisión (procedimiento de habilitación).

La segunda diferencia estriba en el objeto de la delegación, que el Reglamento

interno de la Comisión circunscribe a «la adopción de medidas de gestión o de
administración»; esto excluye, de entrada, la adopción de disposiciones
generales, pero, además y a diferencia de la habilitación, se tratará
fundamentalmente de decisiones regladas en materias de naturaleza técnica o
en las que no exista apenas margen de apreciación para la Administración.

No se prevé la posibilidad de subdelegación de competencias delegadas o

subdelegadas, salvo el caso de la adopción de decisiones de financiación,
donde el Director General o el Jefe de Servicio en cuestión podrá a su vez
subdelegar la toma de determinadas decisiones individuales de concesión de
subvenciones y de contratos públicos al Director competente o incluso, previo
acuerdo del miembro de la Comisión responsable, al Jefe de Unidad
competente, dentro de los límites y bajo las condiciones que establecen las
disposiciones de aplicación de la Comisión (art. 15 RIComisión).

La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por la Comisión,

amén de poder ser sometida a las condiciones de ejercicio que aquella estime
oportunas. En cualquier caso, las decisiones adoptadas en virtud de delegación
serán imputadas al Colegio en su calidad de órgano delegante. Además, según
las reglas de la delegación en el ámbito de la Comisión, las delegaciones no
pueden autorizar la adopción de actos lesivos para terceros.

II. LA COMISIÓN EN CUANTO ADMINISTRACIÓN EUROPEA

La Comisión no es sólo la Institución ejecutiva de la integración europea:

también asume su consecuente misión de Institución administrativa. Este perfil
administrativo hace referencia, en primer lugar, a su vocación por erigirse en la
Administración que aglutina la función administrativa a escala europea. Se
trata, empero, de una vocación frustrada en virtud de su debilitada constitución
ejecutiva. En efecto, la Comisión es tanto Institución ejecutiva cuanto
administrativa y ambas realidades estructurales se retroalimentan, sin que se
puedan artificiosamente escindir. Sería reduccionista entender a la Comisión
única y exclusivamente como Ejecutivo europeo, como si sus competencias y
unidades administrativas fueran el precio insoslayable que la Institución debe
pagar para afirmarse en el sistema político europeo. Y viceversa: resultaría
simplista y no exento de intencionalidad intergubernamental concebir a la
Comisión como una Administración o incluso un Secretariado europeo al
servicio del Consejo y de los Estados miembros.

16
La función ejecutiva de la Comisión garantiza su inestimable y trascendental
función administrativa. Y en la medida en que la Comisión puede erigirse en el
ejecutor administrativo supranacional de la Unión, la posición institucional de la
Comisión se vería reforzada. Piénsese en la adscripción forzada de la
cooperación al desarrollo al Servicio Europeo de Acción Exterior, como medio
más eficaz de dotar de verosimilitud a la política exterior de la Unión, pero
intentando preservar en un equilibrio precario las competencias que sobre
dicha política de ayuda al desarrollo ostenta la Comisión. En el devenir de la
construcción europea ambos procesos de reforzamiento han sido coetáneos e
inseparables, aunque en ocasiones uno ha primado sobre el otro en la clara
comprensión de arrastrarlo decisivamente. Así, cuando en la etapa fundacional
Hallstein se empeñó en consagrar constitucionalmente a la Comisión, el
resultado no querido pero consentido e inevitable fue la creación de una
auténtica Administración supranacional. Varias décadas después, Delors
acometió un activismo administrativo como medio de afianzar el papel
institucional de la Comisión. Así, la atribución a la Administración de la
Comisión de la gestión de la ayuda a los países de Europa Central y Oriental
tras la caída del muro de Berlín garantizó la presencia de la Institución en
ámbitos de Política Exterior que antes le habían sido vetados Probablemente,
una de las mayores frustraciones institucionales de la Comisión haya sido el no
haber podido preservar en los últimos años su preeminente posición en cuanto
Administración europea y asistir impotente a la consolidación de órganos y
organismos europeos funcionalmente administrativos y, sobre todo, a la
formación de una auténtica Administración también en el Consejo.

1. CARACTERES DE LA ADMINISTRACIÓN DE LA COMISIÓN

1.1. La vocación administrativa de la Comisión. Evolución y reforma

Junto al debate por la reforma institucional planteado en el marco de la

Conferencia Intergubernamental de Niza y, posteriormente, en el seno de los
trabajos de las Convención Europea, la Comisión emprendió una reforma
administrativa de una ambición sin precedente en la aún corta historia de la
Administración europea. Así, el célebre Libro Blanco sobre la Gobernanza
Europea (2001), en el que la Comisión lanza el debate sobre su posición
institucional y el futuro de la Unión Europea, se ve significativamente precedido
por el Libro Blanco de la Reforma de la Comisión (2000).

Esta reforma administrativa responde a la profunda transformación que ha

experimentado en los últimos treinta años la acción administrativa de la
Comisión, consecuencia directa de su nuevo papel ejecutivo en el sistema
institucional europeo. En efecto, el aumento competencial de la Unión Europea
desde el Acta Única al Tratado de Lisboa se caracteriza no sólo por su aspecto
cuantitativo sino también, y sobre todo, por el intenso carácter político de dicho
proceso (v.gr., inmigración, asilo, acervo Schengen, Pacto de Estabilidad, etc.).

La Administración comunitaria, como toda Administración que se precie, se

encuentra en un continuo estado de reforma. Históricamente, la Comisión en
particular ha adolecido de una inadecuada asunción competencial desde el
punto de vista de los medios humanos y materiales, y ello por las reticencias de

17
los primeros responsables europeos que temían la creación de una
elefantiásica máquina burocrática. El caso es que las sucesivas reformas de los
Tratados y las adhesiones a las Comunidades no se vieron acompañadas de
un aumento cuantitativo y cualitativo de los medios humanos, principalmente, a
disposición de la Administración comunitaria. Amén de la inercia de
funcionamiento en la organización y en la acción administrativa.

1.2. La Comisión en cuanto «Administración de misión»

La Administración de la Comisión presenta dos grandes características que han

determinado en gran medida su estructura: la competencia funcional y la
coordinación interna. En primer lugar, el principio de competencia funcional
determina la estructura y funcionamiento de la Comisión, por un lado, al
limitarla a unas funciones de concepción y de gestión y, por otro, al imponer su
constante evolución y cambio como resultado de la adaptación de la Institución
a sus funciones. De ahí la comprensión de la Comisión como una
Administración de misión, en el sentido de ser concebida en función de la
realización de una multiplicidad de tareas potenciales, no actuales, lo que
implica una estructura ligera y flexible capaz de adaptarse a los objetivos
prioritarios definidos políticamente y orientada fundamentalmente a unas
funciones de concepción y de «hacer hacer». Ello supone una estructuración
no tanto vertical como horizontal que favorezca la interrelación entre las
diferentes unidades administrativas. Sin embargo, esta perspectiva de la
Administración de la Comisión era más factible en los inicios de la construcción
europea cuando todo estaba por hacer; una vez, en cambio, que las tareas de
concepción dejan paso a las de gestión, la especialización por sectores
(traducida en una estructuración verticalizada y menos colegial) se impone
inconscientemente en el propio funcionamiento de la Comisión.

1.3. La Comisión en cuanto «Administración de gestión»

Sin embargo, esa originaria concepción de la Comisión como Administración de

misión, que se concretaba en la priorización de objetivos y de actividades de
impulso legislativo y de control , ha evolucionado al asumir auténticas tareas de
Administración de gestión , reflejo de una nueva actividad de fomento
(programas comunitarios, ayudas, subvenciones, donaciones, etc.) que ha
transformado la organización y la acción administrativa de la Comisión. Así, el
Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión de 2000 pretendió una
modernización de la Administración de la Comisión en el sentido de permitir
que sus servicios centrales se concentraran en las tareas esenciales de la
Comisión, entendiendo por tales las finalidades institucionales que le atribuyen
los Tratados (concepción de políticas, iniciativa política y control del
cumplimiento del Derecho Comunitario), mientras que la actividad de fomento
se delegaría en agencias ejecutivas de la Comisión (como explicaremos más
adelante), en los Estados miembros (gestión compartida) o incluso en terceros
Estados (gestión indirecta).

1.4. La coordinación interservicios

18
La Administración de la Comisión responde, igualmente, al principio de
coordinación interservicios , coordinación que es la prefiguración de la
colegialidad a nivel de los servicios administrativos. En efecto, la acción de
cualquier unidad o servicio implica inevitablemente a toda la Comisión, de ahí
que se hable a veces de obligación de cooperación . En cualquier caso, la
coordinación es una constante y un reto para una Administración altamente
fragmentada como es la de la Comisión y que presenta tensiones funcionales
tanto horizontales (entre los servicios administrativos) como verticales (entre el
elemento político del Colegio de Comisarios y el elemento administrativo de los
servicios).

El Secretario General es responsable de adoptar las medidas necesarias para

favorecer esta coordinación entre los servicios (art. 15.3 Reglamento Interno de
la Comisión), mientras que el art. 20 del Reglamento Interno de la Comisión
subraya la obligación de los servicios de trabajar en estrecha cooperación para
la preparación y realización de los actos comunitarios.

Las modalidades de esta coordinación interservicios son múltiples. Así, el

servicio responsable del expediente se pone en contacto con los servicios
afectados directa o indirectamente. A lo largo del procedimiento, todos estos
servicios realizan los intercambios de información necesarios y el Servicio
Jurídico es consultado desde el principio. Por otra parte, se procura asimismo
la consulta informal de los grupos de intereses exteriores a la Comisión.
Posteriormente suele tener lugar una consulta formal interservicios y, a
continuación, se abre un plazo de 10 días hábiles a las Direcciones Generales
asociadas o interesadas para presentar su parecer. Después, el servicio
responsable del expediente envía al Secretario General el documento final para
permitir a éste verificar principalmente los aspectos institucionales
(subsidiariedad y comitología) y la coherencia con las prioridades de trabajo
fijadas por la Comisión en su programa de trabajo y en el programa legislativo.
Finalmente, el documento puede ser sometido al Colegio de Comisarios.

1.5. Principio de eficacia

El principio de eficacia, en cuanto que informador de la estructura

administrativa interna de la Comisión, afecta a su organización interna y a los
procedimientos administrativos que regulan su actividad.

1.5.1. Desconcentración

La clásica tensión sobre el reparto de competencias entre los servicios

centrales u horizontales y los servicios operativos se ve directamente
decantada por la ya explicada «gestión basada en la actividad».
Tradicionalmente, la organización interna de la Comisión ha estado
fuertemente centralizada en lo que se refiere a sus servicios horizontales, en
especial la gestión de los recursos humanos (DG Administración y Personal) y
la gestión financiera (DG Presupuesto). Invocando la aplicación del principio de
subsidiariedad a este microcosmos administrativo, se pretende identificar los
servicios que prestan o deberían prestar centralizadamente las Direcciones
Generales horizontales.

19
La tendencia es, pues, desconcentrar las competencias en estos ámbitos lo
más posible en favor de los servicios operativos, de forma que la Dirección
General encargada de una Política determinada ostente igualmente
importantes competencias sobre su personal y sobre los recursos financieros
que se ponen a su disposición. Esto implica, consecuentemente, el
reforzamiento o la creación en esos servicios operativos de unidades
encargadas de tales cometidos. La idea es que «los servicios horizontales
desempeñen un papel cada vez más consultivo» (Libro Blanco Reforma de la
Comisión).

Finalmente, la descentralización o desconcentración no se limita a su aspecto

estático de organización competencial interna, sino que se extiende a su
perspectiva dinámica de delegación de competencias y de firma. Se pretende,
para ello, que los directivos puedan delegar en funcionarios con independencia
del grado y de la antigüedad del delegado. Los tres principales escenarios de la
desconcentración de la gestión en el interior de la Comisión han sido en
materia de personal, de ejecución financiera y de ayuda exterior al desarrollo
(hoy día incardinada en el Servicio Europeo de Acción Exterior).

1.5.2. Simplificación de procedimientos

La reorganización del trabajo interno de la Comisión se intentó, a partir del

Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisión de 2000 , mediante la
simplificación de los procedimientos. Tal medida resultaba vaga y no se dirigía
a las causas sino a las manifestaciones del problema. La proliferación y
diversificación recalcitrante de los procedimientos administrativos en el seno de
la Comisión obedece a la ausencia de una normativa común básica al respecto
aprobada por el Colegio de Comisarios y que, en consecuencia, vincule e
informe la multitud de procedimientos que se aprueban en el seno de las
Direcciones Generales y Servicios asimilados. La protección de los derechos e
intereses del los administrados europeos bien exigirían la aprobación de tal
disposición. Actualmente, cada servicio, cada Dirección General, haciendo de
su capa un sayo, establece las normas que rigen un determinado programa,
una determinada acción, una ayuda, etc. Si a eso le añadimos la inexistente
regulación sobre la formalidad de la publicación de dichos procedimientos y de
sus sucesivos cambios, el resultado es cuando menos criticable y
sorprendente, pues la Comisión, en cambio, sí que exige a los Estados
miembros unos procedimientos administrativos rigurosos desde el punto de
vista de la seguridad jurídica de los ciudadanos europeos a la hora de ejecutar
el Derecho Comunitario.

2. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA COMISIÓN

La organización administrativa de la Comisión responde a criterios funcionales

según los sectores de actividad en que se concretan las Políticas comunitarias.
Esto ha reforzado la autonomía de la Institución, al evitar que una
territorialización de los servicios la hubiese hecho más vulnerable a las
presiones de los Estados miembros, si bien la obliga a enfrentarse a la
influencia de los grupos de interés de dichos sectores. Esta organización
especializada según los sectores de actividad se refleja en las Direcciones

20
Generales que se encargan de las distintas Políticas europeas. Junto a ellos,
encontramos servicios especializados que responden a una determinada
función y no a un sector material, que se identifican con los servicios
horizontales (Secretaría General, DG Personal y Administración, etc.).

La estructura administrativa de la Comisión se caracteriza, en primer lugar, por

su estructura piramidal jerarquizada; en segundo lugar, por el difícil equilibrio
de nacionalidades (entre los Directores Generales, entre los Directores y entre
los Jefes de Unidad); y, en tercer lugar, por una cierta tendencia a multiplicar
los filtros entre los diversos grados de la jerarquía al incorporar personal
adjunto o consejeros de forma paralela en los diferentes niveles.

Por otra parte, la estructura administrativa de la Comisión es tributaria de las

funciones institucionales que ésta asume (potestades normativas, potestades
ejecutivas, potestades de control). De ahí se pueden derivar potenciales
conflictos internos.

La organización administrativa de la Comisión es una Administración

desconcentrada, lo cual se ha reflejado tanto en la gestión del personal como
en la organización de las distintas unidades. El Código de buena conducta
sobre los organigramas fijó los niveles de decisión para modificar la
organización de la Comisión como sigue: a) Decisión del Colegio de
Comisarios para la creación, división, fusión o supresión de una Dirección
General o servicio asimilado; b) Decisión por procedimiento de seis días para la
modificación de la denominación de una Dirección General o servicio asimilado,
así como las modificaciones del organigrama que supongan la creación o
supresión netas de funciones de nivel AD16 y AD15; c) Decisión del Director
General, tras procedimiento simplificado, para la modificación del organigrama
que suponga el aumento neto de funciones de nivel directivo intermedio (Jefes
de Unidad y Consejeros); d) Para el resto de modificaciones se precisa
decisión del Director General tras acuerdo del Comisario competente y
dictamen de la Secretaría General y de la DG de Personal y Administración.

Como puede observarse, el organigrama se erige así en el principal

instrumento de la organización de la Administración de la Comisión. De ahí que
el Código de buena conducta sobre los organigramas instara a la relativa
estabilidad de las estructuras, al tiempo que recuerda las funciones que
aquellos cumplen: traducir las prioridades políticas y la evolución de las
misiones de la Comisión, y aquellas que ésta asigna a cada una de las
Direcciones Generales, mediante su organización interna y la atribución de
medios que le confiere la autoridad presupuestaria; formalizar una jerarquía
funcional, justificada por el desempeño de tareas definidas, de las que el
Director General responde ante el Colegio de Comisarios; facilitar el
establecimiento de contactos formales e informales entre las Direcciones
Generales y contribuir así a la coordinación interservicios, prioridad de la
Comisión para su organización interna; y asegurar, finalmente, la optimización
de la utilización de los recursos disponibles y de su organización.

Tres son los niveles jerárquicos que observamos en el organigrama de la

estructura administrativa de la Comisión: en primer lugar, las Direcciones

21
Generales y los Servicios asimilados; en segundo lugar y en un plano
intermedio, las Direcciones; y en tercer lugar, las Unidades y los Servicios
especializados. Estos servicios centrales se completan con una organización
periférica, en los Estados miembros y, en particular, en terceros Estados
(Delegaciones), que ha terminado por incorporarse al Servicio Europeo de
Acción Exterior.

3. DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS DE LA COMISIÓN

3.1. Concepto y fundamentación

Desde una perspectiva negativa, la Comisión puede no ejercer directamente

sus competencias administrativas a través de sus propios servicios
administrativos, sino que, por necesidad o por oportunidad, puede decidir
acudir a medios externos. En este contexto, el término «delegación» resulta
más descriptivo que dotado de un contenido jurídico específico, el cual le viene
dado ulteriormente por las formas que puede revestir (decisión unilateral de
delegación, convenios o contratos) y por las entidades receptoras de dicha
delegación (órganos europeos, nacionales, internaciones o empresas
privadas).

La mejor aproximación a lo que se entiende en el ámbito europeo por

«delegación» es la descripción de las formas de ejecución presupuestaria por
parte de la Comisión. El nuevo Reglamento Financiero, aprobado en 2012,
habla de tres tipos de ejecución: directa (esto es, centralizada); gestión
compartida (cuando se delegan competencias de ejecución presupuestaria en
los Estados miembros); y una pléyade de posibilidades de gestión indirecta
(terceros Estados, organizaciones internacionales, etc.). Por exclusión, todo lo
que no sea gestión directa, supondría una delegación de competencias
presupuestarias de la Comisión.

La utilización por la Comisión de recursos humanos y materiales externos

puede venir originada por motivos de necesidad y de oportunidad. De hecho, ni
el Consejo ni el Parlamento han cuestionado jamás el recurso por parte de la
Comisión a la modalidad más radical de delegación, a saber, la asistencia
técnica y administrativa del sector privado.

En primer lugar, la Comisión tradicionalmente ha precisado recursos externos

para hacer frente a tareas nuevas, temporales o altamente especializadas para
las que la Comisión difícilmente disponía de los recursos internos (humanos y
materiales) adecuados. Al fin y al cabo, antes de recurrir a recursos externos,
deberá examinarse la posibilidad de subvenir esas necesidades con los medios
ya disponibles. No obstante, es necesario hacer hincapié en que la delegación
no es una mera respuesta a un problema cualitativo de ausencia de personal
especializado, sino que se relaciona igualmente con una cuestión cuantitativa,
de carencia de medios humanos y materiales necesarios.

Pero, en segundo lugar, la delegación puede venir motivada más bien por
razones de oportunidad. Así, conforme a un análisis coste-beneficio, la regla de

22
oro es que sólo deberá optarse por la delegación cuando represente un medio
más eficaz y rentable de proveer el servicio o los bienes en cuestión.

3.2. Objeto

Para comprender el ámbito en el que opera la delegación es necesario partir de

la distinción, que se hace en el seno de la Comisión, entre actividades y tareas.
Las actividades son las acciones políticas o administrativas que la Comisión
debe llevar a cabo, bien porque así lo establezca directamente el Derecho
originario (Tratados constitutivos y otras obligaciones internacionales), bien
porque así lo imponga el Derecho derivado (Consejo y Parlamento en cuanto
que Legislador), bien porque así lo determine la propia Comisión, en el ejercicio
reglado o discrecional de la potestad política que su autonomía institucional le
atribuye, en función de sus objetivos estratégicos y de sus respectivos niveles
políticos jerarquizados (Colegio de Comisarios, Comisario o Director General).
Las tareas , por su parte, son cualquier tipo de trabajo que debe efectuarse
como parte de una actividad, incluyéndose «la gestión, la coordinación, el
desarrollo de políticas y la metodología correspondiente, la representación y la
negociación, las relaciones con otras Instituciones, la elaboración y el
seguimiento de la legislación, el tratamiento de casos, la gestión y la ejecución
de programas y proyectos, la gestión financiera y presupuestaria, la gestión del
personal y el soporte administrativo, logístico y lingüístico» (Libro Blanco
Reforma de la Comisión 2000).

Conforme a lo anteriormente expuesto, las actividades de la Comisión pueden

ser esenciales y accesorias. Las primeras son «aquellas que la Comisión
ejerce en virtud de la función y los poderes que le encomienda el Tratado»,
mientras que las segundas son «actividades de servicio público que no deben
ser realizadas necesariamente por la Unión Europea pero que, cuando ésta las
asuma, deben correr a cargo de la Comisión» (Libro Blanco Reforma de la
Comisión 2000). A su vez, las actividades esenciales incluyen tareas que
pueden igualmente ser consideradas esenciales o accesorias.

Pues bien, únicamente se pueden delegar las actividades accesorias (v.gr.

ayuda exterior) y las tareas accesorias de actividades esenciales (v.gr. tareas
técnicas de control e inspección para asistir a la Comisión en su función de
garantizar el cumplimiento de la normativa comunitaria).

La primera aproximación oficial a los posibles ámbitos susceptibles de

externalización tuvo lugar en julio de 2000, cuando la Comisión aprobó una
Comunicación titulada « Matching the Commission's activities with its human
resources. The means to achieve our objectives » [SEC(2000) 2000, Brussels,
25 July 2000.]. En ella identificaba las siguientes áreas y tareas:

A) Tareas relativas al trabajo interno de la Comisión : 1) gestión de

infraestructuras y recursos (edificios, comunicaciones, etc.) y suministro de
servicios técnicos (transporte, imprentas, etc.); 2) servicios sociales; 3) tareas
administrativas relacionadas con el Estatuto de funcionarios (salarios,
reembolso de gastos, etc.); 4) gestión de expedientes de terceros de la

23
Dirección General de Presupuesto; 5) producción audiovisual y estudios; 6)
traducción; 7) interpretación; 8) trámites legales del Servicio Jurídico.

B) Actividades interinstitucionales : 1) Oficina de reclutamiento interinstitucional;

2) Oficina de cuentas interinstitucional.

C) Control y supervisión del cumplimiento de la Legislación comunitaria : 1)

control de seguridad nuclear; 2) inspección y control de pesca; 3) futura
autoridad europea de seguridad alimentaria; 4) control de seguridad ferroviaria;
5) futura agencia europea de seguridad marítima; 6) futura agencia europea de
seguridad aérea.

D) Actividades vinculadas a acciones y programas : 1) Oficina de intercambio

de información de asistencia técnica (TAIEX), en la Dirección General
Ampliación; 2) promoción de los derechos humanos; 3) programas de ayuda a
terceros Estados (Servicio Común de Relaciones Exteriores); 4) programas de
seguridad pública (Dirección General Sanidad y Protección de los
consumidores); 5) actividad informativa (Dirección General Prensa y
Comunicación) e información al público de la Dirección General Educación y
Cultura; 6) información y publicaciones (Dirección General Empleo y Asuntos
Sociales).

La Comisión [ Externalización de la gestión de los programas comunitarios ,

Comunicación de la Comisión, COM (2000) 788final, Bruselas 13 de noviembre
de 2000] consideró que se puede recurrir a esta gestión indirecta en los
siguientes ámbitos:

3.2.1. Programas comunitarios

La Comisión define los programas comunitarios como una «acción, conjunto de

acciones u otra iniciativa que, según el fundamento jurídico o la autorización
presupuestaria correspondiente, deba llevar a cabo la Comisión en beneficio de
una o varias categorías de destinatarios determinados y que comprometa
gastos». Uno de los aspectos más importantes de los programas comunitarios
es que se trata de acciones operativas que presupuestariamente se sitúan en
la Parte B del Presupuesto, por lo que la Comisión dispone de una mayor
capacidad de maniobra en su ejecución para disponer de un mínimo porcentaje
de los fondos para contratar medios humanos y materiales con vistas a su
gestión.

La gestión de los programas comunitarios constituye una de las tareas que más
recursos humanos requiere en el seno de la Comisión. Así, en el año 2000 se
calculaba que hasta el 28 % del personal trabaja en la gestión de alrededor de
100.000 proyectos sobre desarrollo regional, medio ambiente, investigación y
desarrollo, ayuda exterior y asistencia técnica, ayuda humanitaria, educación y
cultura, con el agravante de que muchos de ellos tienen un alcance tan
reducido que apenas sí tienen impacto económico o sus costes son
desproporcionados desde el punto de vista de sus resultados.

24
No obstante, es preciso señalar que, de todas las fases que integran un
programa o de las diferentes actuaciones o proyectos en que aquel se concreta
(lo que se conoce como «ciclo del proyecto»), no todas pueden ser objeto de
externalización o, cuando menos, de una intensidad y modalidad diferente. Así,
las actividades estratégicas de un programa (la programación inicial y la
evaluación global final), deberán siempre ser asumidas por los servicios
propios (o «internos») de la Comisión, mientras que se podrá recurrir a
recursos externos, según las modalidades, para las otras fases: identificación
de proyectos, preparación, decisión de financiación, ejecución administrativa
(convocatorias, selección, contratación, seguimiento, finalización) y ejecución
presupuestaria (compromiso, liquidación y pago).

3.2.2. Gestión administrativa del funcionamiento de la Comisión

Tareas relacionadas con el funcionamiento interno de la Comisión, incluso

tareas de recopilación de información y análisis.

3.2.3. Gestión administrativa interinstitucional

Tareas especializadas de gestión de carácter interinstitucional (contratación y

contabilidad en su caso).

3.2.4. Tareas técnicas y especializadas

Tareas técnicas de control e inspección para asistir a la Comisión en su función

de garantizar el cumplimiento de la normativa comunitaria. El problema de la
especialización técnica y de la continua adaptación a la misma constituye un
problema ya conocido en la Administración comunitaria, tanto desde el punto
de vista de los medios materiales como personales. Recordemos que la
Función Pública comunitaria se concibe más bien con vocación generalista. De
ahí que en este tipo de ámbitos materiales altamente especializados se baraje
igualmente la creación de una «agencia», encargada de contribuir por su
competencia técnica a la aplicación correcta de la normativa vigente. Ahora
bien, la utilización de este instrumento debe respetar los límites de toda
externalización. A saber, las prerrogativas de las Instituciones comunitarias que
tienen poder legislativo; las prerrogativas de la Comisión en lo que respecta
tanto a su función de guardiana de los Tratados como a la gestión
presupuestaria y el derecho de iniciativa; y, en tercer lugar, las competencias
de ejecución que el Legislador confiere a la Comisión en la normativa que
adopta. En definitiva, debe quedar clara la finalidad de asistencia técnica con la
que se crearían este tipo de «agencias», permaneciendo incólume la capacidad
decisoria, administrativa e institucional, de la Comisión.

3.3. Límites

El recurso a la delegación de competencias en el seno de la estructura

institucional y administrativa europea se ha topado siempre con los estrechos
límites que desde el inicio marcó el Tribunal de Justicia en su famosa sentencia
Meroni , donde el Tribunal de Justicia señaló que no se podían delegar
potestades discrecionales que implicasen un amplio margen de apreciación. Lo

25
que unido a la no alteración del equilibrio institucional establecido en los
Tratados ha terminado por perfilar una tímida utilización de cualquier
instrumento de delegación. De ahí que las palabras del Tribunal de Justicia
cuando sí que acepta la delegación de «facultades de ejecución netamente
delimitadas y cuyo uso, por ello, puede ser controlado rigurosamente en
relación con criterios objetivos fijados por la autoridad delegante», por un lado,
hayan servido de cobertura a la Comisión en sus propuestas de agencias
ejecutivas y de redes de agencias nacionales y, por otro, hayan rebajado el
perfil competencial de las Agencias europeas creadas por el Legislador.

Desde una perspectiva negativa, en el sistema institucional y administrativo

comunitario la delegación tiene una serie de límites insoslayables.

En primer lugar, es preciso citar las prerrogativas de la Comisión o sus

actividades esenciales . Se trata de las actividades que deben ser asumidas
directamente por las Instituciones en función del sistema instaurado por los
Tratados y que atribuye a cada Institución la ejecución de una serie de tareas
que les son explícitamente conferidas y que dependen, por tanto, de su poder
discrecional en el ejercicio de un amplio margen de apreciación que traduce
decisiones políticas inherentes a esa misión institucional. El Considerando 5 del
Reglamento que aprueba el estatuto de las agencias ejecutivas señala que «la
contratación directa de las tareas de gestión debe, no obstante, ajustarse a las
limitaciones impuestas por el sistema institucional establecido en el Tratado.
Esto significa que las misiones que el Tratado asigna a las Instituciones y que
implican el ejercicio de un margen de apreciación que pueda entrañar opciones
políticas no pueden delegarse».

Según el Libro Blanco de la Reforma de la Comisión, «son las misiones que la

Comisión desempeña para alcanzar los objetivos de la Unión y, en
consecuencia, pueden cambiar a medida que ésta evoluciona. La Comisión se
ocupará siempre de la ejecución de las actividades esenciales, aunque pueda
delegar determinadas tareas accesorias que no sean fundamentales para la
propia actividad». Como puede comprenderse, cualquier delegación de este
tipo de tareas a otras entidades atentaría contra el principio de equilibrio
institucional. Se consideran, a este respecto, indelegables las competencias de
ejecución normativa que el Legislador confiere a la Comisión en virtud de los
artículos 290 y 291 del TFUE.

El Derecho positivo, encarnado en el actual Reglamento Financiero de 2012,

recoge todo este acervo jurisprudencial y administrativo al establecer que la
Comisión no delegará en terceros competencias de ejecución cuando dichas
competencias impliquen un margen de apreciación amplio que pueda reflejar
decisiones políticas (art. 58.7).

En segundo lugar, las potestades públicas europeas no impiden, pero si

condicionan, el tipo de gestión indirecta al que se puede recurrir y es que estas
potestades sólo se pueden delegar a organismos de Derecho público (ya sean
europeos, ya nacionales) para asegurar el respeto de los principios que rigen la
actuación pública en aras de la consecución del interés general, como los
principios de legalidad, transparencia, independencia, etc. En este contexto, las

26
actividades de reglamentación o de negociación y las medidas de asignación
de fondos que incluyan el ejercicio de un poder discrecional sólo podrán
confiarse a Administraciones Públicas. Comprende tareas de ejecución que
deben ser definidas y controladas por la Institución delegante, como los
aspectos financieros de la ejecución presupuestaria. De hecho, el art. 63 del
Reglamento Financiero de 2012 sólo impide la delegación de competencias
que impliquen el ejercicio de potestades públicas respecto a organismos o
entidades exteriores de Derecho privado.

En tercer lugar, campo propicio de la externalización lo constituyen las tareas

técnicas y accesorias , esto es, tareas de ejecución o de administración
relativas principalmente a la asistencia científica, la gestión de cuestiones de
hecho o a prestaciones de servicio que no afectan a las potestades públicas y
que, en última instancia, se encaminan a proporcionar a la Institución en
cuestión una asistencia puramente técnica.

Una regla final a tener en cuenta es que la gestión indirecta debe mantener la
continuidad de la cadena de responsabilidad entre la Comisión y sus
delegados, así como garantizar a la Comisión un control suficiente de las
tareas que externalice.

3.4. Modalidades: delegación; descentralización; subcontratación

Desde el punto de vista administrativo, la Comisión concibe hasta tres

modalidades de delegación (Comunicación sobre la externalización de 2000),
cada una con formas jurídicas propias y con sujetos beneficiarios diferentes. A
saber, la delegación strictu sensu (originariamente denominada
«desconcentración»), la descentralización y la subcontratación. La delegación
supone la transferencia de responsabilidades de ejecución, vía actos
unilaterales de delegación o vía convenios, a organismos de Derecho Público
comunitario integrados en la estructura administrativa de las Comunidades
Europeas (Oficinas, Agencias de la Unión Europea y agencias ejecutivas). Por
su parte, la descentralización implica la delegación de responsabilidades de
ejecución en organismos públicos nacionales con funciones de servicio público
garantizadas por el Estado y que actúan como intermediarios para la ejecución
de algunas políticas comunitarias. Finalmente, la subcontratación significa la
delegación, normalmente a través de un contrato, a entidades del sector
privado de tareas técnicas y administrativas preparatorias o accesorias que no
impliquen una función de poder público ni el ejercicio de un poder discrecional
de valoración. La «delegación» y la «descentralización» tienen en común el
hecho de que tengan como objeto tareas que competen a los poderes públicos,
incluyendo aquellas tareas «en que no existe un verdadero mercado de
competencia», de ahí que sus beneficiarios sean organismos públicos
comunitarios nacionales, respectivamente.

Desde el punto de vista financiero, la delegación sistematizada desde la

perspectiva administrativa no coincide con la llevada a cabo por el Reglamento
Financiero, pues éste hace referencia exclusivamente a dos modalidades:
gestión compartida y gestión indirecta.

27
Si la primera tiene por beneficiario de la delegación a los Estados miembros, la
segunda cubre un conjunto heterogéneo de sujetos:

- terceros países u organismos que estos hayan designado;

- organizaciones internacionales y sus agencias;

- el BEI y el Fondo Europeo de Inversiones;

- los organismos contemplados en los artículos 208 y 209;

- organismos de Derecho público;

- organismos de Derecho privado investidos de una misión de servicio público,

en la medida en que presenten garantías financieras suficientes;

- los organismos de Derecho privado de un Estado miembro a los que se haya

encomendado la ejecución de una colaboración público-privada y que
presenten garantías financieras suficientes;

- las personas a quienes se haya encomendado la ejecución de acciones

específicas en el marco de la PESC, de conformidad con el título V del TUE, y
que estén identificadas en el acto de base.

El Reglamento Financiero sujeta la delegación a una serie de condicionantes

normativos y con obligación de incorporarse a las decisiones o convenios de
delegación que evidencian la conciencia de la importancia que para la Unión
Europea presentan las delegaciones de competencias en su seno, en particular
si hacen referencia a la ejecución presupuestaria. Así, se incluyen previsiones
generales como que los convenios de delegación establecerán el derecho del
Tribunal de Cuentas y de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF)
a ejercer plenamente las competencias que les confiere el TFUE en lo que
respecta a la auditoría de los fondos. O la obligación de que los delegatarios de
que establezcan procedimientos de reexamen transparentes, no
discriminatorios y eficaces, de proceder a la oportuna publicación anual a
posteriori de información relativa a los perceptores.

4. LA DELEGACIÓN DE COMPETENCIAS EN EL SENO DE LA

ADMINISTRACIÓN EUROPEA

La delegación (denominada originariamente «desconcentración») supone que

la Comisión delega competencias de ejecución en servicios administrativos u
organismos públicos integrados en la estructura administrativa de la Unión
Europea. Estos organismos incluyen las oficinas administrativas
(interinstitucionales o internas de la Comisión), las Agencias de la Unión
Europea y las agencias ejecutivas de la Comisión. Esta forma de delegación
resulta muy adecuada para aquellas actividades accesorias susceptibles de
una ejecución más flexible y eficaz con cierto grado de independencia respecto
de los servicios de la Comisión en sentido estricto e incluso para aquellas
tareas técnicas ligadas a la aplicación de las políticas transferidas a Agencias

28
de la Unión Europea (v.gr., la Agencia de Evaluación de Medicamentos). Por
otra parte, la delegación de competencias en organismos o servicios más o
menos autónomos de la Comisión puede neutralizar más fácilmente las
decisiones sobre las materias afectadas en la medida en que éstos, por su
carácter eminentemente administrativo y el alcance de su misión, pueden
encontrarse mejor blindados a presiones políticas de los diferentes actores
interesados. Así, se cita el caso del organismo interinstitucional creado para
llevar a cabo la selección de personal al servicio de la Administración europea:
la Oficina de Selección de las Comunidades Europeas. Pese a no tratarse más
que de un organismo sin personalidad jurídica y una funcionalidad
administrativa sumamente acusada, exenta en principio de decisiones
políticamente sensibles, una de sus primeras actuaciones fue la adopción de
una decisión que habría sido difícilmente alcanzable por la Comisión. Se
trataba de la organización de las oposiciones convocadas para reclutar
personal de los nuevos Estados que adhirieron a la Unión Europea en 2004. En
este contexto, la elección y limitación de los posibles idiomas en que aquellas
se podrían realizar por parte de los candidatos (alemán, inglés y francés) fue
una opción basada en motivos de racionalidad administrativa pero altamente
sensible. Sin embargo, el hecho pasó prácticamente desapercibido.

4.1. Las Oficinas Europeas

El Reglamento Financiero de 2012 dedica un Título específico a las

denominadas «Oficinas Europeas», a las que define como « estructuras
administrativas creadas por una o varias instituciones con el fin de ejecutar
tareas horizontales específicas ». En realidad, esta definición es
exclusivamente funcional a efectos de la norma financiera de referencia, por lo
que resulta restrictiva, pues la Oficina es una estructura que no sólo puede
desempeñar tareas horizontales sino que las Instituciones –fundamentalmente
la Comisión– recurren igualmente a ellas para la realización de cometidos
«verticales», esto es, la ejecución total o parcial de políticas comunitarias.
Como Oficinas funcionalmente horizontales, la normativa cita explícitamente la
Oficina de Publicaciones Oficiales, la Oficina de Lucha contra el Fraude, la
Oficina de Selección de personal de las Comunidades Europeas, la Oficina de
gestión y liquidación de derechos individuales y la Oficina de infraestructura y
logística de Bruselas y la Oficina de infraestructura y logística de Luxemburgo.
Como Oficinas funcionalmente verticales cabe citar a la Oficina Alimentaria y
Veterinaria, mientras que otras dos Oficinas han sido transformadas
recientemente en Direcciones Generales (la Oficina Comunitaria de Ayuda
Humanitaria y la Oficina de Cooperación Europe-Aid).

Desde el punto de vista organizativo, las Instituciones (individual o

conjuntamente) han recurrido tradicionalmente a unidades administrativas a las
que denominaban «Oficinas» que, desde un grado variable de autonomía, se
encontraban vinculadas orgánica y funcionalmente a las Instituciones.
Recientemente, además, la Comisión, en el marco del proceso de reforma y de
externalización, ha establecido un nuevo tipo de Oficina para la gestión del
apoyo y de las tareas administrativas de la Comisión, aunque por el carácter
horizontal de su misión están pensadas para devenir interinstitucionales a corto
y medio plazo. En cualquier caso, tanto desde el punto de vista funcional como

29
organizativo, las «Oficinas europeas» son entidades administrativas
cualitativamente diferentes a las Agencias Europeas, por mucho que algunas
de éstas adopten nominalmente dicha expresión tanto en el ámbito europeo
como en el intergubernamental.

En primer lugar, las Oficinas «internas» de la Comisión. Estas oficinas carecen

de personalidad jurídica, si bien los actos por los que se constituyen les
confieren cierta capacidad legal. Además, su creación constituye un acto
derivado de la potestad de organización de la Institución (decisión de la
Comisión). Finalmente, los puestos de trabajo en ellas existentes están
contenidos en las plantillas de la Comisión, por lo que su personal corresponde
a las categorías actualmente presentes en la Función Pública europea. Al ser
una unidad de la Comisión, les son de aplicación las normas internas de
delegación de competencias recogidas en el Reglamento interno de la
Comisión. Las actuales oficinas internas de la Comisión constituyen un tipo de
sus unidades administrativas. Estas oficinas pueden bien ser independientes
de un servicio administrativo superior, en cuyo caso rinden cuentas
directamente a un Comisario (ECHO) o a un Consejo de Administración
(Europe-Aid), bien formar parte de una Dirección General (Oficina Alimentaria y
Veterinaria).

En segundo lugar, es necesario mencionar las Oficinas orgánicamente

institucionales y funcionalmente interinstitucionales. En efecto, existen algunos
supuestos en los que, pese a tratarse formalmente de una Oficina de la
Comisión (creación por Decisión unilateral de ésta, inserción en su
organización administrativa, etc.), los cometidos que se les encomiendan les
hace situarse al servicio de todas las Instituciones e, incluso, de los Estados
miembros. Se trata de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y
de la Oficina Estadística de las Comunidades Europeas (Eurostat).

La tercera categoría de Oficinas son las Oficinas interinstitucionales. Se trata

de unidades administrativas sin personalidad jurídica –aunque los actos por los
que se constituyen les confieren cierta capacidad legal–, orgánicamente
adscritas a una Institución, pero originariamente creadas por todas o varias y
funcionalmente al servicio de dichas Instituciones. Orgánicamente, en efecto,
se adscriben a una Institución. Se trata de la Comisión. Esto supone, en primer
lugar, que desde el punto de vista presupuestario, pese a contar con una línea
propia, se incluye en el presupuesto administrativo de la Comisión. Esta línea
comprende dos anexos: un anexo en forma de estado de ingresos y gastos
(subdivididos de la misma manera que las secciones del presupuesto) y otro
anexo con el cuadro de efectivos. La relación orgánica con la Comisión también
se evidencia en el ámbito de las competencias sobre el personal, que recaen
originariamente en el Comisión (aunque ésta pueda delegar ampliamente en el
Director de la Oficina: OPOCE), aunque últimamente se tiende a desconcentrar
directamente la competencia en el Director de la Oficina (aunque éste es
nombrado directamente por la Comisión: Oficina de Selección). Desde el punto
de vista de su creación, ésta tiene lugar a través de una Decisión conjunta de
todas las Instituciones implicadas. Por otra parte, una Oficina interinstitucional
constituye una unidad administrativa funcionalmente especializada para la
realización de determinadas tareas administrativas comunes a varias o todas

30
las Instituciones, tarea que va a desempeñar con un cierto grado de autonomía
funcional imprescindible que impide considerar que aquella relación orgánica
con la Comisión suponga un control operativo sobre la Oficina. Este control o
supervisión deberá ser llevado a cabo por todas las Instituciones, órganos y
organismos que crearon la Oficina, principalmente a través de órganos
colegiados que integran su estructura interna y que constituyen, en última
instancia, su órgano de gobierno.

Finalmente, en el marco del proceso de externalización o de delegación, las

nuevas «oficinas» de la Comisión constituyen, en cambio, una entidad
administrativa con vocación de permanencia destinada a prestar apoyo en su
trabajo a otros servicios de la Comisión o, incluso, a otras Instituciones
comunitarias. Estas nuevas unidades administrativas se caracterizan, en primer
lugar, por carecer de personalidad jurídica; en segundo lugar, por su
adscripción orgánica y funcional a una Dirección General de la Comisión; en
tercer lugar, por llevar a cabo una misión especializada; y en cuarto lugar, por
gozar de una cierta autonomía orgánica y funcional, que se manifiesta en
competencias sobre el personal y sobre la gestión de su presupuesto.

La Comisión las denomina «oficinas para la gestión del apoyo y de las tareas
administrativas en la Comisión Europea», mientras que en las exposiciones de
motivos de las respectivas Decisiones de creación de las tres actuales Oficinas
ofrece la siguiente definición: entidades administrativas destinadas a
proporcionar apoyo a las actividades de otros departamentos de la Comisión
y/o potencialmente de otras Instituciones comunitarias. En palabras de la
propia Comisión, «estas nuevas oficinas podrían facilitar la reorganización de la
Comisión en el contexto de la reforma y constituirían un instrumento adecuado
para preparar el camino y poder instaurar, en su día, una mayor cooperación
interinstitucional, agrupando una serie de tareas administrativas y de apoyo.
Las nuevas oficinas representarían también un medio, al alcance de la
Comisión y/o de las demás Instituciones, de responder a las demandas que
legítimamente se vienen planteando y que exigen un uso óptimo de los
recursos y servicios de elevada calidad, en particular mediante el desarrollo de
centros especializados perfectamente visibles».

El objetivo es facultar a una serie de estructuras distintas de un servicio de la

Comisión, tal como se concibe actualmente, para ejecutar tareas que no estén
directamente relacionadas con el papel de guardián de los Tratados de la
Comisión ni con su derecho de iniciativa, sobre los que la Institución debe
mantener siempre un control directo. Positivamente, los cometidos de estas
oficinas serían la ejecución de tareas administrativas y de apoyo a los servicios
de centrales de la Comisión. La primera consecuencia que se deriva del
carácter administrativo de las funciones que desempeñan estas Oficinas es el
hecho de que se trate, en última instancia, de tareas presentes en todas las
Instituciones, por lo que, aun tratándose de estructuras inicialmente ideadas
por y para la Comisión Europea, lo cierto es que ésta las concibe, a medio
plazo, como estructuras interinstitucionales. La segunda consecuencia se sitúa,
en cambio, en el ámbito interno de la Comisión, pues las funciones
susceptibles de ser objeto de delegación a este tipo de Oficinas son, en la
actualidad, desempeñadas principalmente por una Dirección General

31
específica, esto es, la Dirección General Administración y Personal, si bien es
cierto que el proceso de desconcentración en la gestión de personal, iniciado
ya en la década de los noventa, lleve a que todas las Direcciones Generales se
puedan ver en mayor o en menor medida afectadas.

4.2. Las agencias ejecutivas de la Comisión

4.2.1. Definición y posición en la organización administrativa comunitaria

El Reglamento del Consejo que regula el estatuto de las agencias ejecutivas

[(58/2003/CE) del Consejo, de 19 de diciembre de 2002: en adelante, Estatuto
agencias ejecutivas] define las condiciones y normas institucionales relativas a
la creación de las agencias ejecutivas, a sus relaciones con la Comisión y
normas de delegación, financiación, composición, estructura interna, personal,
competencias, principios de gestión financiera, etc. Las agencias ejecutivas son
órganos europeos con personalidad jurídica [ Agapiou Joséphidès v. Comisión
y Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) ,
21 octubre 2010 (T-676/13)] a los que se dota de autonomía orgánica y
funcional para ejercer, por delegación de la Comisión y bajo el control y
responsabilidad de ésta, una función de servicio público que se concreta en la
gestión especializada de determinados programas comunitarios. A lo largo del
articulado de su estatuto se recogen diferentes definiciones, más o menos
descriptivas, más o menos parciales: «organismos de derecho comunitario
dotados de personalidad jurídica» (Considerando 7); «entidad jurídica instituida
de conformidad con el presente Reglamento» que establece el estatuto de las
agencias ejecutivas ( art. 2 Estatuto agencias ejecutivas ); «organismo
comunitario que ejercerá una función de servicio público» ( art. 4.1 Estatuto
agencias ejecutivas ). Por su parte, el Reglamento Financiero de 2012 destaca
que son «creadas por decisión de la Comisión», pero también que son
«personas jurídicas de Derecho de la Unión» (art. 62.1).

Pese a esa autonomía funcional, estas agencias se encuentran bajo el control y

la responsabilidad de la Comisión, pues es esta Institución la encargada de la
ejecución de los programas comunitarios (tarea encomendada directamente
por el Legislador) y, en cualquier caso, la que tiene atribuidas las competencias
de ejecución presupuestaria (art. 317 TFUE). Como dice el Legislador, la
Comisión «debe poder determinar estrictamente la labor de la agencia ejecutiva
y conservar un control efectivo de su funcionamiento y, en particular, de sus
órganos directivos» ( Considerando 9 Estatuto agencias ejecutivas ). Nos
encontramos, pues, ante un supuesto de descentralización administrativa vía
entidades con personalidad jurídica a las que se dota de autonomía funcional.
El fenómeno es conocido en los Derechos Administrativos nacionales, pues se
asemejan mucho a los organismos autónomos españoles, a las agencias
británicas, etc. En cuanto que organismo de Derecho Público europeo, se
pueden encomendar a estas agencias misiones de servicio público y delegar
competencias de ejecución presupuestaria.

De lo arriba indicado se colige la estrecha vinculación existente entre las

agencias ejecutivas y los programas comunitarios , pues aquellas se crean
precisamente para la gestión de éstos, si bien es previsible que, en un futuro, la

32
agencia ejecutiva, en cuanto instrumento de gestión y ejecución del Derecho
Europeo, pueda trascender ese objeto. Como ya se ha señalado, el programa
comunitario en cuanto tal constituye la base jurídica para la futura creación de
una agencia en la medida que autoriza a la Comisión para que, posteriormente
y al amparo de su potestad de organización interna, pondere y en su caso
decida su alumbramiento. También se ha explicado que en la aprobación
legislativa del programa no tiene por qué recogerse la previsión de la utilización
de la agencia ejecutiva como instrumento de ejecución del mismo, si bien se
insta a que, cuando se adopte un programa comunitario, la Comisión informe a
la autoridad presupuestaria de su eventual intención de recurrir a una agencia
ejecutiva para la gestión del programa ( art. 3.4 Estatuto agencias ejecutivas ).

Como instrumentos de ejecución, es la Comisión la Institución competente para

crear y, en su caso, suprimir las agencias ejecutivas. Para ello, deberá
atenerse, en primer lugar, al procedimiento de reglamentación regulado en el
artículo 5 del Reglamento 182/2011, por el que se establecen los procedimiento
para el ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión,
puesto que la decisión de instituir una agencia ejecutiva es considerada una
medida de alcance general.

4.2.2. Competencias y marco jurídico de su ejercicio

Además de la decisión de creación de la agencia ejecutiva, la Comisión debe

dictar un «acto de delegación» en el que, por un lado, se fijarán las
competencias de ejecución delegadas a la agencia en cuestión y, por otro, las
condiciones de su ejercicio. Es, pues, importante distinguir entre la Decisión de
creación de la agencia ejecutiva y la Decisión de delegación. Desde un punto
de vista puramente teórico, ambas podrían confundirse en un solo acto. Sin
embargo, es perfectamente posible y probablemente plausible que la Comisión,
en lugar de crear una agencia ejecutiva para cada programa, pueda delegar
dichas tareas de ejecución en agencias ejecutivas ya existentes, lo cual será
especialmente adecuado cuando se trate de programas comunitarios que se
desarrollan en el seno de la misma política europea (piénsese, por ejemplo, en
los múltiples programas que se llevan a cabo en el sector de la educación).

En lo que respecta a las competencias, la Comisión podrá delegar cualquier

tarea de gestión de un programa comunitario [ Italian International Film v.
Agencia Ejecutiva en el Ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural (EACEA) , 4
febrero 2016 (T-676/13)], excepto los actos que impliquen el ejercicio de una
potestad discrecional relacionada con las decisiones políticas en la aplicación
de los programas, que continúan siendo competencia exclusiva de las
Instituciones implicadas. Además, el Reglamento Financiero establece con
carácter general que «las competencias de ejecución que se deleguen deberán
ser definidas con exactitud y el uso que se haga de ellas deberá estar sujeto a
control en su totalidad» (art. 54.1).

El Estatuto de las agencias ejecutivas señala un elenco ejemplificativo de

tareas delegables (art. 6.2):

33
a) administrar la totalidad o parte de las fases del ciclo del proyecto en relación
con proyectos específicos en el ámbito de la ejecución del programa
comunitario y efectuar los controles necesarios a tal efecto, adoptando las
decisiones pertinentes basándose en la delegación de la Comisión; no se ha
querido delimitar desde el punto de vista del contenido material ni en términos
de especialización de las tareas, pues la Comisión pretende que se puedan
encomendar a estas agencias la gestión de un gran número de operaciones
incluso poco especializadas («gestión de masa»);

b) adoptar los actos de ejecución presupuestaria en materia de ingreso y

gastos y efectuar, tomando como base la delegación de la Comisión, todas las
operaciones necesarias para la aplicación del programa comunitario y, en
particular, las relacionadas con la adjudicación de los contratos y la atribución
de las subvenciones;

c) recopilar, analizar y transmitir a la Comisión toda la información necesaria

para orientar la ejecución del programa comunitario, lo que, a su vez, le
permitirá elaborar para la Comisión recomendaciones sobre dicha ejecución.

Del juego del artículo 58.5 RF y del art. 6.2 Estatuto agencias ejecutivas, se
derivaría que a las agencias ejecutivas no sólo se les impediría realizar
elecciones políticas iniciales sino también el ejercicio de competencias
discrecionales al llevar a la práctica tales elecciones, pero en tal caso el
margen de actuación de la agencia sería muy limitado, por lo que no cabe
excluir decisiones discrecionales que no impliquen decisiones políticas.

Además, en el acto de delegación, la Comisión determinará las condiciones,

criterios, parámetros y normas que la agencia ejecutiva deba cumplir en la
realización de las tareas delegadas, así como las normas de los controles que
vayan a efectuar los servicios de la Comisión responsables de los programas
comunitarios en cuya gestión participe la agencia ejecutiva ( art. 6.3. Estatuto
agencias ejecutivas ).

La normativa financiera concreta y desarrolla el contenido del acto de

delegación, al señalar que debe incluir, en particular, los siguientes aspectos:
una definición clara de las funciones asignadas y de los límites de estas, en
particular en lo que respecta a la modificación de las competencias delegadas,
la condonación de las deudas y el uso de los fondos reembolsados o no
utilizados; las condiciones y modalidades de ejecución de las funciones, las
responsabilidades y la organización de los controles que se vayan a llevar a
cabo, incluida la evaluación de los programas; las condiciones aplicables a los
pagos de la contribución de la Unión, en particular el reembolso de los costes
contraídos en relación con la ejecución, así como la remuneración de la entidad
delegataria, junto con las normas sobre los documentos justificativos
requeridos para justificar los pagos; las normas relativas a la presentación de
informes a la Comisión sobre la forma de ejecutar las funciones, los resultados
esperados, las irregularidades cometidas y las medidas adoptadas, las
condiciones en las que pueden suspenderse o interrumpirse los pagos, así
como las condiciones en las que cesará tal ejecución; disposiciones que
prevean, en primer lugar, el compromiso de la entidad delegataria de informar

34
sin demora a la Comisión de cualquier fraude cometido en la gestión de fondos
de la Unión, así como de las medidas adoptadas; en segundo lugar, la
designación de un punto de contacto que estará dotado con las competencias
apropiadas para cooperar directamente con la OLAF a fin de facilitar las
actividades operativas de esta última; en tercer lugar, las condiciones de
utilización de cuentas bancarias y de los intereses devengados; y, en cuarto
lugar, disposiciones que garanticen la visibilidad de la acción de la Unión en
relación con las demás actividades del organismo.

Esta Decisión de delegación de la Comisión, con los contenidos anteriormente

expuestos, deberá ser aceptada formalmente por escrito por el Director en
nombre de la agencia ejecutiva.

Como puede observarse, el ejercicio de las competencias delegadas se llevará

a cabo dentro de un marco de referencia necesario para garantizar el respeto
del equilibrio institucional y la protección de los intereses de los terceros
interesados. Dicho marco viene constituido, en primer lugar, por la autoridad
legislativa, a través de las disposiciones del Reglamento que aprueba el
Estatuto de las agencias ejecutivas y, en su caso, de los Reglamentos por los
que se establezcan los programas comunitarios en cuya gestión vayan a
participar las agencias ejecutivas. En segundo lugar, los parámetros de
referencia vienen igualmente integrados por el ya citado «acto de delegación»
pues, como hemos visto, ahí se especificarán las condiciones y criterios de
actuación, así como los posibles controles a través de los servicios de la
Comisión (concretamente, los servicios competentes ejercerán las funciones de
auditor y de interventor en las agencias ejecutivas, al tiempo que tanto la
Comisión como la propia agencia deberán garantizar el cumplimiento de la
aplicación de las recomendaciones del auditor en el ámbito de sus respectivas
competencias). La Comisión, en cualquier caso, controlará la aplicación de los
programas comunitarios delegados en la agencia, y ello conforme a las
modalidades que establezca la propia Comisión en el acto de delegación. En
tercer lugar, el programa de trabajo anual de la agencia deberá ajustarse a la
programación definida por la Comisión de acuerdo con los Reglamentos por los
que se establezcan los programas en cuestión, para lo cual dicho programa de
trabajo anual deberá recibir la aprobación previa de la Comisión ( art 9.2
Estatuto agencias ejecutivas ).

Además, el propio sistema institucional y administrativo inserta la actividad de

las agencias en una serie de controles: control político del Parlamento Europeo,
al ser él quien debe aprobar la ejecución del presupuesto de funcionamiento;
control financiero del Tribunal de Cuentas; controles antifraude efectuados por
la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

4.2.3. Control de legalidad de los actos de las agencias ejecutivas

Pero sin duda alguna el control más intenso y decisivo es el que ejerce la
Comisión sobre la agencia ejecutiva a través de lo que el Estatuto denomina
«control de la legalidad», recuperando la propuesta originaria que, en la
modificación intermedia, había recibido el título de «auditoría de la
regularidad», si bien el contenido y significado de ésta se encuentra recogido

35
en el envoltorio formal de la retomada denominación, aunque la regulación final
la trasciende.

En un primer momento, en efecto, se habló de «control de la legalidad» en el

sentido de que el Tribunal de Justicia controlaría la legalidad de los actos de las
agencias ejecutivas que produjeran efectos jurídicos obligatorios, en las
mismas condiciones y según las mismas normas establecidas en el artículo
230 del Tratado para el control de la legalidad de los actos de la Comisión. Se
optaba, pues, por un control exclusivamente de legalidad ante el Tribunal de
Justicia (siguiendo el modelo de las «agencias europeas»), sin ningún tipo de
intervención de la Comisión pues se considera que la personalidad jurídica de
las agencias ejecutivas impedía imputar a aquella los actos jurídicos de éstas.

No obstante, esta concepción ocultaba la auténtica naturaleza jurídica de las

agencias ejecutivas y su verdadero papel en el nuevo sistema administrativo
comunitario. Y es que estas agencias ejecutivas presentan importantes
diferencias respecto a las actuales agencias europeas, al tiempo que el papel
de la Comisión es muy distinto, cuestiones ambas estrechamente
interrelacionadas. En efecto, desde un punto de vista institucional-
administrativo, se reconoce a la Comisión un cometido muy importante en la
organización y el funcionamiento de la agencia ejecutiva. En efecto, tal y como
hemos visto, será la Comisión quien decida la creación de estas agencias para
la gestión de uno o varios programas comunitarios. La Comisión, igualmente,
decidirá, en los actos concretos de delegación, el alcance competencial de la
agencia, definiendo al mismo tiempo las condiciones, los criterios, los
parámetros y las normas para encauzar el ejercicio de las competencias
delegadas. Además, pese a gozar de autonomía de gestión, la agencia
ejecutiva estará sujeta a un control estricto de la Comisión, quien, por una
parte, nombrará al Director y a los miembros del Comité de Dirección y, por
otra, condicionará el contenido de su programa de trabajo. Este control o tutela
que ejerce la Comisión sobre la agencia se justifica por las características de
las competencias que pueden ser objeto de delegación (recordemos, misiones
de servicio público concretadas en la gestión de programas comunitarios,
incluyendo actos de ejecución presupuestaria), que constituyen competencias
propias de la Comisión. De ahí que la agencia se comprenda como un
instrumento que asiste a la Comisión en la realización de sus funciones de
gestión. Pero para que la Comisión pueda asumir sus responsabilidades
institucionales correspondientes ante el resto de Instituciones es necesario que
pueda mantener un control adecuado del funcionamiento de la agencia de
ejecución.

En este contexto se entiende que el mero control de legalidad ante el Tribunal

de Justicia no suponga un medio adecuado de tutela de la Comisión sobre las
agencias ejecutivas. De ahí que la propuesta modificada de Reglamento
marco, siguiendo una resolución legislativa del Parlamento Europeo y un
dictamen del Tribunal de Cuentas, estableciera la posibilidad de recurso
administrativo ante la Comisión por parte de terceros y de una eventual revisión
de oficio de los actos de dichas agencias ejecutivas por parte de la propia
Comisión.

36
En efecto, conforme al artículo 21 de la propuesta modificada de Reglamento
marco, cualquier acto de la agencia ejecutiva que tenga efectos jurídicos
obligatorios que afecten a los intereses de un tercero « podrá ser deferido a la
Comisión por este tercero, cualquier otra persona directa o individualmente
afectada o un Estado miembro, con el fin de auditar su regularidad ». El recurso
se presentará a la Comisión en el plazo de un mes a partir del día en que la
parte demandante haya tenido conocimiento del acto impugnado. Después de
haber oído las razones de la parte demandante y las de la agencia ejecutiva, la
Comisión tomará una decisión sobre el recurso en el plazo de un mes. La
ausencia de decisión en este plazo equivaldrá a una decisión implícita de
desestimación. En esta suerte de recurso de alzada, sorprende la legitimación
universal de los Estados miembros (junto a los terceros destinatarios o directa
o individualmente afectados).

Por otra parte, la propuesta modificada de Reglamento marco abría la

posibilidad de una revisión de oficio. Así, « la Comisión podrá ocuparse de
cualquier acto de la agencia ejecutiva en el plazo de un mes a partir del día en
que este acto sea aprobado, y decidir, después de haber escuchado las
razones de la agencia ejecutiva, su anulación ».

Cuestión nada baladí era el alcance del control que la Comisión podía ejercer
tanto a través del recurso como de la revisión de oficio. Pues la expresión
«regularidad» era lo suficientemente amplia como para comprender un control
tanto de legalidad como de oportunidad. A favor de un control limitado a las
cuestiones de legalidad podría hacerse hincapié en que la propuesta
modificada de Reglamento –dentro del marco de la revisión de oficio– hablaba
de «anulación» y no de «revocación», pero lo cierto es que el Legislador
comunitario nunca se ha caracterizado por su rigurosidad terminológica.
Además, había que tener en cuenta que el «régimen jurídico» –parámetro de la
«regularidad"– conforme al cual la agencia debía ejercer las competencias
delegadas lo constituía también el acto de delegación, donde se fijaban los
criterios, condiciones y parámetros de actuación, amén del propio programa
anual de actuación de la agencia, lo que difuminaba las fronteras entre las dos
posibles tutelas. De ahí que, quizás, el término «regularidad» fuera
intencionadamente ambiguo y que sustituyera en su momento al más explícito
«control de legalidad» de la propuesta originaria.

La situación cambia, al menos aparentemente, con la regulación final que hace

el Estatuto de las agencias ejecutivas en su definitivo artículo 22. Para
empezar, como decíamos más arriba, se opta por la denominación «control de
legalidad», descartando la de «auditoría de la regularidad». Dicho control de
legalidad se articula a través, primero, de un procedimiento administrativo (que
se sustanciará en el seno de la Comisión Europea y que podrá consistir, bien
en un recurso administrativo a instancia de parte, bien en una revisión de
oficio), y, segundo y en su caso, de un contencioso de anulación ante el
Tribunal de Justicia.

En lo que respecta al recurso administrativo , el apartado primero del artículo

22 señala que «cualquier acto de una agencia ejecutiva... podrá ser deferido a
la Comisión». En ese «deferir» se camufla eufemísticamente la técnica del

37
recurso, semejante –por la atenuación formal de la relación jerárquica derivada
de la personalidad jurídica propia de las agencias ejecutivas– a las conocidas
como «alzadas impropias» en el Derecho Administrativo español.

El objeto del recurso también ha sufrido variaciones. En la propuesta

modificada se hablaba de «cualquier acto de la agencia ejecutiva que tenga
efectos jurídicos obligatorios que afecten a los intereses de un tercero». En la
versión definitiva se ha limitado el objeto al referirse a «cualquier acto de una
agencia ejecutiva que dañe a un tercero». La traducción aquí vuelve a jugar
una mala pasada a la terminología jurídico-administrativa española, pues la
expresión francesa « faisant grief « se traduce por acto que «dañe» en lugar de
expresiones más rigurosas como acto «de gravamen» o, mejor aún, «acto
lesivo». En cualquier caso, como consecuencia de esta regulación los
legitimados para interponer el recurso serán los terceros «dañados» en el
sentido de «cualquier persona directa e individualmente afectada» o «un
Estado miembro», el cual no tiene que demostrar interés específico alguno, con
lo que vuelven a gozar de legitimación universal en sede de recurso
administrativo.

En cuanto al procedimiento, los legitimados (interesados o Estados miembros)

disponen de un plazo de un mes, desde que tuvieron conocimiento del acto
objeto de impugnación para presentar el recurso administrativo ante la
Comisión. Ésta dará audiencia tanto al recurrente como a la agencia, en una
sustanciación que en aras de la rapidez se pretende oral («después de haber
oído las razones...»), aunque lo normal es que adopte una forma escrita, y a
continuación se pronunciará en el plazo de dos meses a partir de la fecha de
presentación del recurso. Este plazo de dos meses es importante, porque
determina que la ausencia de respuesta en ese tiempo equivaldrá a una
decisión implícita de desestimación del recurso, si bien el juego del silencio
administrativo en sentido negativo no libera a la Comisión de resolver en todo
caso de forma expresa, por escrito y motivando su decisión. Lo cual tiene su
trascendencia, tanto si la resolución expresa desestima el recurso (en
concordancia con la decisión implícita) como si lo estima (en discordancia con
los efectos del silencio administrativo). En este último caso, una decisión
expresa de estimación del recurso administrativo dejaría sin objeto el eventual
recurso de anulación que la decisión implícita denegatoria posibilitaba iniciar.

Y en el supuesto de una decisión expresa de desestimación, por mucho que se

pronuncie en el mismo sentido que la decisión denegatoria implícita, no por ello
dejaría de tener consecuencias, aunque quizás esté desprovista de efectos. Y
es que éstos estarán en función de que se considere que la decisión
denegatoria explícita constituye un mero acto confirmatorio respecto a la
decisión denegatoria implícita. En realidad, la decisión denegatoria explícita no
añade más efectos jurídicos «dañosos» respecto al tercero directa e
individualmente afectado, pues el «daño» radica precisamente en la
denegación, ya explícita, ya implícita. Pero si no añade efectos sí que introduce
nuevos elementos, tanto respecto al tercero como respecto a los Estados
miembros que, recordemos, ostentan una legitimación universal sin tener que
demostrar ningún interés particular. Dicho elemento nuevo sería la motivación
que la decisión denegatoria expresa de la Comisión debe incorporar, aunque

38
no parece suficiente como para justificar una reapertura del plazo, pues en
sede jurisdiccional se puede obtener también esa motivación por parte de la
Comisión. Quizás se podrían aplicar, por analogía, las soluciones que aporta el
Estatuto de funcionarios comunitarios sobre la base de una controvertida
jurisprudencia: si la decisión denegatoria explícita se adopta cuando aún no ha
expirado el plazo para interponer el recurso de anulación que posibilitaba ya la
decisión denegatoria implícita, entonces habría que considerar que ese plazo
comenzaría a computarse de nuevo (art. 91.3 Estatuto funcionarios); pero,
sensu contrario , si no se interpuso el recurso de anulación en el plazo que
habilitaba la decisión denegatoria implícita, entonces la decisión denegatoria
explícita debería considerarse meramente confirmatoria de aquella, con lo que
el recurso de anulación contra ésta debería ser inadmitido.

Aparte del recurso administrativo, la Comisión también puede proceder a una

revisión de oficio («por iniciativa propia») de los actos de una agencia ejecutiva.
La Comisión debe dictar, a tales efectos, una decisión de apertura de dicho
procedimiento de revisión, que no puede durar más de dos meses. Sólo se
contempla un trámite obligatorio: oír las razones de la agencia ejecutiva.
Pasados los dos meses sin que la Comisión se pronuncie expresamente, la
consecuencia lógica es la caducidad del procedimiento.

Tanto en sede de recurso como de revisión de oficio, la Comisión puede dictar

medidas provisionales, en particular la suspensión de la ejecución del acto en
cuestión. Más importantes son los poderes de que dispone la Comisión a
través de este control de legalidad, ya sea a través del procedimiento de
recurso o de revisión de oficio, pues en su decisión definitiva « la Comisión
podrá mantener el acto de la agencia ejecutiva o decidir su modificación total o
parcial ». De dicho tenor literal no queda claro si a través de estos
procedimientos la Comisión puede sustituir la decisión recurrida o revisada de
la agencia ejecutiva por una propia. La versión francesa de la frase en cuestión
acude nuevamente en nuestra ayuda: « Dans sa décision définitive, la
Commission peut maintenir l'acte de l'agence exécutive ou décider que celle-ci
doit le modifier, totalement ou partiellement». Resulta, así, coherente el párrafo
cuarto del artículo 22: « la agencia ejecutiva deberá adoptar en un plazo
razonable las medidas necesarias para conformarse a la decisión de la
Comisión ».

Por otra parte, tampoco se especifica cuál es el parámetro de legalidad con el

que la Comisión llevará a cabo el control. Evidentemente aquel incluirá la
normativa específica relativa a las agencias ejecutivas (Estatuto de las
agencias ejecutivas, Reglamento financiero tipo, Decisión de la Comisión de
creación y de delegación), amén de los Reglamentos y Decisiones que regulen
los programas comunitarios que la agencia ejecutiva gestione; pero también
habrá que tener en cuenta toda la normativa administrativa comunitaria
(Reglamento financiero, en especial en materia de adjudicación de contratos
públicos en el marco de su propio funcionamiento; Estatuto de funcionarios;
acceso a documentos, etc.). Sin embargo, como apuntamos anteriormente,
este control de estricta legalidad y de consecuente anulación puede
difuminarse un tanto en la medida en que el acto de delegación de la Comisión

39
también incluirá los criterios, condiciones y parámetros conforme a los cuales la
agencia ejecutiva desarrollará su actividad.

Finalmente, el apartado quinto del artículo 22 establece que « la decisión

explícita o implícita de desistimiento del recurso administrativo por parte de la
Comisión podrá ser objeto de recurso de anulación ante el Tribunal de Justicia,
de conformidad con el artículo 230 del Tratado ». Obsérvese que lo que es
objeto del recurso de anulación no es el acto de la agencia ejecutiva sino el
acto de la Comisión que resuelve el recurso [ FIS’D – Formazione integrata
superiore del design v. Comisión , 6 noviembre 2014 (T-283/12)]. La
personalidad jurídica de las agencias ejecutivas no lleva a engaño de su
auténtica naturaleza jurídica instrumental de la Comisión. No hay, pues, acceso
directo al Tribunal de Justicia para impugnar los actos de la agencia,
corrigiendo así la primera regulación que hizo la propuesta de Reglamento
marco. Y esa instrumentalidad de las agencias ejecutivas en relación a la
Comisión explica también que no se prevea siquiera la posibilidad de que, en el
supuesto de que la Comisión resolviera positivamente el recurso administrativo
o decidiera de oficio revisar al acto de la agencia ejecutiva, no se permita a
ésta recurrir ante el Tribunal de Justicia ese acto de la Comisión.

Ahora bien, las decisiones de las Agencias ejecutivas pueden ser impugnadas
directamente ante los Tribunales europeos cuando son el resulado del ejercicio
de competencias administrativas propias (por ejemplo, demandas de acceso a
los documentos de la Agencia) y no de competencias delegadas (por ejemplo,
actos de gestión de programas europeos) [ Kalliope Agapiou Joséphides v.
Comisión y Agencia Ejecutiva en el ámbito Educativo, Audiovisual y Cultural ,
21 octubre 2010 (T-439/08) y Kalliope Agapiou Joséphides v . Comisión, 10
noviembre 2011 (C-626/10P)].

4.3. Delegación en Agencias Europeas

Las agencias europeas no son, en cuanto tales, instrumentos de

externalización, en sentido amplio, ni de delegación, en sentido estricto. Se
trata, como es sabido, de organismos dotados de personalidad jurídica y de
autonomía orgánica y funcional, creados por el Legislador para el desarrollo de
unas tareas de naturaleza administrativa altamente especializadas. A pesar de
esa autonomía orgánica –reforzada por su personalidad jurídica y su estructura
de gobierno– y de su independencia funcional, por su índole y sus tareas, estas
agencias participan en el ejercicio de la función ejecutiva a nivel comunitario.
Una función ejecutiva que, por lo demás, a nivel comunitario suele ser
competencia de la Comisión, si bien el Legislador comunitario puede decidir
que en determinados casos muy puntuales se prive a la Comisión de la
competencia sobre ciertas tareas, para encomendárselas a estos organismos
creados en función de las mismas. Estos organismos –o agencias europeas–
ejercen, pues, una competencia atribuida directamente por el Legislador. No se
trata, por tanto, de una competencia delegada por la Comisión, aunque
presupuestariamente sí deba formalmente delegar competencias de delegación
presupuestaria para el cumplimiento de sus tareas.

40
Ello no impide que la Comisión decida delegar en algunas Agencias europeas
algunas actividades o tareas de las que es competente. El Reglamento
Financiero de 2002 así lo preveía expresamente, especificando que tal
posibilidad de delegación estaba sujeta a que «sea compatible con la misión
del organismo definida en el acto de base» (art. 54.2 b) RF). El actual
Reglamento Financiero ya no recoge tal previsión específica, quizás porque
resulte de sentido común.

Inicialmente, los supuestos de delegación en Agencias Europeas eran dos: la

Fundación Europea de Formación y la Agencia Europea de Reconstrucción.
Posteriormente, la nómina se amplia a otras Agencias que se crean igualmente
para gestionar programas comunitarios (Órgano de Vigilancia Europea GNSS).
Finalmente y aunque en sentido estricto no se trate de Agencias Europeas, la
modificación del Reglamento Financiero prevé en este contexto la posibilidad
de que la Comisión delegue competencias de ejecución presupuestaria en el
Banco Europeo de Inversiones y en el Fondo Europeo de Inversiones.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

Andersen, S., The Enforcement of EU Law , OUP, 2012; Bergström, C.F.,

Comitology. Delegation of Powers in the European Union and the Committee
System , OUP, Oxford 2005, 391 págs; CINI, M., The European Commission.
Leadership, Organisation and Culture in the EU Administration , Manchester
University Press, Manchester 1996; Craig, P.: «La Comisión » en Tratado de
Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo III. Sistema institucional y
procedimientos decisorios (Dir. J. Mª Beneyto), Aranzadi, pp. 189-245; Jorda,
J., Le pouvoir exécutif de l'Union européenne , Presses Universitaires d'Aix-
Marseille, Aix-en-Province 2001, 680 págs ; Spence, D. y Edwards, G. (eds.),
The European Commission , John Harper Publishing, 2006.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Bergström, C.F. y Ritleng, D., Rulemaking by the European Commission : the

new system for delegation of powers , OUP 2016; Berlin, D.: «Organisation de
la Commission» en The European Administration. L'Administration européenne
, (dir. S. Cassese), IISA/IEAP, pp. 20-413 Fuentetaja, J.A.: «Las reformas de la
Administración y de la Función Pública comunitarias» en Revista de Derecho
de la Unión Europea (REDUE) , n. 3, 2002, pp. 154-156; CRAIG, P.: «The
Constitutionalization of Community Administration» en Jean Monnet Working
Paper 3/03 , New York University School of Law, 2003; Gautier, Y., La
délegation en droit communautaire , Thèse, Strasbourg 1995, 558 págs; Garcia
Ureta, A.: «La Commission européenne» en Dutheil de la Rochère, J. y Auby,
J.-B., Droit administratif européen , Bruylant 2008, pp. 81-97.

41
Capítulo V

El consejo: de secretario a administración

Sumario:

 I. El Consejo: de secretariado a administración

o 1. La evolución administrativa del Consejo
o 2. Intergubernamentalidad y supranacionalidad en la
Administración del Consejo
 II. Competencias ejecutivas del Consejo
o 1. Ámbitos materiales y formas de ejecución
o 2. Competencias ejecutivas originarias
 2.1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
 2.2. Tratado de la Unión Europea
o 3. Competencias de ejecución del Consejo atribuidas por el
Legislador
 III. La Administración del Consejo

42
 o 1. Órganos administrativos preparatorios del Consejo
 1.1. Comités
 1.1.1. El Comité de Representantes Permanentes
 1.1.2. Otros Comités que asisten al Consejo
 A. Comité Especial de Agricultura
 B. Comité Económico y Financiero
 C. Comité de Política Económica
 1.2. Grupos de trabajo
o 2. La Secretaría General del Consejo
 2.1. El Secretario General
 2.2. La Secretaría General del Consejo
o 3. Estructuras administrativas de la PESC-PESD: La
Administración político-militar de la Unión Europea
 3.1. Órganos político-administrativos
 3.1.1. Comité Político y de Seguridad
 3.1.2. Representantes especiales (PESC)
 3.2. Órganos militares
 3.2.1. Comité Militar
 3.2.2. Estado Mayor
 3.3. Agencias creadas en el ámbito de la PESD
 3.3.1. Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión
Europea
 3.3.2. Centro de Satélites de la Unión Europea
 3.3.3. Agencia Europea de Defensa
 3.4. Medios administrativos para la ejecución de la Política
Exterior y de Seguridad Común
 3.4.1. Medios civiles
 A. La «Policía de la Unión Europea»
 B. Acción para el fortalecimiento del Estado
de Derecho
 C. Acción para el fortalecimiento de la
Administración civil
 D. Protección civil
 E. Misiones de observación y sustitución
 3.4.2. Medios militares. La Fuerza de Reacción
Rápida
o 4. Estructuras administrativas del Consejo para la ejecución del
Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia
 4.1. El Comité de Coordinación
 4.2. La Oficina Europea de Policía (EUROPOL)
 4.3. La Escuela Europea de Policía
 4.4. La Unidad Europea de Cooperación Judicial
(EUROJUST)
 4.5. Agencia Europea para la gestión operativa de
sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de
libertad, seguridad y justicia
 Bibliografía básica
 Bibliografía complementaria

I. EL CONSEJO: DE SECRETARIADO A ADMINISTRACIÓN

43
1. LA EVOLUCIÓN ADMINISTRATIVA DEL CONSEJO

En sus orígenes, la Secretaría General del Consejo fue muy reducida por la
aversión tanto de Monnet como de los federalistas a crear una Administración
que pudiera rivalizar con la Comisión. Por ello, representa la infraestructura
administrativa, material y personal, necesaria para el desarrollo de los trabajos
de los órganos del Consejo: grupos de trabajo, COREPER y el propio Consejo
en su composición de los representantes de los Gobiernos de los Estados
miembros. Sin embargo, de forma imperceptible, pero real, en un proceso
iniciado desde los mismísimos orígenes del Consejo Especial de Ministros de la
CECA (creación de Comité de Coordinación y primeros grupos de trabajo),
continuado con el Consejo de Ministros CEE (creación del COREPER) y
agudizado, más tarde, con el Tratado de Maastricht, el Consejo, directamente o
a través de su Secretaría General, ejerce competencias ejecutivas cualitativa y
cuantitativamente cada vez más importantes, comparables a las de una
Administración Pública, sobre determinadas políticas (especialmente, PESC y
Cooperación policial y judicial en materia penal, pero también política
económica y monetaria), que la pueden erigir potencialmente en una Institución
competidora de la Comisión.

Ciertamente la Secretaría General del Consejo se puede erigir en lo que los

federalistas europeos siempre temieron: una Institución y una Administración
rival de la Comisión, si bien hay siempre que matizar la importancia cuantitativa
de la ejecución del Derecho y de las Políticas europeas por el Consejo.

La creciente y reciente atribución de competencias ejecutivas al Consejo ha

terminado por crear, desde un punto de vista sustantivo, una auténtica división
en la Administración del Consejo, donde es fácil distinguir, por un lado, los
servicios administrativos tradicionales (encargados, fundamentalmente, del
Derecho y las Políticas europeas) y, por otro, las estructuras administrativas
creadas en el Consejo al servicio del Derecho y las Políticas más
intergubernamentales. Estas últimas se caracterizan por su carácter innovador
y evolutivo, mucho más flexible y permitiendo la presencia de los Estados
miembros (en especial, el caso de las Agencias de la Unión Europea). De esta
manera, la expansión competencial de la Unión Europea produce una
intensificación del proceso de administrativización del Consejo por cuanto, para
desarrollar sus funciones, éste y, más acuciantemente, el COREPER precisan
contar con órganos internos especializados en las distintas materias en que
deberá pronunciarse.

Desde un punto de vista cualitativo, la Secretaría General del Consejo no se

limita a asistir a éste en la función legislativa que normalmente ejerce, pues
también lo hace en el caso de las competencias ejecutivas que tiene atribuidas,
ya de forma originaria, ya derivada. Evidentemente, los actos y los
procedimientos internos son los mismos tanto si se trata de ejercer la función
legislativa que la ejecutiva. Más aún, la complejidad técnica y la celeridad de
actuaciones precisas potencian y refuerzan el papel de la Administración del
Consejo cuando éste realiza precisamente funciones ejecutivas.
Recientemente, el haber residenciado en el Consejo todas las funciones
ejecutivas directas de la PESC y de la Cooperación Policial y Judicial en

44
materia penal terminan por consolidar el papel de la Secretaría General del
Consejo que, en una imparable mutación cualitativa, viene a erigirse en una
auténtica Administración del Consejo.

La última evidencia de este proceso evolutivo lo encontramos en la nueva

figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de
Seguridad, que aúna la acción exterior de la Unión y las competencias que en
este sentido corresponden tanto al Consejo como a la Comisión. El cambio
administrativo se ha llevado a cabo no tanto con el órgano unipersonal en sí
sino con la configuración legislativa que se ha dado al Servicio Europeo de
Acción Exterior, que el TUE pone al servicio del Alto Representante. Por la
singularidad orgánica de este Servicio, será analizado monográficamente en el
capítulo dedicado a «otros órganos» de la Administración europea, sin perjuicio
de las referencias necesarias a la incidencia que la creación del SEAE ha
tenido en la Administración del Consejo (por ejemplo, la transferencia en
bloque a dicho Servicio de la Dirección de Gestión de Crisis y Planificación, de
la Capacidad civil de planeamiento y ejecución y del Estado Mayor de la Unión
Europea).

2. INTERGUBERNAMENTALIDAD Y SUPRANACIONALIDAD EN LA
ADMINISTRACIÓN DEL CONSEJO

La Administración del Consejo presenta la peculiaridad de aparecer formada,

de una parte, por órganos administrativos de composición y de carácter
intergubernamental y, de otra, por órganos administrativos supranacionales e
integrados. En el primer grupo hay que contabilizar los Comités del Consejo
(COREPER, Comité Político y de Seguridad, etc.) y sus numerosos grupos de
trabajo, compuestos por los representantes nacionales y en los que se plantean
y se defienden los intereses de cada Estado miembro. Por su parte, entre los
órganos administrativos supranacionales se encuentra la Secretaría General
del Consejo y su Secretario General. Precisamente la interacción de estos dos
grupos (intergubernamental, uno; integrado, el otro) caracteriza de manera
completamente genuina la Administración del Consejo.

En efecto, la esencia estructural del Consejo en cuanto Institución se proyecta

decisivamente sobre su entidad en cuanto Administración. Aunque el Consejo
se caracteriza por su lógica intergubernamental, no por ello se enmascara su
realidad como Institución europea. Y así, el proceso de formación de la
voluntad del Consejo se articula a través de la intervención de una serie de
órganos administrativos preparatorios prefigurados a imagen y semejanza del
órgano superior que encarna la Institución. Pero si en sus orígenes el Consejo
pretendió encauzar administrativamente su trabajo decisorio a través de estos
órganos que en las correspondientes escalas jerárquicas lo proyectan, la en un
primer momento limitada Secretaría General progresivamente se erige en
instancia administrativa singularizada con participación específica en la función
legislativa y ejecutiva del Consejo.

Esto permite a la Administración del Consejo (órganos colegiados

trasnacionales preparatorios y Secretaria General) asumir una autoridad fáctica
de gran importancia en el proceso decisorio, funcionando principalmente a

45
través de reglas oficiosas y acuerdos informales. Todo ello concurre a
incrementar sustancial y cualitativamente el carácter supranacional y colectivo
del Consejo y revela la trascendental relevancia de la Administración del
Consejo como un elemento configurador más de la idiosincrasia y esencia de la
Institución.

Una posible evolución de esta administrativización del Consejo es la de erigirse

en una Institución creadora de intereses integradores supranacionales, propios
y peculiares. Propios no sólo con respecto a la Comisión, sino también frente a
los Estados miembros. Y peculiares, por la particularidad de los ámbitos
intergubernamentales en los que opera. Sería un ejemplo más de «integración
deliberativa», forjada en el marco de la estructura administrativa permanente
creada y desarrollada en el seno de la Secretaría General del Consejo, en la
que interactuarían los funcionarios del Consejo, los funcionarios de los Estados
miembros en comisión de servicio en dicha estructura y los funcionarios
nacionales de las Representaciones permanentes de los Estados miembros.

Más aún, aunque la composición nacional de los órganos colegiados

preparatorios de las decisiones del Consejo responde intrínsecamente a una
lógica intergubernamental, la dinámica funcional de estos órganos y el marco
procedimental de su actividad concurre a la composición de intereses
(superando los estrictos intereses nacionales) y a la armonización con los
intereses europeos. En efecto, la relación de interactividad entre intereses
nacionales (encarnados por las representaciones nacionales) e intereses
europeos (defendidos, cada uno a su nivel, por la Presidencia y, en mayor
medida, por la Comisión, presente igualmente en estos órganos) permite en la
mayoría de los casos una síntesis propia de los intereses en presencia,
haciendo de la Administración del Consejo un factor más de integración.

Esto queda cualitativamente certificado por el hecho de que, aunque

formalmente las decisiones siempre son adoptadas por el Consejo, en la
práctica la mayoría de cuestiones de carácter técnico y, por tanto, de
naturaleza predominantemente ejecutiva son acordadas en sede de grupos de
trabajo y, a lo sumo, de Comités, pues se trata de ámbitos y objetos que son
más proclives a la integración europea. En este contexto, se ha considerado
que el procedimiento administrativo al que se sujeta el funcionamiento de los
órganos administrativos del Consejo propicia la consecución del interés común,
en particular por las prerrogativas de la Comisión.

II. COMPETENCIAS EJECUTIVAS DEL CONSEJO

1. ÁMBITOS MATERIALES Y FORMAS DE EJECUCIÓN

Las competencias ejecutivas que excepcionalmente ostenta el Consejo varían

en función del ámbito de actuación de la Unión Europea. La ventaja
precisamente de esta Institución es que por su condición simultánea de órgano
europeo pero, al mismo tiempo, de composición nacional y de lógica
intergubernamental radica en la posibilidad de asumir las necesidades de
ejecución de las Políticas de carácter intergubernamental que se residencien
en la estructura orgánica europea. Además, estas competencias ejecutivas en

46
ámbitos intergubernamentales o menos integrados son, evidentemente,
peculiares y propias, lejanas a las competencias ejecutivas de los ámbitos
tradicionalmente comunitarios. Las potestades de ejecución, en tales casos,
son menos intensas y se limitan, a lo sumo, a potestades de coordinación
(política económica y monetaria) o mecanismos de cooperación (cooperación
policial y judicial).

Singular, en este contexto, es el caso de la Política Exterior y de Seguridad

Común o, más concretamente, de la Política Europea de Seguridad y Defensa.
En efecto, ésta última presenta la peculiaridad de que su ejecución es
centralizada (Administración político-militar del Consejo y SEAE) pero con
medios nacionales (recursos humanos y materiales puestos a disposición por
los Estados miembros). La credibilidad de la Unión Europea en cuanto tal en la
escena internacional ha obligado a asumir competencias ejecutivas a escala
europea, limitando o superando una posible ejecución indirecta, es decir, que la
Unión estableciera posiciones comunes sobre los problemas internacionales y
que los Estados miembros extrajesen todas las consecuencias prácticas que
de aquellas se derivasen. En lugar de ello, la Unión ha optado por ser ella
misma la que actúe en el plano diplomático y en el plano de la seguridad-
defensa, realizando, en este último caso, operaciones militares o civiles
europeas, pero con los medios que los Estados proporcionen.

En el caso de las restantes Políticas (las propias del núcleo comunitario

original), por su parte, las competencias ejecutivas del Consejo son
excepcionales, y en muchos casos se explican por suponer derogaciones
puntuales a las reglas del propio Tratado (ayudas de Estado) o por constituir
cuestiones políticamente sensibles.

2. COMPETENCIAS EJECUTIVAS ORIGINARIAS

2.1. Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Las competencias ejecutivas que los Tratados atribuyen al Consejo en el seno

de las Políticas europeas son escasas y excepcionales y obedecen por lo
general, como hemos indicado más arriba, a derogaciones puntuales de las
reglas establecidas por el Tratado en beneficio de los Estados o en cuestiones
políticamente muy sensibles.

No vale la pena ser exhaustivos con un elenco –por lo demás complejo– de

competencias ejecutivas que el Tratado en su articulado atribuye al Consejo,
pero merece la pena destacar algunos ejemplos significativos. En primer lugar,
en el seno de la Política Agrícola Común, como derogación a las normas de
libre competencia en la producción y comercialización de productos agrícolas,
el Consejo podrá autorizar, en especial, la concesión de ayudas para la
protección de las explotaciones desfavorecidas por condiciones estructurales o
naturales y en el marco de programas de desarrollo económico (art. 42 TFUE).

En segundo lugar, y en el ámbito emblemático de las ayudas de Estado, el

Consejo, a petición de un Estado miembro, podrá exceptuar la prohibición
general del artículo 107 TFUE y sus Reglamentos de desarrollo, declarando

47
«que la ayuda que ha concedido o va a conceder dicho Estado sea
considerada compatible con el mercado interior, cuando circunstancias
excepcionales justifiquen dicha decisión» (art. 88 TFUE).

Finalmente, destacar el caso de la Política Económica y Monetaria . El Tratado

atribuye directamente al Consejo competencia sobre las políticas económicas
de los Estados miembros, otorgándole a tal fin potestades de coordinación en
forma, primero, de «orientaciones generales» y, segundo, de
«recomendaciones» (art. 121 TFUE).

Entre las competencias de ejecución de la Política económica y monetaria

europea previstas en el Tratado, destaca la relativa al procedimiento de déficit
excesivo (art. 126 TFUE), desarrollado por el Reglamento 1467/97, y que
establecen en conjunto un marco normativo al que el Consejo debe someterse.
Iniciado por la Comisión, a la que se encarga la supervisión del cumplimiento
de la obligación de evitar déficit excesivo y se le dota de parámetros de
interpretación y control, es en cambio el Consejo quien ostenta potestades
decisivas de impulso y ejecución del procedimiento. En primer lugar, el Consejo
puede dictar un acto declarativo de la existencia de un déficit excesivo en un
Estado miembro. En segundo lugar, el Consejo puede no sólo dirigirle
recomendaciones para solucionar tal situación sino que le impone un plazo
para hacerlo. Como mecanismo coercitivo para impeler al Estado, el Tratado
permite al Consejo decidir la publicidad de tales recomendaciones.

En tercer lugar, si un Estado miembro persistiere en no llevar a efecto las

recomendaciones del Consejo, éste podrá decidir que se formule una
advertencia a dicho Estado miembro para que adopte, en un plazo
determinado, las medidas dirigidas a la reducción del déficit que el Consejo
considere necesaria para poner remedio a la situación. En tal caso, el Consejo
podrá exigir al Estado miembro de que se trate la presentación de informes con
arreglo a un calendario específico para examinar los esfuerzos de ajuste de
dicho Estado miembro.

En cuarto lugar, si un Estado miembro incumpliere la advertencia que le ha

dirigido el Consejo y no se atiene a las medidas que éste le ha especificado
debe adoptar, entonces el Consejo podrá decidir que se aplique o, en su caso,
que se intensifique una o varias de las siguientes medidas:

• exigir al Estado miembro de que se trate que publique una información

adicional, que el Consejo deberá especificar, antes de emitir obligaciones y
valores,

• recomendar al BEI que reconsidere su política de préstamos respecto al

Estado miembro en cuestión,

• exigir que el Estado miembro de que se trate efectúe ante la Comunidad un

depósito sin devengo de intereses por un importe apropiado, hasta que el
Consejo considere que se ha corregido el déficit excesivo,

• imponer multas de una magnitud apropiada.

48
2.2. Tratado de la Unión Europea

La inclusión en el Tratado de la Unión Europea de dos políticas de esencia

intergubernamental hacía del Consejo la Institución adecuada –si no única–
capaz de asumir la ejecución de tales políticas: la Política Exterior y de
Seguridad Común (incluida su vertiente de Política Europea de Seguridad y
Defensa) y la Cooperación Policial y Judicial en materia penal (posteriormente
transformada en Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, hoy día ubicada
formalmente en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, pero
manteniendo una fuerte impronta intergubernamental y una importancia
considerable del Consejo).

Especialmente trascendentes son las competencias ejecutivas que el Tratado

atribuye al Consejo en relación con la Política Exterior y de Seguridad Común.
Dejaremos para más adelante en este capítulo un estudio pormenorizado de
los medios humanos y materiales organizados en la Administración del Consejo
y, para otro capítulo, la reorganización que ha supuesto la irrupción del Servicio
Europeo de Acción Exterior. Ahora, en cambio, para expondremos brevemente
las potestades jurídicas ejecutivas que en este ámbito se han conferido al
Consejo. Fuera de los peculiares instrumentos jurídicos encaminados a
establecer la posición de la Unión Europea en el concierto internacional (definir
principios y orientaciones generales; señalar intereses estratégicos;
declaraciones), el Tratado y la práctica del Consejo reconocen a éste la
posibilidad de adoptar decisiones que establezcan acciones operativas (art. 28
TUE), definir posiciones europeas sobre asuntos concretos de carácter
geográfico o temático (art. 29 TFUE) y adoptar decisiones ejecutivas de las
acciones operativas y de las posiciones europeas de la Unión.

3. COMPETENCIAS DE EJECUCIÓN DEL CONSEJO ATRIBUIDAS POR EL

LEGISLADOR

Ya hemos visto cómo, cuando el Legislador decide crear una competencia de

ejecución a nivel europeo –sustrayéndosela a sus beneficiarios naturales, los
Estados–, la atribución de dicha competencia de ejecución se debe hacer a la
Comisión. Así lo recogía el anterior artículo 202 del TCE y en el mismo sentido
lo hace hoy día el art. 291 del TFUE al regular los «actos de ejecución». Pero
también se recoge la posibilidad de que esa competencia de ejecución,
primeramente europeizada, no se atribuya a la Comisión sino,
excepcionalmente y en casos específicos debidamente motivados, al Consejo.
Se trata de una importante posibilidad que el Tratado admite y cuyo régimen
jurídico, hoy día establecido en el art. 291.2 del TFUE, es preciso esclarecerlo
a partir de la práctica y jurisprudencia anterior, pues responde a la misma razón
de ser.

En efecto, el anterior artículo 202 del TCE recogía una posible excepción a esa
regla general de atribución de competencias ejecutivas a la Comisión: « El
Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo
de las competencias de ejecución». El art. 291.2 es un poco más detallado al
señalar que, cuando se requieran condiciones uniformes de ejecución de los
actos jurídicamente vinculantes de la Unión, éstos conferirán competencias de

49
ejecución a la Comisión o, en casos específicos debidamente justificados y en
el caso de las decisiones adoptadas en el marco de la PESC-PESD, al
Consejo.

Antes de que el Acta Única Europea incorporase el citado párrafo en el TCE, la

única previsión era la del entonces artículo 155 (actual 211) según el cual la
Comisión ejerce las competencias que el Consejo le atribuya para la ejecución
de las normas por él establecidas. Así pues, el Consejo no estaba obligado a
atribuir, a nivel europeo, las competencias de ejecución a la Comisión,
pudiendo discrecionalmente atribuírselas a ésta o reservárselas a sí mismo. Se
reconocía así –según el Abogado General Dutheillet de Lamothe– que «el
Consejo posee institucionalmente no sólo facultades normativas generales y
básicas, sino igualmente la facultad de dictar por sí mismo las disposiciones de
ejecución necesarias para la aplicación de las normas generales que adopta».
Eran las conocidas como «autohabilitaciones», que permitían al Consejo
liberarse de las exigencias de procedimiento establecidas en el Tratado y que
la jurisprudencia admitió sobre la base de que aquellas se encaminaban a la
operación de regulación de los elementos esenciales de la materia, dejando un
amplio margen de actuación a la regulación de los elementos no esenciales.

Con el citado párrafo del artículo 202 introducido por el Acta Única Europea, el
Consejo no dejaba de ser Institución ejecutiva, pero sí que cedía la
preeminencia y preferencia en este carácter a la Comisión. A partir de
entonces, el Consejo sólo podría reservarse el ejercicio directo de las
competencias de ejecución «en casos específicos». Poco después el Tribunal
de Justicia consideró que tal decisión de reserva sólo se podía adoptar,
además de en casos específicos, si el Consejo la motivaba de manera
circunstanciada [ Comisión v. Consejo , 24 octubre 1989 (16/88)], extremo que
fue consagrado en la denominada «Segunda Decisión de Comitología» en
1999.

III. LA ADMINISTRACIÓN DEL CONSEJO

1. ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS PREPARATORIOS DEL CONSEJO

1.1. Comités

La primera estructura administrativa creada en el seno del Consejo fue la

Comisión de Coordinación, en el ámbito de la CECA, que posteriormente
evolucionó –ya en el ámbito CEE y EURATOM– al Comité de Representantes
Permanentes que, tras la fusión de los ejecutivos de 1965, aglutinó la última
instancia universal de preparación de los trabajos del Consejo. No obstante, en
razón de la especialización y trascendencia de determinadas materias, el
Consejo o los mismísimos Tratados han creado igualmente Comités
sectoriales.

1.1.1. El Comité de Representantes Permanentes

El Comité de Representantes Permanentes es el principal órgano auxiliar del

Consejo y está encargado de preparar sus trabajos y de realizar las tareas que

50
aquel le confíe (art. 16.7 TUE y 240 TFUE). No es, pues, una Institución, por lo
que no ostenta ni ejerce competencias propias, de ahí que, en su condición de
órgano auxiliar, las funciones de ejecución de los mandatos confiados por el
Consejo no habilitan a este Comité a ejercer el poder de decisión que los
Tratados atribuyen al Consejo [ Comisión v. Consejo , 19 marzo 1996 (C-
25/94)]. Inviable, pues, la delegación de competencias ejecutivas por parte del
Consejo en beneficio del COREPER.

El Reglamento interno del Consejo señala, además, que este órgano velará
especialmente por que las políticas y las acciones de la Unión sean coherentes
entre sí y se respeten los principios de legalidad, subsidiariedad,
proporcionalidad y motivación de los actos, así como las normas que
establecen las atribuciones de las Instituciones y órganos de la Unión, las
disposiciones presupuestarias y las normas de procedimiento, de transparencia
y de calidad de la redacción (art. 19.1 RIConsejo). Este precepto es muy
importante, pues la horizontalidad de las tareas permite, en última instancia,
cohonestar internamente el mandato general del COREPER con los
específicos de otros Comités creados por los Tratados o por el Consejo.

El único aspecto decisorio que el Tratado ha admitido atribuir al COREPER es

el procedimental del Consejo. Así, conforme al Reglamento Interno del
Consejo, el COREPER podrá adoptar las siguientes decisiones de
procedimiento, a condición de que los puntos correspondientes a las mismas
se hayan incluido en el orden del día provisional al menos tres días hábiles
antes de la reunión: la decisión de celebrar una sesión del Consejo en un lugar
distinto de Bruselas o Luxemburgo (apartado 3 del artículo 1); la autorización
de presentar ante los Tribunales una copia o un extracto de un documento del
Consejo (apartado 2 del artículo 6); la decisión de celebrar un debate público
del Consejo (apartado 3 del artículo 8); la decisión de hacer públicos los
resultados de las votaciones en los casos previstos en los apartados 2 y 3 del
artículo 9; la decisión de aplicar el procedimiento escrito (apartado 1 del artículo
12); la aprobación o la modificación del acta del Consejo (apartados 2 y 3 del
artículo 13); la decisión de publicar o no un texto o un acto en el Diario Oficial
(apartados 2, 3 y 4 del artículo 17); la decisión de consultar a una institución o a
un órgano; la decisión de fijar o prolongar un plazo para la consulta a una
institución o a un órgano; la decisión de prolongar los plazos previstos en el
apartado 7 del artículo 251 del Tratado CE; la aprobación del texto de una carta
dirigida a una institución o a un órgano; y la creación de grupos de trabajo en el
seno del Consejo (art. 19.3).

La importancia y especificidad de este Comité con respecto a los demás

órganos del Consejo viene determinada por su situación jerárquica en el
organigrama y en el proceso decisorio, por su composición y por la
universalidad de su objeto. Desde el punto de vista de su composición, está
integrado «por los representantes permanentes de los Estados miembros», que
son los Embajadores permanentes nombrados por los Estados miembros ante
las Comunidades Europeas.

En lo que respecta a su participación en el proceso decisorio, salvo casos de

urgencia, todos los puntos del orden del día de una sesión del Consejo deben

51
ser previamente examinados por el COREPER. El procedimiento decisorio del
Consejo prevé, en primer lugar, la intervención de los grupos de trabajo, cuya
actividad es coordinada, en principio, por el COREPER. Si en este nivel no se
llega a un acuerdo, el COREPER procurará alcanzarlo a su nivel y lo
presentará posteriormente al Consejo para su adopción (art. 19.2 RIConsejo).
La articulación de esta previsión se realiza mediante la inclusión del asunto en
cuestión en la parte «A» del orden del día del Consejo, el cual sólo interviene
para dar valor jurídico a la decisión del COREPER. En el caso de que ni
siquiera en el COREPER los representantes nacionales alcancen un acuerdo,
éste presentará al menos de manera adecuada los asuntos al Consejo y, dado
el caso, le presentará orientaciones, opciones o propuestas de solución (art.
19.2 RIConsejo).

En cuanto a su funcionamiento interno, la sobrecarga de trabajo que suponía la

centralización en un solo órgano interno de todo el trabajo preparatorio del
Consejo llevó, en primer lugar, al desdoblamiento de formación del propio
COREPER y, en segundo lugar, a la creación de Comités especializados
sectorialmente. Limitándonos al primer aspecto, desde 1962 el COREPER
conoce dos formaciones: COREPER I, compuesto por los Representantes
Permanentes Adjuntos y al que se encomienda el conocimiento sobre la
actividad más sectorial del Consejo; y COREPER II, del que forman parte los
Representantes Permanentes de los Gobiernos de los Estados miembros y que
prepara los Consejos de Asuntos Generales y Relaciones Exteriores, de
Economía y Finanzas y de Justicia y Asuntos de Interior, amén del propio
Consejo Europeo; se encarga, pues, de cuestiones institucionales, de asuntos
generales, de economía y finanzas, de presupuesto, de cooperación al
desarrollo, de cooperación policial y judicial en materia penal y de protección
civil.

El COREPER se caracteriza, asimismo, por reflejar a nivel administrativo la

unidad institucional del Tratado de la Unión Europea al extender sus
competencias sobre todas las Políticas de la Unión, con independencia del
Tratado en que vengan reguladas. En consecuencia, el COREPER también
ejerce su actividad sobre la Política Exterior y de Seguridad Común y sobre el
hoy Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia. No obstante, esto es así en
teoría, pues, por ejemplo, la PESC-PESD cuenta un Comité específico (el
Comité Político y de Seguridad), creado directamente por el Tratado. El
problema radica, pues, en cohonestar la actividad del COREPER con este
nuevo Comité.

1.1.2. Otros Comités que asisten al Consejo

Junto al COREPER, existen en la Administración del Consejo otros Comités

creados bien por los Tratados, bien por el propio Consejo. Esto les diferencia
de los grupos de trabajo –que sólo excepcionalmente son establecidos por el
Consejo– y les otorga una posición orgánica más consistente frente al
COREPER, hasta el punto de que en ocasiones suponen una derogación
formal o material a la universalidad de la competencia de aquel, relacionándose
directamente con el Consejo y asegurando una coordinación sectorial de los
grupos de trabajo.

52
Independientemente de su creación por el Derecho originario o derivado,
vamos a exponer, a continuación, algunos de los más importantes con
competencia sobre determinados sectores o políticas interiores, haciendo mera
mención de importantes Comités como el de Empleo (art. 150 TFUE) o el de
Política Comercial (art. 207 TFUE).

A. Comité Especial de Agricultura

El Comité Especial de Agricultura fue creado el 12 de mayo de 1960 por

Decisión de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros
(por tanto, significativamente ni del Consejo ni del existente Comité de
Representantes Permanentes instituido en 1958) con el objetivo de preparar el
Consejo de Agricultura. Lo integran altos funcionarios de los Ministerios
nacionales de Agricultura, lo que, a diferencia del COREPER, asegura una
estrecha relación orgánica y funcional entre aquellos y los Ministros que
integran posteriormente el Consejo de Ministros de Agricultura. Su importancia
se manifiesta en la capacidad que tiene de acordar asuntos que forman parte
del apartado «A» del orden del día del Consejo y que, en consecuencia, no son
objeto de discusión. No obstante, el Comité Especial de Agricultura no elimina
la intervención del COREPER en este ámbito sectorial, si bien se limita a los
acuerdos financieros, al presupuesto, al comercio exterior con terceros Estados
y a los asuntos sobre sanidad animal y vegetal.

B. Comité Económico y Financiero

El Comité Económico y Financiero tiene su base en el artículo 134 del Tratado

de Funcionamiento de la Unión Europea, al amparo del cual fue creado el 1 de
enero de 1999. Los Estatutos de este Comité fueron establecidos por el
Consejo. Conforme al Tratado, entre las funciones de este Comité destacan:

• emitir dictámenes, bien a petición del Consejo o de la Comisión, bien por

iniciativa propia, destinados a dichas instituciones,

• seguir la situación económica y financiera de los Estados miembros y de la

Comunidad e informar regularmente al Consejo y a la Comisión, especialmente
sobre las relaciones financieras con terceros países y con instituciones
internacionales,

• colaborar en la preparación de los trabajos del Consejo en los asuntos

relativos a la Política económica y monetaria,

• llevar a cabo otras tareas consultivas y preparatorias que le encomiende el

Consejo,

• examinar, al menos una vez al año, la situación relativa a los movimientos de

capitales y a la libertad de pagos, tal y como resulten de la aplicación del
Tratado de la Comunidad Europea y de las medidas adoptadas por el Consejo.
Este examen comprenderá todas las medidas relativas a los movimientos de
capitales y a los pagos. El Comité informará a la Comisión y al Consejo sobre
el resultado de este examen,

53
• el Comité supervisará la situación monetaria y financiera y el sistema general
de pagos de los Estados miembros que no formen parte de la Unión
Económica y Monetaria e informará regularmente al respecto al Consejo y a la
Comisión.

En lo que respecta a su composición, lo integrarán un máximo de dos

representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, a los que se suman
otros dos de la Comisión (que, a su vez, asegura la secretaría del Comité) y del
BCE. El Comité se reunirá en dos formaciones: bien con los miembros
procedentes de las administraciones, los bancos centrales nacionales, la
Comisión y el BCE, o bien con los miembros procedentes de las
administraciones, la Comisión y el BCE. El Comité en su composición plena
examinará periódicamente la lista de cuestiones que los miembros de los
bancos centrales nacionales deben tratar en las reuniones (art. 4 Estatutos
CEF).

Su importancia ejecutiva queda en evidencia por su participación en tres

procedimientos clave de la Política económica y monetaria de las Comunidades
Europeas: la elaboración de las orientaciones de política general; el
procedimiento de déficit excesivo; el pacto de crecimiento y estabilidad. Y
aunque formalmente sus trabajos se encauzan a través del COREPER, éste no
entra en el fondo de los asuntos tratados por el Comité Económico y
Financiero.

C. Comité de Política Económica

Refundado y reformulado a lo largo de su historia –que se remonta al Comité

de política coyuntural de 1960–, el Comité de Política Económica asume un
importante papel apoyando al Consejo a formular las orientaciones de políticas
general y a contribuir al procedimiento de supervisión multilateral.

De esta manera, el Comité de Política Económica contribuye a la preparación

de los trabajos del Consejo en materia de coordinación de las políticas
económicas de los Estados miembros y de la Comunidad y asesorará al
Consejo y a la Comisión. Para la preparación de los trabajos del Consejo,
presentará análisis económicos, dictámenes sobre metodologías y proyectos
de recomendaciones sobre políticas, en particular relativas a políticas
estructurales destinadas a mejorar el potencial de crecimiento y el empleo en la
Comunidad (art. 1 Estatutos CPE).

1.2. Grupos de trabajo

El procedimiento de formación de la voluntad del Consejo comienza en las

unidades conocidas como «grupos de trabajo». Estos grupos están integrados
por representantes de los Gobiernos de los Estados miembros, al
correspondiente nivel. Su misión es la «realización de determinadas tareas de
preparación o de estudio previamente definidas» (art. 19.3 RIConsejo). Los
grupos de trabajo suelen ser creados por el COREPER, aunque
excepcionalmente es posible que lo haga el propio Consejo.

54
Los grupos de trabajo se caracterizan, igualmente, por la especialización de su
objeto. No obstante, existen dos importantes excepciones de grupos con
competencia horizontal: en primer lugar, el conocido como «grupo Antici» que,
desde 1975, prepara las reuniones y trabajos del COREPER II (integrado por
los Representantes Permanentes) e incluso desempeña una relevante función
entre los bastidores del Consejo Europeo (como lo demuestra el hecho de que
sus miembros pueden tener acceso a las mismísimas sesiones); en segundo
lugar, y a imagen y semejanza del anterior, el «grupo Mertens», instituido ya en
la década de los noventa, y que prepara el trabajo de COREPER I.

En estos grupos de trabajo no sólo se clarifica la posición de los Estados

miembros con el objetivo de encontrar bases para un acuerdo sino que también
puede, en la práctica, acordarlas. En efecto, cuando hay acuerdo unánime en
el seno de un grupo de trabajo, el asunto pasa al COREPER como punto «I»
del orden del día, no siendo objeto de discusión en el mismo, y posteriormente,
a su vez, se incorpora como punto «A» del orden del día del Consejo. Esta
capacidad y posibilidad de que sustancialmente la mayor parte de las
decisiones del Consejo se acuerden por los grupos de trabajo se debe tanto a
la alta complejidad de esas decisiones como por la naturaleza ejecutiva o
administrativa de las mismas.

Como puede observarse, la clave del proceso radica en la fluida relación en

ambos sentidos entre el COREPER y los grupos de trabajo. Sin embargo, la
tendencia de éstos es evitar el coste de alcanzar acuerdos que mínimamente
pudieran tener repercusiones políticas, con lo que la decisión sobre el asunto
se remite a niveles superiores (Comités – COREPER), con la consecuencia de
bloquear estas instancias con cuestiones de naturaleza ejecutiva o
administrativa menor. Y viceversa: cuando el COREPER o Comité en cuestión
se bloquea en sus trabajos, propende a devolver el asunto al grupo de trabajo
en cuestión. Para evitar este trasiego, el Anexo IV del Reglamento del Consejo,
encaminado a regular los métodos de trabajo de la Institución en la perspectiva
de la ampliación, especifica precisamente que «la Presidencia procurará que
los grupos o los comités sólo remitan al Coreper expedientes cuando sea
razonable esperar un avance o la clarificación de las posiciones a ese nivel. A
la inversa, los expedientes sólo se devolverán a los grupos o a los comités
cuando sea necesario y, en cualquier caso, siempre con instrucciones de
abordar problemas precisos y bien definidos» (art. 1).

Más aún, los grupos de trabajo no sólo se afirman como actores en el seno del
propio Consejo de cuya estructura forman parte, sino que su actividad se
despliega igualmente en relaciones interinstitucionales tanto con la Comisión
como con el Parlamento en el marco del proceso legislativo. De esta forma, la
síntesis integradora conducente a una solución o posición europea de los
asuntos no sólo se origina en la interacción multilateral entre las posiciones
nacionales presentes en el interior de los grupos sino que también se produce
por la negociación y transacción con otros actores europeos. En definitiva, los
grupos de trabajo del Consejo se erigen en una «parte estructural de la entera
estructura institucional de la Unión Europea» y en unidades «altamente
institucionalizadas» en sí mismas.

55
2. LA SECRETARÍA GENERAL DEL CONSEJO

La estructura administrativa permanente del Consejo está constituida por la

Secretaría General del mismo, a cuyo frente se encuentra el Secretario
General.

2.1. El Secretario General

La ubicación orgánica del Alto Representante de la Unión para Asuntos

Exteriores y Política de Seguridad en la Comisión Europea, ha devuelto la
denominación formal al Secretario General del Consejo (art. 240.2 TFUE),
perdiendo el calificativo de «adjunto», si bien sus funciones no se han visto
alteradas sustancialmente en todos estos años. En efecto, en el organigrama
del Consejo, las unidades administrativas se encuentran bajo la dependencia
del Secretario General (art. 18.3 TUE).

2.2. La Secretaría General del Consejo

Los servicios administrativos (Direcciones General y Direcciones) en sentido

estricto conforman la Secretaría General del Consejo. Aunque formalmente se
encuentra al servicio de la Presidencia de turno, realmente ha devenido
depositaria, memoria y generadora del interés de la Institución. De esta forma,
trasciende los intereses puramente nacionales, colocándose en una posición
de autonomía propia –pero administrativa– frente a la Presidencia y frente a los
Gobiernos de los Estados miembros que componen el Consejo.

La estructura administrativa de la Secretaría General está formada por

Direcciones Generales y por Servicios especializados. Las Direcciones
Generales , integradas a su vez por un número variable de divisiones , se
ordenan sobre bases verticales en función de las competencias de la
Institución, a excepción de la DG A, que se ocupa de las cuestiones de
personal y administración, adoptando, por tanto, una organización horizontal.
Esa organización especializada en la estructura administrativa refleja, a su vez,
la propia especialización del órgano colegiado político superior, que presenta
formaciones funcionales según la materia, lo que no deja de constituir un
principio organizativo peculiar en un órgano que se estructura conforme a
criterios nacionales.

3. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DE LA PESC-PESD: LA

ADMINISTRACIÓN POLÍTICO-MILITAR DE LA UNIÓN EUROPEA

Aunque las estructuras administrativas de ejecución de la PESC y de las PESD

se han distribuido entre el Consejo, donde fueron implantadas, y el nuevo
Servicio Europeo de Acción Exterior, vamos a tratarlas todas a continuación,
para exponer de forma coherente y conjunta la organización administrativa
establecida al servicio de ambas Políticas, sin perjuicio de la aclaración formal
de su adscripción actual.

3.1. Órganos político-administrativos

56
3.1.1. Comité Político y de Seguridad

Heredero y superviviente de la Cooperación Política Europea –no en vano

nació en los albores de la misma, en 1970 con el Informe DAVIGNON–, el
Consejo cuenta con un órgano específico en los asuntos relativos a la política
exterior y de seguridad. Es el Comité Político, cuya inserción en la estructura
del Consejo no deja de plantear dificultades por la exclusividad con que
entiende sus funciones, o mejor dicho, su objeto, cosa que no cuadra con la ya
mencionada universalidad de objeto del COREPER. De hecho, el Comité
Político gusta de pasar directamente sus dictámenes al Consejo.

Originariamente recibió la denominación de «Comité Político», pero la

configuración progresiva de la política de seguridad y defensa determinó que el
Tratado de Niza lo constitucionalizase como «Comité Político y de Seguridad»,
resaltando su papel crucial en el seno de las dos dimensiones del segundo
pilar: política exterior y de seguridad común (PESC) y política europea de
seguridad y de defensa (PESD).

El Comité Político y de Seguridad fue creado en 2001 como la formación

permanente del Comité del artículo 38 del Tratado de la Unión Europea,
formación integrada por los representantes ad hoc en Bruselas de los Estados
miembros, estando presidido por un representante del Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (art. 19.4 RIConsejo).

Las funciones del Comité Político y de Seguridad están expresadas en el

artículo 38 del TUE. En primer lugar, el seguimiento de la situación
internacional en los ámbitos concernientes a la política exterior y de seguridad
común. En segundo lugar, la contribución a la definición de dicha política
mediante dictámenes dirigidos al Consejo, bien a instancia de éste o del Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,
bien por propia iniciativa. En tercer lugar, la supervisión de la ejecución de las
políticas acordadas, sin perjuicio de las competencias del Alto Representante.
Y en cuarto lugar, el ejercicio del control político y de la dirección estratégica de
las operaciones de gestión de crisis, bajo la responsabilidad del Consejo y del
Alto Representante.

Como puede apreciarse, son tareas fundamentalmente consultivas, aunque

excepcionalmente pueda recibir, por delegación del Consejo y en razón de las
circunstancias, poderes decisorios de gestión importantes a la hora de dirigir
operaciones civiles y militares de la Unión Europea, como es el caso de
nombramientos, de gestión financiera de las operaciones o de la estructura de
mando y del plan de operaciones de una misión.

Junto a las citadas funciones, el Comité Político y de Seguridad también puede,

en la práctica, desempeñar otras muchas: examinar, en lo que le afecte, los
proyectos de conclusiones del Consejo de Asuntos Generales; orientar a otros
comités en materias que dependan de la PESC; asumir un papel de interlocutor
privilegiado con el Alto Representante o con los representantes especiales;
enviar directrices al Comité militar, cuyos dictámenes y recomendaciones
recibirá a su vez, y cuyo Presidente –que asegura el enlace con el Estado

57
Mayor europeo– participará si es necesario en las reuniones del Comité Político
y de Seguridad; recibir informaciones, recomendaciones y dictámenes del
Comité para los aspectos civiles de la gestión de crisis y remitirle, a su vez,
directivas relativas a materias relacionadas con las PESC; coordinar,
supervisar y controlar los trabajos en el ámbito de la PESC de los diferentes
grupos de trabajo, a los que podrá enviar directivas y cuyos informes deberá
examinar; conducir a su nivel el diálogo político; erigirse en la instancia
privilegiada de diálogo sobre la PESD con otros Estados miembros y, muy
especialmente, con la OTAN; finalmente, asumir, bajo la autoridad del Consejo,
la responsabilidad de la dirección política del desarrollo de las capacidades
militares, teniendo en cuenta la naturaleza de las crisis a las que la Unión
Europea debe responder, para lo cual se beneficiará de los dictámenes del
Comité militar, asistido a su vez por el Estado Mayor europeo.

3.1.2. Representantes especiales (PESC)

Conforme al artículo 33 del TUE, « a propuesta del Alto Representante de la

Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el Consejo podrá
designar un representante especial provisto de un mandato en relación con
cuestiones políticas concretas. El representante especial ejercerá su mandato
bajo la autoridad del Alto Representante. ». Anteriormente el nombramiento de
un representante especial se hacía por unanimidad, aunque el Tratado de Niza
introdujo en este aspecto la mayoría cualificada y así figura actualmente en el
artículo 31.2 del TUE. Se consagró así en el Tratado una práctica a la que el
Consejo recurrió a principios de los años noventa en el marco del conflicto de
los Balcanes. La eficacia de esta figura depende de la personalidad elegida, de
la continuidad del mandato independientemente de la rotación presidencial y de
su responsabilidad exclusiva ante el Consejo. Finalmente, el 30 de marzo de
2000 el Consejo adoptó directrices relativas al procedimiento de designación de
los representantes especiales de la Unión Europea (REUE) y al régimen
administrativo que les afecta. En el desempeño de sus funciones, el
Representante Especial deberá consultar a la Presidencia (hoy día, del
Consejo Europeo) y al Alto Representante y asociar a la Comisión. El
Representante Especial formará un equipo administrativo que le ayude en la
Representación Especial.

Se establece, claramente, que el Representante Especial dependerá

directamente del Alto Representante. Ante éste responderá de los gastos
administrativos ocasionados por sus actividades, mientras que en el caso de
los gastos operativos, éstos serán objeto de un contrato entre el Representante
Especial y la Comisión, que es la Institución competente en este aspecto. En
todo caso, la responsabilidad política se fija, como no podía ser de otra
manera, ante el Consejo, a quien presentará periódicamente informes
(remitidos también a la Comisión), por propia iniciativa o cuando así lo solicite
al Consejo a través del Alto Representante. Por lo demás, el Consejo, en cada
nombramiento, suele también señalar el ámbito de su mandato y los objetivos a
perseguir.

3.2. Órganos militares

58
La progresiva configuración y consolidación de la Política Europea de
Seguridad y Defensa ha obligado a establecer en el seno del Consejo y del
Servicio Europeo de Acción Exterior una serie de órganos administrativos que
se encuentran específicamente al servicio de aquella. Estas estructuras
específicamente militares se encuentran, evidentemente, al servicio de los
órganos de dirección política y administrativa de la Secretaría General del
Consejo (Comité Político y de Seguridad) y del Alto Representante de la Unión
para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Esta estructura orgánica militar ha sido tomada de la que en la década de los

noventa se implantó en el seno de la UEO cuando el Tratado de la Unión
Europea definió a esta organización como instrumento operativo de la Unión
Europea. La decisión definitiva la adoptó el Consejo Europeo de Niza (2000)
que, además de alumbrar con nuevo contenido el Comité Político y de
Seguridad con competencias tanto en el ámbito PESC como en el de la PESD,
estableció la creación a lo largo del 2001 del Comité Militar de la Unión
Europea y el Estado Mayor de la Unión Europea, desdoblando así en dos
órganos el inicial Órgano militar provisional , en funciones desde el 1 de marzo
de 2000, asistido por expertos militares destinados en comisión de servicio por
los Estados miembros en la Secretaría General del Consejo. Su creación y
puesta en funcionamiento tuvo lugar en el 2001. Finalmente, se han creado,
bajo la forma de Agencias europeas, tres órganos con una función
especializada, como son el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión
Europea, el Centro de Satélites de la Unión Europea y la Agencia Europea de
Defensa.

3.2.1. Comité Militar

El Comité Militar de la Unión Europea es el órgano militar más elevado que se

establece en el seno del Consejo. Fue creado por la Decisión (2001/79/PESC)
del Consejo, de 22 de enero de 2001 y es operativo desde el 9 de abril de ese
mismo año. Está integrado por los Jefes de Estado Mayor de la Defensa de los
Estados miembros (JEMAD), aunque normalmente –salvo cuando sea
necesario– celebrará reuniones integrado por los delegados militares en
Bruselas (REPMIL).

Básicamente, el Comité Militar emite dictámenes militares y formula

recomendaciones destinadas al Comité Político y de Seguridad, al tiempo que
dicta directivas militares al Estado Mayor de la Unión Europea. Ejerce, por
tanto, la dirección militar de todas las actividades militares en el marco de la
Unión Europea a cualquier nivel. La importancia de este órgano queda de
manifiesto por la posibilidad de que el Presidente del Comité Militar asista a las
sesiones del Consejo cuando deban adoptarse decisiones con implicaciones en
el ámbito de la defensa.

Los dictámenes y recomendaciones destinados al Comité Político y de

Seguridad y de Seguridad pueden ser emitidos a instancia de éste o por propia
iniciativa, especialmente para los aspectos siguientes: desarrollo del concepto
general de gestión de crisis en su faceta militar; aspectos militares ligados al
control político y a la dirección estratégica de las operaciones y situaciones de

59
gestión de crisis; evaluar riesgos de crisis potenciales; dimensión militar de una
situación de crisis y sus implicaciones; elaboración, evaluación y reexamen de
los objetivos desde el punto de vista de las capacidades militares; relaciones
militares de la Unión Europea con los miembros europeos de la OTAN que no
pertenezcan a la Unión Europea, los otros candidatos a la adhesión, otros
Estados y otras organizaciones, incluida la OTAN; finalmente, la estimación del
coste financiero de las operaciones y de los ejercicios.

El papel del Comité Militar es muy relevante en las situaciones de crisis puesto
que, a instancias del Comité Político y de Seguridad, remite una directiva inicial
al Director General del Estado Mayor de la Unión Europea que sienta las bases
y límites dentro de los cuales el Estado Mayor deberá definir y presentar sus
opciones militares estratégicas. Recibidas éstas por el Comité Militar y tras su
evaluación, las transmite al Comité Político y de Seguridad. Será, finalmente, el
Consejo el que decida la opción militar más oportuna, sobre cuya base el
Comité Militar autorizará la elaboración de una directiva inicial de planificación
dirigida al Comandante de operaciones. Asimismo y sobre la base de las
correspondientes evaluaciones del Estado Mayor, el Comité Militar dirigirá al
Comité Político dictámenes y recomendaciones sobre el concepto de
operaciones y sobre el proyecto de plan de operaciones, que son
responsabilidad del Comandante de operaciones.

El Comité Militar cuenta con un Presidente , que será un oficial de cuatro

estrellas y, preferentemente, un antiguo Jefe del Estado Mayor de los Ejércitos
de un Estado miembro. Es designado por el Consejo, a instancias del Comité
Militar en formación de Jefes de Estado Mayor, por un período, en principio, de
tres años (art. 3 Decisión 2001/79/PESC). En su calidad de portavoz del
Comité Militar, por un lado, puede participar en las reuniones del Comité
Político y de Seguridad y asistir a las sesiones del Consejo cuando deban
adoptarse decisiones con incidencia en materia de defensa y, por otro lado,
asume la función de consejero militar del Secretario General/Alto
Representante. El Presidente cuenta con una serie de colaboradores
personales y se ve asistido por el Estado Mayor de la Unión Europea,
especialmente en lo que se refiere al apoyo administrativo en el seno de la
Secretaría General del Consejo.

3.2.2. Estado Mayor

La creación de un Estado Mayor de la Unión Europea fue prevista ya en el

Informe de la Presidencia del Consejo Europeo de Helsinki de 1999, según el
cual aquel, «en el seno de las estructuras del Consejo, pondrá sus
competencias militares al servicio de la Política Europea Común de Seguridad
y Defensa, especialmente en lo que se refiere a la dirección de las operaciones
militares de gestión de crisis llevadas a cabo por la Unión Europea». Su
creación formal la ha llevado a cabo la Decisión (2001/80/PESC) del Consejo,
de 22 de enero de 2001, entrando en funciones el 11 de junio del mismo año.
En la actualidad, se encuentra adscrito al Servicio Europeo de Acción Exterior.

La misión del Estado Mayor de la Unión Europea es, en primer lugar, asegurar
la alerta rápida, la evaluación de las situaciones y la planificación estratégica

60
para las denominadas «misiones de Petersberg», incluyendo la identificación
de las fuerzas europeas nacionales y multinacionales (cuando se actúe
igualmente en coordinación con la OTAN) y, en segundo lugar, la realización de
las políticas y decisiones adoptadas conforme a las directivas emanadas del
Comité Militar, especialmente en caso de situaciones de gestión de crisis
(recabar información, elaborar opciones militares, planificar fuerzas militares,
etc.).

En cuanto a su organización , trabaja bajo la dirección militar del Comité Militar,

ante quien responde. El Estado Mayor de la Unión Europea se configura como
una Dirección General más del Secretariado General del Consejo, adscrito
directamente al Secretario General/Alto Representante, de ahí que a su frente
se encuentre un Director General, oficial de tres estrellas, que trabajará bajo la
dirección del Comité Militar. A su organigrama habitual se pueden añadir
«células de crisis» en caso de situaciones de gestión de crisis o de ejercicios
militares.

3.3. Agencias creadas en el ámbito de la PESD

Las Agencias europeas son entes institucionales, dotados de personalidad

jurídica, a los que se encomiendan funciones especializadas para efectuar un
trabajo técnico, científico o de gestión muy concreto, amén de conseguir
indirectamente una autonomía y flexibilidad en la gestión tanto de su
presupuesto como de sus recursos humanos. La figura de la Agencia europea
se inserta armoniosamente en el seno de una acción intergubernamental, toda
vez que la presencia de los Estados miembros en su organización interna es
muy acusada. No es de extrañar, pues, que se recurriese a estos entes cuando
se vio la necesidad de incorporar órganos preexistentes de la UEO que
desempeñaban funciones logísticas y de información sumamente importantes y
que la progresiva configuración de la Política Europea de Seguridad y Defensa
hacía imprescindible su asimilación. Tal fue el caso del Instituto de Estudios de
Seguridad y del Centro de Satélites. Finalmente, se creó una tercera Agencia
intergubernamental en el seno de la PESC-PESD, la Agencia Europea de
Defensa, con una función eminentemente especializada en al ámbito del
desarrollo de las capacidades de defensa, la investigación, la adquisición y el
armamento, pero implícitamente constituye también un mecanismo de
flexibilidad al permitir la participación voluntaria de los Estados miembros en el
desarrollo de sus actividades.

3.3.1. Instituto de Estudios de Seguridad de la Unión Europea

El Instituto de Estudios de la Seguridad de la Unión Europea (IESUE) fue

creado en 2001, estableciéndose su sede en París.

La misión del Instituto se concreta en el desarrollo de la PESC y de la PESD

mediante la realización de investigaciones y análisis académicos en los
ámbitos pertinentes. Se especifican, por ejemplo, la realización –o el encargo–
de investigaciones, organización de seminarios, el enriquecimiento del diálogo
transatlántico mediante la organización de actividades similares a las del Foro
Transatlántico de la UEO y el mantenimiento de una red de intercambios con

61
otros Institutos de investigación y grupos de reflexión, tanto dentro como fuera
de la Unión Europea.

El control («supervisión política» lo denomina la Acción común) de sus

actividades se encomienda al Comité Político y de Seguridad (art. 3), quedando
exceptuada la independencia intelectual del Instituto en la realización de
investigaciones y seminarios (reconocida por el art. 9). Pero no se piense que
la planificación de la actividad queda ajena al Consejo y, por ende, a los
Estados miembros, pues el programa de trabajo anual y a largo plazo, así
como la aprobación del presupuesto se atribuyen a la Junta Directiva , que se
encuentra presidida por el Alto Representante y compuesta por un
representante nombrado por cada Estado miembro y por un representante
nombrado por la Comisión, pudiendo asistir igualmente el Director General del
personal militar, el Presidente del Comité Militar y el Director del IESUE, quien,
nombrado por la Junta Directiva, es responsable de la administración diaria del
Instituto. Para la adopción de decisiones, no obstante, se procederá a votación
exclusivamente de los representantes de los Estados miembros por mayoría
cualificada.

3.3.2. Centro de Satélites de la Unión Europea

Otra estructura heredada de la UEO es el Centro de Satélites de la Unión

Europea, creado igualmente en 2001. Con sede en Torrejón de Ardoz (Madrid),
este Centro se considera fundamental para mejorar las funciones de alerta
temprana y de seguimiento de crisis en el contexto tanto de la PESC como de
la PESD.

Según el extenso artículo 2 de la Acción común que lo creó, es misión del

Centro secundar la toma de decisiones de la Unión en el contexto de la PESC
y, especialmente, de la PESD, facilitando el material resultante del análisis de
las imágenes y de los datos complementarios obtenidos por satélites y, en su
caso, de las imágenes aéreas. Las decisiones operativas de actuación del
Centro las realizará el Secretario General/Alto Representante, quien puede
actuar a instancias de un Estado miembro, de la Comisión, de determinados
terceros Estados o de organizaciones internacionales. Lo que la Acción común
denomina «productos» del Centro, se ponen, en la Secretaría General del
Consejo, a disposición de los Estados miembros, de la Comisión o de la parte
solicitante (terceros Estados u organizaciones internacionales).

La supervisión política corre a cargo del Comité Político y de Seguridad, a

quien se autoriza también a orientar al Alto Representante sobre las prioridades
a dar a la actuación del Centro en el desempeño de su dirección operativa. En
esta función, comparte tarea con la Junta Directiva y con el Director del Centro,
cuya composición, organización y funcionamiento responden a las líneas
básicas ya expuestas previamente respecto al Instituto de Estudios de
Seguridad de la Unión Europea.

3.3.3. Agencia Europea de Defensa

62
A diferencia de las dos Agencias anteriormente analizadas, el caso de la
Agencia Europea de Defensa es completamente diferente por la importancia de
las competencias que se le atribuyen, hasta el punto de acabar siendo prevista
en los Tratados (arts. 42 y 45 TUE), que la bautiza expresivamente como
«Agencia en el ámbito del desarrollo de las capacidades de defensa, la
investigación, la adquisición y el armamento». Creada por la Acción común
(2004/551/PESC) tras un largo proceso de reflexión y análisis y una decisión al
más alto nivel en el Consejo Europeo de Salónica (19-20 de junio de 2003), la
Agencia Europea de Defensa se constituye como una genuina agencia
intergubernamental de la Unión Europea. Respecto a su carácter
intergubernamental, queda evidenciado por su inserción orgánica y funcional
como instrumento de ejecución de las Políticas exterior y de defensa: «La
Agencia Europea de Defensa... estará bajo la autoridad del Consejo» (art. 45.1
TUE).

En cuanto a su condición de «agencia», en detrimento de su caracterización

como un servicio administrativo más de la Secretaría General del Consejo, tal
opción obedece no sólo a la especialización de su mandato sino también a su
configuración como un mecanismo de flexibilización para la participación tanto
de los Estados miembros como de terceros interesados. En efecto, el mandato
encomendado a la Agencia Europea de Defensa es altamente especializado.
Su misión es apoyar al Consejo y a los Estados miembros en su esfuerzo por
mejorar las capacidades de defensa de la Unión Europea en el ámbito de la
gestión de crisis y respaldar la Política Exterior de Seguridad y Defensa en su
situación actual y conforme vaya evolucionando en el futuro. En el desempeño
de sus funciones y cometidos , la Agencia no podrá afectar a las competencias
de los Estados miembros en asuntos de defensa y los ámbitos principales en
los que su actuación se desarrollará son el desarrollo de capacidades de
defensa en el ámbito de la gestión de crisis; fomento y mejora de la
cooperación europea en materia de armamento, en especial mediante el
fomento y la propuesta de nuevos proyectos multilaterales de cooperación a fin
de dar respuesta a la necesidades de la PESD en materia de capacidades; la
coordinación de programas existentes aplicados por los Estados miembros; la
asunción, a petición de los Estados miembros, de la responsabilidad de la
gestión de programas específicos; fortalecimiento de la base tecnológica e
industrial de la defensa europea y fomento de la creación de un mercado
europeo de material de defensa que sea competitivo en el ámbito internacional;
aumento de la eficacia de la investigación y tecnología europea de defensa,
con vistas a dar respuesta las futuras necesidades en capacidades de defensa
y seguridad, mediante la coordinación y planificación de actividades conjuntas
de investigación o la gestión de contratos de investigación y tecnología de
defensa. Además, los Estados miembros podrán confiar a la Agencia, por
contrato, la gestión administrativa y financiera de determinadas actividades en
el ámbito de su competencia.

Pero la forma de «agencia» también permite configurar la Agencia Europea de

Defensa como un instrumento de flexibilidad más –de entre los muchos que
prevén en el seno de la PESC-PESD– para la participación de los Estados
miembros en su ámbito de actuación y en la asociación de terceros Estados y
entidades en su misión. Así, y con respecto a estos últimos, con el fin de

63
cumplir su misión la Agencia –a través de su Junta Directiva, previa aprobación
del Consejo por unanimidad– podrá suscribir acuerdos administrativos con
terceros Estados, organizaciones y entidades, citándose explícitamente la
Carta de Intenciones (LoI), la Organización Conjunta de Cooperación en
Materia de Armamento (OCCAR), el Grupo de Armamento de Europa
Occidental (GAEO)/Organización Europea de Armamento (OAEO) y la OTAN.
Pero más trascendente resulta la configuración de la Agencia como un
instrumento estructural de flexibilidad al hacer que la participación de los
Estados no sea obligatoria. Esta participación se encauza en una doble fase.
En un primer momento, la condición de «Estado miembro participante» es
voluntaria y variable, pues se establece que los Estados que deseen participar
inmediatamente en la Agencia notificarán su intención al Consejo e informarán
al entonces Secretario General/Alto Representante, procedimiento que
igualmente tienen que seguir aquellos Estados que se quieran incorporar
posteriormente o que incluso se quieran retirar de la Agencia. Y en un segundo
momento, hay que tener en cuenta que las actividades (proyectos y programas)
de la Agencia Europea de Defensa pueden implicar únicamente a grupos
específicos de Estados miembros («Estados miembros contribuyentes»),
iniciativa que se desarrollará en el marco de la Agencia y que de hecho será
considerado un proyecto o programa propio de la Agencia, a no ser que
expresamente la Junta Directiva decida en contrario. Lanzado el proyecto o
programa por el grupo de Estados miembros en cuestión, el resto podrá decidir
asociarse al mismo, para lo cual los Estados miembros originarios decidirán si
aceptan esa solicitud de participación. Prueba de todo ello es la «cooperación
estructurada permanente» (art. 42.6 TUE) entre Estados miembros sobre el
desarrollo de capacidades militares que se articula orgánicamente a través de
la Agencia Europea de Defensa (tal y como desarrolla el Protocolo nº 10 anejo
a los Tratados).

El carácter particular de la Agencia Europea de Defensa se revela

especialmente en el control que se ejerce sobre ella. La Agencia actúa bajo la
autoridad y la supervisión política del Consejo, al que presentará informes
periódicos y del que recibirá directrices periódicas, conforme a las cuales el
Director de la Agencia (que es el Alto Representante) deberá elaborar el
programa de trabajo de la Agencia que aprobará posteriormente la Junta
Directiva.

3.4. Medios administrativos para la ejecución de la Política Exterior y de

Seguridad Común

Toda Política de Seguridad y Defensa debe ser eminentemente operativa. De

ahí que para la ejecución en particular de la Política Común de Seguridad y
Defensa, la Unión se haya dotado de los medios necesarios. Estos medios son,
no obstante, el mínimo imprescindible desde el punto de vista de los recursos
humanos. De ahí que el valor añadido europeo de esta Política lo constituyan
los órganos, organismos, organizaciones, foros, proyectos, programas o
acciones que se nutren posteriormente de los medios propios de los Estados
miembros. La complementariedad entre Unión Europea y Estados miembros a
la hora de la ejecución de la Política Común de Seguridad y Defensa es

64
esencial: aquella pone el «continente» en el que los Estados aportan el
«contenido» de sus medios civiles y militares.

Así lo enfatiza el Tratado de la Unión Europea al indicar que la ejecución de las

misiones y tareas propias de la Política Común de Seguridad y Defensa «se
apoyará en las capacidades proporcionadas por los Estados miembros» (art.
42.1 in fine ). En efecto, los Estados miembros tienen la obligación de poner a
disposición de la Unión, a efectos de la aplicación de la política común de
seguridad y defensa, capacidades civiles y militares (incluidas fuerzas
multinacionales constituidas por Estados miembros), para contribuir a los
objetivos definidos por el Consejo (art. 42.3). Ahora bien, la utilización de estas
capacidades se puede realizar de dos formas. Cuando el Consejo adopta
decisiones europeas relativas a las misiones específicas de la Política Común
de Seguridad y Defensa debe definir tres cosas: el objetivo de la misión, su
alcance y las normas generales de su ejecución. Y con respecto a la ejecución
de las misiones, el Alto Representante podrá proponer que se recurra a medios
nacionales y a los instrumentos de la Unión (en su caso conjuntamente con la
Comisión) y el Consejo decidir que dicha ejecución la asuma la Unión con sus
medios o encomendársela a los Estados. En el primer caso se trata de una
ejecución por la Unión con sus propios y peculiares medios, por mucho que
éstos consistan en las capacidades civiles y militares que los Estados
miembros pongan a disposición de la Unión. En esta modalidad «centralizada»
de ejecución, el Alto Representante, bajo la autoridad del Consejo y en
contacto estrecho y permanente con el Comité Político y de Seguridad, se hará
cargo de la coordinación de los aspectos civiles y militares de dichas misiones
(art. 43.2 TUE). Además, los medios humanos y materiales puestos a
disposición por los Estados miembros gozarán de un régimen jurídico europeo
particular.

Pero también es posible que el Consejo encomiende «la realización de una

misión, en el marco de la Unión, a un grupo de Estados miembros a fin de
defender los valores y favorecer los intereses de la Unión» (art. 42.5 TUE).
Tales Estados miembros tienen que aceptar la encomienda, disponer de las
capacidades necesarias para tal misión, acordar – en asociación con el Alto
Representante– la gestión de la misma e informar periódicamente al Consejo,
por propia iniciativa o a petición de un Estado miembro (art. 44 TUE).

Para la ejecución de la Política Común de Seguridad y Defensa, la Unión se ha

dotado de dos tipos de medios, cuya utilización puede ser complementaria o
simultánea, y que están en función del marco y de los objetivos propios de
aquella para hacer frente a la gestión de crisis: son los medios civiles y los
medios militares. Estos últimos se encuadran exclusivamente en el Tratado de
la Unión Europeo, mientras que los medios civiles se reparten entre
instrumentos que sólo pueden ser actuados en el seno del pilar comunitario
(por tanto, a través de la Comisión) y otros que igualmente se sitúan en un
plano intergubernamental.

3.4.1. Medios civiles

65
El enfoque civil de una situación de crisis se encamina a salvar vidas humanas,
a mantener el orden público básico, a evitar una mayor escalada y a facilitar el
regreso a una situación pacífica, estable y autosostenible. Las directrices del
Consejo Europeo de Feira (junio 2000) señalaban, en especial, los siguientes
objetivos: actuar para evitar el surgimiento y escalada de conflictos, consolidar
la paz y la estabilidad internas en períodos de transición y garantizar la
complementariedad entre los aspectos militar y civil de la gestión de crisis
cubriendo plenamente todas las misiones de Petersberg. Posteriormente, el
Consejo Europeo de Niza (diciembre 2000) fijaba una serie de principios
informadores de la intervención policial: las misiones de policía abarcan
funciones de consejo, de asistencia, de formación e incluso de sustitución de
las policías locales, siempre en una sinergia estrecha entre el elemento militar y
el civil. Finalmente, el Consejo Europeo de Göteborg (15-16 de junio de 2001)
especificó algunos objetivos concretos en el ámbito del Estado de Derecho, de
la administración civil y de la protección civil.

Los instrumentos civiles (o no militares, si se prefiere) que se han establecido

son muy variados: desde foros de trabajo a unidades virtuales de acción
integradas por medios humanos y materiales puestos a disposición por los
Estados para ser utilizados por la Unión Europea cuando ésta lo decida. Los
medios se centran en cinco instrumentos fundamentales: la «Policía de la
Unión Europea»; medios para el fortalecimiento del Estado de Derecho; acción
para el fortalecimiento de la Administración civil; establecimiento de un
mecanismo europeo de protección civil; organización de misiones de
observación y sustitución.

A. La «Policía de la Unión Europea»

Los Estados miembros han establecido una fuerza policial de 5.000 policías
(capacidad global) puestos a disposición de la Unión por aquellos. Un total de
1.400 agentes de ese contingente global puede desplegarse en un plazo de
treinta días (capacidad de despliegue rápido) para poder ejecutar operaciones
y misiones de asesoramiento, formación y supervisión policial, así como de
policía operativa a fin de prevenir o atenuar crisis y conflictos internos, para
operar en situaciones no estabilizadas (situaciones inmediatamente posteriores
a conflictos que requieren restaurar la ley y el orden: UNMIK/KFOR en Kosovo
y UNTAET en Timor oriental) o, simplemente, para apoyar a la policía local,
garantizando el respeto de los derechos humanos fundamentales (Albania,
Mostar, El Salvador) y, cuando la policía internacional desempeñe una función
operativa, para devolver rápidamente a la policía local la responsabilidad de
hacer cumplir la ley (Kosovo). Desde que en el 2002 se aprobara la misión de
policía en Bosnia-Herzegovina, casi treinta misiones se han desarrollado por la
Unión Europea en puntos tan distantes del globo como Guatemala
(MINUGUA), Georgia (EUMM Georgie), Guinea-Bissau (UE RSS GUINÉE-
BISSAU), Congo (EUPOL RD Congo), Afganistán (EUPOL AFGHANISTÁN) o
Indonesia.

B. Acción para el fortalecimiento del Estado de Derecho

66
La actuación policial debe desembocar en el restablecimiento del sistema
judicial y penitenciario del lugar, esto es, el fortalecimiento del Estado de
Derecho . A tal efecto se barajan la implantación de mecanismos nacionales
para la selección de jueces, fiscales, expertos en materia penitenciaria y otras
categorías, con objeto de que trabajen temporalmente en estos lugares.
Incluso, la Unión Europea podría promover directrices de selección y formación
de jueces y expertos internacionales en materia penitenciaria en cooperación
con las Naciones Unidas y otras organizaciones regionales (Consejo de Europa
y OSCE). Finalmente, también se podría apoyar la creación o renovación de
infraestructuras de tribunales y prisiones locales, así como la contratación de
personal judicial local y empleados de prisiones locales en el contexto de las
operaciones de apoyo a la paz. La primera actuación operativa en este campo
ha sido la Misión de la Unión Europea por el Estado de Derecho en Georgia
(2004), pero la de mayor alcance se desplegó en Irak (EUJUST LEX),

C. Acción para el fortalecimiento de la Administración civil

También se presta gran atención al fortalecimiento de la Administración civil .

Para ello, los Estados miembros podrían estudiar la mejora de la selección,
formación y despliegue de expertos en Administración civil para tareas de
restablecimiento de sistemas administrativos que ya no funcionen, así como la
formación de funcionarios de la Administración civil local en sociedades en
transición. Incluso en Göteborg se abogó por la creación de un equipo de
expertos para misiones de administración civil en el marco de operaciones de
gestión de crisis, que pudiera asumir funciones administrativas de carácter
general (censos, registros, elección y nombramiento de cargos públicos,
recaudación de impuestos, aduanas, como la Misión de asistencia fronteriza de
la Unión Europea para el paso fronterizo de Rafah en 2005), funciones sociales
(educación, servicios sociales, sanidad y servicios médicos) y funciones
vinculadas a infraestructuras (abastecimiento de agua y energía,
telecomunicaciones, infraestructuras permanentes, transportes).

D. Protección civil

También se ha instaurado un auténtico sistema de protección civil para hacer

frente a situaciones de desastre natural, tecnológico o medioambiental,
distinguiendo las operaciones de protección civil dentro del marco de las
operaciones de gestión de crisis (PESC) y las operaciones de socorro en caso
de desastre. Los Estados miembros han definido los recursos humanos y
materiales que se pondrían a disposición en tales casos, para alcanzar los
objetivos siguientes: a) 2 ó 3 equipos de evaluación y coordinación, integrados
por 10 expertos, que pudieran ser enviados en un plazo de 3 a 7 horas; b)
equipos de intervención de protección civil de hasta 2000 personas que puedan
ser enviados en breve plazo; c) medios suplementarios o especializados a
movilizar en un plazo comprendido entre 2 días y una semana. En última
instancia, los Estados han puesto a disposición de la Unión más de 500
expertos en el ámbito de la protección civil y casi 5000 personas para la
constitución de equipos de intervención.

E. Misiones de observación y sustitución

67
Otro de los ámbitos de actuación es el de las misiones de observación y apoyo
a los Representantes Especiales de la Unión Europea. Se pretende así
contribuir a actividades como la reforma del sector de la seguridad, apoyar el
desarme y los procesos de desmovilización y de reintegración. Para ello, las
misiones civiles fortalecerán las instituciones locales mediante el
asesoramiento, la formación y la supervisión, aunque no se descarta la
posibilidad de desempeñar igualmente funciones ejecutivas ( misiones de
sustitución ).

Además de estos medios nacionales puestos a disposición de la Unión, ésta se

ha dotado también de medios propios para la gestión civil de las crisis. Medio
que abarcan desde la creación de un almacén para depositar material que
permita el despliegue rápido de las misiones de gestión civil de crisis hasta el
establecimiento de un mecanismo financiero de reacción rápida . Se trata de un
mecanismo financiero flexible que, desde el presupuesto destinado a las
políticas europeas, actuará de forma complementaria a la línea presupuestaria
PESC que apoya las acciones estrictamente diplomáticas o de seguridad en el
campo de la prevención y gestión de las crisis, así como en ámbitos como la no
proliferación y el desarme. Junto a la complementariedad, la subsidiariedad
también caracteriza este dispositivo, pues si las acciones pueden ser
financiadas por otros mecanismos de la Unión Europea, sólo podrá aplicarse
cuando la acción fuera urgente y limitada en el tiempo y no pudiera
emprenderse con la suficiente rapidez y coherencia utilizando los instrumentos
existentes.

De esta forma, el dispositivo de reacción rápida está concebido para

suministrar recursos financieros (en forma de ayudas a fondo perdido)
destinados a operaciones urgentes de gestión de las crisis y prevención de
conflictos vinculados a la política global exterior y de seguridad de la Unión. La
actuación del dispositivo no tiene límites geográficos y se basará en todos los
ámbitos temáticos de intervención de reglamentos y programas comunitarios.
En cuanto a las condiciones exigidas para poder recurrir a este instrumento, se
establece, en primer lugar, que se podrá poner en marcha cuando aparezcan
en los países beneficiarios afectados situaciones de crisis efectiva o incipiente,
situaciones que amenacen el orden público, la seguridad y la integridad de las
personas, situaciones que puedan degenerar en conflicto armado o amenacen
con desestabilizar el país y si dichas situaciones pueden oponerse a los
beneficios de las políticas y programas de asistencia y cooperación, a su
eficacia o a las condiciones de su buena ejecución»; en segundo lugar, en
intervenciones de breve duración (máximo seis meses); y en tercer lugar, una
combinación de instrumentos. Estas intervenciones serán decididas por la
Comisión, informando previamente al Consejo y teniendo posteriormente en
cuenta las orientaciones de éste.

3.4.2. Medios militares. La Fuerza de Reacción Rápida

Pero los instrumentos más espectaculares puestos al servicio de la Política

Común de Seguridad y Defensa son, sin duda alguna, los medios militares. En
primer lugar, el Tratado de la Unión Europea preveía que la política de defensa
común podría incluir una cooperación en el sector del armamento si los

68
Estados miembros los consideraban oportuno. Esta cooperación obedece a la
necesidad de producir armamentos que respondan a las necesidades
europeas, pero también para mantener una base científica y tecnológica en
Europa, salvaguardar sectores industriales vitales y garantizar la seguridad de
los abastecimientos, en particular en caso de crisis o de conflicto. Ya hemos
visto que a tal fin se terminó por crear la Agencia Europea de Defensa.

Pero sin duda alguna la decisión más trascendente fue la adoptada por el
Consejo de Asuntos Generales/Defensa el 20 de noviembre de 2000 sobre la
Declaración de compromiso de capacidades militares , que alumbraba en la
práctica la Fuerza de Reacción Rápida . El Consejo Europeo de Helsinki fijó un
objetivo general para el año 2003: la Unión debería entonces estar en
condiciones de desplegar en menos de sesenta días fuerzas equivalentes a un
cuerpo de ejército (60.000 personas) y de mantenerlas durante el menos un
año. Las contribuciones de los Estados miembros constituyen una reserva de
más de 100.000 personas y de unos 400 aviones de combate y unos 100
buques. A medida que se amplió la Unión y que está reflexionó sobre carencias
(sobre todo logísticas), los medios humanos y materiales puestos a disposición
por los Estados se calculan de forma más flexible en función de unos catálogos
de necesidades y de fuerzas que se van continuamente adaptando.

Sea como fuere, lo importante es que no se trata una Fuerza permanente,

aunque tendrá una existencia virtual que se movilizaría en caso de necesidad.
De hecho la Unión prefiere hablar hoy día más bien de «Capacidades
militares».

El Consejo ha aprobado ya numerosas operaciones militares de la Unión

Europea: ex República Yugoslava de Macedonia (2003), en la República
Democrática del Congo (2003), Bosnia y Herzogovina (2004), la Operación
Atalanta en las Costas de Somalia contra la piratería en los mares (2011), entre
otras.

Para la financiación de los costes de estas operaciones militares se ha creado

un mecanismo para administrar la financiación de los costes comunes de las
operaciones de la Unión Europea que tengan repercusiones en el ámbito militar
o de la defensa, conocido como ATHENA. Este mecanismo se nutre de las
contribuciones de los Estados miembros participantes en las operaciones y
sufragará, entre otros costes, el transporte, la infraestructura, los servicios
médicos, la eventual contratación de personal civil, la adquisición de equipos y
su posterior almacenamiento al finalizar la misión, etc.

4. ESTRUCTURAS ADMINISTRATIVAS DEL CONSEJO PARA LA

EJECUCIÓN DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA

4.1. El Comité de Coordinación

La impronta intergubernamental del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia

se manifiesta con rotundidad en el artículo 71 del TFUE. Este precepto prevé la
creación de un Comité de Coordinación , de carácter permanente, cuyo objeto
será garantizar dentro de la Unión el fomento y la intensificación de la

69
cooperación operativa en materia de seguridad interior. Este comité propiciará,
asimismo, la coordinación de la actuación de las autoridades competentes de
los Estados miembros. Podrán participar en sus trabajos los representantes de
los órganos y organismos de la Unión afectados.

4.2. La Oficina Europea de Policía (EUROPOL)

A efectos de la cooperación policial que propugna el Tratado de la Unión

Europea, el artículo 30.2 encomendó al Consejo el fomento de la cooperación
policial mediante Europol, para lo cual adoptaría en un plazo de cinco años a
partir de la fecha de entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam medidas que:
capacitaran a Europol para que facilite y apoye la preparación y estimule la
coordinación y ejecución de acciones específicas de investigación por las
autoridades competentes de los Estados miembros, incluidas las actividades
operativas de equipos conjuntos que incluyan representantes de Europol en
calidad de apoyo; permitieran a Europol solicitar a las autoridades competentes
de los Estados miembros la realización y la coordinación de sus
investigaciones en casos concretos, así como desarrollar conocimientos
especializados que puedan ponerse a disposición de los Estados miembros
para ayudar a éstos en la investigación de casos de delincuencia organizada;
fomentaran acuerdos de enlace entre las autoridades encargadas de la
acusación y la investigación especializadas en la lucha contra la delincuencia
organizada, en estrecha cooperación con Europol; finalmente, permitieran crear
una red de investigación, documentación y estadística sobre delincuencia
transfronteriza. Asimismo, el Consejo establecerá condiciones y límites con
arreglo a los cuales las autoridades policiales, aduaneras y otras competentes
de los Estados miembros podrán actuar en el territorio de otro Estado miembro
en colaboración con las autoridades de dicho Estado y de acuerdo con las
mismas (art. 32 TUE).

En cumplimiento de estas disposiciones del Tratado, en 1995 se creó la Oficina

Europea de Policía (conocida como Europol), aunque no comenzó a funcionar
plenamente hasta julio de 1999. Su misión, conforme al TUE y a su Convenio
constitutivo, era la mejora de la eficacia de los servicios policiales nacionales y
la cooperación entre ellos. A tales efectos se identificaron los siguientes
ámbitos: prevención y lucha contra el terrorismo; tráfico ilícito de
estupefacientes; tráfico de seres humanos; redes de inmigración clandestina;
tráfico ilícito de materias radioactivas y nucleares; tráfico ilícito de vehículos;
lucha contra la falsificación del euro y de otros medios de pago; blanqueo de
capitales. El 6 de diciembre de 2001, el Consejo decidió ampliar el mandato de
Europol a todas las formas de delincuencia previstas en el anexo a su
Convenio constitutivo. Sus funciones se limitan a crear y mantener un sistema
de información alimentado por los Estados miembros. Y es que Europol no se
dedica a garantizar el orden público y la seguridad, razón por la cual carece de
poderes ejecutivos y de investigación propios. Su última regulación completa la
constituye una Decisión del Consejo de 2009.

Incardinada hoy día en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea,

dentro del Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia, la función de Europol se
centra en apoyar y reforzar la actuación de las autoridades policiales y de los

70
demás servicios con funciones coercitivas de los Estados miembros, así como
su colaboración mutua en la prevención de la delincuencia grave que afecte a
dos o más Estados miembros, del terrorismo y de las formas de delincuencia
que lesionen un interés común que sea objeto de una política de la Unión, así
como en la lucha en contra de ellos.

Las potestades que el Legislador puede atribuir a Europol serían, entre otras,
las siguientes:

a) la recogida, almacenamiento, tratamiento, análisis e intercambio de la

información, en particular la transmitida por las autoridades de los Estados
miembros o de terceros países o terceras instancias;

b) la coordinación, organización y realización de investigaciones y actividades

operativas, llevadas a cabo conjuntamente con las autoridades competentes de
los Estados miembros o en el marco de equipos conjuntos de investigación, en
su caso en colaboración con Eurojust.

4.3. La Escuela Europea de Policía

La Escuela Europea de Policía es la heredera de la red de institutos nacionales

de formación policial acordada en el Consejo de Tampere. El objetivo de esta
Escuela es reforzar la cooperación entre las escuelas nacionales de policía,
con el fin de estimular un enfoque común de los problemas más importantes en
el ámbito de la lucha contra la delincuencia, su prevención y el mantenimiento
del orden. Con el objetivo de una progresiva integración formal y funcional de la
Escuela en la estructura administrativa europea, acentuando sus rasgos
supranacionales, a instancias de la Comisión se procedió a una suerte de
refundación en 2005. Además de dotar a la Escuela de personalidad jurídica y
de confirmar su sede de Branshill (Reino Unido), da algunos pasos en esa línea
de integración al basar su financiación en el presupuesto general de la Unión
Europea y al someter a su personal al Estatuto de los funcionarios europeos y
al Régimen Aplicable a los otros agentes. Desde el punto de vista funcional y
orgánico, no obstante, la Escuela mantiene rasgos típicamente
intergubernamentales, que permiten el control último por los Estados.

4.4. La Unidad Europea de Cooperación Judicial (EUROJUST)

El Consejo Europeo de Tampere de 1999 estableció la necesidad de crear una

unidad permanente de cooperación judicial, consagrada en el Tratado de Niza
como Eurojust, con el objeto de reforzar la lucha judicial contra la delincuencia
(especialmente si se trata de delincuencia organizada). En febrero de 2002 se
creó EUROJUST, experimentando una profunda remodelación en 2009. Se
trata de un órgano de la Unión Europea, con personalidad jurídica propia,
financiado con cargo al presupuesto general de la Unión (excepto los sueldos y
retribuciones de los miembros nacionales y de sus asistentes, que correrán por
cuenta de los Estados miembros de origen). Eurojust estará compuesto por un
miembro nacional destacado por cada Estado miembro que ostente la
condición de fiscal, juez o funcionario de policía con competencias

71
equivalentes. También se prevé la existencia en su seno de corresponsales
nacionales , los cuales tendrán la máxima prioridad en asuntos de terrorismo.

Tal y como establece el art. 85 del TFUE, la función de Eurojust es apoyar y

reforzar la coordinación y la cooperación entre las autoridades nacionales
encargadas de investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o
más Estados miembros o que deba perseguirse según criterios comunes,
basándose en las operaciones efectuadas y en la información proporcionada
por las autoridades de los Estados miembros y por Europol. Para ello, su
reglamento regulador incluiría competencias como las siguientes:

a) el inicio de diligencias de investigación penal, así como la propuesta de

incoación de procedimientos penales por las autoridades nacionales
competentes, en particular los relativos a infracciones que perjudiquen a los
intereses financieros de la Unión;

b) la coordinación de las investigaciones y los procedimientos mencionados

anteriormente;

c) la intensificación de la cooperación judicial, entre otras cosas mediante la

resolución de conflictos de jurisdicción y una estrecha cooperación con la Red
Judicial Europea.

Eurojust desempeñará sus funciones bien a través de uno o varios de los

miembros nacionales afectados, bien colegiadamente. El Colegio de miembros
nacionales es el responsable de la organización y funcionamiento de Eurojust.
Elige de entre sus miembros y por tres años al Presidente , si bien su elección
se somete a la aprobación del Consejo. Además de la gestión diaria de
Eurojust, el Colegio nombra al Director Administrativo quien, al igual que el
personal de la entidad, estará sujeto a la normativa general de la Función
Pública Comunitaria.

4.5. Agencia Europea para la gestión operativa de sistemas informáticos de

gran magnitud en el espacio de libertad, seguridad y justicia

En 2011 se creó, con sede en Tallin (Estonia), la Agencia Europea para la

gestión operativa de sistemas informáticos de gran magnitud en el espacio de
libertad, seguridad y justicia , a la que se encomienda, bajo la veste de Agencia
de la Unión Europea, la gestión operativa de bases de datos tan sensibles
como el Sistema de Información de Schengen de segunda generación, el
Sistema de Información de Visados y el conocido como sistema «Eurodac»
para la comparación de las impresiones dactilares de los solicitantes de asilo y
algunas categorías de inmigrantes irregulares, con vistas a la aplicación
efectiva del Convenio de Dublín que permite determinar qué país de la Unión
Europea es responsable del examen de una solicitud de asilo.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

Hayes-Renshaw, F. y Wallace, H., The Council of Ministers , 2 nd ed., Palgrave

Macmillan, Basignstoke 2006; Westlake, M. y Galloway, D., The Council of the

72
European Union , 3 rd ed., John Harper Publishing, Londres 2004; Sánchez
Barrueco, M. L.: «L'Agence européenne de Défense: un organe
intergouvernemental au service d'une institution communautaire?» en Revue de
Droit de l'Union européenne , 2008, nº 3, pp. 507-542.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Beyers, J. y Dierickx, G.: «The Working Groups of the Council of the European
Union: Supranational or Intergovernmental Negotiations?» en Journal of
Common Market Studies , vol. 36, 1998, pp. 289-317; De Miguel Bárcena, J.:
«El Consejo» en Tratado de Derecho y Políticas de la Unión Europea. Tomo III.
Sistema institucional y procedimientos decisorios (Dir. J. Mª Beneyto),
Aranzadi, pp. 119-187; Linde, E.: «El Consejo de Ministros de la Unión
Europea» en Comentarios a la Constitución Europea (Coord. por V. Garrido, S.
García, E. Alvarez Conde), Vol. 1, 2004 ( La Unión Europea, el Derecho de la
Unión, competencias de la Unión, las instituciones , Coord. V. Garrido y E.
Alvarez Conde), Tirant lo Blanch, 2005, pp. 851-892.

73
Capítulo VI

Las agencias europeas

Sumario:

 I. Las Agencias europeas: un nuevo organismo ejecutivo

o 1. Origen y evolución
o 2. Definición
o 3. Explicación de su existencia en la estructura administrativa
europea
o 4. La incardinación de las Agencias europeas en la función
ejecutiva europea
o 5. Fundamento jurídico
 II. Mandato
o 1. Objetivos y tareas
o 2. Medios. Aproximación a una clasificación de las Agencias
europeas
 III. Estructura interna
 IV. Régimen jurídico: autonomía y control
o 1. Autonomía v. control
o 2. Relación Comisión-Agencias
o 3. Control de legalidad
 3.1. Revisión administrativa
 3.1.1. Revisión administrativa por la Comisión
 3.1.2. Revisión por Salas de recurso
 A. Oficina de Armonización del Mercado
Interior
 B. Oficina Comunitaria de Variedades
Vegetales
 C. Agencia Europea de Seguridad Aérea
 D. La Sala de Recurso de las Autoridades
Europeas de Supervisión.
 3.2. Revisión jurisdiccional
 3.2.1. Actos de las Salas de recurso que resuelven
recursos administrativos contra actos de las
Agencias

74
  3.2.2. El control general de la legalidad de los actos
de las Agencias
 Bibliografía básica
 Bibliografía complementaria

I. LAS AGENCIAS EUROPEAS: UN NUEVO ORGANISMO EJECUTIVO

1. ORIGEN Y EVOLUCIÓN

La Administración europea ha recurrido igualmente a la técnica organizativa de

creación de una Administración instrumental encargada de efectuar un trabajo
técnico, científico o de gestión muy concreto. De esta forma se ha ido
configurando toda una constelación de organismos comunitarios
descentralizados, dotados todos ellos de personalidad jurídica, autonomía de
gestión y presupuesto propio. Su creación responde a criterios de utilidad,
límite de competencias y modalidades de funcionamiento. Así pues, la
Administración comunitaria la forman no sólo la Administración de las
Instituciones (y órganos asimilados), sino también la Administración
institucional de estos nuevos entes institucionales.

La creación de este tipo de órganos públicos autónomos en la estructura

administrativa comunitaria obedeció, en un primer momento, a la finalidad
última de todo proceso de descentralización funcional. Esto es, necesidades
puntuales de gestión especializada. La Agencia de Abastecimiento del Euratom
fue la única Agencia creada directamente por un Tratado (el de la Comunidad
Europea de la Energía Atómica) con el objeto de asegurar el abastecimiento de
minerales, materiales básicos y materiales fisionables especiales según el
principio de igualdad de acceso a los recursos y mediante una política común
de abastecimiento (art. 52.2 b) TCEEA y art. 54).

Posteriormente, y con motivaciones similares, habría que considerar la

creación en 1975 de las Agencias de la primera generación : el Centro Europeo
para el Desarrollo de la Formación Profesional (CEDEFOP) y la Fundación
Europea para la mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (FEMCVT).
Estas dos Agencias marcaron el auténtico inicio del proceso descentralizador.
Su peculiaridad por entonces era clara: un mandato limitado de tareas; una
normativa sobre personal específica; autonomía de gestión, aunque cierta
dependencia y control por parte de la Comisión.

En 1990 se reemprende el proceso de creación de nuevos organismos

comunitarios, que se encuadran en las denominadas Agencias de la segunda
generación : la Agencia Europea de Medio Ambiente, la Fundación europea de
formación, la Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos (que ha
devenido Agencia Europea de Medicamentos), el Observatorio europeo de la
droga y las toxicomanías, la Agencia europea para la seguridad y la salud en el
trabajo, el Centro de traducción de los órganos de la Unión Europea, la Oficina
de Armonización del Mercado Interior, la Oficina comunitaria de variedades
vegetales y el Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia. Estas
Agencias se podrían caracterizar por su mayor grado de autonomía respecto a
la Comisión, cuya causa o consecuencia es una creciente

75
intergubernamentalización de su funcionamiento y de sus órganos de dirección,
al tiempo que surgen las primeras Agencias decisorias, esto es, con potestades
para dictar actos administrativos con efectos jurídicos frente a terceros.

Formalmente, no obstante, lo que caracteriza a todas estas Agencias es una

heterogeneidad normativa tan injustificada como recalcitrante que
trascendiendo lo puramente accesorio o anecdótico denota una ausencia de
reflexión y de estudios sobre su papel en la función ejecutiva europea. Ello ha
obligado a un replanteamiento y reconsideración de su posición en la estructura
europea, especialmente en el marco de la reforma institucional y administrativa
propiciada por los Libros Blancos sobre la Gobernanza (2001) y sobre la
Reforma de la Comisión (2000).

Quizás el aspecto más destacable es la nueva concepción de las Agencias

europeas como un instrumento para la ejecución de las Políticas europeas,
soslayando sus efectos innovadores sobre el sistema institucional europeo. Sus
consecuencias se empiezan a vislumbrar, por un lado, en las proposiciones de
reforma de los Estatutos de las Agencias ya existentes y, por otro, en el
contenido y alcance de los nuevos órganos que constituyen, en ambos casos,
una nueva fase de Agencias de la tercera generación . Esta última fase en la
concepción de las Agencias pasa por la intención de la Comisión de la
reconducción de aquellas a una mayor inserción en la función ejecutiva
europea alrededor de la propia Comisión, la cual ostentaría la responsabilidad
política última. Su Comunicación de 2002 sobre El encuadramiento de las
agencias reguladoras europeas es toda una declaración de intenciones por
parte de la Comisión y una manifestación más de su progresiva afirmación
como Ejecutivo europeo. Para ello, si bien no postula una tutela jurídica sobre
ellas, sí que es favorable al establecimiento de mecanismos que permitan
asegurar una suerte de supervisión o coordinación de la actividad de las
Agencias.

Finalmente, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea vuelve a

preterir a las Agencias a la hora de dotarlas de una base jurídica específica,
como se ha intentado en los últimos años y en las sucesivas reformas de los
Tratados. En cualquier caso, no se recoge la expresión «Agencias» (que sí se
manejó en una versión de la nonata Constitución Europea en junio de 2004),
quedando camufladas en la expresión «organismos», que ya había hecho
fortuna en el Derecho Administrativo europeo derivado. Con ello, no obstante,
esa inclusión implícita supone la consagración natural de las Agencias como
elementos consolidados de la estructura orgánica europea y así aparecen, por
ejemplo, junto a instituciones y órganos cuando dice de todos ellos que se
apoyarán «en una administración europea abierta, eficaz e independiente» (art.
298) o que deben respetar el derecho a una buena administración (art. 41
Carta de Derechos Fundamentales). Sí es importante la previsión del control de
legalidad de todos aquellos actos de las Agencias destinados a producir
efectos jurídicos frente a terceros (art. 263, primer párrafo, del TFUE),
superando así el normativamente fragmentario y jurisprudencialmente precario
control judicial sobre sus actos.

76
Asimismo, el TFUE prevé que los actos por los que se creen las Agencias
podrán establecer condiciones y procedimientos específicos respecto a los
recursos interpuestos por personas físicas y jurídicas contra los actos de las
Agencias destinados a producir efectos jurídicos frente a ellas (art. 263, párrafo
quinto). Sujeta, igualmente, a las Agencias al control de recurso por omisión
(art. 265) y prevé la competencia prejudicial del Tribunal de Justicia sobre la
validez e interpretación de los actos adoptados por las Agencias (art. 267).
Finalmente, menciona a los otros organismos (incluidas, por supuesto, las
Agencias) en relación con la extensión de la aplicación de las normas sobre
transparencia (acceso a documentos: art. 15 TFUE y art. 42 de la Carta de
Derechos Fundamentales), protección de datos de carácter personal (art. 16
TFUE), lucha contra los intereses financieros de la Unión (art. 325) y sujeción al
control del Defensor del Pueblo en casos de mala administración (art. 228
TFUE y art. 43 de la Carta). Con un carácter más particular, el Tratado sí
menciona explícitamente algunas Agencias, a las que dota así de un anclaje en
el Derecho originario: Agencia Europea de Defensa (arts. 42 y 45 TUE) y, por
supuesto, Europol (art. 88 TFUE) y Eurojust (art. 85 TFUE).

Decaída en el laberinto europeo una propuesta de 2005 de Acuerdo

interinstitucional sobre las Agencias reguladoras , la Comisión presentó una
nueva Comunicación en 2008 sobre las Agencias europeas, con el título
«Orientaciones para el futuro». A raíz de la misma y de una importante
evaluación externa llevada a cabo entre los años 2009 y 2010, la Comisión, el
Consejo y el Parlamento acordaron en 2012 un «Planteamiento Común»,
políticamente menos ambicioso desde las aspiraciones de la Comisión y más
realista y clarificador desde la óptica de las instituciones legislativas.

De este acuerdo, destaca en primer lugar que, para evitar confusiones, para las
futuras agencias se utilizará un término estándar: «Agencia de la Unión
Europea para...». En segundo lugar, se abdica de reducir la composición de los
Consejos de Administración, si bien, para simplificar el proceso de toma de
decisiones de la agencia se permite configurar su estructura de gobierno a dos
niveles: además del Consejo de Administración, que dará orientaciones
generales para las actividades de la agencia, se creará un Comité Ejecutivo de
pequeñas dimensiones, en el que estará presente un representante de la
Comisión, y que funcionará y participará más estrechamente en la supervisión
de las actividades de la agencia, con miras a reforzar la supervisión de la
gestión administrativa y presupuestaria, sobre todo en materia de auditorías.

2. DEFINICIÓN

No existe en la normativa europea, ni en los Tratados ni en el Derecho

derivado, una definición clara de lo que se deba considerar como «Agencias
europeas». Además, en este cometido, la terminología utilizada para la
denominación de estos entes es poco expresiva: «Centro», «Fundación»,
«Observatorio», «Oficina», «Autoridad» y, obviamente, «Agencia». Los textos
internos hablan en ocasiones de «organismos comunitarios descentralizados»,
y, aunque la doctrina se ha decantado por la expresión «Agencias», la
tendencia de los últimos textos de Derecho Administrativo europeo prefirió
referirse a ellas más bien como «organismos», quizás en contraposición a los

77
«órganos» establecidos por los Tratados. Así lo reflejó en su día el propio
Tratado Constitucional, que en las versiones originarias utilizaba incluso el
vocablo «agencias», siendo sustituido por el más aséptico y genérico de
«organismo».

El art. 208 de la normativa financiera de la Unión se refiere a ellos como

organismos creados de conformidad con el TFUE y el Tratado Euratom,
dotados de personalidad jurídica propia y que reciban contribuciones con cargo
al presupuesto. Por su parte, en 2001 el Servicio Jurídico de la Comisión
prefirió caracterizarlos de una manera descriptiva según algunas de sus
características comunes: creación por Reglamento; personalidad jurídica;
órganos autónomos de dirección; autonomía financiera; personal sometido a la
normativa aplicable a los funcionarios y otros agentes de las Comunidades;
misiones y tareas determinadas.

Por su parte, el proyecto de Acuerdo interinstitucional de 2005 sobre las

agencias reguladoras definía a éstas como «toda entidad jurídica autónoma
creada por la autoridad legislativa para participar en la regulación de un sector
a escala europea y en la ejecución de una política comunitaria determinada. La
Agencia estará investida de una misión de servicio público y coadyuvará a
mejorar la manera de ejecutar y de aplicar las normas comunitarias en toda la
Unión Europea».

3. EXPLICACIÓN DE SU EXISTENCIA EN LA ESTRUCTURA

ADMINISTRATIVA EUROPEA

La existencia de organismos funcionalmente descentralizados en la estructura

administrativa europea responde a las mismas necesidades que dieron lugar a
su surgimiento histórico en las Administraciones nacionales. Sin embargo, el
fenómeno presenta caracteres propios en razón del sistema institucional
europeo, en particular la articulación de la función ejecutiva europea.

En primer lugar, la descentralización funcional se justifica, en general, por una

necesidad de especialización técnica, para asegurar una independencia
funcional y para mejorar la visibilidad de la acción pública. En lo que respecta a
la necesidad de especialización técnica, ésta se plantea desde varias
perspectivas, pues supone no sólo asegurar una disponibilidad de
competencias específicas de las que se pudiera carecer en el seno de la
Administración, sino también adecuar el marco organizativo y procedimental de
las Administraciones centrales. Esta especialización puede contribuir tanto a la
preparación de decisiones como a su adopción. Las Agencias pueden, de esta
manera, constituir un medio para encauzar la necesaria intervención del saber
científico en la adopción de decisiones políticas y es que, dado que el mundo
científico no está exento de controversias internas, paradójicamente hoy día
resulta necesario garantizar no sólo la calidad de aquel sino también su
legitimidad, que dependerá, en última instancia, de la manera en que se
organizan las deliberaciones que desembocan en las verificaciones científicas
que constituyen la base de las decisiones adoptas por las Instituciones políticas
democráticas. Esta función es especialmente trascendente para poder articular
los principios básicos de la política legislativa europea en relación, por ejemplo,

78
con la seguridad alimentaria o la salud humana, según los cuales debe existir
una separación entre la elaboración de un informe científico independiente
(evaluación de riesgos) y la adopción de decisiones (gestión de riesgos). De
esta forma, la instauración de procedimientos comunitarios centralizados en
tales sectores tan sensibles obliga a que, de optar por esa disociación, si bien
la decisión de gestión de riesgos se atribuya a la Comisión, esta Institución
debe poder decidir sobre la base de dictámenes científicos y técnicos
(Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria o Agencia Europea de
Evaluación de Medicamentos).

En lo tocante a la independencia, la necesidad de garantizar aquella en la

acción pública así como su continuidad en la consecución de los objetivos
buscados a largo plazo fundamenta y crea, a largo plazo, la credibilidad de la
Administración. Por último, la visibilidad de la acción pública es importante,
desde el punto de vista tanto de la responsabilidad de los servidores públicos
como de la transparencia en virtud de la cual los ciudadanos, en general, y los
operadores económicos, en particular, pueden identificar más fácilmente las
autoridades públicas competentes y responsables a la hora de adoptar las
decisiones.

Además de las citadas razones universales que explican el fenómeno de las

Agencias, a escala europea nos encontramos con que estos organismos
responden a necesidades administrativas peculiares de la Unión Europeas así
como a aspectos constitucionales relativos a la articulación de la función
ejecutiva europea añade motivaciones particulares. Desde un punto de vista
administrativo, las Agencias constituirían una respuesta a las peculiares y
singulares competencias de naturaleza administrativa incluidas en la
supranacionalidad de la Unión Europea, tales como gestionar y facilitar un
mercado interior entre Estados; promover la interacción técnica entre las
Administraciones de diferentes Estados miembros; impulsar, facilitar y controles
Políticas comunes, especialmente en el ámbito social; promover la cooperación
entre interlocutores sociales, las instituciones supranacionales y los Estados
miembros; facilitar la cooperación intergubernamental y la gestión y
administración a escala europea.

Desde un punto de vista constitucional, como es sabido el modelo regulatorio

europeo ha reposado hasta ahora sobre dos bases: la primera, la armonización
a nivel comunitario de las normativas nacionales; y, la segunda, la
descentralización administrativa en los Estados miembros en lo que respecta a
la aplicación específica de aquel marco normativo. Este modelo, en el devenir
histórico del proceso de integración europea, bien se ha revelado insuficiente,
bien ha presentado disfunciones en su aplicación.

Su aparición –según Edoardo Chiti– se explica en el contexto histórico del

proceso de integración europea, cuando su núcleo principal y aglutinador, el
mercado interior, había alcanzado tal grado de implantación que para entonces
se enfrentaba al reto de una efectiva aplicación y salvaguarda que la
«administración indirecta» del Derecho europeo, llevada a cabo por los Estados
miembros, no podía satisfacer. La exigencia de una acción administrativa
común en determinados sectores y las tradicionales dificultades funcionales y

79
políticas para instaurar una Administración comunitaria centralizada para el
desarrollo de ciertas actividades obligaron, en cambio, a reforzar no a la
Comisión sino fenómenos peculiares de cooperación entre los Poderes
Públicos de los Estados miembros y de las Comunidades. De esta forma las
Agencias europeas pueden considerarse como un medio aceptado por los
Estados miembros para controlar un aspecto concreto de la política comunitaria
que, de otro modo, quedaría completamente en manos de la Comisión en
forma de un servicio administrativo más. En efecto, la estructura de las
Agencias permite a los Estados miembros más influencia de la que habrían
tenido bajo la versión alternativa de establecer un órgano administrativo más en
el seno de la Comisión, tal y como se evidencia en la composición del Consejo
de Administración, controlado completamente por los representantes de los
Estados miembros, a pesar de los continuos y vanos esfuerzos de la Comisión
por reequilibrar dicha composición, eliminando el criterio de un representante
por cada Estado miembro.

Para E. Chiti, las normativas sectoriales «representan precisamente el intento

por resolver la cuestión de la efectividad planteada por la tradicional estrategia
de acción comunitaria con instrumentos que no impliquen un refuerzo directo
del ejecutivo comunitario. Por un lado, se procede a la racionalización de
determinadas funciones a través de una regulación comunitaria. Por otro, las
atribuciones vinculadas a tales funciones se reparten entre una multiplicidad de
órganos nacionales, supranacionales y comunes, de las cuales son los
titulares. Ulteriormente, además, se establecen entes comunitarios que –bien
asegurando la coordinación del conjunto de tales órganos, bien siendo titulares
de potestades superiores respecto a los otros entes competentes– constituyen
un instrumento de gestión de todas las Administraciones integradas por el
conjunto de órganos entre los que se reparten las potestades».

Las Agencias europeas constituyen igualmente instrumentos para garantizar la

ejecución uniforme y eficaz del Derecho Europeo . La mera creación de una
Agencia, con independencia de las potestades que se le atribuyan, constituye
de por sí un hito orgánico para asegurar la ejecución uniforme y eficaz del
Derecho Europeo. Esto es especialmente evidente en el caso de Agencias con
potestades decisorias que aplican de forma centralizada el Derecho Europeo y
dictan actos administrativos europeos con efectos jurídicos frente a terceros.

Pero incluso en el caso de Agencias a las que se han atribuido meras tareas de
asesoramiento científico y técnico, su labor en asegurar una aplicación
uniforme y eficaz del Derecho Europeo es evidente y reconocida por las
Instituciones y por la jurisprudencia. En efecto, la Comisión considera a las
Agencias como instrumentos europeos para conseguir una ejecución uniforme
y eficaz de un Derecho Europeo altamente regulado pero funcionalmente
descentralizado en su ejecución por los Estados miembros. Las Agencias se
erigen, de este modo, en mecanismos privilegiados de cooperación
administrativa entre las Comunidades y los Estados. Y es que, en el caso de
estas Agencias con funciones de apoyo técnico o científico, su creación puede
obedecer al interés europeo por proporcionar asesoramiento centralizado a los
Estados, especialmente cuando éstos retienen las competencias ejecutivas de
la materia regulada por el Legislador europeo. Así, en el caso de la Agencia de

80
Seguridad de las Redes y de la Información, la Comisión destacó «que, incluso
si están claramente definidos los parámetros de la aplicación descentralizada
de dichas Directivas [sobre redes y servicios de comunicaciones electrónicas],
no puede excluirse que las autoridades nacionales de reglamentación adopten
posturas divergentes, en el ejercicio de la facultad discrecional que se les
atribuye». Para la Comisión, esta Agencia «fue creada para ayudar a esas
autoridades a alcanzar una comprensión técnica común de las cuestiones
relativas a la seguridad de las redes y de la información» [ Reino Unido v.
Parlamento y Consejo , 2 mayo 2006 (C-217/04), n. 40].

También el Tribunal de Justicia se ha manifestado en este sentido en el mismo

asunto relativo a la Agencia para la Seguridad de las Redes y de la
Información. Tras señalar de entrada que «puede resultar necesario, de
acuerdo con una valoración efectuada por dicho legislador, instituir un
organismo comunitario encargado de contribuir a alcanzar una armonización en
situaciones en las que, para facilitar la ejecución y aplicación uniformes de
actos basados en dicha disposición, se considera que es adecuado adoptar
medidas no vinculantes de acompañamiento y encuadramiento». Y remata su
argumentación explicando que «el legislador comunitario se encontró ante una
materia que aplica tecnologías no solamente complejas sino también rápida
mutación, de lo que concluyó que era previsible que la incorporación y la
aplicación de la Directiva marco y de las Directivas particulares diesen lugar a
divergencias entre los Estados miembros. En esa situación, el legislador
comunitario estimó que la creación de un organismos comunitario como la
Agencia era un medio adecuado para prevenir la aparición de disparidades que
pudieran originar obstáculos al correcto funcionamiento del mercado interior en
la materia».

4. LA INCARDINACIÓN DE LAS AGENCIAS EUROPEAS EN LA FUNCIÓN

EJECUTIVA EUROPEA

Para entender la incardinación de las Agencias en la función ejecutiva europea

es necesario partir, una vez más, de la ya citada jurisprudencia Meroni [ Meroni
v. Alta Autoridad , 13 junio 1958 (9/56). Rec. 1954-1960 , p. 123]. Lo cierto es
que el pronunciamiento del Tribunal tuvo lugar en el supuesto más extremo de
«delegación» (entendida en sentido amplio), pues se trataba de la
subcontratación por parte de la Alta Autoridad de determinadas tareas de
gestión administrativa en empresas privadas. Sea como fuere, el Tribunal de
Justicia señaló que no se podían delegar potestades discrecionales que
implicasen un amplio margen de apreciación. Lo que unido a la no alteración
del equilibrio institucional establecido en los Tratados ha terminado por perfilar
una tímida utilización de cualquier instrumento de «delegación», hasta el punto
de poner en duda la posibilidad misma de creación de organismos no previstos
en los Tratados. De ahí que las palabras del Tribunal de Justicia cuando sí que
acepta la delegación de «facultades de ejecución netamente delimitadas y cuyo
uso, por ello, puede ser controlado rigurosamente en relación con criterios
objetivos fijados por la autoridad delegante» hayan rebajado el perfil
competencial de las Agencias europeas creadas por el Legislador.

81
Un dictamen del Tribunal de Justicia en 1970 [ Fonds d'immobilisation de la
navigation intérieure , 26 abril 1977 (1/76), Rec. 1977, p. 747] aportó más
claridad sobre esta problemática. Se trataba de analizar la compatibilidad con
los Tratados de un acuerdo relativo a la creación de un Fondo europeo de
inmovilización de la navegación interior con vistas a dar una respuesta al
exceso de tráfico fluvial en el Rin. Uno de los puntos de la petición de la
Comisión hacía referencia a saber si «[la atribución, por la Comunidad, a
órganos independientes de las Instituciones comunes, del poder de adoptar
decisiones de alcance general que sean directamente aplicables en los
Estados miembros sin la intervención obligada de las Instituciones de la
Comunidad]» era compatible con el Tratado. El Tribunal rechazó la
compatibilidad del acuerdo, aunque, en un obiter dictum , parecía no rechazar
la creación de tales órganos independientes en la medida en que no implicaran
más que «competencias de ejecución».

Esta jurisprudencia fue complementada por la sentencia Romano [14 mayo

1981 (99/80)], donde el Tribunal señaló que una entidad creada por el
Legislador no puede adoptar actos con fuerza jurídica, invocando no tanto el
equilibrio institucional como las competencias de la Comisión en el ámbito en
cuestión. Este cuerpo jurisprudencial ha tenido una influencia decisiva en lo
que respecta a las potestades a atribuir a las Agencias europeas. De hecho la
interpretación que ha dado la Comisión a esta jurisprudencia ha sido
sumamente restrictiva, lo que le ha servido para preservar sus competencias al
rebajar el perfil de las Agencias que se creaban y al oponerse a la creación de
determinadas Agencias (como una hipotética Agencia Europea de
Competencia).

Las principales consecuencias que esta jurisprudencia ha tenido sobre las

Agencias son dos. Por un lado, el Legislador no puede delegar en organismos
comunitarios no previstos en los Tratados la capacidad para dictar actos
normativos. Y, por otro, ni el Legislador ni la Comisión pueden delegar en tales
organismos el poder decisorio que tienen atribuido por los Tratados o por el
Legislador, salvo que se trate de competencias ejecutivas claramente definidas
y susceptibles de un riguroso control.

En esta evolución de la concepción jurisprudencial de las Agencias reviste

particular importancia la sentencia Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 22
enero 2014 (C-270/12), donde el Tribunal de Justicia no solo refuerza el
fundamento de las Agencias en la estructura administrativa europea sino que
amplía el alcance de las potestades que pueden atribuirse a las mismas, al
admitir la posibilidad de que puedan adoptar actos normativos.

5. FUNDAMENTO JURÍDICO

La creación de las Agencias europeas ha sido llevada a cabo por el Legislador

mediante Reglamentos. Estos instrumentos legislativos de Derecho derivado
constituyen los auténticos Estatutos fundacionales de cada Agencia, a los que
éstas se deben someter.

82
El aspecto más interesante en lo que concierne a la creación de las Agencias
europeas es el relativo a la base jurídica de los citados actos legislativos. No
existe en los Tratados una cobertura jurídica expresa que permita al Legislador
crear órganos ejecutivos, salvo en el caso de las dos Agencias del Espacio de
Libertad Seguridad y Justicia (Europol y Eurojust) y de la Política Exterior
(Agencia Europea de Defensa y Servicio Europeo de Acción Exterior). Tanto
ese silencio como estas excepciones plantean serios problemas para justificar
la propia existencia de las Agencias europeas y, en todo caso, para dilucidar su
naturaleza jurídica.

En efecto, las competencias ejecutivas europeas creadas por los Tratados se

van a atribuir bien a la Comisión, bien al Consejo, bien a órganos establecidos
por el Derecho originario (Banco Central Europeo, Banco Europeo de
Inversiones, Supervisor Europeo de Protección de Datos). La posibilidad de
crear más competencias ejecutivas por el Legislador siempre está presente, si
bien en tal caso aquel debe atribuírselas a la Comisión y, excepcional y
motivadamente, al Consejo. Se trata de una alternativa dicotómica en la
medida en que, con los Tratados en la mano, no hay previsión de otra
posibilidad.

Esto explica que tradicionalmente el Legislador, consciente de la innovación

que suponía la creación de cada Agencia para el sistema institucional europeo,
recurriese sistemáticamente al artículo 235 del TCE (posteriormente 308 y en la
actualidad 352 del TFUE), considerado el único medio posible. Y que para
reforzar la actuación del Legislador en este punto se propusiera en la
Conferencia Intergubernamental de 2000 la inclusión en el Tratado de Niza de
una disposición específica que otorgara una cobertura general al Legislador a
la hora de establecer nuevos órganos con competencias ejecutivas en el
sistema institucional europeo.

La negativa de dicha Conferencia Intergubernamental a tal innovación llevó a la

Comisión a dar un giro fundamental en este punto, encaminado a «presentar
las agencias no como un nuevo órgano institucional sino como instrumentos de
ejecución de políticas específicas» [ Les Agences communautaires ,
Commission Européenne, SEC(2001) 340, Bruxelles, 20 février 2001, n. 57]. Se
trata de una línea ya explorada en 1990 con la Agencia Europea de Medio
Ambiente, cuya creación se fundamentó por entonces no en el entonces
artículo 235 (actual 352 TFUE) sino en el 130S (actual 175). Es preciso
destacar, no obstante, la trascendencia de esta nueva fundamentación por
otras dos razones. La primera, que al invocar bases jurídicas de políticas
específicas se precisaría la mayoría correspondiente al proceso legislativo para
crear una nueva Agencia, mientras que el actual artículo 352 sigue exigiendo la
unanimidad en el Consejo. Y la segunda, que al radicar cada Agencia en el
seno de una Política europea determinada resulta necesario especificar y
limitar aún más el mandato que se le encomienda, lo que resulta coherente con
la resistencia de la Comisión a crear Agencias con amplios objetivos y
potestades.

Actualmente, las que podríamos denominar «Agencias de la tercera

generación» fueron fundamentadas en disposiciones específicas de los

83
Tratados reguladoras de las políticas sectoriales. Así, la Agencia Europea de
Seguridad de las Redes y de la Información (art. 95 TCE), la Autoridad Europea
de Seguridad Alimentaria [art. Artículos 37, 95, 133 y 152.4 b) TCE], la Agencia
Europea de Seguridad Marítima (art. 80.2 TCE), la Agencia Europea de
Seguridad Aérea (art. 80.2 TCE), el Centro Europeo para la Prevención y el
Control de las Enfermedades (art. 152.4), la propuesta de creación de la
Agencia Ferroviaria Europea (art. 71.1 TCE) o la refundación de la Agencia
Europea de Medicamentos (arts. 95 y 152.4 b) TCE).

De esta manera, las Agencias dejarían de encuadrarse orgánicamente en el

originario sistema institucional europeo para venir «rebajadas» al nivel
administrativo, en cuanto que instrumentos de ejecución de las políticas a los
que el Legislador puede recurrir en cada caso sin precisar una base jurídica
explícita genérica. Como puede apreciarse, el cambio de concepción es radical
y sus consecuencias trascenderían a la mera cuestión de la base jurídica en
que radicar cada Agencia para manifestarse igualmente en las relaciones entre
la Comisión y las Agencias. Y es que si los Tratados hacen de la Comisión la
receptora privilegiada de competencias ejecutivas a nivel europeo, el atribuir
tales competencias a las Agencias quedaría falta de cobertura jurídica en el
Derecho originario. El histórico recurso al artículo 235 (actual 352) permitía
obviar este problema, aunque suponía ya de por sí explorar los límites de este
precepto, pues se puede lícitamente dudar de que esta cláusula permitiera
alteraciones del equilibrio institucional, que es lo que en última instancia
propicia la creación de organismos europeos a los que se encomiendan
competencias ejecutivas, privando de ellas a la Comisión, Institución que
aglutina la función ejecutiva europea, función que sólo excepcionalmente
atribuye el Derecho originario a otros órganos (Banco Central Europeo) u
órganos (Consejo).

En cualquier caso, el Tribunal de Justicia vino a bendecir esta nueva línea

legislativa de residenciar cada Agencia en la política específica a cuya
ejecución concurre. El asunto en cuestión afectaba a la Agencia para la
Seguridad de las Redes y de la Información, creada en 2004, cuyo fundamento
jurídico se encontró en el artículo 95 TCE relativo a la aproximación de
legislaciones para el establecimiento y funcionamiento del mercado interior. A
pesar de lo discutido del alcance de este precepto y de las posibilidades que
permite, el Tribunal de Justicia advirtió que «nada en la redacción del artículo
95 TCE permite concluir que las medidas adoptadas por el legislador
comunitario sobre la base de esta disposición deba limitarse, en lo que
respecta a su destinatarios, exclusivamente a los Estados miembros», por lo
que admitió que «puede resultar necesario, de acuerdo con una valoración
efectuada por dicho legislador, instituir un organismo comunitario encargado de
contribuir a alcanzar una armonización en situaciones en las que, para facilitar
la ejecución y aplicación uniformes de actos basados en dicha disposición, se
considera que es adecuado adoptar medidas no vinculantes de
acompañamiento y encuadramiento».

Sin embargo, una de las consecuencias de esta perspectiva de basar cada

Agencia en la Política respecto a la cual constituye un instrumento ejecutivo es
que las competencias y potestades atribuidas a la Agencia no podrán nunca ir

84
más allá de lo permitido por dicha Política. Según el Tribunal de Justicia, «cabe
destacar que las misiones confiadas a dicho organismo [en el caso se trataba
de la Agencia de Seguridad de las Redes y de la Información] deben estar
estrechamente ligadas a las materias que son objeto de actos de aproximación
de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados
miembros. Así ocurre, en particular, cuando el organismo comunitario creado
presta a las autoridades nacionales o a los operadores, una asistencia que
tiene repercusión sobre la puesta en práctica homogénea de los instrumentos
de armonización y que puede facilitar su aplicación». El Tribunal emprende así
un análisis pormenorizado de los objetivos y funciones de la Agencia en
cuestión para verificar, en primer lugar, si tales objetivos y funciones se
encuentran ligados a la legislación sectorial en que se incardina la Agencia y,
en segundo lugar, si esos objetivos y funciones «acompañan y encuadran la
ejecución de esta legislación» [ Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 2 mayo
2006 (C-217/04)]. Evidentemente, esta perspectiva y esta jurisprudencia limitan
las posibilidades del Legislador europeo a la hora de configurar la ejecución
supranacional del Derecho Europeo a través de las Agencias y que,
anteriormente, se había soslayado con la invocación del art. 308 TCE (actual
352 TFUE).

Esta jurisprudencia que ubica las Agencias en el ámbito sectorial del que son
instrumentos de ejecución la vemos confirmada en la reciente sentencia Reino
Unido v. Parlamento y Consejo , 22 enero 2014 (C-270/12), que resulta de gran
transcendencia para entender la naturaleza de las Agencias por cuanto admite
que el Legislador europeo, al europeizar una competencia ejecutiva y privando
en consecuencia de ella a los Estados miembros, no se ve obligado a atribuir la
competencia de ejecución exclusivamente conforme al estricto régimen de los
actos delegados (en cuyo caso la Comisión es la única posible beneficiaria) o
actos de ejecución (pudiendo atribuírsela a Comisión o Consejo), sino que
puede optar por conferir la competenica de ejecución a otros órganos u
organismos que formen parte de la estructura político-administrativa europea,
incluidas las Agencias.

II. MANDATO

1. OBJETIVOS Y TAREAS

El mandato que el Legislador impone a cada Agencia constituye un elemento

esencial pues no sólo es su razón de ser sino también su modalidad de
existencia en lo que hace referencia a sus objetivos, tareas, potestades,
medios, estructura, relación con otras Instituciones u órganos, etc. De esta
forma, el mandato es la expresión del principio de especialización de la
Agencia. Desde un punto de vista sustantivo, las Agencias participan, por sus
misiones de servicio público y de naturaleza administrativa, en el ejercicio de la
función ejecutiva en el ámbito europeo.

Con carácter previo, los actos de creación de las Agencias suelen distinguir,
por un lado, el objetivo general de la misma y, por otro, las tareas o funciones
para la consecución de aquel objetivo. Dentro de estas tareas o funciones es
preciso, igualmente, diferenciar fines específicos y medios para su realización,

85
medios que pueden consistir tanto en actividades (redes, encuentros, etc.)
como en instrumentos jurídicos (dictámenes, estudios, inspecciones, actos
administrativos, etc.).

Se puede realizar el siguiente elenco correlativo de [objetivos-fines] – [medios]

Objetivos-Fines-Tareas Medios-Potestades
Recoger, analizar y procesar Bases de datos; encuentros; grupos de
información a nivel europeo trabajo; estudios de viabilidad
Realizar o fomentar estudios e
Publicaciones; estudios
investigaciones
Distribuir datos e información Informes; bases de datos; seminarios...
Proporcionar consejo y apoyo Dictámenes científicos; asistencia
científico-técnico científico-técnica en asuntos concretos
Apoyar la elaboración de políticas Proyectos piloto; informes
Promover cooperación e intercambio
Redes; bases de datos
de información y experiencia
Prestación de servicios Traducciones; gestión de programas
Dictámenes; autorizaciones;
Ejecución de políticas comunitarias
inspecciones; informes

Los mandatos, habitualmente y en contra de una adecuada aplicación del

principio de especialización, suelen ser muy amplios, comprendiendo desde la
recopilación de información a la concreta ejecución de la legislación
comunitaria. Ello obliga a las Agencias a priorizar sus objetivos, centrándose,
en la medida de lo posible, en sus actividades más esenciales y genuinas. De
ahí que, en la práctica, los Consejos de Administración de las Agencias lleven a
cabo programaciones a medio plazo de los objetivos generales de la Agencia
antes de convertirlos en objetivos operativos.

Como se ha apuntado, el instrumento por excelencia para priorizar y concretar

los objetivos estatutarios de cada Agencia lo constituye el programa de trabajo
anual. Otra importantísima virtualidad de este instrumento es la de asegurar la
coherencia de la actividad de la Agencia con relación al resto de políticas
comunitarias, en general, y a la actuación de la Comisión, en particular. De
estas dos funcionalidades del programa de trabajo se infiere la necesidad,
primero, de que normalmente sea el Consejo de Administración de la Agencia
quien apruebe el programa de trabajo y, segundo, que se prevea, con mayor o
menor trascendencia, la intervención de la Comisión en su adopción.

Uno de los aspectos a los que menos atención se presta en el mandato de las
Agencias es el de los beneficiarios de su actuación, no tanto en el sentido
general de quién se beneficia de su actividad sino al servicio de quién se
encuentra su actuación, tal y como el Legislador lo ha concebido, incluso en la
estructura interna de la propia Agencia. En este contexto, podemos
individualizar:

86
a) Comisión. Muchas Agencias asisten a la Comisión de forma eminente a la
hora de aplicar el Derecho europeo; es la gran beneficiaria de la actividad de
las Agencias, sin que ello obste a la autonomía de aquellas.

b) Otras Instituciones (Consejo y Parlamento).

c) Estados miembros.

d) Órganos y organismos europeos.

e) Usuarios (OAMI, OCVV, AESAérea).

2. MEDIOS. APROXIMACIÓN A UNA CLASIFICACIÓN DE LAS AGENCIAS

EUROPEAS

Los medios o poderes de actuación conferidos a las Agencias para la

consecución de su objetivo general y de sus fines particulares son
imprescindibles para entender el papel de las Agencias europeas. En este
punto, la inserción de las Agencias en el sistema político-administrativo
comunitario se torna difícil y limitada. Conforme a la jurisprudencia tradicial ya
conocida ( Meroni y Romano ), la atribución de competencias ejecutivas por el
Legislador a organismos no previstos en los Tratados se encuentra
condicionada, primero, a que no supongan la atribución de potestades
normativas, segundo, a que no impliquen potestades discrecionales o de
elección política y, tercero, a que se realice de forma clara, objetiva y sometida
a un riguroso control.

Estos estrechos límites implicaban, en primer lugar, que el Legislador no podía

atribuir a las Agencias la competencia de dictar normas de Derecho
secundario, las cuales encuentran su base en los Tratados y operan en
consecuencia un desarrollo normativo directo de los objetivos establecidos por
el Derecho primario.

En segundo lugar, tampoco sería posible la atribución de competencias para la

adopción de normas generales de Derecho terciario, las cuales constituyen
medidas destinadas a asegurar la ejecución de actos de Derecho secundario y
que, evidentemente, van a implicar como mínimo el margen de apreciación
discrecional inherente a toda potestad normativa. Recordemos, por lo demás,
que este Derecho terciario es el que constituye el contenido de las atribuciones
que en principio el Legislador tiene la obligación general de atribuir a la
Comisión en virtud del art. 291 TFUE, sometidas, por tanto a los principios,
normas y condiciones fijadas por el Legislador.

Como ya hemos apuntado anteriormente, esta jurisprudencia ha evolucionado

recientemente, hasta el punto de admitir sin problemas que la nueva regulación
de los Tratados implica que las Agencias pueden dictar actos de alcance tanto
general como individual.

En efecto, el Tribunal General no dudó en calificar excepcionalmente

determinadas decisiones de la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas

87
Químicas (ECHA) como «actos reglamentarios» a efectos de su impugnación
(art. 263 TFUE), al considerar que tienen carácter general por cuanto se
aplican a situaciones determinadas objetivamente y producen efectos jurídicos
frente a una categoría de personas contempladas de manera general y
abstracta. Y en tanto en cuanto estos actos de alcance general no habían sido
adoptados conforme a ningún procedimiento legislativo (ni ordinario ni
especial), la conclusión a la que llega es que son actos normativos de
naturaleza ejecutiva adoptados por la Agencia. Pero el discurso del Tribunal no
se detiene exclusivamente en la naturaleza de los actos adoptados por la
Agencia, pues debe analizar el argumento, invocado por la propia Agencia, de
que entre sus potestades no estaba la normativa, pues ésta la había reservado
su Reglamento fundacional a la Comisión. El Tribunal rechaza este argumento
con rotundidad: «En contra de lo que alega la ECHA, el artículo 263 TFUE,
párrafo cuarto, no preceptúa que la Comisión sea la única que dispone de la
potestad reglamentaria necesaria para adoptar tal acto. La alegación de la
ECHA a este respecto no encuentra ningún respaldo en el Tratado FUE. En
efecto, el artículo 263 TFUE, párrafo primero, menciona expresamente el
control de la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la Unión
destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros. Así pues, los autores
del Tratado FUE tenían la intención de someter también, en principio, los actos
de la ECHA, en tanto que organismo de la Unión, al control jurisdiccional del
juez de la Unión» [ Cindu Chemicals BV e.a v. Agencia Europea de Sustancias
y Mezclas Químicas (ECHA) , 7 marzo 2013 (T-95/10)].

En efecto, a ciertas Agencias el Legislador les atribuye la potestad de dictar

actos jurídicos. Esos actos jurídicos podrán ser, en primer lugar, de alcance
general, pues el marco institucional creado por el TFUE y la previsión de
recurso jurisdiccional contra los actos de las Agencias [recurso de anulación
contra «actos» (art. 263) y solicitud de inaplicación de actos de alcance general
dictados por «organismos» una vez pasado el plazo del recurso directo (art.
277)] «permite explícitamente a los órganos y organismos de la Unión adoptar
actos de alcance general» [ Reino Unido v. Parlamento y Consejo , 22 enero
2014 (C-270/12)].

losTambién podrán las Agencias, en segundo lugar, adoptar actos jurídicos

invididuales, esto es, actos administrativos de preparación o de aplicación de la
normativa secundaria o terciaria. Ahora bien, esta capacidad de dictar actos
administrativos quedaría restringida por poder implicar sólo un margen de
apreciación técnica vinculada a objetivos precisos y no un margen de
apreciación amplio en un ámbito económico complejo o de carácter político. Así
pues, ni actos discrecionales, ni ámbito económico complejo, ni actos con
repercusiones políticas.

Por todo ello, los casos en que se ha atribuido a Agencias la potestad de dictar
actos jurídicos vinculantes frente a terceros no sólo son excepcionales sino que
el ejercicio de tales potestades tiene lugar en un marco normativo completo y
preciso, de manera que se trata si no de actos reglados sí de actos que se
limitan a una verificación concreta, fruto de un juicio discrecional de naturaleza
técnica, de que la solicitud del administrado satisface las disposiciones precisas

88
de la norma (v.gr. OAMI, OCVV, AESA, ABE, Autoridad Bancaria). Se trata, en
conclusión, de Agencias decisorias .

Fuera de estas Agencias decisorias, el grupo más numeroso lo constituyen las

que la Comisión denomina Agencias de asistencia : «aquellas que no están
dotadas de poderes autónomos de toma de decisión respecto a terceros, pero
que ejercen todas las demás tareas de regulación, incluida la organización y la
coordinación de las actividades que dependen en parte de las autoridades
nacionales, con vistas a permitir a la Comisión llevar a cabo sus misiones»
(Comunicación 2002).

Aparte de la posibilidad de que los potenciales beneficiarios sean también los

Estados miembros o los actores implicados de cada sector, lo cierto es que
normalmente la actividad de estas Agencias se encuentre fundacionalmente al
servicio de la Comisión, a la que prestan un servicio de asistencia científico-
técnica que permite posteriormente a aquella ejercer sus competencias
esenciales atribuidas por los Tratados o por el Legislador.

De ahí que las potestades conferidas a estas Agencias de asistencia tengan

una trascendencia muy importante, pudiéndose singularizar tres grandes tipos:

a) Agencias que recopilan datos y preparan información de carácter técnico y

científico en sus respectivos ámbitos de actuación, con lo que asisten a la
Comisión (a las demás Instituciones y a los Estados miembros) en la
preparación o evaluación de las políticas comunitarias. (AEMA, CEDEFOP,
FEMCVT, OEDT, AESST, OERX). Esta función es más trascendente para los
Estados miembros de lo que pudiera parecer desde el punto de vista político,
pues aquellos precisan igualmente de información cualificada sobre las
políticas comunitarias de cara al control de la actividad de la Comisión en tales
ámbitos.

b) Agencias que asisten a la Comisión en su papel de garantizadora del

cumplimiento del Derecho Comunitario, para lo cual se les dota de potestades
de inspección en el territorio de los Estados miembros. (AESM).

c) Agencias encargadas de emitir dictámenes y recomendaciones que

constituyen la base técnica y científica de las posteriores decisiones de la
Comisión (AEM, AESA). Estas decisiones de la Comisión deberían no
responder exclusivamente a razones técnicas o científicas, de ahí que la
competencia para dictarlas el Legislador no la haya residenciado en la Agencia
(convirtiéndoles así en una Agencia decisoria más). No obstante, la Comisión
es muy reacia –por no decir contraria– a apartarse del dictamen científico de la
Agencia, práctica que puede tener efectos perversos en la medida en que lo
que no dejaba de ser un acto de trámite preparatorio de la decisión final de la
Comisión y, por ello, no susceptible de revisión jurisdiccional, por aparecer
posteriormente recogido incluso formalmente en la motivación de la decisión de
la Comisión llega a ser objeto indirecto de recurso [ Olivieri v. Comisión y
Agencia Europea para la Evaluación de Medicamentos , 18 de diciembre de
2003 (T-326/99), n. 55.].

89
Excepcionalmente se han creado Agencias de gestión que desempeñan tareas
administrativas, bien para ayudar a la gestión ordinaria de otras Agencias en
cometidos específicos ( Centro de Traducción de los Órganos de la Unión ),
bien para la ejecución de programas comunitarios ( Agencia Europea de
Reconstrucción; Fundación Europea de Formación; Órgano de Vigilancia
Europea GNSS en su calidad de estructura de gestión del programa europeo
de radionavegabilidad por satélite), sin perjuicio de que a Agencias que
responden a otra modalidad se las dota de nuevas potestades de actuación
como la ejecución material de la normativa europea (por ejemplo, AESM).

III. ESTRUCTURA INTERNA

La estructura interna básica de las Agencias responde a un modelo basado en

dos órganos de dirección, uno colegiado y otro unipersonal.

A) En primer lugar, un Consejo de Administración , integrado por

representantes de los Estados miembros, de la Comisión (y, excepcionalmente,
del Parlamento) y, según la Agencia, representantes de intereses diversos de
los sectores implicados. El Consejo de Administración es el órgano colegiado
de gobierno de la Agencia que asume las funciones más importantes. Entre
éstas cabe destacar la proposición o incluso el nombramiento del Director
Ejecutivo; la adopción del programa de trabajo y del informe anual de
actividades; la aprobación del presupuesto de la Agencia; la adopción del
Reglamento interno y de las demás normas internas que desarrollen su norma
fundacional («Estatuto»); el establecimiento de las líneas generales de
actuación; el nombramiento de los miembros de otros órganos que completen
la estructura de la Agencia (por ejemplo, Salas de recurso). Los aspectos más
heterógeneos y polémicos hacen referencia la procedencia de sus miembros
(designación por Consejo, Parlamento, Comisión, Estados miembros, sectores
sociales o económicos, etc.) y a su número, hoy día sobredimensionado.

B) En segundo lugar, un Director ejecutivo (Presidente o Director), nombrado

en algún caso por la Comisión, normalmente por el propio Consejo de
Administración de entre una lista propuesta por la Comisión y singularmente
por el Consejo. Sus más destacadas funciones son las de representar
legalmente a la Agencia, adoptar las decisiones que se derivan de su mandato,
llevar a cabo la gestión ordinaria y cotidiana y ejecutar el presupuesto.

C) Finalmente, la estructura se puede completar con un Comité Científico , en

el que están presentes expertos en la materia de cada uno de los Estados
miembros. Estos comités están encargados de emitir dictámenes
especializados en el marco de la actividad de la Agencia. Como es evidente, el
papel de estos Comités es especialmente trascendente en el caso de las
Agencias de asistencia científico-técnica hasta el punto de que su actividad se
encauza a través de ellos (por ejemplo, la Agencia Europea de Medicamentos).

IV. RÉGIMEN JURÍDICO: AUTONOMÍA Y CONTROL

El régimen jurídico de las Agencias aparece informado por una serie de

principios que condicionan sus funciones, su estructura y sus relaciones con el

90
resto de Instituciones. Aparte del principio de especialización de actividades,
concretado en el mandato estatutario de creación, es el difícil equilibrio entre
los principios de autonomía y de control el que determina el régimen jurídico de
las Agencias.

Por otra parte, el régimen jurídico de las Agencias viene recogido en diferentes
instrumentos normativos, todos ellos de Derecho Administrativo europeo, de
carácter tanto general como singular a cada Agencia. Entre éstos últimos el
principal viene dado por el propio Reglamento de creación, auténtico Estatuto
jurídico de la Agencia, donde se regulan los aspectos más esenciales y propios
de la Agencia (mandato, organización interna) como la recepción de
determinadas normas de Derecho Administrativo europeo (acceso a
documentos, protección de datos, lucha contra el fraude, Función Pública). A
su vez, la Agencia podrá dictar normas de desarrollo interno (sobre
modalidades de acceso a documentos, Reglamento interno del Consejo de
Administración, etc.). Por otro lado, dicho Reglamento también puede recoger
modulaciones o excepciones a algunas normas de carácter general, como la
regulación financiera de la Agencia.

1. AUTONOMÍA V. CONTROL

Una de las características esenciales de las Agencias es la autonomía con la

que ejerce su mandato. Dicha autonomía ni siquiera se proclama
explícitamente, pues se trata de un principio inherente a toda descentralización
funcional que se encauza a través de entes públicos a los que se dota de
personalidad jurídica. Cuestión diferente es el grado variable con el que se
manifiesta dicha autonomía (se llega a hablar de forma poco apropiada incluso
de «independencia») y de las diferentes técnicas con que se articula. Entre
éstas es preciso citar, en primer lugar, la atribución de personalidad jurídica,
significando también, desde un punto de vista organizativo, el hecho de no
formar parte de la estructura administrativa de la Comisión. En segundo lugar,
el establecimiento de órganos propios de dirección, si bien su composición
refleja ya un cierto condicionamiento de los demás actores ejecutivos europeos
(Estado miembro y Comisión). En tercer lugar, se puede predicar una cierta
autonomía financiera, especialmente en la ejecución de su presupuesto. En
cuarto lugar, una autonomía sobre la gestión de sus recursos humanos Y, en
quinto lugar, las Agencias gozan de una gran autonomía funcional para la
consecución de los objetivos fijados por el Legislador y para la utilización de los
medios que se les confieren en consecuencia, en especial en relación con la
Institución ejecutiva europea por excelencia: la Comisión.

El equilibrio entre la autonomía de las Agencias y el control al que en su calidad

de Poderes públicos se encuentran sometidas constituye el nudo gordiano del
buen gobierno de las Agencias, pues el control sobre las Agencias y la
responsabilidad de éstas constituyen el lugar donde el déficit ejecutivo se
encuentra con el déficit democrático. De hecho, todas las manifestaciones de
autonomía atribuidas a las Agencias se encuentran compensadas por algún
grado o factor de control (auditor de la Comisión en la ejecución del
presupuesto, fijación de la plantilla por la autoridad presupuestaria, etc.).

91
Las Agencias se encuentran bajo control precisamente cuando no están
sometidas al control de ningún actor en particular, sino que se sitúan en el
centro de una red de influencias múltiples y contradictorias que conducen a la
Agencia a perseguir exclusiva y eficazmente los objetivos fijados en su
mandato. Ese haz de controles de variada naturaleza (políticos, ejecutivos,
administrativos, financieros, legales e incluso profesionales) es ejercido por un
amplio elenco de Instituciones, órganos y organismos (Parlamento, Comisión,
Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Tribunal de Justicia, OLAF) que
reflejan la peculiar posición de las Agencias en el sistema institucional y
administrativo europeo. La relación es especialmente significativa con respecto
a la Comisión, a la que se encomiendan determinadas potestades o
mecanismos a ejercer sobre las Agencias, lo que crea una situación
relativamente ambigua que dificulta su caracterización. En cualquier caso, el
control que se ejerce sobre las Agencias está en función de la autonomía que
éstas gozan, y viceversa. La autonomía atribuida a las Agencias encuentra su
fundamento específico en el cumplimiento de su mandato. De ahí que el
principal control al que se encuentran sometidas las Agencias sea
precisamente el que ha configurado el Legislador al establecer dicho mandato
en la medida en que define los objetivos a alcanzar y delimita los medios a
utilizar por aquellas.

2. RELACIÓN COMISIÓN-AGENCIAS

Anteriormente se apuntó cómo la configuración de la función ejecutiva en el

ámbito europeo por los Tratados hacía, en principio, de la Comisión la
Institución a la que el Legislador debía obligatoriamente atribuir las
competencias de ejecución que, a escala europea, se deriven de la normativa
de Derecho secundario. Pues bien, el hecho de que el Legislador soslaye esa
previsión de los Tratados mediante la creación de organismos a los que
encomienda aquellas competencias ejecutivas no puede significar que de esa
manera la responsabilidad ejecutiva constitucional última de la Comisión
desaparezca.

Actualmente, las relaciones entre la Comisión y las Agencias se articulan

mediante un haz de técnicas cuya virtualidad trasciende a una mera relación de
control, para desbordarse igualmente en relaciones de cooperación. Así,
podemos citar las más significativas:

- participación directa en el nombramiento del Director Ejecutivo de la Agencia;

- intervención en la adopción del programa de trabajo;

- intervención en la adopción del presupuesto;

- presencia en el Consejo de Administración;

- auditorías vía auditor interno de la Comisión;

92
- control de la legalidad de los actos de la Comisión (normalmente, vía acción
de nulidad ante el Tribunal de Justicia y excepcionalmente vía recurso
administrativo o revisión de oficio);

- autorización previa de la Comisión para que el Reglamento financiero de la

Agencia se aparte del Reglamento financiero marco de las Agencias;

- en el marco de la procedimiento de elaboración del presupuesto, la Comisión,

sobre la base de la previsión presentada por la Agencia, «consignará en el
anteproyecto de presupuesto general de la Unión Europea las previsiones que
considere necesarias» para plantilla y subvención de actividad.

Evidentemente, las relaciones entre la Comisión y las Agencias serán

diferentes en función de los mandatos conferidos a éstas por el Legislador.
Fuera de los elementos organizativos y estructurales (composición del Consejo
de Administración, nombramiento del Director, etc.), interesa analizar cómo se
desarrollan esas relaciones desde el punto de vista operativo, aspecto éste en
el que se evidencia la autonomía funcional que es uno de los caracteres
idiosincráticos de las Agencias. Y es que éstas, precisamente en su actuación,
es donde más parecen haber luchado por ganarse la reputación de entes
autónomos, topándose entonces con las suspicacias de la Comisión.

La tensión operativa surge por la privilegiada posición de la Comisión en la

configuración de la función ejecutiva comunitaria, en virtud de la cual es la
Institución que constitucionalmente vela y responde por la ejecución del
Derecho europeo, independientemente de su articulación legislativa. Ésta
puede prever organismos administrativos que, desde una posición de
autonomía con respecto a las Instituciones, coadyuven a la ejecución europea
del Derecho Comunitario. Fundacionalmente, pues, las Agencias concurren al
mismo fin último que la Comisión: ejecutar el Derecho europeo. No obstante, el
problema radica en cómo se asegura una coherencia de acción, teniendo en
cuenta que tanto las Agencias como la Comisión ejercen sus respectivas
competencias de forma independiente.

En la medida en que los mandatos de las Agencias vienen redactados en

términos demasiado amplios, los límites de su actuación no han sido en
ocasiones lo suficientemente nítidos. La tentación para las Agencias de
traspasar esa difusa zona fronteriza ha sido siempre muy fuerte, precisamente
para afianzar –como decíamos antes– su reputación de organismo autónomo
frente a la Comisión. El paso del ámbito administrativo a la arena política en
forma de juicios de cumplimiento por los demás actores o de propuestas de
acción europea ha generado conflictos con la Comisión.

La intervención de la Comisión en el procedimiento de adopción del programa

de trabajo de la Agencia viene recogida en los actos constitutivos de las
Agencias. Se asegura así que éstas tengan información de las necesidades de
la Comisión o de la Comunidad en lo que concierne a la contribución posible de
las Agencias.

93
En conclusión, resulta sumamente difícil emitir un juicio general para calificar
las relaciones entre las Agencias europeas y la Comisión. Desde un punto de
vista funcional, aquellas deben actuar de manera autónoma en el cumplimiento
de los mandatos recibidos directamente por el Legislador en sus actos de
creación, lo que no impide que se establezcan mecanismos de cooperación y
de coordinación para asegurar la coherencia de su actuación con la de la
Comisión por la privilegiada posición de ésta en la ejecución del Derecho
europeo, tal y como se ha expuesto más arriba. No obstante, ello no justificaría
considerar que las Agencias europeas son organismos auxiliares de la
Comisión al amparo de una pretendida relación de potestad-sujeción entre ésta
y aquellas. Los específicos mecanismos y potestades arriba señalados
ciertamente impiden predicar el carácter de independencia de estos
organismos creados por el Legislador, amén de que tal estatus sólo debería ser
establecido directamente por el Tratado (Banco Central Europeo). Las
Agencias son entes públicos que necesariamente deben estar sometidos a
control. Pero incluso si algún tipo de control administrativo es atribuido a la
Comisión, aquel se fundamentaría en razones de oportunidad funcional, como
es el caso del ejercido por el auditor interno de la Comisión. El resto de
mecanismos y potestades son demasiado limitados, como la expresión del
parecer en el programa de trabajo. Incluso el más decisivo, como es el del
control de la legalidad de los actos de las Agencias, en los pocos casos en que
se atribuye a la Comisión, lo que más bien hace es denotar la auténtica
relación entre las Agencias y la Comisión, pues la actividad funcional de
aquellas escapa por completo a su control al atribuirse al Tribunal de Justicia
(en ocasiones, vía Salas de recurso), encomendándose, en su caso, a la
Comisión, única y exclusivamente, la actividad instrumental de la Agencias
(organización, medios, etc.). Es decir, la actividad que obedece al mandato de
la Agencia y para la cual se ha dotado a ésta de autonomía funcional en ningún
caso está sometida a control alguno por parte de la Comisión. Si el resto de
actividad, de tipo instrumental, eventualmente si puede estar sometido, en
ningún caso es significativo para calificar las relaciones de la Agencias con la
Comisión.

3. CONTROL DE LEGALIDAD

La regulación del control de la legalidad de los actos de las Agencias adolece

de la misma heterogeneidad que su régimen jurídico general, al tiempo que
expresa la evolución y las diferentes concepciones sobre el papel de las
Agencias en el sistema institucional y administrativo europeo. Así, en un primer
momento, se estableció una revisión por la Comisión vía recurso, mecanismo
éste que se limitó posteriormente para, en último término, desaparecer a favor
de otros medios de control (recursos administrativos internos a la Agencia o
acciones específicas para determinadas materias) que, no obstante, no
terminan de aclarar de forma coherente el papel del Tribunal de Justicia. La
Constitución europea, finalmente, viene a poner orden sobre un aspecto que
resulta fundamental para la propia legitimidad de las Agencias.

3.1. Revisión administrativa

94
Esta vía es la que se estableció para las Agencias de la primera generación,
reflejándose incluso parcialmente en las primeras de la segunda generación. La
tutela jurídica que esta vía permitía ejercer a la Comisión sobre las Agencias
pareció considerarse incompatible con la autonomía que caracterizaría a
aquellas, de ahí que posteriormente se descartase este mecanismo, aunque
sorprendentemente se ha recuperado para alguna Agencia de la tercera
generación. Supuesto diferente, por específico, es el de las Agencias
decisorias con potestades para dictar actos jurídicos vinculantes frente
terceros, para las cuales se ha establecido un exhaustivo mecanismo de
revisión de sus actos en vía administrativa a través de órganos que forman
parte de su propia estructura: las Salas de recurso.

3.1.1. Revisión administrativa por la Comisión

Las dos Agencias de la primera generación de 1975 incluyen el mismo régimen

de revisión de sus actos en sede administrativa (18 CEDEFOP y art. 22
EUROFUND). Así, cualquier acto –explícito o implícito– de la Agencia podrá
ser sometido a la Comisión por cualquier Estado miembro, por cualquier
miembro del Consejo de Administración o por cualquier tercero, directa e
individualmente afectado, para el control de su legalidad. El plazo para tal
sometimiento a la Comisión será de quince días, a contar desde que el
interesado haya tenido conocimiento del mismo. La Comisión, finalmente,
deberá tomar una decisión en el plazo de un mes y la ausencia de decisión en
ese plazo se considera equivalente a una decisión denegatoria implícita.

Como puede apreciarse, ese «sometimiento» supone un auténtico recurso de

alzada que, atendiendo a la personalidad jurídica diferenciada de ambas
Agencias, habrá que calificar como «impropia». En lo que respecta a los
legitimados para su interposición, podría sorprender la ausencia de la
Comisión, siendo ésta la Institución que debe velar por el cumplimiento del
Derecho Comunitario. Ciertamente es criticable que la Comisión no pueda
directamente iniciar el procedimiento de revisión vía recurso, lo que lo
metamorfosearía en una revisión de oficio, y que en la práctica deba esperar a
la actuación con tal fin de cualquiera de sus tres representantes en el Consejo
de Administración (pues cualquier miembro del mismo está legitimado para la
presentación del recurso).

Por otra parte, el control que ejerce la Comisión sobre los actos de la Agencia
en virtud del recurso administrativo versa sobre la legalidad de aquellos. No se
trata, pues, de una tutela de oportunidad. Y el parámetro de legalidad lo
constituirá el Derecho Comunitario general y, en especial, el particular que
afecte a la Agencia, bien normativa sectorial de su ámbito de actividad material,
bien normativa de funcionamiento de aquella (organización, procedimiento,
régimen de personal, etc.). En cualquier caso, lo importante es retener que se
excluyen otro tipo de actos no vinculantes (programa de trabajo,
recomendaciones de la Comisión a la Agencia, etc.) que desdibujarían la
legalidad del control.

Finalmente, la Comisión debe resolver el recurso en un mes, pues de lo

contrario se considera que el silencio administrativo produce «una decisión

95
denegatoria implícita». La virtualidad más importante de esta consecuencia es
que contra esta decisión implícita de la Comisión, no de la Agencia, ya se
puede recurrir ante el Tribunal de Justicia al amparo del art. 230. Lo que no
queda claro es si la decisión denegatoria implícita exime a la Comisión de su
deber de resolver o si todavía podría adoptar una resolución expresa: si fuese
negativa, no sería más que un acto confirmatorio del acto presunto negativo; si
fuese positivo, dejaría sin objeto el recurso contencioso si se hubiera
interpuesto.

Este mecanismo de control a través de un recurso de alzada ante la Comisión

se reprodujo en 1994 para la Agencia para la Seguridad y Salud en el Trabajo
(art. 22). Y una variante del mismo se incluyó en el caso emblemático de las
dos primeras Agencias decisorias: la Oficina de Harmonización del Mercado
Interior (art. 118 OAMI) y la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales (art.
44). En ambos supuestos el objeto del recurso se limita, primero, a «los actos
del presidente que, con arreglo al Derecho Comunitario, no estén sujetos al
control de otro órgano» (lo que excluye los actos decisorios de la Agencia
adoptados formalmente por el Presidente y que serán revisados por las Salas
de recurso, como luego veremos) y, segundo, a los actos de la Agencia
relacionados con su presupuesto. Sólo en el caso de la Oficina Comunitaria de
Variedades Vegetales no se prevé que la falta de resolución expresa suponga
denegación implícita. Por otra parte, además de los sujetos legitimados ya
conocidos (Estados miembros, miembros del Consejo de Administración,
terceros directa y personalmente afectados), se prevé ahora la posibilidad de
que la Comisión controle de oficio los actos antes citados de ambas Agencias,
si bien, en caso de apreciar la ilegalidad de los mismos, la Comisión no puede
dictar una resolución sustituyendo el acto de la Agencia, sino que «solicitará su
modificación o su retirada» (OAMI) o «exigirá la rectificación o la anulación de
los actos ilegales» (OCVV).

Como apuntábamos anteriormente, este tipo de control fue desechado para el

resto de Agencias de la segunda generación, quizás por entenderlo
incompatible con una concepción rigurosa de la autonomía de las Agencias.
Sin embargo, recientemente una de las Agencias de la tercera generación ha
recuperado este mecanismo de control de legalidad en idénticos términos a los
ya expuestos. Se trata del Centro Europeo para la Prevención y el Control de
las Enfermedades (art. 28), creado el 21 de abril de 2004.

3.1.2. Revisión por Salas de recurso

En el caso de las Agencias decisorias, que pueden dictar actos administrativos

con eficacia frente a terceros, se ha previsto que, previo a la impugnación
jurisdiccional de aquellos, sea posible un recurso administrativo pero, en aras
del carácter técnico de las decisiones de estas Agencias y de la necesaria
autonomía funcional desde la que actúan, el conocimiento de aquel ya no se
atribuye a la Comisión sino que, a tales efectos, se han establecido en la
estructura interna de estas Agencias unos órganos, denominados «Salas de
recurso».

A. Oficina de Armonización del Mercado Interior

96
En lo que respecta a la composición de las Salas, es preciso distinguir al
Presidente de las Salas de Recursos, a los Presidentes de cada Sala de
Recurso y a los demás miembros de dichas Salas. De todos ellos se predica
por igual su independencia, afirmándose que no estarán sujetos en sus
decisiones por instrucción alguna (art. 131.4).

a) El Presidente de las Salas de Recurso es nombrado siguiendo el mismo

procedimiento que el Presidente de la Oficina (por el Consejo de entre una lista
elaborada por el Consejo de Administración) por un período de cinco años,
pudiendo renovarse por períodos adicionales también de cinco años. Para
garantizar su independencia, no podrá ser cesado de sus funciones salvo como
consecuencia de motivos graves (no especifica más la normativa) y tal decisión
sólo la puede adoptar el Tribunal de Justicia a instancia del Consejo. El
Presidente de las Salas de recurso parece más bien un órgano de gobierno,
gestión y organización de aquellas, pues se le reconocen, entre otras
funciones, la de presidir el órgano de gobierno de las Salas y velar por la
ejecución de sus decisiones, asignar los asuntos a una Sala, remitir al
Presidente de la Oficina las necesidades de gastos de las Salas con vistas a la
preparación del presupuesto y presidir la Sala ampliada.

b) Los Presidente de cada Sala de recurso tienen un estatus semejante al del

Presidente de las Salas de recurso, tanto en lo que respecta a su
nombramiento como a su cese.

c) Finalmente, los miembros de las Salas de recursos serán nombrados por un

período de cinco años, renovables, por el Consejo de Administración. Su cese,
por motivos graves, sólo puede ser decidido por el Tribunal de Justicia a
instancias del Consejo de Administración, previa recomendación del Presidente
de las Salas de recurso, tras consultar al Presidente de la Sala a la que
pertenezca el miembro de que se trate.

La OAMI ha constituido cuatro Salas de Recurso que pueden tener las

siguientes formaciones desde la reforma de 2004:

a) «Sala» ordinaria de tres miembros, de los cuales al menos dos serán

juristas.

b) «Sala ampliada» (art. 130.3). El Reglamento constitutivo se remite al

Reglamento interno en lo relativo a su composición. Los casos sobre los que
conocerá irán en función de la dificultad de las cuestiones de hecho, la
importancia del asunto o circunstancias particulares que lo justifiquen. Tales
criterios deberán ser apreciados en cada caso por el órgano que puede adoptar
la decisión de remisión, que puede ser bien el órgano de gobierno de las Salas,
bien la Sala que lleve el asunto.

c) «Sala en composición unipersonal», cuyo único miembro deberá ser

necesariamente jurista (art. 130.5). La Sala que conoce del asunto, en razón de
la ausencia de dificultad de las cuestiones de hecho o de derecho, de la
importancia limitada del caso concreto o de la ausencia de circunstancias

97
particulares que lo impidan, podrá decidir asignar un asunto a un órgano
unipersonal.

Pueden ser objeto de recurso administrativo ante las Salas las resoluciones
definitivas (las de trámite sólo si así se prevé en ellas expresamente) sobre
marcas adoptadas por la Oficina a través de sus órganos. Están legitimadas
para su interposición, por un lado, quienes fueron partes en el procedimiento y
cuyas pretensiones no fueron estimadas y, por otro y de oficio, el resto de las
partes de dicho procedimiento. El plazo de interposición será de dos meses
desde la notificación de la resolución de la Oficina, fecha que también se tiene
en cuenta para los cuatro meses de que dispone el recurrente para la
motivación. Esta mera interposición ya tiene efectos suspensivos sobre el acto
de la Oficina.

En contra de lo que pudiera parecer, no es la Sala de recursos la que pasa a

conocer inmediatamente del mismo, pues se prevé que el recurso se traslade
en primer lugar a «la instancia cuya resolución se impugne». Ésta tiene dos
posibilidades: primero, estimar el recurso fundado, con lo que anulará la
resolución originaria y adoptará una nueva; segundo, desestimar el recurso,
bien explícitamente, bien por silencio en el plazo de un mes, pero en ambos
casos deberá remitirlo inmediatamente a la Sala de recurso. Es lo que el
Reglamento denomina muy desacertadamente «revisión prejudicial», pues el
procedimiento posterior ante la Sala no tiene carácter «judicial». Se trata, más
bien, de considerar que en primera instancia se trata de un recurso de
reposición ante el mismo órgano que dictó la resolución para, en segunda
instancia temporal, transformarlo, ahora sí, en un recurso ante el órgano
administrativo específicamente creado para conocer de ellos.

Llegado el recurso ante la Sala, ésta lo examinará y, de estimarlo fundado, su

fallo podrá suponer, bien ejercer ella misma las competencias de la instancia
que dictó la resolución impugnada, bien devolver el asunto a dicha instancia
para que le dé cumplimiento, en cuyo caso ésta estará vinculada por los
motivos y la parte dispositiva de la resolución de la Sala en la medida en que
los hechos de la causa sean los mismos (art. 62). Sin embargo, cuando la Sala
decide ejercer ella misma las competencias de la instancia que dictó la
resolución impugnada, la jurisprudencia entiende que existe una continuidad
funcional entre las distintas unidades administrativas internas de la Agencia
(examinador, División de oposiciones, División de Administración de Marcas y
de Cuestiones jurídicas, por una parte, y Salas de Recurso, por otra), por lo
que las Salas están obligadas a basar su resolución en todos los elementos de
hecho y de Derecho que las partes hayan alejado, ya sea en el procedimiento
administrativo originario, ya en el procedimiento de recurso. De donde se
desprende que el control ejercido por las Salas de Recurso no se limita al de
legalidad de la resolución impugnada sino que, en virtud del efecto devolutivo
del procedimiento de recurso, implica una nueva apreciación del litigio en su
conjunto, debiendo las Salas reexaminar íntegramente la demanda inicial y
tener en cuenta las pruebas presentadas en el momento oportuno.

B. Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales

98
En el caso de la Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales, no se trata de
órganos permanentes, sino que se convocan e integran ad hoc . Las Salas de
recurso estarán integradas por un presidente y dos miembros, a los que se
obliga a ser independientes en el ejercicio de su función, en la que no estarán
vinculados por instrucciones de ningún tipo. Con un mandato renovable de
cinco años, los presidentes serán nombrados por el Consejo de entre una lista
elaborada para cada puesto por la Comisión tras haber recabado la opinión del
Consejo de Administración. Y en el caso de los otros miembros, éstos serán
elegidos por el Presidente de Sala para cada asunto de entre una lista de
miembros cualificados elaborada, a propuesta de la Oficina, por el Consejo de
Administración con una vigencia quinquenal renovable.

Dejando aparte cuestiones como objeto del recurso, legitimación o plazo de

interposición, la revisión de los actos de la Oficina dictados en cumplimiento de
su mandato específico con efectos jurídicos frente a terceros se articula en
sede administrativa a través de un recurso que en un primer momento se
tramita como una suerte de reposición y sólo después llega a la Sala.

a) «Examen prejudicial» (art. 70). Con notoria imprecisión terminológica, se

vuelve a considerar «judicial» el posterior examen de las Salas y previo a éste
se otorga una oportunidad de revisión al órgano de la Oficina autor del acto
recurrido, órgano que dispondrá de un mes para examinar el recurso. Si
pasado este plazo no se ha pronunciado en sentido favorable o desfavorable,
no se prevé silencio administrativo sino que sencillamente deberá, por un lado,
decidir si levanta la suspensión del acto que el recurso automáticamente
implica y, por otro, someter inmediatamente el recurso a la Sala.

b) Recurso ante las Salas. Si el examen del recurso por parte del servicio de la
Oficina no es favorable o sencillamente no hay pronunciamiento expreso, aquel
llega a la Sala de recursos que, tras un examen con audiencia de las partes,
resolverá bien rechazando las pretensiones, bien estimándolas fundadas, en
cuyo caso la Sala tiene dos opciones (art. 72): sustituir la decisión impugnada
por otra dictada por ella («la sala de recurso podrá ejercer las competencias de
la Oficina») o remitir el asunto al servicio competente de la Oficina para nuevas
actuaciones, servicio que, si hay identidad de hechos, «estará vinculado por la
ratio decidendi de la sala de recurso».

C. Agencia Europea de Seguridad Aérea

En el caso de la Agencia Europea de Seguridad Aérea, el sistema de revisión

por Salas es muy semejante al de la Oficina Comunitaria de Variedades
Vegetales. La competencia de creación se atribuye a la Comisión quien,
atendiendo a unas expectativas reducidas del número de recursos mientras el
ámbito de actuación de la Agencia no se amplíe a las operaciones de vuelo y al
otorgamiento de licencias a la tripulación, ha establecido una sola Sala. Entre
los aspectos particulares que es preciso destacar, indicar que el presidente, los
otros miembros y sus respectivos sustitutos serán nombrados por el Consejo
de Administración a partir de una lista de candidatos adoptada por la Comisión.
En lo tocante a la legitimación, cualquier persona física o jurídica podrá recurrir
contra una decisión de la que sea destinataria o contra una decisión que,

99
aunque revista la forma de una decisión destinada a otra persona, le afecte
directa e indirectamente, así como quienes fueron partes en el procedimiento
administrativo.

También aquí se vuelve a prever una mal denominada «revisión prejudicial» a

cargo del Director ejecutivo de la Agencia, si bien sólo será aplicable –como en
los otros supuestos de Agencias– cuando el litigio oponga a un particular contra
la Agencia, no así en procedimientos inter partes . Finalmente, la Sala podrá
ejercer cualquier facultad reconocida a la Agencia o remitir el asunto al
departamento competente de la Agencia, el cual quedará vinculado por la
resolución de la Sala (art. 40).

D. La Sala de Recurso de las Autoridades Europeas de Supervisión.

Para controlar las decisiones que pueden adoptar las «Autoridades Europeas
de Supervisión» (Autoridad Bancaria Europea, Autoridad Europea de Seguros y
Pensiones de Jubilación y la Autoridad Europea de Valores y Mercados se ha
creado un órgano común, denominado asépticamente «Sala de Recurso» (arts.
58-61 Reglamento 1093/2010).

Esta Sala está integrada por seis miembros que puedan demostrar que poseen
los conocimientos y la experiencia profesional pertinentes, incluido en el ámbito
de la supervisión, de nivel suficiente en los ámbitos de la banca, los seguros,
las pensiones de jubilación, los mercados de valores u otros servicios
financieros. Se advierte, no obstante, que el conocimiento y experiencia en la
materia no es suficiente, pues el trabajo de la Sala será jurídico, por lo que se
establece el criterio de que la composición de la misma deberá garantizar que
dispone «e conocimientos jurídicos suficientes para facilitar asesoramiento
jurídico sobre la legalidad del ejercicio de sus funciones por parte de las
Autoridades, previsión que no está de más pues este tipo de órganos se nutren
con criterios más políticos que profesionales».

Los miembros de la Sala ejercerán sus funciones con independencia e

imparcialidad. A tal fin se les prohíbe participar en un procedimiento de recurso
«si tienen intereses personales en él o si han actuado anteriormente como
representantes de una de las partes del procedimiento o participado en la
decisión recurrida», circunstancia que podrá ser denunciada por otro miembro
de la Sala o por cualquier parte en el procedimiento de recurso mediante
recusación.

Cualquier persona física o jurídica, incluidas las autoridades competentes del

Sistema Europeo de Supervisión Financiera, podrán recurrir las decisiones de
las Autoridades Europeas de Supervisión de las que sea destinataria o una
decisión que, aunque revista la forma de una decisión destinada a otra
persona, le afecte directa e individualmente. El plazo de presentación del
recurso administrativo será de dos meses desde la notificación o publicación de
la decisión. En la tramitación del recurso se invitará a las partes a que
presenten sus observaciones sobre sus propias alegaciones o las de las otras
partes en el procedimiento, por escrito u oralmente.

100
La Sala resolverá en el plazo de dos meses desde la interposición del recurso.
En su resolución, la Sala podrá confirmar la decisión adoptada por el servicio
competente de la Autoridad o remitir el asunto a dicho departamento, en cuyo
caso éste estará vinculado por la resolución de la Sala de Recurso y adoptará
una decisión modificada relativa al asunto de que se trate.

3.2. Revisión jurisdiccional

Las vías a través de las cuales el Tribunal de Justicia puede llegar a conocer,
para su control, de los actos de las Agencias son variadas. Fuera de los casos
excepcionales en que la Comisión ostenta una potestad revisoría en sede
administrativa sobre los actos de las Agencias (en cuyo caso, el acceso a los
Tribunales se hace directamente contra el acto de la Comisión que actúa
aquella potestad), la revisión judicial de los actos de las Agencias se puede
producir, bien impugnando las decisiones de las Salas de recurso establecidas
en su seno para tramitar internamente recursos administrativo, bien recurriendo
directamente en anulación los actos de las Agencias, posibilidad ésta que ha
sido prevista por primera vez en el TFUE.

3.2.1. Actos de las Salas de recurso que resuelven recursos administrativos

contra actos de las Agencias

En el caso de las Agencias decisorias, donde se han establecido órganos

internos de naturaleza administrativa denominados «Salas de recurso», las
decisiones de éstas podrán ser objeto de recurso ante el Tribunal de Justicia.

Así, en el caso de la OAMI (art. 63), contra las resoluciones de las Salas de
recurso que recaigan en asuntos recurridos cabrá recurso ante el Tribunal de
Justicia. Este recurso deberá taxativamente fundamentarse en los siguientes
motivos: incompetencia; quebrantamiento sustancial de forma; desviación de
poder o violación del Tratado, del Reglamento sobre la marca comunitaria
constitutivo igualmente de la Oficina o de cualquier norma jurídica relativa a su
aplicación. Estarán legitimados para interponer el recurso todas aquellas
personas que fueron parte en el procedimiento administrativo ante la Sala de
recurso y cuyas pretensiones no fueron estimadas por aquella. El plazo para la
interposición del recurso es de dos meses desde la notificación de la resolución
de la Sala de recurso. Finalmente, destacar que la competencia del Tribunal de
Justicia comprende tanto la anulación (en cuyo caso la Oficina estará obligada
a adoptar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del
Tribunal de Justicia) como la modificación de la resolución impugnada.

Similar régimen lo encontramos en el caso de la Oficina Comunitaria de

Variedades Vegetales, con dos especialidades: legitimación para interponer el
recurso contra la decisión de la Sala tanto de la Comisión como de la propia
Oficina (art. 73.3) y previsión de que si el Tribunal de Justicia decide remitir el
asunto a la Sala de recurso para nuevas actuaciones (luego, sensu contrario ,
puede no hacerlo si tras anular decidiera resolver sobre el fondo), la Sala
«quedará vinculada por la ratio decidendi del Tribunal de Justicia, siempre que
se trate de los mismos hechos» (art. 73.5).

101
Las decisiones de las Salas de la Agencia Europea de Seguridad Aérea
también pueden ser objeto de recurso ante el Tribunal de Justicia, remitiéndose
en este caso a la regulación general del recurso de anulación del Tratado, por
lo que hay que entender que el Tribunal de Justicia no puede sustituir a la
Agencia modificando o dictando una nueva resolución, con lo que cobra pleno
sentido la última previsión de que «la Agencia deberá tomar las medidas
necesarias para dar cumplimiento a la sentencia del Tribunal de Justicia» (art.
41.3). La normativa de la Agencia exige que el recurso ante el Tribunal europeo
sólo se pueda interponer cuando se han agotado las vías internas de recurso
existentes en la Agencia, lo que el Tribunal de Justicia ha interpretado que
hace referencia a todo el sistema de recursos establecido en la normativa de la
Agencia, pues recordemos que en la misma se da el caso de un procedimiento
de impugnación ante el Director de la Agencia, cuya resolución será recurrible
ante una Sala especial de la Agencia. Pues bien, las decisiones del Director
resolviendo esas impugnaciones («revisiones prejudiciales», las llama la
normativa) no pueden ser impugnadas directamente ante los Tribunales
europeos, pues es preciso ascudir a la aquella Sala existente en la Agencia
para que pueda revisar la decisión del Director y será entonces la decisión de
la Sala la que pueda ser judicialmente impugnada [ Hell-Flight v. Agencia
Europea de Seguridad Aérea , 28 enero 2016 (C-61/15P)] por la continuidad
funcional entre los diferentes órganos de examen de la AESA y la Sala de
Recursos de ésta [H ell-Flight v. AESA , 11 diciembre 2014 (T 102/13)].

Finalmente, también se prevé explícitamente que las decisiones de la Sala de

Recursos de las Autoridades Europeas de Supervisión puedan ser recurridas
ante el Tribunal de Justicia (art. 61 Reglamento 1093/2010).

3.2.2. El control general de la legalidad de los actos de las Agencias

Resultaba habitual que los Estatutos de las Agencias paradójicamente no

incluyan ninguna previsión que permita el control de la legalidad de su
actuación. Esta sorprendente omisión se explicaría por la concepción del
Legislador de que, salvo las Agencias decisorias, el resto no tendría capacidad
para dictar actos jurídicos con efectos frente a terceros. En el caso de las
Agencias de asistencia esto es especialmente claro, pues su actividad se
encamina a preparar las decisiones posteriores de la Comisión por lo que los
dictámenes en que normalmente se manifiesta dicha actividad son
considerados «un acto de trámite que no fija definitivamente la posición de la
Comisión y que por ello no es un acto impugnable».

En el asunto Olivieri v. Comisión y Agencia Europea para la Evaluación de

Medicamentos , 18 diciembre 2003 (T-326/99), n. 53, el Tribunal señaló que el
dictamen de la Agencia no puede ser, en efecto, objeto directo del recurso de
anulación. «No obstante, en la medida en que en el presente asunto la
Decisión impugnada confirma pura y simplemente el dictamen revisado [...] ha
de considerarse que el contenido de dicho dictamen y el de los informes de
evaluación en que se basa forman parte de la motivación de la Decisión
impugnada, en particular en lo que atañe a la evaluación científica de la
deferiprona efectuada por el Comité de especialidades farmacéuticas y sus

102
ponentes. Por tanto, el contenido del dictamen revisado debe ser examinado en
el marco de la pretensión de anulación de la Decisión impugnada».

Aparte de que la regulación vigente permite el control de la legalidad de actos

de algunas Agencias que no son decisorias, tal concepción es sumamente
restrictiva, pues el alcance del control de la legalidad no debe limitarse
únicamente a los actos que produzcan efectos frente a terceros sino que debe
incluir igualmente los propios actos administrativos de organización y
funcionamiento que la Agencia pudiera adoptar en el ejercicio de sus funciones.
Piénsese, por ejemplo, toda la normativa reguladora de su actividad interna
(presupuesto, contratación, funcionamiento de órganos, etc.) y que, por
ejemplo, las Instituciones y, en especial, la Comisión, tienen el derecho e
incluso la obligación de velar por su respeto.

Así pues, nos encontrábamos que contra los actos de un gran número de
Agencias no estaba prevista la posibilidad de recurrirlos ante los Tribunales
europeos. De hecho, el Tribunal de Primera Instancia ni siquiera admitió una
interpretación extensiva de la legitimación en el recurso de anulación, pues
expresamente indicó que «no son impugnables sobre la base de esta
disposición los actos que emanan de órganos comunitarios que no se
enumeran en dicha disposición» ( Keeling v. Oficina de Armonización del
Mercado Interior (marcas, diseños y modelos) , 8 junio 1998 (T-148/97), n. 31).
No obstante, cabía plantearse si sería posible deducir de la jurisprudencia [ Los
Verdes v. Parlamento , 23 abril 1986 (294/83), Rec. 1986, p. 1339; Maurissen
v. Tribunal de Cuentas , 11 mayo 1989 (193-4/87), Rec. , 1989, p. 1045] que el
espíritu de dicho precepto fuera más bien el de permitir, por encima de los
nominalismos de las Instituciones y órganos citados, el control jurisdiccional de
toda la actividad institucional y administrativa europea. Así lo propugnó el
Abogado General Poiares Maduro en relación con el régimen lingüístico de
Eurojust, donde se podría extender el concepto de Unión de Derecho de las
Agencias comunitarias. El Tribunal de Justicia, sin embargo, no admitió el
recurso [ España v. Eurojust , 15 marzo 2005 (C-160/03), Rec. p. I-2077].

La solución definitiva la ofrece el TFUE al introducir en la redacción sobre el

recurso de anulación un último apartado que vendría a zanjar la cuestión: el
Tribunal de Justicia « controlará también la legalidad de los actos de los
órganos u organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente
a terceros » (art. 263 TFUE).

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

BERGSTROM, C.F.: «Shaping the new system for delegation of powers to EU

agencies: United Kingdom v. European Parliament and Council (Short selling) »
en CMLRev. , vol. 52, 2015, pp 219-252; Bernard, E.: «Quels pouvoirs pour les
agences de l’Union européenne ? » en Cahiers de droit européen , vol. 50(3),
2014, pp. 637-659; Busuioc, M., European Agencies: Law and Practices of
Accountability , OUP; 2013. Chiti, E., Le Agenzie europee. Unità e
decentramento nelle Amministrazioni comunitarie , Cedam, Milán 2002; Chiti,
E.: «Existe-t-il un modèle d'Agence de l'Union européenne» en Les agences de
l'Union européenne (J. Molinier), Bruylant, 2011, pp. 49-74; Everson, M. y

103
Majone, G.: «European Agencies Within the Treaties of the European Union»
en The Role of Specialised Agencies in Decentralising EU Governance , (Dir.
G. Majone), Report Presented to the Commission, Florence/Maastricht 1999;
Groenleer, M., The Autonomy of European Union Agencies. A Comparative
Study of Institutional Development , Eburon, 2009; Vírgala Foruria, E., Las
Agencias reguladoras de la Unión Europea , Comares, 2011.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Avezuela, J.: «Las Agencias europeas» en Procedimiento administrativo

europeo (Dir. J. E. Soriano), Civitas/Thomson Reuters, 2012, pp. 601-627;
Chamon, M. : « EU Agencies between Meroni and Romnao or the Devil and the
Deep Blue Sea » en CMLRev. , 2011, vol. 48, pp. 1055-1075 ; Chiti, E. : «Les
Agences et l'Administration directe dans l'Union européenne» en Dutheil de la
Rochère, J. y Auby, J.-B., Droit administratif européen , Bruylant 2008, pp. 99-
107; Couzinet, J.-F.: «La prise en compte de l'existence des "Agences" par les
récents Traités» en Les agences de l'Union européenne (J. Molinier), Bruylant,
2011, pp. 191-197; Vos, E.: «Reforming the European Commission: What Role
to Play for EU Agencies?» en CMLRev. , 2000, vol. 37, 2000(5), pp. 1113-1134.

Capítulo VII

Otros órganos de la Administración Europea

Sumario:

 I. Introducción
 II. El banco central europeo: institución ejecutiva y administración
independiente
o 1. Independencia institucional

104
 o 2. Naturaleza ejecutiva del Banco Central Europeo
 2.1. Competencias de carácter ejecutivo
 2.2. Potestades ejecutivas
 2.2.1. Potestad normativa
 2.2.2. Capacidad de dictar actos administrativos
 2.2.3. Potestad sancionadora
o 3. Configuración ejecutiva del Sistema Europeo de Bancos
Centrales
o 4. Organización
 4.1. El Consejo de Gobierno
 4.2. El Comité Ejecutivo
 4.3. El Consejo General
 III. Banco europeo de inversiones: posición en la administración europea
o 1. Mandato originario y autonomía funcional
o 2. Vinculación funcional y mandato complementario
 IV. El servicio europeo de acción exterior y el alto representante de la
unión para asuntos exteriores y política de seguridad
o 1. El Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y
Política de Seguridad
o 2. El Servicio Europeo de Acción Exterior
 V. Las empresas comunes
 Bibliografía básica
 Bibliografía complementaria

I. INTRODUCCIÓN

Comisión, Consejo y Agencias europeas no agotan la organización

administrativa de la Unión Europea. Aparte de órganos con funciones
consultivas (Comité de las Regiones y Comité Económico y Social) o de control
(que estudiaremos, por su importancia, en un capítulo específico), en la
organización de la Unión Europea nos encontramos con órganos singulares
que ejercen funciones ejecutivas altamente especializadas y que es preciso
analizar en un capítulo propio. Nos referimos al Banco Central Europeo, al
Banco Europeo de Inversiones, al Servicio Europeo de Acción Exterior y a las
Empresas comunes.

II. EL BANCO CENTRAL EUROPEO: INSTITUCIÓN EJECUTIVA Y

ADMINISTRACIÓN INDEPENDIENTE

El Banco Central Europeo ha sido finalmente calificado con la reforma de

Lisboa de 2007 como Institución de la Unión (art. 13.1 TUE). Sin duda alguna
es una «institución» que goza de un estatuto tan importante como
trascendentales son las competencias que le han sido atribuidas. Íntimamente
vinculado al euro, el Banco Central Europeo forma en realidad parte de un
complejo Sistema Europeo de Bancos Centrales junto a los Bancos Centrales
de los Estados miembros. No obstante, los órganos rectores del Banco Central
Europeo (Consejo de Gobierno y Comité Ejecutivo) son los que dirigen el
Sistema en su conjunto. Con sede en Frankfurt, el Banco Central Europeo fue
creado el 1 de junio de 1998 y está dotado de personalidad jurídica (art. 282.3
TFUE).

105
La respuesta a la cuestión de la naturaleza jurídica del Banco Central Europea
debe tener en cuenta todos los aspectos anteriormente comentados.
Normalmente los estudios doctrinales subrayan de este órgano europeo su
característica más acusada, a saber: la independencia. Sin embargo, esta
independencia es un medio para la consecución de un fin a través de unos
instrumentos que permiten caracterizar al Banco Central Europeo como una
auténtica «Administración». En efecto, la relevancia ejecutiva del Banco Central
Europeo se deriva tanto de su mandato como de las competencias y
potestades que se le han atribuido.

La problemática primaria que se planteó un importante sector doctrinal fue

incluso su posición en el propio sistema europeo. En efecto, el Banco Central
Europeo (mascarón de proa de todo el Sistema Europeo de Bancos Centrales)
ostenta un estatus peculiar en el complejo orgánico-institucional de la Unión
Europea. La tentación de concebir al Banco Central Europeo como un
«subsistema» autosuficiente dentro de la Unión Europea (junto a las
Comunidades del Carbón y Acero y del EURATOM, o a los ámbitos
intergubernamentales del Tratado de la Unión Europea) era cuando menos
factible sobre la base de su anclaje directo en el Tratado, de la transferencia
directa de competencias de los Estados al nuevo órgano europeo, de estar
dotado de órganos peculiares y de contar con un conjunto propio de fuentes
jurídicas. Sin embargo, el Tribunal de Justicia rechazó esa interpretación e
incardinó decididamente al Banco Central Europeo en la Comunidad Europea y
sometido a su Derecho [ Comisión v. Banco Central Europeo , 10 julio 2003 (C-
11/00)].

El Banco Central Europeo ha experimentado una profunda transformación

funcional y organizativa a resultas de la atribución por el Legislador de
competencias especiales sobre supervisión bancaria, diferentes a las originales
de política monetaria, hasta el punto de conferir al Banco Central Europeo
nuevas competencias decisorias (por ejemplo, autorizaciones para el acceso a
la actividad bancaria), específicas potestades (dirigir instrucciones a las
autoridades nacionales, imponer sancionaes, requerir información, realizar
investigaciones e inspecciones sobre el terreno).

1. INDEPENDENCIA INSTITUCIONAL

La independencia institucional y orgánica del Banco Central Europeo viene

expresamente enunciada en el artículo 7 de los Estatutos del SEBC,
recogiendo su contenido el del artículo 130 TFUE: «En el ejercicio de las
facultades y en el desempeño de las funciones y obligaciones que les asignan
el presente Tratado y los Estatutos del SEBC, ni el BCE, ni los bancos
centrales nacionales, ni ninguno de los miembros de sus órganos rectores
podrán solicitar o aceptar instrucciones de las instituciones y organismos
comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro
órgano. Las instituciones y organismos comunitarios, así como los Gobiernos
de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio y a no
tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los
bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones». No es menor
garantía de su independencia el hecho de que sus Estatutos se incardinen

106
directamente en los Tratados, a semejanza de otras Instituciones (Tribunal de
Justicia) u órganos (Banco Europeo de Inversiones).

Desde el punto de vista de la titularidad de los cargos, destacar el amplio

mandato de ocho años de que gozan los miembros del Comité Ejecutivo, a lo
que se suma –tanto como contrapartida como garantía de independencia– la
imposibilidad de ser renovados. Además, si un miembro del Comité Ejecutivo
dejara de reunir los requisitos exigidos para desempeñar sus funciones o si en
su conducta se observara una falta grave, sólo podrá ser cesado por el Tribunal
de Justicia, a petición exclusivamente del Consejo de Gobierno o del Comité
Ejecutivo (art. 11.4 Estatutos SEBC).

Por otra parte, desde la perspectiva del control de su actividad institucional, el

Tribunal de Justicia controlará los actos del Banco Central Europeo mediante el
recurso de anulación (art. 263 TFUE) y podrá interpretarlos y controlar su
validez en el marco de la cuestión prejudicial.

Finalmente mencionar la vertiente financiera de su independencia institucional.

En efecto, los recursos del BCE (arts. 28-30 Estatutos SEBC) provienen
exclusivamente, por un lado, de las contribuciones de accionistas procedentes
de los Bancos Centrales Nacionales y, por otro, de los beneficios obtenidos de
las operaciones realizadas tanto por el BCE como por los BCN
proporcionalmente repartidos. De esta manera, los ingresos del BCE no
dependen del Presupuesto de la Unión Europea, sustrayéndose así a una
eventual injerencia no ya de otras Instituciones sino sobre todo de los Estados
vía Consejo. Todo lo cual queda reforzado por el hecho de que son los órganos
del BCE quienes deciden su propio presupuesto, sin intervención exterior
alguna (art. 26.2 Estatutos SEBC; arts. 15 y 16.4 Reglamento interno BCE).

El Banco Central Europeo tiene atribuidas una serie de potestades –que

analizaremos más adelante– para la consecución de los fines que le han sido
encomendados. No necesita, pues, recurrir a otras Instituciones u órganos para
cumplir el mandato que le ha sido impuesto de ejecutar una parte importante de
la Política monetaria europea. Esta potestad de dictar actos jurídicos
(disposiciones generales y actos administrativos, principalmente) resulta
relevante en la medida en que estos actos del Banco Central Europeo no sólo
producen efectos frente a terceros sino que además son vinculantes, pues en
cuanto parte del Derecho Europeo gozan de los caracteres peculiares de
primacía y efecto directo.

La primera manifestación de independencia administrativa del Banco Central

Europeo –trasunto de su independencia institucional– es la potestad de
autoorganización de que goza, cuya manifestación más perfecta es la
capacidad de dictar y aprobar su propio Reglamento interno (art. 12.3 Estatutos
SEBC). En este contexto, se entiende que el Banco Central Europeo haya
dotado de un Estatuto propio a su personal.

Sin embargo, es importante concluir que esta independencia con la que el

propio Derecho originario ha adornado al Banco Central Europeo no es un fin

107
en sí misma, ni permite –como hemos visto– justificar la exclusión de este
órgano del sistema político y administrativo europeo.

En este sentido, resulta decisiva la sentencia de 10 de julio de 2003, en el

asunto Comisión v. Consejo (C-11/00) , donde el Tribunal tuvo que
pronunciarse sobre la posición del Banco Central Europeo en el seno del
sistema institucional. Frente a opiniones que situaban al Banco Central
Europeo en una posición de independencia absoluta frente al resto de
Instituciones y del propio Ordenamiento jurídico comunitario y que lo
consideraban una suerte de nueva «comunidad» o «pilar» singularizado, para
el Tribunal de Justicia, los autores del Tratado CE tuvieron manifiestamente la
voluntad de garantizar que el BCE pudiera cumplir de manera independiente
las funciones que le asigna dicho Tratado (n. 130). De ahí que el BCE esté
dotado de personalidad jurídica, disponga de recursos y de un presupuesto
propios, así como de sus propios órganos rectores, que disfrute de los
privilegios e inmunidades necesarios para cumplir su misión, y que únicamente
el Tribunal de Justicia, a petición del Consejo de Gobierno o del Comité
Ejecutivo, pueda separar de su cargo a un miembro del Consejo Ejecutivo del
BCE, en las condiciones previstas en el artículo 11.4 de los Estatutos del
SEBC. Para el Tribunal, se trata ciertamente de otros tantos factores que
contribuyen a reforzar la independencia así consagrada por el artículo 108 CE
(n. 132), a los que habría que añadir la legitimación que se le concede para
recurrir en anulación ante el Tribunal de Justicia con el fin de salvaguardar sus
prerrogativas. Ahora bien, el hecho de haber reconocido al BCE la referida
independencia no tiene como consecuencia desvincularlo por completo de la
Comunidad Europea ni eximirlo de toda norma jurídica comunitaria (n. 135).

La esencia, pues, de su independencia es la limitación de su mandato

competencial y la funcionalidad de las potestades que se le han atribuido, a
cuyo servicio dicha independencia se encuentra. En definitiva, la característica
más importante del Banco Central Europeo no es tanto su independencia como
constituir una Administración especializada europea.

2. NATURALEZA EJECUTIVA DEL BANCO CENTRAL EUROPEO

2.1. Competencias de carácter ejecutivo

Tanto las competencias que le han sido atribuidas como las potestades que
para su ejercicio le han sido encomendadas dan la medida de su naturaleza
eminentemente ejecutiva o, si se quiere, administrativa. Así se puede deducir
de su misión principal en el seno de la Política monetaria europea y de los
instrumentos jurídicos que a tal fin se le han encomendado, que no son sino
potestades ejecutivas (capacidad normativa; posibilidad de dictar actos
jurídicos; potestad sancionadora) ejercidas en el marco de las disposiciones
establecidas por los Tratados o por el Legislador que, conforme al sistema
político europeo, define los elementos esenciales de la Política monetaria.
Finalmente, es necesario señalar que estamos en presencia de una delegación
de competencias realizada directamente por los Estados miembros, a través de
los Tratados, en beneficio de un órgano supranacional –Banco Central
Europeo–, si bien hay que advertir que se trata de una delegación sumamente

108
específica por su objeto y limitada por las potestades de naturaleza ejecutiva
atribuidas.

El Banco Central Europeo fue creado con la misión principal de mantener la

estabilidad de precios como objetivo explicitado de la Política monetaria
europea [ Pringle , 27 noviembre 2012 (C-370/12)]. O, en palabras de la
Declaración de misión adoptada por el propio Banco Central Europeo en
agosto de 2003, «salvaguardar el valor del euro».

Además, apoyará las políticas económicas generales de la Unión con el fin de

contribuir a la realización de los objetivos comunitarios establecidos en el
Tratado, para lo cual actuará con arreglo al principio de una economía de
mercado abierta y de libre competencia, fomentando una eficiente asignación
de recursos (art. 127.1 TFUE). El Protocolo sobre los Estatutos del Sistema
Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo distingue unas
funciones generales o básicas (definir y ejecutar la política monetaria de la
Comunidad; realizar operaciones de cambio de divisas; poseer y gestionar las
reservas oficiales de divisas de los Estados miembros; promover el buen
funcionamiento del sistema de pagos; colaboración con las autoridades
competentes con respecto a la supervisión prudencial de las entidades de
crédito y la estabilidad del sistema financiero). Junto a estas, habla también de
funciones consultivas, de función de recopilación de datos estadísticos y una
función de cooperación internacional.

En consecuencia, el Legislador puede ampliar las competencias ejecutivas del

Banco Central Europeo, como fue el caso del Reglamento (1024/2013/UE) del
Consejo, de 15 de octubre de 2013, que encomendaba a aquel tareas
específicas respecto de políticas relacionadas con la supervisión prudencial de
la entidades de crédito en la Unión Europea.

2.2. Potestades ejecutivas

Para el cumplimiento de esta misión, el Tratado ha dotado al Banco Central

Europeo de unas potestades ejecutivas (medios e instrumentos) que revelan la
importancia de esta Institución. Misión y competencias que, a su vez, justifican
la independencia con la que se ha revestido su posición en el seno del sistema
institucional y administrativo europeos. Estas potestades son: la potestad
normativa de naturaleza ejecutiva (reglamentos del Banco Central Europeo);
potestad de dictar actos administrativos; potestad sancionadora; potestad de
dirección y coordinación del Sistema Europeo de Bancos Centrales.

2.2.1. Potestad normativa

El Banco Central Europeo puede, en primer lugar, dictar disposiciones

generales en forma de reglamento; es decir, potestad normativa . El art. 132.1
TFUE prevé que la capacidad atribuida al Banco Central Europeo de dictar
Reglamentos puede tener dos orígenes. En primer lugar, una base general
amparada en sus propias competencias, pues el tenor literal es muy amplio:
«elaborará reglamentos en la medida en que ello sea necesario para el
ejercicio de las funciones». Esto supone atribuir al Banco Central Europeo una

109
competencia general normativa de naturaleza ejecutiva. Se trata, en definitiva,
de una competencia general y originaria, pues se basa directamente en el
Tratado, el cual, no obstante, delimita la actuación normativa del BCE al definir
en sede de Derecho originario los elementos esenciales de la política
monetaria europea, imponiendo principios, objetivos y criterios al ejercicio de
esta competencia normativa atribuida al BCE y limitando, en consecuencia, su
discrecionalidad y margen de apreciación.

En segundo lugar, el Banco Central Europeo puede adoptar Reglamentos para

desarrollar los actos del Consejo. En este caso, pues, la potestad normativa del
Banco Central Europeo le viene delegada por el Consejo quien,
consecuentemente, podrá revocar o condicionar esta capacidad normativa del
Banco. En cualquier caso, la potestad normativa atribuida al BCE, ya sea
originaria, ya delegada, es de naturaleza ejecutiva; de ahí la imprecisión de
hablar de «legislador comunitario especializado».

Fuera de estas previsiones explícitas, los Tribunales europeos han sido reacios
a admitir la existencia de una potestad normativa implícita, pues constituye una
excepción al principio de atribución de competencias enunciado por el artículo
13 TUE, apartado 2. Sólo excepcionalmente ha reconocido la jurisprudencia
esta potestad implícita y, para ello, debe ser necesaria para garantizar el efecto
útil de las disposiciones del Tratado o del reglamento de base de que se trate,
cosa que ha negado al Banco Central Europeo en alguna ocasión [ Reino
Unido v. Banco Central Europeo , 4 marzo 2015 (T-496/11)].

2.2.2. Capacidad de dictar actos administrativos

Junto a esa potestad normativa, el Banco Central Europeo tiene atribuida la

capacidad de dictar actos administrativos singulares: «tomará las decisiones
necesarias para el ejercicio de las funciones encomendadas al SEBC por el
presente Tratado y por los Estatutos del SEBC» (art. 132.1 TFUE), decisiones
que, en su calidad de acto típico del Derecho europeo, serán obligatorias en
todos sus elementos para todos sus destinatarios, serán controladas por el
Tribunal de Justicia mediante el recurso de anulación, que también podrá
interpretarlas y controlar su validez en el marco de la cuestión prejudicial.

2.2.3. Potestad sancionadora

Igualmente importante es la atribución de la potestad sancionadora . En efecto,

dentro de los límites y en las condiciones establecidas por el Consejo, el BCE
estará autorizado a imponer multas y pagos periódicos de penalización a las
empresas que no cumplan con sus obligaciones respecto de los reglamentos y
decisiones del mismo (art. 110.3). Tan transcendente potestad ha sido
configurada legislativamente por el Consejo a través del Reglamento
(2532/98/CE), de 23 de noviembre de 1998, sobre las competencias del Banco
Central Europeo para imponer sanciones, significativamente desarrollado a su
vez por el propio Banco Central Europeo a través del Reglamento
(2157/1999/CE), de 23 de septiembre de 1999. El régimen jurídico de ambos
reglamentos hace referencia a las infracciones de los reglamentos y decisiones
adoptados por el Banco Central Europeo en el ejercicio de sus competencias

110
sobre Política monetaria, pues para las competencias sobre supervisión
bancaria el Legislador ha establecido un marco jurídico específico (Reglamento
1024/2013).

3. CONFIGURACIÓN EJECUTIVA DEL SISTEMA EUROPEO DE BANCOS

CENTRALES

El Banco Central Europeo no sólo regula y gestiona jurídicamente la Política

monetaria europea y el Sistema Europeo de Bancos Centrales, sino que
también asegura el funcionamiento de este Sistema, máxime cuando –como
veremos– el Derecho que aprueba el Banco Central Europeo y la Política que
éste define debe ser ejecutadod escentralizadamente por los Bancos Centrales
Nacionales. Pues bien, una ejecución descentralizada llama necesariamente a
una capacidad mínima centralizada de asegurar o de garantizar una correcta
aplicación de la norma o política común. A tales efectos, el Banco Central
Europeo puede dictar Orientaciones e Instrucciones dirigidas a los Bancos
Centrales Nacionales del sistema para coordinar y supervisar el funcionamiento
del Eurosistema. Lo relevante de estos peculiares instrumentos jurídicos es que
son vinculantes para los Bancos Centrales Nacionales a quienes van dirigidos
(art. 14.3 Estatuto SEBC: «Los bancos centrales nacionales serán parte
integrante del SEBC y su actuación se ajustará a las orientaciones e
instrucciones del BCE. El Consejo de Gobierno adoptará las medidas
necesarias para garantizar el cumplimiento de las orientaciones e instrucciones
del BCE»).

Finalmente, para entender en última instancia la naturaleza ejecutiva del Banco

Central Europeo es necesario comprender la propia configuración ejecutiva del
Sistema Europeo de Bancos Centrales. En efecto, el Banco Central Europeo
hay que entenderlo como la clave de bóveda del Sistema Europeo de Bancos
Centrales. Éste se erige, ciertamente, como un «subsistema» particular en el
seno europeo con sus órganos propios y con sus fuentes genuinas, pero
participando de características comunes al resto del sistema político-
administrativo en el que se encuadra. Desde esta perspectiva, el Sistema
Europeo de Bancos Centrales constituye un paradigma de la articulación
ejecutiva del Derecho y las Políticas europeas. Así, la normativa y política
aprobadas de forma centralizada por el Banco Central Europeo son
posteriormente ejecutadas de manera descentralizada por los Bancos
Centrales Nacionales, aunque excepcionalmente aquel se pueda reservar
competencias de ejecución.

No obstante, lo cierto es que la normativa reguladora del Sistema Europeo de

Bancos Centrales que es, no lo olvidemos, de rango de Derecho originario
(Tratado y Protocolo anejo) no establece claramente una prioridad neta entre la
ejecución indirecta y la directa. Así, el art. 9.2 Estatutos SEBC señala que la
función del BCE será garantizar que se cumplan las funciones encomendadas
al SEBC, ya sea por medio de sus propias actividades de conformidad con el
presente Estatuto, ya sea por medio de los bancos centrales nacionales. La
clave, no obstante, la encontramos en el decisivo párrafo tercero del art. 12.1
de los Estatutos SEBC, que va a establecer que «en la medida en que se
estime posible y adecuado» y sin perjuicio de las competencias directas de

111
ejecución que los Estatutos del SEBC atribuyen directamente al BCE, «el BCE
recurrirá a los bancos centrales nacionales para ejecutar las operaciones que
correspondan a las funciones del SEBC». La regla es, pues, ejecución a través
de Bancos centrales nacionales, salvo, por un lado, las previsiones estatutarias
de atribución competencial ejecutiva directa al Banco Central Europeo y, por
otro, que el BCE no estime posible ni adecuada una ejecución descentralizada.
En tal caso, y de forma motivada, el BCE podrá reservarse las competencias
de ejecución del sistema. Esto conduce a dejar a la discrecionalidad motivada
del Banco Central Europeo la concreta atribución de competencias ejecutivas
en el seno del SEBC y a establecer un equilibrio potencial entre la ejecución
descentralizada por los Bancos Centrales Nacionales y una ejecución
centralizada por el Banco Central Europeo. Se impide, en efecto, una
radicalización en los extremos: ni descentralización absoluta (pues hay
competencias que los propios Estatutos del SEBC prevén de ejecución directa
por el BCE) ni centralización total decidida por el BCE.

La ejecución descentralizada de la Política monetaria y de la normativa y

decisiones del Banco Central Europeo supone, no obstante, una capacidad de
dirección, de coordinación y de supervisión a favor de dicho Banco. Tal es,
como hemos señalado, la funcionalidad de instrumentos jurídicos específicos
previstos en los Estatutos del SEBC como son las Orientaciones del Consejo
de Gobierno y las Instrucciones del Comité Ejecutivo.

En lo que respecta a la ejecución centralizada tanto de la Política monetaria

europea como de la normativa y decisiones del Banco Central Europeo, los
Estatutos del SEBC recogen, en efecto, múltiples casos específicos de
atribución directa de competencias ejecutivas.

- recopilación a escala europea de información estadística, mientras que los

bancos centrales nacionales realizan tal función evidentemente en su territorio
(art. 5);

- competencia para, de una parte, formular la política monetaria (evidentemente

dentro de los márgenes fijados por el Tratado y por el Legislador, quienes
establecen los elementos esenciales de la misma) y, de otra, dictar decisiones
relativas a objetivos monetarios intermedios, a tipos de interés básicos y al
suministro de reservas en el SEBC (art. 12);

- autorizar la emisión de billetes en el Eurosistema, así como posibilidad de

emitirlos (art. 16);

- abrir cuentas a entidades de crédito, a entidades públicas y a otros

participantes en el mercado, así como aceptar activos, incluidos valores
representados mediante anotaciones en cuenta, como garantía (art. 17);

- realizar operaciones de mercado abierto y de crédito (art. 18), lo que incluye

la adquisición selectiva de bonos soberanos [Gauweiler e.a., 16 junio 2015 (C-
370/12)];

112
- fijar las reservas mínimas que las entidades de crédito deberán garantizar,
reservas que se podrán mantener también en las cuentas propias del Banco
Central Europeo; además, podrá imponer penalizaciones y sanciones en caso
de incumplimiento (art. 19);

- compensación y liquidación de balances derivados de la asignación de

ingresos monetarios (32.6).

De entre las competencias ejecutivas atribuidas originaria y directamente al

Banco Central Europeo destaca la imposición de multas y pagos periódicos
coercitivos a las empresas que vulneren las obligaciones que les imponen los
reglamentos y decisiones del Banco Central Europeo (art. 34.3 Estatutos
SEBC). Aquí el Derecho originario ha optado por una centralización absoluta en
la decisión, pues ha considerado oportuno y necesario una uniformidad en la
aplicación de estas sanciones. En efecto, una descentralización en la
imposición de sanciones podría llevar a desigualdades según los Estados
miembros del Eurosistema, tema especialmente sensible y delicado, desde una
perspectiva tanto política como financiera. No obstante lo cual, el Reglamento
(2532/98/CE) del Consejo que establece los elementos esenciales de
naturaleza sustantiva y procedimental ha optado por implicar a los Bancos
Centrales Nacionales en el procedimiento, permitiéndoles incluso la incoación e
instrucción del mismo, pero preservando en todo caso la potestad decisoria
última del Banco Central Europeo.

4. ORGANIZACIÓN

Los órganos rectores del Banco Central Europeo son el Consejo de Gobierno y
el Comité Ejecutivo, los cuales ejercen las importantes competencias que han
sido atribuidos al Banco. De ahí que sea importante asegurar la independencia
de su funcionamiento, para lo cual, en el ejercicio de sus funciones en el marco
del Sistema Europeo de Bancos Centrales, ninguno de los miembros de los
órganos rectores del Banco Central Europeo y de los Bancos nacionales
podrán solicitar o aceptar instrucciones de las Instituciones y organismos
comunitarios, ni de los Gobiernos de los Estados miembros, ni de ningún otro
órgano. Para ello, las Instituciones y organismos europeos, así como los
Gobiernos de los Estados miembros, se comprometen a respetar este principio
y a no tratar de influir en los miembros de los órganos rectores del BCE y de los
bancos centrales nacionales en el ejercicio de sus funciones.

La atribución al Banco Central Europeo de competencias de supervisión

bancaria ha obligado a esta Institución –por mandato expreso del Legislador-
no sólo a organizar su funcionamiento conforme a una estricta separación de
funciones (por ejemplo, con reuniones y órdenes del día diferentes para el
Consejo de Gobierno según la materia) sino también de ordenación del
personal para evitar conflictos de intereses. El Legislador ha creado órganos
internos específicos para el ejercicio de las funciones de supervisión bancaria
(Consejo de Supervisión) y ha establecido procedimientos administrativos de
carácter impugnatorio para revisar en sede administrativa las decisiones que
adopte el Banco Central Europeo en materia de supervisión bancaria (recursos
administrativos que resolverá el nuevo Comité Administrativo de Revisión).

113
4.1. El Consejo de Gobierno

El Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo estará formado por los
miembros del Comité Ejecutivo del BCE y por los gobernadores de los bancos
centrales nacionales de los Estados que hayan adoptado el euro. Además, el
Presidente del Consejo y un miembro de la Comisión podrán participar, sin
derecho de voto, en las reuniones del Consejo de Gobierno del BCE. La
posición del primero se ve reforzada por cuanto el Presidente del Consejo
podrá someter una moción a la deliberación al Consejo de Gobierno del BCE.

Se trata del órgano decisorio superior, que adopta las orientaciones y

decisiones necesarias para el cumplimiento de las funciones asignadas al
Sistema Europeo de Bancos Centrales y define la Política monetaria de la
Comunidad (decisiones relativas a los objetivos monetarios intermedios, tipos
de interés básicos, suministro de reservas en el SEBC y orientaciones
necesarias para su cumplimiento).

En el horizonte de la ampliación y de la incorporación de los nuevos Estados al

Sistema Europeo de Bancos Centrales, el Consejo decidió modificar el
Protocolo sobre los Estatutos del SEBC y del BCE con objeto de adaptar las
reglas relativas a su composición. En aras de un funcionamiento eficaz del
Consejo de Gobierno y con independencia del número de Estados miembros,
se ha acordado la regla de que el número de gobernadores con derecho de
voto habrá de ser inferior al número total de gobernadores en el Consejo de
Gobierno, para lo cual se ha establecido un turno rotatorio para identificar los
15 gobernadores que tendrán derecho a voto. De éstos, los seis miembros del
Comité Ejecutivo mantendrán un derecho permanente de voto en el Consejo de
Gobierno. Los nueve derechos de voto restantes se distribuyen entre los
gobernadores que integran el Consejo de Gobierno. A la sazón, los
gobernadores se distribuyen en grupos (dos inicialmente, tres cuando los
Estados del SEBC sean 21), a los cuales se asigna un número específico de
derechos de voto y a su vez, dentro de cada grupo, se reasigna el derecho de
voto a los gobernadores, los cuales tendrán el derecho de voto con distinta
frecuencia, dependiendo del tamaño relativo, dentro de la zona euro, de la
economía del Estado miembro correspondiente a su Banco Central nacional.

En lo que respecta al quórum , en las votaciones del Consejo de Gobierno se

requerirá la presencia de dos tercios de sus miembros con derecho de voto,
aunque, de no alcanzarse dicho quórum, el Presidente podrá convocar una
reunión extraordinaria en la que se podrán tomar decisiones con independencia
del quórum establecido. Normalmente el Consejo de Gobierno decide por
mayoría simple de sus miembros con derecho de voto y, en caso de empate, el
Presidente goza de voto de calidad. Sin embargo, existen una serie de
decisiones que el Consejo de Gobierno deberá adoptar por mayoría cualificada,
para lo cual los votos de los miembros se ponderarán conforme a las
participaciones de los Bancos Centrales nacionales en el capital suscrito del
BCE, mientras que el valor del voto de los de los miembros del Comité
Ejecutivo será cero. Para que las decisiones por mayoría cualificada sean
aprobadas se requerirá que los votos favorables representen al menos dos

114
tercios del capital suscrito del BCE y a la mitad de los accionistas (art. 10.3
Protocolos SEBC-BCE).

4.2. El Comité Ejecutivo

El Comité Ejecutivo (283.2 TFUE) estará compuesto por el Presidente, el

Vicepresidente y otros cuatro miembros más, nombrados por el Consejo
Europeo, por mayoría cualificada, sobre la base de una recomendación del
Consejo y previa consulta al Parlamento Europeo y al Consejo de Gobierno del
BCE. Su mandato tendrá una duración de ocho años y no será renovable. En
cuanto a las condiciones que deben reunir los designados, una objetiva (sólo
podrán ser miembros del Comité Ejecutivo los nacionales de los Estados
miembros) y otra subjetiva (debe tratarse de personalidades de reconocido
prestigio y experiencia profesional en asuntos monetarios o bancarios). En su
funcionamiento, con carácter general el Comité Ejecutivo decidirá por mayoría
simple de votos emitidos, con el voto de calidad del Presidente.

Las funciones del Comité Ejecutivo son: ejecutar la política monetaria de

conformidad con las orientaciones y decisiones adoptadas por el Consejo de
Gobierno, para lo cual podrá impartir las instrucciones necesarias a los Bancos
Centrales nacionales; ejercer las competencias que le delegue el Consejo de
Gobierno; preparar las reuniones del Consejo de Gobierno.

4.3. El Consejo General

En la medida en que haya Estados miembros de la Unión Europea que no

hayan accedido a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria y, en
consecuencia, no hayan adoptado el euro como moneda, tales Estados no
formarían parte ni del Consejo de Gobierno ni del Comité Ejecutivo, por lo que
no estarían presentes en ninguno de los órganos rectores del Sistema Europeo
de Bancos Centrales. Para evitar esto, se ha constituido el Consejo General
que incluye, esta vez sí, al Presidente y al Vicepresidente del Banco Central
Europeo, de un lado, y a los gobernadores de todos los Bancos centrales
nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, de otro.

III. BANCO EUROPEO DE INVERSIONES: POSICIÓN EN LA

ADMINISTRACIÓN EUROPEA

1. MANDATO ORIGINARIO Y AUTONOMÍA FUNCIONAL

La misión, función e instrumentos al servicio del Banco Europeo de Inversiones

vienen recogidos en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Genuinamente, su misión y objetivos los describe el art. 309: contribuir al
desarrollo equilibrado y estable del mercado común en interés de la Unión,
recurriendo a los mercados de capitales y a sus propios recursos.

A tal fin, el Banco facilitará, mediante la concesión de préstamos y garantías,

pero sin ánimo de lucro, la financiación, en todos los sectores de la economía,
de los proyectos siguientes: proyectos para el desarrollo de las regiones más
atrasadas; proyectos que tiendan a la modernización o reconversión de

115
empresas o a la creación de nuevas actividades necesarias para el progresivo
establecimiento del mercado común que, por su amplitud o naturaleza, no
puedan ser enteramente financiados con los diversos medios de financiación
existentes en cada uno de los Estados miembros; proyectos de interés común
a varios Estados miembros que, por su amplitud o naturaleza, no puedan ser
enteramente financiados con los diversos medios de financiación existentes en
cada uno de los Estados miembros. Igualmente, en el cumplimiento de su
misión, el Banco facilitará la financiación de programas de inversión en
combinación con acciones de los fondos estructurales y otros instrumentos
financieros de la Unión.

Ésta es la misión principal del Banco Europeo de Inversiones, lo que permite

concluir que el BEI pueda ser considerado como una suerte de Institución
bancaria de la Unión Europea para la financiación a largo plazo de las
inversiones prioritarias en todos los sectores de la economía.

Precisamente, para el cumplimiento de este mandato originario previsto en los

Tratados, éstos le han dotado de una autonomía funcional que la jurisprudencia
ha llegado incluso a calificar de «independencia de gestión» para asuntos
propios, especialmente cuando realiza las operaciones financieras propias de
su misión [ Comisión v. Banco Europeo de Inversiones , 3 marzo 1988 (85/86)].
Para alcanzar esa autonomía o independencia de gestión, el Tratado ha dotado
de personalidad jurídica al Banco (art. 308 TFUE); le ha dotado de órganos
rectores propios; goza finalmente de recursos propios, cifrado en el capital
suscrito por los Estados miembros y en los fondos obtenidos como préstamos
en los mercados financieros. Se trata, en suma, de garantizar que el Banco, en
su actividad de concesión de préstamos, lleva a cabo una gestión comercial
exenta de injerencias gubernamentales de los Estados o de las Instituciones
europeas. De esta manera, además, se limita la responsabilidad de unos y se
elimina la de la Unión.

Para garantizar esta autonomía funcional con emulaciones de independencia,

el Derecho originario llega a otorgar al Banco un mecanismo exorbitante que es
a la vez defensivo y sancionador cuando considera amenazadas o vulneradas
sus prerrogativas por los propios Estados. Así, si un Estado miembro
incumpliere las obligaciones que asume en relación con el Banco (en especial
la obligación de desembolsar su cuota, de hacer efectivos sus préstamos
especiales o de cumplimentar el servicio de sus empréstitos), el Consejo de
Gobernadores podrá suspender la concesión de préstamos o garantías a dicho
Estado miembro o a sus nacionales (art. 26 Estatutos BEI).

Como salvaguarda de esta autonomía y de los mecanismos previstos para

articularla, se otorga una peculiar jurisdicción al Tribunal de Justicia sobre el
Banco Europeo de Inversiones que se extiende a los siguientes litigios (art. 271
TFUE):

a) recurso de incumplimiento para garantizar el cumplimiento de las

obligaciones de los Estados miembros que se derivan de los Estatutos del
Banco Europeo de Inversiones, asumiendo el Consejo de Administración del

116
Banco las competencias que la Comisión ostenta en la regulación general de
este recurso;

b) recurso de anulación contra los acuerdos del Consejo de Gobernadores del

Banco, a cuyos efectos cualquier Estado miembro, la Comisión y el Consejo de
Administración del Banco estarán legitimados para su interposición;

c) recurso de anulación contra los acuerdos del Consejo de Administración del

Banco, si bien sólo podrán interponer recurso contra tales acuerdos los
Estados miembros o la Comisión.

Sea como fuere, se trata de una independencia de gestión interna finalizada a

la consecución de los fines y objetivos fijados en su mandato originario.

2. VINCULACIÓN FUNCIONAL Y MANDATO COMPLEMENTARIO

La peculiar autonomía funcional y orgánica otorgada al Banco Europeo de

Inversiones llevó a plantearse su posición en el proceso de integración
europea. Para el Tribunal de Justicia, «el hecho de reconocer al Banco tal
autonomía funcional e institucional no significa convertirlo en un organismo
totalmente ajeno a las Comunidades, ni exceptuarlo de toda norma de Derecho
comunitario» [ Comisión v. Banco Europeo de Inversiones , 3 marzo 1988
(85/86)]. Ya antes, desde un punto de vista estrictamente administrativo en el
marco del contencioso de la función pública, el Tribunal definió al Banco
Europeo de Inversiones como «organismo comunitario constituido y dotado de
personalidad jurídica por el Tratado» [ Mills v. Banco Europeo de Inversiones ,
15 junio 1976 (110/75)]. Dicha resolución judicial se basaba, en primer lugar, en
el hecho de que el Banco Europeo de Inversiones se constituye en virtud del
entonces artículo 129 del Tratado CE, formando parte sus Estatutos de un
Protocolo anejo al mismo; en segundo lugar, los funcionarios y empleados del
BEI son contratados y despedidos por su Presidente y están bajo su autoridad;
por último, en tercer lugar, el Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de
las Comunidades se aplica al personal del BEI, por lo que queda situado, de
esa manera, en la misma posición jurídica que las Instituciones.

En efecto, aunque el Banco no sea jurídicamente una de las Instituciones de la

Unión Europea, pertenece, no obstante, a la Administración europea. El hecho
de que los Estatutos del BEI formen parte integrante del Tratado supone que
sólo puedan ser modificados en las condiciones previstas en el mismo Tratado,
con lo que se garantiza el margen de autonomía necesario para permitir el
ejercicio de sus actividades según criterios estrictamente económicos y
financieros. Dotado de sus propios órganos de decisión y de gestión que le
aseguran su autonomía institucional, y de una misión específica,
complementaria de las tareas confiadas a las demás instancias europeas, el
Banco Europeo de Inversiones quedaba encuadrado orgánica y funcionalmente
en el sistema administrativo europeo.

Aunque la perspectiva «constitucional» de la naturaleza del Banco había sido

ya abordada en 1988, el Tribunal de Justicia ha podido clarificar la posición y
naturaleza del BEI en 2003. Según el Tribunal de Justicia, «del artículo 267 CE

117
[actual 309 TFUE] se desprende, en efecto, que el BEI está destinado a
contribuir a la realización de los objetivos comunitarios, de manera que forma
parte, en virtud del Tratado, del sistema comunitario. Así pues, la posición que
ocupa el BEI es ambivalente, en el sentido de que se caracteriza por una
independencia en la gestión de sus asuntos propios, especialmente en lo que
se refiere a las operaciones financieras, por un lado, y, por otro, en lo que se
refiere a sus objetivos, por un vínculo estrecho con la Comunidad» [ Comisión
v. Banco Europeo de Inversiones , 10 julio 2003 (C-15/00)].

En efecto, el Tratado sitúa al Banco Europeo de Inversiones al servicio de los

objetivos y políticas europeas. Explícitamente hace referencia a su papel para
alcanzar cohesión económica y social en las Comunidades y en el marco del
procedimiento para controlar el déficit excesivo de los Estados.

A ello hay que unir una ampliación de su mandato a través del Derecho
derivado que hace del Banco Europeo de Inversiones un instrumento orgánico
para la gestión de ingresos y fondos europeos. En este contexto, destacan los
mandatos expresos del Consejo, bajo garantía financiera del presupuesto
europeo, para realizar operaciones fuera de la Unión Europea y que sirven para
proporcionar el necesario respaldo político y financiero a la Unión. De esta
manera, por delegación o encomienda del Consejo, el Banco Europeo de
Inversiones se convierte en un instrumento de apoyo a la política y acción
exterior de la Unión Europea y que se financian no con cargo a los fondos
propios del BEI sino con cargo al presupuesto de la Unión Europea [por
ejemplo, la Decisión (2000/24/CE) del Consejo, de 22 de diciembre de 1999].
Esta actividad del Banco Europeo de Inversiones ha permitido que la
jurisprudencia lo califique como «mandatario» de la Unión, actuando entonces
en nombre y por cuenta de ella [ SGEEM y Etroy v. BEI , 2 diciembre 1992 (C-
370/89)].

IV. EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR Y EL ALTO

REPRESENTANTE DE LA UNIÓN PARA ASUNTOS EXTERIORES Y
POLÍTICA DE SEGURIDAD

A diferencia del Banco Central Europeo y del Banco Europeo de Inversiones,

cuya naturaleza y peculiaridad ejecutiva se derivan directamente de los
Tratados, en el caso del Servicio Europeo de Acción Exterior nos encontramos
con que aquella naturaleza y peculiaridad traen causa más bien de la
configuración legislativa que se ha hecho del mismo, con una complejidad
competencial, organizativa y funcional que solo encuentran parangón con el
órgano unipersonal que dirige dicho Servicio: el Alto Representante para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad. Será pues, necesario, analizar uno
y otro para intentar esclarecer ambos órganos, pues la organización ejecutiva
de la acción exterior de la Unión, en sus distintas dimensiones (Política
Exterior, Política de Seguridad, Relaciones Exteriores, Cooperación al
Desarrollo), depende de su regulación.

1. EL ALTO REPRESENTANTE DE LA UNIÓN PARA ASUNTOS

EXTERIORES Y POLÍTICA DE SEGURIDAD

118
El Tratado de Lisboa incorpora un miembro más al Colegio de Comisarios, con
el objetivo de asegurar la coherencia y la armonía de la acción exterior de la
Unión Europea al encomendar a una sola persona tanto la responsabilidad
sobre las relaciones exteriores de la Comisión como sobre la Política Exterior y
de Seguridad Común del Consejo: el Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad.

Se trata de cargo europeo con perfiles propios y competencias directamente

definidas por los Tratados. Éstos lo configuran orgánicamente adscrito a la
Comisión, pero funcionalmente ejerciendo responsabilidades tanto en ésta
como en el Consejo, lo cual se refleja en su procedimiento de nombramiento y
de cese. En efecto, el Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad será nombrado por el Consejo Europeo –por mayoría
cualificada– y con la aprobación del Presidente de la Comisión (art. 18.1 TUE).
Pero, además, en cuanto miembro de la Comisión, se someterá
colegiadamente –junto al Presidente y a los demás miembros de la Comisión–
al voto de aprobación del Parlamento Europeo (art 17.7). Y en lo que respecta
a su cese, éste puede producirse por dos vías diferentes. La primera, que lo
cese el Consejo Europeo, por mayoría cualificada, bien a instancia del propio
Consejo Europeo y previa aprobación del Presidente de la Comisión, bien a
instancia de éste en el ejercicio de la potestad que los Tratados le atribuyen de
solicitar la dimisión de cualquier miembro de la Comisión y la correlativa
obligación de éstos de presentar dicha dimisión, potestad y obligación que se
extiende explícitamente al Alto Representante (art. 17.6 TUE, último párrafo).
La segunda posibilidad de cese del Alto Representante de la Unión para
Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es la dimisión de su cargo en el
seno de la Comisión que está obligado a presentar si el Parlamento aprueba
una moción de censura contra la Comisión, a resultas de la cual « el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
deberá dimitir del cargo que ejerce en la Comisión » (art. 17.8 in fine ).

Este régimen de nombramiento y de cese lo que evidencia es que el Alto

Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad es
un órgano creado por los Tratados y caracterizado porque orgánicamente está
adscrito a la Comisión, pero que funcionalmente desempeña dos cargos
diferentes: uno en la Comisión y otro en el Consejo. Por un lado, el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
estará al frente tanto de la Política Exterior y de Seguridad Común como de la
Política de Seguridad y Defensa, con respecto a las cuales participará en su
elaboración (presentando propuestas) y las ejecutará « como mandatario del
Consejo » (art. 18.2 TUE). Otras importantes competencias inherentes a este
cargo en el Consejo son la de presidir el Consejo de Asuntos Exteriores,
representar a la Unión en las materias concernientes a la Política Exterior y de
Seguridad Común, dirigir el diálogo político con terceros en nombre de la Unión
y expresar la posición de la Unión en las organizaciones internacionales y en
las conferencias internacionales.

Pero además de este cargo en el Consejo, el Alto Representante de la Unión

para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad será uno de los
Vicepresidentes de la Comisión. Las competencias atribuidas a este cargo por

119
el Tratado de la Unión Europea son: velar por la coherencia de la acción
exterior de la Unión; encargarse dentro de la Comisión de las
responsabilidades que incumben a ésta en el ámbito de las relaciones
exteriores y de la coordinación de los demás aspectos de la acción exterior de
la Unión. El Tratado pretende dejar claro que, en el ejercicio de estas
responsabilidades y exclusivamente por lo que respecta a las mismas, « el Alto
Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad
estará sujeto a los procedimientos por los que se rige el funcionamiento de la
Comisión en la medida en que ello sea compatible » con el cargo que
desempeña en el Consejo (art. 18.4).

Con esta figura se quiere dar una mayor coherencia a la acción exterior de la
Unión al incardinar en el mismo titular de dos cargos diferentes todas las
políticas y las relaciones exteriores de la Unión. La unidad no se da sólo en el
órgano, sino que se quiere proyectar igualmente a nivel administrativo al poner
bajo su responsabilidad un servicio europeo de acción exterior .

2. EL SERVICIO EUROPEO DE ACCIÓN EXTERIOR

Trasunto administrativo de la complejidad institucional del órgano incardinado

por el Alto Representante es, en efecto, el Servicio Europeo de Acción Exterior
(SEAE), que presta apoyo a aquel, y aunque previsto en los Tratados, su
auténtica dimensión y naturaleza la encontramos en la legislación que lo crea.

Según el art. 27.3 del TUE, en el ejercicio de su mandato, el Alto

Representante se apoyará en un servicio europeo de acción exterior que
trabajará en colaboración con los servicios diplomáticos de los Estados
miembros y estará compuesto por funcionarios de los servicios competentes de
la Secretaría General del Consejo y de la Comisión y por personal en comisión
de servicios de los servicios diplomáticos nacionales. La regulación es
sumamente escueta y las opciones que se dejaban al Consejo a la hora de
establecer su Estatuto muy amplias.

A partir de las previsiones del Tratado, la Decisión del Consejo de 26 de julio

de 2010, que establece su organización y funcionamiento, lleva a cabo una
configuración del SEAE trascendental en todos sus aspectos, desde su
naturaleza jurídica hasta su organización, pasando por sus competencias.

De entrada, el SEAE se concibe como un organismo de la Unión Europea

funcionalmente autónomo, independiente de la Secretaría General del Consejo
y de la Comisión, aunque sometido a la autoridad del Alto Representante.
Continuando con la ambigüedad, el Estatuto de Funcionarios considera
convencionalmente al SEAE como «Institución», equiparación que también
lleva a cabo el Reglamento Financiero de 2012, para diferenciarlo así
cualitativamente de las Agencias europeas, al tiempo que el Legislador, en este
mismo contexto de organización y funcionamiento administrativo (en concreto,
el Reglamento que atribuye competencias de ejecución al SEAE respecto al
Fondo Europeo de Desarrollo), lo califica expresamente de «servicio de
naturaleza sui generis ». Descartadas otras opciones que se barajaron en el
proceso legislativo y político (Dirección General de la Comisión o incluso del

120
Consejo), el Servicio Europeo de Acción Exterior ha terminado por erigirse
formalmente como un organismo europeo autónomo en la Administración
europea, presentando no obstante unas complejidades organizativas y
funcionales derivadas de las competencias que se le atribuyen.

En efecto, al constituir el «apoyo» del Alto Representante, son las

competencias que se atribuyen a éste y, más aún, su finalidad de dotar de
coherencia a la acción exterior de la Unión, las que determinan los ámbitos de
actuación del SEAE en materia, por un lado, de Política Exterior y de Seguridad
Común y, muy en particular, de Política Común de Seguridad y Defensa y, por
otro, de dimensión exterior de las Políticas que son responsabilidad de la
Comisión.

Al constituirse el SEAE partiendo de la realidad preexistente de que esos

cometidos y ámbitos de actuación ya estaban asignados en el seno de la
Administración europea (en el Consejo, para el caso de la PESC-PESD, y en la
Comisión, para la políticas europeas con dimensión exterior, desde las
Relaciones Exteriores hasta la Cooperación al Desarrollo), su creación obliga a
una transferencia en bloque de unidades administrativas y de recursos
humanos, razón por la cual no es de extrañar que, para facilitar el proceso, la
propia Decisión del Consejo establezca la organización interna del SEAE en
dos grandes bloques, unos servicios centrales y unos servicios periféricos.

- La denominada oficialmente « Administración central del SEAE » es

gestionada por un Secretario General y se organiza en Direcciones Generales,
entre las que se incluirán, además de la inevitable DG de asuntos
administrativos, dos clases muy importantes:

una serie de direcciones generales que comprenden secciones geográficas que

abarquen todos los países y regiones del mundo, así como secciones
multilaterales y temáticas;

y una serie de estructuras preexistentes y transferidas cuya especificidad

deberá respetarse, así como las particularidades de sus funciones, la
contratación y el rango de personal correspondiente: la Dirección de
Planificación de la Gestión de Crisis, la Capacidad Civil de Planeamiento y
Ejecución, el Estado Mayor de la Unión Europea y el Centro de Situación de la
Unión Europea,

- Las « Delegaciones de la Unión », que engloban las que antes tenían en el

exterior el Consejo y, sobre todo, la Comisión. Quedan ahora subsumidas en el
SEAE, aunque el TFUE sólo indicaba que se encontrarían bajo la autoridad del
Alto Representante (art. 221.2) Aquí es donde más se observa el
desdoblamiento funcional y competencial del SEAE , obligando a un delicado
equilibrio organizativo. Prueba de ello es que el personal de las delegaciones
estará compuesto no sólo por personal propio del SEAE sino también por
personal de la Comisión y que cuando se ejecuten competencias de la
Comisión a través de las Delegaciones, aquella no sólo podrá dirigir
instrucciones a éstas sino que también podrá delegar potestades de ejecución
presupuestarias si aquellas competencias (por ejemplo, proyectos) implicaren

121
gastos. Así, por ejemplo, se modificó en 2011 el Reglamento financiero
aplicable al décimo Fondo Europeo de Desarrollo, por lo que se refiere al
Servicio Europeo de Acción Exterior, para permitir que los Jefes de las
Delegaciones de la Unión puedan a partir de entonces recibir competencias de
ejecución subdelegadas por los Directores Generales de la Comisión
competentes y actuar como ordenadores subdelegados, aplicando entonces las
normas de la Comisión y están sujetos a los mismos deberes y obligaciones
que cualquier otro ordenador subdelegado de la Comisión.

Siguiendo con esta problemática, la Decisión del Consejo de 2010 tiene que
afrontar el difícil deslinde de competencias entre el Servicio Europeo de Acción
Exterior y la Comisión Europea cuando de ejecutar la Cooperación al
Desarrollo se trata. Y es que la Decisión del Consejo lleva a cabo una opción,
posible a la par que polémica, pero que no en cualquier caso no se derivaba
necesariamente de los Tratados: nos referimos a la subsunción de la Política
Europea de Cooperación al Desarrollo en el ámbito competencial del Alto
Representante y, por ende, del SEAE, con la consecuencia de perder aquella
su autonomía respecto a la dirección política y a la ejecución de la acción
exterior que estos dos nuevos órganos administrativos europeos asumen.

A esa delimitación de competencias se finaliza el art. 9 de la Decisión del

Consejo de 2010 que, como sabemos, establece la organización y el
funcionamiento del SEAE. Dicho artículo versa sobre los «instrumentos de la
acción exterior y programación». En principio, la gestión de los programas de
cooperación exterior de la Unión será responsabilidad de la Comisión,
citándose expresamente los siguientes instrumentos de ayuda exterior: el
Instrumento de Cooperación al Desarrollo, el Fondo Europeo de Desarrollo, el
Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos, el
Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, el Instrumento de Cooperación
con los Países Industrializados, el Instrumento de cooperación en materia de
seguridad nuclear y algunos aspectos del Instrumento de Estabilidad.

Ahora bien, esos instrumentos se someterán a la coordinación política del Alto

Representante y a la intervención administrativa del SEAE, el cual no sólo
contribuirá con carácter general a su ciclo de programación y gestión sino que
incluso será responsable de preparar decisiones de la Comisión relativas a las
fases plurianuales estratégicas dentro del ciclo de programación en relación
con los siguientes aspectos:

- dotaciones por país para determinar la dotación financiera global

correspondiente a cada región, a reserva del desglose indicativo del marco
financiero plurianual. Dentro de cada región se reservará una proporción de la
financiación para programas regionales,

- documentos de estrategia por países y documentos de estrategia regional,

- programas indicativos nacionales y regionales.

Por tanto, a pesar de que la competencia ejecutiva de los instrumentos de

ayuda exterior corresponde a la Comisión y que, por tanto, las decisiones

122
ejecutivas deberán ser adoptadas formalmente por ella siguiendo sus
procedimientos administrativos internos, a lo largo de todo el ciclo de
programación, planificación y ejecución de tales instrumentos mencionados el
Alto Representante y el SEAE trabajarán con los miembros y servicios
pertinentes de la Comisión, preparando incluso las decisiones de la Comisión
en los importantes ámbitos antes señalados o preparándolas conjuntamente
para su adopción formal por el Colegio de Comisarios a propuesta del Alto
Representante y del Comisario competente (por ejemplo, el de Cooperación al
Desarrollo en caso de propuestas relativas al Fondo Europeo de Desarrollo, o
el de Política de Vecindad en el caso del importante Instrumento Europeo de
Vecindad).

V. LAS EMPRESAS COMUNES

Las empresas comunes constituyen una realidad peculiar prevista en los

Tratados y cuya naturaleza jurídica no es fácil de dilucidar. En efecto, de la
práctica del Consejo (que las crea) y de la Comisión (que las propone) se
observa que las empresas comunes pueden tener una doble naturaleza bien de
estatus, bien de organismo público de naturaleza empresarial. Es precisamente
esta última condición la que se ha potenciado en los últimos años, erigiéndola
como una estructura jurídica a la que las Comunidades recurren con objeto de
ejecutar proyectos industriales de alto contenido tecnológico ( Galileo, Iter,
Sesar), donde se manifiesta la instrumentalidad de la empresa común con
respecto a las Comunidades (y en especial la Comisión, que de hecho en sus
propuestas las considera como un ejemplo de gestión centralizada) y un
régimen jurídico progresivamente europeizado. Veamos, pues, la evolución
jurídica de estas entidades.

El Consejo, a propuesta de la Comisión, puede otorgar a una empresa privada

o pública de capital importancia para el desarrollo de la industria nuclear la
condición de empresa común, beneficiándose así de un estatus de Derecho
público europeo definido en el Tratado del EURATOM (art. 45). Toda Empresa
Común tendrá personalidad jurídica, y gozará en cada uno de los Estados
miembros de la más amplia capacidad jurídica que las legislaciones respectivas
reconozcan a las personas jurídicas; podrá, en particular, adquirir y enajenar
bienes muebles e inmuebles y comparecer en juicio (art. 49 TCEEA). En cuanto
a su régimen jurídico , las Empresas Comunes se rigen por las disposiciones
del Tratado de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (arts. 45-51), sus
propios Estatutos y por «las normas aplicables a las empresas industriales o
comerciales; los estatutos podrán remitirse subsidiariamente a las legislaciones
nacionales de los Estados miembros» (art. 49, párrafo 4 TCEEA). Por otra
parte, la jurisdicción queda atribuida a los Jueces y Tribunales nacionales. En
cuanto al capital de estas Empresas, puede ser público o privado de un Estado
miembro; puede igualmente preverse una participación financiera de la
Comunidad; y, finalmente, se posibilita la participación de un tercer Estado,
organización internacional o un nacional de un tercer Estado.

El Consejo, por unanimidad y a propuesta de la Comisión, podrá declarar

aplicables a cada Empresa Común todas o parte de las ventajas enumeradas
en el Anexo III del Tratado CEEA. Estas ventajas son: 1) reconocimiento del

123
carácter de utilidad pública, de conformidad con las legislaciones nacionales, a
las adquisiciones de inmuebles necesarias para el establecimiento de
Empresas Comunes; 2) aplicación, de conformidad con las legislaciones
nacionales, del procedimiento de expropiación por causa de utilidad pública,
con objeto de hacer posible tales adquisiciones, a falta de acuerdo amistoso; 3)
exención de derechos e impuestos en el momento de la constitución de
Empresas Comunes y de todos los derechos que gravan las aportaciones de
bienes; 4) exención de cualquier impuesto directo que pudiera aplicarse a las
Empresas Comunes, a sus bienes, activos y rentas; 5) exenciones de derechos
de aduana y exacciones de efecto equivalente y de toda restricción o
prohibición a la importación o exportación de material científico y de sustancias
que deban ser o hayan sido tratadas en las Empresas Comunes; 6) facilidades
de cambio; 7) exención de toda restricción de entrada y de residencia a favor
de los nacionales de los Estados miembros, empleados en las Empresa
Comunes, así como de sus cónyuges y familiares a su cargo.

Las primeras empresas comunes europeas responden a este modelo. Así, la

Société d'énergienucléaire franco-belge des Ardennes (1961), Kernkraftwerk
RWE-BayernwerkGmbH (1963) o KernkraftwerkRheinisch-
WestfälischesElektrizitätswerk-BayernwerkGmbH (1964).

Con la empresa común JointEuropeanTorus (JET), JointUndertaking ,

establecida por la Decisión 78/471/Euratom del Consejo, de 30 de mayo de
1978, se produce una evolución interesante por cuanto participa de la misma
también la Comunidad Europea de la Energía Atómica. En efecto, esta
Empresa se encuentra al servicio de un interés comunitario, concretamente la
ejecución de un proyecto (construcción de una máquina) en el marco del
programa comunitario «Fusion», cuyo objetivo es llegar a la fase de las
aplicaciones de la fusión termonuclear controlada, de las que la Comunidad
podría obtener beneficios, en particular, en el contexto más general de la
seguridad de su abastecimiento de energía a largo plazo. El recurso a la
estructura de la empresa común permite no sólo asociar al capital privado en el
proyecto sino igualmente a terceros Estados (en este caso, Suecia) y, por
supuesto, a los propios Estados miembros.

Con domicilio social en Culham (Oxfordshire, Gran Bretaña), los miembros de

la Empresa Común son, en primer lugar, la Comunidad Europea de la Energía
Atómica; en segundo lugar, Gran Bretaña, como organización anfitriona; en
tercer lugar, diferentes Estados miembros, directamente o a través de
organismos públicos; y, en último lugar, la mencionada Suecia. La participación
en el presupuesto de la Empresa se distribuye de la siguiente manera: la CEEA
aporta el 80%, Gran Bretaña el 10% y el resto contribuye con el otro 10%. Los
órganos de la JET son el Consejo de la JET y su Director. El Consejo de la JET
reúne a los representantes de todos los miembros de la Empresa Común. Está
asistido por un Comité ejecutivo , encargado de la gestión política, y un Comité
científico , con funciones de consulta y asesoría. En cuanto al Director , es el
órgano ejecutivo de la Empresa y su representante legal.

El personalde la JET (lo que sus Estatutos denominan «equipo del proyecto»)
está integrado, de una parte, por el personal procedente de los miembros de la

124
Empresa Común, y, de otra, por «otro personal» (art. 8.1 Estatutos JET),
expresión ésta que ha incluido con el correr de los años al personal contratado
proporcionado por empresas externas, a los agentes puestos a disposición por
Comisión y a diversas categorías de personal adscritas por cortos períodos
bajo ciertos regímenes. Su régimen jurídico varía en función de su procedencia.
Tratándose de personal puesto a disposición por Gran Bretaña, aquel
permanecerá vinculado a la UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , que es el
organismo a través del cual se canaliza la participación británica en la Empresa
(art. 8.4 Estatutos JET). El resto del personal, en cambio, será contratado por la
Comisión en calidad de agentes temporales (art. 2 RAA) y serán destinados por
la Comisión a la Empresa Común (art. 8.5 Estatutos JET). Desde el punto de
vista presupuestario, el Consejo de la JET, previo dictamen conforme de la
Comisión, aprueba la normativa financiera interna del organismo. La
aprobación de las cuentas la da directamente el Consejo de la JET al Director,
quien tiene plenas facultades para ejecutar el presupuesto.

Por último, señalar que la jurisprudencia con esta empresa común se tuvo que
enfrentar por primera y única vez al problema de la naturaleza jurídica de estas
estructuras peculiares. Según el Tribunal de Primera Instancia, en una
afirmación un tanto sorprendente, las Empresas Comunes «no forman parte de
la Comunidad» [ Altmanne.a. v. Comisión , 16 diciembre 1994 (T-177/94)].
Basa su afirmación en cuatro argumentos: primero, que las Empresas
Comunes no son creadas por los Tratados; segundo, sus miembros pueden ser
terceros Estados u organismos; tercero, la Empresa Común no es el
empresario del personal: todo el personal puesto a disposición de la Empresa
es empleado, bien por la UnitedKingdomAtomicEnergyAuthority , bien por la
Comisión; y cuarto, no se les aplica el Protocolo de Privilegios e Inmunidades.

Cada uno de estos argumentos resulta, cuando menos, discutible. Ciertamente

las Empresas Comunes no son creadas por los Tratados, pero éstos sí
establecen su existencia e incluso regulan gran parte de su régimen jurídico; su
base jurídica es, pues, explícita (art. 45 TCEEA), mientras que para las
Agencias –creadas al igual que las Empresas Comunes por un acto de
Derecho derivado, y no por un acuerdo intergubernamental como el Instituto de
Estudios Europeos de Florencia– hubo que recurrir por entonces al famoso
artículo 235 TCE de las competencias y poderes implícitos. Por otra parte,
aunque la Empresa Común no es la empleadora de su personal, ello no deja de
ser el caso de la JointEuropeanTorus , pudiendo existir en el futuro Empresas
Comunes que contraten su personal, al igual que lo hacen las Agencias.
Finalmente, aunque no se aplique el Protocolo de Privilegios e Inmunidades,
las Empresas Comunes pueden beneficiarse de las ventajas contenidas en el
Anexo III del Tratado CEEA, sustantivamente idénticas en muchos aspectos
(inmunidades fiscales, privilegios de circulación, etc.) a los privilegios e
inmunidades aplicables a las Comunidades y Agencias. En definitiva, da la
impresión de que el razonamiento del Tribunal de Primera Instancia estuviera
predeterminado por la necesidad de admitir exclusivamente a la Comisión
como parte demandada en el litigio.

Años después, se produce un salto cualitativo en la evolución de las empresas

comunes que las erige en instrumentos de gestión de programas europeos. La

125
ocasión vino con el desarrollo por la Comunidad Europea de un programa de
radionavegación civil por satélite, que llevó a invocar por vez primera el
entonces artículo 171 del Tratado CE (hoy día 187 TFUE), que señala que la
Unión podrá crear empresas comunes o cualquier otra estructura que se
considere necesaria para la correcta ejecución de los programas de
investigación, de desarrollo tecnológico y de demostración comunitarios. Se
crea así en el 2002 la empresa común GALILEO , que constituye un hito en la
evolución de las empresas comunes en la Administración europea. En efecto,
la empresa común GALILEO permitía asociar a la Agencia Espacial Europea y
a las empresas privadas. La utilización de la estructura ofertada por la empresa
común permitía disponer de una estructura ágil, dotada de personalidad jurídica
y capaz de suscribir los contratos necesarios para la creación de un sistema
europeo de radionavegación por satélite y de llevar a cabo los trabajos
necesarios en materia de investigación y desarrollo tecnológico. No obstante,
no se le atribuían poderes de reglamentación en el campo de la
radionavegación por satélite.

La presencia de la Agencia Espacial Europea es esencial en el programa

porque fue a ella a quien se encomendó, mediante acuerdo, la ejecución de la
fase de desarrollo en lo que se refiere al segmento espacial y el segmento
terrestre asociado. Además, el acuerdo establecía las modalidades de
supervisión y control de las actividades confiadas a la Agencia Espacial
Europea y las formas de coordinación de las actividades realizadas
directamente por la Agencia Espacial Europea a partir de los fondos de los que
disponía y que no estaban directamente asignados a la fase desarrollo. En
efecto, la empresa común pondrá los fondos necesarios para ello a disposición
de la Agencia Espacial Europea, que los gestionará según las modalidades que
se establecerán en dicho acuerdo.

Los órganos de la empresa común son el Consejo de Administración, el Comité

Ejecutivo y el Director. El Consejo de Administración está compuesto de los
miembros de la empresa común (Comisión y Agencia Espacial Europea
disponen cada una al menos del 40 % de los votos y los demás miembros
disponen de un número de votos proporcional a la participación en el fondo que
hayan suscrito). El Comité Ejecutivo está integrado por un representante de la
Comisión, otro de la Agencia Espacial Europea y otro de grupo de empresas.
Finalmente, el Director es nombrado por el Consejo de Administración a
propuesta de la Comisión. Para garantizar el control político por los Estados
miembros, se crea fuera de la empresa común un Consejo de supervisión, del
que formarán parte un representante de cada Estado miembro y el
representante de la Comisión en el Consejo de Administración.

La empresa común GALILEO se ha revelado una estructura pionera adecuada

para la Unión Europea con objeto de acometer grandes proyectos industriales
de alto contenido tecnológico. La forma jurídica «empresa común» permite
asociar en su seno Estados miembros, terceros Estados, otras entidades
internacionales o empresas privadas, que aportan no sólo grandes cantidades
de capital (que se suman al procedente del presupuesto europeo) sino también
conocimientos altamente especializados. De esta manera, la empresa común
evoluciona decisivamente desde un estatus europeo concretado en una serie

126
de ventajas y privilegios jurídicos o fiscales hasta una forma jurídica
organizativa peculiar de Derecho Público europeo, cuya estructura y régimen
jurídico progresivamente se aproximan a la organización administrativa
europea. Así lo evidencian futuras propuestas de empresas comunes.

El primer ejemplo de esta progresiva comunitarización del régimen jurídico de

las empresas comunes nos lo dió la empresa común ITER (2007), a través de
la cual la Comunidad Europea de la Energía Atómica haría su aportación al
proyecto internacional de investigación sobre la fusión ITER y a las
consiguientes actividades específicamente comunitarias de investigación sobre
la fusión. Ya en sus propuestas de Séptimo Programa Marco Euratom de
Acciones de Investigación y Formación en Materia Nuclear (2007-2011) y en el
Programa Específico consiguiente, la Comisión proponía establecer una
entidad jurídica en forma de Empresa Común para lo cual se adoptaban
disposiciones financieras. El espaldarazo definitivo lo dio la creación de la
Organización Internacional de la Energía de Fusión con sede en St. Paul-lez-
Durance (Francia), que obliga a Euratom a establecer un Organismo Europeo
que aporte su contribución a dicha Organización ITER. Dado que la gestión de
esa contribución por la misma Comisión no sería adecuada para un proyecto
de esta complejidad técnica y esta escala, la Comisión propuso constituir una
Empresa Común. Además del cumplimiento de los compromisos
internacionales, este Organismo Europeo de Euratom –en forma de empresa
común– ejecuta también un programa comunitario a largo plazo de actividades
destinadas a preparar la construcción de reactores de fusión con fines de
demostración así como las instalaciones conexas, a fin de reforzar la
competitividad industrial europea en ese sentido.

El origen de la empresa común se refleja tanto en su estructura interna (con un

control por parte de la Comisión que representa al Euratom) como en su
régimen jurídico, altamente comunitario. En efecto, en lo que respecta al primer
aspecto, debido a las obligaciones legales que Euratom cumple a través de la
Empresa Común, así como al volumen y la proporción de la financiación
comunitaria correspondiente, las decisiones mayoritarias del Consejo de
Administración y el Comité Ejecutivo deben contar con los votos de Euratom
para ser válidas.

Y en cuanto al régimen jurídico de la empresa común, algunos elementos

muestran la intensa comunitarización de la empresa común. Primero, debido al
carácter especializado de las actividades de la Empresa Común, se requiere un
reglamento financiero propio y unas normas de aplicación para que ésta pueda
funcionar a la manera de una empresa, estableciéndose, al mismo tiempo,
medidas y controles que aseguren una buena gestión financiera y protejan los
intereses de la Comunidad.Por eso, se adoptan disposiciones sobre los
contratos adjudicados mediante concurso y los contratos de costes
compartidos. El reglamento financiero será aprobado por el Consejo de
Administración, de acuerdo con la Comisión. Segundo, se establecen
mecanismos de auditoría y supervisión inspirados en el Derecho Administrativo
europeo (unidad de auditoría interna dependiente del Director, competencia del
Tribunal de Cuentas en relación con el examen de las cuentas y de la OLAF).
Tercero, la necesidad de asegurar condiciones de empleo estables y un trato

127
igual a todo el personal y a fin de atraer a personal científico y técnico
especializado de gran valía, se dicidió la aplicación plena del Estatuto de los
funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros
agentes de estas Comunidades a todo el personal contratado por la Empresa
Común.

Un cuarto elemento comunitario de su régimen jurídico es la aplicación del

Protocolo sobre los privilegios e inmunidades de las Comunidades Europeas a
la empresa común, a su Director y a su personal, lo que se justifica en que la
empresa común no está concebida con una finalidad económica y es
responsable de gestionar la participación de Euratom en un proyecto de
investigación internacional de interés público. Finalmente, es importante
destacar la jurisdicción del Tribunal de Justicia sobre algunos contenciosos que
la empresa común pudiera suscitar: por un lado, en virtud de cualquier cláusula
arbitral incluida en un contrato celebrado por la Empresa Común y, por otro, en
materia de responsabilidad extracontractual, el Tribunal de Justicia de las
Comunidades Europeas será competente en los litigios relacionados con la
indemnización por los daños causados por la empresa común o sus agentes en
el ejercicio de sus funciones.

Finalmente, es preciso destacar que, en la ficha legislativa que acompañaba a

la propuesta de creación de la empresa común, se calificaba a la empresa
común como gestión centralizada directa por la Comisión, lo que abogaría por
la consideración de que la empresa común constituye una suerte peculiar de
delegación de competencias de la Comisión en estas entidades públicas de
naturaleza empresarial.

Interesante también es el caso de SESAR , empresa común creada en 2007

para la realización del sistema europeo de nueva generación para la gestión
del tráfico aéreo, como vertiente tecnológica del cielo único europeo, ámbito en
el que la Unión ha procedido a una intensa regulación en los últimos años,
encomendando diferentes tareas a la Empresa Común. Esta empresa implica
la realización de un sistema europeo de nueva generación para la gestión del
tráfico aéreo, desarrollando tecnologías, formas de organización y
componentes industriales que permitan garantizar la seguridad y fluidez del
transporte aéreo.

SESAR se encarga de federar fondos de investigación y desarrollo para la

creación de una nueva generación de sistemas y permitirá uniformizar el nivel
de equipamiento en los diferentes países de la Unión, así como desplegar una
nueva infraestructura aeronáutica europea. Esta acción se desarrollará en el
marco de una asociación entre los sectores público y privado que alíe la
capacidad de inversión institucional a largo plazo con la participación en el
riesgo del sector implicado. El proyecto deberá obtener recursos financieros
tanto públicos como privados, dentro de una lógica programática y no
presupuestaria, e irá revirtiendo de forma progresiva e irrevocable a favor del
sector. La inferencia de todos estos condicionantes es la creación de una
empresa común en cuanto estructura flexible, dotada de una personalidad
jurídica que le permita celebrar los contratos necesarios para la realización del
sistema europeo de control aéreo, pero cuyo régimen jurídico mantenga unos

128
vínculos estrechos con las autoridades públicas europeas encargadas de la
reglamentación. En su condición de proyecto de investigación y desarrollo
podrá acogerse a la financiación comunitaria derivada de los Programas marco
de investigación y de las Redes Transeuropeas, que de hecho prevén
explícitamente la posibilidad de financiar actividades de desarrollo tecnológico.

Merece la pena destacar las ventajas que la Comisión observa en el recurso a

la empresa común para gestionar este tipo de proyectos europeos: garantiza la
unidad de gestión de un presupuesto que procede de fuentes muy diversas;
permite que la Comunidad (Estados miembros y Comisión) mantengan un
control político sobre SESAR; asegura una coherencia perfecta entre las
acciones de la Comisión en el marco del cielo único europeo y las actividades
desarrolladas en el contexto de SESAR; mantiene la coherencia de un proyecto
que involucra a partes muy distintas entre sí (compañías aéreas, entidades
militares, industria, prestadores de servicios, etc.); puede asociarse plenamente
con el sector, en particular a través de la aportación de capitales privados de
carácter transnacional; recibe una contribución de los usuarios, recaudada
directamente de las tarifas, en concepto de proyectos de interés común; abre la
posibilidad de hacer extensiva la asociación de SESAR a terceros países.

A partir de 2007, el punto de inflexión es trascendental al establecer

explícitamente los Reglamentos de creación que las Empresas Comunes son
«organismos comunitarios dotados de personalidad jurídica», sometidos al
Derecho Administrativo europeo general en aspectos tan importantes como el
régimen de personal [ Bark v. Empresa Común Galileo , 25 abril 2013 (C-
89/12)] o el régimen financiero. Así queda claro en las Empresas Comunes
cuya denominación da cuenta de la relevancia de su objeto para la ejecución
de los Programas Marco de Investigación: CleanSky (2007), para el desarrollo
de investigaciones que limiten el impacto medioambiental del tráfico aéreo y
redujeran las emisiones de las aeronaves; Empresa Común IMI para la
ejecución de la iniciativa tecnológica conjunta (2007), Empresas
ComunesENIAC, Artemis e IMI para ejecutar iniciativas tecnológicas conjuntas
sobre nanotecnología, sobre sistemas de computación empotrados y sobre
medicamentos innovadores, respectivamente(2007) y la Empresa Común Pilas
de Combustible e Hidrógeno (2008).

Ahora bien, la configuración directa o por remisión a otras normas de un

Ordenamiento jurídico-público europeo al que someter a las Empresas
Comunes no olvida su finalidad de articular a través de ellas la colaboración
público-privada a la hora de ejecutar normas o proyectos europeos, lo que
obliga a conciliar esta intensa regulación con una oportuna flexibilidad que
permita a estos organismos europeos de asociación público-privada adaptar la
normativa general financiera y administrativa.

Así lo observamos expresamente en el art. 209 del Reglamento Financiero de

2012 que, a pesar de señalar que los «organismos dotados de personalidad
jurídica y creados por un acto de base a los que se haya encomendado el
desarrollo de una colaboración público-privada adoptarán sus normas
financieras», normas que «incluirán un conjunto de principios necesarios para
asegurar la buena gestión financiera de los fondos de la Unión», a continuación

129
otorga a la Comisión la potestad de dictar, mediante un acto delegado, un
reglamento financiero tipo que establezca los principios necesarios para
asegurar la citada buena gestión de los fondos de la Unión, para lo cual deberá
basarse en los propios principios que rigen para el Presupuesto financiero.
Evidentemente, las normas financieras que aprueben las propias Empresas
Comunes deberán respetar el reglamento financiero tipo que apruebe la
Comisión mediante acto delegado, solo pudiendo apartarse del mismo «si así
lo exigen sus necesidades específicas y previo acuerdo de la Comisión».

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

García-Andrade Gómez, J., La posición jurídica del Banco de España en el

Sistema Europeo de Bancos Centrales , Civitas, Madrid 2000; Orriols i Sallés,
M.A., El Banco Central Europeo y el Sistema Europeo de Bancos Centrales.
Régimen jurídico de la autoridad monetaria de la Comunidad Europea ,
Comares, Granda 2004; Tabary, Ph., La Banque européenne d'investissement ,
Ed. La Documentation française, Paris 1989.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

González Botija, F.: «Los límites de la autonomía del Banco Central Europeo»
en REDA , 123, 2004, pp. 469-500; Lavranos, N.: «The limited, funcional
independence of the ECB» en ELR , v. 29(1), 2004, pp. 115-123; Malatesta, A.,
La Banca Centrale Europea. Gli aspetti istituzionali della banca central della
Comunita europea , Giuffrè, Milán 2003; Priego, F.J. y Conlledo, F.: «The Role
of Decentralisation Principle in the Legal Construction of the European System
of Central Banks» en Legal Aspects of the European System of Central Banks.
Liber Amicorum Paolo Zamponi Garavelli , Ed. European Central Bank,
Frankfurt 2005, pp. 190-199; Sainz de Vicuña y Barroso, A.: «El Banco Central
Europeo y el Eurosistema» en Tratado de Derecho y Políticas de la Unión
Europea. Tomo III. Sistema institucional y procedimientos decisorios (Dir. J. Mª
Beneyto), Aranzadi, pp. 303-341; Zilioli, Ch. y Selmayr, M., The Law of the
European Central Bank , Hart, Oxford 2001, pp. 9-13; IDEM: «The European
Central Bank: An Independent Specialized Organization of Community Law» en
CMLRev. , 37, 2000, pp. 591-644.

130
Capítulo VIII

La Función Pública de la Unión Europea

Sumario:

 I. Función pública, administración europea y derecho administrativo

europeo
 II. El derecho de la función pública de la unión europea
o 1. La Función Pública de la Unión Europea en los Tratados
o 2. El Estatuto de funcionarios de la Unión Europea
o 3. El Régimen Aplicable a los otros agentes
o 4. Normativa de desarrollo
 4.1. Normativa general para toda la Administración
europea
 4.1.1. Actos delegados de la Comisión
 4.1.2. Reglamentaciones comunes a las
Instituciones
 4.1.3. Las Conclusiones del Colegio de Jefes de
Administración de las Instituciones
 4.2. Normativa institucional
 4.2.1. Disposiciones generales de ejecución
 4.2.2. Directivas internas
o 5. Principios generales del Derecho y Derecho de la Función
Pública europea
 5.1. Principio de igualdad
 5.2. Principio de proporcionalidad
 5.3. Respeto de los derechos adquiridos
 5.4. El derecho de defensa
 5.5. Protección de la confianza legítima
 5.6. Principio de seguridad jurídica
 5.7. Principio de legalidad
 5.8. Principio de buena administración
 5.9. Principios configurados para la protección de los
derechos fundamentales
o 6. La jurisprudencia
 III. Caracteres de la función pública de la unión europea
o 1. Naturaleza estatutaria del vínculo
o 2. Equilibrio geográfico
o 3. Unidad de régimen y autonomía institucional
o 4. El contencioso de la Función Pública de la Unión Europea
 Bibliografía básica
 Bibliografía complementaria

131
I. FUNCIÓN PÚBLICA, ADMINISTRACIÓN EUROPEA Y DERECHO
ADMINISTRATIVO EUROPEO

La Función Pública europea constituye el elemento subjetivo de la

Administración europea y durante décadas ha sido su componente
humanamente más visible y jurídicamente más articulado. La intensa y
continua relación que la Administración europea tiene con el personal a su
servicio ha obligado a una regulación muy exhaustiva tanto de la organización y
competencias de las Instituciones, órganos y organismos en materia de
personal como de los derechos y obligaciones de los funcionarios y agentes.
Esta regulación normativa se ve decisivamente complementada por la
jurisprudencia de los Tribunales europeos, que, al amparo de la aplicación del
Derecho de la Función Pública, han configurado un formidable conjunto de
principios generales del Derecho que rigen la relación de la Administración con
su personal.

Las soluciones normativas y jurisprudenciales que el Derecho de la Función

Pública de la Unión Europea ha articulado trascienden el estricto ámbito del
empleo público europeo para influir decisivamente en la configuración
progresiva de un Derecho Administrativo para la Unión Europea, tanto en lo
que respecta a la organización y funcionamiento de la Administración europea
a la hora de ejecutar el Derecho de la Unión como en las relaciones entre el
Poder público (administrativo) y el ciudadano.

La Función Pública de la Unión Europea ha sido el catalizador administrativo y

contencioso tanto de la Administración europea como de una parte importante
del Derecho Administrativo de la Unión Europea. A través de la Función Pública
europea y de la jurisprudencia que ha generado se afirmó en el Tratado de
Fusión de ejecutivos la existencia de una Administración única, edificando
sobre la base jurisprudencial de la unidad funcional de las Comunidades, y se
acuñaron principios y derechos inherentes a un sistema administrativo:
continuidad del servicio público; principio de proporcionalidad; respeto de los
derechos adquiridos; derecho de defensa; principio de protección de la
confianza legítima; principio de seguridad jurídica; derecho a un juicio
equitativo; derecho a la intimidad; libertad de expresión; o la afirmación
fundamental del principio de igualdad. Más recientemente, podemos observar
cómo el Derecho de la Función Pública de la Unión Europea ha estado en la
génesis jurisprudencial del derecho a la buena administración, por mucho que
ni aquel Derecho ni los Tribunales europeos se hubiesen atrevido a mutar el
principio de buena administración en un derecho fundamental.

En efecto, el hecho de que la sistematización y racionalización de una

Administración europea no haya sido acometida hasta bien desarrollado el
proceso de integración no ha impedido que se fuera progresivamente
conformando un Derecho Administrativo europeo que regulase no tanto la
organización y funcionamiento de la Administración europea cuanto las
relaciones entre el Poder público europeo y los ciudadanos. Y en esta tarea el
Derecho de la Función Pública de la Unión Europea ha ido por delante con
regulaciones adaptadas al Derecho Europeo, con procedimientos aptos para la

132
Administración europea y con principios válidos para conformar un Derecho
Administrativo de la Unión Europea.

En el presente capítulo no se abordará un estudio analítico del modelo concreto

de Función Pública por el que ha optado la Unión Europea (organización
interna, carrera administrativa de los funcionarios, situaciones administrativas,
derechos y obligaciones, etc.), sino que nos centraremos en sus aspectos más
relevantes desde la perspectiva de la Administración europea y de la
construcción del Derecho Administrativo de la Unión Europea, como son su
sistema de fuentes, los principios generales del Derecho Administrativo
europeo alumbrados en su seno, la organización administrativa de la Función
Pública y su régimen contencioso.

II. EL DERECHO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El Derecho de la Función Pública de la Unión Europea es uno de los ámbitos

más intensamente regulados por el Legislador y por la Administración europea.
Este cuerpo normativo está formado, en primer lugar, por el reglamento
europeo que incluye tanto el Estatuto de funcionarios como el Régimen
aplicable a los otros agentes y, en segundo lugar, por el desarrollo ejecutivo
que realizan las Instituciones, órganos y organismos a quienes se aplica, en
unos casos de común acuerdo (reglamentación común) y en otros
autónomamente (disposiciones generales de ejecución propias, así como
directivas internas). El resultado no es sólo un cuerpo normativo amplio y
exhaustivo regulador de la Función Pública de la Unión Europea sino también
una conciliación de normativa común a toda la Administración europea y de
desarrollos autónomos que posibilitan tanto una aplicación singular en cada
Institución u órgano como el impulso de Políticas propias de personal.

Por otra parte, los Tribunales europeos, con su jurisprudencia, no sólo han
integrado el Derecho de la Función Pública de la Unión sino que también han
configurado todo un cuerpo de principios de Derecho Público que ha modulado
las relaciones entre la Administración europea y su personal, trascendiendo el
estricto ámbito del empleo público europeo para influir decisivamente en la
configuración progresiva de un Derecho Administrativo para la Unión Europea.

1. LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA EN LOS TRATADOS

Originariamente, los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas, a

diferencia de los textos constitucionales de muchos Estados miembros, no
contenían reglas materiales sobre el régimen de personal, limitándose a
establecer la competencia y el procedimiento para la aprobación de aquel. Así,
el Tratado de la CECA atribuía tal tarea a una Comisión de Cuatro Presidentes.
Concretamente, su misión era fijar « el número de agentes, su escala salarial,
sus indemnizaciones y pensiones ». Esta Comisión finalmente adoptó el 28 de
enero de 1956 el primer Estatuto de funcionarios, trazando la senda por la que
discurrirían las futuras Comunidades. En efecto, los Tratados de Roma
construyeron sobre la realidad existente en la CECA y, por un lado,
establecieron ya que el personal de las Comunidades estaría compuesto por
funcionarios y por agentes y, por otro, preveían que sería el Consejo quien, por

133
unanimidad y en colaboración con la Comisión y tras consulta con las demás
Instituciones interesadas, aprobaría el Estatuto de funcionarios y el régimen
aplicable a los otros agentes (arts. 212 TCEE y 186 TCEEA). Sobre esta base
jurídica, la Comunidad Económica Europea y el Euratom adoptaron un solo
Estatuto el 18 de diciembre de 1961, que entró en vigor el 1 de enero de 1962.

El Tratado de 8 de abril de 1965 («Tratado de fusión de ejecutivos») culminaba

la fusión institucional iniciada en los Tratados de Roma con la unificación del
Tribunal de Justicia y de la Asamblea, al establecer la constitución de un
Consejo único y de una Comisión única de las Comunidades Europeas. El
trasunto administrativo de esta unificación institucional era la afirmación de la
existencia de una «Administración única» a la que pertenecerían los
funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas. La Función Pública era,
igualmente, única, razón por la cual no se consideró necesario hacer constar
una base jurídica específica para cada Comunidad a la hora de señalar la
competencia del Consejo en materia de Estatuto de los funcionarios y otros
agentes de las Comunidades (art. 24.2 Tratado 1965).

En consecuencia, los funcionarios no lo eran de cada una de las Comunidades.

Desde 1965, no existían ya funcionarios de la CECA y funcionarios de la CEE y
del Euratom: eran funcionarios de las Comunidades Europeas. Lo cual, en
realidad, no dejaba de suponer el moverse en una continua ficción jurídica. En
primer lugar, porque no existía una entidad que fueran las «Comunidades
Europeas», pues sólo tenían personalidad jurídica cada una de las
Comunidades por separado, pese a lo cual, como hemos señalado, los
funcionarios no pertenecían a cada una de ellas. En segundo lugar, porque
tampoco existía una «Administración única» dotada de personalidad jurídica:
cuando el Tratado de Bruselas de 1965 hablaba de una «Administración única»
se estaba refiriendo a un concepto vacío, una entelequia de razón, que no
existe en la realidad. Los funcionarios jurídicamente formaban parte de la
Administración única de las Comunidades Europeas y funcionalmente se
encontraban adscritos a una Institución u órgano, que era su efectivo
empleador.

Por su parte, el art. 9 del Tratado de Ámsterdam de 1997 recogió,

esencialmente, las disposiciones relativas a las Instituciones comunitarias
únicas, por cuanto derogó simultáneamente el Convenio de 25 de marzo de
1957 sobre determinadas Instituciones comunes a las Comunidades Europeas
y el Tratado de 8 de abril de 1965 por el que se constituía un Consejo único y
una Comisión única de las Comunidades Europeas. Por otra parte, el art. 6 del
Tratado de Ámsterdam procedió a insertar –en el marco de su operación de
simplificación– en el lugar del art. 212 (que, con la nueva numeración, pasaba a
ser el art. 283) del Tratado de la Comunidad Europea –que había sido
derogado en su momento por el art. 24.2 del Tratado de 8 de abril de 1965– el
texto del párrafo segundo del art. 24.1 del mismo Tratado de 8 de abril de 1965:
« El Consejo, a propuesta de la Comisión y previa consulta a las demás
Instituciones interesadas, establecerá, por mayoría cualificada, el Estatuto de
funcionarios de las Comunidades Europeas y el régimen aplicable a los otros
agentes de dicha Comunidades ».

134
Finalmente, el Tratado de Lisboa de 2007 ha dado una nueva redacción al
ahora artículo 336 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, con el
siguiente tenor literal: « El Parlamento Europeo y el Consejo establecerán,
mediante reglamentos adoptados con arreglo al procedimiento legislativo
ordinario y previa consulta a las demás instituciones interesadas, el Estatuto de
los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes
de la Unión ».

Este artículo, en primer lugar, especifica el instrumento normativo que deben

utilizar el Parlamento y el Consejo a la hora de establecer el régimen jurídico
del personal de la Unión Europea: el reglamento. Esta concreción es
conveniente, pero no era necesaria, pues obviamente de los dos principales
instrumentos normativos de los que dispone la Unión Europea, reglamento y
directiva, ésta última, por sus características intrínsecas y por ser los Estados
miembros sus destinatarios, no es la norma más adecuada para establecer el
régimen jurídico de la Administración Europea, en general, y de la Función
Pública de la Unión, en particular.

En segundo lugar, del citado artículo 336 se deriva la cualificación como

«legislativo» del reglamento que establece el Estatuto de funcionarios y el
Régimen aplicable a los otros agentes, en la medida en que el procedimiento
que los aprueba es el legislativo ordinario, con la particularidad de que Consejo
y Parlamento deben consultar a todas las Instituciones del Tratado. Y en tercer
lugar, el Tratado de Funcionamiento (como ya hicieron los Tratados
comunitarios) consagra las dos categorías de personal propio de la Unión: los
funcionarios, por un lado, y los otros agentes, por otro, con la consiguiente
coexistencia de vínculos estatutarios y contractuales, tal y como veremos a
continuación.

2. EL ESTATUTO DE FUNCIONARIOS DE LA UNIÓN EUROPEA

Al amparo de la base jurídica que desde 1957 recogen los Tratados, el

Legislador europeo dictó el reglamento europeo que incluye el régimen jurídico
del personal al servicio de las Instituciones, órganos y organismos de la Unión
Europea. En la medida en que la Función Pública de la Unión se ha articulado
históricamente sobre la base de una doble vinculación jurídica
(preferentemente funcionarial, excepcionalmente contractual), el reglamento
europeo incluye, en su parte primera, el Estatuto de funcionarios y, en su parte
segunda, el Régimen Aplicable a los otros Agentes.

El Estatuto de funcionarios de la CECA fue aprobado el 28 de enero de 1956 y

entró en vigor el 1 de julio de 1956. No fue objeto de ningún tipo de publicación,
limitándose a una notificación a cada funcionario o agente. Siguiendo su
modelo, el 18 de diciembre de 1961 el Consejo aprobó el Estatuto de
funcionarios de la Comunidad Económica Europea y de la Comunidad Europea
de la Energía Atómica. Ambos fueron, finalmente, derogados y reemplazados
por el artículo 2 del Reglamento (CEE, Euratom, CECA) nº 259/68 del Consejo,
de 29 de febrero de 1968, que establece el Estatuto de funcionarios de la ahora
Unión Europea.

135
Este Reglamento ha sido, desde entonces, modificado en numerosas
ocasiones (casi ochenta), especialmente para adaptar y mejorar las
disposiciones relativas a las remuneraciones y al régimen social, así como
otras condiciones de trabajo, para revisar las normas relativas a la revisión de
los actos de personal, para regular las relaciones con las organizaciones de
funcionarios, para adaptar el Estatuto a determinadas decisiones del Tribunal
de Justicia o para encauzar reformas estructurales de gran alcance, como la de
2004 o la de 2013. Sin embargo, carecemos de un texto oficial consolidado del
Estatuto de funcionarios (y del Régimen Aplicable a los otros Agentes). La
técnica legislativa es, en consecuencia, sumamente defectuosa.

De hecho la ausencia de publicación de una versión consolidada ha sido

motivo de recurso por violación de los principios de protección de confianza
legítima, de buena administración de transparencia, de democracia y de
seguridad jurídica. El Tribunal de la Función Pública, no obstante, considera
que la versión consolidada oficiosa que se encuentra en la intranet de la
Comisión es suficiente para que los funcionarios y agentes conozcan el
Derecho de la Función Pública de la Unión Europea. Además, ninguna norma
jurídica –y menos los principios invocados– impone la obligación de publicar
textos consolidados ni hace depender de tal consolidación la legalidad del
Estatuto [ Chassagne v. Comisión , 23 enero 2007 (F-43/05), nn. 109-111].

En primer lugar, porque ya el reglamento 259/68 no procedía a presentar un

texto completo, sino que se limitaba a referirse al articulado de los reglamentos
(CEE) nº 31 y (CEEA) nº 11, por lo que desde un comienzo obligaba a
remontarse a un diario oficial de 1962. En segundo lugar, porque no existe una
edición consolidada del Estatuto de funcionarios, pues las realizadas por
algunas Instituciones carecen de carácter oficial, ya que dicho carácter para
una consolidación de textos reglamentarios únicamente puede reconocerse en
el supuesto de que dicha consolidación la realice el legislador mismo, pues ni
siquiera el Tratado de Lisboa de 2007 ha previsto la delegación legislativa para
la elaboración de textos refundidos, tal y como reconocen al Ejecutivo algunas
Constituciones de Estados miembros. En consecuencia, en caso de litigio ante
un órgano jurisdiccional, se deberá hacer referencia al texto del reglamento del
Legislador, tal como se publicó en el Diario Oficial, y no al texto de la eventual
recopilación difundida por una Institución o por un editor privado.

Sometidos a este Estatuto de funcionarios y gozando de permanencia en su

puesto de trabajo, el funcionario es el elemento más importante de la Función
Pública europea, cuantitativa y cualitativamente hablando. Desde un punto de
vista cuantitativo, pues más del 80 % de los cerca de 40.000 empleados
europeos son funcionarios. Y desde un punto de vista cualitativo, pues se
considera que las funciones vinculadas con la representación, la negociación y
el control (especialmente del Derecho Europeo) o que impliquen el ejercicio de
un poder de valoración o de decisión discrecional correspondiente a una
verdadera política europea sólo pueden ser ejercidas por funcionarios, pues
tales funciones constituirían tareas de servicio público susceptibles de
comprometer la responsabilidad de la Institución y su autonomía [ Van der Stijl
y Cullington v. Comisión , 28 febrero 1989 (341/85, 251, 258, 259, 262, 266/86
y 222, 232/87)].

136
3. EL RÉGIMEN APLICABLE A LOS OTROS AGENTES

El artículo 3 del Reglamento 259/68 aprobaba el Régimen Aplicable a los otros

Agentes, el cual (junto al Estatuto de funcionarios, en la medida en que aquel
realiza múltiples remisiones a éste último) constituye la única normativa
aplicable a las relaciones de trabajo de los agentes temporales, habilitando
igualmente a las Instituciones, órganos y organismos a contratar agentes
sometidos al Derecho local (agentes locales), a consejeros especiales, a
agentes contractuales (desde 2004) y, en el caso del Parlamento europeo, a
asistentes (desde 2009).

El Régimen Aplicable a los otros Agentes (ROA) prevé la existencia de cinco

categorías de agentes contratados, cuya característica es, precisamente, su
contractualidad que, en este contexto, viene a significar temporalidad en el
empleo, no sólo porque la regla general sea la temporalidad de los contratos
sino también porque, aún en el caso de los contratos de duración
indeterminada, la Administración puede rescindir el contrato respetando el
preaviso. Aunque algunos autores han considerado innecesario el
mantenimiento de un personal contractual en la Función Pública europea, lo
cierto es que las necesidades intrínsecas de la Administración europea
precisan de la presencia de estos agentes. Más aún, su papel y su existencia
se refuerzan desde el punto de vista constitucional y administrativo.
Constitucionalmente, porque la presencia de ámbitos intergubernamentales en
el sistema institucional potencia la permeabilidad de la estructura político-
administrativa europea con los Estados miembros, facilitando el recurso a
empleados temporales e incluso funcionarios nacionales en comisión de
servicio. Y administrativamente, porque la descentralización administrativa vía
entes personificados (Agencias europeas) u organismos de asociación público-
privado (empresas comunes) permite y aboga por regímenes singulares de
naturaleza contractual.

a) Tenemos, en primer lugar, los agentes temporales , a los que la

Administración recurre cuando precisa, de forma temporal, personal con unas
cualificaciones y unos conocimientos específicos de los que una Función
Pública generalista, como básicamente es la europea, carece. El artículo 2 del
Régimen Aplicable a los otros Agentes distingue cuatro supuestos para su
contratación: a) el agente temporal contratado para ocupar un puesto de
trabajo temporal; b) el agente contratado para ocupar temporalmente un puesto
de trabajo permanente; c) el agente contratado pare ejercer funciones al
servicio de una persona que desempeñe un mandato previsto en los Tratados
constitutivos de las Comunidades Europeas, o de un Presidente electo de una
Institución, o de un órgano de las Comunidades o de un grupo político del
Parlamento Europeo; d) el agente temporal contratado para ocupar,
temporalmente, un puesto de trabajo permanente y retribuido con cargo a los
créditos de investigación e inversión; y, desde 2013, e) agentes temporales en
Agencias o funcionarios destinados en ellas en interés del servicio.

b) En segundo lugar, los agentes locales (arts. 120-122 ROA), contratados por
las Instituciones conforme al Derecho privado del Estado miembro donde se
celebran, realizan tres tipos de tareas: manuales, de ejecución (en las Oficinas

137
de Representación de los Estados miembros) y de todo tipo, incluidas tareas de
estudio y de concepción, en los destinos del Servicio Exterior.

c) En tercer lugar, los consejeros especiales son expertos que, en virtud de su

excepcional cualificación y no obstante su dedicación a otras actividades
profesionales, son contratados para prestar colaboración y asesoramiento a
alguna Institución (arts. 123-124 ROA).

d) En cuarto lugar, la reforma del Régimen Aplicable a los otros agentes, cuya
entrada en vigor tuvo lugar en 2004, introdujo una nueva categoría de agente:
el agente contractual . La denominación no puede ser menos afortunada por
aséptica, pues todos los agentes son precisamente eso, contractuales, en
contraposición a los funcionarios, cuyo carácter es el estatutario. Sea como
fuere, este agente contractual viene caracterizado por tres notas. En primer
lugar, no están afectados a un puesto de trabajo de plantilla. En segundo lugar,
se retribuyen con cargo a créditos globales del presupuesto de cada Institución.
Y, en tercer lugar, se les contrata para ejercer funciones con dedicación parcial
o plena con alguno de los siguientes destinos: en una Institución, para efectuar
tareas manuales o de servicios de apoyo; en las Agencias europeas o en
organismos de la Unión Europea instituidos mediante un acto jurídico
específico, emanado de una o varias Instituciones, que autorice el recurso a
este tipo de personal (por ejemplo, agencias ejecutivas) o de las oficinas de la
Comisión; en las representaciones y las delegaciones de las Instituciones
europeas; en otros organismos situados fuera de la Unión Europea.

e) Finalmente, desde 2009 el Parlamento Europeo cuenta con la posibilidad de

recurrir a la categoría formal y específica de los «asistentes parlamentarios
acreditados», definidos por la propia normativa como las «personas
seleccionadas por uno o varios diputados, vinculados por contrato directo con
el Parlamento Europeo, para que presten asistencia directa en los locales del
Parlamento Europeo, en uno de sus tres lugares de trabajo, a uno o varios
diputados en el ejercicio de sus funciones como diputados al Parlamento
Europeo bajo su dirección y autoridad y en una relación de confianza mutua
derivada de la libertad de elección a la que se hace referencia en el artículo 21
de la Decisión 2005/684/CE, Euratom del Parlamento Europeo, de 28 de
septiembre de 2005, sobre la adopción del Estatuto de los Diputados al
Parlamento Europeo» (art. 5 bis ROA). El Parlamento recurre a esta categoría
en el caso de asistentes que prestan sus servicios en uno de los tres lugares
de trabajo del Parlamento, siendo los contratos directamente celebrados y
gestionados por la propia Institución, mientras que en el caso de que los
asistentes presten sus servicios en el Estado miembro de elección del diputado
en cuestión, éste celebrará con aquel un contrato de trabajo o de prestación de
servicios de conformidad con el Derecho nacional en cuestión (asistentes
locales).

4. NORMATIVA DE DESARROLLO

Cada Institución, en cuanto Administración empleadora de su personal, puede

desarrollar y ejecutar el Derecho secundario en su ámbito interno. Esta
normativa tendrá, pues, una naturaleza eminentemente ejecutiva, en cuanto

138
que disposiciones dictadas por la Administración en ejecución, desarrollo o
aplicación de las disposiciones de naturaleza legislativa (Estatuto y Régimen
Aplicable a los otros Agentes). Esta normativa es adoptada, como decíamos,
por cada Institución, si bien en algunos casos el Estatuto impone su desarrollo
común por todas ellas por tratarse de aspectos que no sólo precisan una
gestión armónica sino que también exigen el evitar desigualdades entre los
funcionarios según su adscripción institucional. Finalmente, también se prevé la
posibilidad de actos delegados, dictados por tanto por la Comisión, y de validez
igualmente universal para toda la Administración europea.

Fuera de la irrupción de estos actos delegados de la Comisión en el sistema de

Fuentes de la Función Pública europea y cuya publicación se somete a las
normas generales previstas en el Tratado en cuanto que normativa delegada
por el Legislador, el resto de normas que desarrollaban la Legislación tanto en
el ámbito de cada Institución u organismo como en el ámbito general de la
Administración europea, adolecían de una falta de publicidad y, hasta de
transparencia , grave. En efecto, hasta ahora el Estatuto establecía únicamente
la obligación para las Instituciones de poner en conocimiento del personal las
disposiciones generales de ejecución que se aprobaban en cada Institución u
órgano, dejando la concreta modalidad de publicidad a cada Administración,
publicidad interna que, no obstante, determinaría la fecha de su entrada en
vigor; pero para el resto sólo preveía la notificación de las decisiones
individuales, las disposiciones generales de ejecución no es preciso que sean
notificadas individualmente.

La inseguridad jurídica que así se producía pretende ser resuelta por la reforma
de 2013 al establecer un registro, gestionado por el Tribunal de Justicia, de las
normas dictadas por cada Institución u órgano en desarrollo del Estatuto o del
Régimen de los agentes contratados, al que tendrán acceso cualquier
Institución o agencia, pero también los Estados miembros, lo que para el
Reglamento de 2013 «garantizará la transparencia y fomentará una aplicación
coherente del Estatuto».

4.1. Normativa general para toda la Administración europea

El Estatuto establece el desarrollo de determinados preceptos a través de actos

delegados aprobados por la Comisión, así como determinadas
reglamentaciones adoptadas de común acuerdo por las Instituciones. En otro
orden de cosas, pero con la misma finalidad de evitar distorsiones en la
ejecución y en la aplicación según la Institución de que se trate, se organizó
desde el principio una suerte de «jurisprudencia administrativa» decidida en
reuniones de los Jefes de las Administraciones de cada Institución.

4.1.1. Actos delegados de la Comisión

El Legislador ha delegado en la Comisión la aprobación de determinados actos

delegados en relación con determinados aspectos tanto de las condiciones de
trabajo como de la aplicación de las normas sobre la retribución y el régimen de
seguridad social (art. 110 bis ). El ejercicio de esta competencia delegada se
somete a las usuales técnicas de revocación y objeción, por parte del Consejo

139
o del Parlamento, aunque es de destacar que tal delegación lo es por tiempo
indefinido (art. 110 ter ).

4.1.2. Reglamentaciones comunes a las Instituciones

Las Reglamentaciones de común acuerdo son desarrollos reglamentarios del

Estatuto sobre determinados aspectos que el propio Estatuto desea que sean
idénticos en toda la Administración europea, sin que se produzcan
discordancias de naturaleza normativa en cada Institución u organismo. En
cuanto desarrollo del Estatuto, las Reglamentaciones comunes deben respetar
no sólo sus disposiciones sino igualmente los objetivos que aquel persigue con
la previsión de un desarrollo común a las Instituciones. Por otra parte, de su
condición de desarrollos del Estatuto estas reglamentaciones comunes no
pueden ser entendidas como una cesión de competencia legislativa, no tanto
porque coparticipen evidentemente Parlamento y Consejo en todo caso en su
aprobación, como pareció entender la jurisprudencia cuando sólo éste último
tenía la capacidad final decisoria [ Reinarz v. Comisión , 26 octubre 1993 (T-
6/92 y T-52/92)], y ello porque su naturaleza no es legislativa, extraestatutaria,
sino que su naturaleza es sustantivamente ejecutiva.

4.1.3. Las Conclusiones del Colegio de Jefes de Administración de las

Instituciones

Según el apartado quinto del artículo 110 del Estatuto, las administraciones de
las instituciones y las agencias se consultarán regularmente sobre la aplicación
de las disposiciones del presente Estatuto. A tales efectos se constituyó, desde
los orígenes de la Función Pública europea, un «Colegio de Jefes de
Administración» que reúne a los responsables de la gestión del personal de
cada Institución (las agencias estarán representadas conjuntamente en tales
consultas, de conformidad con las normas fijadas de común acuerdo entre
ellas.). Sus reuniones tienen por objeto establecer interpretaciones del Estatuto
y de las reglamentaciones comunes que establezcan pautas de aplicación para
las distintas autoridades de cada Institución.

Las Conclusiones de este Colegio deben ser asimiladas y traducidas por cada
una de las Instituciones. Si la uniformización de la práctica administrativa que
se pretende conseguir a través de estas Conclusiones no se traduce en una
decisión individual de desarrollo por cada Institución a través de las
consiguientes disposiciones generales de ejecución, su objetivo será vano,
pues no vincularían a cada autoridad competente cuando adopta actos
individuales en aplicación de una de aquellas Conclusiones [por ejemplo,
Birkhoff v. Comisión , 21 octubre 2003 (T-302/01)].

Las interpretaciones dadas por el Colegio de Jefes de Administración no son,

por lo general, publicadas, y mucho menos son objeto de consultas con los
Comités de Personal o con el Comité del Estatuto. En ningún caso podrán
restringir el ámbito de los beneficiarios de una disposición estatutaria con
relación a una interpretación legal realizada anteriormente por el mismo
Colegio [ Vardakas v. Comisión , 30 marzo 1993 (T-4/92)].

140
4.2. Normativa institucional

Las disposiciones que la Institución u organismo adopta en desarrollo del

Estatuto y del Régimen aplicable a los otros agentes son de dos clases. En
primer lugar, tales disposiciones pueden ser desarrollos necesarios que el
Estatuto impone a la Institución, la cual debe cumplir según un procedimiento
expresamente previsto en el Estatuto: consulta previa al Comité de Personal e
informe del Comité del Estatuto (art. 110 Estatuto). En segundo lugar, hay que
señalar todas aquellas disposiciones cuya aprobación no está explícitamente
impuesta por el Estatuto (por lo que no deben seguir el procedimiento del
artículo 110), pero que la Institución adopta, bien porque, pese al silencio
estatutario, se necesita un desarrollo unilateral de una materia, bien para
autorregular el ejercicio del poder discrecional que le confía el Estatuto (de
particular relevancia las relativas a la evaluación y a la promoción de los
funcionarios).

4.2.1. Disposiciones generales de ejecución

Las disposiciones generales para la aplicación del Estatuto de funcionarios

serán adoptadas por cada Institución previa consulta a su Comité de Personal y
previo informe del Comité del Estatuto (art. 110 Estatuto). La iniciativa, no
obstante, corresponde exclusivamente a las Instituciones.

Esta potestad de desarrollo que se otorga a cada Institución (entendiendo por

tal la definición de esta expresión en el Estatuto, que incluye además al Comité
Económico y Social, Comité de las Regiones, Defensor del Pueblo, Supervisor
Europeo de Protección de Datos y SEAE), no se extiende a las Agencias
europeas, sin duda para evitar una fragmentación excesiva. Según el
Reglamento de 2013, «en aras de la simplificación y la coherencia de la política
de personal, las normas adoptadas por la Comisión para ejecutar el Estatuto
deben aplicarse por analogía a las agencias. Ahora bien, para garantizar que la
situación específica de las agencias pueda, en caso necesario, ser tenida en
cuenta, las agencias deben tener derecho a solicitar la autorización de la
Comisión para adoptar normas de aplicación que constituyan excepciones a las
adoptadas por la Comisión, o simplemente a no aplicar las normas de la
Comisión».

Hay que distinguir, por un lado, aquellas disposiciones generales de ejecución

que el Estatuto prevé expresamente y que la Institución está obligada a dictar
y, por otro, las disposiciones generales de ejecución dictadas por la Institución
sin previsión estatutaria, adoptadas necesariamente en aquellos casos en que
las disposiciones del Estatuto no sean en sí mismas suficientemente explícitas [
Rauch v. Comisión , 31 marzo 1965 (16/84)] o eviten aplicaciones arbitrarias [
Behmer v. Parlamento , 10 septiembre 2009 (F-47/07)]. Éstas últimas, en
cambio, son consecuencia de una necesidad material de desarrollo, pero no de
ninguna obligación formal expresamente prevista en el Estatuto, por lo que no
deben seguir el procedimiento estatutariamente previsto.

Las disposiciones generales de ejecución pueden fijar criterios encaminados a

guiar a la Administración en el ejercicio de su poder discrecional, o bien

141
precisar el ámbito de las disposiciones del Estatuto que carecen de claridad. El
Tribunal de Justicia ha admitido, igualmente, que a través de estas
disposiciones las Instituciones cubran los vacíos del Estatuto [ Mazzocchi-
Alemanni v. Comisión , 5 noviembre 1996 (T-21/95 y T-186/95)]. Sin embargo,
lo que de ningún modo pueden hacer, a través de la precisión de un término
estatutario claro, es restringir el campo de aplicación del Estatuto [ Brems v.
Consejo , 14 diciembre 1990 (T-75/89)] o derogar una regla explícita del mismo
[ Schneider v. Comisión , 1 diciembre 1994 (T-54/92)]. Y es que las
Disposiciones generales de ejecución no son más que un desarrollo y una
precisión del Estatuto, por lo que no pueden vulnerar disposiciones
jerárquicamente superiores, como el Estatuto o los principios generales del
Derecho [ Ianniello v. Comisión , 20 noviembre 2007 (T-308/04)], ni vinculan al
Juez europeo a la hora de interpretarlo [ Gouvras-Laycock v. Comisión , 6 junio
1990 (T-44/89)].

4.2.2. Directivas internas

Una directiva interna es una decisión de una Institución, comunicada al

personal de la misma, que, aunque no pueda ser considerada una disposición
general de ejecución ni una regla jurídica a cuya observancia la Administración
se encontraría en todo caso obligada [ Louwage v. Consejo , 30 enero 1974
(148/73)], constituye «una regla de conducta indicativa que la Administración se
impone a sí misma y de la que sólo se puede apartar, en su caso, precisando
las razones que la han movido a ello, so pena de vulnerar el principio de
igualdad» [ Robinson v. Parlamento , 21 enero 2004 (T-328/01)]. Los
Tribunales europeos fundamentan, de esta manera, su eficacia jurídica en el
principio de igualdad. En un primer momento, en cambio, alegó una difusa
«obligación moral» de respetar las directivas internas «en interés de una buena
administración» [ Giuffrida v. Consejo , 29 septiembre 1976 (105/75)]. Vienen a
ser, en consecuencia, «normas internas que no tienen naturaleza de reglas de
Derecho y que en ningún caso pueden fundamentar una excepción a las
normas imperativas del Tratado» [ Bataille e.a. v. Parlamento , 8 noviembre
1990 (T-56/89)].

Las directivas internas suelen ser el medio a través del cual la Administración
se impone reglas para el ejercicio del poder discrecional que le confía el
Estatuto [ Delvaux v. Comisión , 18 diciembre 1997 (T-142/95)]; lo que no podrá
hacer es, en cambio, atribuirse, mediante una directiva interna, una potestad
discrecional no prevista en el Estatuto que limite el ejercicio de los derechos
estatutarios de los funcionarios. Esta autorregulación de sus potestades
discrecionales se ve limitada por los derechos que para los interesados pudiera
derivarse del ejercicio de tales potestades [ Alexopoulou v. Comisión , 5 ocubre
1995 (T-17/95)]. En otras ocasiones las directivas internas establecen los
procedimientos para el ejercicio de derechos y obligaciones establecidos en el
Estatuto. En tales casos, la Administración debe respetar esos procedimientos,
pues de lo contrario los actos administrativos serán considerados nulos por el
Juez europeo [ Williams v. Tribunal de Cuentas , 10 diciembre 1992 (T-33/91)].

En cualquier caso, las directivas internas deben respetar en todo momento las
disposiciones jerárquicamente superiores [ Strack v. Comisión , 30 enero 2008

142
(T-85/04)], en particular el Estatuto, sin poder limitar o restringir los efectos del
mismo, como sería el caso de convertir una potestad discrecional en reglada,
pues la Administración no puede mediante directivas eliminar toda
discrecionalidad que le otorga el Estatuto [ Fernández Gómez v. Comisión , 13
septiembre 2005 (T-272/03)]. En este sentido, las directivas internas no son el
instrumento más adecuado para encauzar jurídicamente políticas de gestión de
personal o, al menos, lo son en la medida en que se atienen escrupulosamente
al normativa legislativa y ejecutiva de Función Pública [ Bories e.a. v. Comisión
, 27 noviembre 2003 (T-331/00 y T-115/01)]. En este sentido, las
«comunicaciones administrativas», con mayor razón, no pueden, de ninguna
manera, derogar una regla explícita del Estatuto [ Schneider v. Comisión , 1
diciembre 1994 (T-54/92)]. Finalmente, señalar que el parámetro de validez de
las directivas internas no lo constituye únicamente el Estatuto, sino también los
principios generales del Derecho y la normativa de ejecución de aquel [
Voslamber v. Comisión , 30 noviembre 2009 (F-86)].

5. PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO Y DERECHO DE LA FUNCIÓN

PÚBLICA EUROPEA

La afirmación de la existencia de principios generales del Derecho en el

Ordenamiento jurídico europeo se vio facilitada por la cobertura general que
para ello daba el entonces art. 215 TCE (actual art. 340 TFUE), el cual, pese a
hacerlo en el marco de la responsabilidad extracontractual de la Comunidad, se
refería expresamente a los principios generales comunes a los Derechos de los
Estados miembros. Mención especial merecen los derechos fundamentales,
cuyo reconocimiento en el Ordenamiento europeo resultó particularmente
trascendente en el Derecho de la Función Pública europea, toda vez que los
funcionarios y agentes europeos se encuentran sometidos, más intensamente
que ningún otro ciudadano europeo, a la Administración europea. En este
sentido, la Carta Europea de Derechos Fundamentales (art. 6 TUE)
proporciona una garantía trascendental al funcionario y agente europeo.

En este ámbito concreto del Derecho de la Función Pública comunitaria, el

Abogado General Roemer aseguraba que resultaba posible llenar las lagunas
del Estatuto «teniendo en cuenta los principios esenciales en los que se inspira
el Estatuto así como los principios generales aplicables en el Derecho nacional
de la Función Pública» [Conclusiones al asunto Fonzi v. Comisión CEEA , 8
julio 1965 (27,30/64)]. El Tribunal de Justicia debió acudir a ellos en ausencia
de norma específica a aplicar, lo que se dio, principalmente, primero en los
períodos preestatutarios de la Función Pública comunitaria, y segundo, ante la
ausencia de reglamentaciones de desarrollo concretas (v.gr. operación de
integración tras la aprobación del Estatuto único).

La sistematización de los principios generales del Derecho Europeo ha sido

siempre una tarea muy subjetiva, lo que se complica aún más cuando nos
movemos en el estricto ámbito del Derecho de la Función Pública de la Unión
Europea, pues a los tradicionales principios encaminados a garantizar la
legalidad de la actuación de los Poderes Públicos respecto a los ciudadanos,
se suman otros más específicos del Derecho Europeo y de la relación entre la
Administración Europea y el funcionario europeo. En la siguiente exposición

143
llevaremos a cabo un análisis detallado de aquellos principios que más
incidencia han tenido en el Derecho de la Función Pública, lo que nos servirá
para entender su trascendencia general en el Derecho Administrativo Europeo.

5.1. Principio de igualdad

La jurisprudencia afirma el principio de igualdad , tanto con carácter general [

Prais v. Consejo , 27 octubre 1976 (130/75)] como aplicado especialmente a la
igualdad de retribuciones [ Bernard v. Parlamento , 11 marzo 1971 (48/70)].
Para ello, el Tribunal de Justicia no duda en examinar la conformidad del
Estatuto con el principio de igualdad en la medida en que dicho principio
«constituye una norma jurídica superior» [ Weiser v. Caisse nationale des
barreaux français , 14 junio 1990 (C-37/89)]. Para la jurisprudencia, el principio
de igualdad exige no sólo un tratamiento idéntico ante situaciones fácticas y
jurídicas que no presentan diferencias esenciales, sino también un tratamiento
diferente ante situaciones diferentes [ Tagaras v. Tribunal de Justicia , 7 febrero
1991 (T-18/89 y T-24/89)]. La igualdad sólo despliega efectos sobre situaciones
legales, sin que, por tanto, un funcionario pueda, invocando el principio de
igualdad, prevalerse de una práctica contraria al Estatuto para exigir en su
favor que se adopte una ilegalidad cometida en favor de otro [ Zoder v.
Parlamento , 14 mayo 1991 (t-30/90)]. No obstante, la afirmación de este
principio no es categórica, pues la jurisprudencia admite ocasiones en que la
existencia de una discriminación pueda estar justificada [ Appelbaum v.
Comisión , 11 julio 1985 (119/83)]. Una de las concreciones del principio de
igualdad es la que hace referencia a la igualdad entre hombres y mujeres. La
jurisprudencia la considera como «parte integrante de los derechos
fundamentales» cuyo respeto es asegurado por los Tribunales europeos [
Speybrouck v. Parlamento , 28 enero 1992 (T-45/90)]. La jurisprudencia afirmó,
por vez primera, la igualdad entre hombres y mujeres en la famosa sentencia
Sabatini (Bertoni) v. Parlamento Europeo [7 junio 1972 (20/71)], que obligó a
una reforma del Estatuto en diversos aspectos.

Más aún, la plena igualdad entre hombres y mujeres en la vida laboral

constituye, para el Derecho positivo de la Función Pública de la Unión Europea,
uno de los elementos esenciales que deberán tomarse en consideración al
aplicar el Estatuto de funcionarios en todos sus aspectos. Dicho principio, no
obstante, no impedirá a la Administración europea mantener o adoptar medidas
que ofrezcan ventajas concretas destinadas a facilitar al sexo menos
representado el ejercicio de actividades profesionales o a evitar o compensar
desventajas en sus carreras profesionales (art. 1 quinquies del Estatuto). Sin
embargo, los Tribunales consideran que las actuaciones de la Administración
encaminadas, por ejemplo, a dar preferencia a las mujeres a la hora de proveer
vacantes sólo se pueden aplicar en caso de igualdad de méritos entre los
candidatos [ Tzirani v. Comisión , 22 octubre 2008 (F-46/07)].

5.2. Principio de proporcionalidad

El principio de proporcionalidad exige que los actos de la Administración

europea no sobrepasen los límites de lo que es apropiado y necesario para
alcanzar el fin pretendido, teniendo en cuenta que, cuando una elección se

144
presenta entre diferentes medidas apropiadas, habrá siempre que elegir la
menos traumática [ Reinarz v. Comisión , 26 octubre 1993 (T-6/92 y T-52/92)].
En el ámbito disciplinario, por ejemplo, los Tribunales han procedido a controlar
si la sanción administrativa resulta adecuada en función de los hechos
probados [ E. v. Comité Económico y Social , 17 febrero 1998 (T-183/96)]. Pero
su operatividad abarca todo el Derecho de la Función Pública. En efecto, los
Tribunales europeos se esfuerzan por conciliar los intereses de los funcionarios
y el interés del servicio, inspirándose, fundamentalmente, en el principio de
proporcionalidad. Así, dado que la anulación, por falta de motivación, de la
decisión de no elegir la candidatura de un funcionario para proveer, por vía de
promoción, el puesto de trabajo en cuestión, implica consecuentemente la
anulación a su vez de las decisiones de no organizar un concurso interno y de
organizar un concurso externo, la jurisprudencia considera que ello supondría
una sanción excesiva de la ilegalidad cometida, en la medida en que podría
producir un perjuicio desproporcionado a los derechos de los terceros. En
consecuencia, el Juez europeo estima que la concesión de una indemnización
puede constituir una justa reparación por el daño moral causado al funcionario
por la falta de servicio de la Institución [ Houyoux y Guery v. Comisión , 27
octubre 1987 (176, 177/86)].

Tratándose de la actividad normativa del Legislador o de la Administración, la

jurisprudencia reconoce un amplio margen de apreciación en aras de las
responsabilidades políticas que el Tratado les atribuye, de manera que
únicamente el carácter manifiestamente apropiado de una disposición, en
relación con el objetivo que la Institución competente debe perseguir, puede
afectar a la legalidad de tal disposición en aplicación del principio de
proporcionalidad [ Campoli v. Comisión , 29 noviembre 2006 (T-135/05),
RecFP. , p. II-A-2-1527, en relación con el nuevo método de cálculo de las
pensiones de los funcionarios jubilados antes de la entrada en vigor de la
reforma de 2004].

5.3. Respeto de los derechos adquiridos

El respeto de los derechos adquiridos supone que la derogación con efecto

retroactivo de una disposición legal que haya conferido derechos subjetivos o
ventajas similares es contraria a los principios generales del Derecho [ Verli-
Wallace v. Comisión , 22 septiembre 1983 (159/82)]. Por otra parte, el respeto
de los derechos adquiridos ha sido cuidadosamente observado por las
Instituciones en todos aquellos casos en los que asumía un personal que se
beneficiaba, legal o contractualmente, de unos derechos o ventajas
determinadas. Así, por ejemplo, la normativa para integrar agentes de la extinta
Agencia Europea de Cooperación se esforzó por establecer criterios objetivos y
automáticos de clasificación de los agentes en el momento de su
nombramiento, a fin de que conservaran la posición que habían adquirido
anteriormente con su antiguo empleador [ Albert v. Comisión , 13 julio 1989
(286/83)].

5.4. El derecho de defensa

145
El derecho de defensa ha sido especialmente afirmado por la jurisprudencia en
el marco del procedimiento sancionador –aunque no se limita a dicho ámbito–,
desplegando sus efectos en un haz de técnicas y garantías: plazo razonable
para preparar la defensa [ N. v. Comisión , 15 mayo 1997 (T-273/94)];
conocimiento exacto y completo de los hechos que se le imputan y las
circunstancias en que hubieren sido cometidos [ F. v. Comisión , 29 enero 1985
(228/83)]; asistencia de abogado [ Demont v. Comsión , 17 diciembre 1981
(115/80)]. No obstante, no cualquier violación del derecho de defensa en un
procedimiento implica la anulación del acto en cuestión, pues los Tribunales
exigen que, de no haberse producido esta irregularidad, el procedimiento
hubiese podido producir un resultado diferente [ Campolargo v. Comisión , 23
abril 2002 (T-372/00)] El derecho de defensa se impone incluso en ausencia de
texto, especialmente cuando se requiere un procedimiento contradictorio previo
a la adopción de la decisión [ Guillot v. Comisión , 7 julio 1977 (43/74)]. Los
derechos de defensa no se aplican a actos lesivos adoptados en interés del
servicio por la Administración en virtud, no de su potestad disciplinaria, sino de
su potestad de organización de sus servicios [ Moritz v. Comisión , 13
diciembre 1990 (T-20/89)]. Si la Administración respeta todas las garantías
estatutarias del funcionario, los Tribunales prefieren hablar entonces del
principio de buena administración y, más concretamente, del trasunto del
mismo, el deber de solicitud, conforme al cual una Administración que se ve
obligada a adoptar –incluso legalmente– decisiones que puedan perjudicar
gravemente los intereses de su personal debe permitir a éste hacer valer su
punto de vista [ Kuhner v. Comisión , 28 mayo 1980 (33, 75/79)].

Evidentemente, el derecho a la buena administración recogido en la Carta de

Derechos Fundamentales y que especifica uno de sus contenidos a través del
derecho de defensa tiene una gran incidencia sobre las relaciones jurídicas
entre los funcionarios y agentes europeos y la Administración europea. Así, los
Tribunales no dudan en invocar la Carta para limitar la amplia potestad
discrecional de la Administración europea sobre su personal, pues entiende
que las exigencias del art. 41.2 a) de la Carta, al recoger el derecho de toda
persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual
que le afecte desfavorablemente no presentan dificultad alguna de aplicación
para una Administración diligente [ GV v. Servicio Europeo de Acción Exterior ,
5 febrero 2016 (F-137/14). De ahí que haya sido especialmente rigurosa con
las formalidades procedimentales que articulan el derecho de defensa,
rechazando argumentaciones que vaciarían su cumplimiento, en particular las
relativas a que la decisión administrativa final no habría variado de haberse
efectivamente llevado a cabo la audiencia de los interesados en supuestos en
que se prescindió de la misma [ EE v. Comisión , 25 junio 2015 (F-55/14)].

5.5. Protección de la confianza legítima

El derecho de reclamar la protección de la confianza legítima es considerado

como principio fundamental del Derecho europeo [ Reynolds v. Parlamento , 8
diciembre 2005 (T-237/00)] y se extiende a todo particular en cuyo ánimo la
Administración ha hecho concebir esperanzas fundadas [ Galtieri v. Parlamento
, 27 febrero 1996 (T-235/94)], seguridades concretas o garantías precisas [
Chomel v. Comisión , 27 marzo 1990 (T-123/89)]. Para ello la Administración

146
ha tenido que dar al funcionario o agente, no solo seguridades [ Abello e.a. v.
Comisión , 7 diciembre 1995 (T-544/93 y T-566/93)] de obtener alguna ventaja
o similar sino también que tales seguridades sean precisas [ Petralia v.
Comisión , 13 febrero 2007 (T-354/04)]. Obviamente, no cabe apreciar ningún
tipo de seguridad de la Administración cuando ésta goza de una potestad
discrecional, como es el caso de la reorganización de sus servicios, por lo que
no cabría considerar que en tales casos se pudiera dar una violación de la
confianza legítima [ Pitrone v. Comisión , 23 octubre 1990 (T-46/89)].
Asimismo, sólo la autoridad administrativa competente puede alumbrar esas
seguridades y no cualquier otra unidad o servicio administrativo de la Institución
u órgano [ Reynolds v. Parlamento , 8 diciembre 2005 (T-237/00)].

Sobre la precisión de las seguridades dadas por la Administración es donde

más incide la jurisprudencia. Así, no pueden surgir esperanzas fundadas en
casos de silencio administrativo ante peticiones de confirmación de sus
derechos por parte de un funcionario [ Chomel v. Comisión , 27 marzo 1990 (T-
123/89)]; igualmente, si la interpretación administrativa es errónea, de la misma
no se puede derivar una situación de confianza legítima, pues un funcionario no
puede válidamente infringir el Derecho Europeo [ Thyssen v. Comisión , 16
noviembre 1983 (188/82)] ni la comunicación de una interpretación errónea del
mismo puede comprometer la responsabilidad de la Administración [ Richez-
Parise e.a. v. Comisión , 28 mayo 1970 (19, 20, 25, 30/69)]. En definitiva, las
promesas que no respetasen las disposiciones estatutarias no pueden crear
una confianza legítima en el ánimo de aquel a quien van dirigidas [ Pascall v.
Comisión , 27 noviembre 1997 (T-20/96), RecFP. 1997, p. II-977: la ausencia
de base jurídica de un acto administrativo no puede generar la confianza
legítima].

En este contexto, el principio de confianza legítima viene a modular la revisión

retroactiva, esto es, con efectos ex tunc , de los actos administrativos
favorables. En efecto, la jurisprudencia reconoce a la Administración el
«derecho» de revisar, con efectos retroactivos, cualquier acto viciado por una
ilegalidad, si bien lo somete a dos condiciones: en primer lugar, la revisión debe
tener lugar en un plazo razonable [En Algera e.a. v. Asamblea Común , 12 julio
1957 (7/56 y 3, 4, 5, 6, 7/57)]; y, en segundo lugar, la revisión puede verse
limitada por la necesidad de respetar la confianza legítima del beneficiario del
acto que ha podido fiarse de la legalidad de aquel [ Cargill v. Comisión , 20
junio 1991 (C-248/89)]. Así, según la jurisprudencia, por un lado, una vez
adquirida, la confianza legítima en la legalidad de un acto administrativo
favorable no puede posteriormente verse cuestionada, a menos que, según las
circunstancias de cada caso, se considere que el interés público prima sobre el
interés particular del beneficiario en el mantenimiento de una situación que éste
último podía considerar estable [ De Compte v. Parlamento , 17 abril 1997 (C-
90/95P)].

También el principio de protección de la confianza legítima juega en el caso de

las modificaciones normativas del Derecho de la Función Públicas. Si, en
principio, dicho principio no puede invocarse frente a tal actividad normativa [ Di
Marzio y Lebedef v. Comisión , 22 junio 1994 (T-98/92 y T-99/92)], no obstante,
aun cuando el legislador tiene la potestad de introducir en cualquier momento

147
las modificaciones de las reglas del Estatuto que estime conformes con el
interés general y de adoptar disposiciones estatutarias más desfavorables para
los funcionarios afectados, sin perjuicio de que prevea en su caso un período
transitorio de suficiente duración, ello está condicionado a que legisle para el
futuro, es decir, a que la nueva normativa se aplique sólo a las nuevas
situaciones y a los efectos futuros de las situaciones nacidas bajo la vigencia
de la anterior normativa [ Wills v. Parlamento , 11 julio 2007 (F-105/05)].

5.6. Principio de seguridad jurídica

El principio de seguridad jurídica forma, igualmente, parte del Ordenamiento

jurídico europeo y exige que todo acto administrativo que produzca efectos
jurídicos sea claro y preciso y sea notificado al interesado de forma que éste
pueda conocer con certeza el momento a partir del cual el citado acto existe y
comienza a surtir efectos jurídicos, especialmente en lo relativo a la posibilidad
de ejercitar los recursos previstos por la ley o el Estatuto [ Tagaras v. Tribunal
de Justicia , 7 febrero 1991 (T-18/89 y T-24/89)]. Este principio plantea, pues, la
exigencia de una publicación adecuada de las normas que afectan al personal,
si bien ninguna norma establecía antes de la reforma de 2013 las modalidades
de actuación de esta exigencia [ La Pietra v. Comisión , 15 marzo 1994 (T-
100/92)]. Como regla general, el principio de seguridad jurídica se opone a que
la eficacia temporal de una disposición europea se retrotraiga en el tiempo a su
publicación. Excepcionalmente, en cambio, puede ocurrir lo contrario, cuando
el fin a alcanzar lo exija y cuando la confianza legítima de los interesados sea
debidamente respetada [ Barraux e.a. v. Comisión , 11 diciembre 1996 (T-
177/95)].

5.7. Principio de legalidad

La jurisprudencia también ha vinculado el principio de seguridad jurídica con el

principio de legalidad de manera que toda decisión lesiva para un funcionario
requiera la presencia de una base legal expresa, precisa y no ambigua. El
entonces Tribunal de Primera Instancia argumentó que los funcionarios y
agentes europeos se encuentran sometidos al ejercicio de amplias potestades
discrecionales por parte de la Administración europea en materia de personal,
que únicamente se ve parcialmente limitada por el deber de solicitud que pesa
sobre aquella. De ahí que el Tribunal considerase que era esencial que todo
acto individual, adoptado como consecuencia de esa amplia discrecionalidad y
que causa perjuicios al funcionario y por tanto afecta a su situación jurídica
personal, se encuentre, como mínimo, fundamentado sobre una base legal
expresa y suficientemente clara y precisa a estos efectos. Más aún, solamente
en el respeto incondicional del principio de la exigencia de una base jurídica
expresa, que se deriva de los principios de legalidad y de seguridad jurídica a
los cuales se encuentran sometidas las Instituciones, órganos y organismos
europeos en la gestión de su personal, se puede garantizar un mínimo de
previsibilidad y de transparencia sobre el alcance de los actos individuales que
pueden ser adoptados respecto a un funcionario en el ejercicio de las citadas
amplias potestades discrecionales de la Administración europea [ Simôes Dos
Santos v. Oficina de Armonización del Mercado Interior , 14 febrero 2007 (T-
435/04)].

148
5.8. Principio de buena administración

El principio de buena administración [ La Pietra v. Comisión , 15 marzo 1994

(T-100/92)], citado en ocasiones como «principio de sana gestión» [ Rijnoudt y
Hocken v. Comisión , 22 junio 1994 (T-97/92 y T-111/92)], ha sido deducido por
la jurisprudencia del propio Derecho europeo que rige la organización y
funcionamiento de la Administración europea y de las relaciones de ésta con
los ciudadanos y, en este contexto, con los funcionarios y agentes europeos.
Mediante el mismo la jurisprudencia ha modulado la actuación de la
Administración europea respecto a su personal, de ahí que, en ocasiones, su
virtualidad se confunda con el deber de solicitud , que refleja el equilibrio de
derechos y obligaciones recíprocos que el Estatuto ha creado entre la
Administración y su personal [ Geist v. Comisión , 6 julio 1983 (285/81)] y en
virtud del cual, cuando aquella decide sobre la situación de un funcionario,
debe tener en cuenta no sólo el interés del servicio sino también el del
funcionario afectado [ Maurissen y Union Syndicale v. Tribunal de Cuentas , 18
enero 1990 (C-193/87)]. El principio de buena administración impone a la
Administración una forma de ejercer las potestades que le confiere el Estatuto y
una especial diligencia en la aplicación de la norma. Y es que, aunque su
violación no implique normalmente la nulidad de la actuación administrativa
(especialmente en materia de plazos no perentorios [ Latham v. Comisión , 24
enero 1991 (T-63/89)], ello no impide que se reconozca la responsabilidad de la
Administración por los perjuicios que eventualmente haya podido ocasionar al
funcionario [ Di Pillo v. Comisión , 12 julio 1973 (10, 47/72)].

5.9. Principios configurados para la protección de los derechos fundamentales

En este último apartado podemos citar el derecho a un juicio equitativo [ Dufay

v. Parlamento , 1 abril 1987 (257/85)]o el derecho a la intimidad , conforme al
cual la realización de un examen médico de contratación no puede ser
contrario al respeto de la vida privada de los candidatos, en cuanto que
principio general del Derecho europeo [ A. v. Comisión , 14 abril 1994 (T-
10/93)]. Finalmente, destacar el reconocimiento de la libertad de expresión , de
la que se benefician los funcionarios pese a la obligación de fidelidad a la
Unión, pues ésta no puede ser entendida en un sentido contrario a la libertad
de expresión, derecho fundamental cuyo respeto debe asegurar el Tribunal en
el ámbito del Derecho Europeo [ Oyowe y Traore v. Comisión , 13 diciembre
1989 (C-100/88)]. No obstante, las obligaciones que el Estatuto impone a los
funcionarios de abstenerse de todo acto y expresión pública de opinión que
pudiera atentar a la dignidad de su función y de asistir y aconsejar a sus
superiores constituyen «límites razonables al ejercicio de este derecho
fundamental en interés del servicio» [ E. v. Comité Económico y Social , 17
febrero 1998 (T-183/96)].

6. LA JURISPRUDENCIA

Independientemente de la caracterización o no de la jurisprudencia como

fuente del Derecho Europeo, lo cierto es que éste no puede ser estudiado sin
tener en cuenta la labor de los Tribunales europeos. Si se puede afirmar esto
con carácter general, no hay duda que ello es una realidad patente en el caso

149
del Derecho de la Función Pública de la Unión Europea. Desde la primera
sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en cuestiones de personal [ Kergall
v. Asamblea Común , 19 julio 1955 (1/55)] hasta nuestros días, los Tribunales
de Luxemburgo han creado un formidable cuerpo jurisprudencial del que es
imposible prescindir a la hora de analizar la Función Pública de la Unión
Europea.

La obra de los Tribunales europeos no se limita a la ya expuesta configuración

de los principios generales de Derecho Público con la que ha procurado
completar el sistema jurídico de Función Pública de la Unión Europea, sino
que, en numerosas ocasiones, ha actuado con una capacidad integradora que
ha determinado tanto el modelo de Función Pública europea como su
operatividad práctica, muy particularmente en los orígenes de la Administración
europea. Posteriormente, la interpretación integradora dada por los Tribunales
a los diferentes textos permitió evitar la ausencia de control del Tribunal de
Justicia de las Comunidades en un momento precisamente en el que la
organización de las nuevas Comunidades planteaba problemas particulares.

La problemática propia que suscita el contencioso de la Función Pública

europea ha servido, igualmente, como terreno propicio para adelantar
soluciones de ámbito general, como es el supuesto de la afirmación de los
derechos fundamentales en el Ordenamiento jurídico europeo. Así, las
sentencias de 7 de junio de 1972 recaídas en los asuntos Sabbatini-Bertoni v.
Parlamento y Chollet-Bauduin v. Comisión y las de 20 de febrero de 1975 en
los asuntos Ariola v. Comisión y Van den Broeck v. Comisión anunciaron la
concepción de la igualdad entre sexos que sería consagrada en el asunto
Defrenne en 1978 como derecho fundamental de la persona.

En su tarea, los Tribunales europeos han recurrido a los mismos métodos de

análisis y de interpretación utilizados en el resto del Ordenamiento jurídico
europeo, lo que, por ejemplo, se traducía en las soluciones dadas tanto si se
trataba de determinar si un acto de una Institución europea constituye una
decisión [ Comisión v. Consejo , 5 junio 1973 (81/72), en contraposición a
Comisión v. Consejo , 31 marzo 1971 (22/70)], como si era cuestión de definir
lo que implicaba la exigencia de consultar al Parlamento [ Buyl et al. v.
Comisión , 4 febrero 1982 (817/79)].

Los Tribunales europeos se han erigido, en consecuencia, en auténticos

protagonistas del Derecho de la Función Pública europea. Su jurisprudencia ha
estado siempre inspirada en asegurar la viabilidad de un régimen jurídico del
que era, en última instancia, su único garante. Para ello se ha esforzado en
observar un delicado equilibrio entre las necesidades de la Administración y los
derechos del personal. Así, mientras respecto a éste último los Tribunales de
Luxemburgo se han caracterizado por ejercer una jurisdicción tuitiva en lo que
concierne a sus derechos (v.gr. retribuciones, carrera, garantías jurídicas),
frente a las exigencias derivadas de las potestades administrativas a la hora de
gestionar el personal, en cambio, la jurisprudencia ha sido sumamente flexible,
limitándose en su control de la discrecionalidad administrativa y bendiciendo
prácticas y técnicas de gestión que bordean, en más de un caso, la legalidad
estatutaria (v.gr., la disociación de grado y puesto de trabajo, la admisión

150
paraestatutaria de técnicas de provisión de puestos de trabajo basadas en la
potestad de organización, etc.).

Con el paso del tiempo las innovaciones se han ido reduciendo. Atrás han
quedado ya los momentos de vacíos legales y reglamentarios en los que el
Tribunal de Justicia integró el Estatuto o, simplemente, aportó una solución
inexistente. A este proceso no ha sido ajena la propia evolución institucional del
Tribunal de Justicia a través, fundamentalmente, de la creación en su seno del
Tribunal de Primera Instancia (hoy Tribunal General) y, más recientemente, del
Tribunal de la Función Pública de la Unión Europea. Por un lado, porque estos
últimos suponen la desaparición de la figura del Abogado General en los casos
de Función Pública. Los Abogados Generales han sido, en efecto, un elemento
valiosísimo en la jurisprudencia sobre personal del Tribunal de Justicia con sus
estudios comparados de las Funciones Públicas de los Estados miembros y a
la hora de perfilar las primeras interpretaciones del Estatuto. En este sentido,
es de destacar a los dos primeros Abogados Generales, el alemán Roemer y
especialmente el francés Lagrange, quienes, en sus Conclusiones, acentuaron
la influencia inicial francesa y alemana del sistema de Función Pública de la
Unión Europea.

Y por otro lado, la capacidad innovadora del Tribunal de la Función Pública se

ve reducida por su subordinación jurisdiccional al Tribunal General mediante el
recurso de casación, con lo que será este órgano el más indicado para plantear
soluciones más originales, pues el Tribunal de la Función Pública siempre
tendrá más complicado el salirse de la «ortodoxia» jurisprudencial. Esto, no
obstante, no quiere decir que el papel del Tribunal de la Función Pública se
limite al de mero «administrador» del acervo europeo heredado del Tribunal de
Justicia y del Tribunal General. Ya ocurrió en su día con éste último, que no
dejó de sorprender con la interpretaciones novedosas que supusieron giros
significativos en el por entonces apacible espectro del contencioso de la
Función Pública europea (v.gr., el asunto Carrasco Benítez v. Comisión , donde
el Tribunal de Primera Instancia declaró la ilegalidad de los concursos internos
dirigidos exclusivamente a agentes temporales para su titularización y que,
hasta ese momento, habían sido práctica habitual para que ingresaran en la
Administración comunitaria elementos de los gabinetes de los Comisarios
contratados a dedo). Más aún, la especialización del propio Tribunal de
Función Pública propicia análisis más detallados de la normativa, equilibrios
más acendrados entre las potestades de organización y los derechos de los
funcionarios y soluciones originales e, incluso, avanzadas (como la posible
invocación de las Directivas europeas en el ámbito del Derecho de la Función
Pública de la Unión Europea).

III. CARACTERES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El equilibrio geográfico y la independencia de los funcionarios y agentes

diferencian la Función Pública europea de los modelos nacionales, pero al
mismo tiempo la asemeja a las Funciones Públicas internacionales. Con éstas,
a su vez, presenta caracteres que, tomados de las Funciones Públicas
nacionales, erigen el sistema europeo de empleo público en un elemento
extraño en el seno de la familia de las organizaciones internacionales. Se trata

151
de la naturaleza estatutaria del vínculo entre los funcionarios y la Unión que, al
asegurar la permanencia en el empleo, posibilita la configuración de un sistema
de carrera.

Por último, la articulación interna del modelo europeo de Función Pública se

fundamentó desde los primeros momentos en una tensión entre elementos
unitarios (régimen jurídico) y elementos autónomos (desarrollo y gestión por
cada Institución) que se ha plasmado en técnicas diversas y en tendencias
actuales hacia la unidad de gestión, si bien la descentralización funcional vía
órganos o agencias especializadas produce un nuevo escenario de diversidad
de regímenes jurídicos, en particular en ámbitos de carácter
intergubernamental.

1. NATURALEZA ESTATUTARIA DEL VÍNCULO

La primera característica que es preciso destacar sobre la Función Pública

europea es, pues, la naturaleza estatutaria del vínculo que une al funcionario
con las Unión Europea. Históricamente esta opción se reveló como una
exigencia de la naturaleza integradora de las entonces Comunidades Europeas
y constituyó una absoluta novedad en el panorama general del funcionariado
de las organizaciones internacionales. Casi todas las organizaciones
internacionales, en efecto, articulan las relaciones con su personal sobre bases
contractuales. El hecho de que la organización internacional cuente con un
Reglamento o Estatuto de personal no significa que establezcan un sistema
estatutario, pues lo importante aquí es el procedimiento negociado de
determinación del régimen jurídico y la naturaleza del proceso de
nombramiento que obedece, fundamentalmente, al juego bilateral de una oferta
y una demanda.

La Unión Europea, por su carácter integrador, supera el vínculo mixto de la

relación de servicio para optar por uno netamente estatutario. Este carácter
estatutario se manifiesta, fundamentalmente, en la determinación unilateral del
régimen jurídico aplicable a los funcionarios, en la naturaleza del acto a través
del cual el funcionario se incorpora a la Administración, en la potestad de
modificación unilateral del Estatuto y, por extensión, en la potestad de
organización interna.

La primera expresión de una Función Pública estatutaria es la determinación

unilateral del régimen jurídico aplicable al personal. Es el Legislador el que
establece, autónomamente, las disposiciones por las que se va a regir la
situación laboral de los funcionarios. Los derechos y deberes de los
funcionarios forman parte de una situación jurídica general e impersonal que se
impone inevitablemente a los funcionarios. Éstos tan sólo se pueden «adherir»,
someter, a las condiciones ya fijadas de una forma impersonal, sin que exista
ningún margen de negociación, ya sea ésta personal o colectiva. En el primer
caso, porque el funcionario no celebra ningún contrato con la Administración en
el que, individualmente, se negocie el contenido de la relación de servicio
(grado, retribuciones, etc.). Y en el segundo caso, porque la concertación con
las organizaciones sindicales y profesionales no ha supuesto ningún tipo de
deslegalización, vía negociación colectiva, del sistema de fuentes de la Función

152
Pública europea. Las cesiones competenciales de los Estados miembros han
articulado un proceso decisorio en el que aquellos no renuncian a su capacidad
legislativa última. La falta de eficacia jurídica directa de las concertaciones
entre las Instituciones (en su calidad de Administraciones) y el personal
manifiestan, una vez más, que la Función Pública europea no es un mero
asunto interno de la Unión Europea. En el caso de la Comisión (en quien reside
el monopolio de la iniciativa legislativa), la jurisprudencia ha considerado que
aquella «debe actuar con plena independencia cuando propone al Consejo un
acto de legislación comunitaria», en cuyo caso «ni acuerdos relativos a las
relaciones internas entre la Comisión, en cuanto que empleador, y su personal,
ni la organización de una consulta al personal de la Comisión a través de un
referéndum pueden ser invocados para impugnar la validez de un reglamento»
[ Rijnoudt y Hocken v. Comisión , 22 junio 1994 (T-97/92 y T-111/92)]. Y en lo
que respecta a los acuerdos entre las Instituciones y las organizaciones
profesionales y sindicales, aquellos sólo estarían destinados a regular las
relaciones colectivas entre las partes, sin crear por ello, respecto a cada
funcionario individualmente considerado, ninguna obligación ni ningún derecho.
Según los Tribunales europeos, dichos acuerdos no se situarían en la esfera de
las relaciones individuales de trabajo entre el empleador y el funcionario, sino
en el ámbito más amplio de las relaciones entre una Institución y las
organizaciones sindicales y profesionales» [ Browet e.a. v. Comsisión , 15 julio
1994 (T-576/93)].

La jurisprudencia ha sido clara e inequívoca en este punto: «conviene destacar

que, jurídicamente, la situación del demandante –funcionario de la Alta
Autoridad sometido al Estatuto– no se deriva de un contrato concluido entre las
partes, sino que aquélla es legal y reglamentaria y que se encuentra regida –en
su beneficio y en su perjuicio– por las prescripciones generales impersonales
del Estatuto» [ Ventura v. Parlamento , 10 abril 1992 (T-40/91), Rec. 1992, p. II-
1697: «El vínculo entre el funcionario y la Institución es de naturaleza
estatutaria y no convencional»; Jacobs v. Comisión , 30 septiembre 2010 (F-
41/05), nn. 43-44 y 52].

Además, el nombramiento y la titularización constituyen sendos actos

unilaterales [ Schulze v. Comisión , 30 septiembre 2010 (F-36/05)] . Corolario
de lo anterior, se afirma la potestad de modificación unilateral del Estatuto , en
cuanto que consecuencia que se deriva directamente de la naturaleza jurídica
del mismo y, por ende, de la naturaleza estatutaria de la relación de empleo.
De ahí que el Tribunal de Justicia afirme categóricamente que, de la naturaleza
estatutaria del vínculo, se deriva «que el legislador puede modificar en todo
momento los derechos y las obligaciones de los funcionarios» [ Centeno
Mediavilla e.a. v. Comisión , 22 diciembre 2008 (C-443/07P)]

Este poder de modificación unilateral se ve condicionado, en primer lugar,

porque únicamente puede afectar a situaciones futuras, sin tener, por ello,
carácter retroactivo; y, en segundo lugar, por el juego del ambiguo concepto de
los «derechos adquiridos», que en el ámbito estatutario se limita a aquellos
derechos cuyo hecho generador ha tenido lugar bajo el imperio de un régimen
determinado, anterior a la modificación decidida [ Bode v. Comisión , 26 mayo
1971 (45, 44/70)].

153
Aunque el Estatuto no hace referencia a los derechos adquiridos, los
Tribunales europeos se han pronunciado sobre ellos a partir del carácter
estatutario que une al funcionario con la Unión Europea. Tanto el Legislador
(para los actos legislativos) como la Administración (para los desarrollos
comunes o autónomos) podrán, en consecuencia, realizar en todo momento las
modificaciones que crean convenientes en interés del servicio, topándose
únicamente con derechos adquiridos de los funcionarios si el hecho generador
de tal derecho se produjo bajo la aplicación de un estatuto determinado,
anterior a la modificación decidida por la autoridad europea. Por tanto, para el
Tribunal de Justicia «un derecho se reputa adquirido cuando su hecho
generador ha tenido lugar antes de la modificación legislativa. No sucede así
con los derechos cuyo hecho constitutivo no se haya producido durante la
vigencia de la legislación que ha sido modificada» [ Centeno Mediavilla e.a. v.
Comisión , 22 diciembre 2008 (C-443/07P)]. Así, las prestaciones pecuniarias
debidas por razón del cese definitivo en el servicio se fijan según la
reglamentación en vigor en el momento en que se produjo dicho cese [ Gillet v.
Comisión , 19 marzo 1975 (28/74)]; y una nueva escala salarial o un nuevo
límite de edad de jubilación serán aplicables a los funcionarios que se
encuentren en activo el día de la entrada en vigor de la disposición que
establece la nueva escala o la nueva edad [Conclusiones del Abogado General
Lagrange en el asunto Algera e.a. v. Asamblea , 12 julio 1957 (7/56 y 3-7/57),
Rec. III , p. 81].

Las modificaciones incluidas en una disposición legislativa se aplican, salvo

disposición expresa en contrario, a los efectos futuros de las situaciones
nacidas bajo la aplicación de la antigua ley. Por ello, la modificación de las
condiciones de concesión de una pensión de viudedad entraña el nacimiento
ex nunc de los derechos a pensión para las viudas, incluso si su cónyuge
falleció antes de la entrada en vigor de la nueva regla [ Paschek v. Comisión , 5
febrero 1981 (40/79)]. Todo esto se traduce en el hecho de que la
Administración europea deba respetar el principio de no retroactividad de los
actos administrativos e, individualmente, la regla de la intangibilidad de las
situaciones establecidas, esto es, que si la disposición confiere derechos
subjetivos, no puede, en principio, ser revisada si es legal [ Algera e.a. v.
Asamblea , 12 julio 1957 (7/56 y 3-7/57)], mientras que en el supuesto de ser
ilegal, por un lado, se admite la anulación retroactiva de un acto ilegal cuando
la ausencia de una base legal objetiva de dicho acto afecte al derecho subjetivo
del interesado y justifique la revocación del acto, pero sólo durante un plazo
razonable; y, por otro, la anulación ex nunc de un acto irregular creador de
derechos subjetivos es siempre posible sin condición de plazo, sin que pueda
invocarse el principio del respeto de los derechos adquiridos. Así comprendida,
la doctrina de los derechos adquiridos no añade nada al principio de no
retroactividad, no oponiéndose a la eficacia inmediata de los reglamentos.

La naturaleza estatutaria del vínculo refuerza, finalmente, la autoridad de la

organización sobre su personal. En efecto, la competencia exclusiva
reconocida a las Instituciones, órganos u organismos en lo relativo a la
organización interna de sus servicios administrativos es, igualmente, una
potestad discrecional. Esta discrecionalidad de la Administración se ve limitada
por los siguientes elementos: el interés del servicio, el respeto de la

154
equivalencia de los empleos y los derechos e intereses legítimos del
funcionario. La construcción se estructura en un equilibrio entre los intereses
del servicio y los intereses de los funcionarios, conceptos ambos que será
preciso considerar en cada caso; en medio de ambos, se sitúa un elemento
objetivado por el Estatuto, como es el de la equivalencia de empleos, que no
sólo es un mecanismo de seguridad para los funcionarios y agentes, sino que
también es una concreción de lo que el Estatuto considera irremediablemente
como interés del servicio, a saber, que el personal que ocupa los
correspondientes puestos de trabajo tenga las cualificaciones adecuadas.

La permanencia es la contrapartida que los funcionarios adquieren por aceptar

verse sometidos a un régimen en cuyo establecimiento no han podido
participar. En una Administración como la europea, al servicio de unas
Instituciones, órganos y organismos que actúan los fines encomendados a una
organización internacional permanente, el vínculo que la une a sus empleados
no puede menos que ser, igualmente, permanente. La relación de servicio no
se encuentra, pues, sometida a ningún término, ni explícito ni implícito.
Asimismo, las causas de cese en las funciones se limitan a las típicamente
estatutarias (renuncia, jubilación, revocación por falta disciplinaria o cese por
incompetencia profesional), desconociendo el supuesto de la supresión del
puesto de trabajo (pues la condición de funcionario se adquiere por la
titularización, que confiere un grado personal, y no mediante el nombramiento,
que destina a un puesto) y reduciendo el cese en interés del servicio a aquellos
casos en que la condición de funcionario se había adquirido mediante libre
designación.

2. EQUILIBRIO GEOGRÁFICO

El «equilibrio geográfico» es la traducción europea que, púdicamente, los

autores del Estatuto hicieron del clásico gravamen de las cuotas nacionales
que pesa sobre la Función Pública internacional. Y es que en ningún otro
aspecto como en éste la Función Pública europea se nos revela tan claramente
como una Función Pública de carácter internacional. En efecto, la elaboración
de las normas estatutarias se hizo tomando el ejemplo de las Funciones
Públicas nacionales, ascendencia ésta de la que la Función Pública europea
gusta de presumir para diferenciarse del resto de organizaciones
internacionales. La naturaleza estatutaria del vínculo de servicio y la
estructuración de un sistema de carrera refuerzan el alejamiento de dichas
organizaciones. Y sin embargo, y muy a su pesar, la Administración europea no
puede prescindir de los intrínsecos elementos internacionales que constituyen
su fuerza y su debilidad.

Las exigencias que se derivan del equilibrio geográfico suponen supeditar los
criterios de mérito y capacidad y, en menor medida, de igualdad, a la
observancia de unas cuotas de representación de los nacionales de los
diferentes Estados miembros. Los recursos humanos de la Administración
europea deben expresar una presencia proporcional de ciudadanos de los
Estados miembros. En cualquier caso, el equilibrio geográfico encuentra su
razón de aplicación en la Función Pública europea por el hecho de que una
Administración internacional con vocación no sólo técnica sino también política,

155
como lo es la Unión Europea, no puede ser completamente indiferente al
criterio de nacionalidad después de las operaciones de reclutamiento, tanto si
son internas como externas. Así, la necesidad de que la Administración
remedie, después del reclutamiento, un desequilibrio geográfico de puestos de
trabajo en el interior de los servicios administrativos no puede prevalecer, en
interés del servicio, sobre los méritos personales de los candidatos [ Marenco
e.a. v. Comisión , 29 octubre 1975 (81-88/74)]; e, igualmente, el principio de
vocación a la carrera puede prevalecer, en ciertos casos, sobre las condiciones
relativas a la base geográfica en que se compone el personal de la Unión [
Reinarz v. Comisión , 6 mayo 1969 (17/68)].

Los criterios de aplicación del principio suponen dar un trato desigual a Estados
miembros desiguales, atendiendo, fundamentalmente y conforme al sistema
general del Ordenamiento europeo, a las poblaciones de los distintos Estados
miembros. No obstante, el equilibrio geográfico siempre se encuentra
mediatizado por el carácter esencial de la Función Pública europea, a saber: en
ningún caso puede menoscabar la independencia de los funcionarios europeos
respecto a los Estados miembros y, especialmente, respecto a su Estado de
origen. El equilibrio geográfico se ha erigido en un criterio que orienta toda la
política de personal de todas las Instituciones y no afecta sólo a los
funcionarios. Con el objetivo definido de evitar que las unidades o servicios (e
indirectamente la política de una Institución) se encuentre monopolizados por
un Estado miembro, resulta obligatorio observar una armónica representación,
como se decía anteriormente, en todas las categorías de personal: agentes
temporales, agentes contractuales o expertos nacionales en comisión de
servicio.

El art. 27 del Estatuto establece que los funcionarios europeos serán «

seleccionados según una base geográfica lo más amplia posible entre los
nacionales de los Estados miembros de Unión Europea ». Pese a todo, no se
puede considerar el equilibrio geográfico como un mal necesario, como la
negación misma de la supranacionalidad o de la originalidad de la Unión, sin
valorar adecuadamente los efectos positivos inherentes a este elemento
estructural de la Función Pública europea. El equilibrio geográfico responde, en
efecto, al interés del servicio: permite una mejor comprensión de las realidades
y mentalidades nacionales, y es una garantía de la calidad de la acción
europea. La esencia del equilibrio geográfico radica en que, al servicio de un
mismo interés europeo, se encuentran tantas mentalidades, tantas culturas,
tantas formas de acometer los problemas y de buscar soluciones, como
Estados miembros integra la construcción europea.

De hecho, la reforma de 2013 ha hecho de este equilibrio geográfico uno de

sus factores fundamentales a potenciar. Según la Exposición de Motivos del
Reglamento de 2013.

«El valor de la función pública europea reside por igual en su diversidad cultural
y su diversidad lingüística, que solo pueden garantizarse si se asegura un
equilibrio adecuado respecto de las nacionalidades de los funcionarios. El
reclutamiento y los nombramientos deben garantizar que el personal sea
contratado sobre una base geográfica lo más amplia posible entre los

156
nacionales de todos los Estados miembros de la Unión Europea, sin que
ningún puesto de trabajo pueda estar reservado a nacionales de un Estado
miembro determinado. A tal fin, y para corregir un desequilibrio significativo
entre las nacionalidades de los funcionarios que no se justifique por criterios
objetivos, cada institución debe tener la posibilidad de adoptar medidas
justificadas y apropiadas. Tales medidas nunca deben implicar unos criterios de
reclutamiento que no se basen en el mérito. La Comisión debe informar al
Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de las medidas
apropiadas por las instituciones. Con el fin de facilitar el reclutamiento según
una base geográfica lo más amplia posible, las instituciones deben esforzarse
por ofrecer una educación multilingüe y multicultural para los hijos de su
personal. Conviene prever una contribución de la Unión a la financiación de las
escuelas europeas con cargo al presupuesto de la Unión, determinada por la
Autoridad Presupuestaria de conformidad con las normas pertinentes. Cuando
sea necesario en interés del servicio de las instituciones, la Comisión debe
estar facultada para solicitar a las autoridades responsables que reconsideren
la ubicación de una nueva escuela europea».

Pero el equilibrio geográfico también tiene sus efectos perversos. Ya hemos

señalado cómo incide en el reclutamiento al soslayar los principios de mérito y
capacidad y de igualdad. El equilibrio geográfico supone, en efecto, una
auténtica discriminación por razón de la nacionalidad que la jurisprudencia no
sólo ha consentido a posteriori [por ejemplo, Reinarz v. Comisión , 6 mayo
1969 (17/68)] sino, lo que es peor, a priori a través de permitir requisitos muy
específicos que predeterminen la nacionalidad del candidato (piénsese, por
ejemplo, en los concursos que exigen un perfecto conocimiento de un idioma
concreto o de un Ordenamiento jurídico determinado).

Pero además, el equilibrio geográfico despliega sus efectos sobre toda la

organización y la gestión del personal. La movilidad horizontal se ve
negativamente afectada debido a la dificultad de ajustar los equilibrios
nacionales tanto en la Dirección General de partida como en la Dirección
General de llegada. Esto afecta a las posibilidades de carrera de los
funcionarios, reduciendo sus perspectivas y haciendo la cooperación entre las
Direcciones Generales mucho más difícil de lo que ya lo es por otros factores.
La eficacia también se ve influida por la dificultad para trasladar personas
fácilmente cuando se las necesita en otras Direcciones Generales. El acento en
la nacionalidad falsea, igualmente, el régimen disciplinario al hacer muy
complicado remover a un funcionario de un puesto en caso de incompetencia,
sobre todo si no se quiere ir. En tales casos, se acusa al superior de querer
discriminar la nacionalidad del subordinado, el cual puede acudir al gabinete de
su nacionalidad, politizando de esta manera el asunto. Los superiores,
conscientes y sensibles al problema, o bien mantienen al subordinado, con los
consiguientes efectos perjudiciales en la organización, o bien intentan
promover al individuo en cuestión fuera de su unidad, traspasando así el
problema. Las promociones también se resienten de la nacionalidad, dados los
requisitos de equilibrio de nacionalidades en los diversos grados de la
jerarquía. El resultado puede llegar a ser que la persona más cualificada para
un puesto no es necesariamente la que lo va a ocupar si no tiene la
nacionalidad adecuada.

157
3. UNIDAD DE RÉGIMEN Y AUTONOMÍA INSTITUCIONAL

El sistema de Función Pública europea ha pivotado siempre entre la fuerza

centrípeta de la unidad de régimen y la fuerza centrífuga de la autonomía de
que disponen las Instituciones, órganos y organismos. Resulta difícil, sin
embargo, identificar cuál de las dos supuso una concesión a la otra. Parece
que, en la época de elaboración de los Estatutos, algunas Instituciones (como
la entonces Asamblea) presionaron con insistencia para el establecimiento de
un Estatuto por y para cada Institución. No fue esa, finalmente, la visión
imperante. El Estatuto debía ser único e idéntico para todas las Instituciones,
pues en un marco de cooperación interinstitucional tal criterio se imponía tanto
desde la funcionalidad de la gestión administrativa como desde la garantía del
respeto de la igualdad entre los funcionarios y agentes de las Comunidades.

Y sin embargo la Función Pública europea edifica siempre desde la hipoteca de

la autonomía institucional u orgánica. Los Tratados, al atribuir a cada una de
las Instituciones y órganos la capacidad de fijar su reglamento interno, les
reconocen una autonomía administrativa que se manifiesta, entre otros, en los
siguientes aspectos. En primer lugar, la competencia para determinar las
autoridades investidas de la facultad de proceder a los nombramientos, esto es,
para fijar por delegación sus órganos internos que van a ejercer las
competencias del Estatuto de funcionarios. En segundo lugar, cada Institución
establecerá, de forma exclusiva, sus necesidades de personal: ello se deriva de
que cada Institución redacta el estado provisional de sus gastos
administrativos, y se manifiesta, por ejemplo, en la capacidad de las
Instituciones de proveer o no un puesto que ha quedado vacante. No obstante,
entre la determinación de sus necesidades de personal y la decisión de proveer
un puesto vacante se inserta una operación obligatoria y esencial, a saber, la
fase presupuestaria del reclutamiento, fase ésta en la que la autonomía de las
Instituciones queda limitada tanto respecto a los Estados miembros como
respecto a las Instituciones entre sí.

En tercer lugar, es la Institución la que procede a la elección de los

funcionarios, competencia exclusiva, primero de la Administración –que ni
siquiera el Tribunal de Justicia puede arrogarse sustituyendo con sus
sentencias las decisiones administrativas–, y segundo, de la autoridad
competente de cada Institución (art. 30.2 Estatuto). En cuarto lugar, es la
Institución la que decide la organización administrativa interna de cada
Institución (estructuras de gestión y funcionamiento), así como la descripción
de las funciones y atribuciones que corresponden a cada puesto de trabajo tipo
(previo dictamen del Comité del Estatuto y tomando como base el cuadro del
Anexo I del Estatuto en el que se establece la correspondencia entre los
puestos de trabajo tipo y las carreras: art. 5.4 Estatuto).

De todo esto se desprende que sólo se pueda hablar de una Función Pública
europea desde un punto de vista general, que incluya, primero, unas mismas
bases estatutarias (reclutamiento, estructura, carrera, derechos y obligaciones)
y, segundo, ocasionales estructuras comunes de gestión (régimen de
pensiones y de seguridad social, oficina de selección). Más allá de esto, el
Derecho de la Función Pública europea debe respetar una heterogeneidad

158
institucional que rechaza una homogeneidad administrativa, tanto desde el
punto de vista de la organización como desde el punto de vista de la gestión de
su personal. En efecto, los fines institucionales de cada Institución y órgano
exigen la afirmación, por un lado, de su autonomía administrativa interna y, por
otro, de su independencia entre ellas.

Esta tendencia unificadora se ha producido tanto a través de reglas dictadas

por el Legislador o de común acuerdo por las Instituciones como por la
jurisprudencia de los Tribunales europeos. Así pues, el movimiento hacia la
unidad se ha operado a través de una tríada de elementos: la normativa (un
único Estatuto, actos delegados de la Comisión, disposiciones generales
comunes de ejecución), la jurisprudencia y la gestión (por ejemplo, Oficina de
Selección de Personal).

4. EL CONTENCIOSO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA DE LA UNIÓN EUROPEA

El artículo 270 del TFUE establece una vía jurisdiccional autónoma y exclusiva
para la protección jurisdiccional del personal al servicio de la Administración
europea, de forma que este personal se encuentra constreñido a dicho camino
procesal para encauzar sus necesidades judiciales, excluyéndose, pues, para
ellos los artículos 268 y 340 TFUE a la hora de exigir indemnizaciones y el
artículo 263 a la hora de solicitar la anulación de un acto de una Institución.
Originariamente, el Tribunal de Justicia era el órgano jurisdiccional competente
para conocer de los recursos planteados por los funcionarios y agentes
europeos, pero tal competencia se atribuyó al Tribunal de Primera Instancia
desde su creación. Al amparo de las posibilidades abiertas por la reforma del
Tratado de Niza, creó en 2004 una Sala jurisdiccional específica para el
contencioso de la Función Pública europea: el Tribunal de la Función Pública
de la Unión Europea. Sin embargo, en el marco de la reforma de la arquitectura
judicial impulsada por los propios Tribunales europeos en 2015, se ha
replanteado aquel sistema de Tribunales especializados y, en aras de la
coherencia y unidad de la jurisprudencia europea, se ha decidido reforzar el
número de jueces del Tribunal General (que alcanzará 56) y suprimir en
septiembre de 2016 el efímero Tribunal de la Función Pública europea. Por
tanto, el cononocimiento del contencioso del personal al servicio de la
Administración europea retorna al Tribunal General a partir de octubre de 2016.

El contencioso de la Función Pública europea recoge básicamente las técnicas

del originario contencioso administrativo francés. Dicho contencioso comprende
una doble vía de recursos: por una parte, el recurso de anulación, en el que se
ataca la legalidad de un acto administrativo (bajo los fundamentos de
incompetencia, vicio de forma o de procedimiento, violación del Estatuto o de
los principios generales del Derecho o desviación de poder) y, por otra, el
recurso de indemnización, encaminado a exigir responsabilidad a la
Administración por los perjuicios sufridos a causa de una conducta ilegal de la
misma. Ahora bien, ambas vías de recurso van a venir caracterizadas por la
naturaleza de las competencias que el Juez europeo va a poder ejercer en
cada caso, que serán bien competencias de anulación , bien competencias de
plena jurisdicción .

159
El recurso de indemnización es, por naturaleza, un contencioso de plena
jurisdicción en el que se solicita al Tribunal la constatación de una conducta
ilegal de la Administración que, al producir un perjuicio en el interesado, da
derecho a éste para reclamar una indemnización por los daños sufridos. El
recurso de anulación, por su parte, actúa competencias típicamente de
anulación, cuyo objeto es la anulación de un acto, sin que el pronunciamiento
judicial pueda incluir condenas específicas a la Administración. Pero en tercer
lugar, el Estatuto establece que cuando el objeto del recurso de anulación
tenga carácter pecuniario, el Tribunal podrá ejercitar una competencia
jurisdiccional plena, con lo que en tales casos –caracterizados por la existencia
no ya de un mero interés sino de un auténtico derecho subjetivo de contenido
pecuniario derivado directamente de la norma– el recurso de anulación
presenta perfiles propios pues a las tradicionales competencias de anulación se
le añaden competencias de jurisdicción plena que permiten al Tribunal no sólo
anular el acto administrativo sino también sustituir con su decisión dicho acto
anulado, condenando a la Administración al pago de los montantes económicos
debidos.

Ambas vías de recurso son autónomas, pues sus presupuestos y sus

consecuencias son diferentes, a pesar de lo cual se encuentran en una íntima
relación de interdependencia. La ilegalidad del comportamiento de la
Administración es el punto de encuentro que determina que las pretensiones de
indemnización acompañen a las pretensiones de anulación y que cuando el
recurso de indemnización tenga un vínculo estrecho con el recurso de
anulación (el perjuicio alegado encuentra su origen en una falta de servicio
dependiente de la medida objeto de las pretensiones de anulación), éste deba
preceder a aquel, no pudiéndose soslayar los plazos para solicitar la
responsabilidad de la Administración mediante un recurso por indemnización
no precedido por el recurso de anulación. Y sin embargo, es la interrelación
existente entre los dos recursos la que dificulta, en ocasiones, la diferenciación
neta entre ellos. En efecto, el peculiar ejercicio que los Tribunales europeos
hacen de su competencia de plena jurisdicción puede metamorfosear un
recurso puro de anulación en un nuevo recurso de indemnización inventándose
una plena jurisdicción que nadie había invocado, deduciendo pretensiones
indemnizatorias que nadie había planteado y otorgando una indemnización a
guisa de reparación que nadie había solicitado [19/10/1995, asunto T-562/93,
caso Obst v. Comisión , 19 octubre 1995 (T-562/93)]. Y ello por la necesidad de
conceder una tutela judicial suficiente al demandante que, con la mera
anulación del acto, no vería satisfechos sus intereses o por la inoportunidad de
anular un acto que tendría efectos desproporcionados para la Administración o
respecto a terceros.

Desde un punto de vista procesal, el recurso contencioso debe verse precedido

de una fase administrativa de revisión cuyo carácter revisor impone el
desdoblamiento del procedimiento administrativo en una eventual petición
previa que produzca un acto administrativo. El proceso contencioso, por su
parte, se encuentra sometido a unas condiciones de admisibilidad derivadas de
los presupuestos del proceso en sí, de las partes o del procedimiento. En
primer lugar, los presupuestos del proceso atañen al ejercicio de la función
jurisdiccional por parte de los Tribunales europeos. Dicha jurisdicción les viene

160
atribuida por razón de su objeto ( ratione materiae ), al ser el Derecho de la
Función Pública europea un sector más del Ordenamiento jurídico de la Unión
Europea que sólo puede ser interpretado y aplicado por los órganos
jurisdiccionales europeos. La distribución que posteriormente se hace de esta
jurisdicción determina la diferente competencia de aquellos: los litigios entre el
personal y la Administración europea se atribuyen a los Tribunales europeos
(con carácter general al Tribunal General y en casación ante el Tribunal de
Justicia), mientras que las controversias que puedan surgir entre los
funcionarios y agentes europeos y los Estados miembros deberán sustanciarse
ante los órganos jurisdiccionales nacionales.

En cuanto a las partes, además de los requisitos generales de capacidad y

representación, aquellas deben estar legitimadas para interponer el recurso y
ostentar un interés en el caso. La legitimación activa suele ser confundida con
una inexistente jurisdicción o competencia ratione personae , y ha sido
interpretada de una forma muy amplia por la jurisprudencia para permitir el
acceso al proceso a los funcionarios y agentes. No se puede decir lo mismo del
concepto de interés, término apreciado irregular y erráticamente por los
Tribunales europeos pero que de alguna manera vendría caracterizado por la
idoneidad de la pretensión para eliminar los efectos lesivos que el demandante
sufre en su situación jurídica. Por otra parte, el procedimiento contencioso sólo
puede tener lugar cuando se haya agotado la fase administrativa previa que
exige, por un lado, la concordancia del objeto de ambas fases y, por otro, que
la determinación definitiva de dicho objeto se produzca en la fase
administrativa, lo cual no impide interpretaciones flexibles para admitir
fundamentos o pretensiones conexas o implícitas.

BIBLIOGRAFÍA BÁSICA

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européens, entre la Commission et les syndicats: une garantie pour l'avenir de
la Fonction Publique Communautaire , ANRT, 2008; Fuentetaja, J.A., Función
Pública Comunitaria , Marcial Pons, Madrid 2000; Fuentetaja, J.: «El Derecho
de la Función Pública de la Unión Europea» en Un procedimiento
administrativo para Europa (Coord. M. Fuertes), Thomson Reuters / Aranzadi,
2012, pp. 269-337; Dalle-crode, S., Le fonctionnaire communautaire. Droits,
obligations et régime disciplinaire , Bruylant 2008; Vilella, G., Le Fonctionnaire
européen. Un essai d'introduction , Les Editions du Boulevard, 2006.

BIBLIOGRAFÍA COMPLEMENTARIA

Desde una perspectiva histórica, en particular los orígenes de la Función

Pública de la Unión Europea, Conrad, Y., Jean Monnet et les debuts de la
fonction publique européenne , CIACO, Louvain-La-Neuve, 1989 y, del mismo
autor, «La Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier et la situation de
ses agents. Du régime contractuel au régime statutaire (1952-1958)» en
Jahrbuch für Europäische Verwaltungsgeschichte , 4, 1992, pp. 59-73. Con una
visión más amplia y centrada en aspectos políticos, Stevens, A. y Stevens, H.,
Brussels bureaucrats?: the Administration of the European Union , Palgrave,
Basingstoke 2001. Sobre el Tribunal de la Función Pública de la Unión

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Europea, Fuentetaja, J.: «The European Union Civil Service Tribunal» en
Mélanges en hommage à Georges Vandersanden. Promenades au sein du
droit européen , Bruylant, Bruselas 2008, pp. 873-901; Fuentetaja, J.: «La
reforma de la Función Pública Europea» en Revista de Derecho Comunitario
Europeo , 19, 2004, pp. 751-78; Rofes i Pujol, Mª I.: «El contencioso de la
Función Pública de la Unión Europea» en Tratado de Derecho y Políticas de la
Unión Europea . Tomo V. Sistema Jurisdiccional de la UE (Dir. J. Mª Beneyto),
Thomson Reuters / Aranzadi, 2012, pp. 625-675.

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