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U N A I N T R D D U C C I D N

M I c H A E L m m uA R m m
 POLÍTICA Y CIENCIA POLÍTICA:
UNA INTRODUCCIÓN

Michael J. Sodaro
Universidad George Washington

Elisa Chuliá (capítulo 2)

UNED

Femando Jiménez (capítulo 15)

Universidad de Murcia

José Ignacio Torreblanca (capítulos 4,16 y 17)

UNED

Secciones añadidas
Héctor Cebolla Boado, Instituto Juan March, Madrid; Nuffield College, Oxford (sección 6 del capítulo 12)
Antonia Ruiz Jiménez, UNED (secciones 4 y 5 del capítulo 7 y sección 5 del capítulo 13)

Adaptación, ampliación y revisión técnica

Paloma Aguilar, Elisa Chuliá, Miguel Herrero, Ana Poyal, Antonia Ruiz Jiménez y José Ignacio Torreblanca
(Departamento de Ciencia Política y de la Administración de la UNED)

Traducción
Maite Casado Rodríguez

Me
Graw
Hill
MADRID • BOGOTÁ • BUENOS AIRES • CARACAS • GUATEMALA • LISBOA • MÉXICO
NUEVA YORK • PANAMÁ • SANTIAGO • SÁO PAULO
AUCKLAND • HAMBURGO • LONDRES • MILÁN • MONTREAL • NUEVA DELHI • PARÍS
SAN FRANCISCO • SIDNEY • SINGAPUR • ST. LOUIS • TOKIO • TORONTO
p o l ìt ic a y CIENCIA POLÍTICA: UNA INTRODUCCIÓN
No está permitida la reproducción total o parcial de este libro, ni su tratamiento informático, ni la transmisión
de ninguna forma o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por registro u otros
métodos, sin el permiso previo y por escrito de los titulares del Copyright.

DERECHOS RESERVADOS © 2006, respecto a la primera edición en español, por

McGRAW-HILL/INTERAMERICANA DE ESPAÑA, S. A. U.
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Basauri, 17
28023 Aravaca (Madrid)

Traducido y adaptado de la segunda edición en inglés de

Comparative Politics. A Global introduction
Copyright © The McGraw-Hill Companies, Inc, 2004
ISBN: 0-07-286798-1

ISBN: 84-481-4374-4
Depósito Legal: M. 27.971-2006

Editor: José Manuel Cejudo

Diseño de Cubierta: Kristy Goddard
Composición: Gesbiblo, S. L.
Impreso en: Fernández Ciudad, S. L.

IMPRESO EN ESPAÑA-PRINTED IN SPAIN

 CAPÍTULO 9
LA DEMOCRACIA (II)
¿CÓMO FUNCIONA?
Diseño institucional
y sistemas electorales
^ C ó m o funcionan los gobiernos democráticos? En
este capítulo abordamos esta cuestión centrándonos
en dos aspectos clave del gobierno democrático: la
form a institucional que tom a (su diseño institucio­
nal) y el sistem a electoral por el que se rige. Así, en la
primera parte del capítulo se abordarán los sistem as
institucionales que han adoptado los regímenes de­
mocráticos (el presidencialista, el parlam entario y el
mixto); o, lo que es lo m ism o, las peculiaridades ins­
titucionales que los singularizan y/o diferencian com o
modelos de democracia representativa. En la segunda,
el objeto del análisis se concreta algo más, circunscri­
biéndose a los sistem as electorales (de representación
mayoritaria, proporcional y mixta), a través de los
cuales los ciudadanos en elecciones libres, com peti­
tivas y periódicas determ inan con sus votos quiénes
ostentan el poder legislativo y el ejecutivo.
1. DISEÑO INSTITUCIONAL DE LAS
DEMOCRACIAS REPRESENTATIVAS
En el transcurso de la historia han surgido tres
modelos principales de dem ocracia representativa:
(1) el sistema presidencialista, representado, por
ejemplo, por Estados Unidos en una de sus varian­
tes, (2) el sistem a parlam entario, que se desarrolló
inicialmente en Gran Bretaña, y (3) el sistema mixto
presidencialista-parlam entario, que rige actual­
mente en Francia, Portugal, Polonia y otros muchos
145
países. Cada modelo establece una serie de métodos
para seleccionar los tres poderes principales del
Estado —ejecutivo, legislativo y judicial— y estipu­
la cómo debe distribuirse la autoridad legal entre
esos tres poderes. Los tres modelos de dem ocracia
representativa han experimentado im portantes tra n s­
formaciones en los países donde surgieron. Además,
en otros países han aparecido m odalidades que
com binan rasgos de esos tres modelos a medida que
los líderes políticos han intentado copiarlos o ajus­
tarlos al perfil de su propia historia nacional y sus
condiciones políticas específicas. El objetivo de las
prim eras secciones de este capítulo es explicar estas
tres formas institucionales de democracia, compa­
rando sus principales particularidades.
LL El sistem a presidencialista
En el sistema presidencialista de democracia, cono­
cido también como presidencialism o, el presidente
es el jefe del Estado y del gobierno, es decir, la única
cabeza efectiva del gobierno y está provisto constitu­
cionalmente de poderes efectivos para tom ar decisio­
nes. En este tipo de sistema, el presidente no se limita
a asum ir deberes puram ente ceremoniales (no es un
mero jefe de Estado) y no com parte el poder ejecu­
tivo real con otro jefe del gobierno, como un prim er
ministro. En muchos países con este tipo de sistema.
146 Política y ciencia política: Una introducción
los ciudadanos eligen directam ente al presidente; en
otros, como Estados Unidos, lo hacen indirectamente
a través del colegio electoral.
En las democracias presidencialistas, el presidente
com parte el poder con una asamblea legislativa nacio­
nal electa (unicameral o bicameral) y, asimismo, debe
respetar la autoridad de los tribunales de justicia. El
papel de la asamblea puede variar en los distintos re­
gímenes presidencialistas: algunas asambleas tienen
mucho poder, como en Estados Unidos, y otras son
más débiles, en beneficio del poder ejecutivo. Aquí
nos centramos en el sistema estadounidense por
cuanto constituye uno de los ejemplos más paradig­
máticos de sistema presidencialista con separación
de poderes.
Estados Unidos tiene una forma particular de
presidencialismo. Merece la pena resum ir aquí sus
características básicas para poder establecer luego
comparaciones con otros sistemas democráticos. El
sistema estadounidense fue establecido con la Cons­
titución, redactada en 1787 y ratificada en 1789. Esta
Constitución establece un sistema federal que distri­
buye el poder de gobierno entre el Estado federal (de
ámbito nacional) y los 50 Estados federados. A escala
nacional, la que aquí nos interesa, las tres institu­
ciones principales son: la Presidencia, pieza central
del poder ejecutivo; el Congreso, integrado por la Cá­
m ara de Representantes y el Senado, que forman la
asamblea legislativa; y el Tribunal Supremo, máxima
autoridad judicial del país.
Los principales arquitectos de este sistema no
querían que ninguno de estos poderes dom inara a los
otros dos. Así, dotaron a cada uno de determinadas
facultades para controlar o contrapesar la autoridad
de los demás. En la construcción de este sistema de
separación de poderes y frenos y contrapesos,
James Madison y otros padres fundadores se inspira­
ron en la obra de Aristóteles, quien creía que la mejor
Constitución requería una combinación de gobierno
de la elite y de los ciudadanos responsables. Aunque
ambiguo en los detalles, Aristóteles (384 a. de J.C.-322
a. de J.C.) desconfiaba de la democracia electoral de
masas, porque temía que degenerara en el gobierno
de las turbas. Otra influencia considerable fue la del
filósofo francés Montesquieu (1689-1755). En El es­
píritu de las leyes (1748), Montesquieu defendió una
clara separación entre el ejecutivo, el legislativo y el
judicial, de tal forma que los representantes de es­
tos poderes nunca fueran los mismos. Pensaba que
un sistema semejante reduce las oportunidades de
abusar de poder. Para Madison y otros creadores de
la Constitución de Estados Unidos, im pedir el abuso
de poder estatal constituía la principal prioridad del
sistema de gobierno estadounidense.
Si bien ciertos aspectos de dicho gobierno han evo­
lucionado desde que entró en vigor la Constitución en
1789, hoy día se basa en estos principios nucleares:
• El Presidente y el Congreso se eligen por separa­
do. El Presidente es elegido por el colegio elec­
toral que, en la práctica, eligen los votantes de
cada uno de los 50 Estados. Las dos cám aras del
Congreso —el Senado y la Cám ara de Represen­
tantes— las eligen los votantes. El Congreso no
elige al Presidente. Los miembros del Congreso
pueden votar p ara destituir al Presidente de su
cargo sólo por “graves crím enes y delitos”, no
porque les disgusten sus políticas. El Presiden­
te no está obligado a responder preguntas en el
Congreso; su deber consiste sólo en presentar un
inform e anual sobre el “estado de la Unión” expli­
cando sus políticas.
• La elaboración de las leyes depende de un equilibrio
entre los poderes del Congreso y del Presidente. En
la práctica, sólo los miembros del Congreso tie­
nen derecho a proponer proyectos de ley que se
aprobarán como leyes definitivas. Las propuestas
legislativas del Presidente son sometidas al Con­
greso por miembros que actúan en su nombre.
Las leyes se prom ulgan cuando am bas cám aras
del Congreso las aprueban por mayoría y el Presi­
dente las firma. El Presidente tiene derecho a vetar
las leyes del Congreso. Ahora bien, el Congreso pue­
de invalidar el veto del Presidente por una mayoría
de dos tercios.
• El Tribunal Supremo puede an u lar leyes por in­
constitucionales, aunque la Constitución no recoge
explícitamente este derecho de revisión judicial
{judicial review).
• El Presidente, el Congreso y los Estados, actuando
conjuntamente, pueden ignorar las decisiones del
Tribunal Supremo. Los jueces del Tribunal Su­
premo son seleccionados por el Presidente, previo
informe positivo del Senado. Si el Tribunal anula
una ley por inconstitucional, se puede enm endar
la Constitución. Las enmiendas constitucionales
requieren el voto de dos tercios de los miembros de
cada cám ara del Congreso y la aprobación por las
cám aras legislativas de tres cuartas partes de los
Estados federados.
 Capítulo 9 ! La democracia (II): ¿Cómo funciona?
En sintonía con las intenciones de sus creadores,
la ventaja fundam ental de este sistema es que ni el
Presidente, ni el Congreso, ni el Tribunal Supremo
pueden dom inar por sí mismos el gobierno estadouni­
dense. La principal desventaja del sistema de frenos y
contrapesos es su potencial de bloqueo institucional.
Las elecciones separadas para elegir al Presidente y al
Congreso ofrecen la posibilidad de que el Presidente
sea del Partido Demócrata, y la mayoría del Congreso
del Partido Republicano (o viceversa), condición cono­
cida como gobierno dividido. Si las dos partes no se
ponen de acuerdo, puede ser muy difícil aprobar una
ley o coincidir en los nombramientos para el Tribunal
Supremo. Una visión más positiva de esta situación,
sin embargo, acentúa su potencial de compromiso o
consenso. Quienes valoran positivamente este diseño
institucional destacan que la posibilidad de bloqueo
estimula la búsqueda de acuerdos entre el Presidente
y el Congreso en la elaboración de las leyes. Madison
com partía esta perspectiva y afirm aba que un proce­
so lento y deliberado de hacer las leyes era preferible
a otro en el que éstas se aprobaran demasiado rápida­
mente y sin suficiente reflexión.
1.2. El sistem a parlamentario
El sistema parlam entario de democracia, también
conocido como gobierno parlamentario, es la for­
m a de organización democrática más frecuente en el
mundo actual. En la m ayoría de los sistem as p arla­
m entarios, el térm ino "gobierno” se usa en su sen­
tido m ás restrictivo: se refiere al jefe del gobierno
(norm alm ente llam ado prim er m inistro o premier)
y a los distintos m inistros del poder ejecutivo. El
jefe del gobierno es el m áxim o responsable de la
tom a de decisiones del país. Los regím enes p arla­
m entarios tam bién cuentan, en general, con un jefe
del Estado: éste puede ser un presidente (como en
Alemania, Grecia o Italia) o un m onarca parlam en­
tario (como en España, Bélgica o Suecia) que tiene
ningún o poco poder efectivo de adopción de deci­
siones y cuya principal m isión consiste en sim boli­
zar la unidad del país o su continuidad histórica.
Hay muchas versiones de gobierno parlam enta­
rio y normalmente todos los países que tienen esta
forma de gobierno exhiben algún rasgo propio que
no encontramos en otros sistemas parlamentarios.
No obstante, las instituciones básicas del parlam en­
tarism o tienden a ser ampliamente com partidas. En
pocas palabras, el principio definitorio del gobierno
147
parlam entario es que el gobierno es seleccionado en
un doble proceso:
1. Los electores eligen la asamblea legislativa nacional.
2. La asamblea legislativa nacional (normalmente la
cám ara baja en las legislaturas bicamerales) elige
al jefe del gobierno.
En este sistema, no hay separación estricta de pode­
res entre el ejecutivo y el legislativo como en Estados
Unidos; antes bien, existe una colaboración de poderes
entre la asamblea legislativa y el ejecutivo. Por decirlo
de otra forma, el gobierno en el sistema parlamentario
nace de la asamblea legislativa y es formalmente res­
ponsable ante ella. Esta colaboración de poderes y de
responsabilidades se alcanza del siguiente modo:
• Como acabamos de señalar, la asamblea legislativa
elige al jefe del gobierno. El pueblo no vota directa­
mente a éste; vota a los candidatos que se presentan
a la asamblea legislativa nacional que, a su vez, tiene
la oportunidad de votar al jefe del gobierno o prim er
m inistro y, eventualmente, aprobar su gabinete. En
algunos países, como España, se realiza una vota­
ción formal de la asamblea legislativa, llamada voto
de investidura, para elegir al prim er ministro (o
presidente del gobierno).
• El gobierno debe presentar y defender sus polí­
ticas ante la asamblea legislativa. Normalmente,
el prim er m inistro y otros m inistros del gobier­
no presentan ante la asamblea sus políticas y las
defienden en un debate parlamentario. Pueden
también responder a preguntas formuladas por los
miembros de la asamblea en sesión abierta.
• La asam blea legislativa puede destituir al gobier­
no. Igual que las asambleas legislativas "hacen” al
jefe del gobierno votándole p ara el cargo, tam bién
pueden "deshacerlo” destituyéndolo por votación.
Ejercen esta prerrogativa a través de la m oción
de censura.
No debe confundirse la moción de censura con
la cuestión (o el voto) de confianza. Esta últim a
consiste en un voto que el jefe del gobierno solicita
de la asam blea de representantes, norm alm ente en
situaciones críticas, p ara determ inar si su program a
de gobierno sigue teniendo el apoyo (la confianza)
de la mayoría de los legisladores. Si el gobierno no
obtiene la confianza de la mayoría, norm alm ente
debe dim itir y la asam blea puede elegir a otro jefe
148 Política y ciencia política: Una introducción
del gobierno. Si ésta no se pone de acuerdo en un
nuevo candidato, debe disolverse, correspondiéndo-
les entonces a los ciudadanos la responsabilidad de
elegir una nueva asamblea.
La moción de censura es también un mecanismo de
control parlamentario. Mientras que en el caso de la
cuestión de confianza es el gobierno el que, con carác­
ter extraordinario, somete su continuidad al control
del parlamento, en el caso de la moción de censura
(que generalmente exige la aprobación por mayoría
absoluta, así como la presentación de un candidato
alternativo a la presidencia del gobierno cuando se
trata de una moción de censura constructiva) es el
parlamento el que toma la iniciativa de exigir respon­
sabilidades al gobierno como tal para sustituirlo en el
caso de sacar adelante la moción.
En resumen, en los sistemas parlam entarios el
gobierno depende de la asamblea legislativa. Este
modelo difiere fundam entalm ente del sistema de se­
paración de poderes de Estados Unidos.
Clarifiquemos cómo funcionan los sistemas parla­
mentarios de gobierno ofreciendo algunos ejemplos
del modo en que la asamblea legislativa elige o aprue­
ba al jefe del gobierno. Entre los varios resultados
posibles, aquí nos centraremos en tres: (1) gobierno
mayoritario de un solo partido, (2) gobierno mayori­
tario de coalición y (3) gobierno minoritario.
Gobierno mayoritario de un solo partido
En un gobierno mayoritario de un solo partido,
un único partido, aquel que ha obtenido la mayoría
absoluta de escaños de la asamblea legislativa, es
quien forma el gobierno (en solitario) (mayoría abso­
luta significa el 50 por ciento más uno).
Un ejemplo de este supuesto se encuentra en las
elecciones británicas de 1997 para la Cámara de los
Comunes (Tabla 9.1). En estas elecciones, el Partido
Laborista obtuvo 419 de los 659 escaños de la Cámara,
el 63,6 por ciento del total. Cuando la Cámara se reunió
tras las elecciones, los diputados laboristas recurrieron
a su mayoría para respaldar a un gobierno compuesto
totalmente de ministros del Partido Laborista, enca­
bezados por el Primer Ministro Tony Blair. Los otros
partidos de la Cámara asumieron el papel de partidos
de la oposición. El Partido Laborista conservó su m a­
yoría absoluta en las elecciones de 2001 y 2005.
Con 179 escaños más que el total de los partidos
de la oposición, el respaldo del Partido Laborista
perm itió al gobierno m ayoritario de Blair aprobar
TABLA 9.1
H lc c c io n c s g en e r a le s d e R e in o U n id o (1997)
D is trib u c ió n d e e s c a ñ o s p o r p a r tid o s
Porcentaje
Partido E scañ os esca ñ o s
Laborista 418 63,6
Conservadores 165 25,0
Demócratas liberales 46 7,0
Otros 30 4,4
TOTAL 659 100,0
Fuente: www.parliament.uk
SUS proyectos de ley con relativa comodidad. Sin
embargo, esta posición envidiable requería la dis­
posición de los diputados laboristas de m antener la
disciplina de partido. Se m antiene la disciplina de
partido cuando los diputados parlam entarios de un
determ inado partido votan unánim em ente, como
un bloque, las iniciativas legislativas. La disciplina
de partido se suele d ar con más frecuencia en los
sistemas parlam entarios que en los presidencialis­
tas, como Estados Unidos, donde es m anifiesta una
tradición de mayor individualismo e independencia
por parte de los miembros del Congreso. Aunque la
disciplina absoluta no se da con frecuencia en Gran
Bretaña, sigue produciéndose con mayor regulari­
dad que en Estados Unidos.
Mientras el partido que apoya al gobierno controle
a su grupo parlam entario y mantenga una acción
concertada, el gobierno m ayoritario de un solo par­
tido despliega una eficiencia notable, toda vez que
puede lograr que se aprueben sus propuestas legis­
lativas rápida y cómodamente. Sin tener los votos
suficientes para oponerse a un partido gobernante
disciplinado, los partidos de la oposición, simple y
llanam ente, son incapaces de reu n ir una mayoría
p ara rechazar los proyectos de ley del gobierno. En el
caso de Reino Unido, los gobiernos m ayoritarios de
un solo partido logran habitualm ente la aprobación
del 97 por ciento de los proyectos presentados a la
Cám ara de los Comunes, un grado extrem adam ente
alto de eficiencia gubernam ental.
Sin embargo, ¿qué pasa si ningún partido ha logra­
do una mayoría absoluta de los escaños legislativos?
Las alternativas son un gobierno mayoritario de coa­
lición o, en su defecto, un gobierno minoritario.
 Capítulo 9 / La democracia (II): ¿Cómo funciona?
Gobierno mayoritario de coalición
Un gobierno mayoritario de coalición está formado
por dos o más partidos que acuerdan com partir car­
gos ministeriales, normalmente con el fin de form ar
una mayoría electoral en la asamblea legislativa. Vea­
mos el ejemplo de las elecciones de 1998 al Bundestag,
la cám ara baja de la República Federal de Alemania.
Como se desprende de la Tabla 9.2, ningún partido
obtuvo la mayoría absoluta (es decir, 334 de los 666
escaños). Así las cosas, ¿cómo se formó el gobierno?
En este caso los socialdem ócratas del SPD llegaron
a un acuerdo con los dirigentes de Los Verdes para
form ar un gobierno de coalición. Los socialdemó­
cratas, el partido que había obtenido más escaños, y
por tanto con más peso en la coalición, ocuparon el
puesto más im portante del gobierno, la cancillería
(en Alemania, el jefe del gobierno se llam a canciller,
en lugar de prim er ministro). De los quince m inis­
terios, los socialdemócratas ocuparon diez, incluidas
las carteras clave de economía, justicia y defensa.
Por su parte, los diputados de Los Verdes obtuvieron
cuatro ministerios, incluido el de asuntos exterio­
res, el segundo puesto más prestigioso después del
canciller. Uno de los m inistros carecía de afiliación
política. Uniendo sus fuerzas para gobernar el país,
los socialdemócratas y los verdes lograron controlar
el 51,5 por ciento de los escaños del Bundestag, con
una ajustada mayoría de menos de diez escaños.
M ientras sus grupos parlam entarios m antuvieran
la disciplina de partido, los proyectos de ley de los
partidos de la coalición presentados en el Bundestag
podían ser aprobados sin problemas.
Claramente, el partido Los Verdes tenía buenas ra­
zones para sentirse satisfecho con este acuerdo. Con
menos del 7 por ciento de los escaños del Bundestag,
logró acaparar una porción considerable de poder en
el gobierno nacional. Este ejemplo ilustra uno de los
rasgos más característicos del gobierno de coalición:
proporciona a pequeños partidos una oportunidad de
participar en el ejecutivo. En lugar de quedar relegado
al estatus de un partido de oposición débil en el Bun­
destag y con escasa influencia en la política guberna­
mental, el partido de Los Verdes negoció su ascenso
hacia el peldaño más alto del diseño de las políticas
públicas, el gobierno. Su presencia en el gobierno sig­
nificaba que podía ejercer influencia directa en casi
todas las cuestiones políticas im portantes del país.
Los socialdemócratas y los verdes volvieron a form ar
otro gobierno de coalición tras las elecciones de 2002.
149
TABLA 9.2
E le c c io n e s g e n e ra le s d e la R ep u b lic; d 1 e d e ra l
d e A le m a n ia (1998)
D is lrib u e ió n d e e s c a ñ o s p o r p a r lid o s
Porcentaje
Partido E scañ os esca ñ o s
Partido Socialdemócrata de 294 44,5
Alemania (SPD)
Unión Critiano-Demócrata (CDU) 245 36,7
Los Verdes 47 7,0
Partido Demócrata Liberal (FDP) 43 6,5
Partido del Socialismo
Democrático (PDS) 37 5,2
TOTAL 666 100,0
Fuente: www.bundestag.de
En cambio, tras las elecciones de 2005, el SPD formó
una “gran coalición” con los cristiano-dem ócratas de
la CDU.
Por su propia naturaleza, el gobierno de coalición
implica siempre negociaciones entre los partidos que
lo forman. Las políticas que ejecuta el gobierno sue­
len ser el resultado de acuerdos y negociaciones entre
los partidos de la coalición. En el ejemplo que aquí se
muestra, socialdemócratas y verdes debían estar de
acuerdo sobre los proyectos que proponían al Bun­
destag, así como sobre otras decisiones que adoptaba
su gobierno en la tarea cotidiana de dirigir el Estado.
El gobierno de coalición es el gobierno de la negocia­
ción, por excelencia.
¿Cuáles son las ventajas y desventajas de un go­
bierno de coalición? Una de las ventajas reside en
que las coaliciones am plían la representatividad
del gobierno. Como se observa en el ejemplo, los
gobiernos de coalición hacen posible que un partido
pequeño, como Los Verdes, participe directam ente
en la adopción de decisiones del Estado, otorgando
así a los electores que votaron a ese partido, es decir
a cerca del 7 por ciento del electorado, la capacidad
de participar en la composición del ejecutivo.
Otra ventaja de los gobiernos de coalición es que
incrementan el nivel de negociación y compromiso
del ejecutivo. Al obligar a los partidos de la coalición
a trabajar constantemente juntos en las políticas que
adoptan, las coaliciones promueven los ideales demo­
cráticos de la negociación y el acuerdo. A diferencia
de los gobiernos mayoritarios de un solo partido, que
150 Política y ciencia política: Una introducción
perm iten que éste monopolice el ejecutivo y defina,
en gran medida, la agenda de la asamblea legislativa,
las coaliciones obligan al partido mayoritario a tener
en cuenta las preocupaciones y preferencias de los
demás partidos. En este proceso, las coaliciones pro­
porcionan un mecanismo para lim ar las divergencias
y los conflictos que separan al variado electorado que
estos partidos representan. Al menos en principio, los
gobiernos de coalición pueden aum entar la probabili­
dad de que la política siga el camino de la moderación
y el compromiso, más que el de la dominación del
punto de vista de un solo partido.
Una tercera ventaja del gobierno de coalición estriba
en su flexibilidad y adaptabilidad. Como hemos visto,
la democracia parlamentaria permite a la asamblea
legislativa hacer y deshacer gobiernos. Si los partidos
que forman una coalición gobernante se enfrentan
y no son capaces de arreglar sus desacuerdos políti­
cos, pueden optar por formar un nuevo gobierno de
coalición sin esperar a las siguientes elecciones. Los
líderes de los diversos partidos tienen la oportunidad
de organizar juntos una nueva coadición mayoritaria.
Esto es lo que sucedió en Alemania en 1982, cuando el
gobierno de coalición formado por socialdemócratas y
liberales se rompió debido a sus diferencias irreconci­
liables. Enseguida se formó otro gobierno de coalición
entre los cristiano-demócratas de la CDU y los libera­
les del FDP, con Helmut Kohl como Canciller Federal.
Esta coalición se mantuvo tras sucesivas elecciones
y gobernó hasta 1998, ocupando Kohl la cancillería
durante 16 años.
Sucede, sin embargo, que las desventajas de un
gobierno de coalición están muy relacionadas con
sus ventajas. M ientras la inclusión de más de un p ar­
tido en un gobierno de coalición aum enta su nivel
de representación en el ejecutivo, la implicación de
demasiados partidos puede resultar difícil de m ane­
jar. Por regla general, cuantos más partidos se en­
cuentran representados en un gobierno de coalición,
más difícil es llegar a un acuerdo sobre políticas y
decisiones a tomar. Los ejemplos alemanes que aca­
bam os de exam inar son bastante simples porque se
trata de gobiernos de coalición de dos partidos. Pero
algunas democracias tienen coaliciones que impli­
can tres o más partidos. Por ejemplo, durante buena
parte de los años 70, 80 y 90, Italia estuvo gober­
nada por sucesivos gobiernos de coalición de entre
cuatro y nueve partidos. Ello se traducía en largas
negociaciones, estancam iento y confusión política.
En algunas ocasiones, las coaliciones de muchos
partidos producen una ineficiencia gubernam ental
considerable. Evidentemente resulta más difícil que
dos o más partidos formulen políticas y ejecuten de­
cisiones con tan ta eficiencia y eficacia como un solo
partido que controla la mayoría de los escaños de la
asamblea. Además, como los socios de una coalición
deben estar de acuerdo sobre las políticas más im ­
portantes, sus decisiones pueden reflejar el m ínim o
com ún denom inador de consenso entre partidos, en
lugar de las medidas más efectivas p ara abordar los
objetivos y problemas del país.
Otra desventaja potencial es que unos partidos
pequeños pueden obtener un nivel de influencia en
el gobierno que excede con mucho su porción de
apoyo electoral. Como vimos en el caso alemán, el
partido Los Verdes logró ocupar en 1998 puestos gu­
bernam entales clave, aunque acum ulaba menos del
7 por ciento de los escaños del Bundestag. Si algunas
personas aprueban que un sistema político perm ita a
un partido m inoritario com partir la adopción de las
decisiones del gobierno, otras pueden considerarlo
injusto porque confiere excesiva influencia a un par­
tido con escaso respaldo electoral.
Una tercera desventaja se deriva de la misma fle­
xibilidad y adaptabilidad que antes se señaló como
ventaja del gobierno de coalición. Ciertamente, las
instituciones de la democracia parlam entaria y el
gobierno de coalición pueden ser herram ientas va­
liosas que perm itan a los líderes del partido y a los
parlam entarios remover gobiernos ineficaces, pero
también entrañan el riesgo de abusar de estas opor­
tunidades. En algunas democracias, las coaliciones
gobernantes se disuelven y deben ser reemplazadas
con mucha frecuencia, un fenómeno conocido como
inestabilidad gubernamentaL Italia vuelve a pro­
porcionar un ejemplo aleccionador de lo que puede
fallar en una democracia parlam entaria. Entre 1945
y 2003 (por tanto, en menos de 60 años) la han gober­
nado 59 ejecutivos, buena parte de los cuales estaban
constituidos por tres o más partidos.
Gobierno minoritario
¿Qué ocurre si ningún partido obtiene la mayoría
absoluta de escaños de la asamblea legislativa y los
líderes de los diversos partidos no se ponen de acuer­
do para form ar un gobierno de coalición que cuente
con el respaldo de la mayoría de la cám ara legisla­
tiva? En estas circunstancias sólo se puede form ar
un gobierno minoritario. Como su propio nombre
 Capítulo 9 / La democracia (II): ¿Cómo funciona?
indica, un gobierno minoritario está formado por uno
o más partidos cuyos representantes no constituyen
una mayoría de la cám ara legislativa. Dado que se
necesita una mayoría p ara la promulgación de las
leyes, ¿cómo puede legislar un gobierno así? Hay
varias posibilidades.
Una de ellas es la alianza parlam entaria. En este
caso, dos o más partidos acuerdan que no van a com­
p artir puestos ministeriales, pero que sus parlam enta­
rios votarán juntos para apoyar al gobierno y aprobar
los proyectos que éste presente. Esta modalidad de
gobierno minoritario, que cuenta con el respaldo de
una alianza parlam entaria que se hace explícita en la
investidura del presidente del gobierno y en alianzas
coyunturales a lo largo del desarrollo legislativo, es
la que se ha establecido en España tras las elecciones
generales de marzo de 2004. Concluida la legislatura
en la que el partido Partido Popular había disfrutado
de una mayoría absoluta en el Congreso de los Dipu­
tados, el Partido Socialista (PSOE) consiguió form ar
gobierno con sólo 164 de los 350 escaños que integran
el Congreso de Diputados. El candidato del PSOE a la
Presidencia del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapa­
tero, fue investido con el voto de otras cinco fuerzas
parlam entarias: Esquerra Republicana de Catalunya,
Izquierda Unida, Coalición Canaria, Bloque Nacio­
nalista Galego y Chunta Aragonesista, reuniendo fi­
nalmente 183 votos, que rebasan la mayoría absoluta
(176) exigible para que la investidura se produzca en
prim era votación.
Este respaldo explícito a la formación del Gobierno
de Rodríguez Zapatero no se ha visto, sin embargo,
acom pañado por una alianza parlam entaria, sella­
da formalmente por alguna de las fuerzas políticas
que apoyaron en su día la investidura presidencial.
Así pues, la acción del gobierno en este período ha
venido descansando en un ejercicio de búsqueda de
apoyos parlam entarios diversos en función de las
mayorías que, en cada caso, concitaban las iniciati­
vas del gobierno.
Obviamente, la dependencia del gobierno m i­
noritario de otros partidos de la asam blea —en
alianza parlam entaria estable o puntualm ente en
cada votación particular— puede d ar a los partidos
cooperantes una cantidad considerable de poder de
negociación, capacitándolos para obtener recom ­
pensas y beneficios del gobierno que no recibirían si
el partido en el poder tuviera mayoría. No obstante,
si se "atasca” este proceso continuo de negociación,
el desarrollo legislativo puede resultar bloqueado.
151
Una tercera posibilidad de que funcione un go­
bierno en m inoría consiste en pedir a los partidos
de la oposición que se abstengan de votar contra él
cuando somete a votación sus propios proyectos de
ley. En muchas democracias, lo único necesario para
confirm ar a un gobierno en el poder o aprobar un
proyecto de ley es tener a favor a la mayoría de los que
están presentes y votan. Si algunos representantes se
abstienen en una votación dada o no están presentes
en la cám ara cuando se celebra la votación, sus "votos
ausentes” no cuentan como votos contra el gobierno
o contra una iniciativa legislativa. Los gobiernos m i­
noritarios de este tipo suelen ser muy inestables; los
partidos que se abstienen pueden no querer sostener
durante mucho tiempo un gobierno en el que no par­
ticipan o del que obtienen poco o ningún beneficio.
En térm inos más generales, los gobiernos m inori­
tarios constituyen, en el largo plazo, un pilar frágil
para una legislatura estable, cualquiera que sea la
forma que adopten. No obstante, son relativamente
frecuentes en los sistemas parlam entarios actuales.
Pero ¿qué ocurre si los partidos de una legislatura
determ inada son incapaces de form ar algún tipo de
gobierno, mayoritario o minoritario? En este caso, las
urnas, es decir, las elecciones para form ar una nueva
asamblea legislativa, constituyen su único recurso.
Elecciones anticipadas
Todas las democracias tienen que celebrar obligatoria­
mente elecciones a la asamblea legislativa nacional a
intervalos regulares. En Estados Unidos, las eleccio­
nes se celebran cada dos años para toda la Cámara de
Representantes y para un tercio del Senado. En Reino
Unido, las elecciones a la Cámara de los Comunes se
celebran cada cinco años. El Bundestag alemán se elige
cada cuatro años, como el Congreso de los Diputados
en España. A diferencia de Estados Unidos, sin em­
bargo, la mayoría de las democracias parlamentarias
permite la celebración de elecciones al parlamento
antes de que termine la legislatura.
Las elecciones parlam entarias que se celebran an­
tes de que expire el m andato de la asamblea legislativa
se llam an elecciones anticipadas. Estas elecciones
representan un im portante papel en la actualización
del potencial de una democracia representativa. Pro­
porcionan a los votantes un mecanismo valioso para
registrar sus opiniones e influir en los que tom an las
decisiones políticas con más frecuencia que si este
mecanismo no existiera. Y como se pueden convocar
152 Política y ciencia política: Una introducción
en coyunturas especialmente críticas de la vida polí­
tica de un Estado —por ejemplo, durante una crisis
nacional o en medio de un bloqueo político grave—,
las elecciones anticipadas perm iten a los ciudadanos
intervenir en la resolución del problema de m anera
oportuna y ordenada.
¿En qué circunstancias, pues, suelen anticiparse
las elecciones? Las ocasiones más frecuentes son las
siguientes:
• No se puede form ar gobierno en la asam blea le­
gislativa nacional. Como se ha explicado anterior­
mente, cabe la posibilidad de que ningún partido
consiga una mayoría de escaños de la asam blea y
resulte imposible form ar un gobierno m ayoritario
de coalición o uno m inoritario. En algunos casos,
el gobierno pierde una cuestión de confianza y los
legisladores son incapaces de form ar otro nuevo.
Ante un bloqueo total, la única opción que les que­
da a los líderes políticos de la nación es convocar
a las urnas a los ciudadanos para que elijan un
nuevo parlamento.
• La presión pública dem anda elecciones inmediatas.
Supongamos que se produce una crisis im portante
y que el gobierno se encuentra en dificultades. Las
encuestas revelan que la confianza de la opinión
pública ha disminuido de forma considerable. In­
cluso los líderes clave del partido o de los partidos
en el gobierno sienten la necesidad de un cambio.
En estas circunstancias, el gobierno puede sentirse
presionado por la opinión pública a dim itir y convo­
car elecciones, dando así al pueblo la oportunidad
de votar una nueva asamblea legislativa. Aunque el
gobierno no está obligado por ley a convocar elec­
ciones simplemente porque las pida la ciudadanía,
puede hacerlo si percibe que, en la práctica, carece
del respaldo del electorado para gobernar.
• El gobierno quiere elecciones inmediatas para
consolidar una mayoría parlamentaria. En algunas
ocasiones, un gobierno puede querer convocar elec­
ciones anticipadas porque las encuestas de opinión
revelan que, si se celebran elecciones en ese momen­
to, en lugar de al cabo de un año o más, el partido
(o los partidos) en el gobierno las ganará(n) con
seguridad. Al gobierno le puede interesar convocar
elecciones si considera que disfruta de suficiente
apoyo de la opinión pública para su reelección.
La mayoría de los políticos son, sin duda, conscien­
tes de que se arriesgan a perder los votantes si abusan
de su derecho a convocar elecciones anticipadas. En
efecto, los votantes pueden enojarse si perciben que
están siendo convocados a las urnas con demasiada
frecuencia o que las elites políticas no están intentan­
do verdaderamente form ar un gobierno que funcione.
Algunas democracias se han dado reglas que lim itan
el número de veces que se pueden celebrar elecciones
anticipadas en un determinado período de tiempo.
Con o sin esas reglas, los líderes políticos suelen
convocarlas en raras ocasiones, siempre atentos a la
actitud de la opinión pública.
1.3. El sistem a m ixto
parlam entario-presidencialista
El tercer tipo de democracia m oderna que se va a
explicar aquí es el sistem a parlamentarío-presi-
dencialista. Este sistema también se conoce como
sem i-presidencialism o. Esencialmente se caracteri­
za porque tanto el jefe del Estado (el presidente) como
el jefe del gobierno (el prim er ministro) disponen de
considerables poderes de decisión. El presidente es
elegido por los votantes y el prim er m inistro suele ser
investido por el parlamento (la cám ara baja en las
asambleas bicamerales). En otras palabras, se trata de
u n sistem a de ejecutivo dual. Algunos países, como
Francia, Finlandia, Austria y Portugal, presentan m o­
dalidades de este sistema semi-presidencialista.
En algunos casos, como en Francia y Rusia, el pre­
sidente ostenta más poderes constitucionales que el
Presidente de Estados Unidos, mientras las asambleas
legislativas tienen menos poderes que el Congreso de
Estados Unidos. Los presidentes de las Repúblicas de
Francia o Rusia, por ejemplo, pueden promulgar de­
cretos u otras decisiones ejecutivas sin necesidad de la
aprobación del parlamento. Incluso puede tener la au­
toridad de declarar un estado de emergencia nacional
y gobernar con poco o ningún control parlamentario.
El parlamento, por su parte, puede tener constitucio­
nalmente prohibido proponer o aprobar leyes en de­
term inadas áreas que son competencia exclusiva del
presidente o de su gabinete.
El propósito principal de este tipo de régimen es
facilitar y acelerar el proceso de adopción de decisio­
nes gubernamentales. Como otorga un grado signifi­
cativo de autoridad legal al presidente, es posible evitar
el enfrentamiento prolongado que se puede producir
cuando la elaboración de las leyes está en manos de
los legisladores. Así, la democracia parlam entaria-
presidencialista intenta, sobre todo, maxim izar la
 Capítulo 9 / La democracia (II): ¿Cómo funciona?
eficiencia del proceso de la toma de decisiones y la
estabilidad de la autoridad ejecutiva. Francia adoptó
este sistema en 1958 precisamente con el fin de evitar
la habitual y persistente inestabilidad y el bloqueo
que experimentó su sistema parlam entario de gobier­
no desde 1946 hasta 1958. Rusia adoptó su propia
variedad de semi-presidencialismo entre 1993 y 1994
para hacer la difícil transición del comunismo a la
democracia con un poder ejecutivo fuerte.
Sin embargo, puede ocurrir que un presidente con
demasiado poder abuse de él, suponiendo quizá una
amenaza a los principios de la negociación, la aco­
modación y el compromiso sobre los que, en últim a
instancia, descansa la democracia. Los Presidentes
de Rusia Boris Yeltsin y Vladimir Putin han sido acu­
sados de ejercer un poder casi dictatorial. Como Rusia
y Ucrania —al menos, hasta 2005—, bastantes países
del mundo tienen un sistema semi-presidencialista que
podría calificarse de autoritario o semi-autoritario.
Por otro lado, no siempre resulta eficiente que el
proceso de adopción de decisiones esté firmemente
concentrado en manos del presidente. Además de
elegir al presidente, los votantes también eligen la
asamblea legislativa. Si el presidente representa a
un partido político determinado y la mayoría de
los legisladores representan a partidos rivales, pue­
de producirse una situación de gobierno dividido y
bloqueo. Puede ocurrir incluso que el presidente y el
prim er m inistro representen a partidos opuestos, una
perspectiva que complica gravemente el proceso de
toma de decisiones en los niveles ejecutivos más altos
del gobierno nacional. El presidente puede nom brar
un prim er ministro, pero la asamblea tiene el derecho
a rechazar la opción presidencial. Por consiguiente, el
presidente puede decidir nombrar un prim er m inistro
de un partido opuesto p ara satisfacer a la mayoría
legislativa. Es lo que se conoce como el fenómeno
de la cohabitación. Francia ha experimentado este
problema varias veces desde los años 80, y reciente­
mente entre 1997 y 2002.
L4. ¿Son posibles las comparaciones?
¿Es posible afirm ar que algunos de estos diseños ins­
titucionales de sistemas democráticos son mejores que
otros? Responder de forma inequívoca a esta pregunta
es un ejercicio inútil. Cada sistema ofrece ventajas y
desventajas diferentes. El presidencialismo puede ser
una forma de gobierno eficiente, eficaz y estable, siem­
pre que los poderes ejecutivo y legislativo trabajen en
153
armonía. Pero alberga el riesgo potencial de abuso de
poder del presidente, que puede llegar a proporciones
dictatoriales si no lo controlan el poder legislativo y
el poder judicial. Otro problema potencial estriba en
el bloqueo —la parálisis del proceso de elaboración
de las leyes— en el caso de distanciamiento entre el
presidente y la asamblea.
En ocasiones, el gobierno parlam entario puede
funcionar con mayor eficiencia y flexibilidad que el
sistema presidencialista, pero estas ventajas suelen
darse cuando un partido tiene la mayoría absolu­
ta de los escaños. Cuando no se da esta condición,
el gobierno m ayoritario de coalición y el gobierno
m inoritario se pueden bloquear tanto o más que el
sistema presidencialista.
Por último, el sistema parlamentario-presidencia-
lista puede asegurar un gobierno estable y eficaz,
pero también puede llegar a ignorar a la asamblea y
correr el riesgo de cruzar la delgada línea que separa
la democracia presidencialista del abuso del poder
ejecutivo. Alejándose de los sistemas semi-presiden-
cialistas, pueden llegar a convertirse en sistemas
super-presidencialistas. En otras ocasiones, los pode­
res de decisión de la presidencia en este sistema se
pueden reducir de forma considerable si los partidos
de la oposición controlan la asamblea y el presidente
tiene que trabajar codo con codo ("cohabitar”) con su
principal oponente: su prim er ministro.
Todos estos sistemas de gobierno existen, en la rea­
lidad, en el contexto único que crea la combinación
de características históricas, económicas, sociales y
de otro tipo de cada país. No existen dos países exac­
tam ente iguales, y sus instituciones políticas surgen
y se desarrollan de acuerdo con sus propios rasgos
distintivos. El sistema estadounidense de separación
de poderes ha evolucionado durante más de 200 años
en una nación cuyas experiencias han sido muy dife­
rentes de las de Europa, Latinoam érica y otras partes
del mundo. Los factores que explican la duración de
este sistema en Estados Unidos pueden estar ausen­
tes en otros países, donde otros tipos de democracia
pueden resultar más convenientes o deseables.
De igual modo, los factores explicativos del fun­
cionamiento del gobierno parlam entario en España
difieren seguramente de los que prevalecen en Gran
Bretaña, Japón, Israel, India, etc. Asimismo, las
características del sistema mixto parlam entario-
presidencialista pueden ser apropiadas para algunos
países en épocas particulares de su historia, pero no
en otros momentos u otros países.