POLÍTICA EXTERNA INDEPENDENTE E POLÍTICA EXTERNA DO GOVERNO LULA DA SILVA: PERMANÊNCIAS

E SEMELHANÇAS
LEONARDO MIGUEL ALLES1

Resumo

A política externa do Brasil pauta-se por dois objetivos históricos: a busca pela
autonomia e pelo desenvolvimento econômico e social do país. Se esses objetivos
são basilares da diplomacia brasileira, a maneira como a sua persecução foi
realizada mudou ao longo do tempo. Não obstante, é preciso ressaltar que tanto a
política externa independente quanto a política externa do governo Lula possuem
muitas semelhanças na busca por essas duas metas. Semelhanças que serão
objeto de estudo do presente artigo.

Palavras-chave: Política Externa Brasileira. Autonomia. Desenvolvimento.

Diplomacia.

Abstract
The brazilian foreign policy has been directed through two historical goals: the path
for greater autonomy and for social and economic development. As framework for
brazilian foreign policy, these two goals have been pursued in different ways
throughout history. The Independent Foreign Policy and the foreign policy of Lula da
Silva have similar guidelines to achieve both goals. This similarity will be the focus of
this article.

Keywords: Brazilian Foreign Policy. Autonomy. Development. Diplomacy.

I) Introdução

O presente estudo tem como objetivo principal demonstrar as similaridades da

política externa independente (doravante referida também pela abreviação PEI) e a
política externa do governo Lula. PEI é a denominação atribuída à política exterior
do país entre 1961 e 1964 (até o golpe militar), embora tenha tido vários
condutores2, será tratada de forma homogênea para fins deste trabalho. Tanto a PEI
quanto a política externa de Lula apresentam a autonomia e o desenvolvimento

1
Bacharel em Ciências Jurídicas e Sociais pela PUCRS, mestrando em Relações Internacionais pela
UFRGS.
2
Durante a presidência de Jânio, Afonso Arinos (01/1961 a 08/1961) foi o chanceler. O período
Goulart teve à frente do MRE os seguintes ministros: a) San Tiago Dantas (09/1961 a 07/1962);
Afonso Arinos (07/1962 a 09/1962); c) Hermes Lima (09/1962 a 06/1963); d) Lins e Silva (06/1963 a
08/1963); e e) Araújo Castro (08/1963 a 03/196).
1
econômico como metas de governo. Embora cada estágio da política externa passe
por uma conjuntura interna e externa diferentes, é possível identificar certas
continuidades e semelhanças na condução da diplomacia estatal.
Cumpre esclarecer que essas fases da política exterior nacional foram
escolhidas em razão das similitudes conjunturais tais como governo civil, expansão
econômica, aproximação do Brasil a países do Sul e atuação em órgãos
multilaterais.
Para comparar os dois momentos históricos, utilizar-se-á excertos de
discursos dos responsáveis pela política externa brasileira em ambos os períodos,
bem como indicadores econômicos e sociais para demonstrar os resultados obtidos
por cada gestão, sob à luz de conceitos-chave que serão apresentados na seção
seguinte.

II) Política externa, autonomia e desenvolvimento

Três conceitos são fundamentais para o desdobramento deste artigo: a)

política externa; b) autonomia; e c) desenvolvimento. Para Manfred Wilhelmy, a
política externa é um conjunto de atividades políticas mediante as quais cada Estado
promove seus interesses perante os demais Estados (WILHELMY apud ALTEMANI,
2005:5). Letícia Pinheiro propõe um conceito de maior abrangência:

[...] conjunto de ações e decisões de um determinado ator, geralmente mas

não necessariamente o Estado, em relação a outros Estados ou atores
externos – tais como organizações internacionais, corporações
multinacionais ou atores transnacionais-, formulada a partir de
oportunidades e demandas de natureza doméstica e/ou internacional.
Nesse sentido, trata-se da conjugação dos interesses e ideias dos
representantes de um Estado sobre sua inserção no sistema internacional
tal como este se apresenta ou em direção à sua reestruturação, balizados
por seus recursos de poder. (PINHEIRO, 2004, p. 7)

Para Celso Lafer a política externa significa:

[...]– substância da ação diplomática – é uma política pública. É, no entanto,

um tipo especial de política pública, mais qualitativa do que quantitativa, que
exige como passo prévio uma análise, em cada conjuntura, tanto das
demandas da sociedade nacional quanto das oportunidades oferecidas pelo
momento internacional.” (LAFER apud RIBEIRO, 2006, p. 74)

A autonomia é um termo bastante empregado para caracterizar a política

externa brasileira. O precursor em utilizar o vocábulo foi Gerson Moura em sua obra
2
“Autonomia na Dependência” (1980), posteriormente Gelson Fonseca cunhou os
termos “autonomia pela distância”(2004: 359) e “autonomia pela participação” (2004:
363); Vigevani difundiu os conceitos de “autonomia pela integração”(2003:37) e
“autonomia pela diversificação” (2007:283). Para fins deste trabalho será utilizada a
conceituação de Roberto Russel e Juan Tokatlian que definem autonomia nos
seguintes termos:

[...] uma condição do Estado-nação que lhe possibilita articular e alcançar

objetivos políticos de forma independente. De acordo com este significado,
autonomia é uma propriedade que o Estado-nação pode ter ou não, ao
longo de um contínuo em cujos extremos se apresentam duas situações
ideais: total dependência ou completa autonomia. [...] é normalmente
empregado para caracterizar a habilidade do Estado, entendida como
capacidade e disposição para tomar decisões baseadas em necessidades e
objetivos próprios sem interferências nem constrangimentos externos e para
controlar processos ou acontecimentos que se produzem além de suas
fronteiras. Em ambos os casos, a autonomia é sempre uma questão de grau
que depende, fundamentalmente, das capacidades, duras e brandas dos
Estados e das circunstâncias externas que se lhes apresentam. (RUSSEL e
TOKATLIAN apud PINHEIRO, 2000:313)

O desenvolvimento é a busca pelo progresso. Conforme Marco Antonio

Vasconcellos e Manuel Enriquez Garcia, deve resultar do crescimento econômico
acompanhado de melhoria na qualidade de vida, ou seja, deve incluir

as alterações da composição do produto e a alocação de recursos pelos

diferentes setores da economia, de forma a melhorar os indicadores de
bem-estar econômico e social (pobreza, desemprego, desigualdade,
condições de saúde, alimentação, educação e moradia)(VASCONCELLOS
e GARCIA apud OLIVEIRA, 2002:37).

Na seção seguinte analisar-se-á a primeira das duas fases escolhidas para

estudo.

III) Política Externa Independente

A política externa independente sofreu influência da Operação Pan-

Americana3, do governo JK. No entanto, se a OPA possuía um caráter regional, a
3
Conforme a mensagem presidencial ao Congresso Nacional, Circular n. 3.863, de 20 de março de
1961: “Essas, em termos muito gerais, as observações que cabe fazer sobre a política exterior que o
governo se propõe adotar e que podem ser resumidas nos seguintes pontos: 1. respeito aos
compromissos e à posição tradicional do Brasil no mundo livre; 2. ampliação dos contatos com todos
os países, inclusive os do mundo socialista; 3. contribuição constante e objetiva à redução das
tensões internacionais, quer no plano regional, quer no mundial; 4. expansão do comércio externo
3
PEI representou a universalização das relações internacionais do Brasil (VIZENTINI,
2005:30). Conforme Gelson Fonseca, “a ideia de que ‘o mundo tem outros pontos
cardeais’, já anunciada por Horácio Lafer, chanceler de Juscelino, é plenamente
renovada” (FONSECA, 2004: 314).
A PEI significou o desengajamento brasileiro do conflito Leste-Oeste. O
tradicional alinhamento com os EUA dificultava o desenvolvimento do país, bem
como cerceava relações com países que tinham controvérsias com Washington. A
busca pela autonomia no plano externo se deu mediante lealdade ao Ocidente: “Em
conseqüência da formação histórica, cultural e cristã, tanto quanto a
situação geográfica, nossa nação é predominantemente ocidental”
(QUADROS apud FRANCO, 2007:147). Jânio Quadros iniciou seu mandato de
forma independenstista (inspirado em Nasser, Tito e Nehru), evitando alinhamento
com quaisquer blocos, inclusive o movimento dos Não-Alinhados. Eis as palavras de
Quadros em artigo publicado na Foreign Affairs:

Não sendo membro de bloco algum, nem mesmo do bloco neutralista,

preservamos nossa liberdade absoluta de tomar nossas próprias decisões
em casos específicos e à luz de sugestões pacíficas em consonância com
nossa natureza e história. Um grupo de nações, especialmente da Ásia, tem
também o cuidado de permanecer à margem de qualquer choque de
interesses, que são invariavelmente os das grandes potências e não
necessariamente os de nosso país, quanto mais da paz mundial. P 153

A autonomia da PEI também se manifestou na aproximação dos países

africanos. Novas embaixadas foram abertas na África: Senegal, Costa do Marfim,
Nigéria e Etiópia (GARCIA, 2005:184). Entretanto, quando San Tiago Dantas esteve
à frente do MRE, o chanceler realizou discurso na Câmara dos Deputados
(DANTAS, 1962:45) no sentido de que o as exportações do Brasil deveriam se
afastar daquela região em virtude de sua parca capacidade de pagamentos e de seu
reduzido dinamismo econômico.
A autonomia da PEI foi colocada em xeque quanto à questão cubana. Os
brasileiro; 5. apoio decidido ao anticolonialismo; 6. luta contra o subdesenvolvimento econômico; 7.
incremento das relações com a Europa, em todos os planos; 8. reconhecimento e atribuição da
devida importância aos interesses e aspirações comuns ao Brasil e às nações da África e da Ásia; 9.
estabelecimento e estreitamento de relações com os Estados africanos; 10. fidelidade ao sistema
interamericano; 11. continuidade e intensificação da Operação Pan-Americana; 12. apoio constante
ao programa de Associação do Livre Comércio Latino-Americano; 13. a mais íntima e completa
cooperação com as repúblicas irmãs da América Latina, em todos os planos; 14. relações de sincera
colaboração com os Estados Unidos, em defesa do progresso democrático e social das Américas; 15.
apoio decidido e ativo à Organização das Nações Unidas para que ela constitua a garantia efetiva e
incontestável da paz internacional e da justiça econômica”. (FRANCO, 2007:58-59) (G.N.)
4
Estados Unidos buscavam instrumentalizar a OEA com o intuito de intervir na ilha.
Tancredo Neves, primeiro-ministro durante o breve período parlamentarista,
esboçou o posicionamento do país nos seguintes termos:

Com relação a Cuba, o governo brasileiro manterá uma atitude de defesa

intransigente do princípio de não-intervenção, por considerar indevida a
ingerência de qualquer outro Estado, seja sob que pretexto for, nos seus
negócios internos. Fiel aos princípios democráticos, que se encontram
inscritos na Carta de Bogotá e que constituem base essencial do sistema
interamericano, o Brasil deseja ver o governo revolucionário cubano evoluir,
dentro do mais breve prazo, para a plenitude da vida democrática, inclusive
no que diz respeito ao processamento de eleições livres e à efetividade de
garantias para os direitos individuais. Essa evolução depende, entretanto,
de forma exclusiva, da autodeterminação do povo cubano e não poderá ser
substituída, nem acelerada, por qualquer forma de pressão ou de ingerência
vinda do exterior. (FRANCO, 2007:174) (G.N.)

O Brasil, o México, o Chile, o Equador, a Bolívia e a Argentina se abstiveram

de votar a moção que expulsou Cuba da OEA, em 1962. Cumpre ressaltar que o
governo brasileiro propôs uma interpretação jurídica divergente da norte-americana
acerca de Cuba com fundamento no princípio da não-intervenção. A diplomacia de
Dantas buscou evitar o isolamento da ilha para que essa não buscasse auxílio em
Moscou.
Para os bastiões da PEI, a autonomia era conditio sine quo non para o
desenvolvimento do país, pois habilitaria o Brasil a comercializar seus produtos com
quaisquer países. Eis a posição esboçada por Quadros:

[...] É preciso levar ao conhecimento do mundo o fato de que o Brasil está

aumentando intensivamente sua produção, com vistas não apenas ao seu
mercado doméstico, mas especificamente procurando atrair outras nações.
De um ponto de vista econômico, a divisa do meu governo é “Produzir tudo,
porque tudo que for produzido é comerciável”. Sairemos à conquista desses
mercados; em casa, na América Latina, na África, na Ásia, na Oceania, em
países sob a democracia e naqueles que se uniram ao sistema comunista.
Os interesses materiais não conhecem doutrina e o Brasil está
atravessando um período em que sua própria sobrevivência como nação,
ocupando uma das áreas mais extensas e privilegiadas do globo, depende
da solução dos seus problemas econômicos. Nossa própria fidelidade ao
sistema democrático de vida está em jogo nessa luta pelo desenvolvimento.
[...]É preciso frisar que a idéia por trás da política externa do Brasil e sua
implementação tornaram-se agora o instrumento para uma política de
desenvolvimento nacional. Como parte importante de nossa vida de nação,
a política externa deixou de ser um exercício irreal, acadêmico, levado a
efeito por elites absortas e fascinadas; tornou-se o tópico principal da
preocupação diária. Com ela, buscamos objetivos específicos: em casa,
prosperidade e bem-estar; no exterior, viver juntos, amigavelmente e em
paz no mundo. (FRANCO, 2007:154-155) (G.N.)

5
 O Brasil iniciara um processo de industrialização substitutivo de importações e
precisava exportar boa parte de sua produção em virtude do seu reduzido mercado
interno. Iniciativas do tipo ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio)
fracassaram, pois os demais países da região também haviam se engajado em
industrializações com elevado protecionismo estatal. Dessa forma, o reatamento de
relações diplomáticas com os países do Leste europeu (Albânia, Bulgária, Hungria,
Romênia e URSS) representou tanto atitude de autonomia quanto uma necessidade
de mercados consumidores para os produtos brasileiros4. Conforme Francisco
Clementino de San Tiago Dantas, acerca do reatamento com a URSS:

O primeiro ponto para o qual desejo chamar a atenção da Câmara

é que o governo não foi levado a essa decisão por nenhum motivo
de simpatia, nem mesmo de tolerância ideológica ou doutrinária,
mas, sim, por considerações de ordem política e de ordem
econômica, em que entram em linha de conta, única e
exclusivamente, os interesses do nosso país. (FRANCO, 2007:207)
(G.N.)

O governo Goulart deu continuidade às medidas iniciadas por Jânio, em

relação aos países do Leste europeu criou o Grupo de Coordenação de Comércio
com os Países Socialistas da Europa Oriental - COLESTE5. Conforme Hermes Lima,

A expansão do intercâmbio com a área socialista é objetivo de política

comercial. Assim sendo, não tem e nem poderia ter qualquer motivação de
natureza política ou ideológica. Não envolve simpatias, preferências ou
inclinações. É ato de soberania fundado em razões de ordem econômica e
comercial e somente como tal deve ser entendida. (FRANCO, 2008:73)
(G.N.)

O universalismo da PEI resultou em um fluxo comercial considerável entre

Brasil e o Leste Europeu. Os saldos da balança comercial resultaram favoráveis ao
país conforme se pode ver no anexo I.
As mesmas teses cepalinas de Prebisch que propiciaram a industrialização
brasileira foram novamente alegadas em razão do deterioramento dos termos de
troca em relação aos produtos primários. A Comissão Econômica para América
4
Vide o anexo II para mais informações acerca da expansão comercial entre o Brasil e os países do
Leste Europeu.
5
Decreto Nº 1.880, de 14 de dezembro de 1962. Disponível em
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/Historicos/DCM/dcm1880impressao.htm>. Acesso em
21.jan. 2010.
6
Latina da ONU tornava mais permeável as demandas dos países em
desenvolvimento, explicitando a tensão Norte-Sul. Evandro Cavalcanti Lins e Silva
em sua posse como chanceler enfatizou esse aspecto:

Daremos ênfase particular ao desenvolvimento do mercado comum latino-

americano, através da ALALC, dentro da orientação traçada pelo senhor
presidente da República na sua recente visita ao Chile e ao Uruguai e das
subseqüentes medidas tomadas para a sua dinamização. E, dentro dessa
orientação, entraremos por uma revisão das condições do comércio
internacional, de forma a garantir preços compensadores e estáveis dos
produtos primários e a igualdade que deve existir, para os países em
processo de desenvolvimento, relativamente aos países industrializados, no
tocante à sua participação no comércio internacional. (FRANCO, 2009:137-
138) (G.N.)

Foi com esse espírito que o Brasil buscou um forte protagonismo nos trabalhos
preparatórias que culminaram na Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e
Desenvolvimento (UNCTAD). Eis as palavras de Araújo Castro:

O processo de reformular todo o funcionamento do comércio internacional, à

luz das necessidades dos países subdesenvolvidos, apenas se inicia. Os
resultados da conferência não serão espetaculares, nem seus efeitos se
farão sentir de maneira imediata. Não se transforma, no espaço de algumas
semanas, um sistema de divisão internacional do trabalho que é o produto
de séculos. (FRANCO, 2008:326)

Castro ainda proferiria o famoso discurso dos 3 “Ds” (desenvolvimento,

desarmamento e descolonização), em 1963. As bandeiras universais foram o meio
encontrado pelo chanceler para despolitizar a PEI.

A Interrupção da PEI

A PEI estava muito atrelada à conjuntura interna (tanto do viés política quanto
do econômico) que foi bastante volátil no período 1961-1964 (vide os indicadores
econômicos no anexo II). Jânio havia instituído um ortodoxo pacote econômico e
conseguira o reescalonamento da dívida externa. A renúncia do mandatário causou
uma crise institucional que quase desencadeou uma guerra civil, pois os grupos
conservadores do país não queriam que João Goulart assumisse o governo. A
solução conciliatória foi a instituição do parlamentarismo que perduraria até janeiro
de 1963.

7
 O período Tancredo Neves registrou descontrole das contas públicas 6. No
final de 1962, foi instituído o plano Trienal, com o intuito de ajustar a economia do
país. O plano fracassou e os indicadores econômicos pioraram (vide anexo II).
A presidência Goulart enfrentou dificuldades políticas além das econômicas,
seus projetos de cunho nacionalista e não socialista foram rejeitados pelas elites
rurais e urbanas, pois significariam alterar a estrutura da propriedade fundiária e
urbana do país (FAUSTO, 2008:448). Além disso, ao promulgar uma lei que reduzia
a remessa de lucros por parte de empresas transnacionais, Lei 4131/627, o
investimento externo direto decresceu (vide anexo II).
O golpe militar pôs fim à PEI, como medida de rechaço a tudo que poderia
guardar identidade com o regime anterior. Nesse sentido, a PEI foi substituída por
um novo alinhamento junto aos Estados Unidos. Somente a gestão Geisel retomaria
alguns princípios da PEI. O legado da PEI pode ser percebido na administração Lula
da Silva e de seu Chanceler Celso Amorim, conforme será examinado na próxima
seção.

IV) Política Externa Do Governo Lula

A política externa do governo Lula busca a autonomia e o desenvolvimento de

formas semelhantes à PEI. Sua gestão recupera a tradição nacional-
desenvolvimentista e a clivagem Norte-Sul (VEIGA, 2006: 41). Tullo Vigevani
qualificou a diplomacia de Lula, nos seguintes termos:

Apesar de existirem elementos de alteração dos rumos do país ainda na

administração FHC, Lula da Silva utiliza uma estratégia que poderia ser
batizada de “autonomia pela diversificação”, enfatizando a cooperação Sul-
Sul para buscar maior equilíbrio com os países do Norte, realizando ajustes,
aumentando o protagonismo internacional do país e consolidando
mudanças de programa na política externa. (VIGEVANI et al, 282-283)
(G.N.)

6
Sobre as dificuldades institucionais e econômicas vividos pelo país, recomenda-se o capítulo 8
“Inflação, Estagnação e Ruptura: 1961-1964”, escrito por Marcelo de Paiva Abreu. In: Ordem do
Progresso.
7
Eis o inteiro teor do artigo da Lei 4131/62 que seria revogado pela Lei nº 4.390, de 29.8.1964,
promulgado sob a égide do governo militar. Art. 31. As remessas anuais de lucros para o exterior não
poderão exceder de 10% sobre o valor dos investimentos registrados.
8
 O país intensificou as relações entre
países emergentes como anunciara Lula
“Aprofundaremos as relações com grandes
nações em desenvolvimento: a China, a
Índia, a Rússia, a África do Sul [...]” (LULA,
2003). Em 2003 foi criado o IBAS (Índia,
Brasil e África do Sul), grupo que congrega
as maiores democracias de suas respectivas regiões e com considerável poder
econômico. O governo Lula concedeu status de economia de mercado à China,
quando Hu Jintao esteve no Brasil, em novembro de 2004. Essa atitude brasileira
representou novas oportunidades comerciais para o comércio bilateral conforme as
curvas acima.
No primeiro mandato de Lula há um estreitamento das relações com países
africanos. O Brasil abre sua embaixada em São Tomé e Príncipe, único país da
CPLP (Comunidade de Países de Língua Portuguesa) com o qual não possuía
missão diplomática (BRASIL, 2006). Em novembro do mesmo ano, Lula realiza
visitas oficiais em São Tomé e Príncipe, Angola, Moçambique, Namíbia e África do
Sul. Conforme o mandatário, o estreitamento de laços com a África constitui “uma
obrigação política, moral e histórica”, posição bastante semelhante à de Jânio
Quadros. O Lula da Silva ainda realizaria visitas à Síria, Líbano, Emirados Árabes
Unidos, Egito e Líbia. Além disso, em 2005, foi realizada em Brasília a Cúpula
América do Sul Países Árabes.
A autonomia da política externa nacional também surge na priorização da
América do Sul pela administração Lula:

[...] é essencial uma ação decidida de revitalização do MERCOSUL,

enfraquecido pelas crises de cada um de seus membros e por visões muitas
vezes estreitas e egoístas do significado da integração.
O MERCOSUL, assim como a integração da América do Sul em seu
conjunto, é sobretudo um projeto político. Mas esse projeto repousa em
alicerces econômico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados
e reforçados. (LULA, 2003)

A conjuntura política e econômica do subcontinente americano tem

obstaculizado os planos brasileiros para a região. Cumpre não olvidar que
problemas dessa ordem resultaram no malogro da ALALC. Entre os fatos que
dificultam o relançamento do Mercosul estão: a) a reindustrialização da Argentina
9
(“guerra das geladeiras” em 2004); b) A demora do congresso brasileiro em aprovar
a entrada da Venezuela no bloco causou tensão entre os dois países. Ainda na
região o Brasil teve problemas com a Bolívia, em razão da nacionalização das
reservas de hidrocarbonetos daquele país; com o Equador, uma hidrelétrica
construída pela Odebrecht apresentou problemas estruturais; e com o Paraguai, que
requereu a revisão do tratado de Itaipu. Nesse conturbado contexto, o presidente
Lula deu continuidade às negociações da CASA (Comunidade Sul-Americana de
Nações), que, em 2008, surgiu sob a denominação UNASUL – União de Nações
Sul-Americana. Sem aprofundar esse tema, critica-se a superposição de diversos
projetos integracionistas que até o momento não tem cumprido o cronograma
traçado, v.g., o Mercosul ainda encontra-se na fase de união aduaneira.
Soares ainda estipula que a persecução de um assento permanente no
Conselho de Segurança das Nações Unidas é outro exemplo da busca de uma
política externa própria e do reconhecimento pelas potências da sua relevância,
mediante os papéis que pode desempenhar no sistema internacional, em questões
de paz e de desenvolvimento (2005:4).
Referente ao tema do desenvolvimento, este aparece nos discursos de posse
do presidente e de seu chanceler:

No meu Governo, a ação diplomática do Brasil estará orientada por uma

perspectiva humanista e será, antes de tudo, um instrumento do
desenvolvimento nacional. Por meio do comércio exterior, da capacitação
de tecnologias avançadas, e da busca de investimentos produtivos, o
relacionamento externo do Brasil deverá contribuir para a melhoria das
condições de vida da mulher e do homem brasileiros, elevando os níveis de
renda e gerando empregos dignos. (LULA, 2003)

[...] Coerentemente com os anseios manifestados nas urnas, o Brasil terá

uma política externa voltada para o desenvolvimento e para a paz, que
buscará reduzir o hiato entre nações ricas e pobres, promover o respeito da
igualdade entre os povos e a democratização efetiva do sistema
internacional. Uma política externa que seja um elemento essencial do
esforço de todos para melhorar as condições de vida do nosso povo, e que
esteja embasada nos mesmos princípios éticos, humanistas e de justiça
social que estarão presentes em todas as ações do Governo Lula. [...]
O aumento das exportações, a busca de tecnologias e investimentos
produtivos serão elementos importantes da estratégia nacional de
crescimento e da redução da vulnerabilidade externa. [...] Lutaremos para
preservar o espaço de flexibilidade para que possamos decidir,
soberanamente, qual o modelo de desenvolvimento que mais nos convém.
(AMORIM, 2003).

O caráter universalista da política externa brasileira, presente desde a PEI,

encontra guarida na manifestação de Amorim, in verbis:
10
 Nossa política externa não pode estar confinada a uma única região, nem
pode ficar restrita a uma única dimensão. O Brasil pode e deve contribuir
para a construção de uma ordem mundial pacífica e solidária, fundada no
Direito e nos princípios do multilateralismo, consciente do seu peso
demográfico, territorial, econômico e cultural, e de ser uma grande
democracia em processo de transformação social. O Brasil atuará, sem
inibições, nos vários foros internacionais, regionais e globais. (2003)

O comércio internacional é um importante S a ld o s C o m e r c ia is - U S $ b ilh õ e s F O

J a n e ir o /D e z e m b r o - 2 0 0 0 a 2 0 0 9
B

meio para o acúmulo de divisas necessárias à 4 4 , 94 6 , 5

4 0 ,0
3 3 ,8
implementação de políticas econômicas e sociais. 2 4 ,9 2 5 , 02 4 , 6

A desvalorização cambial ocorrida em 2002, em 1 3 , 2

2 , 7

razão da campanha presidencial, persistiu nos - 0 ,7

primeiros anos da administração Lula da Silva (vide 2 0 0 0 2 0 0 12 0 0 22 0 0 3 2 0 0 42 0 0 5 2 0 0 62 0 0 7 2 0 0 8 2 0 0 9

Im porta çã o - US$ bilhõe s FOB
J a neiro/De ze m bro - 2 00 0 a 2 0 0 9

anexo III). A perda de valor do Real frente ao Dólar 173,0

propiciou um boom exportador. A paulatina 120,6

127,6

revalorização do Real não interferiu no aumento do 73,6

91,4

62,8
55,9 55,6
47,2 48,3
fluxo comercial, o que demonstra a competitividade
do país nos mercados em que passou a atuar. No
20 0 0 20 0 1 20 0 2 2 0Exportação
03 2 0 0 4 - US$
2 0 bilhões
05 2 0FOB
06 2 00 7 20 0 8 20 0 9

entanto, a crise financeira de 2008, que teve início Janeiro/Dezembro - 2000 a 2009

nos E.U.A., afetou as exportações do Brasil. 197,9

160,6 152,3
Alguns gráficos ao lado ilustram de forma clara a 118,5
137,8

96,7

evolução desse indicador econômico. 55,1 58,3 60,4

73,2

Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior Secretaria de Comércio Exterior - Departamento de 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior

O país tornou-se um grande receptor de investimentos produtivos externos,

entre os países em desenvolvimento apenas a China supera o Brasil. É preciso levar
em consideração que o elevado Risco Brasil (vide anexo III), durante e após a
eleição, afastaram os investidores internacionais em virtude de bandeiras defendidas
por Lula em campanhas anteriores. No
entanto, a continuação da política
macroeconômica do governo anterior
permitiu a restauração da confiança e da
credibilidade internacionais. Essa atitude
foi essencial para a expansão do investimento direto (vide o gráfico acima).
11
 A política externa do governo Lula da Silva também redesenha a geografia
comercial do país. Entre 1998 a 2005, a relevância dos mercados tradicionais
(Estados Unidos, União Européia, Japão, Canadá, México, Mercosul) diminuiu de
79,3% para 67,2%. No mesmo interregno, os mercados não tradicionais (China8,
Ásia-Pacífico, África, Europa Oriental, Oriente Médio etc.) elevaram seu peso de
19,7% para 31% (PRATES, nov.2005/abr.2006:138)9. Assim, a cooperação Sul-Sul
representa uma oportunidade de ampliar o comércio exterior brasileiro, embora não
substitua o relacionamento com os EUA10 e a União Européia.
Luiz Inácio Lula da Silva estipulou como meta de governo a redução das
iniquidades no campo do comércio internacional, bandeira já defendida pelos
bastiões da PEI durante a UNCTAD.

As negociações comerciais são hoje de importância vital. Em relação

à ALCA, nos entendimentos entre o MERCOSUL e a União Européia,
que na Organização Mundial do Comércio, o Brasil combaterá o
protecionismo, lutará pela eliminação e tratará de obter regras mais
justas e adequadas à nossa condição de País em desenvolvimento.
Buscaremos eliminar os escandalosos subsídios agrícolas dos
países desenvolvidos que prejudicam os nossos produtores
privando-os de suas vantagens comparativas (LULA, 2003).

Na conferência de Cancún, que versou sobre a liberalização do comércio

mundial, o Brasil coordenou um grupo de países interessados na abertura do
mercado agrícola dos países desenvolvidos, o grupo conhecido como G-20 também
não cedeu às demandas e imposições dos países ricos. Nas palavras do Chanceler
Amorim:

Podemos criar, aqui em Cancún, um novo espírito, mostrando que a

liberalização do comércio e a distribuição mais justa da riqueza não
somente são compatíveis, como também mutuamente benéficas.
O Brasil continua a apoiar, de modo inequívoco, a existência de um sistema
multilateral de comércio que seja eqüitativo, baseado em regras e orientado
para o mercado. A OMC constitui plataforma essencial para a nossa
integração à economia global: a expansão do comércio é fundamental para
que se criem empregos e se atinjam taxas mais elevadas de crescimento
econômico, possibilitando a melhoria das condições de vida de milhões de
pessoas que vivem abaixo da linha de pobreza. (AMORIM, 2003)

O protagonismo exterior brasileiro é reflexo da estabilidade política e

8
Vide página 9.
9
Dados recentes (2006-2009) corroboram essa tendência, vide anexo IV.
10
No primeiro semestre de 2004, o presidente Lula viajou aos EUA para apresentar o Brasil aos
investidores internacionais.
12
econômica que o país passa.

Conjuntura favorável

Para uma melhor análise do tema desenvolvimento é preciso trazer à tona

alguns indicadores do plano interno. O Brasil possui um dos maiores mercados
consumidores do mundo, sua população aproximada é de 190,6 milhões. Entre 2002
e 2007, 20 milhões de brasileiros ascenderam das classes D e E para a classe C
entre 2002 e 2007. A camada C, classe média, totaliza 97 milhões de pessoas, o
que significa 52% da população do país (BRASIL, 2009).
A produção industrial do Brasil expandiu-se, tornando o país em uma
plataforma exportadora. Sua parcela do comércio mundial passou de 0,9% em 2000
para 1,2% em 2007, as exportações passaram de US$ 55,1 bilhões para US$ 160,6
bilhões no mesmo período. Os saldos positivos da balança comercial brasileira e os
fluxos de investimentos produtivos contribuíram para que as reservas em moeda
estrangeira do País atingissem US$ 206,8 bilhões no final de 2008 (vide anexo III).
Apoiadas pelas iniciativas internacionais do governo brasileiro, as empresas
brasileiras aceleraram seu processo de internacionalização, aumentando as
exportações para os parceiros tradicionais e para novos mercados (ibidem).
O agronegócio representa outra importante fonte de divisas para país. As
exportações do setor passaram de R$ 56 bilhões em 2003 para R$ 131,4 bilhões em
2008. Aproximadamente 79% da produção nacional de alimentos é consumida
internamente e 21% são embarcados para mais de 212 mercados. Conforme dados
do governo, o país possui 388 milhões de hectares de terras agricultáveis, dos quais
90 milhões ainda não foram utilizados. Por essas razões, é fácil compreender a
importância da Rodada Doha para o Brasil, devido a sua elevada competitividade no
agronegócio, essa vantagem comparativa é mitigada em razão das práticas
protecionistas do países ricos (ibidem).
O bom momento econômico vivido pelo país reflete na sua capacidade de
investimento em infraestrutura. Em 2007, o governo federal lançou o Programa de
Aceleração do Crescimento (PAC), cujo orçamento atingirá a US$ 301 bilhões até
2010. O programa prevê investimentos em projetos de infraestrutura logística,
energética, social e urbana, que podem resultar em melhorias ao setor produtivo e à

13
população brasileira. Para Amado cervo, a gestão Lula caracteriza-se pela presença
indutora do Estado na economia “o paradigma logístico repõe em marcha a visão
dual de mundo dos cepalinos ortodoxos, porém o faz mediante adaptação da
política exterior à interdependência global do século XXI” (CERVO, 2008:88).

V) Conclusões

Como se pode perceber a busca pela autonomia e pelo desenvolvimento em

ambos os períodos analisados esteve atrelada a questões conjunturais. As
características comuns de governos civis, expansão econômica, participação em
organismos multilaterais, aproximação de países do Sul resultaram em desfechos
distintos.
A autonomia ao tempo da PEI possuía duas dimensões: o não alinhamento
com quaisquer dos blocos da Guerra Fria que resultou na opção pela ordem
baseada na nação Norte-Sul e o desenvolvimento. Nenhuma consistiu em políticas
ortodoxas, pois o Brasil continuava um país integrado no sistema capitalista e sob
forte influência dos Estados Unidos, como fica claro no comunicado conjunto
Goulart-Kennedy emitido em abril de 1962, em Washington. Além disso, a presença
norte-americana às vésperas do golpe de 1964 (Operação Brother Sam)
demonstrava a disposição da potência em intervir no Brasil caso fosse necessário.
No plano econômico, a busca pelo desenvolvimento foi permeada de altos e
baixos, o PIB reduziu ao longo do período 1961-1964, a elevada inflação prejudicou
a vida da população. Ademais, o desenvolvimento nacional esteve condicionado a
empréstimos internacionais e investimentos externos, que se reduziam à medida
conjuntura política piorava.
É importante ressaltar que a PEI, por seu ineditismo, não representa uma
experiência perdida, pois ela estabeleceu o perfil contemporâneo das relações
exteriores do país.
A administração Lula da Silva parece reviver o clima da PEI, em conjunturas
interna e externa diferentes. O fim da Guerra Fria e dos receios de radicalização
interna (e.g., não pagamento da dívida pública) permitiram o país a exercer seus
potenciais político, econômico e social. A diversificação de suas relações
internacionais reduziu a influência norte-americana na política do Brasil. A economia

14
cresce, a inflação é baixa, o país apresenta-se ao mundo como um lugar propício a
investimentos. Talvez os melhores exemplos do reconhecimento da comunidade
internacional dessa conjuntura favorável são a realização da copa do mundo de
futebol, em 2014, e das olimpíadas, em 2016.
Ao que tudo indica a diplomacia brasileira atingiu um modelo sustentável de
práticas em prol do desenvolvimento econômico e social. Na arena internacional, a
opinião do Brasil é requerida com assiduidade, basta lembrar a presença do país em
reuniões do G-8, e da participação do país no G-20 financeiro, com o intuito de
resolver a crise global que assolou o mundo desde 2008.

VI) Referências Bibliográficas

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15
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http://www.secom.gov.br/

17
Anexo I

Part. % sobre Var.% de ano para

INTERCÂMBIO COMERCIAL BRASILEIRO em U$S 1000 FOB
total Brasil ano

ANO EXP IMP Saldo (*) Corrente (*) EXP IMP EXP IMP

196
0,4 - 0,4 0,4 0,00 0,00 -60,00 -
1
196 563.050,0
2.252,6 29,7 2.222,9 2.282,3 0,19 0,00 -
2 0
Bulgária 196
1.165,9 510,5 655,4 1.676,4 0,08 0,04 -48,24 1.618,86
3
196
3.549,7 1.971,9 1.577,8 5.521,6 0,25 0,18 204,46 286,27
4
196
4.114,7 3.650,9 463,8 7.765,6 0,32 0,28 -48,96 -46,13
0
196
4.305,2 1.536,5 2.768,7 5.841,7 0,31 0,12 4,63 -57,91
1
196
Hungria 2
3.042,8 1.030,8 2.012,0 4.073,6 0,25 0,08 -29,32 -32,91
196
5.965,9 1.300,4 4.665,5 7.266,3 0,42 0,10 96,07 26,15
3
196
6.635,7 2.724,7 3.911,0 9.360,4 0,46 0,25 11,23 109,53
4
196
1.256,2 1.716,0 -459,8 2.972,2 0,10 0,13 715,18 90.215,79
0
196
1.950,7 614,2 1.336,5 2.564,9 0,14 0,05 55,29 -64,21
1
196
Romênia 2
3.295,8 2.017,1 1.278,7 5.312,9 0,27 0,15 68,95 228,41
196
6.378,0 2.346,7 4.031,3 8.724,7 0,45 0,18 93,52 16,34
3
196
5.448,5 829,0 4.619,5 6.277,5 0,38 0,08 -14,57 -64,67
4
196
13.346,5 14.758,5 -1.412,0 28.105,0 1,05 1,14 259,33 1.487,62
0
196
19.229,0 16.035,0 3.194,0 35.264,0 1,37 1,24 44,08 8,65
1
196
URSS 2
39.007,1 27.593,9 11.413,2 66.601,0 3,21 2,12 102,86 72,09
196
40.107,5 31.396,1 8.711,4 71.503,6 2,85 2,43 2,82 13,78
3
196
37.146,1 21.151,1 15.995,0 58.297,2 2,60 1,95 -7,38 -32,63
4
Fonte: Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior - MDIC
Secretaria de Comércio Exterior - SECEX
Departamento de Planejamento e Desenvolvimento do Comércio Exterior - DEPLA

Anexo II

INDICADORES ECONÔMICOS 1960 1961 1962 1963 1964

PIB (%) 9,4 8,6 6,6 0,6 3,4
Produto industrial (%) 10,6 11,1 8,1 -0,2 5
Produto agrícola (%) 4,9 7,6 5,5 1 1,3
Produto do setor de serviços (%) 9,1 8,1 5,8 -0,1 1,4
Exportações (US$ 106) 1270 1405 1215 1406 1430
Importações (US$ 106) 1293 1292 1304 1294 1086
Balança comercial (US$ 106) -23 113 -89 112 344
6
Entradas autônomas de capital (US$ 10 ) 475 615 491 310 359

18
Variação de reservas (US$ 106) 281 -307 63 43 -113
Dívida externa registrada total (US$ 106) 2372 2835 3005 3089 3160
Inflação (%) 29,5 33,2 49,4 72,8 91,8
Fonte: Abreu, 1990, p. 403-404.

19
Anexo III

mar/0 Variação
Indicador jan/03 9 (%)
PIB – Produto Interno Bruto (R$ bilhões de 2.269, 2.889, 27
2008)
Balanço de pagamentos (saldo mensal – 41 72
713 940 32
US$ milhões)
Balança comercial (saldo mensal – US$ 1.155 3.712 221
milhões)
Superávit primário (% do PIB acumulado em 3,71 3,29 -11
12 meses)internacionais (US$ milhões)
Reservas 201.94
37.652 436
1
Investimento estrangeiro direto 16.020 41.601 160
(acumulado em 12 meses – US$ milhões)
Investimento brasileiro no exterior 2.654 15.611 488
(acumulado em 12 meses – US$ milhões)
Risco-Brasil (pontos-base) 1.439 355 -75
Juros Selic (% a.a.) 25 10,25 -59
Crédito total (% do PIB) 21,8 42,5 95
Dólar comercial (R$) 3,44 2,21 -36
Inflação IPCA (% a.m.) 2,25 0,48 -79
Cesta básica (R$) 207 204 -1
Emprego (milhões de postos formais) 28,7 39,1 36

Taxa de desocupação 11,2 9 -20

regiões metropolitanas (%)
Salário mínimo real (R$) 281 465 65

Produção industrial 92,22 110,78 20

(Índice de Base Fixa: 2002 = 100)
Safra de grãos (milhões ton/ano) 97,7 145,8 49
Vendas do comércio 93,38 131,18 40
Fonte: Secretaria de Comunicação Social -
Destaques: ações e programas do Governo Federal, p. 5.

20
Anexo IV

PRINCIPAIS MERCADOS DE DESTINO DAS EXPORTAÇÕES

VARIAÇÃO
U$S MILHÕES
2009 (JAN. ATÉ
2006 2007 2008 JUNHO)
VALO 2006/ VALO 2007/ PART. VALO 2008/ PART. VALO 2009/ PART.
R 05 R 06 % R 07 % R 08 %
31.3 36.4 51.1 14.5
ALADI 82 24,9 26 15,6 22,7 96 22,5 25,9 25 -37,3 20,8
13.9 17.3 21.7 6.19
-MERCOSUL 51 20,4 54 24,1 10,8 37 25,3 11 0 -40,3 8,8
-DEMAIS/ ALADI EXC. 17.4 19.0 29.4 8.33
MERCOSUL 31 28,8 72 8,9 11,9 59 20,5 14,9 5 -34,8 11,9
30.3 40.4 46.3 15.9
UNIÃO EUROPEIA 74 16 28 30,2 25,2 95 14,8 23,4 89 -27,2 22,9
24.6 25.3 27.6 7.30
ESTADOS UNIDOS 79 9,8 14 2,2 15,8 48 9,2 14 7 -43,3 10,4
20.7 25.0 37.4 18.7
ÁSIA 92 13,4 86 20,5 15,6 42 49,3 18,9 28 15,8 26,8
7.44 8.57 10.1 4.17
ÁFRICA 1 26 8 15 5,3 70 18,6 5,1 7 -3,3 6
5.74 6.39 8.05 3.33
ORIENTE MÉDIO 5 35,7 9 11,3 4,0 5 25,9 4,1 6 -1 4,8
4.49 4.30 5.58 1.61
EUROPA ORIENTAL 6 17,9 9 10,7 2,7 0 29,5 2,8 8 -40,2 2,3
FONTE: SECEX/ MDIC

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