RESÚMEN

DE

DERECHO ADMINISTRATIVO
APLICADO

A LA LEJISLACION DE CHILE
POR

J. DOMINGO AMUNÁ TEGUI RIVERA

CON UN PROLOGO

DE

D. CÁRLOS M. DE PENA

MONTEVIDEO
IMPRENTA Y LITOQRAFIA «LA RAZON•j CALLE C~IIIARAS, 54

1900
Es propiedad.
 A LA MEMORIA
DEL

DISTIRGUIDO PROfESOR DE DERECHO COISTITUCIOUL Y~DIIIKISTRHIYO

DI LA

UNIVERSIDAD DE OHILE

D. JORGE HUNEEUS
DEDICA ESTE LIBRO

El Autor.

Montevideo, 18 de Htlembre de 1800.

 ADVERTENCIA

Hemos titulado Resúmen esta obra, que contiene

un estudio jeneral de Administracion y una expo-
sicion del Derecho Administrativo Chileno, porque
no tenemos la pretension de haber concluido un
Tratado.
Tiene por base los apuntes que nos sirvieron en
nuestro profesorado en la Universidad de Chile, de
1892 a 1897, los cuales han sido ordenados y com-
pletados.
La idea de que este trabajo pueda prestar alguna
utilidad a los estudiantes de Derecho y a los hom-
bres de Administracion, nos ha inducido a publi-
carlo.
 PRÓLOGO

AL SR. J. D. AMUNÁTEGUI RIVERA.

1
Olnco liAos de oAted,.a.-Por lo. mlemo. rumboa.- El profeaor Letellw, el profesor
Poeada y un plan de eMellanza del o-cho Ad mlnlatratlwo.- 06mo el libro de
un eminente profeaor chNeno ap-ee con aliJrUnU pelabru de un profeeor
urui(UAyo.

El autor de este libro no requiere presentación,

ni la necesita en verdad, pues le basta con su pro-
pia obra que es el fruto de cinco afios de labor en
la cátedra de Derecho Administrativo en la Uni-
versidad de Santiago de Chile.
Puede dejar de lado sus preseas de diplomático
y sin ostentar para nada el mayor realce que dan
á sus aptitudes descollantes las tres misiones que
le confiara su Gobierno, reconociendo con ello
sus méritos positivos,- válgale tan sólo en esta
sefialada ocasión, su bien saneado y honrosftSimo
título de profesor de Derecho Administrativo.
Nacen nuestras vinculaciones con el autor por
razón del o.ftcio, pues, que ambos nos hemos con-
sagrado á la misma tarea de ensefianza en univer-
versidades sud-americanas. Estos pafses fueron
solidarios en sus esfuerzos del pasado para con-
quistar la independencia y no pueden vivir aisla-
dos en lo presente cuando al amparo de las mis-
 JI

mas insti tnciones representativo- repn blicanas ,·an

persiguiendo ideales comunes <i pueblos de la
misma estirpe, de tmdiciones semejantes y de la
misma lengua.
Por estas cansas secnlnr('H, por esta adaptaci(m
constante de institucioneR amilogas. resulta tam-
bién una orientación de espíritu cientrflco que, sin
inteligencias prévias, ser1ala las mismas direccio-
nes en las altas cumbres del pensamiento y los
mismos rumbos en el campo siempre agitado de
las ideas.
Un profesor chileno de gran ,·alía, como lo es
don Valentrn Letclier en Chile y fuera de Chile,
pues es citado por maestros en obr·as de not.a.- ha-
bla tenido la galantería de mencionar en sus Cm·:w:s
mi humilde nombre. vincuhindole ~¡ los progresos
en la enser1anza del Derecho Administrativo. Trat.é
de corresponder á la hom·osa menci<'m dedic;indole
á él y al profesor Posada unas líneas sobre un
plan de enseñanza de tan importante como descui-
dada rama del Derecho- cuyas Hnens fueron á
editar·se en Madrid;- y por esa dedicatoria habr·é
yo podido penetrar en el cÍI·culo de profesores
chilenos enh·e los que se di!stingue el ser1or J.
Domingo Amu.mHegui Rivera.
Sin más títulos ni más vinculaciones que las
ya indicadas y moviendo tt expansiones del espíritu
las especiales deferencias del señor Amunütegui y
una benévola y honrosísima esquela ú que acom-
paña como primicia su libro en pliegos,-rccien
salidos de la imprenta,-me ha parecido que debfa
trasmitir al autor del libr·o mis impresiones como
compañero de labor y como lector as[duo de cuanto
sobre la materia se publica, representando un es-
fuerzo de valor científico.
 PRÓLOGO 111

Es así que el libro de un eminente profesor chi-

leno va precedido de algunas palabras de un pro-
fesor uruguayo. Se las debíamos, aunque no fuera
más que por la feliz coincidencia Cle editarse en
nuestro país esta obra de indisputable mérito.

II

Loa ESTUDIOS SOBRE ADMINI8TRAOIÓN y el RESÚMEH.-Deftnlclon" da la

Ciencia de la Administración y del Derecho Admlnr.tratlvo.-La Olencla de la
Admlnlatraclón como doctrina enclclop6dlca y ciencia de aplicación.- Relaclonea
de la Admlnlatraclón con la naturaleza, loa flnea y la Oonatltuclón del Eatado.-
Dlvlal6n tripartita de loa Pode,....; funclonea ad mlnlatratlvu del Poder Ejecutivo.
- Loa ~andea problemas del Derecho público moderno.- Funciones admlnlatra•
tlvu de la Lea;lalatura en el Qoblerno parlamentario y en el Qoblarno prealden·
clal; lnztaterra y E.tadoa Unldoa.-Laa funclonu admlnlatratlvu y al Poder
Ejecutivo nacional. -La ora;anlzaclón admlnlatratlva nacional, rea;Jonal, municipal·

El autor del Resr'tmen había publicado en Chile,

en 1894, unos Estudios sobre Administración. Puede
decirse que los Estudios son el Rérmen de este
Resrímen. Aquellos eran verdaderos apuntes; este
es un Tratado, á pesar de su título modesto.
Lo más fundamental de la doctrina del autor
está contenido en las breves lineas de la Intro-
ducción y en los prolegómenos de que invariable-
mente precede la exposición del derecho positivo.
No ha querido entrar en definicio.nes de la Cien-
cia de la Administración, ni del Derecho Adminis-
trativo ce porque la primera no ha sido enteramente
expuesta; porque no ha sido posible todavía formar
cuerpo uniforme de sus principios ll, y respecto de
la materia comprendida en el Derecho Administra-
tivo ce porque su complejidad y heterojeneidad ex-
cusan tambien de presentar una definición com-
pleta. J>
Hay sin duda dificultades para formular definicio-
 IV PRÓI.OGO

nes de esas dos ciencias en términos que satisfa-

gan por su contenido á los adeptos nuís exijentcs
de una ú otra de las dos escuelas dominantes.
Pero por prescindente que quisiera ser el Profe-
sor, no podrá sustraerse tí la necesidad de dar
un concepto general de aquellas dos Ciencias. Eso
pasa con el autor del Rf'stímen. ((En los tres ele-
mentos constitutivos del Estado: pueblo, tf'rritorio
y organi~aciún polftica encontramos-dice-funcio-
nes de la Administración que se refieren á cada
uno de ellos, y en el Derecho Administrativo legisla-
ción especial correlativa. Comprende en consecuen-
cia nuestro ramo esas tres entidades consitlcrada!:!
en sus mútuas relaciones, es decir, entre pueblo, ó
mejor dicho ciudadanos, ya que tratamos del Esta-
do y Gobierno, y tle éste y aquél con el territorio.
La consideración de estas relaciones contribuye ci
fijar los df'beres y derechos de Gobiemo y ciuda-
danos, colocados frente á frente y obrando dentro
de límites que procuren por parfl• de ambos con-
servar la vida misma de la sociedad, fomentar stt
progreso y mantener en toda su amplitud, confor-
me al interés mús general, incólumes la libertad y
la iniciativa individual. 1)
Este es el concepto general tic que no podía
prescindirse en la enseñanza.
El autor, con una envidiable concisión que cam-
pea magistralmente en toda su obra, agrega: que
(( la formación del Derecho Administrativo no es
arbitraria: se ciñe á principios constituidos por
leyes sociológicas ..... Es cierto que estos princi-
pios sufren en su aplicación práctica modificacio-
nes producidas por las circunstancias en que se
aplican, ya respecto de la forma de Gobierno que
se haya dado el país, del pueblo que lo forma ó
 PRÓLOGO V

del territorio en que éste vive; pero tales modifi-

caciones no obstan al reconocimiento de los prin-
cipios y :í la tendencia para aplicarlos en toda su
plenitud en la lucha por el perfeccionamiento á
que tiende la sociabilidad.>>
No se puede expresar con menos palabras los
principios de la Ciencia de la Administración que
sirven de base al Derecho Administrativo.
Que la Ciencia de la Administración sea una
disciplina enciclopédica que utiliza elementos de
Ciencias diversas ó que las pone en contribución,
no lo desconoce, sinó que lo afirma el profesor chi-
leno. Que á la naturaleza, á los fines, á la consti-
tución del Estado y á las formas del mismo vaya
subordinada la Administración ó la función admi-
nistrativa, también lo admite expresamente consig-
nándolo en var~ias partes de su obra.
La división tripartita de los Poderes que está
consagrada como un dogma en las Constituciones
escritas de los pueblos civilizados, perturba bas-
tante los estudios administrativos y ha sido la cau-
sa de algunas desviaciones de criterio y de plan,
en la Ciencia de la Administración y en el Dere-
cho Administrativo de cada país.
La Ciencia Administrativa es Ciencia de aplica-
ción; toma de muchas otras ciencias principios y
conclusiones para aplicarlos en la vida del Estado,
para organizar los servicios públicos, para conser-
var las instituciones y mejorarlas según ·las nece-
sidades sociales, conforme al interés más general,
salvando siempre incólumes, como dice nuestro
autor, la Libertad y la iniciativa individual.
Y como la función administrativa del Estado ha
de adaptarse :í. la Constitución del mismo, como
esa función es inseparable de la ejecución de la
 VJ PJtÓLOGO

voluntad del Estado (*) y en la Constitución existe

la división tripartita de los Poderes, -nada más
natural que bn¡;;car acomodo á la función encar-
nándola por entero en uno de los Podet'P!";; y por
consecuencia en el Poder Ejecutivo.
En el régimen tripartito el Poder Ejecutivo ejerce
la mayor parte de las funciones administrativas
que el Estado ha menestet· para atender á sn exis-
tencia y desarrollo y para cumplir su misi6n tan
vária, tan compleja. Nadie pone esto en duda.
(Goon!'\ow. Comparatú•e Administratim• Lace, lib. l.
cap. 111 á V).
El ejercicio de las funciones administrativas no
es del exclusivo resorte del Ejecutivo, por reduci-
dos que sean los Hmites en q.ue se encuadre la
Ciencia de la Administración ó el Det·echo Admi-
nistrativo de cada país. Y mucho menos en nues-
tros días en que, puede decirse con toda exactitud,
siguiendo á un notable profesor nor·te-americano,
-«los grandes problemas del Derecho público
moderno son de un carácter casi exclusivamente
administt·ativo. Así como el período pasado era
una l~poca de reforma constitucional, el presente
es una época de reforma administr·ativa. l)
La administración como función del E~ tallo se
refiere á éste en su totalidad, comprende la acti-
vidad entera del Gobierno y no un poder determi-
nado del mismo, que no es, ni ha sido jamás
separable en la práctica, con límites definidos, ó
por lo menos, según la inflexible y rígida regla
trazada por Montesquieu á favor de una inducción
incompleta y de una observación deficiente de lo
que por entonces existía en Inglaterra.
¡•¡ Thc fnnction of e:s:ccuting the will of thc State has bccn call~ administra·
tlon.- GOODNOW, PolUIC.! and Admtll'-'trallon.- 1900.
 PRÓLOGO VIl

Por eso dice muy bien el autor de este libro

((que no hay tal Poder administrativo, sino que el
Poder Ejecutivo ejercita las funciones administra-
tivas que le incumben, de la misma manera que
el Poder Legislativo ejeree funciones fiscalizado-
ras ... »
Nosotros diríamos: funciones administrativas,
puesto que éstas están repartidas entre todos los
Poderes del Estado y la fiscalización es inherente
11 toda administración en cualquiera esfera de la
vida que ésta se aplique.
En la organización de los Estados modernos
constitucionales de régimen presidenCial, es bien
visible la acción preponderante del Ejecutivo en
las funciones administrativas del Estado, principal-
mente si éste es de organización unitaria; como es
bien visible en los países de régimen parlamenta-
rio la acción preponderante del Poder Legislativo
en las funciones administrativas del Estado.
Durante mil ai'ios, los ingleses,-valga la palabra
del entendido profesor norteamericano Thorpe,-no
han hecho otra cosa que poner frenos á la Corona,
limitar las facultades del Ejecutivo en todo sentido,
especialmente en la composición y en la adminis-
tl'aci6n del Tesoro, parte sustancial de la Adminis-
tración y acordar al Parlamento poderes ilimitados.
Los norteamericanos, en cambio, se han pasado
un siglo poniendo vallas á la Legislatura, espe-
cialmente á las Legislaturas de los Estados y han
acordado grandes poderes al Presidente y á los
Gobernadores.
Pero lo que salta á los ojos es que las funciones
administrativas del Estado no estún limitadas al
Poder Ejecutivo, y menos nl Poder Ejecutivo en
el Gobierno nacional.
 vm PRÓLOGO

En este libro se previene (pág. 10, nota} que <da

palabra Estado se aplica á la organización política
de la nación, comprendiéndose en consecuencia no
sólo la Administración Central sino todo el orga-
nismo político .... : abraza todo el conjunto de las
instituciones políticas. En este sentido es un error
contraponer el Estado á las Municipalidades, las
cuales contribuyen ti constituirlo.»
En lo que de nuestros Apuntes está publicado en
los <<Anales de la Universidad)), hemos sostenido
también la misma tésis, sin que por eso padezca
en ·lo más mínimo la unidad integral de la Nación,
que se basa fundamentalmente en el Estado Nacio-
nal y se sostiene y robustece con el Estado regio-
nal y el Estado municipal, los cuales por su res-
pectiva Constitución y enlace dan origen á una
Administración nacional regional y municipal, y á
un derecho administrativo que es peculiar á cada
uno de esos organismos.

111

Fuentea del Derecho Admlnletratlvo.-Oodlflcacl6n de Mte Derecho.- Oplnlon.. de

Malleln y Ducrocq.-Diflcultadee y condlclonee de la codlflcacl6n.- Dlvtel6n K~
neral de lu materlu admlnlatratlvu.- Plan de De Qloannla Qlanqulnto, plan del
autor del • Ree6men•.- ProKr- en la Unl..reldad de Montevldeo.-Oueetl6n
principal en el examen de lu materlu, criterio del autor; plan de au obra.-
DIYiel6n terrltorlai.-Oraanlzacl6n Mlnleterlai.-OoneeJo de Eetado chlleno.-L.ae
Dlrecclonea de Hr'Yicloa y loa Ooneejoa OoneultlvoL- Loe funclonarloa ptlbllcos.
-La carrera admlnlatratlva; la eetabiNdad en el empleo; reforma del aervlclo
civil; oraanlzacl6n burocritlca.-El eJemplo de lnaJaterrL

Las fuentes del Derecho Administrativo están in-

dicadas con insuperable concisión, como lo está
la imposibilidad que el autor acepta, para codificar
el Derecho Administrativo á semejanza de otros
Dereqhos, sin desconocer por eso que podrán die-
 PRÓLOGO

tarse lf>ges que comprendan materias dett•rmina-

das y formar nn conjunto armónico.... como un
código relativo ti funcionarios públicos 6 á ob1·as
públicas,,, etc.
Se ha dicho que esa misma codificación par-
cial que está de manifiesto en muchos serviCios y
la tendencia muy marcada á uniformar ó simplifi-
car los Reglamentos Administrativos de servicios
que antes aparecían confusos y dislocados,-son
síntomas fav01·ablcs á In codificación tantas veces
ensayada.
El tema, ha vuelto á ponerlo á la orden del día
el eminente profesor Ducrocq, de la Facullad de
París, quien en la séptima y reciente ellición de su
Curso examina los argumentos refutando la tésis
del tratadista Mallein que sostenía que el Der·ccho
Administrativo m·a incodiflcable.
De 1803 á 1810, dice Ducrocq, la codificaci<Jn era
imposible, porque el Derecho Administrativo era un
derecho en formaci(m; pcr·o ti fines del siglo XIX,
sobre todo en Francia, la codificación presenta
menos dificultades.
<<No alcanza á 2.300 artículos el Código Civil; el
administrativo no tcnd1·íu muchos m:is; no es posi-
ble hablar pues de multiplicidad y variedad de dis-
posiciones ó de reglas; ni tampoco de instabilidad
en Jos proyectos, pues todo el ramo de codifica-
ción presenta hoy dos elementos, uno fijo y otro
movible, según el progreso de las ideas y las
transformaciones sociales. El Código de Comercio,
el de Procedimientos, el de Instr·ncción Cr·iminal,
el Código Civil, por más intangibles que aparezcan
han sufrido modificaciones en artículos y en títu-
los enteros. Y entr·e tanto la viabilüla<l urbana
y la alineación se rijen por 01·denanzas y edictos de
 X PRÓLOGO
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - ----
los tiempos de Sully y Emique IV .... Inaugure-
mos el siglo XX decretando un Código de las leyes
administrativas de Francia.,,
Pero no bast.a dect·etat· la formación del Código
administ1·ativo. <<¿Cómo podrü reunirse en un solo
cuerpo de condición permanente nna variedad tan
compleja de materias hete1·ojéneas que sufren día
á día sustanciales modificaciones y que aislada-
rnen te consideradas no marchan con paso igual?,,
¿No será necesario sistematizar primero las leyes
de los servicios, sometilSndolas tí. un plan de uni-
dad; reducir prime1·o ü reglas y prácticas raciona-
les el procedimiento administrativo para llegar
después á la tentativa de redacción de un C6digo
administrativo que pudiera ser entonces la conden-
sación ordenada y preceptiva de cnanto hay de
permanente en la organización de los servicios
públicos y de cuanto hay aceptable en el procedi-
miento y en la tramitación corriente?
Nuestro colega adopta, cowo nosotros en nues-
ti·os programas de 1888 y 1891 la división general
de materias clel p1·.1fesor De Gioannis Gianquinto,
cnya ordenación sistmmítica tenemos en muchísima
estima por su trabazón lógica, acrecentando el
valor de la obra el límpido, ne1·vioso y elegante
estilo que la caracteriza.
En el plan del profesor chileno la organización
administrativa comprende: la división territorial;
la Administración Centml que abraza cuat1·o capí-
tulos: el Jefe del Estado y la gerarquía adminis-
trativa; Ministros de Estado y o1·gnnización minis-
terial; administraci<'m consultiva y funcionarios
públicos. La údministrneión municipal se co111pone
de dos capítulos: centralización y descentmlización;
organización municipal.
 PRÓLOGO XI

Diferimos un poco en el or·den de presentación

de la materia. Kosotros hemos cr·eído conveniente
seguir el plan del maestro do la Universiund de
Pisa, examinando primero bajo un aspecto doctri-
nario y general las materias c¡ue deue comprender la
Administración del Estado, como un todo orgánico;
después, con mayor amplitud que el profesor ita-
liano y siguiendo ú otros maestros no menos ilus-
tres, estudiamos los agentes par·a las funciones,
las personas en genern;; las del orden administra-
tivo; los funcionarios públicos, sus relaciones y
gerarquías; su cstadn y condiciones jurídicas. Con
ayuda de esos principios generales estudiamos el
organismo de la Administr·aci6n nuestr·n en sus
dos grandes divisiones: la administración central
y la local. Por último, la jnristlic~ióu administ.ra-
tiva, considcr·ada en sí misma dentro de Ja esfera
propia de Ja Administ.raci6n; las contiendas ó
conflictos de lo contencioso-administrativo, con
determinación de mnter·ia, trilmnales, procetlimien-
tos y competencias.
Las fuentes del Derecho Administ.ratiYo cierTnn
nuestros programas como en el curso ·del profesor
italiano.
En cuanto á las materias admini.~trativo.~, la
principal cuestión es la referente ü los límites de
la acción del Estado. Nuestro autor· hace tr·es divi-
siones que responden tí. su criterio individualista.
En la primera comprende las materias en las
cuales el Estado es actor ex elusivo: Hacienda Pú-
blica, Policía y Fuer·za Ar·rnn.da. En In scgu nda,
las materias en q U<! ol Estado ejerce acción con-
juntamente con los particulares: Asistencia Pública;
Instrucción Pública; Vías y )..ledios de Comunicación
y Obras Públicas. En lu ter·ceru uivisión incluye las
 XII PRÓLOGO

materias en que sólo tiene cabida la iniciativa in-

dividual. La injerencia del Estado, en caso de
existir, debe ser imlirt•cta como en las Industrias.
Aunque esta divisi(m responda en el plan del
Restinwn ti una ma1·c<Hla tendencia individualista,
no por eso ha descuidado la materia en sus pun-
tos mtís salientes y su criterio está definido en
estos tttrminos: "No aceptamos al Estado imlns-
trial, sin que ello signifique que le nPgnemos acción
con relación ti las industrias. Tiene que ejercerla
Pn defensa de los intereses sociales, sea ndoptan-
do medidas de policía ó fijando el rt~gimen de
ciertas industrias. Tampoco el Estado es indiferen-
te al progreso común: lo proteje y en esta condi-
ri{m le cnbe importante papPl en la materia. Im-
pulsar y protejer la iniciath·a imlivillual en el
dt:'sanollo industrial. sin hacerle competencia ni
ponerl~ trabas que la debiliten. auxilühulola en tér-
minos que no signifiquen su reemplazo por la acti-
villad pt"tblica, son tlPb('rL'S tle la Administración. •
IIuyPmlo tle elogios banales hemos recorrido el
libro con la mayo1· atelicilln que ht~mos podido de-
dicarle en nwdio de tareas tic muy diversa índole.
E~. mediante esta tarea, qnL' hemos podido upre-
cim· los mt~ritos positivos de estc> Tratado.
El autor ha p1·oct'tlido con amplitud y el('\·acit'm
de rl'itel'io. r·cspomlit'IHio ti una l'Xijencia ineludible
hoy en la L'nst:'r1anza, -cuamlo precclf(' de una mo-
nografía doetrinaria. g\'nPI'al ~· científica. In expo-
sieit')n tld Dert'eho Atlministr·ati\·o Chileno. y cuan-
do le L'xaminn pm·akhullt'HIL' con l'l de ot1·as na-
eitlllt:'S.
Así. la diri..~i,jn lt•rritoriul ti1'tW po1· anh'l'l'dl'nte
un l't.'~Ulllt'll qut'. t'll lo~ nHi~ bt't'\'t•s h~t·m inn~ itHl i-
cn lo~ fnctores que inlluyen en la di~tl·ibul'it'ln del
 PRÓLOGO XIII

territorio y la formación de circunscripciones para

la organización y ejecución de los servicios admi-
trativos.
No trata de los Ministros de Estado, sin adelan-
tar algunos principios de organización ministerial,
desenvolviendo comparativamente el derecho chi-
leno y el de otros países.
Antes de estudiar la Administración Consultiva
de Chile pasa en revista los antecedentes del Con-
sejo de Estado, y hace notar las diferencias con el
Consejo de Estado establecido en la Constitución
Chilena.
Sobre la tendencia exajerada á crear Direcciones
ó Superintendencias autónomas de servicios y Con-
sejos consultivos en ramos diversos de Administra-
ción, hace el autor salvedades y críticas, conside-
rando perjudicial lo primero para la unidad y
energía de la acción administrativa y peligroso lo
s~gundo porque debilita la responsabilidad y suele
entorpecer el buen servicio público. Estas salveda-
des no implican el desconocimiento de que las
Direcciones puedan constituirse corno secciones de
Ministerio ni excluyen que la superintendencia Bea
de la esencia de la administración como elemento
flscalizante; ni pueden llevar, ni llevan tampoco á
la negación de la conveniencia de las Direcciones,
cuando éstas se constituyen para rejir servicios
que requieren autonomfa en su funcionamiento sin
perder por eso su enlace con la organización mi-
nisterial.
Antes de estudiar la situación y condiciones del
funcionario en Chile examina el tema de los funcio-
narios públicos en general. Y para esta parte del
libro, cuidadosamente elaborada, asf como para
las relativas á Admini.tstración local y al Presu-
pw•...:tn, nnf'!"tro~ aplau~o~ no ¡mc><len IPner re!"crvas.
La materia ha sit..lo tratada con IIH~tollo. ron s6lido
~rikr·io y Pl'tHlieit'lll !"('l<'cln. con notable coucisiún.
1 La in:5tabilitlad de funcionarios no f's propia de

Chile u y ~e ha r···~pt•lado allí d principio l'onstitu-

cional de la JH'I'IIInncncia l'n <'1 l'lllJll<'o mientras
dura la buena comportacit'111. ~ltís esta inamovili-
dad no quita que allí como aquí Pch<>mos de menos
la r('gular·idnll y escala llr la planta de empleados
de oficina y la lry de empleos y a~censos en la
carrera adminiRtrativa. Las rPformas llevadas á
cabo en la organizacit'm dd ~<>nicio civil estable-
cen las condiciones d1• rapacidad tet'n·ico-pr·;ícticas,
fuer·a d<> las tt;cnicas y profpsionalt•s. necesarias
para ('lltrar· al st•r·vicio dPl E~tado. pam hacer el
noviciado d«' aspiranlt'!" t'1 nwritorio~. llll'tliante exá-
menes y conc11r·~os de calitlcacit.lll y provi!"i{m. Se
ha logr·nllo di!"tinguir a~í el st'J'\·irio político de
car¿icter instahlc y movl'dizo qm• sr r<>ficre á los
cargos nuís PlPvadns, dL' dirPceit'lll supl•rior y de
opinión. -lll' los r.:u·gos dP rat·;icter· administra ti ,.o
pet'llllllll'llÍl', d1• ¡¡/rlllfl lllfl.'flll' y dl' ¡¡/rtnta dt> qfici-
lln. drposi la !'in uq lll~lla dl' la t m ti it·i•'lll oficial. con-
sPjl't'a dl'l pt•r·sonal político. y dl' mo\·imiento dis-
ciplinndo, dt• gr·mlacit'm l'xll'icta y ele funciona-
mil•nto rasi IIH'I':ínico 1•sta t'tltima.
Ln lnRlnll'tTa ha sido la lll'illH't':t. en l>stn. como
en muclms otr·as mall'r·ia~ políticas, la primcr·a en
dnr 1•l l'jt•niplo dt• <¡111' 1111 ~ohi1•rno tle libet·tad y
d1! pnrlalllt'lll:tl'isruo ••s )ll't'fl•c·tal\ll'llll' conciliable
(',llll la OI'RHIIiZlii'Ít'lll hlll'IH'I':Íiit'H dt• 1111 C\lt'l')lO per-
llllllll'llfl' d«' flltll'iounrios. :-;in iiii'\IITir por ello en
111)>1 I'XIIj••t'lll'i()llt')ol di') flllll'ÍOIJal'i~lllll llÍ l'n los \·i-
dOI-4 d«' 111111 llllt'tll'l'III'Í:t qu•• :-;•• t'l'i:-:taliza t'1 ~e con-
vic!rl•• c•u \'«'t'dnd••t·n l':u·•·oum dl'l J.::-;tadn.
 PRÓI.OGO XV
--- ---------

IV

Concepto cenera! de la Ac!mlnlstraclón local.- La tl.unlclpalldad en Chile; veatl-

l(loa d • loa Cablldoo.- La Aoamblea de electores; cobterno directo por el
pueblo, reaultadoo.- Llmltactonea al Qoblerno Municipal; reaponoabllldad.-
Autonomla de 1M Municipalidades chllen"•· rentu munlclpalea, la capitación,
el lmpueato de mataderoa.

Si en ese capítulo sobre los funcionarios hay

mucha y sana doctrina también hay erudición his-
tórica de buena ley en el concepto general de la
Administración local.
Chile ha tenido la suerte de Yer establecido el
regm1en municipal desde las Constituciones de
1823 y 1828. La de 1833, que no ha hecho más que
seguir á aquéllas, establece en el capítulo VIII que
tiene la misma rúbrica que la Sect.:ión X de nues-
tra Constitución (Del Gobierno y Admh¡z"..;tracüín in-
terior) la composición y facultades propias de las
municipalidades. Esas disposieiones constituciona-
les han sido ampliadas por las leyes de 1887 y
1891, pero la mejor parte de la rcfo,·ma á favor de
la autonomía municipal es la obra de medidas pu-
ramente gubernativas que se han ajustado á las
necesidades de los grupos comunales. Estos, que
((son la base del municipio, no provienen de la ley,
la cual los encuentra formados y los reglamenta en
sus procedimientos como institución polftica y en
sus relaciones con la agrupación nacional de que
forman parte. n
Chile conservó en sus Municipalidades un vesti-
gio de los Cabildos coloniales. Antes de la ley de
1887 los Alcaldes componían la Comisirín de Alcal-
des que tenía las atribuciones de la Municipalidad
en receso de ésta; ejercían por orden de preceden-
 XVI PRÓLOGO

cia funciones de jueces de policía local, y en con-

secuencia, de jueces de primera instancia en los
depa1·1arnentos donde no los habla ldrados y reem-
plazaban á éstos en casos de imposibilidad, en
aquellos que los tenían. Hoy Pjerccn funciones pu-
ramente municipales, siendo el primer Alcalde el
jestor de los intereses de la localidad.
Con bastante apego !Í. la tradici6n ha conservado
también la designación de regidure ..; para la mayo-
ría de los miembros de la Municipalidad.
La ley de 1891 introdujo la A.samblea de electo-
res compuesta de los ciudadanos con derecho á
sufragar y que se reune para votar el Presupuesto
Municipal; para pronunciarse s0bre la tasa de las
Contribuciones; sobre enagenaciones ó gravámenes
de bienes municipales y para deliberar sobre acuer-
dos, reglamentos ú ordenanzas de la Municipalidad
sancionados con multas y para resolver sobre
todas las cuestiones que les proponga la Municipa-
lidad y sean de su competencia.
Este es el Gobierno local, directo. por el Pueblo;
sin base constitucional. La institnciún no ha pro-
ducido en Chile ventajosos resultados. Pocos ciu-
dadanos concunen tt las sesiones de esa Asamblea
comunal. La ley de 14 de Seti0mbre de 1896 ha
modificado algunas de sus atribuciones. La Corte
Suprema ha sido llamada tt resolv0r el veto del
Gobernador sobre acuerdos de las Municipalidades
y á decidir los reclamos que por acción popular
se interpusie1·en contra resoluciones iiPgales de la
Municipalidad que ésta hubiere mantenido ti pesar
de haber sido reclamados.
Los municipales son responsables de sus acto!';.
Toda persona agraviada por una rcsoluci6n ilegal
de la Municipalidad tiene acción civil para ser
 PRÓLOGO XVII

indemnizada solidariamente por los que la acorda-

ron, ó por el Alcalde en su caso. En la misma
forma puede hacerse valer la responsabilidad por
omisiones graves en el cumplimiento de los debe-
res que imponen las leyes.
De poco hubiera servido declarar las atribuciones
de las Municipalidades si no se las hubiera dotado
de rentas de administración propia ú otorgádoles
la facultad de votarlas. Es inconcebible la autono-
mía municipal sin esas prerrogativas.
Gozan de las dos las Municipalidades chilenas,
siendo municipales entre otros, completamente
iguales á los de Ja Junta de Montevideo, el impues-
to sobre haberes muebles é inmuebles que grava
la propiedad raíz y los bienes muebles no pudien-
do exceder de tres por mil sobre la avaluación; el
impuesto de patentes sobre profesiones é industrias;
el de bebidas alcohólicas ... ; y el personal ó de
capitación que paga todo varón mayor de 21 años,
chileno ó extranjero, residente en el territorio
municipal el día 1. 0 de Agosto. Es de uno á tres
pesos según fuere de uno á tres por mil la cuota
sobre los haberes votada por la Asamblea del
Municipio. Esta contribución está exclusivamente
destinada al sostenimiento de las escuelas prima-
rias del Municipio.
Mientras por nuestras leyes permanecemos afe-
rrados al sistema de cobr·ar por cabe~a de animal
el impuesto de abasto (de mataderos y carnes
muertas) en Chile siguen el sistema racional de
percibirlo á razón de tantos centavos por cada
cien kilógramos de peso bruto de los animales be-
neficiados.
La reforma del impuesto ha sido intentada por
la Junta de 1888, pregonada en nuestro país por
 XVlll PRÓLOGO
-----------------
el primer Congreso Ganade1·o Agricola y tarda ya
demasiado, pudiendo obtenerse con ella no sólo un
aumento notable en ln r(')nta- de AbaRfo, estaciona-
ria hoy ó deprimida para nuestra Municipalidad,
~inó tambien una tlistribnción más equitativa de
la carga del impuesto y un metlio indir~cto y etlca-
císimo para estimular mejoramientos rápidos en
os ganados para consumo y exportación.

Hacienda P6llllca.- Dominio nacional, dominio flaca!.- Lao aalltreru de Tarapacl..

-La Oontrlb11clon• por dle:"ocho meoes rloo castos por un año.-EI Presll-
pueato '1 el Ooncreao; al Parlamentarismo.- 1890.- Preparación, dlocuslón y
woto del Preeupueeto.-La Comlolón Mixta '1 el procedimiento lncl6a.-8anclón
del Presup11•to.- Llmltacloneo oobre oueldoo '1 caotos de carActer permanente.
-El fondo conaolld..to del Preoupueoto lnJ(I6o.-Apllcacl6n del Preaupuelt>.-El
artic.lo 148 da la Oona1Jtucl6n Chilena oobre paco• ó cutos no autorlzadoo.-
an traaposldones.-Los auplemantoo.-La cuenta de Inversión.- El Tribunal de
Cuentas,- &tribudon•.-Nueatro r6J(Imen sobre paco• llecaleo '1 oobra ex-
RWn de c11antaa.- La Corte de Cuentas.

Salgamos de las comparaciones tentadoras, ajenas

á la tarea que nos hemos impuesto en el momento
y entremos ya á la parte que consideramos de
mayor interés, después tle lo que concierne ú. Fun-
cionarios y á Régimen Municipal. Recorramos Ha-
cienda Príblira, y en ésta lo que se relaciona con
Presupuestos, pues la doctrina y legislación sobre
Bienes nacionales pocas diflcnltatles ofrecen y son
también escasos en Chile los problemas qne com-
prende el Dominio fiscal del Estado. Las tierras
p(Iblicas suministran poco material de estudio, lo
mismo que la colonización. Nuestro derecho posi-
tivo ofrece material para un interesante volumen
recopilativo y pm·a otro sobre tloct.rinas y refor-
mas. Las salitreras <le Tarapacú, que son para
 PRÓLOGO XIX

Chile una fuente natural, enorme, de recursos, pre-

sentaban una situación bastante complicada cuan-
do fueron ocupadas á consecuencia de la guerra
con el Perú. El Gobierno liquidó esa situación pot'
medio de disposiciones varias y de un empréstito para
indemnizaciones y los establecimientos pasaron á
manos del Estado, atendidos por la Delegación Fis-
cal de Salitreras.
A esta renta natural une Chile el producto de
sus contribuciones, con la particularidad de que
éstas se decretan allí por sólo el tiempo de 18
meses.
El mecanismo constitucional exije dos leyes dis-
tintas para recaudar un impuesto: una especial
que lo establezca y otra que autorice su cobro cada
18 meses.
La Consti~ución en el artículo 28 fija ese plazo, y
según el mismo artículo las fuerzas de mar y tie-
rra se fijan por igual término.
Los gastos n~cionales se fijan anualmente por la
ley de Presupuestos. Por manera que Chile limita
esta ley pura y exclusivamente á la enumeración de
los gastos: no comprende en rlla el cálculo de los
Recur~os, ni la autorización anual pr.lra el cobro
de las Contribuciones.
Pero de todos modos es necesario calcular,-
como en todas partes,-las entradas anuales, para
presentar al Congreso el Presupuesto con el detalle
de los ingresos probables del a110 en que va á
regir y que se destinan á cubrir los gastos con-
signados en él.
Chile bajo el Gobierno parlamentario de hombres
de representación y sin dietas ha obligado al Eje-
cutivo á cefiirse estrictamente á la voluntad del
Congreso. Este influye .en la marcha política del
 XX PRÓLOGO

País y conserva en su mano la garantía más eficaz

de buen gobierno. Sólo en virtnd de una ley del
Congreso se pueden aplicar las Contribuciones á
los gastos de la Administración. El Congreso puede
negar su aprobación al proyecto que fija los gastos.
Sin la aprobación de las leyes de contribuciones,
de la de los gastos anuales y de la que fija las fuer-
znr de mar y tierra; sin la aprobación de esas
leyes, el Ejecutivo no puede gobernar.
No poco ha costado al pueblo chileno el recono-
cimiento de estos derechos.
El aplazamiento de la Ley de Contribuciones en
1890 para resistir la política del Ejecutivo, trajo la
terrible lucha entre el ¡>residente y el Congreso.
(1 Las con~ecuencias son demasiado conocidas y
forman uno de los m1ís tremendos capítulos de
la historia política de Chile. ,,
Merece examinarse con detenimiento el método de
preparación, discusión y voto del Presupuesto. EL
autor ha dilucidado esos temas con abundancia de
doctrina. En Chile se acostumbra presentar el Pre-
supuesto al Senado, y cada Cámara designa para
el examen varios miembros de su seno, los cuales
forman la Comisión Mi.xta que se compone de ele-
mentos de importancia de todos los partidos polí-
ticos. El asunto se trata á semejanza de la práctica
inglesa, aunque no se reunan en comité especial
los miembros del Congreso y aunque no sea forzosa
la presidencia del chairman; pero asisten los Minis-
tros á las sesiones de la Comisión Mixta, y como
opinantes pueden asistir los demás congresales.
En verdad, es una elaboración ó estudio en comité.
El trabajo de esa Comisión Mixta simplifica nota-
blemente la tramitación. y la Ctí.mara que lo recibe
no entra en la discusión del proyecto si no se ha
 PRÓLOGO XXI

enviado la cuenta de inversión del aíio anterior.

( Art. 8. o de la ley de 10 de Septiembre 1884).
El Presupuesto debe ser presentado al Congreso
entre el 1. 0 y 15 de Junio; pero éste no se ocupa
de él hasta Octubre, en el período de las sesiones
extraordinarias, debiendo ser discutido entre el
15 de Octubre y el 21 de Diciembre, fecha en que,
según el Reglamento de las Cámaras, debe estar
aprobado por el Congreso.
El Congreso está sometido por los Reglamentos de
las Cámaras y por la ley de 1884 á limitaciones en la
discusión y aprobación de la ley de Presupuestos.
Hay en el presupuesto chileno, como en el inglés,
una parte que no admite modificación. Todos los
sueldos ó los gastos de carácter permanente que
han sido fijados en tal carácter por leyes especiales,
no se pueden modificar por el Proyecto de Presu-
puesto. Es semejante á lo que se ha llamado fondo
consolidado en el presupuesto inglés, aunque esta
denominación comprende el servicio de la Deuda
(intereses y amortización) la lista civil, las pensio-
nes, el presupuesto de las Cortes de Justicia, sala-
rios y emolumentos varios y otros gastos consoli-
dados, permanentes. Un tercio del presupuesto
inglés y cuatro quintos de entradas ó rentas que
se excluyen anualmente del voto del Parlamento,
forman el fondo consolidado.
En Chile las modificaciones que se proponen
sobre sueldos ó gastos fijados por leyes de efectos
permanentes, se consideran y tramitan como una
ley independiente de la de Presupuestos. Apresuré-
monos á decir que ccsi los sueldos ó gastos no han
sido fijados por leyes especiales. sinó por la de
Presupuestos. se hacen en ésta las modificaciones
que se quiera. »
 XXII PRÓLOGO
--------------------
Por m:ís qne una ley e~pccial estableció que
<<toda indicación que Re haga en la discusi6n de
los Presupuestos par·a aumentar los gastos pro-
puestos, deberá expresar tambi<!n los reenr·~os con
que deba cubrirse. y por nui!-5 que esta misma
asignaci6n de recur·sos deba contenerse en el men-
saje ó proyecto en que se soliciten suplementos ü
las partidas del Presupuesto ya aprobado,-esas
pr·agmtíticas tan saludables no ~e observan con
rigor en la práctica, y se imputan esos gastos :i
rentas generales. En otras naciones se sigue la
misma práctica ó corruptela, tí. pesar de leyes
reiteradas para su abolición.
En cuanto fÍ la aplicrccirín df'l Prr·.~11puesto la
Constitución de Chile previene, con las mismas dis-
posiciones restr·ictivas que las dermis, -los pagos
indebidos; pero agrega una precaución nuis en las
Disposiciones generalf's, artículo 146: !ú'ngtín pa,qo
se admitirlé en cuenta á las Tesorerías dr•l Esto-
do, si no se hiciese á t•irtud de un decreto en quf'
se exprese la ley ,; la parte dr•l presupuesto apro-
bado por las Cámaras (!/l que se autori_-:(( oquel
gasto.
Agréguense los tdmites y requisitos que esta-
blecen, para los pagos, la ley del Tesoro y de Conta-
bilidad y la de Pr·csupuestm; y Cuenta de inversión, y
no queda el menor resquicio por doude puedan pro-
ducirse desvíos, filtraciones, ó malversaciones de
renta que han sido tan frecuentes en ot¡·os países.
Las ·trasposicionf's de rubros ó partidas 6 items
para aplicar los fondos ¡¡ distinto objeto del ser1a-
lado en el Presupuesto. esüiri prohibidos en Chile,
y de tanta tirantez se sale de ap11ros con pedir el
Ejecutivo suplC'mentos ó créditos extraordinarios,
-en un proyecto de ley.
 PRÓLOGO XXlll

El Tr:ibnnal de Cnentas, institución que viene

allí de muy atrás y que después de varias alter-
nativas y modificaciones ha sido reorganizado en
1888, ejcr·ce en la Administración importantes fun-
ciones fiscali:~.adoras, r·cpresentando al Presidente
de la República los decretos de pago que conside-
re ilegales. Se divide en dos secciones: una encar-
gada del examen de lns cuentas y la otr·a de su
juzgamiento; ésta toma el nombre de Corte de
Cuentas. Informa anualmente al Con~reso sobre la
Cuenta de int•e,·sión que debo presentar el Poder
Ejecutivo.
Las sentencias del Tribunal de Cuentas tienen
el carücter de cosa ju:~.gada, y para hacerlas eje-
cutar, así como practicar los actos de instrucción,
el T!'ibunal podrá exigir el auxilio que necesito, y
se le prestará con ar>rcglo á la ley orgánica de
Tribunales.
La Cuenta ele inversión es examinada por la
Comisión Mixta de Senadores y Diputados que
examina los Presupuestos y el Congreso la aprueba
ó le hace las observaciones que juzga necesarias.
Por manera que la Constitución de Chile ha
consagrado como precepto fundamental, en el ar-
tículo 146, lo que casi en todas las Naciones es
asunto de legislación ordinaria: la responsabilidad
de los Tesoreros por toda orden de pago que no
esté prevenida en las leyes; la responsabilidad por
todo pago que se ordene sin expresar objeto, causa
y ramo de gastos ü que pertenece, como dispone
nuestra ley de 9 de febrero de 1830.
La institución del Tribunal de Cuentas es uno de
los m:ís sólidos baluartes para la corrección y la
honradez en la administración financiera, si al
mismo tiempo que funciona como Tribunal de in-
 PROLOGO
------------------------------
vestigación y como magistratura eminente de fallos
inapelables para el jnzgamicuto <.le todas las irrc-
gular·idades, infracciones y delitos en la adminis-
tración de los caudales públicos;- fnuciona tam-
oién como auxiliar del Poder Legislativo. Chile
tiene la Dirección del Tesoro y de Contabilidad con
las atribuciones caract.er(sticas de estas Oficinas, y
además el Tribunal de Cuentas. Nuestra ley de 15
de Febrero de 1830 estableció la Comisión de Cuen-
tas del Cuerpo Legislativo, compuesta <.le 3 diputa-
dos nombrados por la Asamblea General; la ley
de 1834 confió el nombramiento de una Comisión,
á cada Cámara y la de 1880 e:stableció dos Sena-
dores y tres Representantes para componer la Co-
misión, reglamentando sus procedimientos. Pero
esta Comisión <.le Cuentas eshi muy lejos de des-
empeñar el papel de la Cortr' de Cuentas, como lo
está también nuestra Contadur(a Nacional. Proba-
blemente nuestr·os estadistas miraron con preven-
ción la institución napoleónica y siguieron las ins-
piraciones de la ley francesa de 1819 que ten(a c1 el
propósito de incorporar desde luego la Corte de
Cuentas al Cuerpo Legislativo,)) segtín Stou1·m.

VI
Eatudlo eobre PoUda; dirección y orcanlzacl6n.- Otros temu examlnadoa en
el RE8ÚMEN. - Recu,..o• contra· loe actoa de la Admlnlatracl6n; recu,..oa ad-
mlnlatratlwoa.- La lntei'Vo,cl6n judicial, la lnteNencl6n lecJai3Uwa.-EI Oonaejo
de Eatado.- La re&la romana aobre declaracl~n pr6wla para el enJuiciamiento de
fUnclonarloa; la recia &ermlnlca; obaeNaclonea del profeaor Qoodnow.- La ju-
rfadlccl6n de lo contencloao admlnlatraUvo.- Atrtbuclonea del Oonaejo de Eatado
y del Tribunal de Ouentu.

Si en la exposición de doctrina y de legislación

positiva que se relacionan con la Hacienda Públi-
ca es sobresaliente el mérito del Resúmen, no me-
 PRÓLOGO XXV

nos digna de encomio reputamos la parte destinada

al régimen financiero del gobierno municipal.
Mencionaremos por ttltimo el estudio sobre Po-
licia. Se examina primero el contenido de esta fun-
ción del Estado; se le reduce á sus términos na-
turales y corrientes después de haber servido
aquella denominación para bautizar la Ciencia en
su nacimiento, y se indican las clasificaciones que
corresponden á la natmaleza de la materia que en
sus diversos ramos comprende en nuestro tiempo
la Policia.
En cuanto á la organización y dirección de este
importantísimo servicio, es interesante hacer notar
que después de haber anclado confundidas las ntr·i-
buciones de las Municipalidades y de la Administra-
ción Central; después de haber intentado la ley de
Municipalidades de 1891 excluir· al Presidente de la
República de la dirección general é inmediata que
le corresponde, se produjo la reacción, y la ley de
12 de febrero de 1896 restableció las bases de or-
ganización y de institución policial, poniendo la
organización y dirección de las Policías Urbanas
en manos del Presidente, quedando la Policía Mu-
nicipal en las comunas rurales, rejillas por las re-
glas que dicte cada Municipalidad para las de su
cargo.
Dejando de lado la indicación de otras materias
importantes contenidas en el Resúmen, como las de
Fuerza Pública (Ejército y Marina), Instrucción
Pública y Obras Públicas, pudiera notarse, proce-
diendo sin mayor atención, que en el libro hay un
vacío. ¿Cuál es en Chile· el sistema de Recursos
contra los actos lesivos de la Administración
a desde que ningún país regido constitucionalmente
deja á la Administración una libertatl absoluta en
 XXV'! PRÓLOGO

el ejercicio de sus funciones,,, y desde que el Dere-

cho Administrativo al fijar la organización y com-
petencia de las autoridades administrativas, indica
también al individuo los recursos contra la viola-
ción de sus derechos?,,
Esos temas están tratados en diferentes partes
del Resúmen, como correspondía según el plan de
distribución de las materias.
Chile, tiene los recursos de carácter puramente
administrativo, como todas las naciones, ejercidos
dent.ro de la Administración misma ante los fun-
cionarios y por los funcionarios de orden g0r:irquico,
respecto de sus subordinados. Su sistema unitario,
así como el régimen interior y cierto gratlo de
centralización administrativa, sin excluir la auto-
nomía municipal, permiten desplegar con eficacia
un poder disciplinario y de inspección que carac-
teriza ú toda buena organización administrativa y
sirve para poner una valla 11 los abusos de los
funcionarios. Tiene también arraigado el sistema
de la intervención judicial. Los particulares agra-
viados pueden recurrir ante los Tribunales para
reclamar contra la Administración ó para impedir
que ésta viole sus derechos. !En cuanto á la inter-
vención legislativa, baste recordar q uc el Gobierno
de Chile es gobierno parlamentario, ó por lo
menos según la frase de uno tic sus publicistas
((tiene dos tercios de Parlamentarismo y el tercio
restante de Rep1·esentativo. 11
Además. el Consejo tic Estado según el inciso 8. 0
del artículo 95 de la Constitución, tiene derecho de
moción para la dcstituci6n de los ~Iinistros del
Despacho, Intendentes, Gobema<lorcs y otros cm-·
picados delincuentes, ineptos 6 neglig<mtes.
La ley de RPgimen Intrrior y la de Garantías
 PRÓLOGO XXVII

individuales determinan responsabilidades y ampa-

ran contra los abusos de los funcionarios, aunque
para proceder civilmente contra nn Intendente ó
Gobernador se requiera declaración prévia de la
Corte de Apelaciones de ser admisible la demanda,
y para proceder criminalmente debe preceder la
declaración del Consejo de Estado. Es más ó
menos la antigua regla del derecho administrativo
francés del a11o vm, ó la regla romana de no pro-
ceder por daños contra los funcionarios durante sn
tiempo de servicio, sin el consentimiento de su
superior gerárquico. El derecho inglés basado en
el antiguo principio germánico de la igualdad de
responsabilidad de todas la~ personas, facultó á
los Tribunales para imponer penas pecuniarias á
los funcionarios por los daños que ocasionasen
con actos ilegales y excediéndose de su compe-
tencia.
El autor del Resúmen acepta esa regla.
En general, como lo dice Goodnow,-la ley, en la
mayoría de los países cuida de limitar la responsa-
bilidad civil y criminal de los funcionarios para
ponerlos á cubierto de p1·ocesos vejat01·ios. Con fre-
cuencia exije prácticamente una ext1·alimitaci6n ab-
soluta de sus atribuciones ó verdadera co¡·rupción,
si han obrado dentro de su competencia, para
admitir la responsabilidad, como en Inglaterra y
Estados Unidos; y donde se ha reconocido tal r·cs-
ponsabilidad en una forma más ámplia, como en
Francia y en Alemania, ha cuidado mucho de ase-
gurarse de que los Tribunales usen modc'¡·adnmcn-
te de su facultad de resolver la cuestión de com-
petencia; en todos los casos hace mucho más difícil
procesar á los funcionarios del Gobierno que á los
particulares, y casi siempre niega toda responsa-
 XXVIII l'ltÓI.ClGO

bilidad al Gobierno por los actos lesivos de sus

funcionarios.
De esta materia ha tratado el Rl·.~timf'n al exa-
minar la Re8ponsabilidwl de lo.~ funcionarios, y
la responsabilidad de las Municipalidades ó de
los Alcaldes y regidores.
Según la ley orgánica de Mnnicipnlidades, la
Corte Suprema conoce br·cve y sumariamente en
loR reclamos contra los Municipales cuando In Mu-
nicipalidad hubiera desestimado el reclamo contra
sus resoluciones ilegales.
También resuelve la Corte la reclamación de
cualquier ciudadano cuando la asamblea de ele~to­
res no acuerda los fondos necesarios para el soste-
nimiento de los servicios municipales obligatorios.
Se reclama en pi'Ímera instancia ante el Juez
Letrado de lo Civil y en segunda instancia ante la
Corte.
Y el veto suspensivo del Intendente, Gobernador
ó Subdelegado sobre resoluciones atentatorias de
la Municipalidad, se resuelve por la Corte Su-
prema.
Esta materia nos lleva á otra que tampoco figura
en el Resúmen; ü la jurisdicci<Jn de lo contencio-
so-administrativo. No ha sido especialmente insti-
tufda en Chile, y no entra por esto en el plan de
estudios del autor.
Sin embargo, el ar·tículo 95 de la Constitución
establece como atribuci<ín del Consejo de Estado
conocer en todas las materias de patronato y pro-
tección que se redujeren á contenciosas. oyendo el
dictamen del tribunal superior de justicia que se-
r1ale la ley.-Conocer igualmente en las competen-
cias entre las aut.oridades administrativas, y en las
que ocurrieren entre éstas y los Tribunales de Jus-
 PRÓLOGO XXIX

ticia;-tiene la facultad de declarar si hay ó no

lugar á formación de causa en materia criminal
contra Intendentes y Gobemaclores. La ley orgánica
de Tribunales excluye de la jurisdicción de éstos
algunas materias de organización militar; las cau-
sas sobre cuentas flcales en las que conoce y re-
suelve el Tribunal de Cuentas y las causas sobre
Cuentas Municipales. El Tribunal de Cuentas cuya
composición es de orígen administrativo se rije por
su ley orgánica especial en la cual está sei'lalado
el procedimiento de examen y juzgamiento.
Fuera de estos casos los Tribunales ordinarios
resuelven todos los litigios; no hay pues jurisdic-
ción especial extraordinaria para los reclamos con-
tra el Estado, ó contra la Hacienda; no hay por
qué estudiar los diferentes sistemas de contencioso
administrativo.

VII

El plan del autor.- Oaricter y utilidad de au obra.- La Admlnlatracl6n chilena, aua

tandf'nciM, reformu y procreao•-La tradlcl6n admlnlstratiYL-0plnl6n de a..
rroe Arana- La vida admlnlatratiYa y la vida ceneral de la aocledad.-Eatructura
y -ala de la Nacl6n.- La Eatrella de Ohhe en la conatelacl6n de lu Rep(lbll-
ca Amerlcanu.

El autor del Resúmen ha podido prescindir de

esa extensísima é intrincada materia, tanto más
cuanto que su plan no ha sido el de exponer to-
dos los problemas de la Administración y del De-
recho Administrativo, sinó presentar un estudio
general de Administración, que sirva de base al
estudio del Derecho Administrativo Chileno.
Y puede estar seguro de haber logrado este pro-
pósito, excediendo con mucho los lfmites de un
Resrímen, como dijimos al principio, y como era
 XXX PRÓLOGO

natural que sucediese en tan vastas materias y

con un profesor de elevado criterio científico y
de soiJl'esalientes dotes did:ícticas.
Su obra se caractcl'izn como un verdade1·o Tl'ata-
do, del cual ap¡·ovccha1·:ín g¡·a¡HJementc, no sólo los
estudiante~ y lm:; hombre~ de Admini¡;;tl·ación como
lo desea el autor, sinó tambi(!n los p1·ofeso1·es de
Derecho, los que cultivan la Ciencia por aposto-
lado y por invencible inclinación del espíritu á ra-
zonar las cosas que interesan :'i los dem:is y afec-
tan la existencia y los destinos de los Pueblos.
Chile ha conquistado su independencia en breve
tiempo, sin grandes sacudimientos y ha afianzado
sus instituciones sin profundos trastornos internos.
Ha dndo tiempo á que se formasen en su seno
verdaderos estadistaR. Sn administración ha estado
por lo mismo desde el principio exenta de grandes
máculas y aunC)ne la tendencia al couservatismo
ha sido allf muy ar.entuada, las reformas institu-
cionales y sus progresos en la Administración no
han sido pocos, ni de escasa trascendencia. Su tra-
dición de pueblo laborioso y fue1·te le viene de
atrñs.
Cuando los otros pueblos ~ml-ame1·icanos se desan-
graban y desgarraban en medio de las convulsiones
de la anarquía, la paz se consolidaba en Chile con
seis años consecutivos de Gobierno reparador bajo
el Director O'Higgins. El señor Barros Arana encuen-
tra la explicación de este hecho extraordinario en
el carácter t1·anqnilo y laborioso del pueblo chileno
y en el sistema de Gobierno, que si bien pone
desde el principio el Poder público en manos del
Director, lo atempera y lo refrena con la ayuda
de los Cuerpos deliberantes. <1 Chile ha sido la
colonia más pobre y atrasada de la España, dice
 PRÓLOGO XXXI
---------------
el ilustre historiador, y ha llegado á ser respetado
é influyente, porque en el interior trabajó con un
celo vigoroso por el desarrollo material y moral
de la nación;>> ha sido gobernado generalmente
con elevación y templanza; sus gobiernos han
administrado con economía constante y han ejecu-
tado algunas veces verdaderos prodigios con muy
escasos recursos.
Digamos con Lctelier, confirmando al mismo
tiempo ol aforismo del profesor Di Bernardo: 11 el
p1·ogresivo desarrollo de la vida administrativa es
simple efecto del progresi,·o desarrollo de la vida
general de la Sociedad».
De esas tradiciones casi seculares, vienen sin
duda la estructura y la energía de la Nación, y
será debido á esas condiciones que la Estrella de
Chile no se eclipsó en medio de los episodios do-
lorosísimos de la Guerra Nacional ó del drama del
Pacífico y apenas si se empañó por un momento
en medio de las sangrientas jornadas de la Guerra
Civil.
Esperemos que seguirá brillando incólume como
nuncio de paz doméstica, de progreso y de con-
fraternidad internacional entre la gloriosa conste-
lación que forman en el cielo de América las
demás Repúblicas sus hermanas.

Cárlos María de Pena,

Profesor de Economía Política y de Derecho Administrath·o
en la Unil"crsidad de Montc,·ideo.

Septiembre 2 de 1900.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO

INTRODUCCION

1. Oonc:epto jeneral.-2. lmportencfe del estudio del Derecho AdmlnletNtt.ro.-8. El

Poder ¡;;Jecutt.ro como edmlnlatnodor.-4. Fuent• del Derecho Admlnlatrat!Yo.
Oodlftcadon.~. Plen para el estudio del o-cho Admlnlatratt.ro.

1. Concepto jeneral.-El sistema, adoptado co-

munmente, de comenzar el estudio de una materia
por una definicion que en pocas palabras abrace
su conjunto, presenta dificultades serias y hasta
insalvables cuando se trata de conocimientos com-
plejos, siendo el mas considerable de esos tropiezos
el de no comprenderse en la definicion toda la ma-
teria definida, la cual, estudiada en sus detalles,
quizá no alcanza a ser totalmente abrazada por
aquella, produciéndose errores o dudas que habrán
de perturbar el criterio. Esta falta de congruencia
entre los términos se observa en diversas defini-
ciones del Derecho Administrativo, formuladas por
distinguidos tratadistas. Existe, desde luego, va-
riedad en su forma, apesar de no aparecer discor-
dancia seria en el fondo, pues los autores que las
presentan discurren sobre bases iguales; observan
una misma clasificacion; siguen un método seme-
jante y exponen la doctrina y el derecho positivo
 10 J. DOMINGO AMllNÁTEGUI RIVERA
---------

ajustándose a pi'Íncipios uniformes. Con esta va-

riedad de forma, ofrecen las definiciones, a la sim-
ple vista, diferencias que hacen creer a quienes
estudian el Derecho Administrativo comenzando por
ellas, que las doctr·inas sostenidas por un autor son
distintas a las sustentadas por otro, cuando en rea-
lidad no existe diverjencia. Y es lójica la situacion
a este r·especto. La Ciencia de la Administracion
no ha sido enteramente expuesta; la lejislacion po-
sitiva que a ella se refiere es diversa en cada pais;
no ha sido posible todavía formar cuerpo uniforme
de sus principios, y, por fin, la naturaleza misma
de las necesidades sociales pide variedad o perma-
nencia, rapidez o lentitud en su atencion, responsa-
bilidad mas o ménos estricta, segun el tiempo y las
condiciones en que se presentan y los caractéres de
los hombres a quienes afectan. A estos diversos
tópicos habrán de agregarse consideraciones rela-
tivas a la complejidad de la materia comprendida
en el Derecho Administrativo, el cual abarca lama-
yor parte del mecanismo político-so~ial, pues co-
mienza por la organizacion in terna del Estado (1 ),
continúa con el desarrollo de la actividad de éste
en demanda de la conservacion comun y concluye
con su mJerencia en el progreso social y la deter-
minacion de los límites de su actividad en este
punto.

( 1 ) C&si no necesitaríamos prc,·enir que, en jeneral, la palabra Es~o se

aplica en esta obra a la organizacion polltica de la Nacion, comprendíendose, en
consecuencia, no solo la Administra.cion Central sino todo el organismo polltieo.
La palabra Estado significa la Na.cion organizada políticamente en un territo-
rio determinado. ::oio se limita, en conareuencia, como se obscna en muchas de
las disposiciones del derreho positivo de Chile, al Gobierno Central. a los intere-
ses jenerales o al lo'isco. Abraza todo el conjunto de las instituciones políticas·
En este sentido, es un error contraponer el Estado a las Municipalidades, tu
cuak'S contribuyen a constituirlo. Cuando nosotros empleamos la palabra Es·
tado, comprendemos la entidad política en jeneral.
 RBSÓMEN DE DERECHO ~DMINISTRATIYO 11

Fácilmente se comprende la existencia de dificul-

tades que impiden formular en frase breve y ajus-
tada a las reglas de la ·lójica, una definicion com-
pleta de materia que dentro de sí misma encierra
puntos hetereojéneos y aun, por decirlo así, ciencias
diversas. Por esto querernos presentar un concepto
jeneral del Derecho Aurninistrativo, sin limitarlo den-
tro de los términos de lo que propiamente se llama
una definicion.
Considerando los tres elementos constitutivos del
Estado, pueblo, territorio y organüacion política o
gobierno, encontramos funciones de la Administra-
cion que se refieren a cada uno de ellos, y, en el
Derecho Administrativo, lejislacion especial corre-
lativa. Comprende, en consecuencia, nuestro ramo,
esas tres entidades consiueradas en sus mútuas re-
laciones, es decir entre pueblo o, mejor dicho ciu-
dadanos, ya que tratamos del Estado, y gobierno,
y de éste y aquél con el territorio. La considera-
cion ue estas relaciones contribuye a fijar los de-
beres y derechos de gobierno y ciudadanos, coloca-
dos frente a frente y obrando dentro de límites que
procuren por parte de ámbos conservar la vida
misma de la sociedad, fomentar su progreso y man-
tener en toda su amplitud, conforme al interés mas
jeneral, incólumes la libertad y la iniciativa indivi-
dual.
La Adrninistracion representa la actividad enér-
jica del Estado, cuyas funciones mas ámplias le
están encomendadas. En su ejercicio se guía por
el Derecho Administrativo, el cual comprende en
la lejislacion positiva las leyes, decretos y domas
manifestaciones de la accion política que a aquellas
funciones se refieren.
La formacion del Derecho Administrativo no es
 12 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

arbitraria; se ciñe a principios constituidos por le-

yes sociolójicas. La observacion de los diversos
fenómenos concurrentes en el desarrollo de la vida
de los pueblos ha determinado la estabilidad de
ciertas reglas de organizacion política y hasta otras
de mecánica gubernativa. Es cierto que estos prin-
cipios sufren en su aplicacion prúctica modificacio-
nes producidas por las circunstancias en que se
aplican, ya respecto de la forma de gobierno que se
haya dado el país, del pueblo que lo forma o del
territorio en que éste vive; pero tales modificaciones
no obstan al reconocimiento de los principios y a
la tendencia para aplicarlos en toda su plenitud en
la lucha por el perfeccionamiento a que tiende la
sociabilidad.
2. Importancia dt'l f'studio df'l Derecho Adminis-
trativo.-Las agrupaciones que se forman de los
conocimientos en los cursos de estudios destinados
a proporcionarlos, permiten hacer una division de
su conjunto, en instruccion jencral e instruccion
especial. La primera dli al individuo nociones je-
nerales de todas las ciencias y le prepara, aunque
sea de cierta manera superficial, para la vida en
sociedad. La segunda restrinje la adquisicion de
conocimientos a aquellos apropiados a un fin de-
terminado, sin el carácter de universalidad de la
primera. Las denominaciones mismas con que ám-
bas clases de instruccion se distinguen, bastan para
fijar su alcance.
El Derecho Administrativo forma parte, en los
cursos de enseñanza, de los estudios jurídicos que
preparan especialmente para la carrera de abogado.
Sin embargo, tiene dentro de esta seccion especial de
la instruccion, el carácter de jeneralidad de las cien-
cias políticas, las cuales no solo son útiles exclusi-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 13

vamente a los individuos que abrazan la carrera a

f)ne se aplican de prefe¡·encia, sino tambien a todos
los ciudadanos, la mayor parte de los cuales encon-
trará siempre en él aplicacion práctica, condicion
que no tienen otros ramos, vgr.: el derecho civil.
Todos los ciudadanos se encuentran, en el ejercicio
de algunos de sus derechos, frente a frente de la au-
toridad. Conociendo las atribuciones de ésta y el al-
cance que la lei positiva dá a sus propios dere-
chos, los ejercitarán con independencia, pudiendo
eficazmente defenderlos de los avances de aquella,
no escasos. por desgracia, y siempre peligrosos.
Los individuos que constituyen el Estado tienen
tambien el deller de concurrir al manejo de los in-
tcr·eses comunes eri la esfera que a cada cual le
sea dable. Par·a que esta jestion sea fructífera y
bien dirijida es indispensable en el ajen te el cono-
cimiento de las materias de que trata el Derecho
Administrativo. '
La totalidad de las materias que comprende el
Derecho Administrativo no será tal vez útil a todos
los individuos; pero a lo ménos algunas de ellas
no deben escapar a ciertas profesiones extrañas a
la del foro. ¿Cómo puede comprenderse un mé-
dico, especialmente si es llamado a ejercer accion
política, sin conocimientos de los reglamentos de
boticas, de hiijene pública o de policía sanitaria?
un injeniero sin conocer lo relativo al réjimen de
ferrocarriles, al de aguas de regadío, al de obras
públicas, etc.?
Es, pues, el Derecho Administrativo de constante
aplicacion y su estudio de capital importancia para
los ciudadanos. Lo requieren principalmente aque-
llos fJUe, no abandonando la cosa pública para de-
dicarse exclusivamente a la atencion de sus intere-
 14 J. DOMINGO AMCNÁTEGUI RIVERA
- - - - - - - - - - - - - - - - · - - -- --
ses personales, consagran parte de sus esfuerzos
al servicio nacional.
3. El Poder Ejecutivo como administrador. -La
division de los Poderes Públicos es punto estudiado
en el Derecho Constitucional. Esos Poderes son
tres: Ejecutivo, Lejislativo y Judicial, aunque mu-
chos los aumentan con otros que o son derivados
de alguno de los tres o no ejercen funciones del
carácte1· de los nombrados. No faltan autores que
establezcan tan solo dos Poderes: Lejislativo y Eje-
cutivo; aquel encargado de la formacion de las
leyes y éste de su ejecucion. En esta limitada da-
siftcacion existe un e1-ror, porque se comprende en
el Poder Ejecutivo al Judicial, ya que ámbos,
dicen, ejecutan las leyes. Esto no es exacto sino
respecto del Ejecutivo, el cual en realidad ejecuta
las leyes; pero el Judicial proteje y ampara el de-
recho sin que esto signifique ejecucion. Ademas.
la independencia que ¡·equiere éste para dicta¡· sus
fallos exije una absoluta separacion de los demas.
La teoría de la s~paracion de los Poderes Públi-
cos no eR hoi discutible, gnnrd<indose natural-
mente dentro de esta separacion e independencia,
la necesaria armonía ya que todos tienden al mismo
fin: la conservacion y el bienestar del Estado.
La Administracion Pública es ejrrcitada por el
Poder Ejecutivo. Algunos tratadistas establecen la
existencia independiente de un Poder Administl·a-
tivo. A mi ver tal Poder no existe, sino que el Po-
der Ejecutivo, al ndministmr el Estado, ejercita las
/ttncionr>s admini8fratiNts que le incumben, de la
misma manera que al fiscalizar a la Adrninistracion
el Poder Lejislativo ejerce .funcionf'8 flscali~adoras,
sin que se reconozca un Poder Fiscalizador indepen-
diente. Existe en realidad un conjunto de atribu-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 15

ciones, de fuerza, de poder. si se quiere; pe1·o que

no constituye un Poder Público. tornando esta acep-
cion en el sentido que le dci el Derecho. Si se reco-
noce dentro del Ejecutivo un Poder Administrativo,
deberia reconocerse tambien un Poder Gubernativo,
al cual correspondería la direccion política jeneral
del Estado.
No encontramos fundamentos para hacer en el
Poder Ejecutivo esta subdivision que solo servir·{a
para crear una independencia que no existe ni puede
existir; po•· el contrario, muchas veces se confunden
en su ejercicio las atribuciones gubernativas del
Ejecutivo con las administrativas. Basta la divi-
sion reconocida de las funciones encomendadas a
ese Poder para analizar y comprender debidamente
sus diversos caractéres.
El Poder Ejecutivo tiene a su cargo la Adminis-
tracion del Estado y en esta condicion le incumbe
ejerce•· todas las funciones asignadas a esa parte
del Poder Público.
La palabra Administracion se toma en el Dere-
cho Administrativo en diversos sentidos. Significa:
1. 0 Jestion de intereses sociales.
2.° Cuerpo de ajentes encargados de administrar
el Estado.
3. 0 En sentido mas limitado; jestion de cada uno
de los servicios públicos y su personal: Administra-
cion de la Hacienda; Administracion de Prisiones;
Fulano de tal pertenece a la Administracion de
Aduanas.
4. Fuentes df'l Derecho Admini.~tratit-•o. Cod{flcn-
cion .-El estudio de las fuentes del Derecho Admi-
nish·ativo est¿1 ligado con la cuestion •·clativa a su
codiftcacion. Si existiera un Cúdigo Administrativo,
o hubiera posibilidad de formarlo, se encontraría en
 16 J. DOMINGO AMUNÁTEGt:l RIVERA

él la fuente inmediata del Derecho. Pero la forma-

cion de ese Código es imposible en el esbtdo actual
de la organizacion política y seguramente no ~e lle-
gará tan luego a nn perfeccionamiento definitivo que
permita juntar en un solo cuerpo jurídico las bases
y los detalles de la Administracion Pllblica. Los de-
rechos civiles se establecen perfectamente en In leí,
como así mismo las responsabilidades que acal'l'ean
sus violaciones; pero no es posible codificar dispo-
siciones que se refieren a servicios variables por
su ptopia naturaleza, a servicios que surjen de im-
proviso segun se presenten las necesidades. Podrán
dictarse leyes que comprendan materias determina-
das y formar un conjunto arm6nico (1 ), vg.: una
leí o Código relativo a funcionarios pi'Iblicos. otra a
obras públicas, encerrando en ellas las diversas
disposiciones que les afecten; pero no se vé como
puede reunirse en un solo cuerpo de condicion per-
manente, una variedad tan completa de materias
hetereojéneas que sufren día a día sustanciales mo-
dificaciones y que aisladamente consideradas no
marchan con paso igual.
No existiendo un Código especial, las fuentel-i del
Derecho Administrativo han de ser numerosas y
variadas. Tienen por base positiva, como todo el
Derecho Público, la Constitucion del Estado, punto
de arranque de la lejislacion qne regla la mate1·ia.
En la Constitucion se encuentra el fundamento or-
gánico del Poder Político y a grandes rasgos se ma-
nifiestan las funciones de sus ajentes en In Admi-
nistracion Pública.
Sigue en importancia la Iei, manifestacion de la

( 1) En Portugal exisl<! un cOdigo Administrati\"O que solo comprende la parte

orgiuuca de la administracion local.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 17

voluntad lejislativa, la cual encarga de su ejecu-

cion a la Administracion.
Emanan de la lei el reglamento y el decreto. De
ámbos trataremos oportunamente; pero considerán-
dolos, por ahora, como fuentes del Derecho Admi-
nistrativo, debemos manifestar que el decreto, en
el cual se comprende el reglamento respecto de la
forma, es una base mui estensa, por cuanto el ca-
rácter de jeneralidad que suele tener, el crecido nú-
mero en que se espide y, en fin, las resoluciones
aun casuísticas que dicta, le hacen una de las mas
ámplias fuentes del Derecho Administrativo.
La costumbre, sin constituir derecho, la práctica,
como jeneralmente se dice, es tambien fuente del
Derecho Administrativo. Encargado el Ejecutivo de
la administracion del Estado, la cual comprende
atenciones que surjen de improviso, hal>rü de adop-
tar medidas CJUe, sin ser contrarias a la lei escrita,
no han podido ser previstas por ella. Con frecuen-
cia, el Pre:::;idente de la República dicta decretos
para designar comisiones especiales encargadas de
estudiar un punto determinado, sin que para ello
le haya conferido atribucion especial el Poder Le-
jislativo. La tramitacion de muchos asuntos admi-
nistrativos, con la cual pueden &fectarse valiosos
intereses, se sujeta tan solo a reglas de analojía o
a la costumbre.
La falta de codiftcacion administrativa, el número
considerable de disposiciones que gobiernan la Ad-
rninistracion Pública y el constituir la costumbre
fuente en su réjimen, imponen, fuera de otras ra-
zones que oportunamente se expondrán, la exijen-
cia de una preparacion teórica y práctica en los
ajentes administrativos.
5. Plan para el estadio del Derecho Adminis-
2
 18 J. flO:\IJ:-¡c;o AMI'SÁT~;(OI'I IIIVERA

trotú·o.-Lo'~"> tmtadil'ta~ expOiwn di' diversas mane-

ras la materia quP- \·amo~ a ronl'idPrar. llaeen de Plla
divisiones y cla!o5itleacioncR ajustadaH al criterio cpw
guía a cada uuo. Por mre~h·a parh\ l"l~gniremos el
plan jerwr·al ()e ru:t~ comun ncPptacion y clasiflc.a-
remos lo~ (li vei'l"os puntos de nm ner·a que se fac.ili te
mas spgummente la aHimilaeion de la doetrina y
del dPr·ccho positivo. AlliHJIW tmt<índosn df' simpl<~R
apuntes, que no tienen el car<ict1~r de un trata1lo
didtictko y doctrinario. no w~c~~~itnl'Í:Ilnos somcter-
noH a un plan ~~~pecial. lo llacelllos para que se
dism1e:1 con nws l'Xactitnd la~ condiciones o cm·ae-
téres de las instituciones atlur inish·a ti vas y de las
funciones de la Adminish·acion.
Nuesh·o )>lan !o5e lilllita, (m su )Hll'fl~ mas jPneral.
a dividii· el estudio dPl DPr'l'cho Admini~ti·ativo en
dos secciones: 1." OryttnL~w.:ion Admini.-;frotira; 2.•
.Jiatr•rüts A dmin i.o.;tru tico.-;.
La pl'imm·a abarca la or·ganizacion jcne1·al de la
Adminish·acion. tanto en lo qtie se r·ctlm·c a la sa-
tisfaccion de los intere!-'es jelll'raleH. encargado~ a
la Administmcion Centml como a la de los intere-
ses localeH a cargo d<> la Admini~tracion Local o
:Municipal. Naturalmente, en e~ta lH'imer·a parte nos
limitamos al estudio de la organizacion jeneral del
Estado, sin entrar en detall1•:-: r·elativos a los diver-
sos servicios 1mrticuh.u·es; ~ublliYillimos la materia
en las dos secciones que se han indicado, e!'\ de-
cir, 1." Organizacion de la Administracion Central;
2." Organizacion de la Allmini~tracion :\funicipal.
La segunda parte la destinamos al estudio de
las Jfaterias Administruticas, que eomprenden el
objeto y las funciones propias de la Adminish·a-
cion, detallando separadamente, al tratar de cada
una de ellas, los sen·icios e~peciales que lns afee-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 19
--------- - - - - - - -- ·- - -

tan. En esta COI)lpleja materia estudiamos la ac-

cion de la Admiuistracion. el alcance de su acti-
vidad. o sea los límites en que debe encerrarst•
cuando le llega el caso de ponerse frente a la ac-
tividad individual, y la organizacion particular de
los servicios establecidos o necesarios para llenar
las funciones respectivas y que solo de manera je-
neral pueden tratarse en la primera pmte. En el
estudio de las ~laterías Administrativas smjen va-
riadas cuestiones, siendo la principal de ellas, y
que nosotros tomamos como base, la referente a
los límites de la accion pública.
Segun los caractéres de estas Materias Adminis-
trativas consideradas sobre la base antel'Íor, podrían
formarse dos grupos: el primero comprPnderíu
aquellas que se •·etiercn a la seguridad jene1·al y a la
conservacion de la sociedad, como la policía, el
ejércit.o y la marina: el segundo aquellas que tie-
nen por fin el progreso, como la industl'ia. Esta
division permite analizar, respecto de las materias
comprendidas en cada uno de los grupos, la inje-
rencia en ellos del organismo político (1 ). Pe1·o, sin
necesidad de exponer fundamentos, que habrán de
formularse mas adelante, se ajusta a nuestro pro-
pósito la division en tres secciones:
1.a Comprende las materias en las cuales el Es-
tado es actor exclusivo, sin que nadie le niegue de-
r~chos u obligaciones y sin injerencia de la inicia-
tiva individual en la jestion; vgr.: la seguridad
pública.
2." Materias en que ejerce accion el Estado con-
juntamente con los particulares; vgr.: asistencia,

!1) E>;t.a dh-iRion es scguida y mni bien sostenida por Gianquinto, profesor de
la t:nh·cn;ic!ad de Pisa, en su magnillco Cor3o di Dlrltto Pubblico Ammilll3-
&rattro.
 20 J. J>O~ISI;O A~I'NÁTEGI:J RIVERA

instrnccion. La nccion del Estallo pne<le ser IW-

cf'so ria, como la sostPnemos en la asil'ltcncia y en
la in~trnccion y roluntoria como en In conl'ltrnccion
y explotacion de ferrocarr·ile~.
3.• Materia en qnc l'lolo tiene cabida la iniciativa
individual. La injerencia cl<'l Estado. en caso de
existir. dc>he ~cr indirecta. La ünica que forma en
e~ta categoría es la industr·ia ( 1 ).
Con estos antecedente~. podemos prc>sc>ntar como
signe el plan de esta o hrn:

PRIMERA PARTE
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

DIVISION TERRITORIAL

a) Administracion central

CO:-.iCEI'TO JE~ERAL

l. JEFE DEL ESTADO Y JEHAHQUfA AD:\li~ISTHATIY A.

11. MISISTHOS DE E .;;TADO.
.. O!tGA~IZACIO~ Ml::-llSTE-
HIAL.
11!. AD:\11;'1/ISTRAC!O~ CONSULTIYA.
IV. FU~CIO:\'AIUOS PÚBLICOS.

b) Adminlstracion municipal
CO:\'CEPTO JE:\'EH.\1.

l. CE::-lTRALIZACION Y DESCE~THALIZACIO::-l.

11. ORGANIZACIO::-l MU:\'IC.:!PAL.

(1) Es necesario ins!Rtir en que ~onl<idcramos. al hat·cr eHta clasitlt-adon, al t:s

t:!.rto eomo jcstor dir<.'<'lo, ya sea industrial o instructor, lo que no significa ne-
gar!~ participadon obligada en las materias rc.~p<·dil·as para l'('glanl<'ntarlas.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 21
-------------

SEGUNDA PARTE
MATERIAS ADMINISTRATIVAS

CONCEPTO JENERAL

a) Materias exclusivas de la Administracion

l. HACIENDA PÚBLICA.
11. POLICfA.
111. FUERZA ARMADA.

b) Materias a que atienden la Administracion

y la iniciativa individual

l. ASISTENCIA PÚRLICA.
11. l!líSTRüCCION PÚBLICA.
III. VfAS Y MEDIOS DE COMUNICACION.
VI. OBRAS PÚBLICAS.

e J Materia propia de la iniciativa individual

INDL"STRIA
 PRIMERA PARTE
ORGANIZACION ADMINISTRATIVA
 PRIMERA PARTE

ORGANIZACION ADMINISTRATIVA

Los intereses confiados a la Administracion Pú-

blica presentan caractéres diferentes que dejan ver
en ellos dos secciones con particularidades espe-
ciales. Unos afectan a la comunidad de la nacion
y abarcan, por consiguiente, toda la estension del
territor·io y comprenden el conjunto de sns ha-
bitantes; otros atmien mas directamente a grupos
locales, reduciéndose a pequeñas secciones territo-
riales y a limitado número de personas de la co-
munidad jenerétl. Estas dos clases de intereses re-
quieren organizacio~ particular y separada y por
esto dividimos esta parte en dos secciones. com-
prendiendo en la primera la que tiene a s11 cargo
la atencion de los intereses jenerales, Administra-
cion Central, y en la segunda la encargada de los
intereses locales, A.dministracion Local o Jllunici-
pal. A úmbos afecta de igual manera el territorio.
uno de los elementos constitutivos del Estado, y su
division, base de la organizacion administrativa.
 26 J. DOMINGO AMl"S.\TEG!'I RIVEilA

DIVISION TERRITORIAL

La organizacion polítiea dP laR naciones, es de-

cir, la constitucion df'l pul'l>lo en Estado, con te-
rritorio propio, no se comprende sin un fraccio-
namiento de éste en seecionPs que faciliten la
Administracion, sirvan dt> ha~e para di¡.;;tribuir el
servicio público y constituyan con exactitud el do-
micilio de los ciudadanos.
Tan pronto como nace el Estado con sus tres ele-
mentos fundamenlalPs dP JmPblo. con~titncion o go-
bierno y territorio, :;;e pr·c•sf'nta la nf'cesidad do di-
vidir éste en circunscripciones administrativas y a
esta regla jeneral org1ínica no ha faltado ninguna
sociedad política.
En el derecho antiguo Sf' encuentran variadas cla-
siftcacionrs o divi!'lioncs, dentro de las cuales se
agrupan los ciudadanos: son conocidas en Roma,
fuente vastísima de nuestr·o dc>rccho modPrno, pú-
blico y privado, las curio.~, decurius, centurias y
tribus. Este) t'IItimo grupo. de alta importancia en
la organizacion romana, tuvo su oríjen en el te-
rritorio, es decir, provino de una division territo-
rial. Al municipio le afectaba tambien una por-
cion de tierra.
Las secciones territoriales rr:ciben diversas deno-
minaciones, siendo mui comun en los Estados la
prom·ncia, término qnc es conveniente analizar.
Aparece por primera vez para df'signar los terri-
torior.; que Roma sometió a sn imperio y la eti-
molojía misma de la palabra (de cincere) lo ma-·
niftesta; pero comprendió tambicn, en el derecho,
la esfera de accion, el conjunto de atribuciones, la
competencia, por decirlo así, del jefe de esa sec-
 RESÚMES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 27

cion territorial, sometida al pago de impuestos es-

peciales. Como se ve, la idea primem de la pro-
vincia es bien diversa de la que hoi se aplica a
este término, pues se dli siempre a divisiones den-
tro del territorio del Estado, en contraposicion al
gobierno de un pais colonial. Conforme a aquella
nocion, la provincia, tiene, por otra parte, cierta
independencia en el manejo de sus intereses, y en
consecuencia, aceptando la espresion por su fun-
damento histórico y etimolójico, no podría aplicarse
a las divisiones territoriales de un Estado unitario.
La determinacion de las secciones territoriales
está sujeta a principios aplicables segun las con-
diciones especiales de cada pais y, aun, dentro de
un mismo Estado, es necesario considerar la diver-
sidad de circunstancias que afectan a cada zona
del territorio. Como ejemplo, entr-e nosotros, pode-
mos citar a Magallanes, seccion territorial que no
se encuentra en condiciones de formar ni una pro-
vincia ni ménos un departamento, conforme al sis ·
tema de division establecido por la Constitncion.
:Muchas reglas se formulan para verificar la di-
vision tcrritol'ial de un Estado y asignar los Hmi-
tes correspondientes a cada una. Agrupándolas, se
refieren ellas a la poblacion, a los deslindes natu-
rales, sean ríos, montañas, etc., a las industrias y
a la riqueza en jeneral, a los antecedentes históri-
cos, todof5 los cuales son factores que deben consi-
derm·se conjuntamente.
La uniformidad en la asignacion de las divisiones
territoriales a los servicios públicos y en consecuen-
cia. la necesidad de que aquéllas sean f~ícilmente
aplicabl1~s a éstos, es un punto que debe atenderse.
Los servicios del Estado no son homojér..eos y unos
pueden cumplirse en distintas esferas de agrupacio-
 28 J. DOMINGO AMUNÁTEGl'l RIVERA

nes, relacionadas con determinados puntos del te-

rritorio y nó con otros; y ante este rncioeinio se lleva
a la pr<íctica una determinacion vm·iada de la aten-
cían ptíhlica respecto de las circunscripciones te-
rritoriales. Este sistema es contrario a bus hases
orgánicas del Estado, que demandan armonía je-:-
neral y completa en todos los {)('(lenPs de sn actividad;
la cual. comprendida en su mas lato desarrollo.
simplifica el mecanismo administrativo. siempre que
asigne a sus sen·icios un campo comnn para ejer-
citarse.
El territorio de Chile formaba, al iniciarse la re-
volucion de la Independencia, una Capitanía Jencral
que se dividía en dos Interulencios separadas por
el rio ~faule y subdivididas en partidos. Santiago
era la capital de la Capitanía y de la intendc•neia
del norte y Cuucepeion de la del sur. En 1811, el
Congreso Nacional creó la Intendencia de Coc¡uimbo.
En la serie de Constituciones y de proyect.os de
organizacion política promulgados üntes de In vi-
jente Carta Fundamental, se formularon variadas
divisiones del territorio. manteniéndose por mayor
tiempo la verifleada por lei de 30 de agosto de 1826
que lo dividi(J en ocho pr·ovincias.
Esta misma division contenían el ProyPcto de un
reglamento ¡wul'isorio para lu administrrrciun de
las prucinciw~, y un decreto de 31 de encJ•o de 1826.
El citado proyecto de reglamento }.H'o\·isor·io. que
se present(, por el ~linistro del InterioJ· don Jonqnin
Campino al Consejo Directoria} el 30 de noviembre
de 1825 subdividía las provincias en municipalida-
des y parroquias ( 1 ).

{ 1) RAHOX Bn.Ic..::>:o, ~Jcmtwla Hl:tttirlco C1·itlca ti el D~,·~cf&t¡ l'tilllicn Chileno.

pAja. 17;; y 43\. ·
 RF.SÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 29

La division actual está fijada en la Constitucion

vijente como sigue:
(( Ar·t. 106. El territorio de la República se divide
en provincias, las provincias en departamentos, los
departamentos en subdelegaciones y las subdelega-
ciones en dist.r·itos. »
La Constitucion no ha fijado ni el número de
las provincias ni el de las subdivisiones. El au-
mento ·de poblacion. los medios de transporte, las
vias de comunicacion, el desarrollo del comercio y
muc.has otras causas pueden modificar lus divisio-
nes territoriales, y, en consecuencia, se limita a
determinar la forma en .que deben llevarse a
t.él'mino, ordenando en el artículo 28 que solo en
virtud de. una lei se puede:
(<5." Crear nuevas provincias o departamentos;
arreglar sus límites ... »
La Constitucion confía a la lei el poder de crear
provincias y departamentos y nada dice, en cuanto
a su oríjen, respecto de las subdelegaciones y dis-
tritos, secciones territoriales que ella misma es-
tablece. En esta omision constitucional, fundada
seguramente en la necesidad de dejar mas ampli-
tud a otras autori,jades, el Ejecutivo, poi' medio de
decretos, ha determinado el mímer~ de las subde-,
legaciones y distritos que a cada departamento co-
rresponden, como asimismo sus respectivos lími-
tes. Esta facuUad, reglamentada por la leí de
Réjimen Interior de 22 de diciembre de 1885, ha
sufrido una modiftcacion introducida por la lei
elccloral de 20 de agosto de 1890.
La lei de Réjimen Interior en su artículo 32 dice:
«El número de subdelegaciones en cada departa-
mento y el de distritos en cada subdelegacion, sus
límites y dc>signaciones serún fijados por el Prcsi-
 ~o J. IJOMJNGO AMI"S.\TJ·:I;I"I HIVERA

<lente de la Hc~p(¡IJJica pl'<'Yio infornu• de la :\luni-

cipalidad rc~1wctiYa. n
La lei cleetor·al de 20 dP agoi';to de 1800 di~ponc.
por sn parte, en (_•1 artíenlo 2. 0 de los transitorios:
u Desdf' la fe e ha de la pu hl icacion dP la pr·P~t'n te
leí no podr·tín altPrarse lo~ límitl':-: ni el IIÚmei·o dC'
las snbdel<•gacionc•s actualnwntP exbt1mtl's en los
departamentos de la República. •>
No dejarü de llamar la atencion que en una lei
de elecciones se determine, de una ruaner·a nega-
tiva, la forma en que se han t)(' cou~titnir las di-
visiones territoriales, no a:signadas tan solo a un
fin electoral, sino a variados negocios pt'1blieos. Y
decimos en forma negativa. porque establece una
prohibicion que no pncde ser absoluta, pues con-
signada en una lei ha de poder r<'formarse por
otra leí; de donde se deduce que hoi, solo por
este medio se crean sul.Jd<~ll'gaciones y se moditl-
can sus límites.
La explicacion de esta noYcdad se ~~ncuentm,
como .sucede jcneralmente con lai'; cspccialitlade:-; de
cualquiera de nuestras leyes administrativas, en
su historia y en su espíritn. La leí <le clcceiones
de 1890 tiene íntima rdacion con la orgünica de
Municipalidades de 1891: lí.Illbas concurren al tln
de constituir la autonomía municipal y dentro tic
ella la li l.Jertad de elecciones. Se (_¡ni so q ni tar al
Presidente de la República la facultad de fijar o
cambiar una circunscripcion que ha de ser base
del municipio y del poder electoral.
El papel que cada una de las divisiones territo-
riales creadas por la Constitucion, descmpelia en
nuestro organismo político-administrativo es el si-
guiente:
Proeincia. -La provincia tiene una eondicion
 RESl:MEN DE OERF.<"HO ADMINISTHATIVO 31

mui distinta de la que le a~ignan la historia y las

instituciones de otros E~tados.
~Iiéntras en el imperio romano comienza siendo
una persona moral y, mas tarde, en muchos Es-
htdos, una especie de agrupacion independiente,
entre nosotros no ejerce funcion alguna. Al frente
de ella se' encuentra el Intendente, cuyas atribu-
ciones se refieren mas bien a sn cartícter de gober·-
nador del departamento t>n q ne cshí. ubicada la ca-
pital de la provincia que a ésta entera. No tiene
personería de ninguna clase. En Francia no existe la
provincia; en Italia tiene personerfa e institucio-
nes especiales.
Los servicios que afectan a la pr·ovincia son re-
ducidos. Las gobernaciones marítimas correspon-
den a una o mas provincias ( 1); las Cortes de
Apelacionos ejercen su jurisdiccion sobre varias
provincias; desemperia tambien una funcion en la
lei electoral; pero no es su base; la lei de instruc-
cion secnndar·ia y superior determina que exista
un Liceo de segunda enscr1anza a lo ménos en
cada provincia; los visitadores de instruccion pri-
maria ejercen en ella su jnrisdiccion; pa·ra el nom-
bramiento de jueces lch·ados se exijen condicio-
nes especiales segun se trate de un juzgado de
departamento o de e.apital de provincia; y por fln
en cada cabecera de pro\'incia existe una adminis-
tracion principal de correos que sirve a todo su
ter·ritorio. En el órucn militar la provincia const.i-
tuye una Comandancia Jeneral de Armas. Todas
las materias en u meradas no justifican la existen-
cia de una division territorial que no tiene verda-

(1 ) Leí de 30 d~ agosto tlc 18'1~ •. lloi existen quinL'C goll<'rnacíoncs marítimas.

 32 J. DOMINGO AML'NÁTEGI'I RIVERA

dera personalidad y que ir<i todavfa reduciéndose

mas con el desarrollo de la vida municipal.
La Constitncion de 1828 daha a la provincia ma-
yor influencia en la vida p0Htica. Colocaba a su
frente al Intendente y a una. Asamblea Provincial,
a la que encomendalm vijilancia jeneral sobre las
Municipalidades. Quiz<i es tiempo de volver a aquel
sistema, si se quiere e!Staulecer algun control para
el manejo de los se¡·vicios municipales, principal-
mente en lo que se refiere a la contratacion de em-
préstitos y administrarían jeneral de fondos. Las
asambleas de electores creadas por la leí de 22 de
diciembre de 1891 serían ventajosamente reempla-
zadas por AsambleaH Provinciales, fonnadas por
limitado número de individuos, elejidos en la pro-
vincia, que darían personería a ésta y atenderían
los intereses comunes a todos sus habitantes.
Departamento.- Es la base jeneral de la organi-
zacion política y la Constitncion quiso tambien que
lo fuera de la administratiYa y 111Unicipal ( 1 ). El
espíritu de la lei de 22 de diciembre de 1891 ha
buscado ctro campo de accion a la Municipali-
dad que, puede decirse, no se ajusta al ideal de
la Const.itucion. aunque es exijido por los princi-
pios y por la correcta atcncion de las necesidades
locales.
En cuanto a la distribucion de los serYicios, al
departamento le afectan en sn mayor parte. La au-
toridad política es el gobernador y annqne se ha
limitado considerablemente sn act.iYidad, se ha visto
que el funcionario que ocupa el puesto superior en
la jerarqufa. el intendente, ejerce mas su accionen
el car1ícter de gobernador departamental, que tam-

( 1) Constitucion, art. 113.

 RESÚME:-1 DE DERECHO ADMI!IIISTRATIVO 33

bien inviste ( 1 ), de manera que, considerada en su

extension, la autoridad política reside en el gober-
nador. La administracion de justicia tiene su prin-
eipal jurisdiccion en el departamento y es ejercida
por el juez letrado. La hacienda pública divide su
servicio en tesorerías departamentales. El servicio
de Correos tiene una administracion departamental.
La representacion nacional es tarnbien mas directa
y clara en la que inviste el diputado, quien repre-
senta al departamento. En el órden militar forma
una Comandancia particular de Armas.
A propósito de los antecedentes y carnctéres de
las dos divisiones territoriales analizadas. un dis-
tinguido escritor nacional, a cuya opinion se ajusta
perfectamente lo que hemos manifestado, se expresa
eomo sigue:
ce La provincia es una fórmula político-territorial
moderna (en Chile}, y al mismo tiempo la mas ca-
prichosa e inconsistente de las fórmulas. Ella debió
su orfjen al tumulto tlel primer período de la inde-
pendencia y al prestijio y a la actitud patriótica de
los cabildos de Concepcion y Coquimbo, que en
mas de una ocasion y en especial en la breve cam-
paña nacional contra la Dictatlura de O'Higgins, lo-
graron arrastrar a los cabildos de muchos de los
partidos vecinos y ejercer sobre ellos una hejemo-
nía transitoria. Así se improvisó la provincia de
Concepcion, con el Maule por límite septentrional,
y la provincia de Coquirnbo entre el desierto y el
Choapa. Pero no había razon ninguna de raza. de
jcografía. de carli.cter o de intereses especiales que
justiftc:u·a esa declaracion de pe1·sonalidad propia
y esa o cualquiera otra demnrcacion de límites

11) Constitncion, art. 110.

S
 J. f)O!ofiSGO AMt·s,\Tr,;c;n IU\'ERA

provinciales. Lo que tiPrw en Chile rar<'tcter deter-

minado. a lo méno¡;; en nuPstros 1lias y nu siem-
pre, es el 1lepartamento. Este Ps un centro natural
de inter·esr~. d!.'terminado jeneralmente por la topo-
gr·affa. la indn~tria. la exist1~nr.ia de una ciudad
cal..ll'cera. y el lejislador con~titucional hada mal
en pasar de lar·go y no tomm·Jo en cuenta como la
bal-'e de la organizacion administrativa. La mejor·
prueba de lo que aquí aflnnamos !'~ 11Ue la division
de un depm·tamento ha si1lo :-;iempre maii'I'ia de
resistenciar-.. reclamos y reparo, al paso que :í.ntes
y despuPs de 1823, se ha variado los límites de las
provincias sin diflcultml. y la tijera lejislativa ha
entrado sin piedad, una, dos y tres veces des1le el
mi~rno mio de 23 y dt'mas de memoria federalista,
en el soberbio manto pt·o,·incial de Coquimbo y Con-
cepcion y ha cortado retazos que se han llentdo el
viento del norte y el v-iento dd sur. deHpnPs 1¡ue se
les ha infundido el soplo de vida y la investidura
de pt·ovincias. o lo que es lo mismo. despues que
se ha nombrado para cada una ele ellas Intendente.
Srcretario y oficial de estadística con los sueldos
dclel'lninados por la lei )) ( 1 ).
Subdf'!t'[¡ocion.- El carlictcr de esta CÍI'CIIIISCrip-
cion terl'itorial se ha modificado con~id!~rablemen­
te en los ¡'tltimos arios. Antes de 18!)0 em una
division administratint con un snbllelegado. sin
renta, como autoridad y una divi~ion judicial. con
un juez lego, para conocer en juicios de menor
cuantía, funciones que úntcs de 187¡:) eran lJ,•nadas
por el subdelegado. confundiéndose así en una
misma autoridad los pmlercs ejecutivo y judicial.
La lei de elecciones de 20 de agosto de 1890 e:sta-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTHATIVO 35

blece el rejistro electoral por· !Subdelcgaciou('s ( 1)

y sobre esta division territorial descansa en gran
parte el mecanismo de esa lei. Por su parte. la
lei de 22 de dicie.mbre de 1891 y el decreto de la
misma fecha que creó las nuevas :Municipalidades.
cxijidas por el espíritu de aquella lei, han aumen-
tado su importancia, pues los municipios abarcan
hoi mui pocas subclelegaciCines.
Colocada la subdelegacion en estas condiciones.
estimó la lei electoral que no era posible dejar a
la sola voluntad del Presidente de la República el
crearlas y modificarlas y dió estas facultades a la
lei, con la disposicion prohibitiva de su artículo
2. 0 de los transitorios, de que se ha. hecho ya
mencion.
Existe un servicio público que debería ajustarse
a la subdelcgacion y que léjos de eso, se aviene a
la division eclesiástica: el Rejistro Civil. En efecto,
el artículo 13 de la lei org~inica .de 17 de julio de
1884 dice:
<t Habrá un oficial del Rejistro en cada una de
las parroquias y vice-parroquias que existen en la
actualidad. J> Sin embargo, el inci~o 2. 0 del mismo
artículo encierra la circunscripcion dentro del te-
rritorio departamental cuando la parroquia o vice-
parroquia abrace secciones de dos departamentos.
Prevalece en este punto la division política.
Es obvia la razon porque se mantiene esta di-
vision especial. La lei del Rejistro Civil introdujo
en nuestra lejislacion y en nuestros húbitos una
reforma trascendental, pues lo quitó de manos de
los párrocos, para entregarlo en manos de ajentes
de la Administracion. Cambio tan fundamental ha-

( 1) Lei de 20 de agosto de 1890, art. 10 y siguientes.

 36 J. DO!\IISGO A!\fi'S.\TEGill RIVF.ItA

bia de encontrar, como encontr(,, l'\(~rias resistencias

para la implantacion del nue\'O réjinwn. Pm·a dis-
minuir aquéllas y facilitar ést.a se mantuvo la cir-
cunscripcion part·oquial. que era ya conocida para
los ciudadanos c-onw territorio jurisdiccional del
rejistro del estado ci\·ii, lle\'IHlo por· los párr·ocos.
Di.~trito.-La nwnor de nuestr·as divi!"ion(~S t(•t·ri-
toriales. el distrito, tiene a :;;u fn~nt(•, en el (Jrden
administrativo a un inspectm· y en el judicial a
un jtwr. de di¡;;t!'ito, quien_ conoce di' juicios el(' mf-
nima cuantía. Por lo demas. no le afecta nin~un
servicio p\rblico e:-:pecial.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 37

a) Administracion central

CO~CEPTO JENERAL

Las funciones tendentes a satisface•¡• las necesida-

des comunes a todos los ciudadanos o sea aquellas
que se sienten de igual manera en todo el país, y
que la organizacion política ha confiado a la Ad-
ministracion Central est<ill a cargo de dive¡·sas cla-
ses de ajente:.~ públicos, establecidos con el carúc-
tei' de jestores de intereses jener·ales en todo el
tm-rit.orio del Estado o de se1·vicios limitados a
dete¡·minadas secciones del mismo territorio. Es-
tos ajentes forman tres grupos per·fectamente defi-
nidos.
El l)l'imero comprende a los ajentes directos del
Poder Ejecutivo, que le representan en toda la ex-
tcnsion del ter-ritorio y que ejer·cen fn nciones <le ca-
rácter jeneral, es decir, que no est.<ín limitadas a
uno o varios de los servicios p{Iblicos. sino que
los abarcan en conjunto. Este g¡·u po forma la J e-
rarquía A.dministratÍl'a que comienza en el jefe del
Estado y termina en el último ajente del Ejecutivo
en la mas peqnc1ia division ter·r·itorial. Componen,
entre nosotros, la jerarquía' administrativa, el Pre-
sidente de la República. al lado del cual se encuen-
tran los :Ministros, los Intendente:-;, Gobernado¡·cs,
Subuelcgados e Inspectores. Todos estos funciona-
rios ejer·cen variadas ati·iiJucioncs que alcanzan a
los <liversos servicios del Estado; en la secciou te-
rritorial de su jnrisdiccion, velan por la conducta
funcionaria de todos los empleados pt'tblicu:o;, de
cualquiera reparticion administt·ativa que sean y
ejercen funciones ele direcciono inspeccionrc:-:pecto
 38 J. OOMISGO AMI:SÁTE(;('I RIVERA

de la ARistencia Pública, la Instrnccion. la Poli-

cía, <>te.
El s<'gnndo grupo no ej(•rce funciones activas.
propiamente tale~. sino deliberantes y de consejo.
Auxilia con su estudio. jeneralnwnte tl>cnico, a los
ajentes cjecntivoH. Lo comprendPmos bajo la deno-
minacion de Admini.itrrtrion r01umltit·a.
Y por fin el tet'C(~r grupo «!(~ ajentes administra-
tivos es formado por los que tienen a su cargo
funcionPR e¡o.;lwciales en un dctl'rminado servicio del
Estado. Pertenecen a él los ajentes que recaudan
o invierten los dineros ft~cales y que se llaman em-
pleado~ de Ilacir•mla, los «[lW pt·oporcionan la ins-
truccion. los que ,·elan por la l-mlnbridad jcn<:>ral.
los que dirijen y ejl'cntan la~ obra!-; p1íblic~s. etc.,
y se encuentran distribuidos en to1lo el territorio
del Estado.

l. JEFE DEL ESTADO Y JEHAHQUfA AD~U:'IIISTRATH'A

La Admini~tracion del Estado est<L confiada al

Prt~sidcnt.e de la Replibliea. cuyas facultades o de-
beres e:-5tahlee(!n la Constitueion y las leyes.
El (~si!Hlio de todo lo rclati,·o a sn designacion,
atribncioiwR j(•ne1·ales y responsabilidad pertenece
al De¡·echo Com;;titncional. En el desempPI1o de sus
func.iones ejercita atribuciones tle ca¡•¡í.ctct· guher-
nativo, de inh~i'(•¡.; jene¡·al, como son las de mante-
ner las ¡·elacimws int•~rnacionale~-;. dii·ijir el go-
bie¡·no político en jcneml, etc. Eje1·cita t.arnbi<>n otras
que interel'.inn mas de cer·ea a Jo¡.; individuos y que
establecen estrechas relaci01ws Pnh·e éstos y el po-
der público; se observa tambien en ellas mas
visiblenwnte su actividad. Estas son atribuciones
 RESÚME~ OE OEREf'HO ADMINISTRATIVO 39

administratit1as y solo a ellas limitamos nuestro

estudio.
Para conocer mejor e!'lta serie de facultades ha-
bremos de analizarlas al considera•· separadamente
las materias administrativas. pues respecto de cada
una de ellas las ejerce en condiciones de carácter
particular.
Segun nuestro réjimen y el existente en los Esta-
dos representativos, el Presidente de la República,
el mona1·ca en otras parte~. hace uso de sus facul-
tades, dicta sus disposiciones de acuerdo con un
Ministro. <t Todas la~ órdenes del Presidente de la
Rept'1blica deherün fh·mar~e por el ~linist.ro del de-
partamento respectivo; y no podrán ser obedecidas
sin este esencial requisito)), dice el artículo 77 de la
Constitucion. Esta union íntima establecida ent.J'e el
Jefe del Estado y sus Ministros crea una situacion
especial en el eje•·cicio de las atribuciones de aquel.
las cuales son en realidad confiadas tambien a éstos,
sobre qui<~nes, por otra parte, dentro del réjimen
parlamentario, J'i~cae efecti,·ament.e la responsabili-
dad que pueda resultar de los actos a<lministrat.iYos.
En consecuencia, cuando la Const.itucion o las le-
yes confieren facultades u o1·denan la ejecucion de
actos al Presidente de la Rept'lblica, habrá de en-
tende•·se que proce(le de acuerdo con un Ministro
de Estado.
Sin embargo, Constituciones moná•·quicas y aun
la nnest1·a. confieren al Jde del Estado, alguna atri-
bucion privativa, cuyo ejer·cicio escapa a la inje-
rencia ministerial. Así nuestra Constitucion le at.ri-
buye la facultad de remocer a su voluntad a los
Ministros del del-5pacho. Aunque el caso no se ha
presentado, entendemos que si ocurriera el de re-
mocion completa de un gabinete, no habda Mi-
 40 J. DOMINGO AMl'NÁTEGl'l RIVERA

nistro que concurriera a firmar el respectivo decreto.

Y es lójica esta atribucion que la Carta confiere al
Presidente de la Repí1blica, en quien reside el po-
der moderador, es decir, el conjunto de medios para
mantener la armonia entre los Poderes Públicos.
En otros Estados se confieren tambien privativa-
mente al Jefe las facultades de disolver la Cámara
baja y la de otorgar gracia. La primc1·a no existe
entre nosotros y la segunda He ha limitado, pues
se ejercita de acuerdo con el Consejo de Estado.
Concurriendo en la Administracion del Estado,
el Presidente de la Repüblica con los :\linistros, he-
mos de encontrarles ejercitando sus ah·ibuciones y
cumpliendo sus deberes en todo el vasto campo de
la actividad administrativa.
RepresPntan al Jefe del Estado y cumplen en el
territorio de la República sus {J¡·denes dn car<icter
jeneral, los Intendentes. Gpbernadores, Subdelega-
dos e Inspectores, ca1·gos c¡·cados por la Constitu-
cion en la forma siguiente:
<< Art. 107. El Gobierno supe1·ior de cada provin-

cia en todos los ramos de la administracion resi-

dirtt en un IntendentC', quien lo cjercertí. con arre-
glo a las leyes y a las órdenes e instrucciones del
Presidente de la República, de quien es ajcnte na-
tural e inmediato. Su duracion es por tres arios;
pero puede repetirse su nombramiento indefinida-
mente.»
« Art.. 108. El Gobierno de cada departf!mento re-
side en un Gobernador subordinado al Intendente
de In provincia. Su d Ul'acion es por tres aiios. ))
« Art. 110 El Intendente de la provincia es taro-
bien Gobernador del departamento en cuya capital
resida.))
<< Art. 111. Las Subdelegaciones son rejidas por
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 41

un Subdelegado subordinado al Gobernador del

departamento y nombrado por él. Los Subdelega-
dos dnrarün en este cargo por dos años; pero pue-
den ser removidos por el Gobernador, dando cuenta
motivada al Intendente; pueden tambien ser· nom-
brados indefinidamente.>>
<<Art. 112. Los distritos son rejidos por un Ins-
pector bajo las órdenes del Subdelegado que éste
nombra y remueve dando cuenta al Gobemador. >>
Los ajentes constitucionales enumerados consti-
tuyen con el Jefe del Estado la primera série de
funcionarios en la organizacion administrativa y
se denomina jerarquia administrativa, pues for-
ma una gradacion perfecta de subordinacion. Cada
ajente tiene a su cargo todos los servicios admi-
nistrativos, dentro del territorio de su jnrisdiccion,
y sobre ellos ejer·ce las facultades de direccion y
vijilancia que la Constitucion, la lei particular que
los rije y las especiales le asignan. Ko limitan,
pues, su accion a un determinado servicio. a una
sola funcion del Estado. Por el contr·al'io, abarcan
toda la acth·idad de la Administracion Central,
como representantes del Jefe del Estado. En cuanto
a los servicios dependientes de la Administracion
Municipal, tienen hoi una injerencia limitadísima,
como lo exije la independencia de la jestion de los
intereses locales.
En los ar·tículos constitucionales citados se indica
la forma de nombramiento y remocion de los Sub-
delegados y de los Inspectores. Respecto dt~ los ln-
tendentP.s y Gobernadore~. la Constitucion enumera
entre las atribuciones especiales del Presidente de
la República, (art. 73) la de: <• Nombrar· y r·emover
a su voluntatl a los .... Intendentes de pro,·incia y
Gobernadores de plaza. >>
 42 J. DOMINGO AMI'S,Í.TEGl'l ltiVERA

Y en el artrculo 109 dicf': 11 Los Goh<'rnador<'s son

nombrados por el Pr·c~idente de la Rt>pt'Ihlica, a
propuesta del respectivo Intendente, y pueden ser
remo,·idos por éste, con aprohacion del Presidente
de la Reptíblica. ,,
Se notará que la Constitucion Pmplea las fra!"es
gobernadores df• pla_-:o y de dt•¡)(rrtomf'flfo. Lo~ pri-
meros son los ComandantPs par·ticulares de Armas,
que. eomo es de u~o corriente. son los mi~mos go-
bernadores de dPpartamPnto.
Las atribuciones ('S}Jf'Ciales d<' estol" ajcntcs se
<.lett-rminan en las lf'y(·~ part.icular·e~. cuando el le-
jislador quiere ('ncomcndar·les algunas. rf'specto de
det<'J'minados S<'rvicios. Sus facultades principales
se refieren a to(los los ramos d(•l sen·icio pt'1hlico,
pero la Con~titurion no ha fijado sn alcancf', ta-
rea que encomPml{¡ exprPsamc·ntP a la leí; al
efecto dire lo siguiente <'11 f'l artículo 2. 0 de sus
disposicionf'~ transit<wias:
<1 Art.. 2. 0 Para har('r dl'ctiva <'!"la Conl-'titucion. se

<lict:mín ron prcfl'l'<'nria las Jpyps siguienf('s:

((2. 0 La dP arrPglo dPlr·(~jinu•n int<'rior.ll

E~ta di!"pnskion eonstitucional solo :se cumplió
en 18-11. a fllws dPl gnhii•J'IIO <le~ don Joaquín Prieto,
pr<'SI'Ilt:índose a la~ clPliht•J·acionPs del Congrf'!"O el
}H'OY('cto dP lPi J'e!"lH~rtivo. el cual fué promulgado
1'1 10 dl' em•ro di' 1RJ.t
La l.t•; dr• orn•,t¡lo ,¡,.¡ rr~iimen intf•rinr de 18.U se
ajustaba a los }H'iiwipios dominantPs en aquella
<~p<wa lt•Jult•nlt•s a rohnsii'Ct'r la accinn dPl Ejecu-
th·o. rPpr<'S<•nta(lo por Pl PI'P:-;idPntP de la Reptí-
blirn y sus nj<•ntt•s IH'o\·iucialt•:-;. Otorgt'1 latas facul-
tadt•s a <'slos fnnrinnario:-; :.· <'nll·(¡ Pll dt•tall<'!" que
ptH'<lt·n <'nn~i<ll'l'!ll'st' como cnusejos o ll'cciones de
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 43

gobierno mas que prescripciones de derecho posi-

tivo. Esta lei, dice un historiador, << fué la gran ca-
I1ería del autoritarismo y de la disciplina adminis-
trativa estendida desde la oficina del Ministerio del
Interior hasta los mas remotos rincones del pais. »
Como, por otra parte, el réjimen municipal depen-
día exclusivamente de los ajentes di1·ectos del Eje-
cutivo estaba en I'ealidad concentrado en el Jefe del
Estado y sus ajent.es.
Los acontecimientos inmediatos a la Independen-
cia. la série de movimientos 1·evolucionarios y las
dificultades con que tropezaba todJ réjimen exijie-
ron una organizacion centralizada y la constitucion
de una autoridad fuerte en el Pl'esidente de la Re-
pública; y a ellas debió el pais sus primeros y só-
lidos progresos; pero la educacion política y social
hauia de introducir modificaciones de importancia
en nuestro réjimen constitucional y legal.
Levantada una corriente de opinion, que se ini-
ció en 1849, tendente a limitar la accion de los
ajentes del Ejecutivo, solo pudo llegarse en 1874 a
verificar algunas reformas en la Constitucion para
someter a una sancion comun la violacion de los
derechos sociales. Con la reforma constitucional,
con el Código Penal y con la Lei de Organizacion
y Atribuciones de los Tribunales se abrió una
nueva era administrativa, completada posterior-
mente con modificaciones sustanciales en nuestro
mecanismo político y administrativo. que quizá
han ido demasiado léjos, dadas nuestras condicio-
nes de sociabilidad; pero que en todo caso han
obedecido al propósito de buscar soluciones ám-
plias de libertad. La educacion hará con el tiempo
que sean completamente prácticas esas reformas.
Respecto de la materia de que tratamos, se pro-
 44 J. DOMISGO AMI":'d,TEG!"I IU\"EftA

mulgó con f<>cha dir.ií•mhrí~ de 18K> una

nueva LPi dP Rfr.J.imNl Interior. qw~ der·ogft en to-
das sus pm·tcs la di' 10 de ¡•rwro d1! 18·14. En P~ta
lei se encuentra descrito el papPI qne dPHcmper1an
los Intendentes. Gobernador·e~. Subdt'lcgadoH e Ins-
pectores. EstablPce incom¡Jatihilidad absoluta en-
tre el cargo de Intcndcntl' y de Gobcl'llndor con
cualquier otro empll'o púhJi¡·o, incompatibilidad
que desptw~ ha ~ido mejor dett·rminada aun por
el artículo 103 d1~ la lei org;ínica de ~Iunicipalida­
des ( 1 ). Fija las atribucio•u·:s jeneralcs di' Inten-
dentes y Gobernadores, punto ac<>rca del cual nos
referimoH al tl•xto de la citada lei. ObsPrHII'I'IllOS
que no se d:i a estos funeionarioH facultad de PH-
tender nombramicntuH <h! empleados admini~trati­
vos. ni de separarlos ni suHpenderlo~. salvo Pl caso
en 4uc admini~trando fondoH un empleado, el go-
bernador· note :su~tracci01ws o irr¡•gularidad¡•:o;: con-
curriendo esta circunstancia puede suspender· al
empleado cnlpable, lo ROlllí'ÍI! a la ju~ticia o•·dina-
ria y chi cuenta a la Direccion dl'l Tesoro ( m·t. 21.
núm. 11 ).
Respecto de la designacion de :subdelegado~ P

(!) El art. 3." de la leí d<• lti·jinwn lnt<-rior ,¡¡..,.: • .\rt. :l." Los ··ar¡:o~ dl' lnl•·n·
dente y dt' Gohcmador s• n in<·ompatihll's l'OII l'nal'lllit•r otro •·mpl<•o pid•lko.
•.l::sta Ílll'Olllpatihilidad no comprendt• a los mililar••s, <¡IIÍI.'ncs pt~lr;i.n •h·scmpe-
i'iar estos cmpl<'<>S conservando su rn·adu y anti¡:w·tlad. •
Annqut• el inciso 2.• dt~ t•stl! articulo d.•lp¡·mina in.tlirt-dauu·nlt• <JIH., los fun<"io-
narios ci \"ilcs qw• fueren notubrados lntt·ndent(•s u <ioh(•¡·nador,•s no c·un~t·rvan
los puestos qní" dL·~einp(•Iiaren antl'riorJil<·nte. punto l'esltdto tamhi<'ll L'll un <·aso
cspt'<-•ial C'll lS~to. pr~!' io inforrnC' d<• la Cortt• dt• .-\p(·laciotH•s tle ~antia;.:o. la h·i dt•
22 de <IÍ<'icmhn• de IS~II ha shlo pt•rft'<:lallll'llll' c•xpli··ita y dis¡>Onc t'll ' "
«Art. tu·J. Los carr:-os de lnl<'lltlentt• dt~ ¡u·o,·incia. y (.fOlJt"rna.tlor tlt• tlt·¡~;:u·tanlt•nto.
son ahsolnl&mt•ntc in<'ompatihlcs con todo <'111pko pi.hli<'o o mnuicipal y <'on tolla
funcion o cotuision de la 1ui:una uaturalt•za, tlt• 1notlo <Jlll' los nunJht\ltlos para
aquellos cargos ct·~an ('11 los l'lllph•os, fun<"iunt•s o eotuisionP5t que an tt.· ... tll\ il'rí"n. •
f:n virtud d·• <·~las disposid"n<'s, la~ in<·mupatihili<lad<•R d0 esto~ f•m··ionario"
son ahsolut.as para cualquier funl'ion " <·mplt•o público o mnnidpal.
 RESÚMES DE DEHECHO ADMINISTRATIVO 45

inspectores ya se han citado las disposiciones vi-

jentes. En cuanto a sus atribuciones nos referimos
tamuien a la lei de Réjimen Interior.
Tal es la organizacion de la jerarquía adminis-
trativa que lleva en todo el país la jestion de los
int.creses jenerales encomendada al Ejecutivo.
De la responsabilidad de estos ajentes y de otros
puntos que les atm1en se tratarü en la parte dedi-
cada a los Funcionarios Públicos y de sus parti-
culares deberes, en el estudio especial de cada una
dt• las Afaterias Administrath·as, si les son asig-
nados por ~as leyes respectivas.

11. MINISTROS DE ESTADO.-ORGANIZACION MINISTE-

HIAL.-FORMA DE LOS ACTOS DE LA ADMINISTRA-
CI0:-.1 CENTRAL.

a) .Ministros de Estado.- Los Ministros son, ad-

miui~trativamente, los jefes de las secciones en que
se di\·ide la direccion de los negocios públicos para
el manejo de sus numerosas exijencias. A medida
que nacen o se desarrollan las necesidades socia-
les, se impone la especializacion en la dircccion de
los scn·icios que se crean para satisfacerlas. Estas
divisiones se forman reuniendo los servicios homo-
jéiH•os y cada grupo que resulta constituye un De-
¡mrtomento de Estado, o un Afinisterio como se
dice jeneralmentc.
Los ~linistros son de institueion moderna; pero han
exüstido cargos públi('.OS en los gobiet·nos ele épocas
anteriores. en los cuales se encuent¡·a el oríjcn re-
moto de los actuales.
En la antigüedad. los reyes de las primeras di-
nastlas ejipcia3 se desprcmlían de una parte de su
 46 J. [)Ollll!'iGO AMl'!'iÁTEt.!"l HIVt:HA

autoridad, que eonflaban a grarHll's Pmplea<lo:-:; la

Biblia dü a José. hijo de Jaeob. el título de minis-
tro del mona('(_'a. Algo semf'jantf~ pasaba en todos
los Estado!-;, dividi<~ndose la accion del ej(•cutivo
entre va1·ias autoridades.
En la Edad ~ledia aparecen los ca1·gos llamados
ministeriales y que con¡.,;lituían lo:-; cuati·o empleos
superiores de palacio, ademas dd cancillt>r. Estos
eran: el nuu·i.•wol o comlr'stoblr•, que llt>g<) a :-:er el
jefe de la fue¡·za armada; el senl'.·wal, que de jefe
de cocina y mesa alcanzó a jefe de la ju~ticia; el
copl'ru moyor, a<.hninistrado¡· de los bienes de la
corona y el camarero mayor, primeramente cuida-
dor de las habitaciones y al fin tesorero jenei'i.Li 11 ).
Con variaciones. mas o ménos dentro del mismo
órden. se mantuvo la institucion ministerial hasta
que tomó la forma modema en Inglaterra. bajo
Guillermo III, en 1689.
De:-5de esa época, dice ~1acaulay. ningun minis-
tro ha permanecido en el pode¡· sin el benc·plácito
de las Cümaras (2 ).
Cada ~linistro es jefe de un Departamento mi-
nisterial, sin que haya entre nosotros .Ministros
sin cartera, es decir, sin especial cargo de alguno
de los ramos administmtivos, y que existen en otros
paises con un car<icter exclusivamente político. par-
ticipando de las atribuciones jenerales del Poder
Ejecutivo. Nuestra Constitucion dice que a cada
Ministro corre:-:ponde algun departamento y al dec-
to consigna así su artículo 7iJ: ((El número de los

( 1) BLlo1<TSCIILI, Del't'Cito Público Untrei'.SUI, t. 11, lih. 1\', ~j. :1~9.-D.•RE~TF.

DE LA CnAVANNE, Húloi•·e de 1' Admtnutl·allon "'~ F•·ance, t. 1.
(2) MACAUI.AY, Estudios pol/licos, piLg. 177.-Touu, U gouvernement }Jarlt'-
mentalre (/e 1' Angleter•·e.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 47

Ministros y sus respecticos departamentos, serán

determinados por la lei. »
Los ~linistros son nombrados y removidos a vo-
luntarl por el Presidente de la República ( 1); esta
facultad, se ha dicho, la otorga la Constitucion al
Jefe del Estado como a Poder Moderador, a fin de
que haga uso de ella cuando sea necesario para
mantener la a1·mouía que debe existir entre los po-
deres Lcjislativo y Ejecutivo.
Ninguna lei determina las atribuciones de los
:\linistro~; realmente no tienen especiales; les co-
rresponden laH del Jefe del Estado, con quien
acuerdan todos los actos de gobierno y adminis-
tracion. <<Todas las órdenes del Presiden te de la
Reptíblica, dice el articulo 77 de la Constitucion.
deberán firmarse por el Ministro del departamento
respectivo; y no podrün ser obedecidas sin este
esencial.requisito. >> Establece nuestra Constitucion
estrecha union cutre el Jefe del Estado y los :Minis-
tros; sin el acuerdo de voluntades de aquél con
éstos no puede dictarse rcsolucion alguna legal.
Particularmente, «los Ministros podrán tornar a
nombre del Pre.sidente de la República tod&s las
providencias relativas a la ejecucion de las dispo-
siciones ya adoptadas por el Gobierno>> (2 ).
No sucede lo propio en Francia, donde los Mi-
nistros nombran a los empleados inferiores dE; sus
respecti\"as oficinas y dictan algunas especiales re-
soluciones administrativas, vgr.: el Ministro de
Instruccion Pública fija la época de los exámenes
de las escuelas pl'imarias, concede subvenciones a
comunas que las necesitan para el sostenimiento

( 1) Constitucion, art. 7:1, 6.•

(2) Lei de 21 de junio de 1887, art. 12.
 48 J. OOMISGO A~fl'NÁTEG!:I RIVERA

de la ensei'!.anza ; algunas leyes le~ suelen otorg:

facult~l.ll reglamentaria, y, por \tltimo. revocan 11
actos de sus inferiores y ¡;;on j11ecf's de las contie1
das que se entablan por resoluciones de ajentcs s1
balternos.
Lo que se dice de Francia se aplica a Italia. E
par1a y Béljica en diversas materias. respecto (
las cuales los Ministros ejercen atribuciones pr•
pias. Las órdenes de pago. que la Constitucion 1
Chile exijc se hagan, sin excepcion, por medio 1
decreto del Presidente lle la República. están •
esos paises, por lo jeneral. en manos de los Mini
tros, como asimismo los nombramientos de emple
dos inferiores.
El Cons,.jo de Afinistros no existe en Chile, t
como se encuentra establecido en Francia, Itali
Béljica y España, donde forma un cuerpo que adop
ciertas resoluciones y cuya intervencion es nec
saria en casos determinados por· la lei. Lar-; lejisl:
ciones de esos paises dan a los actos del Conse
de Ministros fuerza particular ; podría decir·se q·
la forma mowirquica exije esa constitucion especi
del Consejo de ~Iinistros, del gobif'nw, como se
suele llamar vulgarmente; pero la Francia rep·
blicana le ha dado tambien el mismo carácter, q
siempre debe tener, cualquiera que sea la fc•ru
de go.hierno.
Ninguna lei crea entr·e nosotros el Consejo ,
Ministros, ni impone consulta prévia de todos ell
para ningun caso; es indudabiP 1¡ue el Presider
de la Repí1blica adopta sus resoluci01ws en uni•
con los l\iinistros, pues <~stos cargan con la re
ponsabilidad; pero, legalmente, solo se exije
acuerdo del Ministro a quien corresponde rcfre
dar la {JI·den del Presiden te.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 49

Es preciso no olvidar que no hacemos alto en el

doble papel administrativo y político que ejercen
los Ministros, como jefes de las grandes divi-
siones de la Administracion y como representantes
de los partidos que forman la mayoría del Congreso
Nacional: analizamos únicamente su situacion con-
siderada bajo el primer aspecto.
El decreto-lei de 1. 0 de febrero de 1837, ya dero-
gado ( 1 ), que reorganizó los Minist~rios, dispo-
nía lo siguiente acerca del Consejo de Ministros:
<~Los Ministros del Despacho se reunirán en Con-
sejo siempre que tenga a bien ordenarlo el Presi-
dente de la República, o siempre que lo solicite
cualquiera de ellos para discutir algiln negocio
grave que haya de presentar al despacho: en el se-
gundo caso será presidido el Consejo de Ministros
por el individuo del Ministerio que nombre para
este fin el Presidente de la República.»
Un decreto anterior, de 4 de julio de 1833. tam-
bien derogado, establecía que las actas del Consejo
se insertaran en un libro que llevaba el Ministro
del Interior y daba algunas reglas sobre los efec-
tos del acuerdo o desacuerdo en que estn vieran los
Ministros para la ejecucion de las medidas que pro-
pusieren.
Hoi no existe ninguna disposicion legal sobre el
Consejo ele Ministros.
En F1·ancia hai dos clases de Consejos de Minis-
tros: 1. a los presididos por el Jefe del Estado, y
llevan el nombre de Consejos de lvlini:;tros; 2.a los
que preside el Presidente del Consejo, que, segun
decreto de 9 de marzo de 1876, lo es el ~Iinistro
escojido por el Presidente de la República para

( 1 ) Por lci de 21 de j nnio de 18S7, art. 35.

 50 J. DO:\IJSGO AMl:SÁTEGI"I RIVERA

organizar el );linisterio: ~e distinguen con la dt

signacion de Consr>jo.~ de Gobinete.
El Conl"f~jo de );linistros es prL·sidido en Ital
por el l\linistro que ll<'nt el título <le Pn·:~idt•n
dr>l Crm.~r>jo y se somdl'n a ~u delil>eracion 1<
proyectos <le leyes que deban presentarse al pa
lamento. los tratados inter·¡mcionaiP:-;, los contlict<
de atrilmciorws Pnti·e los <lh·ersos );linisterios y, E
jencral. todo asunto de importancia. Las rcsoluci'
nc:3 que se expiden tl!'spnes de pasar por· PI Cor
sejo ll<'van como encal)('zamiento la frase: <<Oh/o
Consejo de Jlini.~tros. >>
El Consejo <le Ministr·os ejPrce en Déljica los p<
deres constitncionales. desde la muerte del rei has1
que su sucesor haya JH'f'~tado juramento. Tier
tambicn facultad JH'Opia de onlenar bajo su re!
ponsabilida<l el cumplimiento de una <'ll·dcn <
pago. emanada de algun );linistro y observada p<
la Corte ele Cuentas. El rci tiene obligacion de coi
sultarlo cuando se trata d<~ espulsar del reino
algun extranjero que compromete la tranq uilidn
pública.
El Consejo de Ministros tiene tambicn en Espari
atribuciones pal'ticulares; unas veces lo pr·eside '
monarca; otras el PrC'sidr>ntr> · df'l Con.-:ejo, );lini~
tro sin eartera.
b) Organüacion ministerial.-<d~] n(unero de le
Ministros y sus respectivos departamentos sení
detel'mina<los por la leí ll, dice el artículo 75 de 1
Constit.ncion, la cual deja a la leí esa cletermimJ
cion porque el número <le los );1inistros y de lo
Departamentos depende esencialmente de las nec(
siclades del servicio; si aquella contuviera la enu
meracion de los Departamentos de Estado scrí
necesal'io recurrir a una reforma constituciom
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTHATIVO 51

cada vez que el desarrollo de los negocios del país

exijiera la creacion, cambio o supresion de al-
guno.
Al promulgarse nuestra Constitucion. el2::> de mayo
de 1833. existían tres :\Iinistros. jefes <le cinco De-
partamentos, a saber: 1. 0 Interior y Relaciones Ex-
teriores; 2. 0 Hacienda; 3. 0 Gne!Ta y Marina. Por
decreto-leí de 1. 0 de febrero de 1837 se cli6 nueva
organizacion a Jos :\Iinisterios, creándose el de Jus-
tieia, Culto e lnstniCcion Públiea, ramos t¡ue per-
tenecían al del Interior; en consecuencia, los Mi-
nistros fueron cuatro. En dicho decreto -leí no se
indica el número de Departamentos, pero formaron
cinco, pues el Ministerio do Guerra y Ma1·ina cons-
tituía dos. El incremento jeneral de los negocios del
país y el mantenimiento de sus relaciones con las
demas potencias recargaron demasiado las tareas
del ~Iinisterio del Interior, por lo que la lei de 2 de
diciembre de 1871 creó el Ministm·io de Relaciones
Extcl'iores, al cual se agregó el ramo de Coloniza-
cion. La leí de 21 de junio de 1887 estableció siete
Departamentos de Estado, a cargo de seis Minis-
tros, a saber:
1. 0 Del Interior.
2.n De Relaciones Exteriores y Culto.
3. 0 De Justicia e lnstruccion Pública.
4. o De Hacienda.
5. o De Guerra.
6. 0 De Marina.
7. 0 De Industria y Obras Públicas.
Los Departamentos de Guerra y Marina son de-
sempeñados por un solo Ministro.
Hoi existen ocho Departamentos, pues se ha
dividido en dos el de Justicia e ln5itruccion Pú-
blica, sin aumentar el número de Ministros.
 l'\2 J. OOMIX"GO AMl:SÁTEiil"l RIVERA

De maner·n que Jos Depnrtamento!"i son:

1. 0 IntPrint·.
2. 0 Hclacioncs Extc•riores y Culto.
3.n J ust i ein.
4.o I 11!--: tr·11 c.l'i on Pt'thlic.n.
~-" HaciPnda.
6.0 Gllcl'!'a.
7. 0 ::\lal'ina.
8. 0 Indn~tria y OIJra!"i Pt'tblica¡;.;.
!li¡.;:tr·ilmido~ entr·e !-;Cis Ministros, como ~iguc:
1. 0 Del Intc•rior.
2. 0 Dt~ Rc•lneiotH's Extpr·ior·es ":í Culto.
3. 0 De Justicia ~~ In~t:-uccion Pt'thli<·a.
4. 0 De Hacienda.
~.n De Guerra y ::\larina.
6. 0 IJt! ImJn¡;.;tria y Ohras Públicas.
Las 111ater·ias que a ca<la Dc•¡><u·tnmento eorT<'S-
pondc•n se detallan c~n la Jei de 21 de junio de 1887.
Las d<•signaciones que se dan a cada uno indienn.
por· otra pm·h con ~iet·ta prceision, e~as mater·ia:-:.
Algunos l>f'partamt•ntos rninistr•rialf's existen f'll
todos Jos paises, como ser Jos del Interior·. RPI:t-
c.iotws Exl<~riot•t•s, Guerr·a, lnst!'ltccion. Justic·ia, Ha·
cien<la: JH•ro no son comnrws Jos dn Obr·as Pt'thlicns
Ag!'icul tlll':t. Conwrcio, Colonias. Esto dcpPmle !l(
las necesidades c•spceiales de catla Estado: Snizu
no nPce:-:ita :\lini~t<·r·io de :\Inri na: d ~linistcr·io dt
Aguas ( \Vat<'r·stand) existe <m llolan<la, donde e~
de Jos 111as importanks por· la conflgnracion <lcl
pais: d IJnjo nivd del suelo exijt~ atcncion cons-
tante pnr·a evitar lns inundaeioncs dd mar·.
Los l>epat·tanwntns de E:-:tatln son dot'e en Fran-
cia: 1." Jnst.ieia y Culto; 2. 0 Negocios Extt·nnjct·os:
3. 0 Inl<'t'iot•; 4. 0 Hacienda: 5. 0 GuPr·ra; 6. 0 ~lal'ina;
7. 0 Insft'IICt'ion PúiJJica y Uellas At·tc~: 8. 0 Trnbnjo~
 RESUMEN DE DERECHO ADMIXISTRATIVO 53
----------
Públicos; 9. 0 Agricultura; 10.° Comercio; 11.° Co-
rreos y Telégrafos; 12. o Colonias.
En Italia son once. per·o funciona independiente
la Presidei_ICia del ConM•ju de .lfinistrus, que la
ejerce alguno de Pilos mismos. o bien un Ministro
sin cartr•ra: 1. 0 Interior; 2. 0 Negocios Extranjeros;
3. 0 Hacienda; 4. 0 Tcsor·o; 5. 0 Guerra; 6. 0 ~larina;
7. 0 Gracia. Justicia y Culto; 8. 0 Instruccion Pública;
9. 0 Trabajos Públicos; 10. 0 Agr·icultura. Inclustr·ia y
Conrercio; 11.° Correos y Tel1~gr·afos.
La Presidencia del Consejo de Mini:str·os es ser-
vida en Espar1a por un .Ministr·o sin cartera.
La division de los Departamentos de Estado no
existía en Suiza hasta el 1. 0 de encr·o dt~ 18~8; el
Cons<•jo Fcder·al. compuesto de siet.e miembros, dis-
tribuía por sí mismo, entre ello!:i, las matcr·ias de que
cada enal debía ocupar·se. Desde la feella indicada.
los Conscjer·os han adquirido alguna autoridad es-
pecial en sus respectivas secciones y aunque to-
dos los actos del ejecutivo aparecen conro resolu-
ciones del Consejo Federal. :-;e lwn fm·mado :-;iete
Depar·lamentos. cuyos jefes, como miembros del
Consejo Federal, son el<'jiclos por tr·es ar1os y no
les afectan los Yolos de la Asamblea Federal.
Todos nuPstros Depar·tamentos de Estado fi¡•nen
homoj1~nea organizacion. El manejo de la oficina y
la re!:iponsabilidad del ser·Yicio intL•rno eorTespon-
den al Sub--.•wcretorio. Este fuuciouar·io exi:o:te en
todos los· paisf's constitucional('s; pero t.iPIH.~ di-
verso canícter·: en Fr·ancia, en Espm1a e Italia es
un puesto político. ele manera que el in<li,·iduo que
lo sirve permanece en el cargo mi6ntras descm-
per1a el :Minister·io la pcr·sona que lo IIOIIILH·a. En
Italia se va aun maR léjos pues sostiene la discu-
sioll de los actos de su ~linisterio en la C;ímara
 5-l J. fiO~J:-Wo A~I'S.\TEI:I"I !UVERA

de qtw <'~ miemhro. d<·~<·mp,•r1an<lo igual pa¡w

como r·mtú.·uu·;o rr:Fo. nomhr•:tdo f':O:Jlt'<'ia)ml•nt<•, e
aquf'lla de qtw no forma pm·tc. (1)
Esfn ~i~tC'ma e~ ¡)(•r·jndicial par·a la unidad adm
ni~trati\·a. Lo~ c.amhio~ df' gahinctt•. ocasionacl<
por la política intc•rna dPI ¡mis, a ,·cces con tan 1
fr•e('lll'ncia. JliH.•dcn perjudi('nt' los rwgodos pt'1hl
CO:'o: ~i en las ofkina~ a las cuales cor·r·(•sporHle
tlirc·('cion su¡wrior de ellos. 110 existe un empl0at
que <'!-51<~ al corriente de tocios los tr·ahajos del re!
pcl'tivo Depa1·tanu•nto. Y c•slo se ha palpaclo <
Italia donde• se ha indieado para cada ~linist('r
la lH'CI'~idad de do!-3 Suh~sc•cretarios uno político
otro a<lmini8tr·ath·o. (2) En Inglaterra se ha ~a
vado la dificultad con alto~ PrnplPado~ de• car·tíet1
pur·amente admini:-:trativo. 1:3 ¡
Los ~fini~tc•r·ios se~ di\·idc•n c•n ~c·ec·ionc~ que ~e hr
formado silllplf'IIWIII«' pa.r·a facilitm· el dr'.-·~¡)(lc/io (
los rwgocios que se asignan a cada una; per·o s
qtw sus j<~fl's tengan. injerencia directi\·a en el S<'
vicio corr·c•spondiente. la cual se atribuyo a dire1
tor·ps de oficinas. estahl<~cidas como dcpc•¡ulencia
con ci<•rto cn.r·<ict<w dc~ autonomía y no como par·fe int
gmntc~ del rcspl'cti\·o Ikpar·tanwnto. Así d<•l l\linist
rio dd lnkr·ior· dc~pP!Hlf'n la Q/ir·irw dr' E.~trrdfstic,
la D;rf'ccion de f:orreo.~, la de Tf'fr 1t¡rr~/'o.~; del <
Justicia e Instl'lrcc.iou Púhli1~a la 111.-:pt•ccr'rm ·"'"''~'·
df' 111.-:truceion. Primario y los Jn;·;¡wrtorf'.~ df'l R
Ji.~t ro Cil'il; del dn Hacienda la JJirf'cr.·ion df'l T
¿¡oro, la do Contabi{;dad, y la .Superint,ndencr'(( (

( 1) l.<'i italiana <Í<' 12 <k f,•IJ:·<'t'o ,¡,, 1~'~.

(2) ~{. )ftsouK·rn. 1' pa,·rttl politlcl " ltt llf!JPI'<'n;a loro nrlla Glrlati;IG
'1"11' Amml,.tst•·a;low·.
3) L~:eLKitC, • L•!s lJJ'O(esalol!s t't la soclelé e11 Allglt~lt>rl't',"
 RESlhfE!II DE DERECHO ADm!IIISTHATIVO 55
---------------·--------
Aduana.~; del de Guerra el E.~t(((lo .Voyor Jem'rrtl,
con doble carácter técnico y adnlinistr·ativo, la Di-
reccion de Sanidfld 1.\lilitar. l::t do Purr¡u,. y Jlaes-
tron-~a; del de ~far·ina la Direccion Jenerul de la
Armada, tambicn con variadas atr·ihuciorws y del
de Industria y Obras Públicas la Direccion de Oúras
Públicas_
Considemdas con un poco de detcncion estas ofi-
cinas, Direccione.~ o Superintendencias, ~omo so les
llama por· las distintas leye~ que las llan estable-
cido, podl'<l observarse que estíin organizadas de
diversas maner·as, es variable su planta de em-
pleados, son distinto:-; los sueldos asignados a em-
pleos de igual categoría y, salvo las atribueiones de
inspcccion y vijilancia. las cuales deben conservar
en todo cnso, no les COITesponde ninguna facultad
directiva. pues tocan al Pr·esidente de la República,
autoridad a la cual ocurr·en a cada momento par·a
pedir·lc ejercite las atr·ibuciones que le encomienda
la Car·ta Fundamental.
Las oficinas almlidas son secciones de lus ).linis-
terios, separadas de ellos porque se han establecido
con incorreccion. tr·af¿ínuose quizti de quitar·, apa-
rentemellte, al Ejecutivo el poder· de que no es po-
sible despojarlo, dentr·o de la propia Administmcion
Central. Así la Dirc~cion de Correos. la de Telé-
grafos, la SuperintcndPncin de Aduanas, la Inspoc-
cion de Instruccion Pr·illlaria y domas, no pueden
ejercitar ninguna funcion dir·octiva sin la autor·idad
del Jefe del Estado, a quien se encomienda consti-
tucionalmente la direccion de la Administracion
Central, dividida en Depar·tarnentos }.linistcrialcs
para que se atiendan mejor· sus servicios.
Eso sí que contribuyen poderosamente a mante-
ner y de~arrollar el réjirnen del papeleo.
 56 l. DOMINGO AMI"SÁTEGl"l RIVERA

Sin quitar las atribuciones de vijilancia e inspE

cion que las leyes vijentes otorgan a los jefes
Direccione.~, éstas podrán formar parte integrar
de los Departamentos de Estado y atender, e•
unidad y armonfa. menor nümcro de emplead<
conveniencia para la tramitacion administrativa
estabilidad, los servicios que est<ín hoi a cargo
oficinas dispersas. sin base org:ínica, variables
cada momento, consumidoras de gran pm·te de 1
rentas fiscales y susceptibles. por su instabilida
de aumentar constantemente ese consumo.
En Europa y en otros paises de América no s
conocidas estas oficinas aisladas de los Depart
mentas ministeriales. Todas forman secciones de 1
respectivos Ministe1·ios.
Véase. por ejemplo. como está formado el Mini
terio de Instruccion Púhlica de Italia:
Ministro.-( Gabinete: 2 empleados).
Sub-secretario.-(6 f'mpleados).
Secciones.-!. Direccion de Antigüedades y Bell
Artes.
11. Direccion de lnstruccion Superior y de Bibli
tecas.
111. · Dirercion de Instruccion Secundaria Chísic
IV. Direccion de Instruccion Técnica industrial
profesional.
V. Direccion de lnstruccion Primaria.
VI. Contaduría.
Dentro de estas secciones se elabora todo lo q
tiene relacion con el servicio que cada una es
llamada a dirijir, sin que se vean obligadas a e
municarse con otra oficina ministerial. En Chile 1
1\linisterios se han convertido en oflcinm; de tran:
tacion.
Se ha clicho que con rsta organizacion se qui
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 57

la autonomía de que deben gozar las Direcciones

para evitar la excesiva injerencia del Jefe del Es-
tado. Lo de autonomía en las oficinas es una ilu-
sion puesto que, como lo hemos repetido, no son
ni mas ni ménos que secciones de los Ministerios,
sin el acuerdo de los cuales no les es posible ejer-
cer ninguna facultad directiva, porque cor!'espon-
den todas al Presidente de la República.
Las ventajas de la organizacion de los ~Iiniste­
rios europeos saltan a la vista. Concentrados los
servicios se facilita el rápido despacho de los asun-
tos concer·pientes a cada uno, como asimismo la
elaboracion de pr·oyectos y la adopcion de medidas
que el Ministro. de acuerdo con los Directores,
quiera llevar a cabo. Los Directores conse¡·van sus
facultades: así, si tienen la de proponer empleados,
lo hacen; aceptada por el Ministro la propuesta, el
Dir·ector extiende el nombramiento en su misma ofi-
cina, sin recul'rir a u na tmmi t.acion escri t.a qué no
tiene otr'o objeto que rctar·dar la solucion. :Mayor
es aun la facilidad que encuentmn los asuntos ele
que no es necesario imponer al Ministr·o, los cua-
les son despachados por la Direccion corr·espon-
diente, como ella lo desea.
e) Forrna de los octo.-; de la Adrninistracion Cen-
tral.-El Presidente de la República manifiesta sus
actos, conforne al número 2. 0 del ar·tículo 73 de la
Constitucion por medio de deer·etos, reglamentos e
instrucciones.
En jeneral, las resoluciones del jefe del Estado se
llaman decretos. Esta clenominacion se aplicaba en
el derecho romano a las rl'soluciones de carticter
judicial que el nrajistr·ado dictaba previo el acuer-
do de algun Cons(~jo. Hasta 1789 se comprendían
en ella los actos de los Concilios, de la Santa Sede
 58 J. DOMISGO Allll'SÁTEr.t"J RIVERA

y de la adminiRtracion d1~ justicia: en ci"a fecha

incorpor(> la palabra decrt•fo en el Jpnguaje poU
co y administrativo, de~ign:índoRc con ella la rr
nifestacion eRcrita de los actos de la Asamblea!'-
cional Francesa. Desde entonc1~R se aplica e
preferencia a laR resolncionl's adminiRtrativa!-l.
Los dect·etos se cal ifiean en gubt•rmt m f'll talr>~
administratit:os, segun que al dictarlos. el Prl!f-'id
te de la República ejercite una u otra clase
atribuciones. Todos deben ser firmados por el Pr(
dente y el Ministro del DPpartanwnto r<'S)>f'Ctivo.
Los decretos administrativos son de dol-5 clas
1. a J ('flf>l'ales () regla m ('/1 tario.~.
2. 8 Especialt·.~ o indit·idwrle.~.
El reglamento constituyf' la resolncion de mas
portancia emanada del Poder Ejecutivo. Es un e
junto de dispoi"iciones obligatorias qtw se dicta p:
el cumplimiento de una lei. La Jei deue ser bre
comprender solo dispol-5icionc'S fundamentaiPS, p 1
no es posible consulte todas las circunstancia!
todos los casos. El reglamento entra en detall
explica las consecuencias de Jos principios cante
dos en la leí, determina la manera de cnmr>lir é~
segun las diversas circunstancias q11e puedan p
sentarse. El Presidente de la República est:í li1
tado, al dictar un reglamento, por la lei mism:
que se refiere, a cuyas disposiciones ha de con!
marse estrictamente.
Toda lei es constitueional de derecho: una '
dictada en la forma determinada por la Coni"ti
cion debe ser obedecida, aunque en el hecho !
inconstitucional; no hai ninguna autoridad e
pueda declarar la inconstitucionalidad de la le

{1) ConRtitucíon, art 77.

 RESÚME:"J DE DERECHO An:\flNISTRATIVO 59

dejar de aplicarla por este motiYo. El r<:glamento,

a pesar de ser emanaciun de la lei misma, es in-
constitucional cuando in vade el campo de la lei,
vgr.: un reglamento 411e crea empleos no autori-
zados por la lei respectiva, y es ilegal si no se
ajusta estrictamente a la misma leí.
En la forma material del reglamento debe obser-
varse 11n principio que ent1·e nosotJ·os se olvida con
frecuencia. El reglamento no ha de repetir ningu-
na de las disposiciones de la lei, no tan solo por-
que no es necesario ni d1í. mas f11erza a ésta, sino
porque p11ede inducir a error en el oríjen de las
prescripciones administrativas. No es indiferente y,
por el contrario, es muí importante conocer el orí-
jcn de las disposiciones vijentes en el Estado; re-
petidas por 11n reglamento las q11e contiene. una lei
es Mcil que se introduzca confusion entre los actos
que emanan del Poder EjecutiYo y del LejislatiYo.
El Ejecutivo puede llegar a ser víctima de ese error
y derogar por medio de decretos, disposiciones le-
gales reproducidas en un reglamento, que modifica
por resolucion propia.
l\luchos de los reglamentos son dictados por el
Presidente de la República sin sujecion a trámite
alguno; ciertas leyes suelen imponer la consulta o
el acuerdo de determinadas corporaciones, v. gr.:
del Consejo de Instruccion Pública; del Consejo de
Estado, etc.
Las lejislaciones extranjeras dan mucha impor-
tancia a la potestad reglamentaria del Ejecutivo y
someten su ejercicio a trabas que garantizan la in-
violabilidad de las leyes y los derechos de los ciu-
dadanos, ya que estas resoluciones del Ejecutivo
tienen un carácter obligatorio tan jeneral como la
lei misma. En Francia y en Italia, es jeneral el so-
 60 J. DOMINGO AMt:NÁTF.Gl'l RIVF:ItA

metimiento al Consejo de Estado de los reglamen-

tos de a<lministr·acion pt'1hlica.
Los decr·etos r•spr•cialr·.~ o illdit•idttrtlr·.~ se refieren
a un objeto dt>tt~rminado o a una per:o;ona. Inútil
es decir que deben ajustar·s<' en todo a la Consti-
tucion y a las leyes. Algunos de estos decretos se
dictan tambien con inten·encion del Con!<Pjo <le
Estado. u otl·a corporaeion, s¡•gun exija e~o tr<i-
mite la matel'Ía a que el dP<'l'I'IO se refiera.
Los <lecr·do~ qnr emanan del Presidente de In
República, de cualquiera naturaleza· que sean. son
derogados o modificados por otl·o dc•creto expedidr
en la misma forma. Cn reglamento que el Pr¡~si­
dente dicta de acue1·do con el Con~r~jo de Estado
porque así lo dis¡Jone la lei del <~a~o. se modillc:
por otr.o decreto que se expide con el acur•¡·do d·
ese cuerpo.
Esta forma de d('t·ogacion o modiflcacion. vPrift
cada por el Presidente de la Rept'1blica. d<~ mot
propio o a pdicion de pa1tc int<'r<·sada, constitu-y
uno de los recursos que cxbten contra los <1<-cretc
administr-ativos. Si se ohsen·a que se ha comet
do un cr1·or <'n r.ualquier de('J'<•to. el Pn•sid<•ntf' :
salva por medio de otro. De igual manera modil
ca su r·esoluciou cuando la parte intet·esada <'n qt
así se llaga lo solicita y el Pr<~sideutP lo crpr~ jnst
Este procedimiento <·stabl<~cc capital difL•rcnc
entre los dccr·etos administrath·os y las seut<.•nci:
que pronuncian los t.J·ibunalcs de justicia. llai o¡
niones que equiparan a las sent<•twias. los <](•eret
expedidos en materias en las cualPs rl Pre:-:ider
de la República ejerce cier·tas fuucion<~i'; asimilabl
a las judiciales: v. gr.: juiJilaciotJ<•s. ruonh~pío~. el
A nuestro entender. los decl'eto:-; de esta cln~e
guen la regla jenc¡·al. distinguil-ndose siempn~
 RESÚMEN DE DERECHO ADMISJSTRATJVO 61

las sentencias pasadas en autoridad de cosa juz-

gada.
Los decretos del Presidente de la República se-
gun su naturaleza, se atacan tambien por la via
contenciosa ante los tribunales de justicia. En Chi-
le no existen tribunales especiales para lo conten-
cioso administrativo. jurisdiccion especial que en
Francia. Italia y E~pmia pertenece al Consejo de
Estado y que tiene gran desarrollo. en perjuicio de
los intereses de los ciudadanos. El Estado, entre
vosotros queda colocado en la misma condicion
<¡'Je cualquier ciudadano, con lo cual se consul-
tan garantías para todos. No son materia de con-
tcncion ante la justieia ordinaria los decretos que
el Jefe del Estado dicta en uso de facultades pri-
vativas, como ser, los nombramientos, separacio-
nes, licencias, jubilaciones, etc., porque si pudieran
ser llevados al Poder Judicial, éste se sustituiría al
Pre~idente de la República, en el eje¡·cicio de aque-
llas pa1·ticnlares facultades.
Los decretos son firmados por el Ministro a cuyo
<.Iepa1·tamento corresponde la materia a que se
refieran.
Los :\finistros, obrando en nombre del Jefe del Es-
tado o del Gobierno, llirijen comunicaciones diver-
~as, l'n las cuales se t¡·asmiten órdenes o se fo¡·-
mulan ohse1·vacioncs pm·a el manejo de los servicios
ptíulicos. Estos actos ministeriales se encierran en
dos denominaciones: q(icios y circularf's.
Los l..!.tfl:ios tienen por objet.a comunicm· resolucio-
nes adrninist¡·ativas, impa1·tir órdenes a empleados
1le la dependencia del ::\linisterio y t1·ascribir ins-
trucciones a autoddades infc!'ior·cs.
Las ci,·culures contienen jeneralment(~ instruccio-
nes pa1·a que los funcionarios suualternos ajusten
 62 J. HOMIS<iO AMI'~ \TEiil'l HIVERA

a f'llas HUS pt'O('('<lillliento:-;: ll(~\'all la opinÍOil Uel

Gobierno en la inteqm~tacion d1• las l1•yP:-:. :\o tlt•bcn
prodigar¡;;e mucho a tln de que no lleguen a ~~ontc­
ner tan solo la opinion lJcr·~onal <10. un ~lini:--tt·o. a~í
se corre el peligro <lo que las doctrina~ que su
autor trate de implautar ¡.:e ob:-:1~rvnn miéntras per-
manezca en el :\lini~tel'io y ~~n :-:1•gnida caigan en
desuso por su propia falta de IJa¡o.;e s{Jlida, todo
lo cual redunda en dcspr0.:-:tijio de esta rla:-;c de
actos de la AdminiHtracion. llamados a f01·mar,
cuando se inspiran en el vcr·dadero interes público.
ciel'ta jurispmdencia admini:-:trativa.
La formn externa do estos acto~ administt·ativos
<leue ajuHhu·se a las reglas de la mejor c1lucacion.
El espíritu dominante en el Gobierno se trnsluce
perfectnment.c en el estilo de sus comunicaciones.
Son tambien el r·ctt·ato de la pcr·sonalidad que lo!"
firma, cuando quiere ella modificar los h:íiJitoH tran·
quilos y cor·rectos de fnncionar·ios que siempre har
cumplido con su deber, por· olt·os que llrven l'n\·uel
tos con mas clat·idad la manifestacion del poder en
camado en el flmmnte. He sido t1•stigo per:sonal u•
esta variedad de formas que rc~vela variedad de ca
ractér·es. En los departamentos rninist.c~riales euan
do se pide u ordena algo a un funcionario !:-iubal
terno se usa la forma cortes .-;frl"(l.'W Vd. lwcer to
cosa o la imperativa usted hará tal cosrt. :-5cgu
quien lo manda. ''El <·stilo y el tono se mod iflca
con los tiempos y los hombrc!"i. El laconismo y 1
rudeza acusan gobiernos y mini~tros a cuyo:;; ojc
la dureza es un signo <le fncr·za. La política Lle 1
buena educacion se encuentra en aquellos (jUe cst
man que la autoridad nada pierde con observar h:
reglas de la uruanidad, y que un earácter cnérjic
no necesita para nada ser altanero ni imperioso.
 RESUMEN· DE DERECHO ADMINISTRATIVO 63

La tramitacion administrativa es una materia que,

entre nosotros, adolece de graves defectos y que
no estti sujeta a una rcglamentacion séria.
La solncion rüpida, segura y oportuna depende
del procedimiento, el cual debe someterse a reglas
invariables para que no sea arbitrario y ofrezca ga-
rantías a los intereses del Estado y de los ciuda-
danos.
Los Ministerios son el centro de toda la tramita-
cían administrativa y no la tienen reglamentada,
sino en ciertas materias con procedimientos varia-
bles. y ceiiidos a la rutina. Expedido un decreto
de pago, despues de variados y engorrosos trámi-
tes, pasa por una série tal de oficinas y de funcio-
narios que el acreedor necesita armarse de santa
paciencia para no desesperarse. A esto hai que
agregar la buena suma de empleados rutinarios,
quienes no abandonan jamas el formulismo exaje-
rado y ven en cada innovacion. qne modifique el
órLlen de cosas existente, un ataque a la libertad de
que gozan para n0 ap1·ender mas de lo que saben.
En el procedimiento que hoi se practica, moles-
to y lento, en parte por la existencia de oficinas
que deben formar secciones de los departamentos
ministeriales y no se1· autónomas, no se consultan
todas las garantías. Bastará manifestar que no se
ha adoptado ningun sistema de notificaciones a los
interesados; de manera que si éstos no van perso-
nalmente, o por apoderado, a la3 respectivas ofici-
nas, no sabrán nada de los negocios que tengan
pendientes, sino cuando se expida .la resolucion.
No es posible buscar una forma como la que exis-
te en la administracion de justicia; pero a lo ménos
se hace necesario proporcionar mayores garantías
a los ciudadanos.
 64 J. DOMINGO AMCS,\TEGUI RIVERA
------ -- --- ---

Ill. ADMI~ISTRACIOS COSSULTIYA

El segundo grupo en que se ha dividido la série

de ajen tes de la Adminif'tracion C('nt.ral, es formado
por los cuerpos deliberantes que hemos denominado
en conjunto Administracion Cuwmltira.
Los actos administrativos son variables por su na-
turaleza y aunque estén rejidos por las leyes, exi-
jen a veces, porque las prescripciones legales no
son claras o han de aplicarse con cierta latitud;
porque sobrevienen de improviso circunstancias no
consultadas en el derecho positivo y principalmente
porque son complejos y muchos requieren una es-
pecial preparacion técnica, el concurso de personas
de conocimientos que auxilien con ellos al ajente
administrativo.
El cons<'jo aislado no es tampoco suficiente, ni
ofrece las completas gamntfas que han de concu-
rrir· en toda medida administrativa. Por otra parte,
la <lelibemcion e:-; ant('ccdente sólido para estimar
qne se busca el éxito y la verdad: de donde es
necef'mrio afirmar que el con~ejo administrativo debe
residir en autoridad colcjiada.
Esta formd. de organizaeion no reune las condi-
ciones que exije la actividad ¡H·onta y ew~rjica, y
en con~ecuencia, no corresponde a la autoridad ac-
tiva de la Administr·acion. que solo puede ser· aten-
dida por· el ajente \mico.
Los actos que <•jecuta el funcionnr·io en r!l cum-
plimiento de leyes positivas. a las cuales ha de ce-
Jiirsc, no deucn ~er· el resultado de transacciones
ni de~ acomodos de ninguna especie. sino que han
de in:-;pirarse en el espíritu de la lei. La:-; tmnsae-
ciones son frecuentes en los cuerpos colejiados, pues
 RESÚ:.IE~ DE DERECHO ADMI~ISTRATIVO 65

como resultado de la deliberacion entre varios in-

dividuos se adoptan términos medios que podnín
ser muí convenientes en otra csfe1·a de accion pú-
blica; pero nó en la ejecncion correcta de las leyes.
La responsabilidad es condicion y carücter de la
Administracion Pll blica y no se a viene con la for-
ma colejiatla. Por lo ménos, si se llegara a establecer,
seria aparentemente y debilitada por la division en-
tre varios ajen tes: en tales condiciones se marcha
fácilmente al absolutismo (1 ). La idea de respon-
sabilidad envuelve la de nn individuo responsable,
siempre que aquella se haga efectiva po1· la ejecu-
cion de un acto. Desaparece la persona responsa-
ble cuando en vez de tul o Cflal dl'terminado ojente
se presenta. como actoi', un cuerpo de individuos,
baje la dcnominacion de Co/l.'u>jo dP tolo crtal cosa.
La Administracion colejiada es inadmisible como
ejeéutiva y. por el contrm·io. es propiamente con-
sultiva. La histot·ia nos suministt·at•ti buenos ejem-
plos de la doctrina que sostenemos.
La Constitucion primitiva del pueblo romano to-
mó la fot·ma nniper·sonal en la autoridad pllblica;
la autoridad ejecutint colejiada vino despues y fueron
tan sérias las dificultades ocasionadas por este sis-
tema. contrario al espír·itu dominante en los oríje-
nes del derecho. en que la mayor parte de los ac-
tos oficiales eran ejecutados por un solo njente, que
hubo ele recmTirse a arbitrios que salvaran la si-
tuacion.
11El derecho romano. dice Mommsen, (2) sobretodo
en su forma antigua, entt·ega. tanto par-a los nego-
.cios püblicos como para los p!'Ívados, el poder de

( 1) Vl\"lt:X, Hsludlns Mlminlst•·attros.

(21 MoMM,~:x, /.e /)Poli Pub/le Romaiu, t. r.

 66 J. IIO"'ISGO A~lt"S,\TF:I;{•t IUVEKA

dcridir a uno solo. La~ r·N•oluciom•H adoptadas por

colegas. por· mayor·ía. ~on m:~í-' r·ar•afo: mi•~nl!·aR mas
s~ avanza en PI pasado, y cr·an deHconoeidas en el
principio. P<'ro aí-'Í c·onw d de•r·echo romano hace
prevalccf'I'la rpsolneior. <}(' 11110 solo, aplica. al mismo
tic•mpo. el (mico cor-rc•clivo posible: la obligae~ion im-
pue:-:ta a quien cor·r·e·spondl! la r·e•solueion, dn no to-
marla sino despues de~ hafJ(•r· oído a consPje·r·os com-
petente·~ n imparciale!s. ,,
En el der·ee·ho moder·nn se ha organizaelo. por·
corto timnpo. la autoridad administmtiva uajo la
forma col(•jiada por la Asamblea ConstituyPntc de
Francia, eomprolníndos(• la impropiedad del Histema
para la accion y, principalmente•, par·a mantener el
principio de la n•::;pon~abilidad ( 1 ).
Stuart ~lill expone! con toda lH'Opie!dad los defec-
tos de~ tal organizacion. (< :\inguna re•11nion dn hom-
bre~, dice. a ménos qne tenga uua organizacion y
una jer·arc¡nía, es propia ¡mra la accion, e•n el ver-
dad~ro sentido de la palabra. Aun el Co!IS(~jo es-
cojido, compuesto de un 1wque~lio nüme·ro d1~ miem-
bros familiarizados con la 111ateria de que de~ben
tratar. es siempr·e inferior· a cualquie~ra de ellos
mismos; y este Consejo ganaría mucho con que
este individuo fuera sn jefe y los ol!·os :--ubordina-
dos. Lo qne una asamble•a puede! hacer mejor que
un indi,·iduo, es delibcr·ar ( 2). ,,
La A<lministracion activa eoiTc¡.;:po!lde al ajcnte
único; al Consf'jo. como guía y como sc>gul'idad y
garantía corresponde la fm·ma colc•jiada. Ammini.~-

(l) At:coc, Col!(e>'t!tiCCs su•• l' Attmlnúlt·atton ti le IJ¡•oit A<imínút>·ati(.-

Bt.t:XTSCIII.I, De•·eclw Plibllco C:nlrt>·sal. t. 1. -11. T.\ls~:. úa O¡•tgi•·<'B de la
P•·a 110e Colltem¡•o•·aille.

(2) STt:ART Mlt.t., Le oourel'llnllelll ,.¿pn-se¡¡tallf, tra<ln•·cion de Dupont

Whiw. páj. liS.
 .
HESÚME:S llE UEHEC"HO Al>:\11:-iJSTIIATIVO 67

trare falto di llll .·wlo; far leyrr e r;ittdicrf/'1' so11

t'
fatti di molfi, dicen los italianos. Ayir t•:~t lr• fuit.
d'w1 :~eul, déüberer e.·d lr• j'rtit. dt• pltu~it•ur.-;, e~ un
afüri~mo en F1·ancia ( 1 ).
La aecion no COI'I'<'Sponde a una inHtitncion co-
lejiada y ménos la accion administratinl que es d1~
todo instant1~. no inter'I'nlllpida en ningun mouwnto.
La deliiJei·acion. la lH'eparaeion, si f'e qnir~I'P, del
acto, es snsr~f~ptihle de tal foi·ma de• organizaeiou.
En consecuencia, la ejeeucion de los actos admi-
nistrativos se encarga al ajcnte único.
Est.o no quiere decir que la Admiuistracion Pú-
blica no a<lmit<l la forma colejiuda; po1· el contrario
le es indispensable en la Administracion Comml-
t.iva y dados los fundamentos ante1·iornwute ex-
lllle~tos. nos toca fijar las condiciones de e~ta par·te
de la organizacion administrativa.
El Consejo. como se llama comunmente la cor·-
poracion auxiliar de los ajeutes adu1ini~trativos,
110 ha de tener ninguna facultad ejecutiva que li-
mite la enérjica y pronta manift•stacion de la acti-
vidad y que reduzca o divida la respon~abiliLlad
I'esultante de los actos corTespomlicntes.
Ha de organizarse sobre bases que lleven ilus-
h·acion en la preparacion de los actos admiui:-;tra-
tivos y gar·antía para el cumplimiento de las leyes
y para los funcionarios que, bajo la dependencia
tlel ajentc unipersonal, pudieran verse expuestos a
las consecuencias de una voluntad int.empcmnte.
El funcionario público no enconti'aJ·ti en el Con-
Hejo paliativo alguno para su responsabilidad, ni
podr<i imputarle ni siquiera una parte de la que le

( ll :t,OOO atios ántes de JesucriKU> R(' distinguía en la or¡:anizacion poli til-a la

deliheracion de la accion. Chott-KIII(l., libro Ha¡;rado de la China, Parte J. cap. V,
sloca :t.
 68 J. IIO)Il:S(;O AMI'S.\TE(;t'l IUVt:HA

eorr<•sponda: p<~r·o hu~car;i en (~¡ al auxiliar irHlis-

peH:,.o;ahl<• Pll la satisfacciou de los ini<..'J'PS(~S !-;oeia-
IC's y <'11 PI cumplimiPnto de sn ddJer.
S<• dPdnce de lo exptu•:,.;fo tJIH' la¡.; coq)()radon<•s
adnri11is!r·ativas so11 pnr·:un('llf<~ COil!-511lti\·as. es de-
cir·, qiH~ sul" r·<•solucioru~s. o con:-:<~jos. nu•jor d<·rw-
minado:-:, no obligan al <'j(~cntantt•, r·<':o-pon~ahl<• d<~l
acto, 11i tarupoco d<•IJ<~n atr·ihHír·;.;d<~s faenltad<'-"' ac-
tivas qu<' coru.lnzcan a la ir·respon~ahilidad pr·opia
d<'l d<•súr·dt•n.
La califlcaeion d<• consnllints llWI'<'C<' 1111a ~~xpli­
c:wion. dado <.'1 ear1Íl'fPI' quP !<• lu~rnns atr·ilmido. La
faenltad int<•r·na em·r<•sporulient<• al fnnr.iorlflr·io <·je-
cut.ivo (k dt•s(~Jlh~rHI<·r·:-:(~ d<~ la opinion o con:scjo de
la cm·por·acion consnltiva, <•st:i sometida a11te t(Jdo
a la ,.,.gla ah:-:olnta d(• la momlidad. :\o es posibl<'
su JW!ll'l' q tH' :se haga 0111 i!':linn eor11 plcta de 11 n
acw. ·r·do tonrado. d<·l"¡Hr<~s d1• madtl!'a deliheracio11.
por· 1111 <'ll<'l'!JO eonsulti\·o. par·ticullu·mrnf<' si f'~a
COI'IJOI':t('ÍOII <'Sf1Í ÍOI'Illada !HH' Í 11d Í \'id IIOS a fj 11 Í<'IWS
la opi11io11 jl'rwr·al s<'riala como esccjidos pnra Pi
des<'lll!J('Jio dt~ las ftliH'ÍOIH'S <JIIP SC J¡•:-; <'IH~OlllÍL'IHin.
I.a Ad11ri11istr·acio11 eo11sultiva ll(•na otr·o ti11 qne
t•l dn ilnstr·ar· a la autoridad. Sirn!, ta11rhi<•n eftcaz-
llH'llt.(', ('OJHn gal'antía. al ¡)('r¡o;onal admini:-:tmtivo
en el desempcrio de ~11:-; funcioru•s y en la e~tahili­
dad d(' sus car·gos. Los aj<·nf<•s dl•l E~tado cst:ín
exptH•:-:tos n las continj<•ncias de la vnlnntad mas o
nu~nos t'lll-r·jica o mas o m<~nos nr·hitr·al'ia de los
Sllper·ior·<·s j(•f'<Ín¡uico¡o;. Como se ha d<! vc•r· en 1111
capítulo po~t(~J·ior·. la (•staiJílidad (·~ condicion indi:-:-
P('Jlsahh• d(' la cal'I'l'I'H adruinistrativa y d('l IJrwn
S<'l'\'icio pt'riJliro. El Cons<'jo <'s gHal'((Íall se\'(!1'0 d<!
(~sa cnndicion. porqm•. eOJlOCl'dor del Sl'rvicio a que
ati<.'lld(•. ('OIHH'(' tamhi<·n a los ajentes ([IIC lo des-
 RESÚMEN m; OI::HECHO All:\11:-iiSTHATIVO 69
-------
enJpc•rian y r-;c cncne>ntm ~~n !o;itnacion, annqne par·a
Pilo JH~ccsitc r·ecoj('J' ''=-'peciaiL•s informaciones en
monH·ntos deter111inado!o;, de di~tinguir eniJ'C lo bue-
no y lo maló en {JI'(len n los empleados del I'alllo.
Su~ infOI'IllCS tiClll'll llHtyor i111parciaJidad que Jos
que p1wda pr·opm·ciona•· el j,~r~~ ind i \"id na l. bien o
mal in~pir·ado; Jll'I'O que <~11 todo enso no ~'-' Pll-
l'lh'nll·a !-;onwtido ni a la delibc•r·m·ion ni a la con-
tnu.Jiccion.
La or·gnnizacion adntinistmtint d<· Chil1~ enl•nta
ro11 Y a1·ios cuerpos con!o;u) ti vos. U no, el Con=--<·jo de
.E~t;Hio, tienl' cm·;íetcr· jc'lli'I'ill y, con:-:id,•rado bajo
el a~pf'etn pununentc administrath·o. aiHII'I'H todos
lo~ Sl'l'\·icio!o; públicor-;. Otro~ son ilustrati\'os 1'11 rna-
l.t•ria <ldl~•·minada y tielll'n el eni'<Ích••· de lt'ocnicos.
Algunos cuentan con atl'Íuuciorws quc• in\·;11len el
cuer·po Pjeentho. no confornHíndose, consiguicnte-
IIH'Illl•. n las doetrinas yn Px¡nwstas; y poi' fin oii'OS
no se clasifican dl'rltJ·o de In Adrninistmcion neta-
nwute eonsultiva pOI'IJUI' pc:11·ticipan de car·ad1~rcs
P~peciaJ, ·s q 11<' los n l<•jan d" las funciones propia-
mente inrputadns al Estado: l'll <'sta situacion se
encuPntra, vgr·.: <'1 Consejo de F<~ITocarr·ile:O;.
El CorJ:o-l'jo de Estado ~·~. !-Wgnn la foJ·rna que le
thí la Con:--titucion una in:-:titucion ,.cJ,~ctÍI'<l. porque
eonellr'J'(•n en ella clernl'lllo~ din~I'!'-Oos.
La idl'H del ComH•jo d1~ E!o;tndo R<' imputa a me-
nudo a Napol<'on. a qnien se atr·ibuye ~~~ CI'«';H·ion
coruo nwdio de eneubr·i•· su espíritu dolllillante y
absolutista eon gar·antínR y tr·<ltuites ilnsoi'io~. Efec-
th·:uueute, L'n la historia de F1·ancia ~e ~~IU:III'IJti·an
lo!-i oi'Íjencs de C!o;fn iustitucion. mui ant1•ri'H' a ~a­
poh~on. y de allí lla sido ll<~vada a otr·os pai!,WS,
ll«'gando hasta no!o;ot•·os con var·iant(~s muy consi-
<IP..aiJies.
 7ü J. IIOMJ:'\(;0 A!\fi'S,\TF.r;n HIVF:HA

El C'on!-:cjo d~ E~tado uad6 en Franc·ia ~n 1G18

uajo f'l rPiundo el<' Fe~lipe Y. el Lmy¡o. con distinta
dc•nominrl!'ion: pe~ro como cuerpo deliberan k con-
sultiYo de• la antot·idad rf'al.
Llm11<'•~e~ Con.-:r•jo df•l Rr•i ('11 la antigua monar-
quía y torn<'• fot'IIHI din•t·sa y el nombre• qne hoi
llc~,·a C'n la Con:-:titucinn dd mio YIII.
La ot·ganizaeion y att·ihnt·ionC's del ConsPjo de
Estado <'11 Ft·mwia. Italia y Espat1a, dondC' existe,
~on mui diYe~t·i'5a~ a la:-: que• tiC'Il<' (•nt.re no~ott·os,
como in:-:iitneinn admini:-:tratiYa y política.
El Cnusl'jo de E~tado se compone en Ft·nnria de
treinta y dos conHejnrns en set'Yicio orelinario. de
diez y ocho en ~cn·icio extraordinario. de un sccre-
tar·io jeneml y de~ cnarl'nta y sc~is empleados infe-
riot'C':-:. Es ¡m•:--idido pot• el :\finisfi'O de Jn~tieia y en
su a n~encia por nn Yice•- pt'P:-:id<!lltt•, no m hrado, de
cntt·e los Con~l'jt•ros en ~er·Yicio or·dinat·io. por el
Pre~idc~ute de• la Repúbliea. Los Cons<~jern~ Pll sei'-
vicio nrdinal'io l--'011 nombrados por <'1 Jdc del Es-
tado. f'll Con.-:r~jo df' .u;ni...¡fro.-:, y no pueden ser
~·wpanulos sino en la misma fm·ma; el cargo de
Colll-'l'jcro c•s ine·ompat.iiJle con los de sf'uador y di-
putndo. Los Cousl'jet·os ('n serYicio exti'Hot'dinario
son altos funcionarios dP la Adminil-'traeion, llama-
dos al Comwjo para que llc,·en <'1 concnr~o de los
conocimientos adquiridos e~n el sC'rYicio de los ne-
goeiofo,; p{IlJlico~; HU nornbramie11to ~e hace pot· el
Prc~sidente ele la Repúbliea. El Cousejo c•s l'('llllllle-
rado: el Yice -presidc~nte tiene 23.000 fmncos. 18.000
los pt'(•:-;ideutcs ele S(~ccion y 16.000 los d(•mn~. Se
diYide en einco ~er.ciones de las cual<~!" una es para
lo contencioso. otra de lejislacion. ete .. y fnnciona,
scgn n la m a tcria de q ne se tra t.a, en secciones o
en asamblea jcn0ral. Las atribuciones administra-
 RESÚMEN DE DERECHO AD!\11:-IJSTRA fJVO 71

Uvas del Con3ejo son numerosísimns. Int<~rvi<~ne:

J.o en los proyectos dn i:1iciativa pnrlamentm·ia qne
In Cdma1·a de Diputados o el Senado 1<~ envíen; 2. 0
en los pi·epai·ado!-' po1· PI Ejecutivo y que un de-
creto espeeial o1·dene son1et<'I' a su conocimiento;
3. o en todas las consultns que se le llagan poi' el
Ejecutivo. El dict;imen del Consejo de Estado es
solarncntc consultivo en mat<'I'ia administi·ativa y
lciisla ti va.
Pero las ati·ilmcioiws mas importantes que le co-
tresponden son las que eje1·cn como tribunal de lo
contencioso-administrativo, jurisdicrion que tiene
~l\ ese país y en otros de Eni·opa lata extension,
\)\les abraza, en jene1·al. el conocimÍ<'nto de todos
los recui·sos a que dan lugar las resoluciones de
los ajentc·:-; adlllinistrativos.
Es el Consejo de Estado 1111 cu<•I·po administra-
tivo en el cual se reunen homb1·es que pne<len in-
fluir en la marcha de la Administmcion Pública,
por sus conocimientos de la Ciencia y del Derecho
Administrativos. Por :-;u constit.ueion se encuentra
algo alejndo de la política.
Las eontiendns de com1wtencia entre autoridades
administratints o entre éstas y los Tl'ibunales de
Justicia. son resueltas entre nosotros por el Con-
sejo de Estado; en Fmncia existe un TI·ibnnal es-
pecial que I'esnelYe todo~ los conflictos de atribu-
ciones y se denomina Tribu na l de Coojlict o...:.
Este TI·ihnnnl es compuesto: 1. 0 del :\Iinistro de
Justicia. presidente; 2. 0 de tres Consejeros de Es-
tado ei1 servicio onlinmio elcjidos po1· los de la
misma clase; 3. 0 de tres miembros de In Corte de
Casacion, nombrados por sus colegas; 4. 0 de otros
dos miembros pi'opietarios y dos suplentes elejidos
por todos los anterio1·es. Los miembros del Tribu-
 72 J. OOMINGO Al'tfi.'SÁTF.r.l"l RIVERA

nal de Conflictos son de~igna<los cada tres at1os,

pudiendo ser reeleji<los.
En Italia, el Con!';f~jo de E:stado se compone de
un presidente, cuntro pre~identcs de ~ecciones,
treinta y tlos couscjct·o~. un sect·el:u·io jeneral y
nueve empleado~ inferi0rcs. Los ¡m~si<h•nt<~;.; y con-
Rejet·os son nombrado~ por dect·cto real a propue~ta
del :Ministt·o del Interior y pt·cvio acuet·do del Con-
sejo de Ministros. Se divide en cuatro secciones:
del intet·ior; de gt·aeia, justicia y cultoH: de hacienda
y de justicia admini~trativa. El Consejo funciona en
secciones y en asamblea jenci·al; los ~liui:-;tr·os pue-
den hacet·se oir en todas las sesiones. Lo::; Conseje-
ros y empleados tienen los siguientes sueldos: pre-
sidente 1r>.OOO francos: presi<lentes de secciones 12,000;
consejeros 9,000; secretario j<>Hcral 8.000; relatores
de 1.• clase 7,000; ti<• 2." clase 6.000; se1~retario de
seccion 5,000. Las at.t·ibuciones del Cousejo son
mas o ménos las mismas que tiene en Francia,
interviniendo siempl'e en la fonnacion de regla-
mentos <le pública atlministr·acion. La cuarta scc-
cion, de justicia administrativa, es la mas impor-
tante.
:Mas o ménos la misma OJ'ganizacion tiene el Con-
sejo de Estallo en Espalia; los Consejet·os pet·ciben
1G,OOO pesetas anuales de l'emunet·acioH y 30,000 el
presidente. Se divide en siete Reccione:-;: de estado
y gl'acia y justicia; de gnerra y mat·ina; de ha-
cienda; de gobernacion; de fomento; de ultramar
y lle lo contencioso-administrativo. El Consejo de
Estado debe ser oido especialnwnte sobt·e créditos
extraordinarios (suplementos) o tt·asfer·<mcias de
créditos del Presupuesto, cuando no se hallan reuni-
das las Cortes. El Ejecutivo tiene en Espaüa la fa-
cultad de concederse suplementos y tml:iferir gastos,
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 73

cuando no funcionan las Cortes, oyendo al Consejo

de Estado (1 ).
El Consejo de Estado que existe en los paises que
se han enumerado, tiene por principal at1·ibucion
la de conoce¡· en todo lo contencioso-administrativo,
jurisdiccion que entre nosotros corresponde a la
justicia ordinaria, como garantía para los ciudada-
nos y resultado de la igualdad ante la leí. En esos
Estados es, en consecuencia, una institucion admi-
nistrativa y judicial, existiendo en esta base una
capital diferencia con nuestro Consejo de Estado,
que tiene un carúctel' político mui especial.
Administrativamente. este cuerpo es meramente
consultivo y en ¡·calidad no se someten a su cono-
cimiento sino los asuntos pam los cuales fijan la
Constitucion o las leyes este trámite. La Constitu-
cion en su articulo 96. nümero r,.•J, estal.Jlece que
el P1·esidente de la Rc~pública propondrá a la de-
libei·acion del Consejo dt> Estado todos los nego-
cios en que juzgue conveniente oir su dict:imen,
pero, en la p1·úctica no se busca este tr1ímite y el
Jefe del Estado solo lo llena en los casos en qne
está obligado a ello.
Por lo dc•mas. el dict.¡ímen del Consejo es pura-:-
mente consultivo, salvo en los especiales casos en
que la Constitucion requiere que el P1·esidente de
la República proceda con su acucnlo (2 ).
Todavía es necesa1·io reco¡·dar que el Consejo de
Estado tiene funciones lejislativas. poi'C(LW inter-
viene en la preseutaeion de los p1·oycctos de lei al
Congreso y en su pl'omulgacion, y eje!'ce funciones

( 1 l F:n la República Arjentina, e•! Ej<•c·uti ro hace tamhien cierto>~ ¡:"asto~ fuera
de Presupuesto, con ac1Jel'do de Ministros. Aill~RTO H. MAHTI:o<H, El P>'f!:tU-
fi!M$/o ·'·acional. Bm·nos Aires, Jij<JO.

( 2/ Constitucion, art. D7.

 74 J. ()OMINGO AMI'S.Í.TF.I;I"I RIVERA
- -· -- . - · - ---. ------ -------
jndirialf'¡;,. La organi:imrion dP ~u JH'r·smwl e~ po-
Ht.ica y administrativa pnrquP. intPrVÍI'nt•n las dos
C1inuu·a~ ~C'lJaradamt•ntf' y <'1 Pr·c·~idc•rlt.e <11~ la Re-
pl'rblica, quic•n ha de elPjir· a los miC'mbros que
nombra de <•ntre ci~rta~ catf'~m·(a~ de! furu·ionarios
o de c'x-funcionario~. Todo p¡;,to hace d~ la rorpo-
racion algo entc•ramP.ntc• propio.
El Con!"c•jo de El-;tado tic•rw <'11 !-'m; atr·ihtH~iorH'H
caractl-r·(•s <10. jPneral iclad q UP lo d i!;tingul'n m ni
e~pecialmentc de otr·os cuerpo~ cow·mltivo!-'. que
cabP.n y que jiran dc•ntro dP. la Administmcion.
propianwnte dicha.
Ocupa prc•feren te lugar. porcpw tiene ~u oríjen en
la Con:-;tit.ucion mi~ma y porq\H~ ejc•rcc• funciorws
de cif'r·ta latitud y de mucha impm·tancia. <'1 Con-
sejo d1• In~truc<'ion Púhlica.
El artículo Uj de la Constitur.ion di<'e: 11 llabr:í
una superintendencia dP P.ducncion pühlica. a ruyo
cargo c'star¡í la in~p~~cdon el<> la Cll~Ct1amm nacio-
nal. y su dir·eccion bajo la autoridad d<>l Gohi1~rno. >>
Esta sup!~t·interHleneia 1•:--: C'l Cons1•jo de Instnrceion
Pühliea. ~<>gun lo di¡;,porw c•l art.ícnlo 6. 0 de la leí
de 9 de ener·o de 1879, or·g;ínicn d1~ In in~tl'llccion
secundaria y :superior.
La mgnnizneion de este cuerpo P:o:l<í njustnda en
pnrte n los ¡Jrincipios por·qtl!' tiene amplitud de fncul-
tades en lo que se reflcr·e a la parte tc~cnien del
servirio que corre a su cargo, como ser for·nwcion
de plarws de estudios, rcglalllcnto:-:.. etc., y sin·c
de garantía para los funcionarios del ramo porque
interviene en la sepamcion de cilo~, sin que tenga,
en realidad, facultades actival-i o ejecutivns qne d<>n
márj<>n a hacer efectiva la r<·~pommbilidnd. Sin
embar·go, la lei lo ha independizado bastante de la
autor·idad del gobierno, a la cual lo somete la Cons-
 RESÚ:\fEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 75

titncion y por otra parte no le ha chulo injerencia

en todo el servicio de la instruccion.
Tanto de este Conseja, del cual observaremos otros
defE'ctos de organizacion, como de los demás que
intervienen en los di\·crsos servicios administrati-
vos, nos ocuparemos al tratar la parte correspon-
dien!L' en las Af((terias Admini.<¡fratil'o.-;.
Se ha desarrollado en los 1'1ltimos a11os el esp{-
ritu en favor de los Consejos. Viene e¡;;ta corriente
de ciertas opiniones que quieren hacer no ya tan
solo gobierno popular, es decir, gobierno del pue-
blo por s( miRmo, sino tambien administracion po-
pulm·. Todos desean gobernar, lo cual constituye una
justa aspiracion y en realidad todos gobiernan por
mecio de la opinion pública. Pero no todos pue-
den administrar, es decir, ejecutar los actos que
req uicre la atencion de las necesidades públicas y
es prccis:) dejar libertad a los ajentes de la Ad-
ministracion, como tambien hacer efectiva la res-
ponsabilidad de los mismos por la mas leve omision
o falta en el cumplimiento de sus deberes.
Es peligroso el camino de los Consejos Adminis-
trativos. Son garantía de buen servicio en la apa-
riencia, porque encubrelil con la inesponsabilidad
los actos que perjudican al bien público y debili-
tan la accion del ajente a quien prestan su con-
curso. Su establecimiento y organizacion odebecen
a reglas de prudencia que dan amplitud al princi-
pio absolnlo y franco de la actividad pronta y eni~I'­
jica y de la responsabilidad pe1·sonal y directa de
los funcionarios del Estado.
 76
---- ------- -----

IV. Fl:XCIOXAIUOS ¡>(;BUCOS

Idea Jener.&l

La actividad sncial li«'llHll!lia de ajPntP~ que la

dirijan y mtwvan. El <"Onjunto de aqtH'Ilos y s11
esfet·a de aecion se dL•:-:ignan con la d«'nominacion
de .~f!l't·icio ptiblico. En ~<'nlido tan <implio Pl ser·-
vicio }Jt'ihlico <'omprendP: 1. 0 la ot·ganiz:lf'.ion del
cuerpo de ajcntes del E:-:tatlo, n quit•nc·s se confía
la f'mti:-:fa<'cion do la~ IH~t'(~sidad«'s social<':-; ~· 2. 0 las
divc·t·:~as ramas que <'~la:-: ll<'<'<'si<ladPs ubar<·an y
que se agrupan en .\/ttlt•ria.~ .-!dministrotint.~; hajo
este sPgnmlo ~oncl'pto ~e <:ll<~ntan la llaei<•nda Pú-
blica. la Policía, la ln:-:truccion Püblica. <~1<'.
La denominacion j<~IWI'<li de jitllcimu·.~ ¡Híblicu.~
se aplica tambien en el :-:l'ntido q11e SC' d.í a la de
sercicio ptíblir·o, y así ~e dice <¡ne la :.;pgnridacl es
funcion que corre~pomln al Estado. Sin c•mbargo,
pne<le restrinjirse a la id(•a pct·sunal y aplicarse al
cuerpo de jilllrionflriu.~, rt·\·ehímlose la idc•a de ejer-
cicio de actividad. Lo:.; njeuh\:-: públicos se estahlt•-
cen para llenar jiulcÚm(•.-; JJtíblicas, es decir, ej<>rCt>ll
funciones.
El car:ictet· de la ftmcion pública l'S mni c>levado
y no admite c~omparacion con In f11ncion privada.
Aquélla COITPsponde en toda !:sil ext.em;ion al dnr<~­
cho público y é:-;ta al prinulo. La pt·inwt·n. por li-
mitada que :o;ea, lleva enntelta la satisfaee.ion de
una nccPsidad social y d<! tlll inter<'H con,tm; la pri-
vada tiene siempre un límite de int<~r·es })('l'Sonal
que jamas podrti poncl'~e en ¡mrangou eon el int.e-
res público, al cnal e~ttí :-:iemprc sometida.
A c~tc respecto dice Bluntschli: ((Las rc•lacioncs
 RESUMES DE DERECHO ADMINISTRATIVO 77

entre el Estado y sus servidores son esencialmente

de l.!et·echo püblico, y no tenían razon los antiguos
cuando intentaban funtlal'las en un contrato de de-
t·echo priYaclo. El servicio del Estallo no es un man-
dato, ni ménos un alquiler de trabajo; lns reglas
de estos contt·atos no explical'Ían el nombramiento,
las atribuciones. ni la destitncion del que presta el
sen·icio n
Mas adelante agrega el mismo autor: «El sueldo
cort·cspomliente a la funcion tiene esencialmente
por nbjeto asegurar la existencia natural del fun-
cionario y de su familia, y pertenece al derecho pri-
vado. La accion eJe que es objeto es puramente
pecuniaria y podría mui bien ser llevada ante un
juez civil. 11 ( 1)
Es clara la. distincion de Bluntschli. El empleo y
sus funciones pet·tenec:en al derecho público; las
acciones r·elativas a· la remuneracion son materia
del derecho privado.
Esto por lo que toca a las ideas jeneralcs rela-
tivas a las funciones pública~. Pet·o vamos a limi-
tamos a consicJer·ar, sepat·adarnentc de las funcio-
ne~. a los ajentes del Estado, a los funcionarios,
a los set·vidores, sin tomar· en cuenta los set·vicios,
en dos palabms a los ajent.es que jencralmente se
llaman empl,.odo8 públicos. Entre los funcionarios
del Estado deben considerarse a los qub tienen a
su cat·go la atcncion de los intet·cses locales, es
decir. a los municipales, puesto que ejercen funcio-
nes püblicas. Pct·o, como la allministracion local
constituye unn rama especiaL sometida en los
principios y en las lejislaciones positivas a reglas
tambien particular·es, que ser·1í.n tr·atacJas oportuna-

1!) BLt:ll·r>~<:nu, /Jet·echo l'1i/J/tco c;,.tul'&al, t. l.

 78

111t!lltP, sole c<m:;.;i<ii'I'anw~ por ah<n·a a los njPntPs

de la AdrniniHtmeion C«·ntral. Y to¡uamos ('11 (•sta
parte a la jen<!l'aii<iad dt• los ajcnt<•:o.; por·que a ella
se refleren la~ dod1·inas qul' Yanws a <>~lniJI<·c<'r:
laE ley<~H qne nnalizar'('lllOH. La distribucion d<~ lo:-;
aje u tes a nxil iarc•:-:. que forman <'1 l<'ITC'r grupo de
los perteneciente:-; a la Adm iniHtr·aeion Cc•n tr·nl, se
cstu<lia¡·¡i conjuntaliH!lll<~ con el !'1'1'\·icio rt•:o;peeti-
vo; pero :;e aplican a todo:-; dios los principio:-; je-
nerales de que ntmos a tratar.
La organizacion del cuerpo <l<! funcionario~ e~
pam el Estado mat<~r·ia fundanH•ntal, por cuanto de
los encargados de los ~e1·vicios p(lblicos depende.
en mucha pa1·tc•, el biene~tar d<! la sociPdad polí-
tica. Se confían a ellos la. :-;0gurida<i personal y los
hiene~ de lm~ ciudadano~. la satisfaccion de las nc-
cel'lidad<!H CO[llUIICS y eJ !JI'Ogl'l'HO social, qne Clll'Ilta
con su importan tí:-:ima cooperacion, pa.rticularmen te
en los Estados llll<!VOS, donde la iniciatiYa. indivi-
dual es nula o escasa.
lJ11 Estado que t.icne bien or·gunizado el servicio
pe¡·~onal de sus ajenteH, puede contar con las n~n­
tajas que propor·cionan el progr·eso constante. la
ntoncion :-egura de los inter<.•s<.•s jeneral<•s y el 6r-
den que en la sociedad produce el cnrr·eeto cum-
plimiento de la Constilucion y de las i<•yrs.
Se designa comunmente a los <'•rganos del Estado
con la dPncmiiwcion de fillu..:ionuri<Js fJtíblico.-:, la
cual aba!'ca a todo individuo que par·ticipu de fun-
ciones públicas.
Esta acepcion estü tomada en un sentido lato;
comprende la jencr·alidad de las funciones, y, así,
abraza a los miembros del Congreso, a una parte
del clero,- a los ajentes del municipio, etc. Aplieti.n-
dola en sentido estricto, nos limitamos a tratar de
 RESÚMEN DE DEHEC'HO ADMINISTRATIVO 79

aquellos órganos que par·ticipan de funciones pú-

blicas. prestando servicios permanentes y que son
remunerados por el Estado ( 1 ).
Suele aplicnr·se indistintamente las designaciones
funcionario y empleado; nuestr·a Carta Fundamen-
tal las emplea sin distincion en algunos de sus ar-
tículos; en otros hace diferencia, que en la prác-
tica. se r·espeta, vgr.: el ar·tícnlo 154, dice: <<Todo
funcion"rio púulico deue, al tomar posesion de su
destino, prestar· juramento de guar·dar· la Constitu-
cion. n El jmarnento a que alude el artículo citado,
sólo lo prestan ciertos ajuntes del Estado.
Siguiendo, en parte, la idea manifestada por
Bluntsclrli en su Derecho Púúlico L'nicer.-;al, puede
cstalJh~cer·se cierta distincion entre el funcionario y
el (•mpleado.
Funcionario se llama al ajentc del Poder Público
que ejerce autoridad, que tiene juristliccion.
Empleado es el ajentc que no ejerce autoridad y
que. por lo jcncral, oura bajo las órdenes de un
funcionario.
Puede no tener toda la cxactitml necesaria la
anterior· tlistincion en la práctica; per·o se ajusta
IJieu a los principios de organizacion administrati-
va. Se ('11 tiende q ne lo <licho se refiere al Der·echo
Administr·ativo exclusivamente, y en consecuencia,
a los ajentes que él compr·ende.

l. Oreaclon de empleo•.- &latema• de provlalon,- Acumulaclon e incompatibilidad•.

Nombramiento•

u) Cr('(u:ion dP empleos. -La creacion de em-

pleos pt'1blieos se coufía por la Constitucion a una
autorida<l distinta de la encargada de designar a

( 1) SANTA MARIA IJK P:\R~Dl!:S, Curso de Det'eclw Atlmilll.rtro.tlvo.

 80 J. [)OMINGO AMI:S,\TF.IWI ltiVEitA

las per·sonas que deben !'f't·vi!'los y dctPrmina, en

su ar·tículo 28. m'mwr·o 10. que solo en vit·tud de
una lei se puede (( creat· o l"uprimir empleos públi-
cos; detci'lllinar o modificar ~us att·ibuciorws: au-
mentar o disminuir su~ <lotariones. dar pensiones
y decr·ctar honor·es pt'Iblicol" a lo!S gr·anclcs ser-
vicios.))
Consideraciones de todo Ól'(len apo~·an Psta forma
de crear los cargos pühlicos; así se 1<>~ da estabi-
lidad y se evitan los abusos a que conduce el ejer-
cicio de tal atribucion ¡1or otra autoridad que el
Poder Lcjislativo. El nombramiento de un funcio-
nario exije qnc el cargo qtu~ va a sel'\·ir haya. sido
creado <lntes por la leí: f'sto facilita el camino a
la provechosa accion fiscalizadora del Congreso
sobre todos los servicios pt'JIJlicos; de otra manera
le sería imposible impedir el mal lll"O que se hi-
ciera ele aquella impor·tante facultad. y el derroche
de los fondos del Estado, ¡1or cuya c01·recta apli-
cacion est<í llamado a ,·ciar· constantemente.
Este mismo sistema que existe en Italia. y otros
Estados. no r·ije en Fr·ancia. donde la cr·c~acion de
cargos públicos e!St<1 en IIHlllOs del Ejecutivo. Las
consectwncias de este úrden de cosas se indican
por Mr·. Cnchcval-Clarign~· l'n su obra L,..~ Finan-
ces rh! la Frwwe dr~ 18i0 o 1891.
<<En Fmncia, dice. adcmas ue los ha tallones de
funcionarios, reclutado::; para los nuevos monopo-
lios, para lm; correos y tdégrafos, pam la caja
nacional de ahonos. y ltH•go. sin <luda, para los
fósforos, ninguna adwini!'tracion tiene planta fijada
por la lei: todo se ha en tt·egado al a rbi tr·io del ~~ i-
nistro, quien crea o suprime los empleos por• sim-
ples decretos, trastorna a su antojo la jerarquía,
trasfor·ma las secciones en divisiones y éstas en
 81
RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
- ~- ---- --------

direcciones. o vice- versa, y fija los sueldos como

le place. Esta falta de toda regla permite a los
Ministros hacer entrar en la administracion a to-
dos sus protejidos y a todos los protejidos de sus
amigos. Como los Ministros cambian cada ocho o
nueve meses, mas o ménos, y todo el que se nom-
bra llega con un séquito de criaturas, no ha cesado
de aumentarse el número de los funcionarios ptí-
blicos; no hai mas que una de las administracio-
nes centrales, la diraccion de cultos, que tenga
actualmente el mismo nt'unero de empleados que
en 1876; todas las demas, han tenido aumento en
su personal, y algunas en notable proporcion. ,,
Si la creacion de cargos públicos corresponde a
la leí. es lójico que la misma determine las atribu-
dones que a cada uno de ellos toca. porque se
podría desnaturalizar completamente cualquier em-
pleo, imponiéndole otros deberes que los que se
tuvo en mira conferirle al establecerlo; igual cosa
se aplica al sueldo, el cual debe guardar cierta
conformidad con los servicios que est(l llamado a
llenar el empleo correspondiente.
No es propio ele la lei entrar en detalles sobre
los deberes inh~rentes a cada cargo público, ma-
teria reglamentaria; pero siempre necesita detormi-
nar·los en jeneral para evitar las cuestiones de com-
petencia y otras que se suscitan entre autoridades
que no tienen bien establecidas sus atribuciones.
A pesar do la prcscr·ipcion constitucional, no so
ha obsor·vado en la prüctica la regla que con tiene,
y ·así tenemos gran parto de nuestros servicios con
su planta de empleados fijada simplemente por la
Lei de Presupuestos y aun por decr·otos adminis-
trativos.
La Constitucion no ha podido referirse a la Lei
e
 82 J. DO~fi:-!GO A!\II":S.\TEGI'I IUVF:HA

de Presupuesto~ al disponer· que tengan oríjen en

una leí todos lo~ cargo~ ¡n'rhlico~, porque In~ ~~arac­
téres e~peciales <i<• <•sa !(~¡ la colocan en una :-:itna-
cion particnlm· que no pcr·mite asiulÍlarla a las
derna~. y evidrntemente quiere que la plnuta de
empleados de las oficinas ¡n'1hlicas H<'a <~~tahlr<'ida por
!Pyes de (~(ecto~ p(•rmarH•ntP~; a e~ te ef(•etn ha co-
locado en incisos diversos la regla que gobierna la
Lei de Presnpul'Stos y la que rijc la <'I'Pacion de
empll'os püblicos. fk otr·a marwr·a. como ha suce-
dido, es ahsolutanwntc• ilusof'ia la garantía c.onsti-
tuciorral ya qn(~ ai'io a ario pueden moditlear:-:e los
empleos por el mismo Pr·(·~u¡m<'Hto que los ha crea-
do. Por otra pnr·t~. no se pueden tljnr por e~a lei
las ntrilJucioncs que eor·r·rsponden a los c:u·gos píi-
hlicos qun crea, y tal d(•ít'rminacion el'; cxijida por
la misma Carta Fundarw•ntal y por· la natur·aleza
de las funciones públicas.
b) Sistf'ma.~ df' fJI'(Wi.-:ion.-Creado un <'nrpleo y
fijados su sueldo y a~ribuciones por la lci Yicne la
designacion de nna per·sona par·a servir·lo.
Div(~rsos sistrmas r.xist(~Il y han existido par·a
proyeer los cargos público~; spgnn la naturaleza de
l-stos, se adoptan hoi Yariados procedimieutos.
El sistema comun de las cindadPs antiguas era
la elN:cion. En Creta, el Poder EjeeutinJ era com-
puesto de majistrados llamados Cosme.~, PIPjidos
por un mio; en Esparta, las asamblea~ popnlar·es
elejían a los senaclm·es y a los ¡~foros ( 1 ); Pn Até-
nas, hubo al principio funciones <'lcctinu.;: en Roma
existi6 el sistema de eleccion hasta la caida de la
República. La eleccion se acerca mas a la sobem-

~ 1) !>IajistratloR que HC cnear¡¡aron al principio de loH lll<'rcatlos y que •lL·~pucs

turicron mucha influencia. Duat:r, /ll:tto,·ta el~ lo.• Grlf'(Jo.•. t. l, pij. loo.
 . RESÚMEN DE DERECHO A DMINISTHATIVO 83

nía dC'I pueblo y es el alma dP las r·f~púhlicns: con-

viene mejor a la libertad y a la igualdad y por· eso
se conserva e incrementa en la provision dP car·-
gos polít.icos que envuelven la existencia misma del
l':stado. Xatumlment.e, sPr'Ía de desPar pudier·a apli-
carse tambien para funcionarios administrathos.
por cuanto su fin primordial c~ la dósignacion del
mas digno; per·o, dadas las circunstancias de (~du­
cacion e ilustracion de los pueblos. y principalmente
las condiciones de los par·tidos políticos. no llega-
rfa a obtenerse, por medio de la eleccion. fullcio-
narios administmtivos mas competentes o mas dig-
nos, sino mas convenientes a los intereses políticos
de los partidos, que llevarfan su lucha a este otro
campo. La Administracion requiere ajeutes con
aptitudes especiales para el cargo; hui por lroi no
sería posible obtenerlos por medio de elecciones po:..
pulares. El pueblo podrá elejir a un homlJrc hon-
rado y bueno; pero no estü en condicionc~s de cs-
cojer a uno apto.
Contrapuesto al electivo es el sistema lif'reditariu,
en virtud del cual ocupa el car·go público vacante
la persona a quien corresponue en virtud de sus
r·elaciones de parentesco con la que lo servía an-
teriormente. Esta forma de provision no busca para
los cargos a los mas aptos, sino qne depende Lle
la casualidad, permitiendo el ingreso a ellos a in-
dividuos de cualquier condicion moral o intelec-
tual; no se buscan ni la digniuad ni las aptitudes;
basta la circunstancia de nacer· en la familia a la
cual es inherente el empleo. Hoi existe aplicado rigo-
rosamente este sistema en la provision del cargo
de Jefe del Estatlo en las monarquías, habiendo
desaparecido para la designacion de otros ajcntes
públicos. Apénas si en Alemunia se mantiPnc la
pr·:íctie~ tle pron~er· algunos car·gos, de r·epi'P:O:I'IIta-
cion exterior· y dr• palacio, con indh·idnos dr~ cier·tas
familias: ¡wr·o n{, como nn dPrl!cho dP éstas. sino
eom11 11•1 r·eeonol:irnÍl'nlo de lllt~I'Ífos contraídos f'll
Sel'\·icio de) )laÍ:O: ( 1 ).
~tui odio:o-u f'S d sisll'llra lrer·editar·io ¡mm la op-
cion a f11neionr•s pt'rblicas. Los enr·gos del E:-otado.
pagados C'OII (') diner·o de todos ]o!-: ciudadanos y
destinado:-- a sn Sf~I'\·icio. se con,·ir~r·tl'll en patrimo-
uio ¡Hu·ti1:ular· de deter·minadas familias. en las
e un les ha d1• SI'I'\' ir· un e m pl('o el miemlu·o d1~ dla
a q11icn corTI'sporHla por· la fatalidad de la l;cr·encia.
sin considi'I'acion alguna a que la funcion )ll~r·te­
nece n todos y que d1•IJL' ser·,·ir·se por quieilC's ten-
gan las aptitudes rwecsarias ( 2 ).
Es casi inoficioso ad,·er·tir que este sistema ••s
fundamcntalnwnte contr·ar·io a la dcmocr·acia.
Puede decir·s1! que. cr·onolújicanrente. Ira \'l'llÍdn
dPspm·s d1• la IH~rencia, la n·nta dt• Jos cargos pt'r-
blicos. la cual fué aceptada con gusto ]Hll' el p111'-
blo. por· cuanto Pll f'! sist1~111a h•·r·editnr·io. tendcnh~
a nrantr~ner· un gobiPI'no aristocr·:ítico olig:ín¡uieo.
uo lkgabnn a las funciones pt'Iblicas sino aq1u~llos
qur! llevaban tal o eual nombr·c. al qne 1•stalm \'Íll-

( 1) Ili.'':<T"'!II.I, /h'l't!CI&o l't>b/lro Unl~t't'sal t l. lihl'O Yll, cap. IX.

( 2) Es antiguo <'1 odio a la~ funcione~ administ rati"as h•,r<"•litaria~. En el Clwlt
K!11g, encontramos en 1'( lihro Tcht!ott·Chnll, ~('(·t·ion primera.. !!loca :;, que tratán-
dose del rei Cheou, (lu:>u a.• os.-\. J. C.) ..e dkl': ·~.Este,.,.¡ t!sl<.i eul•·eyallo al
,-,no y al de.o;ri,·drn.: ·"~ coulp/oc~ rn t>)ercf!l' CI'Ur./dad(•,ot inusiladas; cuando cas-
tiga, /u ¡Jt!Jia .• e o:tlt!J&df• a toda la ramilla:,,¡ t'"llfirt•r <li!lllfdade.•, las ltaee

Contl•nt.ando esta pa1·tc, dit•t> nn nutor ( G. Paut hiel'):

« SP n·~ po:- P~~~ pa~aj<'.c¡u{' C't'a JuotiYo de acnsat•ion en la antigüedad c:tina que
laH m•jistratura~ o la~ funciones pithlic&!! S<' hil'i<'ran hrt·t'dltat·la~. l.oK majis-
trados o lüK fnneionarios pilhli ·os. dke T$Oi'·cltill, no ('l'all ('Sl'Ojidos t•ntre los sa-
hios y los hn:nk.,s ,¡..,talento: al <'ontrar o se hada sn•·,••lc•r a. los hijo!! l<Jayort•s. a
los padr,•s: y los empleo~ púhlieos pasaban todos a los hijos de lo~ titulares. • - ,
Clwu·/(ing, tra.dnedon del padre GAUIIL, pnhlit·a•lo por G. l'anthicr.
 RF.SUMEI'i DE DERECHO AD!'oiiN!STRATIVO 85

culada el cargo; en cambio, la venta per·miti6 a

cualq n iera que t n viera dinero, llegar a dese m periar-
las. En Francia adquiri(J gran dcsarTollo esta for-
ma de proveer empleos y se aplic(J con especia-
lidad a los o/fcio.-; públicos, es decir a los cargos
de pr·ocuradores, notar·ios, etc. En tiempo de Fran-
cisco 1 llegó a venderse el cargo de juez y en con-
secuencia se uesarrolló la inmoralidad consiguiente
a este órden de cosas. A fin de guar·dar las fór-
mulas y no presentar tan desenbiertaruente una
palpable desmor·alizacion, el pal'lanwnto fr·ances exi-
jín al funcionar·io juramento de que no había com-
prauo el cargo y que el dinero qne daba er·a un
préstamo IICcho al rei, quien jamas lo eancelaba.
Es curioso que en Francia se volviera del sistema
de venalidad al hereditario, danuo al r·ei una suma
alzada; este derecho se llamú ¡Hwlette. del 110111 bre
de su inventor Cürlos Paulet (160-1). En 1789. la
Asamblea Constituyente snpr·imió la venalidad de
los cargos públicos.
En la época colonial se ha pr·acticado tambien
entre nosotros este sistema; los cargos de miem-
br·os del Cabildo de Santiago se ponían en subasta
púhlica hasta que el Congreso de 1811 se dirijió,
en setiembre dt~ ese ario. al Cabildo pidiéndole que
buscara otro medio de pr·ovision de sus cmgos.
En oetubre del mismo ario, el Congreso aboli{J ese
sistema, por· ser repugnante (1 ).
( 1) S~slones tle los Cuerpos Leji.slatll)08, t. [, páj~. 9'J y 1:12. El acta d<' la s<>sion
del Cong-reso :-lacional, de 11 de oetuht•c de llill, dice: •Sieudo hoi mas qow nunca
n~l·saria la int.<'rnm<·ion <le\ eahiltlo "'" log ne~ocins '[UC ocurren y para el <l"sem-
pcito de las funciones afl'l·tas a sus indh·iduos, Sl' k oyó sobre el modo de re-
pOiwr laK \'aras \'aeantl's <¡11<' sea dd agt·ado del pithlico. res¡x·eto <le que no lo
fué el qn<' se adoptó ant..,riormcnt...,. y lo e~ llli;ll06 el etc la suha~t.a, qn<'. a
mas, no es practieahlc en el dia por la repugnancia '1"''· de mueho tiempo a
<'Sta parte, se ohscr,·a a rc•matar tales olieios, •·omo porque es mui '"rosimil que
Sl' reforme la perpetuidad de ellos y su adquisieion por <:ompra. tan l'Oll t¡·¿rio
uno y otl·o al huen M'r\·icio. •
 86 J. IJOl\11:-.:GO A:\II."SÁTEGrJ RIVERA

El si~tema de la venta de las funciones ptíulicas

por PI Es!.t"!llo. es absolutamente contrario al tln
de intcr·e~ comun y de atencion pública para las
cuales se han creado y por· otra par·tc, es profnnda-
uwntP inmoral. El c:u:íctcr eleYado del sen·icio
püiJiko se n~baja a la triste condir.ion de la mer-
cancía mas miser·alJI<~. Desaparece el intercs que el
fuuciouar·io debe tener·, no por ocupar tal o cual
car·go. sino por satisfacer el IJien social, ejerciendo
con lt•yantado espíritu la mision que le confiere la
socit>dad. La igualdad de los individuos ante la
lei, la situacion equitativa en que todos se encuen-
tran pam lll'gnr al scr·,·icio del I•:stado. se reem-
plaza por· el wivilejio d<!l dinm·o. Y por fin, no se
u1:sca al rnas apr·opia<lo sino al que paga mas.
¡ Ningnu sisterua rnas indigno, ni mas cor·r·uptor en
la Ol'ganizacion de las funciones públicas!
La dcsignacion por scu•rtr• o .~orfl'o se practicó
nnrelro t•n Aténas, conro sistl'rna democr:itico de
11l'OYi:-:ion de cnl'gos pt'rblico~. considcl'<indose que
ha:-: la la elecciun er·a, deumsiado aristocr:ítka ( 1 ).
Eutr·p nosotr·us se ha adoptado para la for·macion
del jlll'adu de illlJH'enta (2). Es posible admitida
tau sois en In pro,·ision d<~ ~-_•sta clas<~ de funcion
püblica, ~ometida en sus r<~solueiorws mas a la con-
cir~uda que n In lci; per·o no en la de car·gos o em-
plt•o:-: Il<'larueute ndministr·aiivos, caso en que entm
l><ll' llr1rcho cou~idf~r·ar lns aptitudes de las ¡wr-
suwt:-; llamadas a ser·yir·Jus. La snPrt<~ no prefiere
sicmpr·e al individuo ruas pn~panulo o nras con-
n•nit•nte. Sin embar·go. no S«' niega su base de-

( ll llJ.•·:-:T"·nu, ¡,,.,.,•cito J'<i/JIIco l"••ll·~··.,ol, t. 11!, lih;·o !Y. cap. 1! p:ij. 180.
-Dcul·r. 1/htoriu de lo.v G¡·i.efi'Js. -- SEIO:"ono~, 1/istoii"C tic~ la cirili.,a~iou an-
ci~IUtt*, ptÍj. ltH.
( 2) L.·i <le li de• setiembre de IS~2.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMI!'IISTRATIVO 81

moer:itiea, porque no hace distineion entre los ciu-

dadanos.
El nombramÜ'nto. o dcsignneion del empleado o
funcionario por el Jefe del Estado. n otra autol"Í-
dad superior, es el sistema que tbí. mns nmplitnd en
la práctica para la provisiou de cargos aclministi·a-
tivos. Tienen cabida en esta forma todns las exijen-
cias de la Administ1·acion, no pudiendo achac.a¡·se
sus inco1wenientes a defectos propios sino mas bien
a vicios de organizacion y a lllalos h;íbitos políticos.
El 11ombrwnientu es de dos clases: simple y cali-
flcwlu. El prilll(~ro se expide por· quien tiene facul-
dad para hacel'lo, pOI' su propia voluntad, sin sujecion
a condiciones especiales; el segundo se sujeta a
reglas p:uticuJa¡·es relativas a In compet(~ncia, o a
ot1·as circtlllstancias del caudidato. Tomadas las dos
ideas eu t>ste sentiuo abr-;oJuto, en la jelWI'Illidad
de los casos el nolubralllil'nto seda calificado. por-
que quiz;í. no falta alguna condicion, aun cuando
se dé lllnelm amplitud a la facultad de nombra1·; así
la Constittlcion dett·nuina en su artículo 73, que
es atribucion especial del P1·csideute de la Repú-
blica: 11 G.a Kombrar y remover a su rultflttud a los
Ministros del Despacho y oflcialt>s Jc sus secreta-
rías, ek. )), Jo cual no es enteramente exacto porque,
sin hace¡· r,onsideracioncs políticas. el m·tkulo 76
de la misma Constitncion e~tablccc cie1·tas COIH!icio-
nes pam ser Ministro y la lei de 21 de junio de
1887 otras para st~l' empl(~ado ei1 los Depa1·tamentos
de E:-;tado. En igual conuicion se encuentran los
demas empleos a que se ¡·ctiere la citada Jisposi-
cion eon:-;t.itucional. Lo:-.; nomiJ¡·anlientos do que
tratamos cnt.ral'Ínn en la clasitlcaciGn de col{fica-
dos, aplicnmlo rigurosamente la defiuicion. Sin
embargo, no es ese el significado que nosot1·os le
 88 J. DOMINGO AMI'NÁTECOI'I RIVERA

damos a esa clase de nombramiento, pues enten-

demos por tal el que se extiende previa compr·oba-
cion o ealitlcacion de lal'; optitruif•.-; del candidato
para servir el cargo, sea que eHta califleacion esté
determinada en la Jei por un hecho anlt•r·ior a la
provision, como ser un título que prepare para el
puesto, o que se verifique en acto especial, eomo
en los concursos o elecciones sujetas a determina-
das condiciones. Esta es la única col{fícocion previa
de su nombmmiento. Entendidas las cosa~ de otra
manera, todo nombramiento St!r·ía calificado, por
cuanto lo ménos que se pide para servir un empleo,
es edad suficiente pm·a cumplir con los deber·es que
impone. De esta clase e::; el nombramiento do jue-
ces letmtlos, porque so exijo un título }H'O(esional
que prepara especialmente para esas funciones. En
cambio no es calificado el de ~Iinisi.ro tlc Estado
porque ni el nacimiento en el ten·itor·io. ni las con-
diciones que se exijen para ser miembro de la
Cárnam de Diputados, dan la califtcacion de aptitud
para la tlireccion de los complejos negocios polfti-
cos y udmini~·trativos.
Por· otra parte, GSLO no quiere decir que sea ne-
cesaria la califtcacion en ciertos nombramientos;
algunos, e:;;pecialmente los políticos, estún sujetos
a var·iadas contliciones de oportunitlad. En cuanto
a la provision por nomiJI'amiento de eargos pura-
mente administrativos debe preferirse siempre el
calific.ado.
El sistema del nombr~miento, si no <'~tá mni
bien df~terminada la colificocion en las lcyPs orgá-
nicas, tiene car·actércs en el réjimen rcpre~-;e~1tativo,
especialmente en el par·Iamc11tario. que snt-lPn ser
tachados de defectos del sistema, cuando, como ya
está insinuado, son vicios o1·g:inicos de la vida
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 89
------------- --- ------

política. Si la lci no es severa en establecer las

condiciones ele aptitud a que ha de sujetarse un
nombramiento, se (lesar-rollan las ambiciones in-
justificadas de los aspirantes incompetentes, apoya-
dos con enerjía por los políticos de oficio ( 1 ). Este
es, basta enunciarlo, un pdigr·o que tiene su oríjen
en la incorrecta pní.ctica del sistema de gobierno.
El nombr·amiento calificado, sometido a reglas se-
veras, es el sistema que mejor conviene al servicio
del Estado.
Existe otra forma de designar a las personas que
han de atender funciones pt'thlicas y que se lJI'ac-
tica en los cuerpos colejiados; en virtutl de ella,
el mismo cuerpo hace la eleccion de los indivi-
duos que llenen las vacantes 4ue ocurran en la
institucion. Este sistema es un derivado del elec-
tivo porque por medio de cleccion li:nitada tiene
lugar la provision del e argo (2 ). Esta forma de
provision existe entr·e nosotr·os para los car·gos <le
mienrbr·os académicos de las facultades de la Uni-
versidad.
El der·echo modemo ha abierto la puerta a to(los
los individuos para ejer·ccr las funciones pt'tblicas.
La Declaracion de lo.-; derechos del hombre, consig-
na corno principio el Rignh·nte: <tTodos los CÍil(lada-
nos, como iguales ante lei, son del misiiiO modo
admisibles a los cargos. dignidades y empleos pú-

( 1) Segun Todd, la intlucncia política no se cjeret· en Inglaterra, dondt• existe

el coneurso, en la promodon de lo~ t•mph.•adoK dvilcM. LOK jdcs de las principa·
le~ rt•particione~ adminiKtrathaM han clit•ijido cin·ulan•s a los miembros del Par·
lamento llanuindoles su atenciun a la prohihidon formal que rijc para los fundo·
narios pÍJhliet·H, de interc111.1r a los mit•mhros del Parlamento en Ktt promocion y
de<-larar qne toda tentath·a qne He haga por aqn<·lluM para obtener un puesto por
<'OIC mroio será scverament<· ca.~ti¡;ado.-/,e Uout·e¡•neml!llt parlt!IIICIItall'<' 1!11
A11gleterre, tomo 1 , páj, ;!66.

(2) Lo!! roman011 llamaban c~ta forma coúptuclo>l, d<' coovtatloonls, agrega-
cion, elccdon. Mo:lllol~t:~, Lt! Drolt Publlc Romal•l, t. 1. p:íj. t49.
 00 J. I)()MISGO AMI":'-.\TEGI'I IUVEKA

blico¡o; Hl'[/flll srt capflr:idad. y ~in ma~ diHtinciones

que la:-; de la vÍJ·tud y el lll<~I'Íto. 1l
La d<~claracion ante1·ior (•~tahlecc el principio de-
moenitico de igual opcinn de los ciudadanos a
t.odas las funcione:;; pllbliea~ y lo comuina con el
buen servicio. No son poeos lol-1 que considPI'nn
a los funciomu·ios, y mu<"ho mas a los candidato¡;;,
como n1cndicant.e~ de un llH'dio de vivir. ¡.:¡.; indu-
dable que la ¡·ernuncracion asignada a los ca1·gos
pllblicos fo¡·ma, para los que los sirven, su subsis-
tencia; pero ello no queb1·anta la lei que impone
al l·:~tado el deuer de bu~<"ar aj<'ntes para su ser-
vicio cnti·c los homiJ¡·es que lo atiewlan con aptitu-
des y dignidad. ¿C6mo S<' entregarían la consc•n·a-
cion y gran part.c del progreso ~oriales a ineptos,
ignorant<•s e inmoral<'s '?
La Constitucion abraza este principio fundamen-
tal en su artículo 10, inc. 2. 0 , a::-:egm·ando no tan solo
a los ciudadano!-5 sino a los hnbitantf's <IP la HPptl-
blica: 11 la admi~ion a todos lo~ empleo~ y funcio-
ll('s pl!blicas, .~in ufras ,·ondin'o¡u•.-; 'JIU' la.-; r¡ru•
im¡J()II[jflll las ley(·.~. n Se hahla de condkioncs y
ella!-5 no se refieren a p1·ivilejios de nomb1·e o de
hci'l'ncia, sino a las que ¡·equiem la mejo1· satis-
faccion de los inte¡·e~:~;r·s públi<'os.
La Clll'l'l'I'a administrntint exij<•. como cualquiera
oh·a. conocimientos nsp~~ciales para dest~mpciiai·la.
:-.ro se comprende c<'11no un in<li\'idno atienda cm-
piPos en los cuales tenga q1u• aplicar constan-
tl•nwnh• el Dereeho Adminish·ati\·o ~in habe1· au-
qnii·itln nocion alguna de la:-; lp~·(•s que lo forman
y de lo~ principio:-; de la cien<"ia a que estas le-
yes deben sujetan;~._•, Es \'el'llad qw• la prt\etica
facilita tarde o temprano el de~empc11o del cargo;
pero no <'S así como se forman los buenos em-
 RESUMEN DE DERI::CHO AD:'\IINISTRA TIVO 91
-----------

picados ni como se sinen los intereses del Es-

tado.
u La organizacion de los cuerpos de funcionarios,
dice Holtzendorff, sns condiciones intelectuales y
morales, y la determinacion de los servicios que
deuen prestar, aun en negocios políticos que surjan
de improviso, constituyen para un Estado uno de
suR primeros inte1·eses ... !\o se forma con un de-
creto ese rasgo característico que una tradicion
secular ha imp1·eso sobre los funcionarios prusia-
nos, y que tanto debe extraiiar a los f1·anceses
cuando con sorpresa nuestra han hablado de su
génie administrateur (1). >>
Las universidades alemanas tienen cursos com-
pleto!' de Administracion que deue seguir· todo el
411e pretenda ingresar en el se1·vicio público; ter-
minada esta p1·eparacion teórica y aprobatlo el as-
pirante por un triuunal particular que nombra el
gobiL'I'IIO, es sometido a un aprePdizaje práctico en
alguna oficina administrativa. en la cual gana mo-
desto sueldo; despues rinde otro ex<lmen, y, apro-
uado en él. pasa como empleado al ramo de la Ad-
ministracion a que ha quc1·ido dedicarse.
Los resultados de esta organizaeion los manifiesta
el ef't;l(lo de la Alemania. (( F.l progreso y la ciYili-
zaeion extraordina1·ios del pueblo aleman en los
últimos cincuenta alios, se deue en gran parte a la
oum del serl•icio del Estado. >> ( Geruer ).
(<La vasta instru~cion teórica y pdctica que en
Alemania se requiere eomo condicion de admisibi-
lidad a los cargos públicos, impide por sf sola que
la Administracion se convierta en asilo de ineptos
y de fallidos o en recompensa de poco decorosos

( 1) llot.rlY.l"DORFF, P•illclplr;s de l'olittca.

 92 J. llOMINGO AMl'lÜTEGl:l IUVERI\

serviCIOS; y ayudado por aquel personal tan idó-

neo, tan int<•lijente. tan df'ntífko, tan concic•nzudo.
el gobiemo cuenta allí eon uua coopc1·acion a<'tiva.
con que no CIH'Iltan los E:-:tado:-;. pa1·a acomt>tt~1· y
llevar a cabo las mal-3 ;írduas PllllH't•:-:as política:-; ( 1 ).
En Francia se ¡·cqni<'l'C tambicn prt•par·adon para
obtener cic1·tos <'mpl<•os pühlicos y :-:e han e:-:table-
c.ido escuelas especiales, donde se proporcionan los
conocimientos nceesa1·ios. H ~<·1·ia e:dr·a¡io, ge ha di-
cho, que todas las earrera~ nece:-:itaran un a-pren-
dizaje y <¡ne d<~ <~1 <~st u viemn d ispt~usado:-; los que
se dedican a lo~ ~e¡·yieios pt'¡IJJicos (~). l>
La E.'{cuelo Libf'(' de Ciellf·irt.'{ Polítif'a ...; de Puris,
nno de los mas brillan tt~H es tal>lecim it'n tos dP cd n-
cacion, tiene cu¡·sos e:-;peciales para prepara¡· aspi-
rantes a lo:-; empleos diploHHíticos, del Con:-:ejo de
Estado, de las Administracione:-; c<'ntl'al y <leparta-
mental, Corte de CIH~ntas y Colonias.
Se ha dicho en nu<'st¡·o pais <¡ne. ~i se <'Xije prc-
paracion en los aspirantes a los empleos públi-
cos. se fomt•ntar·<i la empleomonfo, que muchos se-
rán los que se dediquen a a<lqui¡·i¡· lo~ conoeimier,tos·
requeridos para ol>tew•¡· un cargo p¡'¡IJ!ico, abando-
nando otr·as car·re1·a~ o tmbajo:-; pl·on~chosus.
La empleomanía, vicio que tiene ::,;ns raíces en
Chile. aun<¡uc no ~on la inteu:-;idad que se le atri-
buye, lm nacido (H't•<:i:-:anwnte pol'qne no :-:e c•xijen
condiciones de aptitud pam ocnpa1· los puc~tos pú-
blicos. Ycmos, con frecuencia. qn<' intlh·iduos aje~
nos a la Athninist¡·acion d<•j¡¡n rep<~ntinarm·nte el
trabajo a que ~e <l<'<iicaban y se tr·asfonnnn <~n
empleados administrati,·o~. Lo:-; lisiado:-; de las p1·o-

( 1) \' Al.~:s ns L~:TE!.Ii;ll, Re(ul'llla ele la eusetianJ« drl Dt••·••c/¡o,

(2) A. Ra:-tl.i.~:r, L<•ttres sUI' /'l{cole a'.{fllllinislt'<lllou.

 RESÚ~IES DE DERF.CHO ADMISISTRATIVO 93

fcsioncs, de los negocio!5 agdcolas o del comercio

se asilan en el rol de los empleados públicos, lle-
Yantlo la prepar·acion adquirida en desgraciadas
opcmciones bnrs<ltil(~S o en la crianza de ganado.
La empleomanía no existe donde se requiere pre-
pamcion especial panl. llegar a ser· empleado. La
Espuria ha sido en toda época una de las naciones
mas atacadas por aquel VICIO, y siempre que
ha querido buscar r·eruedio al mal. lo ha hecho
exijiendo ciertos conocimientos a los aspirantes.
f<'lipe 11 ordenó tener· cuidado en la provision
de empleos ((porque hai muchos que con pocas
letms y ménos entendimiento pr·etenden con mucha
importunidad negociacion y fayor ( 1 ). 11
Fer·nando VII prohibió que se nombrase para al-
gun empleo pt'1blieo a per·sona que careciese de los
conocimientos indispensables. y ex¡wesaba que era
un er·ror cree1· <<que en obteniendo el nombramien-
to para cualquier destino ya se tiene la aptitud ne-
ccsar·ia para servirlo, o que basta contar· muchos
arios de servicio par·a ser buen empleado (2 ). l)
Aunque no se han dictado disposiciones jenera-
les sobre la materia, se exijen hl)i en Espa1ia cier-
tos títulos y conocimientos par·a ingr·csar. cornun-
mente por· medio de concurso, en alguno de los
:::ervicios de la .Administr·acion, y existen academias
pr·epar·atorias para cada una de las secciones en
que se requic·ren conocimientos especiales. Se pro-
veen otr·os cargos pt'r blicos sin que sea necesario
fijarse en las condiciones de aptitud de los candi-
<latos, lo cual no produce otro resultado que man-
tener en fcrment.acion la empleomanía, pues esos
i 1) S \Sl'.\ MARIA DI': 1'.\Rf:ot:<. Ct~rsf) de D~1·ecilo ,,dmlntsll·al!ro.- F.SRIQUK
lihRTill \" Gnx, Mu11ual del Júnplea<lo.
( 2 ' Real úrdcn rle 19 de agosto 1s.¡;;,
 94 J. llOlii!'\GO A!III"S.\TI·:ta·¡ HIVI-:HA

empleos de¡H~IHll'll exclnsivanH•ntP ()p la voluntad

de los minir-;fl·os y ()(• los que apoyan su política.
ee ::\o de!':apm·erei'<t PI grad!-:illlo mal de la (•mpleo-
manía, dice a c~t~ )Jl'OIJ{,sito C') !-:i'Iior Azdrat('. mal
a la n•z admini!':trativo. político y social. Pn rnanto
los ~erviciol-5 pt'1hlieo~ no lllll'(h~n IIIHI'Char hiPn con
funcionarios cuya snertn est:i a lllc'I'e'<'d de~) capri-
cho de~ 11n caciqu(•: la política peiHle a VPC'('S del
hambre de Jos cmplPatlos pasivo~ o del mit>do a la
cesanlía de los acti,·os, y la Yida social esf<í pPr-
turbada por (•) insano afan de) vivir de 1111 sueldo
del Estado, co111o si la ag¡·icultur·a, ln inclu~tl'ia y
el comercio fuPsen pr·ofl'siones }lO('O honr·osas; no
desaparecer·1í, decimos. por·que de~ los destinos crt~a­
dos 1nu·a la mejor· administr·acion dt•l país. se tlis-
pone anchamente par·a lH'emiar rou largueza log
servicios ¡Jl'estados en las (')(•t-eiones a los eandi-
tlatos oficiales, o en l'l Parlamento a Jo:-; gobiei'IIOS. ))
La empleomanía y demn~ inconvenientes que se
indican en el p<írrafo antPrior. se evitan, Pxijicndo
aptitudes para ingn~~ar· en la car1·er·a administra-
tiva: es t~sta una condicion qup no es tan f<ícil en-
contrar· precir-;amente c•n los individuos a q uierws
se quiere 1m~miar po1· trabnjos elertorale~ u otros
semejantes. El ~oJo hecho de~ c•vitar esos vicio~ jus-
tificaría la exijeneia, si no acarreara, ade'mas, en
prim(•r tt~rmino, las n•ntajas qnt• oh·ece a nn país
un cuerpo id{llwo de fnncional'ios y todavía como
consecuencia y ba~e de or·gauizacion, la facilidad
para hacer efectiva la r·espon~abilidad, sin que ~e
la ene u bi'U con la ignorancia.
~aturalmentc. la comprobacion de las aptitudes
de los que desc·cn seguir la carr·em administr·ativa
debe revestir todos los caractér·es de seriedad, y
solo en esa for·ma puede 1wdirsl'; tle otra numcr·a
 RESUMEN DE DERECHO ADMISISTRATIVO 95
----~ ~---

ser·virú para dar lugar a otr·os vicios quizü peores

que la empleomanía misma, y a introducir en los
empleos administrativo~ a individuos perjudiciales,
ya que no tan solo ignorantes, porque a su falta
de aptitudes agr·egarían desconocimiento de la ca-
ballerosidad y del honor·. lo cual no les indncii'Ía
sino a despreciar· la Administracion pública y sus
senicios.
Algunas de las leyes que or·ganizan nuestros ser·-
vicios püblicos han fijado condiciones para optar
a los empleos que establecen; pero no es lo jeneral
que esas condiciones se refieran a las aptitudes del
candidato y mas de la Illitad de nucsti·os emplec•s
públicos tienen la puer·ta libr·e para los aspir·antes
a ocuparlos. Como los exümenes que para ciertos
cargos se exijc que hayan rendido los que preten-
den sen·il'los, son ajenos a la pt·eparacion teórica
y prúctica de un funcionario, podemos decir que,
en jener·al, no se exije pr·eparacion en nuestro pais
para ingresar en el servido público. Son designa-
dos par·a ocupar· carg•Js administrath·os, médicos,
miliüu·es. injcnieros que temlr·án mucha competen-
cia en el ramo a cpw se han dedicado, per·o, que
de:"conocen absolutamente los servicios de la Acl-
ministr·acion. Los conocimientos de la ciencia y del
Der·ed10 Administmtivo se adquieren por intuicion
por todos aquello:-; que, abandonando una cnrrer·a
que no les satisface, el eomer·cio o las industrias.
se dedican al servicio administrativo.
Entre los servicios administrativos en los cuales
se exijen ciertas condiciones do preparacion, en va-
rios casos indirectas, se encuentran los signieutes:
~Iinisterios: se rcquier·en algunos ex<Ímenes y a lo
ménos, para lo~ puestos inferiores, el título de ba-
chiller en lrumnnidacles. Lei de 21 de junio de 1887.
 96 J. (}(JMISGO AMI'S.\Tt:m·¡ IUVEHA

Correos: insh·uccion has tan te par·a el UP!'rmpr>r1o

del cargo, lo que no signifka nada por sn ,·ague-
dad. y conocimir>nto d<>l si~tPma ni<~trico d~:>eimal.
Ordenanza de 22 df' fl'ht'Pt'O de~ 18::;8.
Teh~gr·afos: un cx;imen c•special; conocimiento de
los alfabetos americano y al(~man: pr;\ctiea de dos
meses en una oficina del f:Htado. Reglamento de
Telégr·afos de 31 d(~ cnc•r·o de 18i2.
Rejistro Civil: cxtimen en concnrl'o ante una Cor-
f.(~ de Apelaciones. Lei de 17 un julio de 1881.
lnstr·u~cion Primm·ia: lm; ma(•str·os propietar·ioR
han adqui!'ido sn título especial en ·lma E!'euela
Normal, o la propiedad del empleo pre\·io r.oncurf-'o;
los intL•rinos. previo un cx;imen. Lei de 2-1 de no-
viembt·e de 1860.
Instruccion Secundm·ia: existen pr·ofcfo'orPs pre-
parado:;; especialmente en el Instituto Pcdag{,jic'o;
pero a quienes no existe obligacion de colocar.
Las a!:'ignaturas pncd<m obtenerse por opo!"icion.
lnstrnccion SupPrior: exiHte la eleccion por la
rcspeetiva facultad; contrato de profesot·es extran-
jero!-5; eoncnrso u oposicion. Los profesorc!'i ex tt·nor-
dinarios son nombr·ndos previo un ex;imcn. Leí de
9 de Enero de 1879.
Dir·eccion de Obras Pt'rblica~: títulos oficiales
correspondientes. Lei de 26 de Enct·o de 1888.
e) Acumulacion t~ incompatibilidad.- Cada fun-
cionat·io no debe ejercer sino una soln funcion;
esta ('S la regla jener·al, pon¡ue así H(' obtiene
mejor servicio. pues la atencion del ajente :-:e limi-
ta a un solo (H·dcn de cosas y la actividad perma-
nente de la Administmcion exije cniLlado constante.
Sin embargo. esta regla jeneral tiene sns excepcio-
nes, fundadas en las condiciones particulmt's del
Estado del c~ual se tr·ata y la naturaleza de los ser·-
 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 97
~---- -----

ricios que se prestan. La organizacion política im-

pone la existencia de ciertos servicios comunes a
los grandes Estados y a los pequct1os; en (>stos fal-
tan, a veces. los individuos prepanulos para cada
una de las funciones, siendo necesario confin¡· dos
{) rn ns de ellas a un solo ajen te. La naturaleza del
servicio puede permitir tambien la acumulacion:
vgr. : un profesor puPde atPnder varias ctltedras
Y Se¡·vir cargos amí.logos en el mismo ramo (1 ).
Las Jejislaciones modernas tienden a impc'dir la
~e.ll OlUlacion de funcione~. creando inCOillpatibi-
lH..la<Jes ent.r·e ciertos cargos del Estado. l~:Ht.c es
~~~-.c. de los campos de la vida política de la Hocie-
·il\.(j,. donde puede marcharse con mayor rapidez,
s l"":t discernimiento claro, sin fljat·se en el earnino
\\\\...~ se recorr·e y sin considerar el punto al cual se
'\'Úere llcgat·. Las leyes de esta clase, como res-
trictivas que son, tienden a limitar el poder del
funcionario, temible siempre pm·a los políticos, y de
ahí que sin consideraeion al bien comun sean acPp-
tadas con gusto por la mayoría de los lPjisladores
ad-hoc. Mas, no existe tal limitacion del funciona-
l'ismo o buror:rucia, pues la infltwncia de t;SÍ!) de-
pende mas bien de las clases sociales que ocupan
los cargos públicos qne de la lc>jislacion. En mn-
.chos de los paises de Europa. los funcionm·ios p{t-
blicos pertenecen. por lo jeneral a una clm;e que
no forma en las prirner·as filas sociales; en cambio,
1ll «No 8() con llera t.am¡xx·o a ('&da hombre mas que un solo carg-o, no se acu-
mulen en nno solo muchos d<'stinos. y menos aun destinos de dhersa indole.
Aristóteles imputa esta falla a los •·artajin<'s~s. y nosotros podríamos t.ambíen
imputarla a muchos princip.·s qu(• obraron en ~Kto mui int'Onsidcrudamcnte. •-
M.uuA:u., n~l l't:l 11 de la ÍIUllltlCIIJJt ··eal,lih:o 111, C.lp. l.- _\RISTÓn:r-~:s. Polillca,
·libro VI, cap. xm.
El derecho pi1blico romano era. contrario a la acumuladon; pero la athnitía res·
,pecto de funciones 'emporalcs--MO!IIli~¡.;N, Le IJ•·~It l'ub:lc Romaln, t- 11,
_páj. )6,;.
 98 J. IKl)IISióCI .UII"S ..\TEI;I'I IIIVERA

en otros pai:-:(•s d,•!-:clll¡H·r1an funciones púhlicns, de

di,·cr!"a natural('za. indivi<luoH de In cla~e mas
clevn<la, dP la cual ~ale tambien la gober·rmntP, en
Ru ruayor par·te. Es wtturnl quü Pn <•stoH ¡mises el
funcionarisruo ej••r·za una positiYa influencia en la
dir·cceion ~<wial. n ¡w::.:ar d<• In:-; incompatibilidades
para ncuruular ear·~os pl'rhlieo!".
Los <'mpleos allmiuistr·ntivoH son en Chil<~ incom-
patibles unos con otr·os. a cxccpcion de los de ins-
truccion l"ccundaria y !-:uppr·ior (1 ). Sin <~mlmrgo,
aun en este ramo sP han introducido incorupatibili-
da<lcs con post<·rior·idad a 18i9 (2 ). No t•xbte una
leí jerwr·al sobr·e la uwt<•r·ia; ppr•o una antigua dis-
p::..sieion (3) pr·ohibt~ la acumulac.ion de sueldos, lo
que imlircctament<! signiflea prolribicion de acu-
mular empleo~, por· euanto no es acc·ptable la re-
nuncia del snelllo, eomo t<·ntlr·emo:-; ocnsi1m de ma-
nife~tar·Io nrns adl'lante ( 4 ). Por· otra parte. leyes
partic.ularcs dctL•r·nrinan <•:-;ta incompatibilidad (5 ).
Una e~pecial incompatibilidad, fundada en prin-
cipios de moralidad tulrnirristrativa, establee<• la lei
de 31 de dicierubr·<~ de 18~0. Dispone que <<en nin-
guna oficina adnrinistratinL, cstablccimieuto de ins-
(1 ) L<'Í de 9 de <'11<'1'0 d<' 1~7!1, art., ~:1.

(2) La lei d<' r(·jinH•n inlf•rior proltih~ la acnmnladon d••l <'ar~o •lt• lnt~ndenLc
o Goh~rna<lor con cualquier otro y la lt•i de Hnl'ldos d<• la Administ¡·:wion ~~~ Jns
ticia tamhien prohih~ la acnmuladon de ('mplt•os jutli<·íalt•s <·on ,.: prof,•sm'&do.
(3) Senado consulto de 19 de no•·i<·tnilt'l' de ISIS.
( 4) P"r leí de 7 de julio <le 18"3 s<' p<'I'mit" <'Íert.a &<'lllllnlaeion a los militares
retirados.
( 5) Recordamos las signicnt<'~:
a) Constitncion, art. 21.
b) L~í de Instrnc~ion !i"'tmdaria y Supt•rior, de 9 dt• enero "" 1~7!1. art. 43.
e) Leí de incompatibilidades de :n d~ ago,;to de 1880.
d) r.ei de r<·jinwn interior, de 22 de didt•tnhr,• de ¡ss;;, art.. 3.'
e) L~i dt• or~anizadon y atrihtwinn<·~ ''" las mnnicipalidacl<'R, d•• l!"l dr tlíl'iem-
brc tic• IH91, art.icnlos 6.• y 10:1. El arlienlo li.• ha Hido moditlt'a<lo por leí de 14 de
setiem br~ de 1896.
 ltESÚ~IEN llE DI,;HECHO Ml~INISTHATIVO 9!:1

truccion pt'lblica, nave:-:, llntallcHl<':'-i, l'<'jÍilli<'Itfn~.

l'!c., pod1·ún .fi!Jttrur emph•ados que ~~~téu lig:ulos
por pa1·entcseo de eousanguinidad hasta d cu:u·to
grado o de afinidacl hasta el ~c·gundo indusiv<~
con el jefe inn1edinto. ,, Esta im:ompatiiJilidad se <·x-
tien<le tambien al Pode¡· Judicial, entre los 111 iem-
bros de la Corte Suprema y los de las Cül'Í<~s de
Apelaciones y entre é:.;;tos y los jueces letmdo~ de
su l'espectiva jurisdiecion. S<~ <'X<'<'plúan d Pl'<'SÍ-
deute de la República y los ~Iiuisti·os de Estado.
<<La lei visiblemente anhela, dice un distinguido
ju:·iseonsulto, la estirpacion de la COlTU pl<'la del
fl(•putismo, vicio pernicioso en todo réjimen de go-
bieriiO, y m<is todavía en el réjimen de una denw-
eracia; y sac1·iíica a sus d<·signios, plansiblf·s y sa-
ludables en jeneml, los títulos y aspiraciones ue
t:i udaclanos meritorios y aun las 1·cglas ordinarias
de promocion que han de p1·esidir, y conviene ame-
nudo aplicar, en la provision de las _plazas ,·acan-
tes. Estos rigores son el precio mny alto, pero justo
y uecesario, ue todas las leyes políticas tendc•ntes
a moraliza¡· la aumiuistraeion o li<~pu1·arln d<' abu-
sos actuales o eventuales q ne no admiten oti·a fol'-
lliU de enmienda.,,
u La lei ue 1889 ha veniuo a complcttu· el plan
ue administracion a l{lle obedecen las nn<ilogas o
parecidas que se han dictado en la RPpública, de
muclws alias a esta pm·te, sobre acuallllaLion ue
empleos, inhabiliuaues electorales, incOinpatibili-
uau ue funciones ejecutivas, lejislativas y judicia-
les, y otras que tienen en mira el mejo1· y mas
eficaz servicio de los uiversos eargos ucl Estallo ( 1). >>

{1) \"istd dclllscal de la Corte Suprema don Ambrosio Montt..-Santia¡;o, ~~ <1<'

abril d : lt;OO.
 lOll

Las palaiH·n:-; con qur ~e· ha ¡·edactado esta lPi ~on

tan e·lnm~ y tc~r·HJinantc·~ que no dan lugar· a duda
alguna. Cualquie~J·a quP :-;e•a la fon11a Pll que deba
hacC'rse un nnmiJramieuto. 110 ~e·r:i pnsiblf' de~ignnr
para que Ji!Jtll'r• como Prn plendo en u na oficina pt'r-
blica. a }Jf'rSOIH\ ligada por el ¡nu·c~ntf':o-;ro indicado
en la lt>i con e•l jr'ft• inml'dt'oto de c~a otlciua. Lo~
tc~I'IIlino:-; que he111os !'\ubmyndo son los capitales
para J'(·solY<~I' solm~ rada caso particular. Al de'cir
la lei citada que en una otlciua aehniuiHtmtiYa.
nan•. (•te' .. 110 podr:ín .fi!Juror empl<•ados qne ten-
gan In incmupntihiliclacl que indiea. hace caso omiso
de la fonna e~n qu(' Sf' n•J•iflque• !-;11 de·~ignndon pm·a
llegar tan :-;úlo a e·~tahl<•ce~r· la pr·ohibie·ion, fijando
las rc~laeie11ws de }Hll'e•ntl'sco que• ligtH•n al empiP:-Hlo
con d je•fe~ iulllediato de~ la oficina; y ron la fra~e
jr'fl' inmNhoto deiC'rniina pi·e~e·isallH'Iltc~ qne 110 F-c~
tr·ata dc~ laH gmnd<•H dh·i~ioiws admiui~tr·ati,·ns. sino
de cada !-:e•ccion <'~Jlf'Cial y por e·~o dice• r~tkt'no (1(/-
m in t'...:t rr1t ir o. r• ...:toblet·im ir•n fl) dr• in.-:1 !'((t'r:ion ¡J(Í-
blt'r·o. nr¡rr• ...:, l;rtfrtl/oof' ...:. rr'}hiH.I'IIfo ...:, etC'. FtH~r·a de la
el a J•idad de~ e•stos fél'lll i nos no pod I'Ía dm·sn ot J'a in-
tei'Jli'l'tadon a la l!'i poi·que~ las <'Xelusioncs llcgarínn
a un nt'I11lfTO e•xe·e~iYo y }ler·judieinl (1).
d) . .Yom!Jromt'enfo.~.- El sistema jcne~ral de pro-
vision de lo~ l'lllpleos ::Himini~tmtiyo~ aeloptado en
nnc~ti·o r·éjimf'n, e;; el dn nombrctmt'enfo. La facnl-
dad de hacel'!ns corresponde• al PI·e:-;idcntc de la
República (2). Esta atl'ibncion c~tti rcglamcntmla

( 1) La. Ordenanza de Aduana~. <'Rtahi<'<'C un~ incompatihilidad esp<"Cial por

razon d<' p:Lr<'nte~co. Die~: «.\rt. 123.- Xingun emplea<lo de Aduana. podrá in tcr,·cnir
en el <l<·spacho d~ negot·ios en que tengan partidpacion sus paricnt<•s dentro dl'l
tcrc~r grado de t•onsanguinidad o !K'gnndo de afinidad, computado ch·ilment<-, ya
sea que ·dichos pari.,nte~ r<'pr<'s<•rlt-'11 &M untos propio,¡ o ajeno$. •
( 2) Constiturion, art. 73.
 RESCME:S DE DERECHO ADMJI\J!';TRATIVO 101
---~ -----------

en la Constitucion misr~na r·especto de ciertos fun-

cionados y en algunas leyes que establecen t!'á-
mite previo, como concurso, pr·opuesta, etc. Es Iú-
jico que lo mt~nos que puede exijir·se es la ¡)['opuesta
del jefe responsable del servicio.
La extensiun- que HC ha dado a esta facultad del
Presidente de la Repühlica es incon n·niente, pues
se le hace intenenir en <•1 noiilbramiento del úl-
timo de los empleados. En var·ios Estados de Eu-
ropa existe un sist<~ma nrni diverso: el Jefe <k•l Es-
tado nombra solamente a los :\linistros y a los Jefes
de la Administi'Ucion; los empleados infer·ior·es son
nomur·ados por· los :\Iinistr·os y aun algunos por
los Jefes de oficinas o Direetores j~ner·ales. Es co-
mun que los :\finistros noml)['en por sí solos a los
empleados subalternos de sus respecti,·os dqmrta-
mentus. Y esto se hace a pesar· de e¡ u e las Cunstit u-
ciones dan al Jefe del Estado la atriuucion de pro-
,·eer los ern picos públicos; el ejerciCIO dt~ esa
facultad está r·eglamentado por· leyes cspecial<>s, y
se delega en los Ministros o en los jefes de las re-
particiones administratin1s.

U. Toma de po1e1lon del empleo: juramento, flanza-Sueldoa- Carrera- Oeb-

jeneralea de I'O empleado•- Re1ponaabllldad- Termlnaclon en el urvlclo

a) Toma de ¡w:w.-:ion del emplro: jura/11('1/lo,

fian..::-(t. -Designada una persona pam ocupar un
erupleo público debe tomar· posesion de él, vs de-
cir, entrar a ejercer las funciones conespundien-
tes ( 1 ). Los jefes de oficinas dan a sus snbol'd i na-
( 1) So !IC ha fijado de man~ra jeneral nn plazo dentro del c·nal los in•li•·i<ino!l
dcsi¡;nado!l para 1111 emplc'O, tomen posesioll de el. t;xist.e un cle<'reto de 2 de no·
<icmbl"(' de l&lt para los empleados de llaci•mda. lo~ c¡ue deben asumir sus funcio.
n~ c11 30 días en I~s territorios situado~ desde Atacama inclnsh·e al not·tc y Aranc~
inclnshe al snr y e11 los ¡:; día~ 11iguientes los del resto de la Rl•;¡úblic-a; Mi esta
dis¡>osidon no "' cumplida ~" deelara vacan te el empleo.
 102 J. HOMISC;o A~II'SÁTF:C;t'l HIVF:RA

do~ la posesion de• lm; c•mpl0os. Para algn11os car-

go~ púhliros es neee:-;ario llenar otros reqnisitos
previo:-;: juronlf•nfo y Jirfii~'":O,
El artíc~ulo 1:J4 di' la Con~titncion disponr que:
ce Todo funcionario pt'rhliro dcalw al tomar po~psion
de l"ll d0stino ¡m·~tar jnramento de gnardar la
Con~t i t neion. n
En la aplicacion de este~ ar·tírulo con~titucional
¡.;p ha limitado el jur·fmrcnto a los ajente•s d<'l Es-
tado que ej<'r·cen autor·idad. f'S dl'cir·. que tierwn en
~~~~ rnarws una JHH'ie dl'l pode~r pt'rhlico. Se aplica
la palabra Jitllr:hJIIrtrio e~n e•) sc~ntido e~trieto CJIIP le
lwmo:-; dadó al pl'inripio.
La e·xije•ncia de•l jumnwnto, romo que ~r rrflPre
a la ronciencia. c•s ohjc~to de din~rsas a¡m~ciaeiorws.
Se e·~tima pm· unoi-:' que ~i se~ el"tablf'cc par·a sen·ir
de vnlla c•11 el nhn~o d<' facnltadc•s, 110 :-;irn~ dP nada
pa!'a ei individuo. quiC'I1 tiene ~olo por guia a su con-
cif'neia. c~11 conformidad a la cual dir·ijir·:í tocios ~ns
acto!-:. El jnnurH'Il{O 110 drtc•rHlr·:t al qtw llnvf' el
propc'll"ito de~ hacer mal o de• tolt•rarlo. IIoi por hoi,
c~l jtll·arrwnto e~s una ~olcm11idad en la inve•stidnr·a
de P)l'\"ltclm: cargos púhlico!'-:.
El juramento acar·r·e•a <'fectos legn!f'l": el fnndonn-
rio obligado a pr·estar·lo no puedn l'jt•rce•r ~~~ cargo
sino dc•:-;pnes de~ haber· ll<•nado es" tr·:ímitc~: no
<•jf'r·c·e !une ionc::s prccisn mente• dc:•sdc que lo IIPna;
pero cpwda lwhililndo pam eje•rTl~r·ln!'.
La flanzn es 0xijida jerwmlrnente por· ln~ lC'ycs
a todo::; aq ll<'llo!' e m picad os que ad mi n i~t r·an fondos
püblicns o IJic:•nt•:-; fh-wnlc•s (1 ).
El a!'tículo :31G del Cúdigo Penal ftja la~ penas

( 1) lt<'sp~do de la tlar11.a llamamos la. alenl'ion a los d<~'r<'to~ tlt• 1.· de agosto
de 1~~:•. ¡:; th' mayo M IS77 y 2! de ago~to de l::ltlt.
 RESÚMEN OE DERF.CHO AO~IINlSTHATJVO 103

que sufi·en los empleados que toman posesion de

su empleo sin prestar jurauwuto o rendi1· fianza,
estando obligados a ello. Dice: cc El que hubier·e en-
trado a dPsempei1nr un emplc•o o ca1·go pt'Iblico sin
haber p1·estado en debida fo1mn el juramento o
fianza, o llenado las <lemas formalidadc~s exijidns
por In lei. quedaní. suspenso del empleo o cm·go
hasta que cumpla con f!quf'!Ios rcqui~itos, iucu-
rriendo adernas en una mult.a de ciento n quinien-
tos P~'~~os. »
La exijc>ncia de cie1·tas condiciones para tomar
poscsiou de los cargos ptHJlicos COI'I'espondc al de-
recho antiguo. La invPstidui·a de funciones <•lc,·a-
das rev<'stía caractl-I·cs de cxc<•pcional solemnidad.
que sc~ conservan. con modificaciones, hoi mismo.
El jiii'aliiPnto de cumplir con las i<~y<•s, y la fianza
se encw·ntrau en el der·0.cho I'ornano: el p1·inwro lo
prestaban todos los majistmdos al hacer·sc cargo
del en1pl<~o y aun al t.ermina1· en el scn·icio, como
que habían dado tid c•Hnplilllic~nto n su IIIHII<iato.
Los eeiJsores cstabaiJ obliga<los, por la imp<wtancia
de sus funciones. a ¡wc•star doble juramento, al co-
menzm· a cjer·cürlas. La fianza la r·emlínn tambicn
ciertos funcionarios municipales ( 1 ). Un jur·amcnto
especial que encontramos Pll el der·echo romano es
el que prc•staban los ciudadanos al vcl'iticar·sc el
cew-w, presenhíndose ante~ el celu.;or y declar·nndo,
previo aquel tdmite, su nombre y demas elatos que
se anotaban en esa operaeion (2 ).
b) Sru•ldus.-El bien comtlll exije que todos los
ciudadanos prt•stcn se1·vicio al Estado; pero exis-
tiendo la necesidad de qne algunos de estos servi-

( 1) Mn~Dis>:s, Le Drolt PtliJIIC Romuln, t. l!.

(2) Si<WNouos, Htstoll'e de la ctt>iluatloll a•tcienue, p;ij. 2l:i.
 104 J. DOMINGO AMt'SÁTEGt'l RIVERA

cios tengan el carúctcr de permanentes, no es po-

sible que el E:.-tado no los remuner·e, pues los que
los pr<·stan le dedican el tiempo que podrían ocu-
par en obtener· con la misma labor lo necesario
para la vida. Iloi pr·e,·alece romo regla jeneral la
de los ser·vicios remurwr·ados; los gratuito~ se esta-
blecen por excepcion re~1wcto d(_• funciones de f;í.cil
desemperio, de car<ictl'r local que pueda ¡,;er ¡.>or sf
solo estímulo para ser·vir·la:o:, o de alto inte1·t~s y ho-
nor pt'1blico~ (1}.
Las funciones que imponen labor· con~tunte, aun-
que se hayan creado en beneficio de la locali-
dad, deben ser t.ambien remuneradas; de otr·a ma-
nera se trendr<l buen desemperio al pr·incipio y malo
muí luego. Es difícil. si no imposible, <•ncorltr·ar
caractér·e¡.; que a una constancia excepcional ariadan
tal desprendimiento (Jllü l<~s permita aba111lonar sus
intereses pPrsonales par·a entregarse por completo
al servicio pt'1blico, sin otr·o aliciente que el agra-
decimiento, que no acompalia siempr·e a los bue-
nos sf'r·vidores.
Los servicios lHHJlicos deben ser remunerados
tambien para hacer efectiva la responsabilidad de
los funcionarios, sin sujecion a consider·aciones de
ninguna especie y para conformar a la mas per-
fecta equidad las relaciones entre el Estndo y los
ciudadanos.
Existe otra poderosa razon que apoya esta idea.
La Com:titucion asegur·a a todos los habitantes de
la República ((la admision a todos los empleos y
funciones públicas ll; este derecho sería ilusorio si
los cargos pt'ihlicos no fueran remunerados porque
solo podrían llegar a ellos los ricos. Con este fun-

{ 1) M,\C.\R~:L. Elemc¡¡to• de Derecho P•ébllco 11 Poli/leo, t. U.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 105

damento apoyó poderosanwnte Luis Blanc en 1848

los servicios remunerados, en sus proyectos de
organizacion de la Repúulica Francesa ( 1 ).
La fijacion de sueldos no puede hacerse arbi-
trariameute; es necesar·io tomar en cuenta varias
circunstancias pam determinar el monto del que se
asigne a cada cargo público. Desde llwgo, debe
uistiuguirse entre los empleos superiores y los de
menor categoría: aquellos corrrsponden jeneral-
mente a jefes de oficinas que tienen una gran res-
ponsauilidad; se requier·e en los individuos llama-
dos a servirlos ciertas condiciones de edad, po-
sicion y conocimientos. E~os em¡Jleos son tamuien
los t'iltimos de la carr·er·a administrativa, de ma-
ner·a que los que los sil'\·en no tienen ante sí mas
campo de ascenso. Sin embargo. estas obser·vacio-
nes no pueden tener Sil completa aplicacion en
Chile ¡Jor·que no existe la car-rcr·a administrativa,
que se encuentra mas o ruénos establecida en to-
dos los Estados de Europa. En uuestro pais, donde
hai pocas especialidades y sí muchas enciclo-
pedias, puede llegar a sPr jefe de una oficina ad-
ministr·ativa un individuo que desempei'iaría con
igual acierto una cátedra en la Escuela de .Medi-
cina.
~las, lo dicho se rdlc'r'e a lo que pensamos de-
bería existir; si no se exijc pr·epar·acion ni ser·vi-
cios anter·iores para se1·Yir· un alto car·go público.
serü necesario fijar el sueldo correspondiente a
éste, tomando tan solo en cuenta el empleo mismo
y la catcgoi'Ía que quic1·a asigiHíi·sele, debiendo
considerarse, dentl·o de un correcto sistema admi-
nistrativo, la clase de r·csponsabilidad que afecta

( 1) E. Sl'l'l.Lt:R, Hi3toll·e I'ar/emelllUiJ'e tic la St'COJide Rt'pub/lque.

 106 J. DOMISGO A~u·s.\Tf;(;l"[ !UVERA

al que lo sir\'e, su prcpnracion y por fin el pro-

gre!;o d<'l nscen:o;o 0n la carrera.
Fnet·a de e:o;tas con~ielf't'acione'l-', no han de• olvi-
darse otras: es prec.il'5n Ycr las ncc<'!-'idn<l<~!-; ele la
vida, la situacion e•n que• hn ele mnntcnet·~p un fun-
cionario, y las cspecinle·~ circnnstancins que concu-
rren en cada ca~o partieulnr. El monto dPl ~110ldo
ha de pct·mitir al fnncionat·io yi\·it· con e·iet·ta hol-
gura y ~cr tal qtw pm•da Pxijít'S('lf' la dt>dicncion
de todns sus horas de tt·abajo al ~en·icio dd Es-
tado.
Se ve <'ntJ·e no:;;otro~ que 011 cm·gos de cnr;íctcr
pa1·ticnlm· se ocupnn per~ounR qtw pot· sn iln~trn­
cion y conocimie•ntos c:o;ppc_•inlf'~ hai'Ínn houor a la
Admini~tmcion: algunns c¡ne nbandnnnn e•~ta pnra
hnscm· un campo de• trabajo nws pro<hwtinl y
o kas que llamadas a lgun d ia n !-'<'JTi J' un d<'l ica-
do pue:-:.lo público. lo r<'chazan pot'CJIH' la r<'llllllle-
racion d<'l Estado Ps notahi<'!JH•ntc infPt'iot· a la
que obtienen en el Pjf~t·cicio df~ lWOf<•sionC's, o en el
dcselllpctio de un e·mpl<'o ¡wt·ticulat·. Hai cargo~ de
ÍIIIlH'liSH rC'SpOll!-:ahiJidad qtH' tienen 11n RIH')O Illll-
chísimo menor al a!-:ignndn a cutpl<'ns pnrticulat·es
semPjnnte~. Véa~l' e11nl <'!-' In re•nta qtw se fija a
los jel'<•nks d0 Banco:-: <~ll Santingo y Yalp:naiso,
a los jef<'s de sor·iedad1•:-: nn(mimas ~· la qne gozan
en la Administrncion PI Dit'l't'IOI' de•l Te!"oro, c~l Su-
perintendente de Aeln:mas ~· ott·os altos empleados
que tienen en s11~ nwno!-' gmmlcs int0re•sp¡;; dd país.
MiéntJ·as un jeremtc dP llaneo gana dif'z a V<'inte
mil p<'~o~ y mas. el Dit·ectot· dd TP!-:oro tiene cin-
co mil. Es cierto' que los cmpl<'ndos pt'tblieos gozan
de otJ·o~ dC'rechos, como la juhilncion; p<~ro no es
mónos cic1·to que en la~ instituciones pa!·ticnlar<~s
hai cnmpo para lahJ•at·se otJ·o pot·,·pnir q11e el que
 107
RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO
----------
pueda proporcionar una pem;;ion en los l'Iltimos años
de la vida.
Algunos empleos tien~n asignada.. ademas del
sueldo. cierta cantidad para gasto!s de representa-
don n otros inh0rentes al mismo cargo. Esto su-
cede entre nosotros re:,;pecto al Presidente de la
Rept'1blit:'a, segun la lei de 21 de noviembre Lle 1891,
que le coneede 12.000 pesos anuales y a los Minis-
tro~ diplom¡íticos, ~egnn la Jei d~ 12 de setiembre
de 1883.
Este ~istema existe en Jos demas Estados. En
Francia, el Presid<'I1te de la República percibe
300.000 f¡·ancos anuales para gastos de repreRcnta-
ciones y ademas otm cantidad igual para viajes.
Por lo qnc toca nl ~crYieio cliplom;ítico es mui con-
veniente esta for'ma de rcnumeracion porqne se-
gun ella es ignal el sueldo de los empleados de
la mi~ma categoría, ~iendo diferentes las asignacio-
nes confol'me a las necr~si<ladcs de la Lcgacion.
Al sepaear·se dPl sueldo estas sumas, es evidente
qnc el Estado qnir•r·e que la asignada para gastos
de re¡H·cspntacion :-~e invier·ta en ese objeto, y no
forme parle del sueldo dd empleado r¡ 11e la per·cibe.
«Bajo cualquiera forma que la imlcmnizacion se
concf•da, los fnncionar·ios qne la obtienen deben
invertil'ia en llenar el objeto a que se la destina.
No se les puede exij ir que saáifiq nen sn fortn na
personal; pero ~(~r·ía vituper·able qne empleasen en
aumcnt.ark1 lo que el .Estado dest.ina, mas bien que
para pagar al funcionario, para pagar las funcio-
nes. l>
¿Es renunciable el sueldo asignado :i un empleo
por el individuo fllle lo sirve? Esta cucst.ion debe
resolvet·sc en sentido nPgat.ivo. Ko es posible acep-
tar la renuncia e~presa a fa\·or del Estado del sucl-
 108 J. DOMINGO AMI"NkrEGl"l HIVt:HA

do corr(':o;pomliente a un ('lllpl<•o, pm•qtH' no es

correcto que se ~il'\·an los cm·gos p(rblieo:o; <~n otr·as
condiciones <¡U(' las deter·rninndas por las lPyes y
porque el E~tado no podl'fa per·cihir· uua cantidad
que constituiría una entl'Uda. a título t·u{u,torio,
no antoi'Ír.ada en for·ma l<·gal ( 1 J.
El F.stado <ll't<~r·mina que a tal <'lllpl<'o cor·r·p~­
pondcn el suelrlo y las atr·ibuciou<'s que la IL•i res-
pectiva indica. La p<•r·sorHt quo sirn• <•:-;e ca•·go no
puede r·enuncial' ni al ej<~r·cieio do las atr·ibuciones
o cumplimieuto de los delwr·t•s que la leí impone,
como tampoco. a beneficio dt>l 1·::-:tado. dt•l :"ueldo
q nc la misma leí estableen l'OlllO comlieion dd em-
pleo mismo. Por· otr·a ¡mr·t<~, a<~ept1ÍrHlos<' la r·e-
nuucia ~e ofr·neer·ía la cir·ctlllslaucia de <pw Jos ciu-
dadanos scrvii'Ían los de:::;tinos en desigualdad de
condiciones.
La Constitucion de :\f<~jico prohibe la rt.•nuncia
de los sueldos fijados a enrplem; púlJiicos tlt~ uom-
br·arniento popular· (2).
Los Htwldos 110 tienen Jo~ mismo:-; car·nctl>r·e;.; de
los bienes par·ticulares del funcionario. COlllO que
son la remu11craciun de S<'l'\·icios púlJlico:',; )H'esta-
dus a la sociedad. Por· estc~ uwtivo no son L'lllbar-
gables sino hasta cier·to punto par·a satisfacer el
cumplimiento de obligaciones civil<~s, <i<·j¡ímlose
siempre al empleado la cantidad impr·c•scindihlo par·a
su sostenimiento. El ar·tículo 1818 del Código Civil,
que en u mera los biclll'S no ellllJal'ga bies, i nel uyc
ent1·e ellos ((las dos tereems parte~ del l"alar·io de
los empleados en scr'\'Ício público, siern¡H'e qne
ellos !lO excedan de novecicn tus )Jesos; si exl'e<len,

( 1) ConHlitueion, art. 1:19.

· (~) Constitudon de Méjico, art. 1~0.
 HESÚ!'o!EN DE DERECHO AD:\U:-IISTHATIVO 109

no sedn (•miJm·gaiJ!es los dos tercios de esta suma

ni la mitad del exceso. l> La lei fl'ancesa, que rijo
ta1111Jicn en Béljicn, dispone que los sueldos no son
embar·gaiJ!es sino por pa!'tes, a saber, un quinto
3obr·e los primeros 1,000 francos, un cuarto soiJr·c
les ::>,000 fr·ancos siguientes y un krcio sob1·e la
por·cion qne exceda de 6,000 fmncos ( 1 ).
e) Correra odministroNco.-La organizacion de
la carr·e¡·a administrativa es de capital impo1·tancia
pa1·a que el se1·vicio de los ajentes públicos tenga
to(1as las condiciones de garantía y respetabilidad
eu el cumplimiento de la delicada mision de aten-
de¡· los inte1·eses so~ialcs. Como base de esa carre-
ra !"C indican dos condiciones; la estabilidad y el
rejimen de los ascensos.
En el ó1·den de lo~ funcionar·ios existen algunos
que ejt•r·cen funciones por· tiempo limitado y otros
con el car;ícte¡· de permanentes. La limitncion en
el ejer·cicio de las funciones es lJI'npia de los ajen-
tes políticos, por cuanto son ellas pot· su nalul'a-
leza misma, tempor·ales; en cambio es constante el
ejer·cicio de las funciones pmnmente administrati-
vas.
Los empleados administmtivos dedican al sen·i..,
cio del Estado todos sus esfner·zos y encnerltr·an en
él la r·en1uuer·ncion de sn tr·abajo. El Estado debe
asegumr·les In estabilidad Pn el carg::>, rniéntms
cun1plan con sus deberes, es decir, miéntms satis-
fagan sus ex ijencias. N o PS posible que los ajen tes
puramentes adrninistrativos esten a merced de los
ajentes políticos que son los dir·e<.:tor·es de la mar·-
cha jenera 1 del Estado ( 2 ).
{ 1 ¡ Lci de 20 ele O<'tnhrc, año IX. P~:RRJ<.¡J;~:T. /~tat rl,.s fr,uctlonnalrl'.r.
ft) M.\C,\IH:I., Hl·m~nlr¡s el,· /Jr¡•ccho p¡(h/lcr¡ !/ l'oliticr¡, t. 11. páj. 100.-
liLt:~T~ciii.J, D"•·~chr¡ l'liiWco Unll·~··~~al, 1. lll. p:i.j. ISO.
 110

La Con:-:titucion a~t·gnl'a la JH'I'Illant•nr.ia di' lm;

empleados adminiHII'ali\·os al oto•·ga•· al PJ't•:..:ident.e
<.le la Hept'lblica la faeultnd di' 11 <k:o:titni•· a lo:-: em-
pleados p<w ineptitud 11 ot1·u moti,·o qtH' haga i111Hil
o pe•·j11<.licial Hll HPI'\'icio; JH'I'O con aeue¡•do dd Se-
nado, y Pn ~~~ l'<'e<•:o:o con d dt~ la Cnmi:..:ion Conser·
vadu•·a, si ~un jl'fes dP oficinas o <'lllpl<•ados ~npe­
•·ioi'<'S; y con in fo•·rne del r•·:..:pt>d in> jefe, :..:i !50n
empleados Hllbalternns. ''
Esta ga1·antía es aparen!~' lWl'qtw en la p•·•íctica
sucede que los jdes de ofleinas o empleados :..:npc-
r·iores se retiran de s11s ptw~tos :int<~s de ~<'1' pre-
sentados en Ida dP juicio; por· otr·a l>Hl'lt• los fre-
cuenres cambios de ~lini~tr·oH y <•1 intel'l's d<• nwchos
de los pe1·sonajPs políticos que ll<•gan a eso~ cm·gos
a depm·nr la Adminbtmeion. como si <~sta (•stnviera
constan temen te utas viciada que la política, colo-
can a los ellllJlc~adus snpl•l'io•·es en odiu~as situacio
nes. Es mui difícil ~atisfacCI' car·acté•·es, condicio-
nes e ideas que se lllodifkan coustanknwntt~. En
cuanto a los empleado"> subalte•·nos ~e ha entendido
que el infni'Ille del jefe, exijidu JIOI' la Constit.11cion,
no necesita apoyar· la separacion para que ésta se
verifique. E:-;ta opinion dominante lleva las cosas
dema!:iiado léjus: no se cumlH'I'Ilde como la Cunsti-
tucion iba a exijir, tan solo como t•·:imite, un infor-
me de cunsecueneias tl'ascendental<~s para un ajen-
te del Estado.
La in!:it.abilidad de los funcionarios no L'S propia
de Chile; existe en otros paises· y en peores condi-
ciones }JOr cuanto entre nosotros ha sido limitado,
por la opinion pública. el ejercicio de la facultad
conferida al Jefe del Estado. En Espm1a. por ejem-
plo, se vel'ifica 1111 gran cambio de empleados cada
vez que ocurre una rnodiftcacion minister·ial; sabi-
 111
HESÚME!II DE DF.IlEC'HO AI>MINISTHATIVO
---- --- ~- -·---- ------------

do es que en Estados C nidos el cictoribus spolia

es el lema de todo partido l)(llítico triunfante (1 ).
Esta instabilidad de los empleados administra-
tiYos St' imputa a las condiciones del estatlo mo-
demo electivo (2). Sin desconocer· los hechos cree-
mos que si el Estado electivo acnnea aquel mal,
la causa no se cncnentr·a en sus bases or·g1ínicas.
La falta de conocimiento de estas bases y la difi-
cultad que tienen los que llegan al poder· para
aceptar· los sistemas de gobiemo con todas sus
condiciones, son las venladeras causas de los err-o-
res e inconveniencias que se con1eten por los par-
tidos que dir·ijcn los Estados electivos.
La estabilidad de los empleados administrativos
no debe confumlirse con la inamovilidad de los del
Poder Jmlidal, requerida por· la independencia que
necesita este únlcn de funcionarios. Pei'O, si no es
posible exijir, para dt•poner a un funcionar·io ad-
ministr-ativo, el previo tdrnite de una sentencia
judkial, no debe entn·gal'se a los vaivenes de la
política o a la voluntad de uu l\linistro político, los
servicios de distinguidos servidores del Estado. Es
justo pedir· para ellos que se les juzgue con pleno
conocimiento de causa; los empicados su periorcs
tienen alllparo en el Senado; pero los infer·iores no
tienen ni la gar·antía del infor·me del propio jefe,
tal como se ha en tendido la disposicion consti tu-
cional.
El ascenso no est<i, por lo jeneral, reglamentado,

(1) LA\"P.n:n:, l / uout•tr11f'llll"lll t/ans la t/f'liiOCJ'Ollt', lit. 11, p~. ~0.

En 18t8 <>1 l'resid<•nte Jackson sepa1·ú de nna \'I'Z a 500 empleados de cúrrco:; y
los reemplazú por otros tantos dL· sus partidarios. Dcclarú qne la o·otuci<JII úe lO&
empll"o.r, <'ra nn prindpio de la demo<"racia. t.;no de suR amigos lormnlú el prin·
cipio en <'1 &•nado de :"\uen& Yo1·k "n la si¡.:ni.,nte frase: To the belonu lhe .tJ)oll.r,
.. los despojaR pertenecen al \'t~lll'cdor."
(~) l'At:L LKaor lh:An.tt:l', L'Etut moden1e et &e& (oltctlon.r.
 112 J. DO!'diSGO A!'di'S \n:c;n ltiVERA

entr(• nosotros. <•n el (l!'dc•n dP Jos funcionarios ci-

viles (1 ). y para la mayo¡· pa1·tc d~ Jos cmp)(:Os. si
no para todos, pucdP sc•r nombrado <:nalquiPr indi-
vidtw. sin que S(' rou:-:id('l'(~n ni Jos mé1·itos ni Jos
servicios dP los <•mplt>ados inf(•!'ÍOI'PH, qllÍ<'IH~H no
tiem•n dPI'('C ho a )~uno quc al(•ga¡· en ea~o d<• pos-
tergncion. por injusta qtw <~sta s<'a. En el (u·den
vijent<', PS tambien difkil as<·gHrai' el a~rPnso. desde
que no (•xiste planta 11niforme de cmpl('ados para Jos
di8tinto:-: sc¡·vicios. y así V<'lllOS dirPcto¡·es. sHperin-
t.end<•ntC's, inspecto1·es. ofkial<·s primc¡·os. s(•gundos
y ()(•nms. snjPtos a din~1·:-:idad d<• )Jl'(•seripeion<'S y
derecho:-; dentro dP cada tíiHlo, dPhi(~ndo sC'r igual
la condicion de cada uno <~n su r<'SJH.•ctivo (¡rden
jerth·q 11 ico.
El 1'<'¡-;tlltado de esto Ps lamentable: los emplea-
dos VPll eonstantclllC'lltP qtu~ no es p) mé1·ito o la
anti~tie~dad Jo que ptwde <~lnvm·Jos <'n su car¡•e¡·a y
tanto Pilos como Jos que ¡u·e•t('IHl<'n oc.upa1· cualquier
puesto pt'Iblico, necesitan tener siempre algun apo-
yo qtH' los ayude para snlJii·. A menudo !:.'e oyPn
queja¡.; de~ ~linistros o <'x-~linist¡·os. por el nt'm1ero
de ('1/lfWlio.~ qtw día a dia se les pl'C'sentan para
otorgar ase<'nsos a sus sHh<wdinados o eolocar a
postulantes en algun emplPo. El I'<•nwdio pam evi-
tar el f'm¡)f•íio ronsiste en im¡Jnncr condi('ion<•s de
aptitud para entrar y I'Pglas fija~ pa1·a conceder <IS-
cen¡.:os <·n la cm·rei'n admini~tmtiva.
~la¡.:, no es solo é:-;ta la razon que (_•xi:-:to pa1·a
establece•¡· Jos ascpnso:-: y fm·ma1· la CHI'l"e'I'a en la
Ad mi n isk'ac ion : tnlll hiPn <'nn viPnc fijarlos en bP-
neficio dol l·:~tado. :\liénti·as mas <•lev:ulos son los

( 1) R<'S(><'<'IO d<' los militar.·s ,.,¡,, •n la Id y <'1 r•·:.:latn<•nto <le 2:1 d ~ setic uhre
dt' 18!1LI,
 RESUME!'/ DE OERF.CHO AD:\11!1/ISTRATIVO 113

~mpleos. mas necesita el que los va a servir· tener

condiciones de competencia y de car·:ícter, que es
mui difícil encontr·ar en personas extrar1as al ser:..
vicio. Par·a combinar· el interes del Estado y el de
los funcionarios, es preciso que la regla de los as-
censos no sea absoluta, es decir. que no ascgur·e
exclusivamente a los empleDdos el ascenso por el
solo hecho de oc u par el primer lugar-, por los años
de senieios, en un puesto infer·ior al vacante; debe
buscarse tambien el mérito, la competencia y circuns-
tancias particulares. Por c•so ('n todos los paises en
.que existe la carrer·a administmtiva. los ascensos se
otorgan parte a la antigíie1lad y parte al mérito.
Los asc0nsos constituyen un aliciPnte para que
los empleatlos pongan mayor empeño en el cumpli-
miento de sus debcr·cs. El funcionario meritorio
{!Ue ve no se toman en cuenta sns mér·itos y con-
diciones, y al cual se posterga no solo por em-
pleados infei'Íores sino auu por per·sonas que Yienen
de la calle, como se dice, pier·cle natur·almente gran
parte del interes que podría tener por el scrvrcro,
pues observa que ninguno le prc•stan los que mas
-deben pr·eocuparso de 61.
Para establecer los ascensos es necpsario clasifi-
car los diversos servicios administrativos, dividién-
dolos en seccionC's, dentro de las cuales tenga
aplicacion la regla, en la jemrqu1a uniforme que
es preciso fundar como basL' de la carrer·a y de
órden en el servicio mislllo.
No faltan 0rnpleos en los cuales no puede tener
cabida el ascenso, aplicado con rigor, existiendo
tambiL'n hombres que, sin formar par·tc de la Ad-
ministracion, podrían servir en ella en puestos ele-
vados y de responsabilidad, con acierto y con honra
para el país. <<Es ele intercs para el Estado, dice
8
 111 J. U0:\11:"100 .\:\JI":S.\TECa'l 111\"EHA

Yivi<•Jl. qru• los hnHiht•ps PIIIÍtH•nl<'l' <JIH' He han

mo~tmdo ta]P~ <'11 Jo:-; gt·:uHic•:-: lt·ahajo:-:. <'11 las dis-
cllsionc>:-; d<' los Cll<'l'lHl~ políticos, )lll«'dan si<·mpt·•~
S<'l' llmuados. ••n al<'twioll a :-:11 ÍIIIPiijPneia. a dit·i-
jit· los IW~<H'Íos pl'thli••of:. 11 E:-:to no <¡IIÍ«'I'<' d<·~it· IJIIP
lo~ ft•ahaj<,s político:-: :-:<' lli'<'IIIÍ<'n con lo:-: nwjores
(':JI'gos pl'thli<•o:-;, ~olm• todo si <'1 agt•aeiado no J'elllle
C'lllld ÍCÍOnPs de> ('OIII )l<'f<'l H'ÍH.
E u va J'Íos pa i~Ps d<; i':IIJ'opa :-:•• <'IH'll<'ll t J'a ••st a-
hl<•cido <'1 nS<'<'nso. Eu Italia s<' va a11u mas lt~jos
pn<•s Jo~ <'Ill)llt'ado~ qtu• no han obtenido annH·nto
d<• ~IIP)do )101' H~I'<'IISO O ]>01' l't•fOI'Illa d<~ l'IIS l'CillU-
nCI':lCÍOII<~S d lll':lllf<• l'Pis fllios. )lC'l'CilJ<~n dPl'dt~ e) HliO
signit·nfP 1111 tanto pot· <'i(•nto ums: anuahJI<'JII«~ ¡..;(~con­
!'(igna ('JI )os lH'I'SII)IIIPSfm; IIIIH SlltnH COn p:-,:fc fin.
d) /Jeb(•rt•s }t'IH'rttlt>.~ dt• lo.~ ('m¡J/f'(l(/o ..;- Toca n
la leí ddet'lllinar las att·ihll<'iotws coJ't'P~pondientcs
a los e m pl«>os, co111 Jll'l'lld i<~udos<' por a t ,.¡ hncioncs
tanto fal'llltad<'~ como d•·lwt·«>s. P••n1 afc>clan a lo~
fmwinJHll'im; p\thlicos dPheJ'es j<•JH~t·ales qtw no se
dPiet·miJHlll en la!-5 leyt•s sino q11c nac<>n d<~ la un-
tllt'aleza nlisnm de las fm1eion<'s ¡n'1bliea~.
El emplc•ado debe d<'~<~lllJH'Iint· pet·sonahuente Sil
cm·go y, en consc•cru•neia. /'(•údir <~n c•l Jugat• donde
fo.>Oll IH:Ct>s:u·ias sus funciones. La actiYidad admi-
nistrath·a e>s de todo IIIOIIIC'nfo y PI etwni·gado de
atendcl'la ha de p:;.:f m· constan te111cn te e JI si 111acion
de llacel'lo. E~ lo que s•~ llmna el deber d•~ /'('•.;idrm-
('Írt ( 1 ). Pero como el <•mpleado puede CJicuutJ•at·s••,

( ll La lejisladon roruana no l'ont .. uia prt.·Rcript·iorws t·:-;.pt·<'ialc.·s suhrP t•ste dC"lK\r

dC' Jos majist ra<los; pero ••ra C'onsi<l<•r-ado ··~C'n<"ial ••n C'l clcS<'tnp<•iw ele• las funcio-
nes púhli<'as. La palahrJ. ro·banu•, •·nn que HC deHi¡;nahan la pr.·tnra y la t'IIC'S·
tnra, eunwln•n <•sa id ..a. Mmnrst:x, Lt: I.wott Publfc Romain. t. 111. p;ij. 2:.'2.-
Tilu·rio d<'Cía que tocios los c¡tte c•t•an nonthraclos majist raclm; cl<•hían ¡wrmalt(.'CCI' en
noma. por honor de su, .• r¡.:o. ~I"ETo~IO L<>.• /JOCC Cáarrll, Tih •rin Xc·r-on. XXXI.
\", Ul dt! Oc·¡¡aui:aclmt !f A.IJ·IbuciGIIl'S tlt! 1011 T>·lbunatrs, d<• Jj ti•• octuhre de•
lSi:i. art. H7; y IC'i de nl·jim<"n Inl<•rior. art. 21, núm. 1:
 RF:Sl'ME:-1 lll:: IIEHE<'HO AD~Il~ISTilATIVO 115

por IH~c(•sidad, ohligado a dPjar momPnt:ínPnuH•nte

~~~ empleo. es preciso arbitrar IIIPdios q11P, f'ill
perj11dicúi' el se¡·vicio, faciliten la satisf;weion de
aqw•lla exijencia. ün empleado se enferma y s<.•
imposibilita para el se1·vieio po1· 1111 tiempo li-
HiitadCI. o bien asuntos de fmnilia lo llaman a otra
partL•. Si el Estado no le oto1·gara. en casos j ust ifl-
caLlos, pe1·miso para abamlona•· el empleo moHICll-
t<iueamentc. se vei'Ía obligado a dPja•· s11 puesto.
con perjuicio para el intcrcs público quizas. Estas
justificadas ausencias estan aut01·izadas por la lei.
Es facultad del Presidente de la Hepública con-
ceder licencias temporales (1) en conformidad a la
lei; la que hoi rijc <•s de 24 de junio <.1<~ 1898 (2).
La licencia temporal no es un de1·echo del em-
pleado; es facultad del Presidente de la Rq>ública
el concedel'la o negada, segun los aukcedPntcs
que concurran en cada caso particular.
En cambio. existe en el empleado, derecho esta-
blecido por la lci para hacer 11so de un feriado de
quinc~ días en cada afio, siempre que no haya
usado de licencia durante los últimos once me-
ses ( 3).
El Presidente de la República puede conceder li-
cencias hasta por tres meses, por motivos de salud,
y por un mes para ocuparse en asuntos pm·ticula-
res; en el primer caso el empleado recibe sueldo
íntegro el primer mes, setenta y cinco por ciento
el segundo y cincuenta por ciento el tercc•·o; en el
segundo caso, no percibe sueldo alguno. Las gra-
tificaciones no se gozan durante las licencias.
( 1) Constitudon, art 73, 11•.
(2) La lei anterior era de 10 de setiembre de 1800. La Yijen!.<' ha restrinjido
los plazos.
( 3 ) Leí de 1898, art. 5.•
 116 J. IIO~IJ!Ij(;O AMI·N.\TF.IWI 111\"f.J!.\

Los plazos a qut• ~~· rt•tlf'J't' la l1~i no l-'e cuPntau

dl'IIII'U dPl :11io nntnml siuo e·on l'Placion al :u1o en
<{111' SI~ pidl' Ja lii'PIIC'ia ( 1).
Si IJ•au:-:I'IIJTidos lo:-: plazos anll•rior·l'~. 1•! e•mplt·ado
no !--1! lH't'~euta a st•r·vir su em·go. SI! dl'e·hu·a la va-
caucia y tic~JII' el plazo de! tJ·e:-: mesC':-; par·a Inwrar
su c.':-:)JI~IIit>nle de jul>ilal'ion, si tnvi<'st• dc•J'I'eho a
ella.
:'\o :-:p lHJel!c· utor·gar lic·c•ncia a los e~mpleado!-3
suph•uft•s o ael'id0ntalt>:-:.
])p la lei j•.'lll~ral cl1~ liePutia~ SI! excPptt'mn los
empleados diplom:íticos que SL' r·ijf'n por· la lei e•s-
lH!cial del :-:er·vic·io, d1' 1:2 de sl'!ic•mlm! eh• 188:1.
El mn:-: delitndo dt• los ddwr·es de los funciona-
rio~ e·~ PI de ubf•flif'llf'io.
La vida familiar· acPpta sin l'l'~tricc.ionl's la oh<'-
llicneia 1'11 la jerar·1p1Ía con:-;tituida por· la paterni-
dad; 1'11 <'1 tJ·abajo lH'ivado: en las inclu~tJ·ia~, la
ouc'dic~nda d1• lm; ohi'C~ros al ¡mtron sP com¡H'<'IHlc
taruhien bajo un l'igtll'o:-:o eoneeptn. P1•r·o en 1'1
scr·vi1~io d1!l E:-:tado. en 1'1 ()J'(]I'n jenir·qniro df' ajl!l1-
tC's :-:ol'ialcs, c.•n la jP:-:tion tln intcr·cse!s ¡n'rhlif·os,
prP::'c•nta la olwdif'neia de los inf~~•·ior•t•s a los ~~~­
pcrio:·C's un rar·:íeter PS)l<'rial. Esta distinrion P:-:t<i
fundada, a lo ll11~1los. c'n el oi'Íjl'll ele In antor·iclad:
el njPnl.t' que ruantla y el qtH~ re•1·ibc la t'11·dt!n nacf'n
dn la sohr!J'llllÍa nacioual y sir·n'n los inlt>r'C'~C's dt)
la romnnidn.d. la e·ual lt'S PnrumiC'rHla ~u aiPncion.
((La fue•rza pt'rblica c•s C':-:C'ncialnH'IJIP nhNlicntc.
Ningun etH•r·po nrmndo )JU<'tl<' dPiiherm· n: diee• PI
artÍt'ulo 1-18 de llllt'str·a Constituciou. Al par·e•eC'J', !'C
c·~tahlPc't.' p:ua la ftH'r·za pt'rblica la obc•dieneia riPga:

11) F.~t:1 cli~pc>.<!<'ina <'< i;:nal a la que rc•jia anll'rio~m .. ntt• y <•stiL <':tpli<'l<b por
drculal' d<'l l!inistPrio cll' lladPntla el<• :?\l cll' klm·ro <1<• ~~~!.
 RESÚ!\IEN DE DERECHO AD!'tii~JSTHATIVO 117
---- ---------------
pe1·o es preciso cousiderar que esta clase de obe-
diencia no puede existir para ninguno de los ajen-
les del Estndo, por ínfima que sen su cat(•goi'Ía,
pues aun los qlie tienen la mas reducida esfe1·a de
accion l'Sian sometidos a la IL'i y a lo ménos pHe-
clen obser·var la forma de la é11·den. Tampoco nin-
gun individuo puede escusar· tlll ·edmen con el
eiPgo obedecimiento ( 1 ). Y si ni en In fuerza ar·ma-
da <~S ciega la oucdiencia, ménos lo es en los fun-
cionnr·ios ci\·iles, encmgados de aplicar leyes, de
proteje¡· derechos y de ejercer· fncnltadc•s pr·opias.
La ouediencin ciega debilita la l'cSpon:miJilidad (2 ).
Mas, los términos exajerados 110 son tampor.o
aceptables. La obediencia es en el ser·vicio del
Estado !Jase del llrden y de la disciplina; per·o debe
ser· /'('jleJ:ic·u, es decir, el empleado puede observar
al superior· los defectos de la 6rden y sólo cumplirla
despm•s de la insistcacia, cuando ya la rc~sponsabi­
lidad caiga do lleno sobr·c el mandante. En todo
caso, del canícter de la {,¡·den y de las <:onsecucn-
cias de su cumplimieillo depende tamuic·n C'l cami-
no que el empleado debe tomar, pues si ve que va
a obrar palpaulementc contra la lei y ~u dignidad,
preferid dejar el set·vicio d<•l Estado, ya que no se
sabe confel'Ír los cargos super·iores a honrut·cs de hi<•n.
En nuestra lejislacion enconh·amos algo sobre
este punto. El at·tículo 252 del Clldigo Penal dice:
11 El empleado público que se m•ga!'c obiertumenft•

a OIJedecer las {li'<iCnCS de SUS ~llper·ior·es ('/1 US/lll-

los d('/ •..;;r•rcicio, scr;í penado con inhahilitacion es-
pecial perpét11a par·a el cargo u oficio.

( 1) BLe:..-rscuu, ~··~cho Plibllco C:11i•·~··sal, t. 1. pi\j. 442 )" si:;:uicnles.

1t) •:n !n:;:lat~rra, donde la responsabilidad es dirc.-ta y p<"rsonal. no puede
cscusarsc el !uncionario acusado de ohrar en virtud d~l deher de ohl•clicncia.
~·nAl'<,¡t;r.nr.u-:, Insli!ulia11s jw•lcJiqucs <lt! I'AII(Ilct~•·re.
 118 J. 110:\fi:"H;o A!\ft:SÁ TF:c;n HIVF:RA

<e En la mi:-;ma pena incmTini cuando hobir•ndo

.-:u.~JH'ndidiJ con cualquier· motivo la <'j<•eucion de
<'H'dPn<'!-; <h~ ~u~ SIIJH'rior·er-:. las d<·sohf•dN~i<•r·c dr· ..~­
¡m,..-: (jiU' ,:,-:f(},o; httiJi,•rNI dt• ..;opr(}bado la suspcn-
¡.;Íon. ,,
El d<'hl'r df! ohcdi1•ncia no ha de :O:<'r de tal na-
tural<•za que ll<•gue a conv<~r·tir· a los aj<·nt<·s de la
~olwranía <•n el<'nH•ntos mat<•r·ial<•:o:, de~lin:ulm~ al
liSO d<• gohiet'IIOl-' irwscr·upulo:-:ns. Lu~ inter<'!'WR per-
~onah·:-: de ~~:-;tos l-'<' sonwt<'r:ín a la c.·wreecion inal-
t<•ra hl<' d<• los tu· tos de los fllnciouario!-; admini:-:-
1l'a ti YO:'.
E:-: <~ddente IJIII' para di:-;n•rnir en cada ca!"o par-
ticular·. <'1 empl<'a<lo rH'cPsita de la ]wcpm·acion que
le dt~ a COIHW<'I' SIIS <IPr<•ehos y d<~her<'s y qnc le
indiqtw el cmuino qtH' ha de !'f'gllir. YolY<~Illos a
I'C)l<'lir·Io. C!' imposible teH<'I' un cu<•rpo df' funcio-
na!'Ío:-; que lllnll<'j<! los iHt<~r·e:o:<•:-; del E:-:t:ulo y !-;C
coloqtw <'11 la situacion qtw le eorr<'l-'JHIIHI<'. si no
ha ad<¡11ir·ido eonoeimi<~nto de lm; ptw~tos que de-
H('IliJ><'Iia y de los delwr·e:-; arwxos a ello~. Y aquí
IH'l'<':-:ÍialliOS llamar IIIIC\'HilH'Il(C Ja :tt<'IH'ÍOil SObrP
los funciouarios pr11sianos, cirya )H'<'IHII'HCion les
for·ma 1111 er-:píi'Ítu de inieiativa si<~mprc animado.
que )p:-; indnc<• a ohr·ar dentr·o dü Jo:-; línrit<·r-: dP sil
indt•¡H·ndcneia ha jo Sil <·ntera r·<·!'pon:-:aoilidnd ( 1 ).
Los funciona rim; pt'r bl icos no tienen q 111~ llena!'
<leher·(•s tan solo par·a eon el Estado, sino qne tam-
biPn le•;.; incnmhe cnrnplir·los con Jo:-; particnlal·es. y
per~onalnu~ute <'n la vida pr·iv<Hla.
Todos los ciudadanos contr·ihny(~n dil'<•cta o indi-
r<•etnmcnte a rnanteneJ' lor-: s<~r·vicio:-: dd E:o:fndo:
t ienc n d<~r·ec hu pam que lo~ aj<•n tes de é:-;fe les

¡ 1) A:o.on~: L~:uox, f:lutl~" Slll' l'Allcmag11e Pulillqllt'.

 RESUMEN DE DERECHO ADMJ:-.JSTRATIVO 119

guarden las consideraciones que merecen, pues

para ellos existen los servicios públicos; los em-
pleos no se han establecido para los empleados,
sino para satisfacer las necesidades de la comu-
nidad.
Afectan a los funcionarios de!Jerí's en su villa
privada. Un ciudadano cualquiera puede tener la
eonducta privada que mas le acomode, moral o in-
moral sin que se le tome cuenta; pero un empleado
público tiene el deber de observar siempre recta
conducta. No sería posible tolerar a un jugador al
frPntc de alguna oficina de Hacienda, a tlll be!Jedor
al frente de una asignatura en cualquier estableci-
miento du instruccion püblica, a un hombre sin
honradPz o decencia a cargo de una mision diplo-
m:ítica. Ademas de las condiciones qne afectan di-
rectamente al empleo, los funcionarios públicos,
•rue est<ín siempre expuestos a ataques y censuras,
<leben dar el ejemplo de moralidad y én·den, tanto
en el serdcio como en la vida pri \'ada ( 1 ).
Hemos dejado para consider·ar en ültinro tér111ino
los deberes del empleado en mater·ia polít.ica. Es
mui difícil concilim en los gobiernos representati-
vos la condicion que, como a cualquier libr·e ciu-
dadano. cabe en la lucha electoral a los ajc·ntes del
Estado, con la dependencia (m que qnier·en colo-
earlcs los directorl'S de la política militante.
Cuando los partidos se encuentran frente a frente
en ardiente batalla no desaparece la atencion de
los intereses públicos, pues cada uno tiende a

( 1) • La prá..tka de las virtud•·~ prh·adas r<'alza la digninad d<' los puPsto~ pÚ·
blicos. atiade imporLancia al lnn<'ionario, le rodea de prcstijio y dcci<lc en sn la vor
la confianza jcneral. ... :Snnca el poder públi<'o apareee mas grande y Inerte qnc
cuando es <'jcrddo por el homhre virtuoso •.- C~:RVKI.~:o:-; Pt:>?.O:>, Pl'i~tclpio:~
40br~ la Allm l1dsll·aclo11 Pública, Bogotá 18~7.
 120 J. DOMISGO AMl'SÁTEGl'J RIVERA
----------
satisfacer·los segun sus ideas; lo que se pierde un
poco de vista es la onlenaeion mas corr·ecta del
mecanismo administrativo existente. En tales si-
tuaciones, los gobiernos suelen buscar el apoyo
de todos los elementos sociales que pned(~n llevar
un continjente electoral y en condicion difícil son
colocados los empleados ptíhlicos. Una sola solucion
es aceptable en esas eircunstancias, como en todas
las que acompar1an a la jenemcion de los poderes
públicos: la libertad y la independencia. El em-
pleado sirve a la sociedad. y digo empleado refi-
riéndome al que ejerce la pr·imer·a majistruhll'a, al
Pr·esidente de la Rept'lblicu, como al t'1ltimo po1·t.ero;
se les lleva al ser·vicio del Estado, no para que
vayan a atender intereses propios, sino los de la
comunidad. El sistema rrpresentativo, en el cual
luchan los pa1·tidos, puede buscar ideales; pero no
impone per::;onas, ni cstl·echa la conciencia de los
funcionarios. La eleccion tiene mucho de pCI·sonal.
Es cierto que en ella domina la idea política y el
programa de cada agrupacion; pero no puede des-
conocerse que dentro de los mismos ideales sur-
jen los nombres de ciudadanos, que forman en las
mismas tilas y luchan encarnizadamentc por llegar
el uno o el otro al manejo de los intel'escs públi-
cos.
La Administracion, siempre que no se ti·ate de
val'iar la forma de gobierno o de desprestijiar su
marcha, no puede permitir que sus ajentes superio-
res ejer·zan presion sobre los inferiores en materia
electoral. Esta libertad no llega, t.ampoco, a ser tan
ámplia que un funcionar·io administr·ativo se entro-
meta en los embrollos políticos y tome parte activa
en las oposiciones. El deber principal del empleado,
en este punto, es votar conforme a su conciencia y
 RcSÚl\IEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 121

no ser ajentc electoral o campeon de ningun par-

tido (1).
No podemos dejar de transct·ibir aquí la opinion
de Vivien sobt·e este punto, por estar expresada en
tét·minos brillantes y pt·ecisos. Diee en su ya citada
obra Estudios Administrativos.
ce Hai una escuela política a los ojos de la cual
el funcionario, humilde vasallo, pet·tenece en cuerpo
y alma al gobierno. Es en cierto modo un hom-
bre unido íntimamente a él. Se le obliga a mez-
clarse en las elecciones para sostener los candida-
tos qne sus jefes le recomiendan, y debe asegurar
el resultado. No se sostienen ni proclaman todas
estas müximas; pet·o ellas fot·man el fondo de sus
doctl'inas, y muchas han sido profesadas con des-
caro y puestas en pdctica. l>
e< Si el funci01~ario se identifica hasta este punto
con los que gobiernan. la dependencia que se quie-
re hacer pasar sobre él est<í justificada. Pero no es
esta su condicion,' no es el hombre de nadie, es el
servidor del Estado. Cuando la administracion se
encat·ga de .proveer los empleos, ¿es para hacer
criaturas suyas? De ningun modo. La lei ha creído
que la administracion estaba en mejores condieio-
nes para hacer la cleceion de los hombres mas ca-
paces y propios para cada empleo. Bajo un réjimen
bien constituido, los empleos se dan a la capacidad.
a trabajos probados y no a las afecciones políticas.
Pueden, los que los ocupan, excepto el caso en que
el carücter del empleo sea puramente político, tener
una opinion. Sobre todo que no se les haga inter-
venir para nada en las elecciones. La libertad píi-
bliea correría gmndes peligros el dia en que se

( 1) BLü:<Tscllr.I, De,·echo Pubttco Ulltrei'&Ol, t. 111, paj. 't07.

 122 J. DO~USGO AMI'S.\Tf:GI'J HIVEII.\

admitil'~l' d principio <In que todos los scr·vidorPs

drl E~ta<lo er-;tan al sPrvicio <lPI gohi<~rno en ('r-;to~
momentos ~olemm•r-;: por ejPmpln si todos los jur.-
ces de) paz en sus canton(_•r-;, los eohradon~s f'l1 las
municipali<la<lr~. pudier-;en usar do la inflm•ncia que
ejercen por sus fnncionPs para grm·itar !-;Ohrt• lo~
electorP~. Por ot.ra partP. el país no vería ya en los
funcionarios, en lugar de r·<•prP~PntantPs impar<·ia-
les del podPr ptí.blico, ~ino rorr<•dm•f·~ de voto!-;,
saltimbanquis despr·eciahl<·~ •¡uc dPr-;f'rtahan del
pursto f~n que In lei les lwhía colocn<lo para <·nm·rr-
t irse en ajen tes de intrigar-;. Cuanto mn~ a n<lnz fnPra
el gobierno, mayor sería rl prligro. L'no <1<• c~tos
escoBo~ f'S tan trmihlc como rl otro: la conr-;id('r·a-
e ion n 1 Poder· pf'rPrcría j uutn nwn ti' con la l"Í nrPri-
dad en las elrceiorws. ''

<<Los deberes del funcionario <•n lo~ co)('jio!'l

electoral<'S son f¡íriles de trnzar. La lei ha con-
sagmllo <'1 princ.ipio del :--r<:r<•to <'n la ,·otacion
como una garantía de In lihi'J'ta<l política. y rr-;tc
principio debe ponrr al fnnrionario al ahl'igo de toda
pesqui!-!a. Aun con la puhlici<la<l <1<' Yotor-;, dPhcría
goznr de igual inYiolahili<la<l. El gohit•rno no til'nc
derecho a coartar la lih<•r·ta<l dl'l ernpl<•ndo ciPC-
tor. Esto sería at<'ntar a la lilwrtad pt'tblica y co-
met<~r un almso <Je podrr. El funcionario no debe)
ol>edieneia a Sll!'i j<•fes sino en aquellas ór<lcnps dic-
tadas para el cumplimiento d<' sn~ funciones: como
clcctoJ· se inspira en su concicnria y usa de un de-
redw. mas aun, llena un drb<'l'. ''

<1Nosotros pedimos para r11os la lih<'rtad comun;

sin embargo, no deben olvidar la circnn~pr<·cion que
les imponen los lazos quf~ los unen al podrr. Si se
 RESÚ~IES DE DEHECHO AD~IISIST!lA TIVO 11?3
----------
pnsit•t·an a la cabeza de las c:íbalas que ~e forman
<'n las eleccionc~, faltarían a las considPt'aeiones
mas vulga¡·es, y el gobiel'llo qu<~ l<'s d<•mostrase sn
dcsaprobacion, no podría ser acusado de haber vio-
lado un de¡·echo. ))
e) Rt•.-:¡wn.-:obilidud.-La Administracion <~s. dada
su nat lll'aleza activa, e!"encialmcntl' r0sponsable.
Encargada de ejPcutm· las h-yes. lll•garía a st~r com-
pletamente a¡·bitmi·in si no tuviera la obligacion ele
aceptar las cons<'Cilencias de Hf[ll<'lla actividad,
siei11J1I'l' que en Sil dt•Sai'l'OIIo Jt•SiOIH' Jos de¡·echos,
y aun los intei'('Ses de la asociaciun que di1·ije o de
los 111iembros que la componen.
La responsabilidad afPcta a los njentcs adminis-
trativos y en ellos se lince cfect.in1.
El Pode¡· Ejecnti,·o tiene una modesta dPnomina-
cion, que no lo e8 si se conside1·a el campo que en
la pnictica ab1·nza s11 actividad. Su injerencia alcanza
en la dil'N'cion d<~ los IH'gocios pollticns y de gobierno,
hasta al Poder Lejislativo y le cabe tambien parte
impo1·tante t•n la fOI'lllflf'iOII del personal del Poder
Judkial. La misio11 d(' <'jecutar las l<·yes es ümplia y
comp!Pja y de ¡·esultados dt•licadísimos. Nada mas
f<ícil que en su cumplimiento no se considert•n co-
rreclaillenie los dei·ceho:-; e intf'I'Cses de los ciuda-
danos y s<~ vuhwi'<'Il, contrariando el c~píl'itn y la
let¡·a de la IPjislacion.
La I'~'Sponsabilidad <'S inhe¡·ent() a todo ejecutan-
te de aetos. Lo <'~ con mas estrictez r<•spccto de
ajenk:-; públicos.
Hasta hoi no S(' ha marcado con exactitud en
las lt•ji!-'laciones. el alcr~nce dt• la I'f'Sponsabilidad
de lus njc•ntes del Estado, y en nue~tras l<'Y!'S vere-
mos la diver:-;idad de lH'('Seripciones que revelan el
concepto divel'so <'ll que se ha tOillado.
 124

La confnsion principal que ~e oiJse¡·ya Pn el de-

recho po~itivo. CHt<l en la clasitlcacion de los actos
que dan lugar a la reHpowmbilidad. l.11 aeto ejt•cu-
tado en <'jercicio de fu11ciones mi11bteriales, y del
cual el funcionario sen rPsponsablt• por no cumplirlo
deiJidamt•ute, se confuude, con reHpecto a la res-
ponsabilidad, con otro ({IW llt•va a cabo como podría
verificarlo cnalt¡uier ilHlividuo particular. Si se en-
comieuda el mmwjo de uegncios priYados a un in-
diYiduo que Pn la j('stion iumediata de ellos ('jecuta
operaciones que se le han prohiiJido o que son
manifiestamente contraria~ a la Yoluntad del man-
dante, se le hace l'(·~pousaiJic como tal ajcnte o
jestor; p('l'O si sustme foudos de propieda(l de
aquél se le haee rc~pommble como a cualquier in-
dividuo que roba, ccruo a tlll l.adron comun. En el
prime¡· caso hai un aiJuso de poder; en el segundo
un delito com un.
En igual sit.uacion ha de eom;idemrse la respon-
sabilidad ¡·e~pecto de los ajentes del Estado, es de-
cir, deiJc refel'ir:";C a los netos ministerialeH, a los
que estan deuli'O de las funciones: los (lemas caen
bajo la lei comnn. Como dice Benjamín Constant.,
los actos ilegales o ariJitrarios no se com¡)l'enden
en la ¡·esponsabilidad, la cual se ¡·efie¡·e al mal uso
que so hace del pode1· legal.
Esta confusion so cucuelltl·a en nuestra Carta
Fundamental re~¡wcto de la r<'sponsauilidad crimi-
nal que pudiel'a afectm· a los Intendentes y Gober-
nadores. Dice el artículo 9::>:
u Son a tri unciones del Consejo de Estado :
((6.a Declarar si ha lugar o uú a la formacion de
causa en materia criminal contra los I11tendentes,
Gobernadores (}e plaza y de departamento. Excep-
túase el caso en que la acnsacion contra los In-
 REStJME~ DE DERECHO AD:\IINI!>TRATIVO 125

tcndr·ntes s0 intc'ntnre por In C;ímnra de Diputa-

dos. l>
Esta disposicion cnnstitncionnl, que quiso librar
n lo~ reprc~entantcs del Jefe del Estado en las pro-
vinciaf'. de los odios y malquerencia ¡·esultant<•s
de las renc.illns locales. se ha entendido en la pr:íe-
tica en el sentido de qne el tr(lrnite previo que es-
tahle~e para aensnr criminalmente n un Intendc•ntc~
o Gobcl'llador. no se~ reflel'e tan sCJlo a los actos
que ejecute como tal ajcnte en el ejerc.ieio de su:-;
funciones. sino tamhien n aquellos qne lleve n cabo
como particular ( 1 ).
La responsabilidad es de dos clases; legul. la
establecida por leyes positivas y morul. In que dc-
pcndl' ~olamente del jnieio pl'Iblieo.
La sc•gunda tiene~. c:trtwh~1·es c~peeialcs; su apli-
cncinn no depende. hnjo ningnn aspecto, de In pri ·
nwm. pnc~s nfc~etn a todos los fnncionm·ios qw' no
cumplen con sus dehe1·es. aunqne por cualquier
motín) cscnp('n dP aquella. Por otra parte\ es difí-
cil que aplicada In rcsponsabilidacl moral. por me-
dio do la opinion pt'1hlicn, la Administ1·ncion haga
enso omiso de esta sancion y no rccnrrn n ejerecr
sus facultades para hacer efc•ctiva la lPgal, annqtw
sen tan solo retimndo del scl·,·icio ttl funcionario
sindicado.
Segun la antoridacl qnc hace~ efectiva la respon-
sabilidad, é:-;ta c~s jtU!ir.·i,l y "dmini.-:trotiro. A aqnc-
lla recurren los ciudadanos ofendidos en sus de¡·c-
chos por nlgnn funcionado; é~ta tiene principalmente

( l) articulo 39 dl' la Iei de RC•jimca Intc•rior de 22 cb <lkicmbr~ de l~S5

~:1
('Stllh!Pcc el prO<·<'<limi<'nto qne ele>!~· Rrguirsc en e~tas acusaciones y exijr el
•·oto de• los dos tercios del número t.olal de los mi<:>mbros del Con~ejo para
que !IC entienda denegada la pcticion. ~:s nn paliativo <le la prcscripcion cons-
titucional.
 126

lnga r d1m t1·o dn la Ad mi n i:-:tmcion 111 i:-:111a y :-:1• lleva

a dedo poi' la:-: autoi·idad«':-: :-:ulH'I'iorPs Pn eie1·ta
forma di~cipliwu·ia IJIH~ ll«"ga hasta la st>¡mmeion
del eHipleatlo. Es lilaS hien una I'1•sponsahilidad
que existe en 1'1 funeiona1·io eo11 I'«':OO:IWCto al Es-
tado.
La inki·n•ncion d1•l Po1ler Judi1·ial 1'11 d juzga-
miento de autori1ladcs eone:-:pondil~lltt·s al Ejel~ll­
tivo por ados lH'O)>iOS tJp) dt•:OO:t'lllpt'IiO de SIIS p1H'H-
toS, pod1·ti se1· quiz:í califknda como conti·nria al
principio de la ="PJHU'acion de los pode1·e~ pühlicos.
Aceptada esta conclusion, sei'Ía necesario CI'etti' den-
tro <le la Adudnistracion un tribunal I'HPI~cial. fun-
dado en una absoluta imparcialid:ul, que :-;e encar-
gara de esas fu11cioncs. Sin einlHu·go, la natdrttleza
de los actos del Poder Ejeeutivo da oríjcn a un
mismo interes en toda la jerarquía admini:-:ti·ativa,
interes, que llenado por el inferior, satisface al su-
perior. Esta especie de solidaridad no exist.e en el
órden judicial, en el cual cada funcionario es t'mico,
por decirlo así. pues interpreta y aplica la lei se-
gun su criterio, sin tomar en cu1~nta si su resolu-
cion sertí o nó ap1·ohada por In autoddad superior.
El tJ·ilmnal administJ·ativo t-ncm·gado de conoce1· de
todos los reclamos entablados contJ·a actos do ajen-
tes administrativos por abuso de poder o mal cum-
plimiento de las Jeyes, no p1·oporcionaría jnmas las
garantías que siempre ofrece el Poder Judicial.
La responsabilidad administrativa reune ciertas
condiciones, sin las cuales no es completa, ni con-
tiene las garantías que estti llalllada a llenar.
El procedimiento para que cualquier ciudadano
pueda hacerla efectiva en cualquier momento, debe
ser lib1·e, es decir. no estar sometido a trdmite pre-
vio que limite la accion e impida que obtenga el
 HESV:\IE:-1 lJE DEHECHO AD:\11:";18TI!ATIVO 12i

eiudadano ofendido In satisfaecion COI'I'cspondiente.

Se ha visto qtw lltH•str·a Constitucion establece la
autorizaeion pi'eYia del Consejo de Estado para
lwcer· efectint la responsabilidad criminal de In-
tcudcntes y Gobernadores. Hoi no tiene ya objeto
la existencia de esa tmba. El fu11cionario podrá
estar· expuesto a sor llevado con fr·ecnencia ante los
tribu11ales, muchas veees t.nn solo po1· molestarlo:
twro no sed difícil combinar el derecho de los
ciudadanos con las gn¡·anthts de n•speto y con-
sideracion que deben rodear a la autorillml pú-
blica.
La previa antorizacion pam acusar a funcionarios
adniinistrati\·os ha sido e11 todas partes muí com ..
batida y tiende a desaparece!'.
La responsabilidad es personal; el ajen te qne
c•jecuta 1111 acto es l'l~spousable de sus resnltmlos.
~in que le sin·a de excusa el obrar en virtud de
<"•rdenes superiores. Xo es posible incluii' cst~ p¡·in-
eipio, <Ímpliamento aplicado en Inglatena, en la
o¡·ganizacion de todos los Estados. Es mui deli-
cado y demanda la existencia de un personal admi-
nistrativo tan competente, tan conocedo1· de sus
deberes y de la lejislacion que ~olo estan en condi-
ciones de poseer, paises de mni adelantada civili-
zacion. Franque\'illc cita casos curiosos oclll'ridos
en InglateiTa, en los cuales se ha hecho cfectiya
la respousabilidad directa por los Tribunales de
Justicia, de altos e111pleados de la Marina, des-
conocedores de disposiciones legales y de ajentes
de policía de L6ndres. que, obrando por úrden
~uperior. han lesiouado dcrech0s de ciudada-
nos (1 ).

( ll FI\Al'Qt;t:vll.I.E, Insltlttlions Ju•·trttqut•s eJe l'Anglelerre.

 128 J. IIOMIN(;o AMI"S,\TF.!;I'I !UVERA
--------
f) Tt•rminacinn f'll f'l sf'rrit·io.- El empl<>atlo ter-
mina Pn el servicio:
t,o Por muerte:
2. 0 Por renuncia acPptada IPgalmcnt(•;
3. o Por· spparac-ion o d(~st i t ur.ion;
4. o Por sn presion d(•l Pm pico;
5. 0 Por jnhilacion.
Ycamos las circunstancias <le cada una de estas
sitnaciOIWS y SUS COilSf'Cilf'llCias.
t. o :\inerte.- La muPrt(• del Pmpll'ado le hace
terminar en el servicio y Pn las r('laciorws c¡ne exis-
tían <•utJ·e él y el Estado, sin qnc se d•~ Jugar a
otras f•ntrc éste y los )WI'(~dct·os d(•l funcionario. El
sueldo asignado al empleo Jo devenga <•1 que Jo
sirve hasta la fecha ()('1 fallf~cirnicnto y se <'lltrcga a
su~ t•eprPsentantes Pn caso <IP no haher alcanzado
a percibirlo. Los cmple~Hios civiles no tienen tam-
poco. establecidas, p('nsiones para sus familias, a
las cuaiP!-5 ~oto puPdc otorg:írsele por leyes espe-
ciales.
La rPgla existentP (m otros paises es divct·sa. En
unos. la familia ticw~ d<•t'f'eho a una pension del
Estado, en otros se 1(~ paga una cantidad equiva-
lente a alguno~ uwses dn suPido y en algunos, per-
cibe. a Jo m(~nos. f~l eot'l'('SpondiPntP al IllPS en que
tiene lugm· el fallf~ci m il'nto.
2. 0 Renuncia.-Es el t'Ptiro voluntario que hace
el funcionario que no quiere cont.inuat· sir\'i('n<io el
destino que tiene a su cat·go o no acepta el que
se )p conftet·c. Es <1(~ dos elases: f'.r¡H'l'iut y tticiro.
La primera se hace por nwdio de una presenta-
cion eserita a la autoridad a quien pet·t(•ncce la
facultad de accptar·la. La segunda la atrilmyeu las
leyes en cier·tos casos. De esta \tltima es¡)('c.ie solo
existe entre nosotros la que se supone en el cm-
 RESÚMEN DE DEH.ECHO AOl\IINISTRATIVO 129

pleado que, despues de gozar de una licencia por

todos los plazos legales, no se presenta a desem-
pei'íar su cargo, el cual se declara r•aca n te, <lej án-
<lole esta declaracion sn derecho para jubilar, con
los requisitos legales; dentro del término de tres
meses ( 1 ).
Es facultad del Presidente de la República acep-
tar las renuncias que de sus cargos le presentan
los funcionarios públicos.
Sucede f¡·ecuentemente que un empleado pre-
senta la renuncia del empleo y se retira sin aguar-
dar su ac.eptacion. Esto no es correcto: se considera
que el empleado sirve hasta el dia en que se expide
el decr·eto por el cual se le acepta su renuncia, y
hasta ese clia se le abona sueldo y se le cuenta su
tiempo de servicios; en consecuencia, el que se se-
para del empleo ántes de haberle sido aceptada su
renuncia, lo abandona. Tambien pueden existir
causas justificadas que obliguen al Presidente de
la República a retardar esa aceptacion y no es na-
tural que se abandone un cargo público, dejándo-
lo acéfalo y en suspenso las funciones correspon-
dientes.
Sin embargo, el Código Penal autoriza este aban-
dono en ciertos casos, pues dice en sn artículo 254:
<t El empleado que sin renunciar su destino lo
abandonare, sufrirá las penas de suspension en su
grado mínimo a inhabilitacion especial temporal
para el cargo 11 oficio en su grado medio y multa
de cien a quinientos pesos.
<<Si renunciado el destino y ántes de trascurTir
un plazo prudencial en que haya podido ser reem-
plazado por el superior respectivo, lo abandonare

( 1) l.<'i de 2\ de junio d<' J89S.

 130 J. DOMI:SGO AMI"S,\TEGI'I RIVERA

con dm1o de la caur--a pt'rhlica, las pena~ ser1ín mul-

ta de cien a quiniento~ 1w:-:os e inhabilitacien espe-
cial temporal para el cargo u oficio en su grado
medio.>>
Como se ve, ~e or·d(~na aguardar un término
prudencial en que ha:va podido ser nombrado el
reemplazante, lo que quiPre decir· que no es nece-
sario que realmente se haya verificado esa desig-
nacion, agregtíndo!-5e t(Hlavía que solo se castiga el
abandono de que tratamos cuando se hace) con
dm1o de la cau~a pública. Todos estos términos.
bastante ehlsticus, no cr--tablecen una doctrina exacta.
El mismo C6digo aplica mnyor pena cuando, en el
caso propue~to, se abandona el destino habiendo
peligro de alzamiento (1 l. Se obsen·a, pues, que no
existe la obligacion de nguardar que la renuncia
sea aceptada para que el empleado se separe de su
puesto.
Lo mejor ·sería establecer sobre est.e punt.o que
ningun empleado puede !->cpararse de su destino
sino una vez que se le haya aceptado su renun-
cia (2).
¿Existe ohligacion de acPptar la renuncia que un
funcionario hace do su empleo? Por regla jeneral,
sí, desde que no se impone por leí el deber de ser-
vir al Estado en la Administracion civil; pero cree-
mos tambien que puede suceder que existan cir-
cunstancias que obliguen a no aceptar una renun-
cia, a lo ménos en el momento en que se presenta.

! 1 ) CÍ>digo Pl'n&l, art. 13:1.

(2) Los funcionarios tcmporall's, como loll gohcrnadores de pro•·indas, tenian,
en el Derecho Romano, ohllgacion de pcrmane<'l'l' en RUII puestos h&sl.a la llegada
del I'CI'mplazantc. MolDols~::-<, U IJ¡•oll Pub/le Romain, tomo 111, páj. 2ro. Esta
regla liC I'Stahl~~. entre nosotroll, p:1ra los alcal:lell municipale3 por el articnlo-
711 tic la leí tic 2'l de diciembre de 1891.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTkATIVO 131

3. 0 Separacion.--Consiste en quitar al empleado

dd destino, por no ser· conveniente al se1·vicio pú-
blico su permanencia en él. La facultad de hace¡·lo
corresponde al Presidente de la Rept'Iulica. con
acuerdo del Senado o de la Comision Conson-a-
dora, en su caso. si son jefes de oficinas o emplea-
dos superiores y con informe del respectivo jefe si
se trata de ajentes subalternos. Los jefes de ofici-
nas y los empleados Hubalternos son clammcnte
determinados; no así los empleado .;; superiores. Se
ha acostumbmdo indicar en las leyes org<inicas la
calidad de superior que. para el efecto de la sepa-
cion, se atribuye a ciertos empleados que son de-
pendientes de un jefe de oficina ( 1 ). Otros lo han
sido en la práctica. como los miembr·os del Con-
sejo de Instruccion Pública, del Dir·ectivo de los
Ferrocarriles, etc.
En cuanto a la garantía que se constituye con el
trámite del informe del jefe para los empleados su-
balternos, se ha tratado de este punto al ocupar-
nos de la estabilidad, como condicion de la carrera
administrativa (2).
La misma facultad de separar empleados cor·res-
ponde al Presidente de la República, sin snjecion
a tl'<imite alguno, respecto de aquellos que le son
inmediatamente dependientes (3 ).
Los efectos que producen los decretos de sepa-
racion y de aceptacion de renuncia, no son los mis-
mos; de ~imbas maneras el empleado deja el em-

( 1) YCalle articulo 7.• de la lei de 20 de enero de ISSJ, sobre empleados de

Aduan&B; articulo 20 de la lei de igual lecha sobre Direccion del Tesoro y Conta-
bilidad, y articulo 40 de la de 2•J de enero de 1888, sobre Tt•ibnnal de Cuentas.
( 2) El informe de un je!e de oncina en que se pide la scparacion de un subal-
terno debe mantenei'IIC secreto. Decreto de 7 de ¡,ctiembre de 1872.
( 3) ConstiLncion, arL. 73, 6."
 J. llO~IISt;o A~II'S.\TP.!;t'l IUVI':IIA

piPo; l>f't'O la I'Pilllncia <'S voluntaria. aunque a veces

lo spa n pa t·en tPI1lt'll t<', y la HP}Hll"acion es un castigo,
sientlo forzado el alc·jamil~llt') del destino. Los ser-
vicios pre:-:tatlos ~~on antl~riot·idn.ll a un tlccr·eto de
sP.parncion. moti\·nda por fnltas eornetidm; en el
dP.~~~mpc•tio cid l)p:-;tino, se pierlÍPn para los efectos
de la juhilaeion ( 1 ).
La lejislacion italiana, buscando siempre gar·an-
tías para lm; funcionat·ios. contiene a este efecto
disposiciones espc•eialísimas. SPgun el artículo 32
de la lei dt~ pensionPs de 14 al)('i! de 186-1, el de-
recho a pcnsion se pi1~rde:
u Por· dPstitucion dd empl1~0, euantlo el :\linistro,
del cual dPpende el empletulo destitni1lo, haya con-
sultado préviamc~nte una comision nombrada al
principio de carla ario por df~Cl'l~to t·eal, a pz·opncsta
del Con~ejo ele :\linistros. y compuesta de trc:-; rna-
jistt•;ulo.;; in:lmoviiJic~ ...; y dos funcionarios adminis-
tt·ativos, y ésta haya declarado que los motivos que
dctc~rminaron al :\Iini:-;tro a proponer la tk.;;titucion
sean tan graves que justifiquen la pérdida del de-
recho a la pPnsion. En este enso se exprcsar<í. la
pér1lida del derecho a la pen:-;ion en el decreto do
destit.IICiOtl. ll
4." Snprcsion del cmpleo.-El movimiento de las
cxijPncias qtw satisface el Estatlo, llega a pedir la
snpt·esion dü cargos pl'tblicos, por no ser necesarios
o cnnYenir•ntes para la ateneion de los infere~es
socialc~s. La forma en que se vet·ifica la supresion
de Plllplens guarda relncion con la que se ha se-
guido al ct·carlos y e11 Jos Estados constitucionaleH
no e·~ otm que la. lei.
La Cnn:-;tit.ucion dice en su at·tículo 28: 11 Solo en

( 1 l L••i de :1 de sPIÍPmhrc d~ !Sú~, art. 2."

 RESÚMEN DE DERECHO ADl\11:-ilSTRATIVO 133

virtud de una lei se puede: ... 10. Crear· o supr·imir

empleos públicos. 1>
¡,Todos los cargos públicos estan so!lletidos a
e:;ta regla, sin distincion alguna? lié aquí una pre-
gunta que puede dar lugar a vacilaciones si se
rL·cuc•rda el artículo 101 d1~ la rllis¡ua Con>-titucion,
cuya parte final dice colllo signe·: 11 Los jueces no
llOdl'lin ser· depuestos de sus destinos. sean tempo-
mks o per·pétuos. sino por· cansa lí'galrncnte sen-
knciada. >> La inamoYilidad de los fnncionar·ios
judiciales no tiene mas límite que la senteneia ex-
pedida por los tribunales rcspt>ctivos, que conde-
nan al funcionario a la pérdida del empleo. Es
cierto q u o la lei ha creado el c;u·go pma satisfacer·
un interes püblieo y, corno dice Dluntschli, 11 la fun·
cion no se ha hecho pam el funcionar·io, luego si
aquella c•s suprimida. lo es éste al mismo tiempo));
pero no es posible negar que las circunstancias que
rodean al personal de la Administr·acion do Justicia
son distintas de las que acompmian al por·sonal
administrativo y que, establecida la inamovilidad,
como garantía de independencia en aquel Poder· y
como condicion intrínseca del mismo, tambien por
inter·es social, seda un absur·do permitir· aun, a la
lei, la supresion do un empleo judicial cuando no
está vacante. La inamovilidad no se ha tljado tan
solo frente al pouor del jefe del Est.adt_., sino tam-
bien ante la loi misma y no tiene, como se ha re-
petido, mas excepcion que la sentencia. Vacante un
car·go judicial puede suprimirse, porque no se
ataca de ninguna manera la inarnovilidml del fun-
cionario.
Y aquí se nos presenta nuevamente otm e ucs-
tion, que ya se ha considerado bajo otro aspecto.
La Constitucion manda que los empleos públicos
 131 J. DOMINGO AMUNÁTEGITI lUYERA
---- ---- - - - - -

se su¡Jl'iman por medio de lei ¿bastaría para este

efeeto la lei anual de Presupue~tos?
Se m·guye a menudo que la lci a que nos referi-
mos tiene las condiciones de otra cualquiera y que
cuando lliH~str·as diBposiciones dicen lei, basta aque-
ila. Ver·emo~ mns adelante las circunstancias espe-
cialísimas que distinguen a la Lei de Presupuestos
de las <lemas y solo aflrmar·emos, como ya Jo he-
IIIOS hecho respecto de la creacion de empleos.
que no satisface ella el principio al cual se ha alle-
gado nuc~tra Constitucion.
Pnsando al derecho positivo, tal forma de snpre-
sion c!"tá prohibida por el artículo 9 de la lei de 16
de r--etiembr·e de 1884 sobre formacion de Presu-
puestos.
Los der·echos adquiridos por las personas qne
sin·en cm·gos que se suprimen, no estan conside-
rados en ninguna disposicion de carácter jeneral.
Leyes especiales de rcorganizacion, han dado al-
guna r·emuner·acion particular o el derecho de
jubilar a los empleados cesantes; pero esto no cons-
tituye regla jeneral y como se acepta en la práctica
la supr<'sion de empleos, aun de cierto carácter
permanente. por la Lei de Presupuestos, los ajcntes
que los sin·en son colocados fuera del servicio, sin
mas h'lllllite.
La supresion de empleos, por economia o por
razones de servicio, es siempre justificada; pero
debe procederse con justicia respecto de los emplea-
<ios que los desemper1an. Edmundo Burlw decía,
con razon, que no era prudente, ni bueno, ni justo
modificar las condiciones o las pensiones adquiri-
das; la rcfor·ma debe rejir· sobre el porvenir; que
la vida de una nacían no puede ser comparada a
la de un individuo; no debe cometcrse una cruel-
 RESÚMEN DE DE!tECHO ADMINISTRATIVO 135

dad o una injusticia, si puede llegarse algun tiempo

despues. al ftn que se tiene en vista, es decir, a la
economía. La razon por la cual la disminucion del
Húmero de funcionarios en este país ha sido acojida
con satisfaccion por la nacion, decfa Gladstone. es
porque ningun país, ningun parlamento, persiguien-
do la reduccion de empleos,. ha observado mas
cuidadosamente las reglas de la justicia para con
cada individuo; y es por esto que la refor·ma debe
ser estudiada y efectuada gr·ad u al mente ( 1 ).
5. 0 Jubilacion. -Es el último de los modos de
terminar en el servicio püblico; tr·ataremos de él en
párrafo aparte.

111. Penaloneo

Todos los Estados tienen establecidas de alguna

manera las pensiones a favor· de los funcionados
públicos; se ha r·econccido la necesidad de mante-
nerlas con mas o méuos modificaciones de for·ma.
Por regla jeneral, los empleados púulicos no po-
seen mas patrimonio que la ¡·emuneracion asignada
a sus empleos, ya sea porque el servicio les impide
dedicar su atencion a asuntos ajenos a él. ya por-
que las condiciones de los cargos públicos uo pro-
porcionan a los que los desemper1an las facilida-
des que, para adquir·ir otras entradas, encuentran
los que pr·estan servicios de distinta naturaleza.
El individuo que sirve a un particnla1· es aten-
dido por éste, en lo posible, cuando circunstancias
de salud o de edad le impiden continuar en el
trabajo.

( 1) A. TODO, L~ O JUII~rtlt:mellt P<JI'It:lllt:lltalre t:ll Angletel'l't:,

 136 J. DOMISGO AMI::IóÁTEGl:l RIVERA
---------------
El particular no despide al empleado que por
lat·gos atim; ha dedicado ~u intelijencia y sus fuer-
zas a Hervirle y a quien e!"peciale:,; circunstancias le
impiden seguir trabajando; por el contrat·io, le au-
xilia como puede.
Las instituciones comerciales se pt·eocupan del
porvenir de sus empleados, estableciendo cajas de
ahorros. El Estado debe. con mayor razon, velar
por los empleados que se imposibilitan pant seguir
prestündole sus set·vicios. Tiene que a:-;egurar a
sus ajentcs los medios pam vivit· en caso de impo-
sibilitarse, porque solo así se mantendrtin constan-
temente en su servicio los mejores funcionarios;
puc:-; si no tuvieran la esperanza de t¡ue nunca les
faltará lo necesat·io pam la vida, ~e dellictLrían a
otros trabajos que en algnn tiempo les pt·oporcio-
narían Im~jm· situacion que las que ofrecen los suel-
do~ del Estado. Y esto no es ventaja, puesto que
la sociedad política necesita de los servicio~ de mu-
chos de sus miembros.
l\Ias, si es verdad que en todos los paises se en-
cucntt·an establecidas las pensiones, como elemento
indispensable de gobierno y de allministracion, al-
gunos publicistas atacan su existencia y proclaman
su abolicion.
El Estado, dicen, no deb~ convertirse <<en tutor
del empleado público, el cual despues de tollo, debe
usar de su libre actividad tal como quiet·a, sin que
el Estallo deba entrar para nada en la investiga-
cion de si debe o no ahorrar para el porvenir ll ( 1 }.
Vemos desde luego, que hai un error al afirmar
que el empleado público debe usar de su libre ac-
tividad; esta libertad no la tiene, pue3 está limi-

( 1) FRASCISCO MELLADO, Reslinten de IJerecho Admfllütl•attco, LCCCÍOII 43.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 137

tada por el cumplimiento de sus deberes y de tal

manem que el ejercicio de su actividad pam pro-
porcionarse otros medios de subsistencia que los
que le da el empleo, no alcanzará jamas a mejorar
su situacion; no hablamos de las excepcionPs, es
decir, de los empleados que por· circunstancias par-
ticulares logran obtener mejor fortuna, sino de la
jeneralidad.
Y todavía, es preciso contar a los funcionarios
que de un cnrgo público hacen verdadera profesion,
ademas del medio de ganar la vida.
Pero si las pensiones son indispensables, es pre-
ciso mantenerlas en forma que no se conviertan
en pesada carga para el Estado. No tenemos nos-
otros motivos para inquietarnos por este lado, en
cunnto a las pensiones establecidas, con el canícter
de permanentes, a favor de los empleados civiles
y que se limitan a la juúilacion. El incremento de
las pensiones se encuentl'a en las de gracia. otor-
gadas por leyes especiales, y en las militares.
Los funcionarios civiles tienen el derecho a la
juúilacion, por medio de la cunl perciben una parte
del sueldo asignado al empleo que desempclinban,
relacionada ~on los afíos de servicios. Lns pensio-
nes civiles permanentes no alcanzan a las familias
ue nuestros funcionarios, corno acontece en muchos
otros paises.
La jubilacion se otorga, segun los preceptos de
la leí orgánica respectiva de 20 de agosto de 1857,
a los empleados que recibeu remuneracion del Te-
soro Nacional y que, habiendo llenado cumplida-
mente las funciones de su destino, se imposibilitaren
física o moralmente para ejercerlas. Se adquiere el
uerecho, satisfechas las condiciones anteriores, des-
pues de diez años de ser·vicios; la imposibilidad
 138 J. DOMINGO AMCNÁTEGl!l IIIVERA

física o moral anterior a c>r-:e tiempo no da lugar a

aquel. Tambien lo adquier·en los empleados que
tengan mas de sesenta y cinco ai\os de edad y
cuarenta ai\os de servicios. La pension consiste en
tantas cuarentavas partes del !'Oueldo como arios
haya servido el funcionario, debiendo prevenirse
que la jeneralidad de las leyes que han reorgani-
zado los servicio~ pt'1blicos en los t'rltimo¡;; ai\os. no
toman como base la totalidad del su<;ldo para fijar
la pension, sino tan solo el set<>nta y cinco por
ciento; sobre esta parte se liquida la pension anual.
Las pensiones son otras en el 6rden militar·, como
asimismo crecido el monto de la!-5 especiales a que
han dado lugar las guer·ras en que se ha compro-
metido la Rep1íblica.
El fondo o capital que el Estatlo destina al pago
de pensiones a los funcionarios se forma. en algu-
nos paises, con deducciones del sueldo de los mis-
mos empleados. Segun la lei de montepío militar
de 6 de agosto de 1855, se establece esa base para
la pension qne ella misma asigna a las familias de
los miembros del Ejército y de la Marina. Esto es
inaceptable, y seria mas conveniente fijar un sueldo
menor al funcionario, quien no se molestaría con Ja
rebaja. Las pensiones tienen un carcícter de protec-
cion y de gratitud del Estado para con sus servido-
res·; fundadas en deducciones de la remuneracion
que él mismo les asigna, desaparece esa relacion,
puesto que las sumas que perciban serán el pago
de algo que se les adeuda. Hoi no se aplica en
esa parte la lei de 1865 sobre montepío militar, pues
la leí de contribuciones no autoriza la exaccion.
Acerca de esta misma materia, debemos recordar
que las peticiones de pensiones de gracia ante el
Congreso han de someterse a la leí de 10 de se-
 RESÚMEN DE DF.RECHO ADMINISTRATIVO 139

tiembr·e de 1887, que establece para ellas tramita-

cion especial. a ftn de limitar· su número.
En cuar~to a la jubilacion, rijen la lci jeneral de
20 de agosto de 1857; la de 7 de setiembr·e de 1860,
(¡ue extendió los beneficios de aquella a ciertos
empleados de la Caja de Cr·édito Hipotecario; la de
3 de setiembre de 1863, sobre la forma como deben
contarse los años de scr·vicios y las interrupciones,
y el reglamento de 6 de junio de 1868.
Toda vía agregaremos que de la regla jeneral tle
la jubilacion se exceptúan los oficiales del Rejist.ro
Civil, quienes no gozan de ella, segun lo dispuesto
por el art.ículo 31 de la lei de 17 de julio de 1884.
 140 J. D0!\11:'111;() A:\IL·skrEGt•J HIVJ·:IIA

b) Administracion local

CO:'\CEI'TO JE:'\EltAI.

Conocida la organizaeion jeneral de la Adulinis-

tracion c~ntral, es decil'. de la qne tiell<~ a Sil
cargo Jos int<~reses que afertan a la comnnidau
naciona 1, que abarcan toda la <'X tt•nsion del h~t·t·i­
torio y coiii)H'ellden el conjunto de sus lmhitantcs.
pasamos al <~studio de la orga11izacion de la Ad-
ministrfldon Loco/ o Jlunici¡)({/, es dt•cir. de la
que atiend<• los inten~~c·s de las peqnetius st•ceiones
tert·itm·iales. dentt·o de las cuales YiYe y :,.:p dt~s­
arrolla el grupo comu11al.
Las peque1ias agntpacioiH's, nauticipiu.-: o cunw-
nw;;, se fol·man natnt·almente; no tienen nada de
artificial y no son ct·eaciotws de la lt•i, a no S«'r
en la dctel'lllinacion de s11 t·éjiml·n y en s11 ddimi-
tacion positint. Nacen juntamenh~ con la sociedad
y, desde s11 oi'Íjcn, pt·ocllt'an atendet· pot· sí mis1uas
las exijencias de intl•res pat·a los inuiYiduus del
gt•npo. La lei ,·iene despuc·s a reglamentar Jos pt·o-
cedimientos. con lo cual cunsei'Ya, pm· otra pat·te.
la unidad ue la nncion.
En el det·echo antiguo, lo que Iwi llamamos ~lu­
nicipio se confundía ot·g;inicament<~ con el Estado
jeneral autónomo. El derecho municipal nació como
limit-..1cion de la autonomía. al se1· soluetidas al
imperio de Roma las ciudades latinas (1).
Los gt·upos fundamentales de la o1·ganizacion ro-
mana fuct·on el clan y la !J''IIS. El primet·o com-
prendía a los indivilluos que podían pt·oual·, deje-

( 1) MO!IIlols~;N, lllslnil•l' Romalm: y /.<! {j¡'Oitl'!tbllc Romaill, t. VI. 2.• parle.

 RESÚ.MEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 141
-------------- --------~---------------------

nernrion en jenerncion, su descendencia de un autor

comnu. La gr>ns se componía de los individuos
<pw, 1wetendiendo descender de un autor comun
no podían probar el gra<lo de parentesco ni los la-
zos inll'I'medios. Diez casas o familias formaban
la tribu, llamada la m bien gens,· diez tribus la cu-
ria, q ne es el grupo orij ina1·io del m unici pi o ro-
mano ( 1 ).
La confnsion qne existió en los primeros tiempos
de Roma, de la jestion municipal con el Estado je-
neral, se hizo en Grecia; los funcionarios tenían a
su ra1·go tanto la atencion de los intereses jenera-
les. como la de los locales.
En cuanto el derecho municipal propiamente di-
cho, la ordenacion jurídica, nació en Roma, con
la conqnista de las ciudades latinas.
La habilidad conquistadora de Roma dejaba en
vigor la lejislacion de aquellos pueblos que no se
~omr.lían fácilmente a su dominacion y de los cua-
les temía un levantamiento posterior, a fin de no
quitarles t0do, conjuntamente con su independen-
cia (2 ). En cambio las ciudades que acataban fá-
cilmente la voluntad ro.nana eran tratadas dura-
mente y sometidas a la lei que la metrópoli les
dictaba {3 ). Entre las primeras hubo algunas, de
superior civilizacion. a las cuales se dió el título
de ciudades municipales y nw.nejaban sus negocios
locales con independencia. Este títnlo se oto1·gó fá-
cilmente durante el In,perio.
El mantenimiento de la lejislacion local en .las
ciudades conquistadas no expresa el carüctm· de un
( 1) MO:W)IliY.S, Hl61ob·~ Romolllt: y Le /J¡·ott Pul>llc Romain, t. Y!, 1.• p~r.rtc.

( 2) En Grecia se practic) tambien c:-st~ sistema. Dl'IU"Y, His'o1·1a d~ los-

Grlt!{IOII.

(:1) Se llamaban "cctloal~s. M.IRQUARDT, Q¡•ganl6atio11 d~ l'l:mplr~ Romaln, t. 1.

 142 J. DOMINGO AMt:SÁTEGt"l RIVERA

municipio, tal como hoi se entiende, por cuanto

siempre Roma conservaba la facultad de restl'injir,
en beneficio propio, la libCI·ta<l que otorgaba. Una
manifestacion exp1·esa de su voluntad soberana
podía haber hecho conservar aquella indepen-
dencia local, sujetándola a prescripciones c¡ue sin
menoscabarla, la aseguraran dentro de los límites
que exijían las circunstancias y su particular in-
teres.
Por otra parte, las conquistas de Roma fueron
transitorias, pues no conquistaha paises de raza ho-
mojénea ni de instituciones semejantes a las suyas.
Gobiernos aristocráticos y democráticos; todas las
relijiones y todas las costumbres caían a sus piés,
por lo cual la vida municipal de entónces puede
considerarse mas bien como la consecuencia lójica
de la diversidad de tipos que entraban en la con-
quista y que no era posible unificar. En cualquier
tiempo, la tentacion de formar un Estado univer-
sal traerá la concentracion de las libertades en los
centros que formen las distintas agrupaciones so-
ciales, diversas por su oríjen, su lengua, su reli-
jion, sus costumbres y por todos los caractéres de
las nacionalidades.
Aquel municipio no compi'cndía el recinto de una.
ciudad, es decir, de la agrupacion clásica, con
iguales hábitos. con relaciones íntimas, con las
mismas necesidades. Era mas vasto, pues abar-
caba varios centros importantes de poblacion, for-
mándose artificialmente por imposicion de la con-
quista y faltándole por consiguiente su principal
carácter: la naturalidad. El municipio está fundado
en la naturaleza misma; no puede salir del cír-
culo que ésta le fija; lo domas es artificial y no
corresponde a la verdadera idea. El municipio ar-
 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 143

titlcial vive artificialmente, llegando a diftcultarse

o a ser imposible sn mantenimiento (1).
La curia es fundamental en el municipio roma-
no. Aunque los drutmt~iros eran los jefes del muni-
cipio, a los decuriones se asignaba todo el trabajo y
eran los verdaderos municip<ües. El número de de-
curiones no era limitado y se llegaba de dos mane-
ras al desempe1io del cargo: por herencia y por
eleccion. No eran remunerados y tenían muchas
obligaciones, pues, ademas de la¡;; propiamente lo-
cales, servían de ajentes de policía, administraban
justicia y recaudaban las rentas del Estado. A los
individuos del cuerpo municipal, formado por los
decuriones y otros funcionarios, se les llamaba
tambien curiflles.
La curia gozaba de independencia completa con
respecto a la Administracion Cent1·al en lo relativo al
manejo de los intereses mm·amente locales, hacién-
dose la conveniente separacion entre éstos y los je-
nerales. En cambio, se confundía en parte con el
poder judicial, pues los funcionarios municipales
administraban justicia, no conociéndose la separa-
cion de los poderes públicos, teoría moderna, como
se sabe. La intcrvencion de los decuriones en lQs
negocios locales era dil·ecta y dirijian personalmente
los que cada uno tenía a su cargo, a diferencia de
lo que hoi ocurre con los miembros del municipio,
quienes constituyen una asamblea deliberante, de-
jando la ejecucion de lo!:i acuerdos y la direccion
de los se1·vicios a funcionarios especiales, de los
cuales alguno forma parte del mumc1p1o, como el
primer alcalde, entre nosotros, y otros nó, como el
jefe de la policía.

(1) TROLLBY, Tra'ti de la. hlirarc;¡(e udmhiúLraUre, t. 1.

 144 J. DOMINGO AMI~!'IÁTF.GI'I HIVERA

A pesar de la indepenclencia que llegnl'(m a te-

ner lo~ municipios en el manejo de algunos nego-
cios locales. el poder central eRtahleci<J una ,·ijilancia
o control sobre la administracion de aq:umos y al
efecto creó cuatro funcionarioR encargados de esta
superior tutela; Re llamaron ruf'sfOI'('S itálico.~. Fue-
ron inte1·mediarios entre Roma y suR st'Jbditos (1 ).
Desde los tiempos de qne tratamos, el poder cen-
tral ha cr·eido indispenRable ejercer una especie de
tutela sobre los municipios. Por ella se comenzó
para centraliznr el manejo de todoR los intereses
sociales. lleg~indose hasta. ahogar completamente la
libertad comunal. Los individuos que psflín cerca
de las necesidades loc.alC's y que las sienten son
los que mejor pueden satisfacerlas; pero siempre
con sujecion a bases fundamentale~. emanadns do
la lei que rija los pr·ocedimientos y que mantenga
la unidad nacional.
Ántes de la constitucion de Sil a (80 a. J. C.), la
condicion jurídica del municipio romano no estaba
claramente definida. Sila introdujo en estn materia
innovaciones que crearon la verdadera r-:ituacion
del réjimen municipal en sus rc>laciones con el Es-
tado central. y su personerfa jurídica. Segun Momm-
sen (2), esta época marca el naeimicnto dPl mu-
nicipio legal, es decir, como pe1·sona jurídica. en
Italia. Con tnlcs reformas la institucion municipal
continuó prosperando; pero la constitucion de Sila
no había dado completa amplitud a la personería
de las comunas, po1· cunnto no podían aceptnr di-
rectamente donaciones ni legados. Esta facultad no

( 1) Mo~Drs~:s, llú!olre Romal11e, t. 1!.-!I!ARQI~ \RDT, O•·grrlllsntion di! I'Em-

ph·e ROIIWIII, t. l.

( 2) Hlstoll'<' Romal11~, t. V.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 145

se les otorgó sino bajo el Imperio, en los gobiernos

de Adriano y de Marco Aurelio.
El despotismo imperial no fué al principio· des-
favorable para el municipio. El emperador aprove-
chaba de su poder para abusar de él, coartando
las libertades en Roma. Le bastaba molestar don-
de gozaba de cerca de las consecuencias dolo-
rosas de sus arbitrariedades. Por esta circunstan-
cia muchos ciudadanos romanos emigraron a las
provincias en busca de las libertades que, ahoga-
das en Roma, se mantenían con la independencia
relativa de los municipios. Sin embargo, no esca-
paron éstos de la obligacion de pagar gruesas
sumas de dinero, que el poder central necesitó para
resistir a las primeras invasiones de los búrbaros y
cuando no contribuían con dinero, se les obligaba a
entregar las propiedades que habían adquirido. Esta
situacion no pudo ménos que influir en el debili-
tamiento de la vida municipal, que continuó deca-
yendo, aun mas, bajo Constantino, quien llevado
por su espíritu de propaganda del cristianismo, dió
tal influencia al clero, que le entregó la adminis-
tracion de las ciudades, dando a los obispos inter-
vencion en la designacion de los miembros del mu-
nicipio y autorizándoles para disponer de las entradas
de la ciudad. Inútil nos parece manifestar los in-
c~mvenientes de dar a im;tituciones relijiosas el
manejo de intereses puramente temporales, que no
pueden someterse a consideraciones de un órden
enteramente distinto. En este tiempo se entregó tam-
bien al clero el rejistro civil, dtí.ndosc a la consti-
tucion de la sociedad y de la familia un car¿ícter
enteramente nuevo.
El('jidor;; los funcionarios municipales, no ya tan
solo para atender lo!'i servicios que cxijfan las loca-
Jo
 146 J. DOMI:-JGO AMCSÁTEG!ll lliVEilA

lidades, sino tnrnbien para llenar· primor·dialmenle

deber·es de olr·o fJrden. decay{J de una IIHtnera no-
table la situacion de aqtH~Ilos cargos y los df•curiones
no correspondieron a los dt•Heos del pneulo. Los
abusos fueron tautos que el mismo poder central
llegó a temer, y obligado por el dL•r--conlc•nlo po-
pular, cr·e(J el cargo de l/(:{f'IUWr, encar·gado de pro-
tejer los der·echos de los administrados conlra la
falta de honradez de los adrninistr·ador<'s. Este fun-
cionario fué al principio r·epi·esL•ntante del gober-
nador en la ciudad e intel'!ncdiario entr·e aquél y
ésta. Mas tarde, se convi1·tió en el apoyo de las
clases infei'iOI'es con tr·a lns vPj aciones de los pode-
ro!'Oos y principalmente de los decu!'ioncs ( 1 ).
La venlnjosa situacion en que poco a poco se
colocar·on los d<'fensoi·es, inspi1·ó r·ecelos en el poder
central; apoyado ésiD por el clero volviú al sistema
interventor.
Las invasiones de los btír·baros, que intr-odujeron
una sociedad completament() nueva, moditlcnron
la vida municipal, y en el dL•sórden producido por
aquellos acontecimientos, los municipios hubieron
de pa1·ticipar de la sitnacion a que fne1·on reducidos
los paises conquistados. Los invasores llevar·un una
nueva lejislacion, la cual tenía que alcanzm· al mu-
nicipio. En el m1o 506. Almico dict{J un c<'Hlip;o que
contenía prescripciones expresas acerca de este
punto. Las principales eran las relativas a la elec-
cion de los funcionarios municipales; se exlendiú
este sistema de designacion a mayo1· nümcr·o de
cargos. En todas estas evoluciones se consei'V{l la
curia, como base municipal, hasta el siglo VIII.
En el estudio par·ticular de las instituciones de

( ll MARQt:ARDT. 0J'QIJII/salto11 d~ I'Empll•c RonUJIJI.

 RESUME~ DE DERECHO ADMINISTRATIVO 147

Chile, debemos buscar sus ante~edeutcs llistt'>ricos

en el desarrollo que las mismas han tenido en Es-
palia. El municipio tuvo ahí hasta el nlio de 507
los mismos caractéres ya indicados del municipio
romano. En ese año la batalla de Guadalete dió en-
trada en la península a los mo1·os, quienes intro-
dujeron en lngar del municipio, corpor·acion, el vali,
funcionario unipersonal encargado do los ser·vicios
locales.
Esta es época de transicion en la histor·ia de las
instituciones espai'iolas.
El feudalismo mató por completo la vida muni-
cipal. Las ciudades perdieron su importancia por-
que los señores levantaron en los campos :sus cas-
tillos fortificados y las agrupaciones se formaron
a su alrededor. El absolutismo impe1·ó en todas
partes y no hubo mas voluntad que la del :seí'ior
feudal en su dominio. El capricho de los hombres
se sustituyó a las leyes y las libertades comunales
llegaron al aniquilamiento mas completo.
Esta situacion no podía durar; la libertad comu-
nal er·a la aspiracion de todas las ciudades. Los
pueblos italianos iniciaron la rcvolucion para obte-
nerla y el municipio fué medio de defensa contra el
feudalismo.
Los reyes y sm1ores otorgaron a las ciudades
cartas de concesion, en virtud de las cuales les da-
ban ciertas libertades. Oton el Grande, estableció
la libertad comunal en las ciudades italianas, como
medio de granjearse la voluntad de los subyu-
gados (1 ).

( 1) DI BKRNARDO, LG Pubbllca Ammlnf.rtra8w1le e la Soctologta, t. U.-

TaOLLKY, Trallt de lG htérarchle admhil.rlratlt>e, t. 1.- AZCÁRAn:, Discurso
pronunciado en el Ateneo de Madrid en 1892.-DARt:STK DK r.A CIIAVA:>Or<K, Hf.r·
totre de l'Admt~&f.rlralwn en Franc~.
 14N J. l>OMI:o;GO AMI'NÁTf:Gt:l IUVEIIA

En el !';Íglo XII, la independencia m11nicipal era

completa. Yl~ar-;e como la pinta Guizot en s11 His-
toire ,qéw:rolr! de la cil"ilisotiun en Europe.
((Yo supongo, seJiOJ'l'H, que en 1789. en el mo-
mento en que conH·nznha la tcJ'I'ible rej(•nemcion
de la F1·ancia, 1111 Yecino del siglo XII, se encon-
trase :·elwn t in amen te enll·e no¡.;ot ros. . . . cond ucidle
a alguna de las conHIIJaS de Francia de esa época,
a Reims, a Dcauvais, n Laon, a Noyon; entra en
la ciudad; no encuentra ni torres ni baluartes, ni
milieia comunal, ningun medio lle defensa, todo
est:i a disposicion del primer ocupante. El bur-
!JlWS se inl¡uil'la por la ¡.;eg11ridad de esta comuna;
la encuentra débil y mal ga1·antida. PenetJ·a en sn
inte1·ior, se impone de lo que pasa, cómo se go-
bierna; de la sne1·tc de los habitantes. Se le dice
que existe afuera de la comuna un poder que lt•s
fija los impuestos como le place, sin su consenti-
miento; que conYoea Sil milicia y la envía a la
guer1·a, tmnbien sin su acl~ptacion. Se le habla del
maji::;trado, llel mail't~ y oye que los Yecinos no los
noml)l'all. Se impone de que los negocios de la
comuna no s•~ deciden en la com 11na misma; un
homiJI'e del rei, un intcndl•ntc los administra. solo y
desde léjos. TodaYia, se le ag1·ega que los habitan-
tes no tienen llcrecho de J'ennirsc en a~amblcas, d1~
delibera!' en corn11n sobre lo que les tocr!, que la
campana de la iglpsia no h~s llama a la plaza pÍI-
bli~a. El n·cino del ¡.;iglo XII queda confundido.»
La tut••la YolYió a slll'jiJ'. El enlpe1·ado1' Fcdl~ri­
co 1 ere(• C'l ca1·go de ¡wrf,•.-:tlí. conoeido en la IJisto-
ria por lo:'-5 ab11sos q1w co1uetieron los imlividuos a
quienes Sl' contl<'•. Esta funcion era :;ervilla por un
exll·a¡io a la ciudad y le COJTt'l'J10IHlía la vijilnncia
del municipio. como la tuvieron en el romano los
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTIU TI VO 149

cuestores itálicos. Mas, el podf':;ttí tomó lncgo la for-

ma del absolutismo mas tremendo.
En España, la guerra con los moros obligó a
fortificar ciudades en el territorio que se les quita·
ba y al rededor de ellas se agrupaban los peninsu-
lares, unas veces sometidos al jefe militar y otras
constituyendo propiamente un municipio. Las ciu-
dades obtuvieron tambicn cartas de concesion que
se denominaron fueros, de los cualeR el mas anti-
guo, del siglo XI, es el Fuero l'ir•jo de Castilla.
La importancia de los municipios cspm1olcs, es,
en el tiempo de que tratamos, digna de considera-
cion, por cuanto los miembros de las comunas te-
nían un puesto en las asambleas nacionales, primi-
tiva forma del gobierno representativo. Bajo este
aspecto tienen, quizá, tant.a importancia como
cuando, verdaderamente independientes satisfacen
por sf mismos las exijencias locales.
Verificada en 1492 la unidad española, pr·ogresó
la independencia municipal; pero fué pronto res-
trinjida.
La nobleza española apoyaba al principio la li-
bertad comunal; mas, como viera que se separaba
de las ideas dominantes en el tr·ono, adoptó el ca-
mino de mantenerse unida al rei e inició guerra
cruda a la libre situacion de las comunas. Se en-
cendió la guerra armada, y la clase media, soste-
nedora de la independencia municipal, fué derro-
tada en la batalla de Villalar, en 1521, la cual puso
tér·mino a la llamada guerra de las comunidades.
En seguida se abolieron los fueros ( 1 ).
En los siglos siguientes, XVII y XVIII y en el
actual, la comuna goza en unos paises de indepen-

( 1) LAFt;I!NTK, lll:rtoJ·ia jt!llt!I"Q/ dt! f.:8fHI,tiO, t. IX.

 150 J. DOMISGO AMUSÁTI-:Gill RIVERA

-dencia y en otr·os se encnentt·a sometida en parte,

a lo ménos. al poder ccntr·al. E~las situaciones han
dado oi'Íj('n a las teorfa~ de la cenfrali.:ncion y de
la df'.•Wf'llfl'o/i.;of't0/1.
Siguil'ndo el de~ar·r·ollo puramente histórico, nos
cr.contmtHos en el siglo XVI, en el ar1o de 1541
con la inir.iacion en Chile, reeien ocupado, de ins-
tituciones políticas trafdas de Espar1a juntamente
con la conquista.
El 12 de febr·ero de 1541, Pedro de Valdivia fnn-
dc'J la ciudad de Santiago y el 7 de marzo del
mismo m1o estableci6 el primer cabildo, es decir,
la ¡n·imer·a coq>Orarion municipal, designando él
mismo a los individuos que debfan formarlo. La
irnpor·tancia (Id cabildo de Santiago es inmensa en
mwstra histor·ia nacional. pues no solo ha atendido
a las twe<~~idad•~s locales sino rpw constituyó <'n la
colonia par·t<~ integr·ante del Gobierno y en sn seno
se inieill nuestra Independencia.
C;íl'los Y había ordenado, en 1525, qne los veci-
nos de nna ciudad nombrasen su cabildo, salvo el
easo en que sr~ hubiera pactado dejar esa facultad
a los adelantados de nuevos descubrimientos y po-
hlaciont•s. Valdivia no dejll el ejercicio de tal de-
recho a los pl'inwros habitantes de Santiago y pro-
ccdit'> por· sí solo. El día indicado, (7 de mat·zo de
1541) fot·ntú el cabildo, nombrando dos alcaldes.
seis t·ejidot·el';, un mayot·domo y un procnradot·.
((Esa cm·poracion, dice un historiador. fué desig-
nada en nna casucha cuyas par·(•des emn de ado-
bon y tP<'lto de paja J> (1 ).
El eabildo, tal como lo eonst.ituy(, Valdivia. se
retHn·aba cada m1o, pnr· <'leecion que sus pr·opios

( 1) ){wn:J. L. A•lc,A.n:<a:l, l!'l Cablltln d~ Saullaon, t. l.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 15.1

·miembros hacían de las personas que habían de

reemplazarles. Tenía latas atriuuciones y ejercía
funciones lejislativas, administrativas y judiciales.
Tan extensas eran sus facultades que proponía sa-
oerdotcs para curas, era patrono de monasterios y
llegó hasta tijar arancel para In venta de zapatos (1).
Los 1ínicos que podían ser elejidos para los car-
gos del cabildo eran los contr·ibuyentes, es decir,
los t•ecinos, como se les llamaba. que tenían comer-
cio, repartimiento de indios o tierras <le cultivo (2).
El rei nombraba tarnbien rejidores perpetuos, con
lo cual cjer·cía intervencion directa en la corporacion.
Y toda vía, consignaremos, como dato curioso de
la primera organizacion municipal de Chile, la in-
fluencia decisiva que ejerció en la eleccion de los
primm·os cabildantes, doi'ía In eH de Sua1·ez, querida
de Valdivia (3 ).
La vida mHnieipal de la colonia, fué tan triste
corno la de ésta misma. Los mdivid.nos no se ave-
cindauan en las poblaciones sino para lucrar y tan
pronto corno formaban un capital, se trasladaban a
otro punto o a la península.
Se ha visto, en el capítulo de Jos Funcionarios
Público.~, cómo el Cong1·eso de 1811 abolió el sistema
<le provision de Jos ca1·gos d.el cabildo por medio
·de la subasta, buscando un sistema mas moral y
popular.
El Reglamento constitucional provisorio de 27 de
octubre lle 1812, dice en sn artículo 12:
((Los cabildos sc1·án electivos y sus individuos
se nombrartin anualmente por suscripcion. ''
( 1) B.\RRO" A R.\ S•\, 1118/cwfa. Jenc¡·al cte CMl~, t. 1.-A~It;SÁTEOUI, El Cabildo
de Sa.11 !lago, t. l.
\!) B.\RitOS ARAliA, Ht.rlot•fa. Jeue¡•a/ ele Chfle, t. l.
(3} BARROS ARAS.\, PI'CJCt!8tJ ele Petlt•o de Va/diria..
 152 l. DOMINGO AMVNÁTEGt:l RIVERA

Se reconoce ya, como elemento constitucional in-

dispensable. el orfjen popular de las Municipali-
dades.
Los ensayos constitucionales poRteriores mantu-
vieron la misma base y dieron aun mas indepen-
dencia a la Administracion local. La Constitucion
de 1832 dice en sus artículos 1::>5 y 157:
e< 155. Subsistirán los cabildos en la forma que
hoi tienen, hasta que el Congreso determine su
número y atribuciones.))
e< 157. Ninguno de sus individuos podr~i ser ar1·es-
tado o preso, sino por 6rden expresa del Supremo
Director, quien solo la podrá librar en materias
de Estado, y en las de justicia la Cámara de Ape-
laciones; pero si la natural?za de la causa exijiese
un pronto remedio, se les arrestará por la autori-
dad competente en lugar decente y seguro, y se
avisará inmediatamente al Director.,,
Las Constituciones de 1823 y 1828 establecen la
organizacion municipal sobre las bases que mas
tarde siguió la de 1833.
Es digna de atencion la de 1828 que creó Asam-
bleas Provinciales.
Por fin, el Código Fundamental vijonte no ha
sufrido, en la or·ganizacion municipal, modificacio-
nes, desde que se dictó en 1833. Las reformas em-
prendidas en esta materia provienen do la lei, y de
ellas nos ocuparemos en capítulo especial.

l. CENTRALIZACION Y DESCENTRALIZACION

Cualquiera que sea el sistema que se adopte en

el réjimen municipal, no puede entregarse al mu-
nicipio mismo su propia organizacion. Aunque goce
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 153

la comuna de la mas ümplia independencia, no alcan-

za su accion hasta dictar su constitucion, por cuanto
ella est.á ligada a la organizacion jcneral del Estado.
Corresponde a la Constitucion y a las leyes adop-
tar las uases de la organizacion municipal.
((La palabra autonomía, con la cual los griegos
designan la libertad de que se acaba de tratar, dice
un distinguido autor ( 1 ), y que corresponde a la
fórmula romana legibus suis uti, no significa, en
manera alguna, que las ciudades libres puedan vi-
vir bajo las leyes que les plazca dictarse ..... ·. La
autonomía no confiere a las ciudades libres sino el
derecho, consagrado por las cartas que les han sido
otorgadas, de administrar por sí mismas sus nego-
cios comunales, por medio de majistrados naciona-
les, y fuera de la accion del Gobernador. »
¿Cuáles son las bases que deben contemplarse en
la organizacion municipal?
Se ha insinuado la existencia de dos doctrinas
acerca de este punto y que se conocen con las de-
signaciones de centrali.mcion y descentrali~":acion.
Respecto de ámbas se cuenta con luminosos escri-
tos que podrían formar bibliotecas.
Segun la primera doctrina, el poder central deba
tener injerencia en el municipio, ya sea designando
al jefe de él, quien, al mismo tiempo, es represen-
tante del Ejecutivo, ya sea interviniendo de cual-
quier manera en el manejo de los negocios loca-
les. Cor.forme a la segunda, la vida municipal debe
ser absolutamente independiente del poder central,
manejándose los asuntos locales por los individuos
del municipio, en conformidad a los preceptos de
la Const.itucion y de las leyes.

(1) lúRQUARDT, Orga11úullo11 de l'EmJiil•e Romafll; t. l.

 15t J. f)()MI:"'GO AMUNÁTEGI'I RIVERA

La centralizacion cuenta con fer,·oroso!'l parti-

darios. especialmente en Fmncia. donde, segun
éllos. ha sido la cansa de su engrandecimiento.
Organizndo el municipio hnjo el sistema de la cen-
tralizncion, el gobierno centr·al se hace, en realidad,
cargo de tolla la vida política <le la nacion, debili-
tándose y hal'ta anulándose la iniciativa particular.
Es indudable que todos los ciudadanos uel Estado
ueben tener interes por la cosa pt'rbli<;:a, preocnplí.n-
dose algo siquiera de los rwgocios pt'rhlicos, ya que
a todo~ tocan tan de ccr·ca; esto no sucede en los
paises centr·alizados, pues los ciudadanos V<'n que
todo h•s viene del gobierno, especie de Pr·ovidcncia.
De aquí la formacion en estos Estados de una
clase de ciudadanos. que d<·sencnntndos de la vida
política anémica, nhrmdonan por completo la cosa
plihlica en uranos de los aj<·nlt>s del poder central,
constituyendo el l'lementn neutro, como lo llnma
un autor· espar1ol, per·jndicial por su iner·cia, para
laviua uel Estado libre (1).
La pr·cponderancia de la capital del Estado es
conse~._.nencia lój ica de la e~·n tml izacion. Y a 1 decir
preponderancia, no se tr·ata de la natural que ha de
ejerce¡· la capital por sn poblacion, por ser el centro
de cornPrcio mas impm·tanlc. si lo es, o por tener
en ella su asiento los pode!'es p1'1blicos encargallos
del gobie1·no interior y de las relaciones internacio-
nales. sino de la par·ticular situacion <le la capital
como centro de todo el movimiento político del
pais. De ahi. como lo dice Vivien, en Francia,
quien s<·a due11o de París y de los telégr·afos lo es
del país entero. Así se ha pensado tambien entre
nosotros, que bnsta ocupar la Moneda para gober-

( 1) .\z•··<~tATE, f.'l Réjlm~n Pa,·lanulltarlo <'JI la JWáctlca.

 HESÚMEN DE DERF.CHO ADMINISTRATIVO 155

nar. Y esto, en pnrte, es la Ví•rdad, pm·que las pro-

vincia:-~ lo han esperado todo del gobierno central.
En cambio, se dice, no es dll<'llo de In Inglnter¡•a
quien lo sea de L6ndres, p01·que snrjir;in todos los
municipios con sn vida 1wopia, leYantnndo In ban-
dera de la mas absoluta independencia y manifes-
tando que la vida polft.ica inglpsa, o Rí~a. el int.eres
por los negocios pt'1hlicos. no eshí ¡·adi(•ado en L6a-
drcs sino que existe en cada uno de los centros mu-
nicipales, con ~ompleta liiJe¡·tnd e iml('pondencin de
In capital.
Los pm·tidnl'ios do In centralizucion alegan 11n ar-
gnlllento especioso, pnes dicen, que sin Pse sistema
org;ínico, se pierde In nnida<l ()el F.stado; no se
llega tan solo al fede¡·nlismo. sino qno se des01·ga-
niza la sociedad política. po1·que se seg1·egnn poco
a poco los componentl'R.
Con <>sto raciocinio se hace 11na confnsion entre
In unidad del Estado y In centralizncion administra-
tiva; enh·e nno de los ca1·actérf's Psencinle:o; do la
organizncion política, como es la unidad, y una cir-
cunstancia de In 111isma o1·ganizacion, como lo es el
sistema cenfralizndor.
La n ni dad de In nncion In constituyen la raza,
los antecedentes históricos, el lengnajP, la relijion,
y oh·as pnrticnlarPs circunstancias que mantienen
en <'~trecha union a los individuos de las ag¡·npa-
cinnes. No hai Iey<•s que puedan destruir· la uni-
dad y si llega .a destl·nirse, S(~¡·;í. po¡·qnc le falta
alguno de los lazos de nninn. en cnyo caso sn nmn-
tcnilllil~nt(J es imposible. En camhio, la centmliza-
cion lli'OYiene de la orgnnizacion políti<"n. nace de
la lci positiva y ti<>nde. nó n mn11tcn<>r la unidad,
que ~e sostiene pOI' otras causas, sino a conservar
en mnnos del pode¡· central los intereses que los
 156 J. DOMINGO AMCNÁTEGVJ JUVEJtA

individuos pueden manejar por sí solos. con el

aparente objeto de dar· fuer·za y euer·jía a aquel po-
der y de tutelm· los intereses de Jos ciudadanos,
que no deben ser entr'egados así u u mas en manos
inexpertas, sino en la de los ajentes del podPr cen-
tral, preparados para atender a tuda clas:~ de ne-
gocios públicos.
El réjimen de la descentr'alizacion no c¡niere la
ruptura de la unidad nacional, ni la pro1luce. Ba-
sado en la distincion de los inter·eses públicos en
jenerales y locales, asigna su at(~ncion a di\·ersos
órdenes de funcionarios y determina para ('Utla uno
diversa órbita de· accion. Los intereses jenerales
son atendidos por la Administmcion Central, con
independencia absoluta de la Administracion local,
la cual, a su vez, puede y debe manejar los inte-
reses puramente comunales, con indcpendeneia de
aquella.
No se trata de independizar o dcscentn1lizar las
instituciones denti'O de un mismo órden. 1\'o es
aceptable la doctrina de los que, en la Administra-
cían jeneral del Estado, rompen la. jerarquía admi-
nistrativa, separan de la injer·encia natural del Jefe
del Estado sen·icios lJúblicos que deben conser-
varse en sus manos y llegan a conver·tir cada re-
particion administrativa en pequel1os poderes abso-
lutos. Esto no admite descentr·alizacion, y mucho
ménos la que llega hasta la ir·¡·esponsabilidad.
Y como se trata, al consider·ar· a lo'3 munici1::iios,
de instituciones de carücter adruinistr·ativo, es Jó-
jico que a los cuerpos encar·gados de ser·vir los
intereses locales no se les dé ot.t·a funciun pública
que les haga salir de su ór·bita pr·opia, pues se des-
naturalizan su condicion y su tiu. La atcncion co-
rrecta de los ser·vicios locales es su único papel y
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINJSTHATIVO 157

no debe encomend1íi·seles, como sucede en Chile

actunlmente. funciones de carácter electoral que,
en In jeneralidad de los casos, se anteponen a las
que forman su verdadera mision. Esto no quiere
<lecir que los partidos, principalnwnte en aquellos
paises en qne obedecen a programas de ideas,
como sucede enh·e nosotros, no lle,·en sn lucha
al campo de los municipios. Es lójic.j que la lle-
ven puesto que lo que desea cada uno es el pre-
<lorninio de sus ideas y el desarrollo de sus pro-
gramas en todo el gobierno del Estado, en todas
las instituciones políticas. Pero de ahí a hace1· de
los municipios la base del poder electoral hai mu-
cha distancia y miénti·as aquello es I'azonable, lo
otro perturba la correcta marcha de las inslitucio-
nes locales y perjudica considerablemente los inte-
reses comunales que son pospuestos a los de lapo-
lítica partidarista y, a veces, oportunista.
Se presenta por los enemigos de la independen-
cia municipal, como inconveniente sério para es-
tablecerla en el derecho y en la prtictica, la ditlc.ul_
tad de determinar con cxactihiLI los intereses
puramente locales, pudiendo llegar a confundirse
con los de car<icter jeneral. Es verdad que existen
materias de se1·vicio público que revisten coiH.licio-
nes de interes local y LJUe las tienen tambien de
cart1cter mas <ímplio. La instruccion primaria inte-
resa inmeLliatmnen te a cmla localidad y en jeneral
a la nacion toLla. En mutc1·ias de policía concu-
rren t.ambien circunstancias amilogas. No es difícil
salvm· tales inconvenientes asignando a calla jes-
tor público la parte correspondiente y como aun-
que el interes sr~a local o comun. siempre ser1i
nacional. presidiendo los actos p1IIJiicos el espí-
r·itu elevntlo que debe gninr a los ajcntes en sn
 1!'í8 J. DOMINGO AMt:NÁTEGel RIVF.RA

ejecucion, no habr1i temor de que se preseutcn en

pugna.
La indepP!Hlencia de los municipios es nat.nral. No
hay pueblo que no esté pr·eparndo para ella, cnando
se reconoce en las condicioneH de prudencia y de
verdad en que debe serlo. Podr1i adolecer la Ad-
ministi·acion local de cierta falt.a de prepar·acion
en sus ajente~, de descuidos o de otros ddectos
mas o ménos graves. No es ello culpa del ¡.,:istema
sino de los que lo aplican. Por lo demas, parece
que basta para atender debidamente inter·eses limi-
tados en su propia localidad un poco de patriotismo
y mucha honradez; con la falta de lo pi'Ímero y so-
bre todo de lo segundo, no hay sistema político,
por bueno que sea, que no dé pésimos rc¡.;ulfndos.
La independencia o autonomía municipal <•xije In.
responsabilidad inmediata de los funcionarios res-
pectivos. Los ajentes municipales han de estar en
situacion de rendir cuent.a de sus actos en eual-
quier momento. Administran fondos, dirijen ramos
de servicio local, son delegados del pueblo puestos
al frente de sus inter·eses comunales y en tal con-
dicion deben encontrarse Hiempre prontos para que
sus mandantes sepan cómo proceden y puedan ha-
cerles efectiva su responsabilidad cuando no des-
empei'í.en su cargo debidamente.
La organizacion municipal se ajusta a varios otros
principios, ademas de los que se refieren a su in-
dependencia.
Ya hemos dicho que no pueden tener injerencia
en las elecciones de los Poderes públicos, limitán-
dose su accion a la satisfaccion de las nec!~sidades
de la localidad.
El grupo comunal, base del municipio, no pro-
viene de la lei, la cual lo cncuentl·a formado y lo
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 159

reglamenta en sus procedimientos como institucion

política y en sus relaciones con la agrupacion na-
cional de que forma pm·te. En consecuencia, la lei
orgánica del municipio, ha de t·econocer este hecho
y no tratar de establecer municipios a su antojo.
No e~tran, pues, en esta m·ganizacion, solamente
los límit.es de las divisiones territoriales principales
que, fundados en otros antecedentes, pueden no
corresponder a las vet·claderas agrupaciones muni-
cipales. Lo mejot· sería que corre~pondiera la divi-
sion territol'ial, e~1 alguna de sus fases, al muni-
cipio; pero conform<índose aquella a lo que la na-
turaleza ha establecido, es decir, cretíndose las
circunscripciones que constituyen la division terri-
torial de manera que correspondan exactamente al
territorio que naturalmente forma cada comuna.
La organizacion de las policías, de las vías pt'tblicas
y otras materias que suelen confundirse, han de fun-
darse en los principios de órden público y de inte-
res jcneral, de los cuales responde, el poder central
y en las necesidades particulares de cada localidad.
En los capítulos dedicados a cada materia se trata
el punto especialmente y se fijan los límites de
cada jestor.

11. ORGANIZACION MUNICIPAL

El articulo 113 de la Constitucion dice:

((Habrá una Municipalidad en todas las capitales
de departamento, y en las demas poblaciones en
que el Presidente de la República, oyendo a su Con-
sejo de Estado, tuviere por conveniente establecerla. l>
Los artículos siguientes determinan que dichas
corporaciones se compondrán de alcaldes y rejido-
 160 J. DOMINGO AMUNÁTEGI:I RIVERA

res, cuya elcccion ser·á popular y directa, en el mí-

mero que fije la lei: sus condiciones de elejibili-
dad y las materias que deben ser atendidas por
aquellas en sus ter-ritor·ius y que son, en jeneral:
Cuidar de la polida de salubridad, comodidad,
ornato y recreo;
Promover la educacion. la industria y el comercio;·
Cuidar de los establecimientos de educacion que
se paguen de fondos municipales;
Cuidar de los hospitales. hospicios, y demas es-
tablecimientos de beneficencia;
Cuidar de la consti'Uccion y reparacion de los
caminos y otras obras pttblicas de necesidad y or-
nato que se costeen con fondos municipales;
La presidencia de la Municipalidad la confiere
al Gobernador en la cabecera del departamento y
al subdelegado en las demas poblaciones, <híndole la
atribucion de vetar los acuerdos o resoluciones de la
Municipalidad que per·judicasen el órden público {1 ).
La Carta no entr·a en detalles de organizacion ni
de r·éjimen, que dejó a la lei. cuya promnlgacion
impuso en el artículo 122 y en el 2. 0 de los transi-
torios que dicen:
<IAt·t.. 122.- Una lei especial arr·eglani el gobierno
intel'ior, señalando las atr·ibueiones de todos Jos en-
cargados de la administr·acion pt·ovincial. y el modo
de ejer·cer sus funciones"·
<1 Art. 2. 0 ( transitor·io)- Para hacer efectiva eRta
Constitncion, se dictar·ún con prefer·encia las siguie-
tes leyes:
u2." La de arr·eglo del r·éjimcn interior.,,

( 1) I.a I.ei de Mnnidpalidades de 1:!:'>% cstahlccit. que una rcKolndnn mnnieipal

pcrjudil-aba al l>rdcn públil-o euaudo era contraria a la ConKtitu.-ion. a las leyes
y a deeretos o RCn!Rndas di.-tada" por autoridad comp<'l<·nt<• 1 cuanclo lucra n~
toriaml'n!R pcrjudkial a la lo.~alitlad.
 RESÚMEN DF. DF.RF.\HO ADMINISTRATIVO 161
- ---------- ---

Las primeras ley0~ dictadas en cumplimiento de

estos preceptos, fueron las de n{jimcn interior de
10 de enero de 1844 y de organizacion y atribucio-
nes de las Municipalidades ele 8 de noviembre de
185'.1.
En :tmbas leyes predomina el principio de lacen-
tralizacion; todos los intereses locales son admi ·
nist.J·ados por el ajente natural e inmediato del
Presidente de la Repüblica. es decir, po1· el GobPI'-
nador del departamento, o por el subdelegado en
las dos o tres localidades en que po:-;tei·iormC'nte !:ie
erearon cuerpos municipales. El Gobcmador es
miembro de la Municipalidad (1 ), conh·aviniéndose
lo dispuesto por el artículo 114 (ant.igno 123) de la
Constitucion (2) y tiene voto en las resoluciones de
la ccH'poracion. La injerencia del Jefe dPl Estado
es dii'PCta en la aprobaeion del Presnpuc~to. pues
a él otorga esta faenltad la lci de 1854 (3).
La jcstion de los inte1·escs loealcs en manos de
los ajentes del Ejecutivo iba mas léjos, pues la leí
de réjimcn interio1· de 18H les otorgaba gnw suma
de autoridad.
Ya hemos obsc1·vado. en el capítulo destinado a
la Jer"rr¡uía Admini.~trotint, que c~sa foi·ma org~t­
nica fné cxijida po1· cii·cnnstancias coniHileS a todo
país cuyos habitoR políticos comienzan a desarro-
llarse y cómo ha sido rnodifkada, por laR lcy('S de
réjinwn inter·ior de 22 de~ diciembre de 188::>; de :;\lu-
nicipalidadc~ ele 12 de setiembre de 1887 y de 2:J de•

( 1) Lt'i de S <l~ no,·h•mhrc ti<• IS.Yt, arL. 2.'

( 2) Dil-1' el arLicnlo lli: • Las Muni<"ipalidadl's se compoll<tt·án ilel llli>llei'O tle
Alcatdrs !1 llt'jidol't'& Qtl<' llet,·nninl! la lel con arreglo a la pobiiU'ion dc•l dc>par·
t.amenlo o dí!l tcrríLorio s~iialado a l'a:la una. • - Xo dice qtl<' el goht>~nador forma
part.c de la Municipalidad.
( 3) ArLicnlo l!:i.
u
 162 J. HOMt:-oGO AMl'SÁTEr.n IIIVEHA
-------

diciembre de 18!)1 y oh·n~ de c~mícter mas jene-

r-al ( 1 ).
La lei de 1887 int•·odujo en el réjimen municipal
la JH'illleJ·n reforma destinada a separa•· las funcio-
nes ndministratints locnl(•s de las jcne•·ales. Al
efeeto, asign6 al p1·imcr alcald(~, qnit:índolns al Go-
bi!J'JHHlor, at•·ihnciones p1·ivativas en algunos sm·vi-
cios municipah~s. como el aseo uc las poblaciones.
la direccion de mataderos y abastos y otms. El
Gohernauor, o s~tbdel!'gado, continu(, siendo presi-
dente d<~ la Municipalidad •·cspecth·a. segun el ¡ll'e-
cepto constitucional, pero la Iei In despojo del voto.
Se conse•·v{, el se•·,·icio de policía de segnridnd bajo
sus órdenes.
En realidad, la lei de 18!)1 y las postt•J·iores que
la reforman o complementan, no han avanzado en
materia de autonomía conmnal mncho mas de lo
que hizo la de 1887. Han sido disposiciones pum-
mente gube1·nntivas, dictadas para segui1· el espí-
ritu de In •·eformn, las que IJan venido a completa•·
ésta. Nos referimos a la c•·eacion de las I\lunicipa-
lidades fuera de las cabecems d<~ departanH'Ilto, o
sea al reconocimiento legal del municipio o con1nna,
existente en el hecho.
Con la vijencia de la lei de 1887 habría podido lo-
g•·arsc mucho en el sentido indicado si se hubieran
creado corporaciones municipalrs en todas aquella¡;.;
pequCiias agrupaciones de intc1·eses locniPs. Es cie1·to
que habría sido un obst:ículo pam ello la Ol'gani-
zacion que tenían entónces, inconvenientes salvados
por· la lei de 1891; pero sostenemos que In base mas
práctica de la reforma se encuentra en la ¡.;nbdivi-

( 1) V. art~<. 195 y ~00 del Código l'Pnnl y ~ y 37 de la Lc·i de Or¡;anizn.cion y

Atrihul'iorws de IoM Tribunales.
 RI·:Sl:~ll'::-1 OE I>EHECHO AI>Ml:-iiSTHATIVO 163

Hion ele ::\Iunicipalidacles, con peCJlll'tio lerrilol'io, el

que corresponde a cada gntpo natut·al, fot·mado con
anlet•iOJ•idnd a la lci. N\mca han sido los mismos
los intet·eses locales d<' Santiago, Xuiioa. Renca o
:\laipú, en el dcpartanwnto de Santiago, ni los de
San Dernat·do, Pctiatlot· o Talngante en el de la \·ic-
tot·ia, atendidos todos por la Municipalidad de San-
tiago y la de San Bernm·do, rcspeelivmuenl<'. En
esa situacion, era natural qtw laR rentaR jl~twmles del
departamento se deRtinaran a satisfacer exijenciaH d(~
la ciudad cabecera, t·esidencia de la cot·poracion,
y se abandonaran las de los peq ueiios centros.
La lei de 2~ de diciembre de 1891 ÍH(~ latamente
discutida en el Congt·eso Nacional desde 1889. Tnvo
Sil ol'fjen no tan solo en el propósito de fundar la
autonomía municipal sino tambien en el de lH'OCll-
rar la libertad en las elecciones radil'ando en lus
:\funicipalidades, como de oríjen independiente del
Ejecutivo, el poder electoral. El proyecto fu(~ ¡·esis-
tido por el gobierno del setior Balmaceda. Cna \'C~
det·rocado (~stc, la revolncion triunfante lo aprob(J
en el Congt·eso elejido a tlnes de 1891 y fué pt·o-
mulgallo como lei el 22 d1~ diciembre de ese atio.
para rejir desde 1894. En aquella misma fceha s1~
dictó el dcct·eto por el cual se ct·ca¡·on l\lunieipa-
lidades en todos los peque1ios centt·os poblados del
pais; estas ::\lunicipalidades solo pueden set· snlwi-
midas por medio de una lci ( 1 ).
El territorio asignado a cada una de las Muni-
cipalidades es el compt·endido en una o mas sub-
delegaciones, dentro del mismo dcpat·tamcnto; de
manera que se ha conset·vado la. base de la dh·i-
sion territorial com un.

( 1) Ley de t'l de diciembre de 1891, ar~. 1•.

 16l J. IJO~II.SGO AMI':-i,Í.TEiii:J HIVEHA

Cada ~lunieipalidad SI~ compone de nm~\'e rniem-

br·u~. dt~ lo~.; l~ualt•s tr·es son alcaldes y los demas
rejidm·c•:-:, debi<~ndo · elcjin~e un lllunieipal uws por·
cada dic•z mil habitautt•s en los Lt~ITitor·ios cuya po-
L>laeiou exC'.Pda de Vl~intc mil.
De• esta r<•gla jl~lll'I'al ~~· exePptt'ian las ~lunicipali­
dadc•s dl~ Santiago y de Valpar·aiso. eomptlestas dt~
tr·ei11ta llli<~lllbr·os la pr·inwr·a y de quince la s<~gumla.
Los ~ltlllieilmll'S son l'ic>jido~ t•n ,·otacion poptliar·
y din~da. l~n las misiiWS fl'chas en que s1~ \'l!I'iílea
la c•k•eeiou de dilllrt:ulo:-; ( 1 ). J)¡¡¡·an tr·t•s a1ios en el
cj<~I-eicio dd cargo.
La lt~i eiiUllWra las condiciones e incapacidades
pam opta¡· al car·gu, fija ft•ehas pa1·a la ealiticaeion
de l:ts eleeciout~s. que ~~~ ha e u por· la r·e~pect i ,.,l.
COI'Jlilracion y entra en dr~talles a los cua!t•s no:-;
r·cft•r·illlO!':, lirnit:índonus a cxponl'l' las b:tSI'S pl'inci-
pales th~ la o:·ganizaeion.
Al f¡·enlt> dl~ los int<~l't•:-:c•s locales, y de la eorpo-
¡·aeion encargada de ttlend,~¡·los. existe l~n todos lus
paist•s un ftllleiol'al'io, elejitlo po1· la 111isma corpo-
raeion, sin intt·n·encion del pode1· central, o bien
pOI' l~Sit•, jellt~l·allllentt~ ele ('llli'e Sll:'i Illiellli)('OS. J/((ÍI'l',
se llallla <~11 Francia, Sinrl,tco en Italia. ,'-,'toruslo en
Rusia, Af¡·olrle. <~n 1·::-;p:uia. dt~ llolltlt~ ha paf-:ado a
nosotro~.

La dt~lloiiliiweion de ah·olde \'it'nc tld :í¡·aiJc. Lo~

mo1·os. d tu·ante );ti dtlluinaeiou en Esp:uia, cr·ea-
ron d cal'go (k ({{-kwlir·, imlh·idno l~IIear·gndu de
administrar· justicia, fncnltad qne llan Pjer·cido tam-
bien los alcaldes en Espa1ia y en algunos paist:s de
AnH~I'icn.

( 1) SP ha pr<'.;.<•ntatlll al Coll;..!'l'•'"'O un pt•oy,•cto dL~ lt•i p:l.ra s:\p:u·ar e ..;tai el<\e·

<'ion•·• a 1!11 <1•• evila:· 'l'"' inrluyan <'11 la.; de mnnicipalt•; las co:nhinaeio11es pnli-
tka• natnt·ales <'11 las ,¡, diputado".
 llESUMEN m; DEitECHO ADMI:"\JSTRA'J'JVO ]65

La dc~ignacion de tres alcaldes y la ftjacion de

su órden de precedencia son los prinwros actos que
ejecuta la Municipalidad inmediatamente tll'Spues
de constituida.
Antes de la leí de 1887, los alcaldes componían
la Comision de Alcalde.-;, que tenía las alribnciones
de la .Mnnicipalidarl en receso de ésta; <>jrrcínn,
por órden de precedencia, funciones de jueces de
policía local y, en consecuencia, de jueces de pri-
mera instahcia en los drpa1·tamrntos donde no los
había letrados y reemplazaban a éstos en los casos
de imposibilidad, en aquellos que lo!S tenían ( 1 ).
Hoi ejercen funciones puramente municipales. siendo
el primer alcalde el jestor de los intei·c~se>s de la
localidad.
Corresponde al pri me1· alcalde cjecu tar, con mTe-
glo a las leyes y a las resolucio1ws de la ~lunici­
palidad, todos los actos administrntivos del Muni-
cipio. En consecuencia, expide los dc~cretos de
nombmmientos de empleados, acordados ptw la
~lunicipalidad, suspende u éstos por mal compoi·ta-
miento, califica las fianzas que deben l'etHlir; Pjerce
la superintendencia inmediata de todos los estable-
cimientos, oficinas, se1·vicios y obras municipales;
dicta las providencias nccl'SaJ•ins para mantener
expeditas las vías püblicns y ejecuta todos los ac-
tos acoi·dados por la corporacion, la cnal prc!-;ide,
a falta del gobel'l1ador o subdelegado.
La lei de 1891 no se limitó, en la org:mizac·ion
local, a dicta1· disposiciones relat.h'as a la ~lunici­
palidad, corpo1·acion creada por la Coustitucion.
Empeliada en hacer mas efectivo el gobiel'llo cli-

( 1) Leí de S de IIO\'iembrc de ISM, arts. 37, 52 y siguientes.- Lei de 01·gani·

zacion '1 Atribucion('tl de los Tribunales, arts. 51?, 53 y ll.'!l.
 166 J. OOMISGO A~ll":'ló'ÁTEGI'I RIVERA

recto de los ciudadano~. ha introducido un nueyo

organismo: la A.~omúlf•a d,._ r•lecto/'f•.~.
La in~titucion no f'S dPl todo nneYa en el pais.
La Con~titucion de 18·~.8 la Pstauleció, aunque en
di,·e¡·sas condieionP~. lloi mismo. sif'rnpre qne so
incluyera en la Cow.,;titucion, podría ser de utilidad
la A~ambf,.a proc-;ncial, qup diera personería a la
proYincia y sirYiC'ra de cnntr·ol a t.odns las Munici-
paliditdes de C'~a seccion territorial.
La AsamlJJpa dP electores es formada por los
ciudadanos con derecho a sufragar y que se reu-
nC'n pm·a votar el Presupuf'sto Municipnl; para de-
libe¡·ar solJre gastos po:-;{<•¡·iort'S que aCIIC'rde )a ~lu­
nieipaJidad y que impor·ten mas de do~cientos pesos;
a exet•pcion de los que se rPflcran a adquisiciones
de terJ"enos ( 1); pnra pronunciarse sobre la tasa
de la~ cont.J"il.mcimws; para n~soln'J' sobre las ena-
jcnneioncs o gra v:í llH'IH~s de Jos hi<~ncs raíces de la
l\Iunicipalidad: pam deliucrar· sobre los acue1·dos,
rcglan1en tos y nrdcnanzns de la ~lun ici palidad. san-
cionados con Jnultas y para resolve1· soure todas las
cm•stioncs que les proponga la Munieipalidad y que
sean d<~ ~u competencia {2).
La AsambiPa de elcetoJ·es deue re11nirsc en se-
sion ord i nm·i a el spgun do y los sigu ienl<'s do111i n-
gos <Id mes de lllarzo y es 1m~sidida por el pri-
111<'1' alcalde. Puede J'ellnirse cxt.r·aordina1·ianwnte
cuando lo pidan cincuenta elccton•s y llm·e la !:O-
licitud la tirilla de la mayoi'Ía ausoluta de los
miembros de la ~lunieipalidad exprcs<índose ade-
mns, t•l objeto dt~ la rennion, la cual no pO<h·:i du-
rar mas de \111 din.
( 1 ) l.t•i de 22 de d ici<•mh¡•e d~ 1891. art. 86, núm. 3.' y lci d<" l \ de !ICLi<•mhre de
1896.

(2) Lci de f2 de dki,•mhrc de 1~!11, núm. !16.

 RESUME:-! DE DF.RECHO ADMI~ISTRATIVO 167

La institucion establecida por la lei de 1891 no

tiene base constitucional. Es el gobierno local di-
recto por el pueblo, sin dclegaeion de soberanía.
:Kuestra Constitucion establece el gobiel'l1o represen-
tativo, con la soberanía delegada en autor·idades
creadas por ella misma, y aunque ha de ser· popu-
lar, es decir, que tales autoridades sean libr·emente
elejidas por el pueblo, no cabe la Asamblea de elec-
tores dentro de ese réjimen, conforme al cual ha
creado corporaciones locales, que llama Municipa-·
lidades. ·
Se ha r·epetido que el propósito de la lci de 1891
fué dar independencia a lns Municipalidades. Res-
pecto del poder central. el tin se ha logr·ado con
exceso; pero se ha limitado aquella independencia
de estos cuerpos representativos, entregando sus
resoluciones a la sancion inconsciente de Jns masas
popular·(•s. Pueblos mas educados, donde In mayoría
<le los individuos conoce sus dcbe1·es, no aceptan
innovaciones tan trascem.IC'ntalcs. :Mucho ménos pue-
den aceptm·se en nacionalidades en las cuales la_
dvilizacion no ha l10gado al grado que se requiere
para el correcto funcionami('nto dn instituciones pr·o-
pias de pueblos muí adelantados.
En Roma, donde se practicó mucho el gobierno
popular en la Repliblica, las asambleas del pueblo
1.10 tuvieron iniciativa y no ohraron jamas sino por
~edio de la majistr·at.ura, a la cual no podían ni
aun preguntar· si estaba de acuerdo con la asam-
blea ( 1 ).
Asambleas populares existen en Suiza, uno de
los pueblos mas educados del mundo y donde los
miembros de cada comuna tienen intereses en co-

( 1) MOl.UI~t:s, U Droll l'llb/lc Rmnatll, t. Yl, 1.• parLe.

. 168 J. DOMINGO AMl:!likrEGl"J JUVt:RA

mun, terrenos en que hace¡· pasfar sus ganados. bos-

ques pm·a extnwr lt>Iia, etc. Es lójico que lus duei1os
delibe1·en sobre el destino y el uso de su p1·opiedad.
La .institucion no ha pi'Od u cid o en Chile venta-
josos resultados. Pocos ciudadanos concuiTI'll a sus
sesiones. AlW!-:'ar del escaso iufe¡·es que han desper-
tado han podido pei'tlll·bm· C'l nwcauismo lllllnicipal
y ya. pOI' lei de 14 de setii•Iub¡·e de 1896, se han mo-
dilicado algunas de sus at1·ibuciones.
La situaeion 1h~l goberuador ha quedado linlitada.
en la ~luuicipalidad a presidi1· las sesiones de la
corpo1·acion, sin voto y a sttspeudet• los aeue1·dos
o resulucion1~s que pe1·judiquen al órden público,
entendiéndose por tales únicamente las resolneiones
ilegales que alteren la paz pública. Y este vuto no
es definitivo, porque una veí': inteqmesto por el go-
bel'!lador, lo que debe verifkar dcnt¡·o de Cllai·enta
y ocho ho¡·ns, eontadas desde que tuviere conoci-
miento de la rc:o;olucion, c·n la forma presc1·ita por
la lei, se remiten por la ~lunicipalidad los antece-
denks a la Curte Sup¡·euia, la cual ¡·esuelvc si debe
o nú llevm·se adelante el aeucrdo ohjdado.
La C01·te S11prema conoce t:uubieu de lo:-; recla-
mos que po1· nccion popula1· se inteqmsieren contra
resoluciones ilegales de la ~[unicipalidad y I't•specto
de las cuales hubiese ·ésta des1~stimado las ¡·ecla-
maciones que con!I·a ellas se le hubiei·en dirijido.
Los municipal(•s son I'esponsablcs de sus actos.
Toda pe1·somt agraviada poi' una resolucion ilegal
de la :Municipalidad tiene accion civil pm·a ~er in-
demnizada !'>olidariamente por los que la acordm·on,
o por el alcalde en stt caso. En la mi5ma rorma
puede l1acei·se vale1· la responsabilidad po1· omisio-
nes graves en el cumplimiento de los debc1·es que
imponen las leyes.
 RESÚMt,;N DE DERECHO ADMI'NISTRATIVO 169
-------------
Las ~lunicipalidades tienen tPsorero, sec1·etario y
los empleados necesarios para la atencion de los
servicios que les cl'iftin encomen<lados. Ellas fijan
sus sueldos y detallan SllS obligaci0nes.
Las resoluciones de las Municipalidades Re ma-
nifiestan por medio del primer alcalde quiPn pro-
mulga las disposiciones de ca¡·tícte¡· jeneral y ex-
pide los decreto!5 especiales.
Las resoluciones de carácte¡· jcneral son de tres
clases: ordenw1~as, re[Jlam.r•ntos y ru·uerdos (1).
La lei de 1891 dice que se en tiende por orde-
IWTl;.:-:a ·únicamente las ¡·eglas de jeneral aplicacion
que impongan la pena de ena¡·enta y uno a sesenta
pesos de multa. No flja las materias que son objeto
de ellas ( 2 ).
La misma leí les autoriza para imponer a las in-
fracciones de las p1·csc¡·ipciones municipales penas
hasta de cuarenta pesos de multa en simples de-
cretos o re[Jlamentos y desde cuarenta y uno hasta
sesenta pesos en ordenan~a.~. Se ,.é po1· estas dis-
posiciones que las ordenan~a.~ solo se di~tinguen
en el fondo de las demas disposiciones municipa-
les por la pena impuesta a la infraccion. .Antes
de la lei de 1891, la de 9 de octubre de 1861, que
modificó el artículo 103 de la lei org<inica de 1854,
determinaba las materias que eran objeto de or-
denanza, de reglamento o de denoto.
En cuanto a la forma de las 01·denanzas. la Cons-
titucion dice en su artículo 119, 10. 0 que deben
ser sometidas, por conducto del Intendente res-
pectivo, al Presidente de la Repl1blica para su
aprobacion con audiencia del Consejo de Estado. Y

( 1) Lei de 2".? de diciembre tic 1891, art. !l;l, 4.•

( 2) ldem idcm, art. l!S.
 170 J. DOMINGO AMI':'IOkrF:r.t:J RIVJ·:IIA

la lei de 1891 8omete esas resoluciones a la deli-

beracion de la Asamblea de elector·es (1 ).
Los rr•[Jlamentos se rctlercn jeneralmente a deter-
minar el r<~jimen interno de ser·,·icios municipales.
Los t(('flf'rdo .., se limitan a puntos mas re~trin­
ji<lo~; por ejemplo: ct•¡•acion <le empleos.

( 1) Ld de 18)1, art. SG. !1.·

 SEGUNDA PARTE
MATERIAS ADMINISTRATIVAS
 SEGUNDA PARTE

MATERIAS ADMINISTRATIVAS

CONCEPTO JENERAL

EntramaR en otro campo diYerso dPl que abarca la

primera parte do este trabajo. Se ha estudiado en
ésta la organizacion jeneral de la Administracion
Pí1blica, en sus dos ramas; conocido, en la Central,
el réjimen a qne obedece su personal en la jerar-
quía administrativa y en el cuerpo de empleados
que tiene a su cargo la jestion especial de deter-
minados intereses püblicos; y en la :\Iunicipal, las
corporaciones deliberantes y·actiYas que la condu-
cen. Pero no se ha visto a los ajentes ejercitar su
actividad, ni analizado las mnt.crias que son objeto
de ella.
La segunda parte esbi destimHla a ese estudio.
Se presentan en ella las matc1·ias que abarca la ac-
tividad de la Adrninistmcion. las funciones de ésta
en el cumplimiento de los fi ncs sociales, las rela-
ciones que so establecen en el desem·ol vimien to de
esa activi.dad entro la Administracion y Jos asocia-
dos, se fijan las líneas. que separan al individuo del
organismo político, o sea el Estado y se determinan
los lazos que los ligan entro sí.
11/aterias Administrutinu~ es la dcsignacion que
mejor conviene al coujunlo de att~nciones de la Ad-
 li4 J. D0!\11:-.Go A!\lt·:.,\TEI;n HIVEHA

ministracion y a los complejos prohl<•nms que les

conciernen.
Funcionr>.~ Admini:.;trutil·a.~. sud1~ tambien llamúr·-
seles. :Mas apropiada eH la primera deHignacion
porque no trat;indose tan solo del funcionamiento
del personal administr·ativo, del I'(~jimen a que est:.i
sometida la ejecucion de cada acto, sino tambien
de los caractéres de la materia mbma que eH ob-
jeto de la funcion. se abrazan con ella esos puntos
esenciales, es decir, la materia en sí misma, la ins-
titucion social, si se quiere distinguirla así, y las
atribuciones que re~pecto de ella tiene la Adminis-
tracion y que constituyen la funcion pública.
La naturaleza de las ~.Uoterios Administratir:a.~
ftja el límite de las atribuciones de la Administra-
cion, límite que a su vez constituye el fundamento
de la clasiftcacion de esas lt/aterias.
Suele establecerse esta clasiflcacion sobre la base
de los fines del Estado, conside1·ados bajo el mas
estricto punto de vista. Las doch·inas son diversas
en la asignacion de tales fines; de manera que la
diversidad fundamental alcanza a esa clasiflcacion.
Una escuela política sostiene que el Estado existe
tan solo como medio de segm·idad y de conserva-
cion de los asociados; le atribuye en ese campo li-
bre accion, que limita en el p1·og¡·eso nacional a lo
que en él dice relacion con aquel pl'Íncipio con-
servativo; vgr.: dictar medidas de policía para el
réjimen de fe¡·¡·ocarriles o para las indush·ias insa-
lubi·es, y se deja a los esfuerzos individuales el
adelantamiento intelectual y mate1·ial. Otra le asigna
un ftn mas tímplio, dándole, como a todo or·ganismo,
facultades activas en el progreso propio.
Al lado de estos sistemas principales se han fun-
dado otros \'arios. Cnos, reconoeiendo el deber
 RESÚ~J¡.;:o; IJI·: lllmECHO All!\fl:'IIJ'ITUATIVO 1i5

conservador del Estado, le imputan ademas el

monopolio en ciertas materias de perfecciona-
miento, como la insti·uccion, fundündose en que
siendo una la ciencia. la p1·opagacion de la doc-
trina <lebe obedecer a. ese mislllo principio; ese
monopolio absoluto es sostenido tambien en nom-
bre del mantenimiento de la unidad nacional. del
r<~jimen de gobir.I·no, de. Oh'us, limitan esta inje-
rencia dentro de una diversidad de líneas.
En el Hostenimient.o de estas dodrinas se ha lle-
gado a la exajemcion; mienti·as de un lado se lu-
cha por asigmu· al Estado el papel de Providencia
universal, estrechando la iniciativa individual, la
que no necesita Inanifestar!:ie desde que existe am-
pliamente la del Poder Público; de otro se resti·inje
la accion pública a puntos extrictamente conserva-
tivos y se deja todo o la mayo1· parte del pel'fec-
cionamiento comun a la accion individual.
En esta variedad de teorías existe un punto de
uniformidad: el que atdbuye al EHtado la segul'i-
dad social y l:iU propia cunservacion. La disconfor-
midad comienza al tratarse del mejoramiento del
o¡•gani!:imo Racial, en el que o se niega parÜcipa-
cion al Estado, u se le ot01·ga úmplia o se le en-
cierra dentro de diversos Hmites.
Si hubiéramos de elejir enti·e las doctrinas extre-
mas optaríamos por la que reconoce en toda su
amplitud la inidativa individual, porque la intro-
misiun del Estado en la mayor parte de los actos
de la vida, es desdorosa para el hombre libre; lo
convierte en un autómata que no necesita ni del cul-
tivo de sus facultades para llenar su mision. Por
el contrario, el desarrollo de la iniciativa individual
sostiene laR euerjías que constituyen la fuerza so-
cial. La nacionalidad se Illanticne mas vigorosa
 176 J. DOMISI;O AMl'S.\TF:Gl'l HIVt:HA

donde <'H mayor Pl e~fuerzo particular. llomle el

Estado lo deja obi·nr liiJI'CIIlente y donde•, si falta,
lo c•stimula y lo lc·vanta.
Se d<'ja ver que C'Xi!'-:1<• u11 ju¡.:fo medio eniJ·e las
doctr·ina¡..; ext1·cmas; ~i11 aec·ptnr la~ PxajC'racinHes, es
posible asignar al Est!Hln, o. IllPjm· dieho. dentro de
nHc•sti'O estudio, a la A<lmilli¡..;tracion, un campo de
acth-idad que no d<'~VÍ<' al CU<'I'po polít.iro de ¡..;ns
fln<~s, le r<·conozcn su exc.lusiva accion en unas
mat<'rins, la coparticipacion ron la iniciativa par-
ticular en otms y por tln PI desenvolvimiento ex-
chish·o de 6sta en acpwllas qtw no constitu~·en el
fin propio de la Adniinisti·:wion; ppr·o Pn las ena-
les le eaue siempr·e la p:11·te r·estrictiva en bendlcio
de la comunidad.
En conformiuad con ('¡..;tns icl<'ns, did<limos las
¡\[(I{I'J'Í(I.~ A.dmini.~tratiru.~ <'11 tr·c·s s<~ceiorws:
1." Jlaf('J'Í(IS e.r·f'!((.siro.-; de lo Admini.~trocinn.­
Compl'CIHie aqu01las cuya dir·c·reion ccll'l'C'S))Onde solo
al Estado, sin que tPnga cabida la inieiatinl indi-
vidual <lireeta. y son l/ociendo Prtblir·a, Po/it'fa y
Fw•r;-o Arm(ldo.
Estás mater·ia~ ¡.;on exdusivas del Podei' Público
por·que t.ienen IJa~e c•n exaecion<•s a la for·tuna l)I'Í-
vada o en restricciorH'S a In lihl'r·tad comun. que
solo pueden SC'I' <·stniJI<'cidm; por el Estado. junta:..
mente con la peila ron¡..:igni<~nt<~ a la falta de cnm-
plillliento. Las conti·ilmeiom•s, lo~ r<'glanwntos de
órden pt'tblico y la or·gnnizaeion de la fii('I'Za al'-
mnda son medios consc•J'\·at.ivos que ti<~nen el ca-
r<í.ctCI' de imposieio11 j<'llC'I'al que tan ~olo el Estado
estlí. en condiciones <1<~ fijm· con t•sa amplitud.
Ae<~pttin<lose la cla~i1leaci0u en dos gr·npos. ·de
que lwlllos hecho IIlencion, las mat<~rins cuumera-
das ent.rar·ían entre las que tienen por objeto la
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 177

conservacion y seguridad, siendo así que la Ha-

cienda, por ejemplo, no es mater·ia que tenga ese
solo fin, puesto que con los dineros nacionales se
.atiende tambien al bienestar y progreso de la co-
munidad.
Con la clasiftcacion que hacemos no existe confu-
sion; las tres materias enumeradas son privativas
de la accion pública, que establece y recauda los
impuestos e invierte su producido, organiza las
fnerzas de polida y determina el réjimen a que se
someten todas las ramas de esta materia y por fin
organiza y dirije la fuerza armada, base de órden
-en el interior y de respeto y seguridad en el exte-
rior.
2. 0 Materias a que atienden la Administracion
Pública y la iniciativa individual.-Este es el grupo
mas complejo de las Materias Administratilms, por
cuanto en su funcionamiento se desarrollan dos
fuerzas: la del Estado y la del individuo. La de-
limitacion de ámbas es punto naturalmente diHcil
y sobretodo por lo que toca a la accion adminis-
trativa, a fin de que no hiera derechos o intereses
individuales ni deje de llenarse debidamente. En
algun caso puede, por alto interes público, entrar
sola la Administracion, como en el servicio de co-
rreos; pero en los demas se encuentra el campo
ocupado por las dos act.ividades, cuyos Hmites tija-
remos al tratar especialmente de cada una de las
materias que ·abarca este grupo y q ne son: Asis-
tencia o Beneficencia, Instruccion, Vías y medios
de Comunicacion y Obras Públicas. Al estudiar es-
tos puntos nos hemos de limitar a las institucionf>s
públicas que a ellos se refieren, tratando solo en
las jeneralidades de lo que se relaciona con los
principios a los cuales obedece la clasiftcacion.
u
 liS J. DOMJ;"~;GO A~ll'NÁTEGL'I IIIVF.IIA
----------- .. ---

En este grupo se encuentran matf'rias <.le eonser-

vacion y <.le progr·pso f"oeial<•f". La Asistencia Pt'rblica
es de las primer·as y las comprendidas en los ~ledios
<.le Conmnicacion de las sPgnndas.
3. 0 Jlaf('ria propia df' llt iniciotica indiridual.-
Una sola se comprend«~ en Psta seccion: Indu . ;tria.
No aceptamos al Estado industr·ial, sin que ello
signifique que le rwguemos accion con relacion a
las ind ust.rias. Tiene q ne <'jcrccr·la en defcnl"a de los
intereses socialt~s. st!a adoptando mPdidas de poli-
cía o fijando el réjimPn d1~ ci1~1·ta:-; industrias. Tam-
poco el Estado e:-; indifer·cnte al progreso comun;
lo pr·otejc y en Cl'ta condicion le cabe impor·tante
papel en la materia. Impulsar y protejer la inicia-
tiva indiYidnal en el desarrollo industrial. sin ha-
cerle competencia ni poru~J'le trallas que la debili-
ten, auxili:índola en t1~1'1ninus que no signifiquen su
reemplazo por la actiYidad pt'rblica. son deb•~r·es <.le
la Admiuistr·acion.
 ltESÚME:o\ IIE IIERgCHO /\OMINISTitATJV() 1i9

a) Materias exclusivas de la Administracion

l.

HACIE:-.IDA PÚBLICA

La Hacienda Pública comprende el conjunto de

medios adoptados por el Estallo con el objeto de
procurarse recursos para atender las necesidades
públicas y el manejo de tales recursos y de los ser-
vicios consiguientes.
Del Estado propietario, acreedor o deudor se dice
tambien fisco (1 ). Esta designacion no se aplica a
las Municipalidades, en igualdad de condicion, como
que tampoco las comprende el lenguaje comun en
la de Hacienda Pública., que en sentido mas estricto
solo se aplica a la· Administracion Central.
A la administracion jeneral de la riqueza del Es-
tado se le llama tambien finanzas.
La materia admite 'diversos problemas de índole
tambien distinta. Unos dicen relacion con la Eco-
nomía Política, y son fundamentales en el estable-
cimiento del réjimen financiero. Otr·os, y solo de
ellos nos ocupamos nosotros, son pur·ament.e admi-
nistrativos, y su estudio lo dividimos, dentro de la
Administracion Central, en ·.. dos partes: ent.radas y
gastos o sea Rentas Nacionales y Gastos Nacio-
nales. Por separado, se hará una division análoga
del réjimen económico municipal.

( 1} FLrco, viene de ,/f8ctU, cana11to en el qne los romanos guardaban dinero.

 180 J. DOMISGO AMUNÁTEGUI RIVF.RA

l. ADMINISTRACION FISCAL

A) RENTAS NACIONALES

Las fuentes de entradas del Estado son las si-

guientes:
1. Dominio o propiedades del Estado.- El Estado
es duclio de propiedades. como los particulares, y
de ellas obtiene por venta, arrendamiento. etc., re-
cursos de dinero.
2. Impuestos o contribuciones.- Constituyen los
impuestos la parte de la fortuna privada que el Es-
tado obliga a destinar al sostenimiento de los ser-
vicios públicos.
3. Pago de servicios públicos. -Son ciertos servi-
cios públicos en los cuales se exije una remunera-
don al que hace uso de él vgr.: el correo.
4. Los nwnopolius.- El comercio exclusivo que
hace el Estado de ciertos artrculos.
5. Lo.~ empréstitos.- Dinero pedido al público en
préstamo por el Estado.

l. Dominio del Eetado

Los bienes nacionales, <1UYO dominio pertenece a

la nacion toda," son de
dos clases:. unos "cuyo uso
pertenece a todos los habita-Iltes. corno las calles,
plazas, puentes y" caminos y se llurnan bienes na-
ciunaÜ!S dt• llSO P.úúli-co o .bi(•,.ws. públic_os; otros
cuyo 11so no pcrteneec jener·alment.e a los habitan-
tes, se llaman bienes del Estado o bienes fiscales ( 1 ).

( 1) Cúdigo Ch·il. libro 11, titulo 111.

 RESÚMr:.N DE DERECHO ADMINISTRATIVO 181
----------------------------
Son bienes del Estado todas las tierras qne es-
·tando situadas dentro de los límites territoriales,
carecen_ de otro duei1o: Las minas de oro, plata,
cobre, azogue, estaño, piedras preciosas y <.lemas
sustancias fósiles pertenecen al Estado, quien per-
mite su explotacion en conformidad al Código de
Minería.
Y por fin todas las propiedades adquiridas a di-
verso títul.o por el fisco.
La.Constitucion no fija expresamente la forma en
que debe procederse a la adquisicion y enajena-
-cion de los bienes fiscales. La práctica, fundada en
sanos principios, ha establecido que solo por me-
dio de léi especial pueden ejecutarse tales actos.
Para la compra, es evidente que no podría hacerse
de otra manera desde que ningun pago se puede
admitir en cuenta en las tesorerías del. Estado si no
se hace 'en virtud de un decreto en que· se exprese
·la Jei, o la parte del Presupuest-ó; aprobado por las
·cámaras en que se autorizaelgasto (1); en conse-
-cuencia es necesaria una lei para pagar· el precio,
Jo que viene a significar la exijencia de esa mani-
fiestacion de la voluntad soberana par·a toda adqui·-
'sicion. La vent-a de bienes muebles o inmuebles no
'tiene· esta restriccion · constitucional; pero en todo
caso se ha procedido por medio de lci, desde luego
"que, dentro de nuestro réjimen financiero, no debe
·ingresar ninguna cantidad de dinero en· arcas na-
·cron.ales sino en virtud de leyes que a u toriccn sn
·cobro ·Y sli ingreso. -
- Entre todos los bienes del Estado merecen consi-
_deracion especial, por servir de fuente de impor-
tantes entradas fiscales, las tierras l'ie que es dnm1o

'( 1 j Constitt~eion, art. 116.

 182 J. OOMJSGO AMl'SÁTEGn RIVERA
---------- - - --- ---- - - -
el fisco en las provincias del snr. principalmente
en lnH que formaban el antiguo territorio araucano,
y las !';alitrcras.
a) Terrf'no.o; r!f'l .•mr. -Por lei de 4 de diciembre
de 1866 !'e dispu~o la venta en subasta pública
de !oH terTenos del Estado ubicados en territorio
indíjena. en lotes que no <'XCPdan de quinientas
hechír·eas. 1<:1 pago del pr_<'do debía hacer·se en
cincuenta at1os, a razon del dos por ciento cada
arlo.
La lei <le 4 de agosto dt• 1874 dil"puso, coJllo re-
gla jenm·al en e~t.as enajenacion<~s. que el pago de-
bía haecrse con una terC<!r'a par·tc del valor al
contado y el r·<~.o;to con dividendos de un diez por
ci<•nto anual. quedando hipotecada la propiedad
par·a r'eHporHlcr· <Id cumpliruiento del cont.r·ato.
SolH·e <~stas bases. dictadas especialmente para
deter·rninada cxtension de tPrreno~. se han vcr·ift-
cado todos los rümate:-; de tierras del antiguo terri-
tor·io araucano, incor·por·ado en todo a la vida na-
cional, atr·aveHado por· líneas fér·r·eas y vías de
conmnicaeion ele todo jénero y baHc de importante
r·iq ucza agrkola.
Las dos leye!-5 anterior·es aseguraron tamhien su
propiedad a los indíjenas y establecieron reglas
pam su enajenaeion.
No todos los ter·r·enos fiscales del sur se han ena-
jenado por medio de subasta. Tambien se han en-
tregado algunos a la colonizacion extr·anjei'U y na-
cional por dive:r·sas leyeH que indican los r·equisitos
que se r·equiercn pat·a otorgar· la }H'opiedad definiti-
va al colono.
La <.:ou~er·vacion de lo~ der·<>chos del Estado <.•n el
dominio o po::H.·~ion de esta~ ti<>rTas; su meus~1ra;
la in!:'talacion de colonos y todo lo que se reflerc
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 183

al réjimen de ellos, está a cargo de la Inspeccion

de Tierras y Colonizacion (1 ).
La materia depende hoi del Ministerio de Relacio-
nes Exteriores y Culto. La leí orgánica de Ministe-
rios, de 21 de junio de 1887, la atribuyó al Ministerio
de Industria y Obras Públicas. del cual la segregó,'
para incorporarla al de Relaciones, la leí de 22 de
noviembre de 1888.
b) Salitreras. -Aunque en las }H'ovincias del nor-
te de Chile, en Atacama, existían yacimientos sa-
litreros, los principales que hoi posee se encuentran
en la provincia de Tarapac1i, perteneciente al Per·ú
hasta 1879, eri qne fué ocupada por Chile con mo-
tivo de la guerra contra aquel pais y Bolivia, y ce-
dida definit-ivamente a él por el tratado de Ancon,
de octubre de 1883, que puso término a esa guerra.
A la propiedad salitrera de esa zona se refieren
los antecedentes que vamos a exponer.
Al ocupar Chile la provincia de Tarapacá encon-
tró la propiedad de salitreras en diversidad de con-
diciones, en las cuales la habían colocado varias
disposiciones del gobierno del Per(I.
Conforme a las reales Ordenanzas de Minería de
Nueva Espai'ía, los yacimientos pertenecfan al Es-
tado. que los concedía, prévios ciertos trámites, en
propiedad a los particulares. Las concesiones ha-
blan sido hechas con irreguladdad y fueron sus-
pendidas por decreto de 30 de noviembre de 1868.
En esa fecha existían ya en manos de pa¡·ticulares
algunos estacarnentos con título correcto.
Por leí de 18 de enero de 1873, se estancó por el
Perú el salitre, prohibiéndose la adjudicacion de
los terrenos salitrales.
( 1) El c~orgo de. Inspector fue creado por el art. l'l de la lei de 4 de agosto
de 187~.
 184 J. DOMINGO AMlJNÁTEGVI RIVERA

Esta lei fué derogada por otra de 28 de mayo de

1875 que exp1·opió las salitreras. Un decreto de 14
de diciembre del mismo aiio reglamentó la expro-
piacion en el sentido de que el Gobierno adquiriría
las salitre1·as que sus due1ins convinieren en ven-
der y cuyo precio se pagaría tan luego como se
obtuvieran, por empréstito autorizado por aquella
lei, los fondos necesarios. salvo que aceptaren los
duefíos certificados nominales o al portador, por el
.valor respectivo, o bien certificados intransferibles
para los que habiendo hecho la venta quisieren
conservar la oficina mientras se verificaba el pago.
Los que no quisieran vende1· sino al contado po-
dían otorgar promesa de venta.
Segnn el mismo decreto, los que no vendieran
quedaban lib1·es para elaborar salitre, pagando un
derecho de exportacion.
Un decreto de 13 de julio de 1876 declaró en des-
pueble las oficinas que no se hubieren explotado o
hubieren sido abandonadas por el tiempo fijado en
las Onlenanzas de Minería.
Considerada .esta situacion, al tiempo de ocupar
Chile la provincia de Tarapacá, resulta que la pro-
.piedad salit!·era se encontraba en . las siguientes
.vai:iadas condiciones: ·
1. o Oficinas de pttrticnlares, adquiridas lejitima-
.mente y en explotaeion .
. 2. 0 Oficinas vendidas al gobie1·no del Pení, por
Jas cuales éste había entregado certificados nomi-
nales o al. portador.
3. 0 Oficinas vendidas al gobierno peruano, que
pennanecfan en poder de sus dHet1os y por la~ cua-
les éstos habían recibido certi.Hcados intransferibles.
4. o Oficinas ofrecidas al gobicl'llo del Pert't con
promesa de venta.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 185

5. 0 Oficinas adquiridas por el Estado, por des-

pueble o abandono.
Los certificados emitidos habían sido declarados
permanentes de deuda pública peruana por decreto
de 13 de julio de 1878. .
El gobierno de Chile procedió a liquidar esta si-
tuacion y al efecto dictó el decreto de 28 de marzo
de 1882, por el cual se ordenó otorgar rtftulo de
. propiedad a las personas que enterasen en arcas
fiscales el valor de log certificados emitidos por el
gobierno del Perú, y proceder a la subasta de las
salitreras que quedasen en poder del fisco. Otro
decreto de 26 de enero de 1886, mandó devolver a
'los particulares los estacamentos que no se hubie-
ren vendiclo, siempre qne·se entregasen los certi-
ficados respectivos.
El Gobierno de Chile querfa a toda costa diu- im·-
pulso a la industria privada, como lo dice en el
preámbulo del decreto de 1882.
Habiéndose tropezado con dificultades, se vió
obligado el fisco a quedarse con las salit.re1·as qne
no fueron reclamadas. Por lei de 18 de Abril de
1887 se autorizó la contratacion de un empréstito
de 1,113. 781 libras esterlinas para pagar el valo.r
·de ·los certificados, a razon de ciento cinco li-
. ~ras por cada mil soles. Los establecimientos
·pasaron a manos del Estado, derogándose por de-
c~eto de 22 :de julio de 1887 el de .26 ele enero
-de 1886.
· : Dive1·sas ieycs y decretos han ~ntorizado po.ste-
riormente enajenaciones de salitreras.
La mensura de salitreras, el cuidado de las fts-
y
. cales' la defensa de los intei·eses del ~stado. en
ellag, se atienden por la Delegacion Fiscal de ~R­
litreras.
 186 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

El servrcro de la materia está a cargo del Minis-

terio de Hacienda ( 1 ).

La Constitucion asegura a todos los habitantes de

la República la igual rcpm·ticion de los impuestos
y contribuciones a proporcion de los haberes (2 ).
Determina adem!!s qne solo en virtud de una lei se
pueden imponer, snpl'irnir· los existentes y repar·tir-
los, en caso necesar·io, entr·e las provincias o de-
partamentos.
Las contribuciones se decretan por solo el tiempo
de dieziocho meses (3).
El mecanismo constitucional exije dos leyes dis-
tintas para recaudar· un impuesto: una especial
que lo establezca y otr·a qne aut.orice sn coiH'o cada
dieziocho meses. La primem tiene ciPJ'to cartícter
de pe1·manente; la segunda es tempm·al; de manera
que si en ésta no se indica en sn enumeracion al-
gun impuesto, no se considera derogado sino sus-
pendido, pudiendo restablecer·sc en la siguiente.
Las leyes constitucionales que autorizaban el co-
bro de cont1·ibnciones no ennnwr·aban éstas, por
regla jeneral, limit<lndose a autorizar· el cobro de
las existentes. La lei de 16 de setiembre de 1884,
ha ordenado esta ennmeracion. Dice:
((Artículo 1. 0 La r·ecaudacion de las contribucio-
nes se verificará en virtud de una leí que la au-
torice.

{ 1) t:stract:uuo~ esto" <latos de la McmoriK dd dcl·~~ado, don J. ¡.•. Campai'ia,

pres<'ntl&<la al Ministerio dro Hacienda, en 1900.
{~) Art. JO.
{3) Constitucion. art.. 21'.
 RE8ÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 187

<<La autorizacion será por el término de diez y

ocho meses.
nArt. 2. 0 En la lei se especificarán todas las con-
tribuciones, tanto fiscales como municipales que ha-
yan de cobrarse.
11 En la e~pecificacion se designarán las fechas de
las leyes a que cada contrilJncion delJa su orfjen. >>
La temporalidad de esta autqr·izaeion es una de
las armas fiscalizadoras del Congr·eso. Como el punto
está. ligndo al de la apr·obacion de los gastos pú-
blicos, estudiaremos en esa parte la materia bajo
aquel aspecto de vista.
La lci de contribuciones enumera, ademas de éstas,
los derecho~ esk'lblecidos a favor de funcionarios
públicos o de instituciones de la misma naturaleza.
Así la vijente (1) comp1·emle Jos siguientes capítu-
los: l. Contribuciones y servicios fiscales; 11. Con-
tribuciones y servicios municipales; 111. Contribu-
ciones en la provinda de Tacn~. con ar·reglo a
las leyes de 23 de enero de 1885 y número 3~, de
4 de febr·ero de 1893 (2); y IV. Contribuciones, emo-
lumentos, derechos o aranceles establecidos a favor
de cier·tas instituciones o funcionarios públicos ( 3 ).
Los impuestos fiscales en vigor son los que si-
gnen:
1. 0 Der('c/ws de importacion.-lmpuesto que
pagan las rner·cadel'fas que se introducen en el
país.

( 1) De :eo de julio de !SW. Tomaremos d~ ella la cnumeracion de contribucio-

nes y demas exacciones fiscales y municipales.
( 2) En la pro•·incia de Tncna se cobran contribucione.i e~poclalcs inclush·e al-
gunas estahlcdd&K por l<'jislacion peruana.
(S) Se indican los aranceles de cementerio~, los parroquiales, derechos de fieles
eji'Cutorcs, de injenieros de minas, de cónsules, de funcionarios judiciales, de
marcas de fábricas, cte.
 188 J. DOMINGO AMlJ!IIÁTI::Gei RIVEltA

Est.án establecidos en la Ordenanza de Aduanas (1)

y su monto se r·ije actualmente por la lei 23 de
·diciembre de 1897. Esta lei ha JH'otejido lns pro-
ductos nacionales gravando con fuertes der·l•chos
los similares ext.r·anjeros.
Los derechos de impor·tacion ~on de dos clases:
ad-t~fllorem. y (•spec(flcos. Los pr·imei'OS se pagan so-
br·e el avalúo de la mer·cadería, lwcho en conformi-
dad a una tar·ifa que se dicta anualmente por el
Presidente de la R1•pública. Los !'iPgnmlus lo pagan
aquellas mercadel'fas cuyo a vah'10 no podr·ía hacerse
sin operaciones engorrosas. tic prueba, cte., vgr·.: vi-
nos, ciRarros, para los cuales ha sido necesario to-
mar por base el peso o la cantidad.
El derecho comun ad-vnlo:·crn es de 25 °,'u. Soil
excepcionales los del 60 °/o, que pagan las merca-
derías fabricables <'n el país. del 35 °/o, del 15 o/0 ;
del 5°/o que pogan las alhajas de fúcil contrabando
y lns mercaclei'Íus y materias primas para fábricas
nacionales. Tambien existen mercaderías lil11·c:-; de
der·echos, como son las qne se aprovechan en in-
dustrias nacionales, objetos de culto. y otras.
2. 0 Derechos de eJ·portacion.- Los paises esta-
. blccen este impuesto sobre ar·tfculos de los cuales
son únicos productor·es; de otra manera la cümpe-
·tcncia mat.aría la pr·oduccion. F.n Chile exbte sobre
el salitre y el yodo.
El salitre paga por cada quintalmétl'ico tres rwsos
treinta y ocho centavos y el yodo un peso veinti-
siete centavos por cada ldlógr·amo.
El pago de una pa1'tc de los der·cchos de expor-
·tacion, fijada por el Presidente de la República en
cantidad suficiente pa¡·a cuurir· Jos gastos ol'dinar·ios

( 1) Apesar del titulo d" O•·denau;a, es una lci.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 189

del fisco en el extranjero, se paga en letras sobre

Lóndres, a noventa dias vista y a razon de diezio-
cho peniques por peso (1 ).
Los dos impuestos anteriores forman la mayor
p_at·te de las rentas fiscales ..
3. 0 Impuesto de papel sellado, timbres y estam-
pillas.-Este impuesto es pagado por las personas
que extienden ciertos documentos o llevan presen-
taciones y memoriales a las autoridades. Se paga
haciendo uso del papel sellado que expende el Es-
tado o bien haciendo colocar en papel comun el
timbre o las estampillas equivalen-tes.
Ha sido establecido por la lei de 1. • de setiem-
bre de 1874 y a él se refiere tambien la de 15 de
enero de 1878. En ellas se determinan las penas ca-
respondientes a las infracciones.

111. Pa•o de sei'Yiclos p(lbllcos

Existen algunos servicios p1íblicos pór cuyo uso

o empleo el Estado cobra una remuneracion .. La
l~i que autoriza el cobro de las contribuciones enu-
mera algunos de estos servicios. No tienen el ca:-
rácter de impuestos porque la cantidad que se paga
no esüí. fijada· ni con relacion a. la renta, ni al ca-
pital, ni a la propiedad;_ ni son iguales para to-
dos los ciudadanos, por cuailto solamente los pagan
los que hacen uso· del servicio. En el ramo de co.:..
rreos, por ejemplo, no se encontrar:í. ninguno de los
caractéres del impúcsto y si se establece como un

( t 1 Se _refieren a, loa derechos aduaneros las l<'yea de t".i de diciembre de 1897,

citada. y las n.• 990 de 3 de enero de IS:J~. n.· 1003 y 100~ dt' 21 de cncr;~ de 1898;
n.' lOM de 31 de julio de 1898; n.• 11M y 1166 do 9 de enero de mJ!J; o.' ri8'T de
26 de febrero de 1l!!l9 y n.• ll!07 y 1<!U3 de ! de febrero de 1~99.
 190 J. DOm:'>GO AMt'SÁTEG!:I RIVEUA

monopolio fiscal es tan solo en vir·lud de con:-;ide-

raciones de segm·idad y de cornoclidad. de lns cua-
les se t.r·ata ~n otro punto. El hreho de no lwodu-
cir tales sc't·vicios muchas vecPs ni la rantidad
necesaria pm·a eqniliht·ar los gastos qne ocasio-
nan revela qne no se trata de una contribncion
destinada a incrementat· las at·cas nacionales. Es-
trictamente, esta clns~ de entradas no debiera indi-
carse en la lei peri<Jdica de contl'ibuciones y solo
se justifica sn indicacion por tratarse de fondos que
ingresan en arcns. nacionales.
La leí enumera algunos de estos servicios, como
Jos de correos. almacenaje y muelle ftscal de Val-
paraíso y de descat·ga · en las Ad nanas; existen
otros que pr·opor·cionan fondos al Estado y que sin
embargo no 8e indican en aquella Jei, como son los
de ferrocarl'Íles, telégt·afos e inter·nados en Jos es-
tablecimientos ue instrnccion plthlica. Nos concre-
taremos a Jos que expcciftca la leí.
1.° Correos. --Se refieren a las tarifas de correos
las leyes de 5 de noviemhre de 1857; 19 ele no-
viembre de 1874; número 1080, de 26 de setiembr·e
de 1898; número 1093 de 30 de setiembre de 1898 y
nítmero 1198 de 2 de fchrer·o de 1899 y el reglamento
de jiros postales de 21 de mayo de 1897. El set·vicio
de ji ros y de encomiendas fué establecido por decretos
de 3 ele setiembre ele 1877 y de 2 ele mayo de 1887.
2. 0 Muelle fiscal de Valporaiso.-La leí de 17 de
enet·o de 1884 dispon~ que la descarga y reembar·-
que ele mercaderías extranjet·as en el puerto de
Valparaiso debe hacerse pot· el muelle de la Aduana,
exceptuándose las materias explosivas y las merca-
derías qne designe el Presidente de la República (1).
( 1) Y. Hcglamcato para el muelle de la Aduana de Valparaiso de 26 de fcln'{•ro
de 188~.
 RESÚIIIEN DE DERECHO ADMINISTitATIVU 191

En casos especiales pnede autor·izarse la descarga

por otro punto; pero siempre se paga el derecho
de muelle. La lei fija las cantidades que se pagan
por el desembarque o reembarque, como asímismo
por la permanencia de un buque atracado al mue-
lle.
3. 0 Derechos de almacenuje.-El artículo 54 de
la Ordenanza de Ad nanas ti ice: 11 Toda mercadería
extranjera deberá ser depositada en almacenes del
Estado y permanecerü en ellos hasta que se la des-
pache para el consumo o se la exporte para el ex-
tranjero. l> Este depósito tiene el plazo de un ar1o
improrrogable ( 1 ). Si al t.ér·mino del año no es re-
tirada la mer·cadería, se procede a enajenarla en
pública subasta y si desde el día de la enajena-
cion trascurre un ar1o sin que nadie se presente a
r·eclamar, el producto, deducidos los gastos del re-
mate y el pago de los derechos de internacion y
almacenaje, pasa a la Junta de Beneficencia (2).
El pr·ecio del depósito en almacenes fiscales es
del uno por ciento del valor de las mercaderías,
previa dednccion de las averías que se notaren en
ellas a la terminacion del almacenaje ( 3 ).
Los importadores no están obligados a pagar los
derechos de internacion sino cuando despachan la
mercadería de los almacenes de Aduana; de ma-
nera que pueden aprovechar de las ventajas que
les ofrezca, segun los casos, el alza y baja, ven-
derla en almacenes pagando los derechos el com-
prador o despacharla cuando les convenga.

( 1) L& ordenanza lo lijaba en tres años protTOgalJles. l.a modillcacion ha ~ido

introducida por la lei de t3 de diciembre de 1897.
(2) Ordenanza de AduanaR, art. M y siguientes.
(3) Leí de 23 de diciemhrc d<• 1697, art. 18.
 192 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

4. 0 Servicio de descarga. despacho y movili;;acion

de bultos en las oduanas.-Este ser·vicio, en manos
fiscales, fué establecido por leí de 31 de diciembre
de 1898. Los particulares lo haclan ántes por su
cuenta; hoi lo ejecuta el fisco, a quien pagan el
derecho ftjado por la lei.

IV. Loe monopoHoe

Entendemos por monopolio la regaifa o facultad

privativa que se atribuye el Estado para expender
ciertos artículos o para ejecutar ciertos actos re-
munerativos a ftn de proporcionarse entradas. En
Chile existió hasta 1881 el monopolio del tabaco.
Desde esa fecha no existe ninguno. No deben con-
fundirse los monopolios con los servicios como el de
correos, pues en éstos el Estado no busca la ga-
nancia que en aquellos, de los cuales hace una
fnen.te de entradas.
En diversos paises de Europa existen monopolios;
algunos llegan a ser odiosos porque afectan a ar-
tíCulos de consumo de primera necesidad, como la
sal, en Ita:lia. El del tabaco existe en F1·ancia, Aus-
tria, Italia y España. Las loterías, fuente poco sana
ele ing¡·esos fiscales, se conservan en Italia y Es-
palia.

V. Loe empr6oUto1

Existen ci1·cunstancins en que el Estado, como

sucede en la vida individual, se vé obligado a ocu-
rrí¡· al crédito para atender necesidades ur·jentes,
en casos en qne no le bastan pam ellas sus entra-
 RESUME:-1 DE DERECHO ADMI!IIISTRATIVO 193

das ordinarias o para la ejecucion de trabajos de

largo aliento y reproductivos. Es lójico que no se
recurra a este sistema sino en casos muí justifi-
cados. Si los gastos ordinarios indispensables exce-
den a las entradas establecidas, deberán crearse
nuevas contribuciones o aumentarse las existentes;
pero cuando se trata de casos excepcionales y que
salen de los servicios comunes habr~í. que pedir di-
nero, en condiciones quizá mas satisfactorias que
las que acompañan a un aumento del impuesto, a
los particulares en el interior o en el extranjero.
La ejecucion. de ferrocarriles, puertos y otras obras
que prestan importantes servicios a jeneraciones
venideras, se lleva a cabo jeneralmente por medio
de empréstitos, como. así mismo la cancelacion de
()tras obligaciones mas onerosas.
Las condiciones de los empréstitos son materia
de la Economía PoHtica. Habremos de conside-
rarlos, tan solo administrativamente. Estimados so-
bre esta base, su estudi.J esüí. limitado a breves
términos.
La Constitucion dispone:
cc Art. 28. Solo en virtud de una lei se puede:

cc4.° Contraer deudas, reconocer las contraídas

hasta el dia, y designar fondos para cubrirlas. >>
El réjirnen comun en materia financiera exije una
1ei para imponer contribuciones, de cualquiera na-
turaleza, a los ciudadanos y para invertir los fon-
dos del Estado; las mismas razones de conveniencia
pública existen . para que el pais no sea obli-
gado sino por medio de sus representantes con
cargas, como son las deudas, que siempre habrán
de cancelarse con fondos pertenecientes a los ciu-
dadanos mismos.
13
 194 J. OOMISI.O A!III:N,\TEGl'l RIVF:RA
------------

La lei que autoriza un emprt~stito contiene las

principales coucliciones que han de goiJernar la ope-
racion. Los fondos con que los empréstitos son ser-
vidos, H<~ consignan en la leí anual de Presupues-
tos. corno todos los gastos fiscales.
Cnnsideramos de utilida<l indicar los emp•·éstitos
que forman In deuda püiJlica de Chile. Son los si-
guientrs:
1885. -Lei de 2 de julio. Por 808.900 liiJras ester-
linas. Se destinó a la amortizacion de la deuda del
7 ~~ emitida en 1886. F.l empréstito autorizado por
esta lei fné interior y po1· 4.539.000 pesos. Su ser-
vicio imponía un desemiJolso anual de 100.882li1Jras;
hoi cue!'oita 40.445 lihras.
1886. -Lci de 27 de agosto. Valor de 6.010.000
Jil.Jras esterlinas. Dividendo anual 300.500 lil.Jras es-
terlinas. Tuvo dos objetos:
1. 0 Pagar 315.000 libras a los tenedores de bonos
de la deuda del Pe•·ü, segun decreto de 9 de fe-
brero de 1882 incorporado en el tmtado de Ancon.
2. 0 Para convertir al 41/2 ]JOI' ciento de interes y
1/2 po•· ciento de amortizacion los siguientes em-
préstitos:
a) Leí de 5 de noviembre de 18;)7. Por 7.000.000
de pesos. Para la construccion del fenocarril en-
tre Santiago y Valpnraiso. Cont1·nt.ado en 18;)8.
b) Leí de 24 de setiembre de 1867. Autoriza la
declaracion de guerra a Espai'ía y el artículo 4.~
un emprt~stito por 20.000.000 de pesos. Fué contm-
tado en 1867 por 2.000.000 de lil.Jras.
e) Lei de 24 de noviembre de 1869. Autorizado
por 4.000.000 de pesos para la construccion del fe-
rrocarril entr·e Chillan y Talcahunno. Contr·atado en
1870 por 1.012. 700 Jiu ras.
d) Lei de 4 de enero de 1872. Autorizó un em-
 HJ·:Sl:~H-::"\ 111:: fi~:I!J·:<.:HO AOMI="'JSTHATIVO 1!)5
-~~----

préstito de 2.200.000 pesos para la coustr·nccion de

uno o dos buques de guerra blindados. Lei de 26
de diciembre de 187~. Autorizó un empr·ést.ito por
8.500.000 pesos para la construccion del ferrocarril de
Curicó a Angol. Contratado en 1873 por 2.276.500
libras.
e) Leí de 12 de noviembre de 1874. Autorizó un
empréstito por 9.500.000 pesos para amortizar el
de 1867, y pm·a conver·tir en deuda exterior· las emi-
3iones de bonos para trabajos públicos. Contratado
en 1875.
1887.-Lei de 18 de abril. Valor de 1.160.200 li-
bra,s. Dividendo anual 58.010 libras. Destinado al
pago de certificados salitreros ( 1}.
1889.-Lei de 20 de enero de 1888. Autorizado
por 5.000.000 de libras para construccion de ferro-
carriles. Se contrató en 1889 por 1.546.400 libras,
en Berlín y cuesta al año 77.320 libras.
1892. -Leí de 8 de agosto. Contratado por· 1.800.000
libras. Para pagar la deuda flotante. Cuesta 99.000
libras esterlinas anuales.
1893. -Leí de conversion de 26 de noviembre de
1892. Autorizado por 1.200.000 libr·as. Solo se emitie-
ron bonos por valor de 149.000 libras y cuesta 10.430
libras esterlinas anuales.
1893.-Lei de 25 de enero. Por 630.000 libras.
Para pagar a la Peruvian Corporation, segun pro-
tocolo celebrado entre Chile y el Perú en 8 de enero
de 1890. Dividendo anual 31.500 libras esterlinas.
1895.-Lei de 28 de mayo. 2.000.000 de libras es-
terlinas. Para pagar la emision bancaria y amor-
tizacion de deudas municipales. Dividendo anual
100.000 libras.

( 1) V. p&j. 185.
 196 J. DOMI!IIGO AMUNÁTEGt"l RIVERA

1896. -Lei de 28 de enero. Por 265.000 libras es-

terlinas. Para pagar el precio del ferrocarril de Ca-
quimbo, eomprado por el fisco. Dividendo anual
13.250 libras.
Lei de 8. de junio. Por 4.000.000 de libras. Se can-
celaron 2.000.000 de libras de vales del tesoro. Cuesta
al m1o 200.000 libras.
1897.-Lei de 15 de S8tiembre. Por 150.000 libras.
Para las obras de provision de agua a Valparaiso.
(Pei1nelas). Dividendo anual15.000 libras esterlinas.

G) GASTOS NACIONALES

La Lel de Prnupuestoe

Los gastos nacionales se fijan anualmente por

la Lei de PresupuestDs y por leyes especiales en
casol-3 determinados. En consecuencia, la Leí de
Presupuestos es la q,ue prevé y autoriza los gastos
del Estado por· un ejercicio financiero.
Esta deftnicion indica desde luego una diferencia
capital ent1·e nuestra Lei de Presupuestos y la de
los demas paises; la nuestra autoriza solo los gas-
tos; en los otros Estados el Presupuesto comprende
la autorizacion para el cobro de las contribuciones
que se indican en él y la forma en que deben in-
vertirse. Una misma lei detalla las entractas y las
salidas.
Citaremos algunas disposiciones relativas al caso:
Béljica.-(Constitucion ). Articulo 115.-Las Clí-
maras fijan anualmente la lei de presupuestos, y
votan el que ha de rejir en dicho ai1o. En el pre-
supuesto deben incluirse los ingresos y gastos del
Estallo.
 HESÚMEN DE DERECHO AUMINISTRATIVO 197

Alemwzia.-(Constitucion del Imperio, 16 de abril

de 1881}.-Artículo 69.-Todos los afias se calcu-
lanin los ingresos y los gastos de la Confederacion
y se les consignará en los pr·esupuestos federales.
Dinamarca.- ( Lei fundamental). Artículo 48.-
En cada Rigsdag ordinario se presentar<i., luego
que se encuentre constituido, un proyecto de lei de
presupuestos para el próximo arlo financiero y que
contendrá un estado de los ingresos y gastos del
Estado.
Art.íeulo 49.--No se pueue cobrar ninguna con-
tribucion c.í.ntes de que sean apr·obados los presu-
puestos.
Espaiia.-(Constit.ncion). Artículo 85.- Todos los
arlos pr·esentar<i el Gobierno a las Cortes el pre-
supuesto jeneral del Estado para el afio siguiente
y el plan de contribuciones y ll!etlio:o; pura llenarlo,
como asimismo las cuentas de la r·ecaudacion e
invcrsion de los caudales públicos pum su exámen
y apr·obacion.
Francia.-(Decreto de 31 de mayo de 1862). Ar-
tículo 5. 0 - El Presupuesto ( budget) es el acto por
el cual se preven y autorizan las entradas y gas-
tos anuales del Estallo o de los otl'Os servicios que
las leyes someten u las mismas reglas.
Itulia.-(Lei de 17 de febrero de 1884). Artículo
26. -El Presupuesto ( bilancio) para el ejercicio si-
guiente constad del estado de prevision de las en-
tradas y de las salidas, distribuidas estas tíltimas
por :r-.1iniHterio.
En Chile, el cobro de las contribuciones se auto-
riza por dieziocho meses, rniéntras que la Lei de
Presupuestos se dicta cada afio. Los gastos que
contiene la Leí de Presupuestos de los demas pai-
ses determinan el monto de los impuestos que de-
 198 J. DOMINGO AMUNÁTEGtJJ RIVERA
·- --------- ------
ben cobrarse. disminuyéndose algunos o creando
nuevos segun las necesidades del presupuesto de
egresos. <t El Estado indica y determina primera-
mente las sumas que nec<•sita; los contribuyentes
pagan. en seguida. en conformidad (1 ). ,, Este pro-
cedimiento permit.e equilibrar· perfectamente las en-
tradas y las salidas; en Chile se autoriza el cobro
<le las contribuciones por dicziocho meses sin que
se tome absolutamente en cuenta el producto de
ellas durante ese tiempo, siendo necesario calcular
las entradas anuales para presentar al Congreso el
PresupueHto con el detalle de los ingresos proba-
bles del año en que va a rcjir y que se destinan
a cubri1· los gastos consignados en él.
El estudio de las cuestiones que se relacionan
con las divm·sas fases de la Lei de Presupuestos
('S de grande importancia.
Son diversos sus caractéres segun se tt·at.e de su
preparacion, discusion, ejecucion y comprobacion e
interesantes puntos de estudio se relacionan con
cada 11110 de esos estados. Es una lei que contiene
la vihlidad del Estado y que abarca toda su or-
ganizacion; por esto se hace necesario conocer su
meeanismo y este conocimiento no lo requieren so-
lamente los hombres que la preparan o la aprue-
ban. sino que lo deben poseer todos los ciudadanos,
pues a todos incumbe la obligacion de preocuparse
algo de la cosa pública.
No nos llama hoi la at.encion que Jos Presupues-
tos sean materia de lei, pues nos parece obvio que
así debe ser; pet·o no poco trabajo ha costado a
Jos pueblos llegar a hacer uso de ese derecho ba-
sado en la sobet·nnía, que reside en la nacion. La

( 1) STOURll, U 811-d(J~.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 199

Inglaterra misma ha pasado por esa lucha y aun

despues de otorgado al pueblo el reconocimiento
de su derecho, l0s Tudores trataron de apoderarse
de él. En 1523 los Comunes negaron los subsidios
que pedía Enrique VIII, quien exasperado hizo
llamar a Mountague, uno de los mas prestijiosos
miembros de la Cámara, le hizo arrodillarse y le
gritó: <<Oh. f!l hombre ¡no quieren dejar pasar mi
bill! que mi bill pasa mañana o mañana os hago
cortar la cabeza.>> El bill pasó. Esta em la época,
agrega el autor del libro de donde tomo estos da-
tos, en la cual, segun la expresion de Hume, los
dh;cursos de los diputad~s eran mas dignos de un
divan de Turquía que de la Cámara de los Comu-
munes de Inglaterra (1).
Chile ha incluido en su Constitucion el reconoci-
miento de ese principio, disponiendo que solo en
virtud de una lei se puede i.11poner contribuciones
y fijar los gastos de la Administracion Pública.
Bien conocidos son los sucesos que ocurrieron
con motivo de no acatarse una vez esta disposi-
cion fundamental y cómo fué afirmada.

J. Preparaclon del prcyecto de Lel da Preeupueetoa

<<Las leyes pueden tener principio en el Senado

o en la Cámara de Diputados, a proposicion de ww
de sus mi('mbros, o por mensaje que dirija el Pre-
sidente de la República,>> dice en su primera parte
el artículo 31 de la Constitucion. La Lei de Presu-
puestos no puede nacer de mocion de los miem-

(1 j CH. MORIZOT-THIBA l'I.T, /Jell drO!lll d~ll Ch4mbl'~ll hautes OU Sénals en ma-
ttere de /OIIl de /fiiGIIOell.
 200 J. DOMISGO AMl:NÁTEGl:J RIVERA

bros del Congreso, por su naturaleza. Corresponde

al Poder Ejecutivo, o en otms palabras a la Admi-
nistracion preparar el proyecto de Lei de Presu-
puestos. Ese poder, encargado de la administracion
y responsable, conoce mejor las neceHidades del
país, porque está mas cerca de e11as y es el en-
cargado de llenadas inmediatamente; tiene todos
los datos para solicitar los fondos que se requieran
para satisfacel'las.
La p1·eparacion del proyecto de Lei de Presu-
puestos por el Poder Lejislativo ab1·ida la puerta
al desórden t1nancie1·o; cada 111iembro del Congi'eso
tendría libertad para indicar las modificaciones que
juzga1·e convenientes, algunas de las cuales po-
drían obtener nprouaciou sin que tendieran a cum-
plir necesidades efecti\'as del sei'Vicio piiiJlico.
Este pl'incipio no se aplica rigorosamente porque
cada miembro del Cong1·eso puede hacer las indi-
caciones que quiPra en la Lei de P1·esupucstos, y
si son aprobadas se ouliga a la Administracion a
hacer lo que se pide.
La leí de 16 de setiemiJ¡·e de 1884 presc1·ibe que
los Pl'esupuestos se pl'esental'án al Congreso en los
primeros quince días de las sesiones ordinarias ( 1 ).
El p1·oyecto se deue formar, bajo las indicaciones
de cada Minist1·o, poi' los jefes de seccion de los
Ministerios (2). Se pasa en Sl'guida a la Direccion
de Contabilidad, la cual comprueua su exactitud
aritmética, y se ele,·a al ~linisterio de Hacienda
para su presentacion. Se acostumura acompai\arlo
al Cong1·eso de un mensaje firmado pm· el Presi-
dente de la República y el l\linist¡·o de Hacienda,

( 1 ) Articulo IS.
( 2) Lei de 21 de junio de 1887, art. 20.
 RESUMEN DE DERF.CHO ADMINISTRATIVO :.'01

en el que se indican aproximadamente las entra-

das del Estado para satisfacer los gastos que con-
signa· y el saldo probable del alio en ejercicio.
Toca al Ministl·o de Hacienda, encargado de pre-
sentar el proyecto de Pt·esupuestos al Congreso, co-
nocedor de la situacion económica del pais y guat·-
dador de los dinet·os del Estado, desempe11ar llll
activo papel en la prcparacion de ese proyecto. Los
Ministros no t.iencn, pm·ticularmente, un límite ftj:.dn
para las sumas que quiet·an invcr·tir en los S<'l'Vi-
cios públicos; corresponde al de Hacienda haec·r
oportunamente las ouservaciones conducentes a
equilibrar los gastos con las entradas probabll's
para cubril'los. Es natural que cada :Ministro k11ga
deseos de disponer de las cantidades que crea IH'-
cesarias para llevar a cabo sus proyectos; pero f'l
interes jeneral exije un límite para los gastos del
Estado y es el Ministt·o de Hacienda el llamad e, a
fijarlo. Casi no tenemos que observar que todo l'Sto
se veriftcani por acuer·do de todos los Ministrol". y
en caso de no existir se producirá la situacion po-
lítica que cada cual crea conveniente adoptar.
El l\linistro de Hacienda no necesita exijir la li-
mitacion de deter·rninados gastos, lo cual queda :ll
arbitrio de cada Ministr·o dentro de su Departa-
mento.
Como el proyecto de Presupuestos debe pr·l·s•·II-
tarsc entre el 1. 0 y el 15 de Junio de cada m1o. ~••
preparacion tiene lugar en los !neses de abt·i l ~·
mayo, es decir, mas de siete meses ánt.es de qltc·
principie a rcjir. En estos siete meses pneden 'a-
riar las cosas y el proyecto requerir modificacio!Jcs
que influyan notablemente en las cifras primith <~~.
Se observa en la práctica que el Congreso no In
aprueba en el pel'Íodo de sesiones ordinarias, q w~
 202 J. DOMINGO AMUNÁTEGt'l RIVF.RA

termina el 1.• de setiembr<>, viénd0se el Presi-

dente de la Reptíblica en la necesidad de convo-
carlo a sesiones extraordinarias a fines del año.
Esto se explica por el interes natural que tiene el
Congreso de funcionar mas tiempo que el que com-
prenden las sesiones ordinaria~. desde que, dentro
de nuestr·o sistema con~titucional, ejerce una fisca-
lizacion que le conviene mantener; a fin de llegar
a este resultado, no aprueba los Presuptwstos du-
rante el período ordinario de sesiones, obligando
as{ al Presidente de la República a convocado a
extraordinarias, pues de otra manera el Poder Eje-
cutivo se quedarfa sin fondos para atender los ser-
vicios públicos que le est<in encomendado~. El
Presupuesto es discutido, entre el 15 de octubre y
el 21 de diciembre, fecha en que segun el Regla-
mento de las Cámaras debe estar· aprobado por el
Congreso.
El Pr·oyecto de Presupuestos se prc~par·a y pre-
senta al Congreso con alguna anticipacion a la
fecha en que se van a aplicar· sus disposiciones, lo
cual no es conveniente para el órden regular que
debe existir en las finanzas del Estado. a fin de que
en cualquier momento pueda ser conocida fijamente
su situacion.
Este es el.arfjen de las var·iacioncs que el proyecto
sufre en el Congreso y, lo que es peor, de los suple-
mentos que se piden durante la vijeucia de la Lei.
Debiendo rejir ésta desde el 1. 0 de enero y no
discutiéndose sino en octubre, podría ¡)l'esentarse
entr·e el 15 y el 31 de agosto.
Tan luego como el proyecto de Presupuestos
llega al Congreso, se nombra una Comision Mixta
de senadores y diputados que se encarga de su exá-
rnen. Esta Comision podría, siguiendo la regla pro-
 RESÚM!>N DE DEfiECHO ADMINISTRATIVO 203

puesta. llenar su cometido ent!·e el 1.0 de setiembre

y el 15 de octnb¡·c, en cuya fecha comenzaría a dis-
cutirse en el Congreso.
En otros Estados pasa algo semejante. En Fran-
cia se prepara el proyecto de Presupuestos catorce
o quince meses ántes de su vijencia. En Italia,
donde se forma el proyecto por el Ministro del
Tesoro. quien ¡·ecibe indicaciones de sus colegas,
se presenta al Pm·Jament.o en el mes de noviembre,
siete meses ántes de sn vijP-ncia; pero los Ministros
dan al del Tesoro Jos datos necesarios ántes del
30 de setiembre, es decir, con nueve meses de an-
teriOI·idad a la fecha en que se van a aplicar (1).
En España, se presenta el proyecto solo cuatro
meses y medio üntes de sn vijencia, tiempo preciso
para que sea examinado y disentido, lo cual rara
r·e~ sucr>de (2).
La di,·ision del proyecto de Lei de Presupuestos
en tantas secciones como sean Jos Depar·tamentos
de Estado, es con\'eniente para la ordenada inver-
sion de Jos fondos consignados en él. Es forma
jeneral adoptada por casi todos Jos paises. En In-
glaten·a existe un sistema dive¡·so, pues solo se
presentan Jos PI'esupucstos di,·ididos en cuatro sec-
ciones: t.a Sen·icios civiles; 2.a Administracion de
las rentas públicas; 3.a Ejército; 4."" Marina. Esta
division es inaceptable par·a nuestro pais.
Los gastos de cada departamento se clasifican
en fijo.~, lYtriubles y auturüados por leyes especia-
les y cada una de estas secciones S<' divide en par-
tidas y éstas en números o ítems (3}.

( 1 ) Leí de 17 de lebrero de 1881 y R<>glamcnto de 4 de 111&) o de 11185.

(f) 8ANT4 MARÍA D" PARto:D~:•, Cu1·so <le /.Jel'l'ciw Actmluul•·atlco.
(S) Lei de 16 de setiembre de 18Sí, art. 4 •
 J. DOMINGO A!'tlt:.SÁTEGt:l IUVEHA
---------~- ----------- -----
¿Qué se entiende por gastos fijo:.;, y qué por gas-
tos variables'!
Diver·sas opiniones existen ~obr·e este punto. En-
tienden algunos pm· gastos Jijo:.; aquellos que l'Stán
fundados en leyes de efectos per·uranentes o e11 con-
tratos o der.retos fh·mados en conformidad a las
mismas; se basan en el ar·tículo 4. 0 de la IPi de 16
de setiembre de 1884, que dice: ((en las llnl'tidas de
gastos ftjos se designad la lei. coutrato o deCI'eto
que autor·iza ~1 gasto; 11 otr·os no considemn ~xacta
esta deftnicion y entienden que la designadon de
gastos fijos, contm1J11esta a gastos cariaúll' ..;, abr·aza
todos aquellos cuyo monto l'S ya bien conocido, de
modo que la cantidad consignada ha de inn•r·tirse
en el ai'io: se compr·cnden ahí no solo los sueldos,
pensiones, cte., sino tambien gastos de otm natu-
raleza que r·equien~n una cuntidad tija. dctt•r'Hlinada
por la prúctica constante de irner·til'la anualmente
sin var·iacion. Apoyan esta opinion con la disposi-
cion legal ya citada, pues todos estos gastos están
basados en u na lei que es la misma de Pr·esu pues-
tos, en la cual se han r·epetido ario a ario.
La pr·imera opinion se aju:-.;ta mejor a la leí y
deberfa aceptarse con todos sus r·esultados. Efec-
tivamente, la discusion de los Pr·esupuestos se em-
baraza a menudo por cuestiones de detalle. rela-
tivas a los gastos fijos; si S(~ acepta en tuda su
amplitud la primer·a detinicion que de éstus hemos
dado no· deberían discutirse en el Congr·eso. _En los
gastos ftjos se incluir·ían solamente los basados en
leyes de efectos pemranentes. y, en confol'llridad a
la ley de 16 de setiembre de 1884. cualquiera mo-
dificacion que quisier·a introducin~e en ellos, sería
considerada como proyecto de lci.
Por otr·a parte, la sc•gunda detlnicion no excluye
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 205

a la primera, desde que debe entenderse tambien

que gastos fijm~. en contraposicion a variables, son
los conocidos o determinados en su monto.
Gastos variablf'.~, son aquellos cuyo monto no
puede determinarse sino aproximativamente y que
no se han establecido por leyes de efectos perma-
nentes.
Los gastos autorüado.~ por leyes especiales com-
prenden todos los que deben verificarse en objetos
para los cuales leyes particulares han autorizado la
inversion de una suma alzada. Estas leyes deter-
minan siempre el tiempo de la autorizadon, y se
refieren, por lo jeneral, a trabajos públicos. El fin
que se tiene en vista al dictarlas es el de dar al
Congreso los datos relacionados con la empresa
que se trata de llevar a cabo y procurar un estudio
mas detenido que el usado jeneralmente en la dis-
cusion de los Presupuestos. Mas, no puede inver-
tirse ni un centavo de la cantidad autorizada si no
figura en el Presupuesto lo que debe gastarse en
el afio de su vijencia, salvo el caso de promulgarse
o discutirse éste ántcs de la lei especial. Se ha visto
en la práctica, que leyes especiales han sido modi-
ficadas por la Lei de Presupuestos, aumentando las
cantidades concedidas por aquellas. Al establecerse
por la lei de 1884 esta seccion de gastos en el Pre-
supuesto, no se quiso, seguramente, autorizar este
procedimiento, sino por el contrario, obligar al Eje-
cutivo a recurrir al Congreso en demanda de una
nueva lei, tambien especial, cada vez que se ago-
taran los fondos otorgados para determinado ttn;
solo de este modo puede hacerse efectiva la fisca·
lizacion del Congreso.
En Francia e Italia existe esta misma division
en los gastos del Presupuesto; eso sf que los auto-
 206 J. DOMINGO AMt;NÁTEr.t:J RIVEIIA

rizados pur )('yes especiaiPs l-'e collt)ll'etHien 1~11 los

variaules, condicion que realmente tienen.
El artículo 137 del Reglamento de Contauilidad
de Italia defJne como fijos los gasto~ derivados de
leyes orgú11icas o de compt·omisos permanentes que
deben cumplit·se en tiempo determinado, y llama
variables a tudas los demas.
Hoi en Chile tienen gran importancia los gastos
variables con motivo del impulso dado a las uuras
públicas y a los servicios en jenet·al. La elevada
sunm a que alcanzan y los auusos a que pueden dar
lugar en su inversion, imponen delicada atencion
sobre ellos, tanto a los encargatlo:'i de formar el
Presupuesto· como a los representantes del país
llamados a prestarle su aprouacion.
Cada una de las tres secciones se divide en par-
tidas y éstas en números o ítems ( 1 ). Cada partida
comprende los gastos de una misma naturaleza; los
ítems detallan esus gastos.
Esta division es comun a los Presupuestos de los
demás Estados, aunque varían Jos nombres en la
clasificacion.
El ítem es lo que en Francia se llama con pro-
piedad crédito, significando con esta palabra la
suma que el Ministro puede invertir en el objeto
para que se destina. Es un verdadero CI'étlito que
se abt·e al Ministro.
La palabt·a partida no aparece en la Lei de Pre-
supuestos ántes de la con·espondiente al aiio de
1850, aunque se hacía la separacion de gastos ho-
mojéneos, en secciones numerada~. confundiéndose
los gastos fijos y los vm·iables. En ese mismo aiio
aparece la palabra item para designar cada gasto.

(1) Leí de 16 de setiembre <le !S.~~. art. 4.", inc. t.•

 RESÚm·::s DE IIEHI·:CHO ALl!\llNIS'I'I<A'I'lVO 207
------------- ---------------

La dist.incion de gastos fijos y t-'ltriable.-; se encuen-

tra en el P1·esupuesto del Ministerio del Interior y
Relaciones Extm·io1·es de 1853, el cual se divide en
dos partes: Partidas de gastos fijos y permanentes
y Partidas de gastos eventuales y t.'ariables. Esta
division fué comun, por primera vez, a todos los
Presupuestos de 1863.
Es comlicion eeencial de los Presupuestos que los
gastos se clasiflq u en por su naturaleza y se deta-
llen lo mas que sea posible. Hai, como lo decía
Royer-Collal'll, en la separ~wion de los gastos una
cuestion de probidad. Existen, sin embargo, gastos
que no es posible detallar; en éstos la Cuenta de
lnversion viene a servil' al Congreso para conocer
cómo ha procedido la Administracion al inverti1·
los fondos otorgados para cubrirlos.
Al recorrer nuest1·a Lei de Presupuestos podrá ob-
servarse que hai muchos ítems que destinan can-
tidades en globo para ciertos servicios; es cierto
que al~unas veces es necesario deja¡· a la Admi-
uisti·acion cierta amplitud en el manejo de fondo3
que se conceden para subvencionar establecimien-
tos de beneficencia o educacion. fomenta¡· artes o
industrias; pero como algunas de esas subvencio-
nes o gastos son ya conocidos, deberían detallarse
en la Lei. Los Hems de esta clase deben se1· la ex-
c.;pcion en una buena Lei de Presupuestos.
La Comision Mixta eucm·gada de informar sobre
el proyecto de Lei de P1·esupuestos para 1888 pre-
sentó en la Cámara de Seuadores un proyecto de
leí por el cual se modifican el inciso 2. 0 del artículo
4. 0 y el inciso 2. 0 ele! artículo 9. 0 de la lei de 16 de
setiembre de 1884. Ese p1·oyecto, que solo ha tenido
la aprobacion del Senado, ¡·eemplaza el inciso 2. 0
del artículo 4. 0 , po1· este otro:
 208 J. DOMINGO AMtT:-IÁTEr.n RIVERA
- - - - - - - - - - - - - - - - ---- - - - - - - -
<<Los presupuestor.; se divididn en partidas, y
éstas en números o H.ems. En las partidas, al ter-
minar los gast.os fijos. se dcsignart\ la lei, contrato
o decreto que autoriza el gasto.,,
Al presentar· (~Sta reforma la Comision manifestó
que lo hada porque <<ha creido que no hai razon
alguna que aconseje separar en secciones y partidas
distintas los gastos fijos y variables del presu-
puesto.,,
No deja de ser curioso este raciocinio; porque
no hai motivo para mantener un órden de cosas
debe variarse por otro, no (1;1nclosc razon alguna
que justifique el nuevo. Posteriormente se dijo en
el Senado que la modificacion ten{a por objeto fa-
cilitar el exámen de los Presupuestos. No es real-
mente éste un argumento serio, porque el exámen
puede hacerlo la Comision ::\-lixta con el deteni-
miento que quiera; en cambio la discusion de la
Lei se verifica en el Congreso con cierta lijereza y
para hacerla mas eficaz es necesario adoptar el
procedimiento que hemos indicado de no discutir
los gastos fijos, lo cual cxije que se separen con-
venientemente.
Ademas, la divisidn de los gastos en fijos y va-
riables tiene su fundamento en la naturaleza misma
de ellos, pues sin tomar en cuenta su oríjen, no
dejan de existir unos conocidos en su monto, es
decir, fijos por este capítulo y otros cuyo monto no
será conocido sino una vez que haya pasado el ejer-
cicio del Presupuesto.
La lei no impide que se coloquen seguidamente,
como lo quiere el proyecto, los gastos fijos y varia-
blés que corresponden a una mis111a oficina, porque
de todas maneras el Presupuesto se dividirá en
secciones, y la lei no indica la colocacion que éstas
 RESUMEN DE !>ERECHO ADMINISTRATIVO 209

deben tener. Pensamos que debe mantenerse la

práctica existente a fin de llegar al procedimiento
que se ha indicado.
En la formacion del p1·oyecto de Leí de Presu-
puestos es necesario tener presentes algunas de las
disposiciones de la leí de 16 de setiembre de 1884.
Dice el inciso 2. 0 del artículo 9. 0 de dicha leí:
<<Cuando las exijencias extraordinarias del ser·vicio
público demanden un aumento en la planta de em-
pleados, fijada por una leí permanente, E>e consultará
el gasto entre las partidas va1·iables del Presu-
puesto.»
Establecida por leí de efectos permanentes la
planta de empleados de una oficina pública, no se
puede efectuar en ella variacion alguna sino por
medio de una leí especial; sin embargo, si <'s indis-
pensable, por circunstancias cxtraordinai·ias, un au-
mento en esa planta. puede verificarse consignan<lo
el gasto entre los va1·iables del Presupuesto.
Justificada es esta prescripcio.n. Ocurre en las ofi-
cinas públicas que en ciertas épocas del año aumen-
ta conside¡·ablemente el ti·abajo; la oficina necesita
mayor númc1·o de empleados para ejecuta1·lo y no
seda posible que para necesidades transitorias se
mantuvieran empkados perman<~ntes; se nomb1·an,
pues, po1· el tiempo dl!l'ante el cual se necesitan sus
servicios. Naturalmente, si la necesidad do los em-
pleados auxiliares se ¡·epite por algunos años, o si
se observa que el trabajo de la oficina aumenta, ya
por dársele mayor ext<>nsion a los negocios que
tiene a su cargo, o por cualquier ot!'o motivo, debe
pedil'se el aumento de la planta de empleados por
medio de una leí especial. ·
Se ha tratado de reemplazar pOI' otro este inciso,
en el mismo proyecto de leí presentado por la Co-
 :tJIJ J. ''"'11"•'1 ,\\11 '\·¡ f:I,IJ 111\'f;IIA

IIIÍ""Íflll \fí\la t•rwar·gada dt• 1•xamínar Jos Pl'l'=-"ll-

1'111"·'""' Jllll':l J XXX. y :ti cual uos IH•mo:-: rdt~r·ido
ni 11'111111' d•· la c·Ja)'Óitk:wion di' los ga:-;fo:-;. E=--1~ pro-
~·,.t•1o J'l'f'lliJIImm PI ÍIICÍJ-:o 2. 0 dd artkulo !1. 0 de la
l••i d" ~ 1 por· ,.¡ ¡.;jgui•·nt••: 11 ('u ando hiJo: Pxij<•neias
,., fl'lliii'IIÍIIIII'ÍIIs d•·l l'f'I'\'ÍI'io d••mandan un aumento
1'11 In plnn1a di' f'IIIJII'·ado:-:. fijados por una )l'i ¡wr-
lllllllt'II1P, :-ot~ t'Oill-'1111m·:í 1') ga:-:fo <'11 la par·tida rcl'-
l'''''li \'11 di') Pl'f'Sll)lllt':-:lo,,,
Hin 11111'1'1' cl'fl il·a d" la poca feliz J'l'dacrion di'
~·~11• 11111'\'o irl<'i:-:o, ft'lll'lllo:-:. :-of. <¡tll' insistir· <'11 la que
~·u )1' III'IHos IJ,.,·.ho 11 la J'l'foJ'IIJa <¡lll' al inci:-:o 2. 0 dd
ur·tll'lllo ·L" dt• la l«•i d" lH~·i ha <¡llt'I'Ído lnH:I)I' 1'1
Jli'IIYt'l'lo I'Íiado. I.a ( 'o1ui:-:ion :\lixla di' 1H~7 ha
dr•:-or•ndo f:wilitm· a las pn:-:lt•J'ÍOI'l':O: 1'1 I'X:Íillt'll (le los
l'l't'SllJillt•:-olo:-:, lh•hit•Jido. :-'l'¡..tlll'llllll'llfl' con nH•jor·
,:)'\Ífo, hnl11•1' Jll'ol'lli':Hio da1· f:ll'ilid:tdl's al Congr·e~o
p:ll'll dil.¡l'lllir•lo:-:. llt'lllos PX)II't•:-:adula opinion <11' qnP
lo:-: ~:t:-:fp:-; lijado:-: )HII' lt•yt•:-: dr• r•fr•1'h1:-: p<'l'lllaJH'llles
IIO rh•hr•ll St'l' t)j:-;t'IIIÍdt~:-:, :-;a)\·o 1') 1':1!"11 1'11 !JIH' l-'1~
t¡llÍt'l':lll Ítlll'lldllt'ÍI' t'll t•!ltl..; a)¡..tiiii:IS llltHIÍfk:teiO!ll'!",
!:1:-: t'l\:1 lt •:-: hall dt• t'•'ll'Íd• '1':1 I'S1' ('111!:11 )li'IIYt'l'fllS dt•
h·i. q111', P•'l' In p¡·,•ull•. lll' alkra11 1') Pr·,•:-:11)1111':-:to
1'11 tli't'll'it•ll. .\1111 111:1'. t'tlJl\'io•JII' l'llll""i¡.!ll:ll' l'lltl'(•
h• ... ~:, ... 11,.., \":ll'iahk:-:. l1" q:11• atllllt'illt'll la planta dr•
t'llll'\,•;hl•'' fij:11la 1'•'1' llll:l ),•¡ p '1'111:1111'!111' l"'l'•¡llt' t'St'
~:, ... h, , .... \ ar::t!•:~· l'•'" s•t n:tl'll':l:,•~:a m::-::n:t. :-:~;,,·,·p­
l:h:,• d,• lt.' ~·a!•:·:r~.· ... ·!: • ··:t p:u·lt·. llli,:ntr:t' ,Jura
l~• :"~,-"'':,!:1 L .. \1 ...... "r , . ":1 .... ::-::1:t·!t\ ''!Hl"t' : .. ,, ,:.::t~ltt"-'

. : ~ .... · ·: ~ :· , : · . ' :·: • r• ·-

. , '
.......
.......... . ... . . _. . •"'\. t.: .... ·.:: . . . . -
 RESÚ:O.IEN D" !IEHECHO AD~fiNI~THATIVO 211

cit>!Hlo ((que no es ¡·egulm· impnta1· a la pm·tida de

variables los ga!';tos fijos que, mio a mio. in1po1w el
nomiJI'amiento de empleados auxiliares.,, Corrobora
esto nuestra opinion, puesto que qucrcmo~ que
cuando el servicio impone, a1io a a1io. el noml)('a-
micnto de empletHlos auxiliares en una otieina, se
hagan l~stos de planta por medio de una lei e~pe­
cial, ya que no podl'Ían de ninguna In:uw¡·a, hacerse
por la de Presn¡lllestos. po1·q u e a ello SC' opone
el inciso 1. 0 del mismo ar·tículo 9. 0 de la lei de 1884
que es en todo conforme a lal:; pi·escripciones dl'l a¡;--
t.ículo 28 de la Consf.itucion. La modificacion que en
tal sentido quisiera hacerse, tendría que Sl'l' consi-
derada como un proyecto de lei especial. Todo lo
dicho se refiere a sueldos y gastos fljallos por leyes
de efectos permanentes.
Nuestra Lei de Presupuestos comprende solo
los gastos; las entradas fo¡·nmu oti·a distinta. El de-
talle de los gastos debe ser l~ompleto y abarca¡· to-
dos los ramos del sP.rvicio dd Estado. "Xo es correc-
to aplica¡· a estos servicios sumas q1w no esten
consignadas en la Lei de Presupw·stos.
Bin embargo, esto ha ocurl'Ído en la pníctica;
vgr.: las entradas de ciertos establecimientos pti-
blicos, como los que forman la Quinta Xormal dl'
Agricultura, su empleaban en ellos mismos. sin que
ing¡·esasen en arcas nacionales ( 1 ).
La regla es jeneral; toda entrada debe ingresar·
en arca:; nacionales, las que proporcionan los fon-
dos necesarios para cubrir los gastos que cousignl~
el Presupuesto. De oti·a uwne1·a ~e falsea éste por
su base.

( 1) t:n deerclo del Ministerio de ln<lnHll'Ía y Obras PÍ•hli<'as <'olocl, al estahh•·

cimiento alndido dentro dl'l ri·jimcn legal, a contar dc«le el t.• <le ene1·o de ~~~•:•.
 212 J. IJO~IJ:>iliO Am·:-.,\Tt:!ii'J RIVt:IIA

Esta J'(~gla s~ aplica con todo •·igor en Ft·ancia,

Italia e Inglatet·t·a. y juzgamos indispcnsahle se ex-
tienda a la totalidad de nuestro Presupuesto. Las
entJ·adas no s1~ aplican. con ¡•specialidad, a ~atisfa­
cer cada una los s1~1·vicios pt'tblico~ e11 qtw tienen
Sil oi'Íjl•n; pm· el contr·ar·io, !') total de las entr·adas
llena <'1 total de los gastos sin espccializacion de
ninguna clas1~.
En el pt·oyecto se manifiestan las alteraciotws que
se intt·oducen con l'l'specto a la Lei vijPnte, acom-
par1;índose ll1~ las explicaciouc•s que las justifican;
éstas deiJ!'n ser· completas a fin de que los miem-
bros df') Congt·¡~so puedan dm·se cabal cuenta y en
br·eve tiempo de las vat·iaciones introducidas por el
Ejecu ti ,·o, co111o tarn bien del 1)1'oyccto en jeneral.
Un cuadro rcst't111en de )m; aumentos y disminucio-
nes s1~ agrega al fin del proyecto; este cuadro po-
dda su¡.H·itllit•s¡~ e indiear·se al lado de calla ítem el
aumento o dismintwion; así se facilitada mas el
estudio cornpar·at.ivo del pt·oyecto con la Lei an-
ter·iol'.
Impreso l'l }li'Oyecto en cuadernos S<'par·ados por
.Miniskr·ios, pasa al Consejo de Estado y se re111ite,
en ~~·guida, al Congr·eso, acompat1ado del ~lensajc
de qnt• hemos hecho 111encion.

11. Olscuslon y voto de la Lel de Presup~estos

u J Ht•f¡lo .... jt•llera/1' ..... -S<· tu:ostumhr·a

JH'c>sentar·
!') pntyí•do de Lei de Presuptwstos al S!'llflllo.
Muchos paist•s dan d1~recho de pr·cfer·encia en la
discusion d1~ las leyes flnancipr·as a la C;imar·a de
Diputados. la cual Yi!'lle a s1~r· a~í C<ínmra de orí-
jl•n en estas mater·ias; de aquí resulta que en pr·o-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTitATIVO 213

ycctos de esta clase, el Senado no puede int1·oducir

modificaciones que lo convie1·tan en C:imara de orí-
jcn. La segunda parte del art.. 31 de la Constitucion
dice: «Las leyes sobre contribuciones. de eualquier
naturaleza que sean, y sobre I'eclutnmientos. solo
pueden tener principio en la C<inn1I'a de Dipntados.
Las leyes sobre amnistía solo pnetlen tene1· lWinci-
pio en el Senado.>> Aunque pensarnos que hoi no
tiene fundalllento esta disposicion, uuestm C:u·ta no
fué lójica al no incluir, junto con las leyes de eon-
ti·ibucion(~S, la de Presupuestos enti·t~ las que deben
tener oríjen en la Cámara de Diputados. puesto que
:ímbas se completan. Y ya que l'xist.e la pl·esci·ip-
cion en virtud de la cual las leyes de con tribu-
ciones tienen sn oríjen solo en la C:imam 1le Di-
putados. sei'Ía correcto adoptar la prüetica de pre--
sentm· a la misma Cámara el proyecto de Lei de
Presupuestos. Esta p1·esentacion no constituye pre-
ferencia de ninguna clase, poi·quc :í.mbas Ctí.maras
tienen los mismos de¡·cchus en la diseusion de la
Lci de Presupuestos.
No sucede así en ot1·os Estados. Eri Iuglatci'l'a,
la Cümara de los Comunes es C:imara de oríjen en
la Lcl de Presupuestos; la discute y In pasa a la C<i-
mara de los Lores, la cual no tiene sino ll<~1·echo de
aprobarla o rechazm·Ia en globo. En Béljiea. el Se-
nado no puede hace!' agregacion alguna al Jll'oyecto
ap1·obado por la C<ima1·a de Diputados, que L'S Cü-
mai·a de odjen. La Holanda tiene un sistellla se-
mejante al ingles; la Alta C:imara apl'llc'ha o I'e-
chaza en globo el p1·oyecto de P1·csupuestos. En
Francia, se ha inte1·pretado en sentido rest1·ictivo
para el Senado la disposicion constitueiunal que
hace Cámara de oríjen a la de Diputados; anual-
mente se suscita conflicto entre :iinbas Cámaras,
 214 J. ll<I~II:SiiO A:\ft':S \TF.IWI 111\"F.IIA

qtw ha t<'l'lllinado l-'ÍPIII)H'<' po1· <'1•dPI' <'1 S('n:ulo. <'1

cual no ha<'l' ngl'<'gac·imH'l-' al IH'OYI'Cto aprohado
pm· la otm C:ímam ( 1 ).
X o <'IH'OII tt·a IIIOl-' I'H7.0I1 :tlgu11a q tw 1'11 tt·P 111ll-'O-
tro:-; ar'OII~I'jr! la adopr·io11 d<' 1•:-;!1• l-'Í:-;fr•ma o 1') man-
teiiÍillÍ('nto d1• 1111a pm·t1• di' <~1. En di:-;tillta ~ituacion
!';e etH.'IIl'llfl'al1 lo~ pai:-;l'l-' dond<'. como <~11 Inglate-
l'l'a. Italia y J•:spat1a. la~ dos C:ítum·as IÍ<'IH'Il di:-:tin-
to oi'Íji'II; ~·~ natuml dar a la rpw uact• dii'I'Cia-
IlH'Illl' d<~l JHH'hlo. dt•t'I'Chn de prPft•t·c•tu·ia Pll todo
aqudlo que~. como las k•yp:-; tlnanci<>l'as. ~" rPfl1•re
ntas dit·<•ctaliii'Jlle a l-'IJs intet'l'l-'1'~.
Tan pt·onto como llt•ga al :--it•llado PI proy1•cto de
Pt·~·~uput·~tos. c~ada C:ímm·a d<·~ig11a mi<~tnht·os de
s11 ~<'no Jllll'a C[II<'. formando una :-:ola Comisinn
~lixta, pt·oel'da a l-'11 I'X:ÍIIII'Il. En 1':-:ta Comision 1'1\-
tt·an mientiH·os de todo:-: [o:-; pm·tido~ político~. El
('XlÍIII<'Il )li'I!\'ÍO d1~[ )H'OYI'<'Io d<• l'I'I'l-'ll)liii':O:IOl-' Jllll'
una Comi~ion leji~lativa I'Xistt• 1•11 toda~ JHLI'II'S, Ya-
t·ialldo la con:-:titudn11 d1• Pila. J<:n Fmncia. la~ once
cOIIIÍl-'ÍOili'S de la C.ítu:u·a dt• Dip11tadoH dc•signan
treinta y tt·~·~ lllÍI'Illhl·o:-;, tn!~ l'ada una: j<•twt·r,l-
tuentt• no <•ntt·an t•n <~lla l-'ino indi,·iduos dt! la ma-
yol'Ía pm·Innwulat·ia; la Comision dPI ~<·nado e~ de-
~ignada pot· todo nn mio ~· ~~· etu'a!'ga d<• I!XHiltinar
todos [o!'; proyectos relath·os a la llacil'tHla Pt't-
IJli<:a.
El ~i:-otc•tlla ingl<•s lli'I'SI~nta cat'/H'I<~I'I'S <':O:)H'I'Íales;
la ContiHiol1 dí! Prel-'11))11t':-:los dt• la C:íntara de lo~
ComHIH'~ la forman lo~ mi<•mb1;os de la C;ínJm·a que
lo dese(•n, q u ietH'~ ~(' t·eu tll'n en f'Om itt:; )Hll'a esto
ha:-;ta qne el })J'(~~idt'nte <1(~ la Cünuu·a. "''JH'ftl.:er, d1~je

(!) Cu. ){ont7.0T-TIIIRAt·r.-r. /"··· t(¡•()jl.v d~• ('halllbi'"S f&allf"S Ofl s,;llat:< ell
mati•••·e di! lnl.8 úe {iltaiH:,.s.
 RESÚ:\IE.'II DE DERECHO ADMISJSTHATJVO 215

su sillon y sea reemplazado por el preRidente del

comité, c//(/írnwn. Se discute ahí el proyecto sin
sujecion al reglamento de la Cdmm·a ( 1 ).
El papd de la Comi~ion ~rixtu es impo1·tantísimo.
Tiene ella tiempo y medio:-; para estudiar cou dete-
nimiento y propoi·cioiHli'S<~ los datos 1wcc~arios para
conocer p1·ofnndamente el proy<~cto d<! PI·esupnc·s-
tos. Los :\linistros asisten a sus sesiones con el
ohjeto de dar los datos qne se pidan. No !mi prohi-
bicion pa1·a que asistaP, como opinantes, los domas
miembros del Congr·eso. En los paiHes emopeos,
salvo en Anstria, es prohibida esta a::-;istencia: }WI'O
en Francia son llam.ados a uwnndo los jefc·s de
los s<~rvicios pt'Iblicos. lo:-; cuales acompmian al ~Ii­
nisti·o para dar las explicaciones qne se pidun.
Este SÍHtenm ('S lililÍ COIIH'llÍCIItC eu los paises
pm·lamental'ios. en los cuai<.•s los Ministros cambian
frecnentenwnt.e, cediendo a las exijcncias de la polí-
tica, instabilidad qno les impide tomar eonucimiento
de los negocios qne tienen a sn cm·go. Los jefes de
oficinas pueden, con mas conoeimiento de la:-; cosas,
ayudar al :\Iinistro en la Cumision :\Iixta d<• P¡·e-
supuostos pa1·a dar todos los dato:-; que se soliciten.
A esta asistencia do esos funciona1·ius no se opone
ninguna lei; solo depende de la Ccmision misma.
La Comision Mixta clent al Cong1·eso sn informe,
que contiene todas las modificaciones que quie1·a
introducir en el proyeeto 1m~sentado por d l~je­
cnt.ivo. E~te info¡·uw no ptwde pi·esentai·se sepa-
radamente por :\linistei·io; debe auarca1· todo el
PresupuP:sto, considerando sir~m¡)l'e, natHralnwutc,
Minist.e1·io por Mini:-;terio. Si tm·minado por la Co-
mision :Mixta el estudio del Pre~11puesto del :\Iinis-

( 1) FRANQn:nua, Le Gour.-••;¡eme~tt ,.¡ l<" l'ar/emellt brllalllli(lltt'a. ·

 218 J. DOMINGO AMI:NÁTEG1·1 RIVERA

terio del Interior elevara el informe respectivo. el

Congreso no tendría lJar-;e fija para discufi¡·Jo por-
que le es indispensable conocer, junto con el estado
de la Hacienda Pública, todo el P1·esupuesto para
er-;tablecer el equilibrio.
Elevado el informe de la Comision Mixta de Pre-
supuestos, la Cáma1·a, a la cual se haya remitido,
puede entrar en la discusion (]e] p1·oyecto, si ya se
ha enviado la cuenta de inve¡·sion del ai'io ante-
rior {1 ).
El Proyecto de Lei de Presupuestos, como todos
los demas, se somete a dos discusiones: jeneral y
particular. En la discusion jene1·al se trata rle la
situacion de la Hacienda Ptíblica y, p1·incipalmente,
de la marcha política del Gobierno. Este segundo
punto ofrece campo de batalla a la minoda, la cual,
haciendo absoluta abstraccion de los principios ad-
ministr·ativos que rijen la lei en discusion, se ocupa
en lo que, bajo la faz de intc1·es nacioual, se re-
fiere a los intereses de partido. El aspecto político
de la Lei de Presupuestos, se presenta con mas in-
teres cuando una mayoría parlamentm·ia, que no
es oida por el Ejecutivo, quiere imponer, en uso
de su derecho, su voluntad, qne es la voluntad na-
cional.
La discusion particular se hace por partida ..;;, for-
ma en que tambien tiene lugar la votacion; pero
cualquier miembro de la C1imara puede iniciar dis-
cusion y pedir que se vote especialmente cada ítem.
b) Limita dones a que e~tá ;wnu•tido el Congreso
en la di ..;;cusion y aprobaciun de la Lei de Presu-
ptwsto ..;;.-La lei de 16 de setiembre de 1884 y los l'e-
glamen~os de las Cámaras contienen varias dispo-

( 1 ) Lei de 16 de setiembre de 18M, art. 8.'

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 217

siciones relativas a la discusion de los Presupues-

tos; ellas tienden a dar estabilidad a algunos gastos
permanentes del servicio público, a fijar tr:ímites
para ciertas modificaciones y a asegurar la prornul-
gacion de la Leí ántcs del día en que debe comen-
zar a rejir, es decir :intcs del 1. 0 de enero.
Merece atencion especial el artículo 9. 0 de la lei
de 16 de setiernbr·e de 1884. Dice el inciso 1. 0 de ese
artículo: ((Las modificaciones que se introduzcan en
las partidas de gastos fijos por· leyes de efectos
permanentes y las que alter·en los sueldos o los
gastos establecidos en leyes especiales, se conside-
rarán como pr·oyectos de lei que se discutil'<in y
tramitar·<in como una lei independiente de la de
Pr·esupuestos. 1> Este inciso viene a corroborar· lo que
ya hemos dicho respecto de los gastos fijos, que
no deben ser discutidos, sino apr·obados ttícita-
mente, por·que todos ellos deben estar basados en
leyes de efectos' per·mancutes. Tenemos s( que ob-
sen·ar q ne la fr·ase gastos fijos no es exacta; debe
decir. gustos fijados.
El principio consignado en esta disposicion no
había sido reconocido por el Congreso ~intcs de la
lei que hui lo contiene. En las sesiones de timbas
C<tmaras. anteriores a 1884. tu vieron lugar mane--
rosas discusiones relativas a este punto; en algunas
se acató lo que despues dispuso el artículo 9. 0 de
la leí de 1884; pe1·o hubo casos en que se desco-
noció r·ealmcnte el vigor de leyes permanentes y en
su contra se modiflca¡·on sueldos fijados poi' ellas.
El resúmen de los incidentes ocurridos en el Con-
greso al tratm·se de esta materia, lo consigna el
señor Huneeus en su obra La Con.stitucion ante el
Congreso. La lci de 1884 no deja ya lugar a dudas.
Numerosas cuestiones ha ofrecido dcspnes la
 218 J. ()OMISI;O Allfi'S,\'n:c;('( IIIVf:RA

inii'I'PI'Piadon dd at'IÍ<'n)o 9. 0 <11"' la l<~i de 188-i. P~­

]><~<·inhtwnl<~ su lH'ÍIIl<~r i11ci~o. Pot· <~1 se da alguna
<'l"lnhilid:ul a los ('111pl<'os )H'thlkos cuyos sueldos
d<•ht•ll ~Í<'lllJH'<~ <~sta 1' ftjad os por ley<'!': <•sp<•eia les;
)H't'o s<' ha obset'\'a<lo que com·ta la lih<'l'lau del
Cong1·"~o para inll•o<lncit· 1110diftcneio1ws <'11 ricl'tos
ftems <1<'1 Pr<'sllpll<'slo. S!' ha diel1o qne 110 1'8 po-
sihl<! impedir· al Congrnsn anllu•ntat· o <lisminnit·los
~asto~ o sHPldus qn<' si' ronsignan 1~11 d PI'I'~II­
JIIH'~Io. aunque l"<':tll flj:ulos JlOI' ley<'s tlt• efectos
pet'lii:UH'nl<'s, pw•sto qn<' <'1 aunwnto o disminucion
H<~ hal'<~ por 11tedio tlt• una l<'i. eomo lo <'s la mi~ma
dt• Pl't'sll pnt•stos. :--t' agJ'<'ga q tu• el art i<'ulo 28 dn
la ('o;1sti tlll'iun. d ispont• q 11<' :o; o lo en \'Ít'l u ti dt• una
lei st• p11edt> <<l't'<'aJ' o suprimir Pmpl<'o~ pi'1blko8;
dl•lt•J'lllinnr o nJotlifl<·m· ~11:-: atJ·ihnt·ioJu•s: aument:ll'
u dis111innir su::-; dolat•innt•s ... 11 y qw• <'11 la pala-
lu·a lt•i S<' t'OllllH'<'ndt~ tanlhi.-n la de PI'<':O:IIlHil'l"los.
ya qth' no se h:H'<' ninguna <'XC<'lH'~)Il.
En Pslt• casn dl'hl' distinguir:-:.-. conw pal't•re que-
J'Prln la lci dt• 1~~ l. t•nti't' Jo:-; gastos y stll'ldo:" fija-
do~ )lt'r h•yt·~ ti•• t'ft't'lns lll'l'Jilalll'nll•s. y los df'IPI'-
Ill i nadt 1s tn11 ~~ 1ln })l)J' la Lt>i dt~ Pl't'sll p w •:--los: los
JH'illlt'l'ns no pul'dt•n llltldifkm·st~ ~ino por mt•dio dt!
1111 Jll'tiYt'l'IO dt• lL•i t•spt"'l'Íal: )u:i' tlt• la :-:t•gunda con-
dit•it~n )Hil'tlt•n st•r motlifil':ttltl:-' po¡· la mi:-:nm Lei
tlt• Pl't'SilJHil':-'tns.
Aunqtll' la LPi dt• Pr~·~npllt':-:los tit'Jil' nl~IIIH\s
tlift•J't'Jh'i:t~ l'tH\ )a:-' tlt'lll<\~ lt•yt•:-'. l'tllllt) t¡lll' llt\ Jlllt'tiL'
nat't'l' tlt• IW.It'itlll dt• mi••mhn1s tld Cnngrt•:-:n. nn l'S
Yl'lahJt• )ltlJ' Sll nallll';l)t•Z;\ llli:-'111<1. lit'llt' t¡·;illliiL'S 1':"-
}h't'iah·~. t'l\'., llll t'~ p·.~~ihlt• n••gal'it• algtutns tlL' In~
t'UI'<\t'lt~l't':" jt•Jn•t·al··s d,• lt~tla )t·i: uta~. Jltl t':'> limitar
la~ fat·ultad,•::;. t¡llt' la (\1!1:-'littll'inn (.'tlllt't•d,• a los
mit•Jnhrtls tld Ctlll!.!I't:'St'. t•l IJII•' :'t' tijt·n alguna~ n'-
 RESÚ!\IE:-1 DE DEHECHO ADMINISTRATIVO 219

glas para la formacion de un.a lei de tanta impm·-

taucia. Las atriiJucioiH'S que la Constitucion confiere
a los poderes püblicos son siempre I'eglamentadas
por ellos mismos.
El inciso citado. indica, po1· otra pa!'te, el cami-
no que debe seguirse para mollificar los gastos o
los sueldos fijados pOI' leyes de efc~ctos pel'llmnen-
tes, disponiendo, al efecto, que esas moditicacionc~s
<<se eouióiiderar:.ln como proyl·ctos de lei que se dis-
cutirrín y tramitarrín coino una lei independi<~Ilte de
la de P1·esupuestos. u
Fuudada esta prescripcion en el propúsito de dar·
estabilidad a los gastos qne tienen oríjcn en leyes
especiales, evitando que se modifiquen por una lei
temp01·al como la <le Presnpu0stos. y en cuya dis-
cusion intervi<~ne a menudo la pasion política, ha
me¡·eci<lo obser·vacioiic·s sobr·e las cuales no se ha
dado por el Cong1·eso solucion alguna.
Fuer·a del cargo de coartar· la libertad de los miem-
bros del Congreso, se lia dicho que les concede,
al mismo tiempo. facultad<•s que les niega la Cons-
titucion, ¡mesto que considcntndose pr·oyeetos de
leye:o; las modifieaeion<~s d<~l Presupuesto, se <la al
Cong¡·cso, cada vez que esa leí se tmte en sesiones
extraordinar·ias. la facultad <le proponerlos y discu-
tirlos sin haberse incluido en la couvocatoria en la
forma prescr·ita por· la Constitncion. Esos cargos
son infundados; al pr·oponm· una lliodificacion que
se considere como proyecto de lei, se tramiüu·ü sin
qne sr~a necesaria su inelusion en la convocator·ia;
se trata de una moditieaeion que, en conformidad
a la l(~i. debe somete1·se a ciertas fol'lltalidadc~s; su
diseusion y trnmitacion como lei independiente de
la de Presupuestos. no significa que no haya de
considen11·se como moditicacion de esa misma lei;
 Jo t'mico qnc (¡uier·e eYitarsc es la introdnccion en
ella de modificaciones de leycR d<~ efectos ¡wrma-
nent.Ps c·on In facilidad que p1H~d<~ oft·pcer la diRcu-
sion de In de Presupuestos; !'C deRen que lo dis-
puesto por• )!'yPs e~pt>Cia)es no sea der·ogado por
una lei tan jt>JWJ'al y de tan limitada d uracion.
Ln loi <1<~ 1884 concuer·da con el artfculo 28 de In
ConstiiiH'ion ni dispnm•r· qne no se modifiquen en
el Pr·<•supJu•sto los suddos y gasto~ det<~J'Illinallos
por ley<•s t•sp<•dalt•s. Es mat(•J·ia d<~ lei fijar los suel-
dos dt) los Pmpleados ¡n'Jhlicos y no sería posible
dt•ci1· que In Lei de Pn·supuestos es Cf1ll10 cualquiera
otm. lH\1'1\ cumpliJ' con t•sa ¡m~sc1·ipcion, pues si se
act•ptar·n <'sta hasl' tendl'famos que la mayor· parte
de las lt'Y<'S sl'r·fnn illl'rtiks, lmstando solo la d<) Pre-
SillHH'stos, ya qnc casi toda:-; Ílli]HH!ell desembol-
sos al Estado.
Totlavfn mas, t'll l'l 111ismo artículo con!"-titucio-
nnl se diet•. por· una p:ll't!'. que solo en ,-ir·tud de
leí Sl' JHil'th' fijar· <t anualment(' los gastos de la ad-
ministnwinn pt'Jhliea. 11 y S<~]HHadamente. '' cr<'ar o
supr·imil· <·mplt•ns pt'Jhlieos ... aum<·ntm· o disminuir
sus dotal'itHlL's ... l): l'sto indica con claridatl que la
ConstitudtH\ quil'I'L' haeL•r· mall·r·ia dt' lei t'SJH'l'Íal
lns nwdifkaciout•s dt' los sul'ldn~ dt• llls en1pleados
Jo en al ÜL•bt' ha e e I'Sl' lúj ieanJL'Il te t•x tt•11si YO a los
dt>nm~ gasrns n que st• ¡·L'fit•J'('Il ]Pyt·~ l'S]>t'l'ial('s.
Si los Sllt•ldlls 11 gaslll~ nu han sido lijados por
lt."'yt·~ espt•t·iah•:-: ~inn por· la dt• Prt'"'II)JIIt'sto:-:, se
hnet'll f'll t~:-:ta la::,: llhHlilieaL"Ítllll'~ qn•• St' quiL'r'<L
Ln tlis.pu:-:il'illll t'll t'X<Ílllt'll 1111 fu,: al'atada en 1&~
nl n ¡wuharst' t •1 Jll't~~·t•l'lcl dt• Prt'"'"llllt •,..;[t1:-: para 1889.
t>ll d eual St' ~uprirni,·, ··1 ~ul'ltlu dt• lllltl dt• lo~ pr·n-
llh.lh.ll"\'s lbt·aks c•n ltl tTinJinal dt• ~:llllia_!.!tl, car·gn
t'I"\'<Hlll ptll' la Lt·i dt• Uri:!:lllil:tl'iPcl y .\rrihul'iuJJC:-: de
 RESihfEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 221

los Tribunales y cuyo sueldo se fijó por lei de

enero de 1883. El empleado a quien corTespondfa
dicho sueldo se presentó a la justicia ordinaria y
la Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia
de 22 de abril de 1890, confirmatoria de la de primera
instancia, declaró que, en confor·midad a lo dis-
puesto por el artículo 9. 0 de la lei de 16 de setiem-
bre de 1884, dehía abonarse el snelJo suprimido
por la Lei de Pr·esupucstos. El fallo de la Cor·te de
Apelaciones es conforme a los buenos principios y
a la disposicion legal.
<<Cuando la Cc.lmm·a revisora introdujere nuevos
ítems en el presupuesto. continúa mas adelante el
artículo 9. 0 de la lei de 1884, se rcputar·ún éstos
como proyectos de lei para los efectos de su dis-
cusion y aprobacion en la Cámar·a de oríjen.
«El desacuerdo de las Ctimaras en alguna partida
o ítem de los presupuestos no impide la sancion y
promulgacion de las demas par·tidas o ítems apro-
bados por ümbas. »
Los dos incisos que hemos trascr·ito han diluci-
dado una cuestion tratada a menudo en el Con-
g¡·eso Nacional. Efectivanente. en estas disposicio-
nes se determina que cada ítem del Presupuesto
es una lei, lo cual tiene nn interes cupit.al siemp:·e
que se trate de fijar· los tdmites que deben seguir
las modificaciones que se introduzcan en el pro-
yecto do Lei de Presupuestos; si ésta se considera
como una lei compuesta de var·ios artículos, las
variaciones que SI! quier·a intl'oducir· en éstos por la
Cümar·a r·cvisora. seguir·¡¡ el tnimite iudichdü por
el artículo 42 de la Constitudon qnC' die(': ce El pr·u-
yecto de lei que ftwr·e adieionado o correjido por
la C1ímara r·evisora. volveni a la· de sn orfjen; y si
en ésta fuesen aprobadas las adiciones o corr·eccio-
 222

nes por la mayoría ab:-;oluta <i<~ :-;us utif'tllhi·o:o; pre-

sente~. pasad al Pr<~sidente de la HP¡Híblica. Pt'I'O
Hi la~ adÍCÍOIH'R O COI'I'I'I:CÍOIH'!-' fiii'SI'n re¡wolmdas
volved el pt·oy<~cto ~~·gunda \"t'7. a la Ctimam rPYi-
sot·a: donde. ~i fll<'l-'<'n nuevam<'lltL' aprobadas !aH
adiciones o cm·I·eccione:-; po1· 1111a mayoría de las
dos tL'I'Ceras pm·te:-; de SUH lllÍl'lllfli'OS }ll'I~HCiltes,
voln·rü el p1·oyecto a la otm C;ítnm·a. y 110 ~<' cn-
tendt•rti que t-Hta I'L'lH'Uelm las adiciotH'H o COIT<'C-
cionc·~. si no concUITe para ello 1'1 ,·oto tlu las dos
tm·eeras partes de los miemlwos pl'Psent<•H.>>
En cambio, si el l)I'OYL'eto dc- Lei de Presupues-
to:-; es eonsidemtlo como un conjunto <le varias
leyes, tantas cna11tos sean sus Ítl'lllS, sc•gnil'll, cm el
easo lH'opucsto, la ti·amitacion indicada en ~~1 ar-
tículo 41 de la Conl-'titncion, que tliel) a:-;{:· <1 El pro-
yecto de h•i que ap1·ohatlo por una Cümat·a ful'se
desechado en su totalidad pot· la ofl·a volnmi a la
de su oi'Íjen, donde se tonumi nne\·amente t'll con-
siderncion y si fuese en ella HlH'Obatlo po1· una ma-
yoría de las dos ki'Ct'ras pm·I<·H dt~ :-;us miemiJI·os
prel-'entPs, pa:-;ad segunda n•z a la C;imara que lo
dest~ch{J, y no se entended qw~ ~~sta lo I'eprueba, si
no concniTe para ello el \'oto de la:-; dos ll't'CI.'ras
pm·teR ele sus mi~mbros pt·esc'ntc•s. ,,
Con solo enunciar las dispo¡.;icioncR antei·iorc•s,
puede nota1·se la diferencia que exiRte cntt·c las dos
fasc~s de la cnestion indicada. RC'~ttdta como lo cshí.
por el m·tículo 9. 0 de la lt•i de 1884 en el sentido
de que cada ítem del Pt·esupH<•sto c•s 11na leí, ckhe
aplicat·se, cada n~z qne la Clintai'a r<'visora modi-
fiqHe alguno, el artículo ·11 de la Constitucion.
F11era de haber solucionado la cncstion que se
ha indicado. el ültimo inciso dl'l nrtfcnlo 9. 0 de la
lei de 1884 facilita la lH'omulgarion opot·tnna de la
 RESÚMEN JJE IJEHECHO ADMINISTRATIVO 223
---- ---- -- - - - - - - -----

Lei de PI·esnpnesto::;;, al dispone¡· que ce el desacll<'I'do

de las Cümm·as en alg11na par·tida o ítem de los
pi'('Stipnestos no impide la sancion y promulgacion
de las demas pa¡·tidas o ítems apr·obados por ümbas.n
Los miemiJ¡·os del Congreso no tienen mas limi-
taciones eu la discnsion del p1·oyecto de Leí de
p¡·esnpuestos; en COllSCCileiiCÍa puede pedÍI'Se y
aprobarse pm· las Cümams incl11sion de nnevos
ítc~ms, anmento o disminncion de los que consigna
d proyecto, siemrH·e que no se reflenm a gastos
fijados po1· leyes pei'llimwntcs. Esta lata atl'ihHcion
del Congreso se presta a eic~rtas conside¡·acioncs.
l~st<i reconocido en todos los p~ises rcpre;o;entati-
vos, salvo Estados Vnidos, q11e al Ejecutivo eor¡·es-
ponde la preparacion del Pr·esupuesto, por ¡·azones
obvias que se han manifestado. ¿Es cierto esto en
Chile'? Nt'l. El PI'CSHpuesto se prepm·a pOI' el Ejecu-
tivo y po1· el Cong1·eso. el cual int.I·oduce las mo-
dificaciones que qniern, salvo q11e se tmte de gas-
tos fijados poi' leyes e:-;peciales. La l)['eparacion
l!Iatel'ial del lH'oyecto de J>¡·esupuestos la hace el Eje-
cu:ivo; pero ese lH'oyccto sale del Cong1·eso bajo
una foi'Illa coiupletamente distinta de la pi'Íillitiva,
Hiendo así, en ültinm cxp¡·esion. obra del Cougreso.
J•:ste procedimiento es conti·a¡·io a las pnícticas
de llll bnen gobiel'llo y de:IJe prefc1·irse el sistema
ingles. en vi1·tud del cnal, el Congreso, ademas de
que no discllt<) los gastos fijados por leyes pel'!na-
ueutc•s (Jiwdo cowwlid,do ). no introduce aumentos
Pn el p1·oyccto del Ejecuth·o, sino tan solo dismi-
nuciones.
Este~ sistPma se funda en que las Asambleas no
l"Oil aptas p;u·a la ¡)['epnrneion de la Lei de Presu-
puestos p~Jrqne: 1. 0 , aiJar·cando ésüt toda la má-
quina adniinistrativa, no es po:-;iiJle que apliq11en
 J. llO!\IISGO A.!Wt:skn:;Gl'l RIVERA
-----------
sus miembros, qniPnes no t.i1•nen conocimientos en-
ciclopédicos, las reglas que han servido para for-
rnnlar· el proyecto a Jos homhr·es qne en el Poder
Ejecutivo hnn concnrrido a Sil formacion, siendo
cada nno en Sil t·amo <¡lliz:\ PI mas pr·eparado para
llenar e¡.;a fllncion: 2. 0 , en qlle es el mas apropiado
para mantener el eqllilihrio. el cual corre inminente
peligr·o con la aprobacion de allmentos propuestos
sin atencion a a<¡ llel; y 3. o, en que la responsabi-
lidad ministerial se debilita considerablemente si el
Congreso obliga a los Mini~tr·os a invertir dineros
no solicitados por ellos para Jos ser·vicios pt'rblic~s.
Y si se examina en qué consisten por lo jener·al
estos aumentos, se ,.e aun mas la necesidad de im-
pedirlos. En efecto. <<cuando se trata, dice un es-
critor ar·jentino, que e[o;tudia esta matPria con no-
toria habilidad, de partidas qlle de algllna manera
afectan Jos inter·0ses locales, los diputados o scna-
dorer-;, que en todas partes <:shín por las economías
en abstr·acto y por los aumentm; en concreto piden
casi en coro la palabra; y n no propone una can ti-
dad par·a subvencionar un templo. otr·o para un
hospital, otr·o para una socieda<l científka o de be-
neficencia. otro para sutn·encionar el arte lír·ico o las
carr<'r·as11 (1). No es difícil it un diputado o senador
obtener aprobacion para el aumento ~olicitado, de lo
cual resulta descquilibr·io Pn el Pr·esupuesto, injeren-
cia dir·ecta del Congreso en la Administr·acion, JmPs
sale en este caso de sn papel de fl¡.;cal para com·er-
t.ir·se en administrador. y lo que tambien debe tomar:-;e
en cuenta. pttr·dida de tiempo en la diseusion d<~stina­
da a asuntos qne no se r·efler·en dir·<·ctamellte al in-
teres jener·al del E~tado.

( 1) ALBt:RTO B. MAllTIN•z, El l'I'I'&Uptuslo ·''acto na l.

 RESÚMEN DE Dl<:HECHO ADMISISTRATIVI.) 225

No se tr·ata de limitar· de!'echos sol)cranos del

Congreso, pues los ejercita con toda amplitud dan~
do o negando Sil aprohacion a las indicaciones del
Ejecutivo; tiene. por otra parte, en su rúano el de-
recho de ocurrir oport11namente a los ~linistr·os a
quienes da Sil confianza, encar·gándoles de la Ad-
ministracion del Estado (1 ).
La prr.sentacion al Senado del proyecto de lei
de Presupuestos d<!be hacerse entre el 1. 0 y el 15
·de junio (2 ). La discusion tiene lugar siemwe a
fines del ario, y pam e\·itar los inconvenientes que
produce la prolongacion del debate, impidiendo lri.
promlllgacion de la lei ántes del 1. 0 de enero, los
reglamentos de ambas Cámaras contienen di~posi­
ciones especiales que limitan la discusion.
Dicen los incisos 5. 0 y 6. 0 del artícnlo 90 dPI Re-
glamento del Senado:
<<En cuanto al proyecto de Lci de Presupncstos,
si éste hubiese sido presentado al Senado <'irltl'S del
15 de junio, y hubiese estado en tabla a lo rn<~nos
durante tr·einta días. o discutido en quince sesio-
nes a lo ménos, y ademas convocado el Congr·cso
a funcionar en sesiones extraor·dinarias ~íntes del15
de octubre, el dcbatr~ sobre él quedad cerTado el
15 de noviembre. soll·o que !IO!J(I ac.·w•rdo contra-
rio crlebrudo en sesion anterior.
« Per·o si este proyecto h uhiese tenido oríj<'n en
la C:írnara de Diputados, el Senado dehcr:í. lWOnlm-
ciarsc sobre él a mm; tar·dar· treinta días de~pnes
de haber·lo recibido. debiendo ponerse <'11 tabla con
prcfL·r·encia. 1>

( 1) Se han prc~cnt1tlo al C.m~r··~n <lo~ proyec·tos que contienen <•staR itlcas; uno
por el Ejceuth·o y otro h~hilm~nt.c elaboraJo por el <li;tingui<lo dipnt.atlo don
J-:lcodoro Yái1ez.
(2) Leí ele JG tic sctiemhrc tl<• ISS't.
16
 22G J. IIOatiSGO AMI'SÁTEGl"l !UVERA

La Ral\"edacl que contit'ne (•sto ültimo inciso es

para d cas0 en que llegue a mo1liflcarHe la cost111n-
ur·e estaulecida de 1n·esentar al Senado el proyecto
de Leí de Pr·es111me!:'los..
El Rl'glanwnto de la C<ínwra de Diputados con-
tiene, pot· su lHll'le. di~posiciotH~s que tienden al
mismo fin de las qno hemos tt·ascr·ito dd Regla-
mento del Senado. lJieen:
u Ar·t. 7-J. Una discusion puede prolongarse por·
dos o mas scs!ones.
o Pero la discnsion de In Leí de Presupnestos, de
la que antor·izn el cauro de las contt·iuncioncs y la
que tija las fuerzas de tum· y tier·ra, quedad ce-
rrada a lo 111énos diez dias úntcs de aquel en que
estns leyes hayan tle comenzar n r·ejir, salvo que la
Cámara en Sf'1~ion anterior acuerde continuar (~
apla.Jar la discusion.
<1Lo dispuesto en el· inciso pt·e,~edent.e no se apli-
car:í. respecto de la lei que autoriza el cour·o de las
contr·iuuciones, si el respectivo proyecto no huuiet·e
sido discutido dur·nnte ciuco sesiones; ni so apli-
car·:í. respecto de la Lei ele Presupuestos, si no se
huuicre dado cuenta n la C<.irnar·a del rc~pectivo
proyecto con un mes de antet·ior·ida<.l a la fecha en
que esa lei ha de rejir·, o ~i no se hubiere discutido
en quince sesiones a lo ménos. ,,
En conformidad a estas disposiciones, el Pro-
yecto de Leí de Pt·esnpnestos dcuc encontmrsc des-
pachado por el Congrc~:;o el 21 de diciembre, sal\"o
que éste haya acordado ott·a cosa: pmm eu seguida
al Presidcutc de la Hepúblicn, quien, o ido el Con-
sejo de Estallo, lo pt'l.lllllllga como lei de la Repít-
blicn.
e) Reclw~o de la Lf'i df! Pre.·wpue:~tos.-Apla~a­
m.iento de la disr:usion.-Las disposiciones que se-
 Rl::SÚI\11-::"1 l>E DEHI·:CHO AllMI="ISTI!ATI'iO 227
--~----------

han citado de los reglamentos de In~ C<ím:wns y

que aseguran la p1·omulgncion de la Lei de Pl'c~su­
puestos pa1·a el1. 0 de enero, fecha en que co111ienza
n reji1·, contienen una excepcion: cualquiera de las
dos ramas del Congreso puede postergar. po•·
acuerdo previo, el plazo que cada una se ha fijndo
para terlllinm· la discusion del proyecto.
Esta salvedad tiene su base en la nntu¡·aleza pro-
pia del sistema parlamentario de gobicmo que nos
rije. Y afh·mamos la existencia de esta clase de go-
bierno en Chile porque lo establece la Constitucion.
Se ha querido deducir del artículo 1. 0 de nueslm
Lei fundamental que dice: 11 El Gobier·no de Chile
es popular representativo,,> la consecuencia de~ que
no es parlamentario, como si esta clase de gohie•·no
no estuviera dentro de la clasitlcacion de los repre-
sentativos y como si una Constitucion necesitara,
para hacer imperar en un país cierta forma de or-
ganizacion política, designarla nominativarnentc. y
no bastara que s_us prescripciones contuvie¡·an los
principios que rijcn una de las distintas fOI'IIHls de
gobieruos. Del conjunto de nuesf.¡•n.s disposiciones
constitucionales se deduce que la forma de gobier-
no republicano que impera en Chile es la P"rla-
mentaria.
Y es de la esencia del gobierno parlnmental'io la
facultad de la Representacion Nacional para impo-
ner en el Ejecutivo Ministros responsables, como
los establece la Constitucion, qne cuenten con la
confianza de la mayoría parlamentaria. La af¡·ibu-
cion que tiene el Presidente de ln República para
nombrar y remo(cr>r a los Ministros, tiende a man-
tener la cordialidad de relaciones entre el Ejecutivo
y el Congreso; se la otorga la Constitucion como a
Poder Moderador para que, en los casos de con-
 228 J. fllllll:''iliO A!'dnd,TI·:I;l'l IUVEilA

tlicto~, pueda !:;Olucioum·lo~ 11 om.brondn :\li 11 iHt ro!-: que

cuenten con la voluntad del Pm·lanwnto y rr•morir•n-
1/o a lm; que 110 la tengan.
El Congr·c•¡.,;n JH'C<'~ila. para <'jc•rce•r sus fne.ultadc~
ll:scalizador·ns y pm·a iutluir en la tuar·eha política
del país, tc~JH'I' en :-;u lllano nlt·ilmdoiH'S que le~ sir-
,·nu de gnmntía C(llltt·a la violaciun de~ sus det·c-
chos pm· pmt<~ dc•l Ejceuli\·o. La Const.itueion l"C' las
da al tkteJ'Illinar· qtw solo en \'ÍI'ttul tln una lt•i se•
puedP irupoue•r· contrihucioJH'H y fljnr· anualnwnlc los
gastos dt! In atlminil"tt·ae·ion pt'rblica y las ftH~t·zas de•
rna1· y tic~rt·a. Sin la npr·olmcion de esta¡.,; l<'Y<'!.:, el
Ejt•('llti\·u IW ¡uwdn gohcl'llHI'.
Ahora lJien. r·ctil·i('ndouo~ C!-:p(_•cialuwntc a la ma-
tcl'ia de <':Sit~ e:-:t ntlio. el Congrc•so ¿ pued(~ rt•chazat·
o aplazar· la lci q11c fija los gastos de la Adnlinis-
tmcion Pt'lblicn, es deeir, la Lei do Pt·esuptH~stos '?
La:-: eonsc•ctu~ncias de una dctct'Uiinac~ion sc•nw-
jantc pül' ¡Hu·tc del Congr~~cf. se presentan a pri-
JIICI'H ,·isla con las tl'c!llcndas consc~ctJencias de la
paralizacion ahso!tJta de·l J1H•eanismo administr·nti,·o;
pero uadic w•gani a la R(_•prt'sc•ntnrion Xaeional.
que puede a¡H·oiJa¡• o r·echazm· todos lo:-,: proyc•ctO!-;
de lt•yes que se le JH'CS!'ntcn. la at1·ibueion de ha-
cer· lo ntismo con <'1 proyecto de Lr~i de Pr'<'l"IIJHles-
tos. 1•:1 det·<~cho del Congt'<':"O JHH'a apr·ohat• los P¡·e-
~upnt':o;tus tiene sn oríjcn en la snlwmuía nacional
:-; 110 poeo lm C(l:"tado al pueblo el r·eeonocinli<•uto
de tal dc•r·c•cho; en la nti~llla Ho!J,~r·anía se funda la
atl'ilJucion dd CongreHo ¡mm lll'gar su npr·olmeion
a la lt'i qtt<' ha de~ da1· al EjPcnth·o lo:; dirH.'J'os del
Estado.
Lns g1·a vc•s con~cí'ucneias que ncarT(_'a ('} t•jcrci-
cio de• estr~ der·echo del Congreso, imponen la obli-
gaeion de 110 ernplc•al'lo sino en cit·cunstaneia:;.; lan
 RESÚMEN DE DlmECHO ADMINISTRATIVO 229

extremas que justifiquen por si solas tan séria de-

ter mi rw cion.
En Chile no puede ser· r·epr·obn<la la Leí de Pre-
sn ptrc>~tos, por·q ne si con tal resol ncion obtuviera el
Congr·eso lo qne desl~aba, no podi'Ía despues apro-
barla. por lo qne dispone el ar·tículo 33 de la Cons-
titucion, qne dice: c1 El pi'oyecto de leí qne fueRe
desechado en la Cámara de su oríjen, no podr<i
proponer·se en ella hasta la sesion del mio siguien-
te.>> El aplazamieuto pr·odttcc el miHruo efecto; es
una ameuaza al Ejecutivo )Hll'a que siga la mm-
cha polftica qne desea el Cougr·eso y ¡H'oduce para
aquél iguales resultados, puesto que, miéntras no
sean aprobados los Presupuestos uo puede in-
vertir· un centavo en Jos servicios públicos que
tiene a su cargo. Llega pal'a el Congreso el caso de
hacer uso ()e esta séria atribucion, en los paises
parlamental'ios. cuando el MiniHterio no I'cflcja la
opiniou de la rnayoi'Ía del Congreso Nacional.
En Inglaterra, unjo el minister·io de \Villiam Pitt.,
en 1784. la Cámara de los Comunes aplazó la
aprohacion de la Lei de Pt·esnpuestos hasta que
Jorjc 111 cambiara sus ministros y Fox sostl'nfa
este der·echo ()e la Cámara con las siguientes pala-
bras:
11 Es incontestable q ne la Constitucion da a In. Cú-

mar·a el derecho de ucgm· los fondos; pero l-st.a es

arma qne ella no debe emplear· sino con precau-
cion y cnando el intcres público lo exija imper·io-
samente. Yo soHten(II·é siernpr·e este der·echo. Es
una lucha crll.r·e las prerTogativas de la C01·ona y
las prctTogativas del pueblo. La Ctírnar·a debe em-
plear todos los medios qne tiene en su podct· pat·a
defender· sus privilejios: es un deber que le impone
la Constitncion. El medio que cousistc en retener·
 2:111 J. lliiMISI;O AMI'SÁTf-:(01"1 IIIVt;RA

lal'l l'IIJIIIIIS pc•didas c~s el mas potler·o~o de todos y

cl••hc•, c•onvc!ngo c•n dio, ~"r d t'dtimo que se em-
pll't'. Hi los IIIÍIIÍ~tr·os lH~I·:-;istiescn en ~11 obstina-
c~ioll y llnvasl'll las co!-la~ al cxtr·cmo. ~cría justo
ltuc•t•t• u:-;o cln c•:-;t.e IIH'tlio, c~omo de un derecho
cptt• ~·~tnhh!t'.o la clifc•t•cneia que existe entre 11n
p111'hlo liht't! y los c•sc·lavos do una monarquía ah-
:-;oJntn. »
~o pnc•do PI Cong1·c•so l'iacio11al entrC'gar los di-
llt'l'o:o~ clt•l E:-;tndo a 1111 Mi11istt't'Ío que 110 cuente
c·o11 :-;n collllnllza. a un tHhllilliHtr·atlor quo no le
oh•t•t't' lns gm·n11tfas IIL'Ct•sat·ias. LIPgatl::~ este caso
<'tl Fr·:utc·in. a llllt's clt! 1877. Gamlwtta tlecfn: ((Nos-
oh·os no <'11 h'<'~m·c•mos lllll'sli'O o1·o. n ucl-5lrns contri-
lltwiuru•s. t-I pr·oclnl'lo ti<' 1111<':-:lr·o~ !'mcrillcios sino
t'llHtulo l"l' rc•spt•lt• la volnutacl que ~~! ha urnnifes-
t:,cln l'l l·l th• clt'tuhr·c• ( (t•t•ha l'll que fué elt>jilla nna
IIH\ynl'ia c·onlr·m·ia al ~lillistt•r·io clL•spnt-:-: cll' haber-
:-<~' di:-:tH'Ihl la l'<imm·n }. Es pt·l•c·i:-:tl :-:aht•r· si en Fran-
dn l's la tHh<tlll la t¡IIL' gohit•r·rta o es un hombre
qllit•n IW\1\tl:l.u
K·•h· d,.,.,.,·lw in,li:-:,·ulihh• ch•l C'tlll.:.!t\':-:n. l.'tll\:-'titnye.
,¡¡j,, :\h-. Julin Ft'ITY ••n la~ nli:-'lll:l-: ~~·:-:ione:-' a que
~~· rdh•l'1.' ,.¡ p:in·afn nnt••ri•'l'. 1'1 ülliut., t'('t'lll'="n. la
ú:t::n:l ~ar:mtia d,• h•:-: pn•·h!,,:-: liiH·••:'.
Y ,~qllt~ p:1p·.•l t':lh • t'H ,•-:tt• 1':1 .. ,) al p,1 l··r· Ej.•cn-
a:, ,.:• .\t':lt:u· l:l Yt•!!lnt:ld ti,•! P:u·bm··nt•). .. En ~n
::•:\-: ':1~:\ t''\l ·:¡-::,•n. b a:•r·•h:~o·i·•n d,• la:' ,•:ttra·.las y
,;,. >:-: ~:1-: ,•-: p:·,:,::,···~ t•:n:l:l:l d··l P:lr::,:n··nt•). l'l
,. ::1: ::·• ~.>:1·:r ·:~t · :.·~ Y·•t:\. :-:!:1.\ tptt• t:,•:t•_' t:un-
!~·~·~! , . : ,:~ :·. ''~: \ !!:·~~ ~~:1·~.1.... •!..' a'''' ":t ·r~' .} ... \'"0-
~;::·· .-~. ~\ ::.1 .~.· '!'- ::: : ·r ;\ ~-~ ',.::;.:t:\.1 a: P.•-lt•r
 HESUMEN DF. DERECHO AOMINISTHATIVO :131

terrilJles consecuenC'ias de la negativa del presu-

puesto ( 1 ). l>
Enll·e nosotros se ha aplazado la discusion de los
Presupuestos en sesion del Senado· en agosto de
1857 hasta que se conociera el personal del nuevo
Ministerio.
En 1890, en mernorabl(~S sesiolies, se aplnz6 la
discusion de la Lei de ContrilJnciones; esta vez tam-
IJieu hu !Jo de someterse el Presiden te de la Replí-
IJ!ica a In voluntad lejislntiva, designando un Minis-
terio que sntisfnciem a In mayoría par·lnmcnfaria;
en setit•mbr·e del mismo ario, cer·r·adns las sc>siones
ordinar·ins del Congr·eso. el Pr·esidente nomiJI'ó un
1\linister·io que no contaba con mayoría en el Par·-
lamento, el cual seguramente halJda hecho uso de
sn der·echo de nnevo, aplazando los Presupuestos
hasta que se for·mara un gabinete de sn confianza.
Las consecuencias son demasiado con0cidns y for-
man uno de Jos mas tr·emcndos capítulos de nues-
tm historia política.

111. Oumplhnlento de la Lel de Presupueatoa

a) Dumcion del ejercicio de la Lei. -La vij~ncia

de In Lei de Presupuestos ¡)['incipia el 1. 0 de enero
y tcr·minn el 31 de diciembre de cada ario (2). La
Constitucion dispone que los gn~tos de la Adminis-
tracion PülJlicn sean fijados anualmente; pero no
indica la fecha inicial del ario flnancier·o, la que
ha sido determinada por· la Id de 1884.
El t.ér·mino de un ario es el establecido en la ma-

( 1) RKNi~ S·rnURM, Le Bu'iyel.

(2) Lci de 16 de RcLicmbrc de 1~S1, art. 11.
 23~ J. DOMINGO hMl:SÁ'n;(;t;¡ IUVEitA

yor parte de los pai~es; per·o en algunos se ha

adoptado otros. Bolivia, Per(r, Honduras y Xicara-
gua han fijado dos arlm;, algunos Estados de Ale-
mania tres y en este mismo Impel'io, los gastos mi-
litares se autorizan por· sietn mios.
La vijencia del PresupuPsto pl'incipia en Inglate-
rra y en Alemania el 1. 0 de alJI'il y tm·mina el 31
de nuu·zo; en Italia, Espmia y Estados Unidos desde
el 1. 0 de juuio hasta el 31 de mayo; en Francia se
com;erva el ario comun. Esta tlifer·encia. de fechas,
respecto de lo que pasa en Chile, existe por·qne se
han dett•rnlinado tomando en cousidm·acion el tiempo
en que funciona el Congr·e::;o. El inviel'llo es en los
paises de Em·opa, como en Chile, la época de se-
siones de los Cuer·pos Lejislativos y como se cele-
bran comunmente en los nu.•ses compr·erHlidos en-
tre Hoviembr·e y abril, se han fijado fechas posteriores
a las <le las St'siones.
b) Furma en que se da cumplimi('nfo a la Lei de
Pr(' ...;upu('sfu.~. -(( Xingun pago se admitir·•i en cuenta
a las Tesor·er·ías del Estado, si 110 se hicicr·e a vir-
tud de un decreto en que se expr·e~e la lei, o la
partn del presupuesto aprol.mdo por las Cc.ímaras,
en que se autoriza aquel gasto ll, dice el artículo 146
de la Constitucion. El decreto a que se refiere este
ar·tículo debe ser dictado por el Presidente de la
RepúiJlica, a. quien la Coustitueion coutlere la fa-
cultad de decretar la. inver·¡.;ion de ·las reutas pú-
blicas con arreglo a la lei ( 1 ).
La disposicion citada repite que no hai pago h'gal si
el Pr·esupuesto no ha sido aprobado por las Cümaras.
La lei de 16 de setiembr·e de 1884 dispone. por
sn parte:

{ 1) Constitnd,,n. art. 7:1. lt.•

 nESÚMEN DE DEUECHO AOI\IINISTRATIVO 233

<• Las pt!rtidas de gastos fijos del Presupuesto se

pagarán po1· las respectivas oficinas, sin necesidad
de deci·clo ni otra lei que el mismo P1·esu puesto.
<«Los gastos no· comprendidos en el inciso ante-
rÍO!', se cuhrir<Ín en virtud de decreto firmado por
el Presidente de la RepiÍlJiica y el Ministro del ramo,
rci1·endado po1· el Ministel'io de Hacienda. 11
Esta disposicion se contenía en el decreto-lei de
28 de diciemui'e de 1841, artículo 4. 0 , y en el decreto
de 6 de marzo de 1877, a.I·tículo 7. 0 , que reglamen-;-
taron la formacion e inve1·sion del Presupuesto.
De las pi·escripciom's trascritas se deduce: 1. 0 que
todo pago debe verificarse por medio de dec1·eto,
salvo los gastos fijos, que se consideran fundados
en leyes permanentes: 2. o que todo decreto de pago
ha de sc1· firmado po1· el P1·esidente de la RepiÍ-
blica y por el Ministro I'espectivo.
La excepcion que se hace de los gastos fijos es
lójica, aunque se incluyen fi·ecuentemente en ellos
muchos que no están autorizados por oti·a lei que
la de Presupuestos; para evitar inconvenientes y fa-
cilitar la discusion del proyecto de Presupuestos,
solo deberían coloca1·se como fijos los gastos auto-
rizados por leyes especiales y dictarse desLle luego
las que organicen tantos de nuestros servicios pú-
blicos que tienen su oi'Íjcn en decretos o en la Lei
de P1·esupuestos y que por lo mismo sufren frecuen-
tes e inconvenientes modificaciones.
Todo decreto de pago lleva la firma del Presiden-
te de la Repúulica y del Ministro del ramo, cual-
quiera que sea la cantidad que se trate de abonar.
Al principio de nuestra vida independiente, cuando
era mui reducido el movimiento administrativo,
podía imponerse al Jefe del Estado esta obligacion;
pero hoi que los negocios púulicos han llegado a
 231 J. DOMINGO AMUNÁTF.GI'J IUVJ-:RA

tanto dt·;.;ar-rollo, no es posible hnc~r que ese fnn-

,·ionarin ocupe la mayor parte de su tiempo en ftr-
lllar tl•·•Tt'los de abono por peqner1fsimas enntidades,
IIOtlllmtnJiPntos de porteros de oficinas y de gnar-
diarws dt· cárceles y otros decr~tos de csem:a o
df' ningJIIJa importancia. En estos cnsos dehei'Ía
IJn~tar la firmn del Ministro, quien, al fin y al cabo,
••s ('¡ ,.,.,_ponsable.
1·::--ta clase de decretos se firman en Italia, Fran-
('in. J·:sp:nia y otros paises de Europa solo por los
J't'sl"'''tÍYos Ministros. Los Hcms variables del Pre-
Sllpllt·stn sun otros tantos cr·éditos que el Congreso
~:wio11al abre a los Ministr·os. De la misma manera
,.,. n·r·ifkan los nombramientos de empleados infe-
riort·s d(' la Admini;;;tracion.
El nrt i•·11lo 12 de la lei de 1884, fija tambien cierta
lranJit:wion para los decretos de pago qne se de-
dnzcan de gastos var·iahlcs o de los antor·izados
por l··y•·s especiales, al disponer· qnc dcspues de
lil'llwdos por el Presidente de la Rept'1blica y el
~lini;.;tr•'· sean refrendado.-; por el Ministerio de Ha-
t'it•JJda.
:\l11i !;1rga y molesta es la tr·amitaciQn de esta
l'ln;.;P <J,. decr·etos, los cuales ordenan muchas ve-
C('s ,,., ificar pagos a per·so1ws que necesitan con
tirj•·rwi:t su dinero o a acn~cdorcs del Estado a qnie-
lll's no se debe retardar con tdmites. q11~ r·eal-
lllt'llfl' son s11sceptibles de ruodiftcacioues. El ór-
dt·n t¡lll' IJoi se observa en esta materia es el si-
;.!11 Ít'll ((':
Ttldo d·~cret.o de pago con cargo a partidas de
gnstns \':1riables o a11torizados por leyes especiales,
!le\· a al final lns palabras << Refrénde.o;e, tdme.o;e ra-
_:on. rr')i ...;trese !/ comunir¡tlf!SCJJ, las cuales indican
la tra111itacion que debe seg11ir.
 RESUMEN DE I>EIIECHO ADMINISTRATIVO 235

Firmado el dec¡·eto se envía a la Di1·eccion de

Contabilidad, juntamente con la trascripcion qne de
él debe hacerse al Direct1w del Tesoro. Aquella ofi-
cina ref¡·emla el dec1·eto. Consiste esta operacion
en anotar en el libro de r·efrendw:iones, en el cual
se ab1·e nna cuenta especial a cada uno de los
ítems de las partidas variables del Presupuesto, la
cantidad que se manda pagar y la fecha y mírnero
del decreto, poniendo en éste la frase <1 Refl·en-
dado por ... >> con la cantidad en gnal'ismos, el sello
de la oficina y la firma del Director do ella. Se sns-
pcnde la refrendacion si el decreto con!iene algnn
error manifiesto, si no existen en el Presupuesto
fondos consignados con el fin a que se refii!J'C o si
el ítem del cnal se manda deducir el ga~to cst.¡í.
agotado o tiene un saldo que no alcanza a cnbrh·lo.
En estos casos se devuelve el decreto ni Ministro
<¡uc lo ha expedido y solo se le da curso si <~ste in-
siste, haciéndose en el libro de Refrendacionl's la
correspomlien te anotacion.
La Direccion de Contabilidad remite el dec¡·eto
con sns antecedentes al Presidente del Trihunal de
Cuentas, para los efectos de la toma de ro~on a
.. ¡ue se somete todo decreto que tenga relacion con
la Hacienda pública. La toma de rfr.;on consiste en
copia1· íntegro el dec1·eto, debiendo anotarse esta
tn·ovidcncia en el oi·ijinal, snsc1·ita con media firma
del Presidente del Tribunal.
Si el dec1·eto de pago expedido no cst:í. conforme
con las leyes, se manifiesta al P1·esident.e de la Re-
pública la irregulai·idad por la Co1·te de Cuentas,
y si el Presidente insiste, se toma razon del decreto,
dando la Corte, dentl·o de treinta dias, a\·iso de lo su-
cedido al Congreso, o, en receso de él"t<\ a la Co-
mision Conservadora.
 236 J. OOMI!'IGO AMI'NÁTEt;l'l 111\"EIIA

Pmdicadn la loum de 1·azon, •~1 Tl·ilmnal de

Cu<•ntas l'l'lllile <'1 d••<'l'elo al Dil·<'dor <ll'l TPsm·o
pn1·a qun .s<'a rr:jt'..;frll(/o. ~¡ P.sl(' funcionario 110 lo
CIJeiiPIIll'H obsl~l'\'abl<~. dl'.sglosa la t1·n~e1·ipcion co-
fi'('SlHHHl ieu 1••, efl!l'lt'Ja Pl t•ej isl 1'0 y denwl n! ('1 ori-
jinal n la Di1·cccion di' Contabilidad, la que lo Pn-
,·fa ni MinistPI'io I'I'.S)Wetivo. en l'l cual se archivn.
Si d Dir·l'dOI' dd Tl'sOI'O enctH!Jitl'a que <!l dPcr<'to
no lm sido <•x¡u•dido 1'11 <~onfol'lllid:ul a la lei dn 1G
de SPtil'lllhl'() di' lXS.t, SIIS)li'IHI<• (•) l'l'jisll·o y hace
lns ob=--el'\·aeion••s tll'l caso al Pl'l!sidPIIil~ <k la He-
pt'lhliea; si éste m·dPua. )Hll' s•·gunda \'1'7., el pago,
1'1 Dii'I'Ctol' del Tl'sOI'O d('f>e dm· cuenta a la Cü-
lnm·a d1~ Diputados o a la Cnmision Conse1'\'iulo1·a.
l'll su <'a~o. y l't•jisll·a p) deci'C'to.
Una \'l'l. I'Pjistl'tulo. 1'1 Dil't•t·tol' dd Tt!SOI'O lo
tra~c1·ihc n la TPsot·e1·ía Fis•·nl qtw debe \'PI'iticm·
el pago ¡mm su l'lllllplinlit•nto. Xingnn T<•sm·cro
pn<'dl' lHH't'l' pago alguno !o;Íll esta (H·den t'XPI'e8a del
Dit·•·ctol' dl'l Te:-:o1·o.
Tal ('S la complicnda tJ·muitacion que sigue todo
th•tTl'to tlt• pago qtll' ~~· imputa a gastos ntriahlcs
lid Pl'l'~lllllll'~to. Es l'ie1·to que con e.siL' ~isteuta se
ga1·antiza In h•ga!idad de l11s lli'OI''~'limicntos admi-
ni~tt·atinl~. J>l'I'O tlll t':o: llH~nos l'ict·t.o qnt• pe1·jndica
Íllllll'H~anH•nh• a lo~ l'lllph·:Hio~ y particuh.u·L'.S. inte-
n•:sado:-; t'll l'~ll.S pagos. con una d~'lllllt'a coH:-:i<l<'-
l'abh• qtll' no tÍl'lll' t'ilZtll\ dL' st'l'. La 111i::-:ma ~m·an­
tin Jllhh·ía l'XÍ~tit· :u·hitralllln algun llh'din nm~ lH':íeti-
co lJ 11\' ra\·:li tm·a l'l d pido dL'~ p:tl'l\1) <l\• toda lll'den
lll' pagl).
La tnunit:h'Íl.lll \'XÍ"'l''lll~ llllp.lth' la eon~el·va­
einn th• t'Íilt'tl l't'lll''ldllt'l'Ítllll':O: ¡, r•¡·ft'lt:w tJ,• cada
llt't'l'l'IO dt• pag11: 1. 0 d11S 1'11 l'l ~liui:-h'rio l't'"'Jl•'I'(Í\'0,
dtllllk ~t· ~ll<ll\lall l'l dt•t'l'l'lll t)rijinal y la l'•1pia en
 lti::SlHJE:o; llf: IIEI!l':CI-10 AD:\f!NISTI!ATIVO 237
-------
los libr·os destin:Hlos al cf<~c·to. sin contar el IJor·ra-
<lor·; ~.o una en d Tr·ibunnl de Cuentas; 3." una. en
la Direccion del T<~sor·o; ·1. 0 una en la. Tesorer·ía.
pagadora. Ademns de las copia~. quedan anotacio-
nes en los libr·os de la Direccion del Tesor·o, de
Contabilidad y en In T(•sor·er·ía que n•r·ifica el pago
y la. publicacion del dccr·l•to en el Diario Qffcial.
Todos estos triÍillif.('S tienden a. dificultar· la r·apitleí':
con que deben cfecfimr·se Jos pagos y a. estaulece¡·
una l'Xcesiva gar·antín, qne po1· excesint es inútil.
Coiuo la Leí de Pr·esll))ll(~:'3tos caduca el 31 de di-
ciembr·e, no pnedcn irnpntar·se a. 1111 Presnjmesto fe-
necido, gastos de ninguna clase, sah·o que hayan
sido hecho.-: en el HI1Q de su vijeneia ( 1 ).
Debemos precisar Jo que se entiende por gasto:;;
hechos.
Una. oficina p(¡IJJicn ~dqnic•re. ,·gr·., algunos mue-
lJles. los cuales son Juego entn·gndos, per·o la cuenta.
110 se pr·escntn para sn pago por· In casa vendedora,
sino al ario signic•nte de la adqnisicion. ¿Se enten-
dcr:í esto por yru;fo !lf•r.:/w? Cr·ecmos que nó.
En carubio, confo¡·me n la. costnmbr·e adoptada,
una Tesorei'Ía. Fiscal paga a. las Cornpa1iía.s de Va-
pores en el mes de no,·iembi'L'. cie¡·fa snma pm· el
valor de pasajes expedidos por la aut.o•·idad co-
r·•·espondientc, y solicita su abono cu Jos 1wime•·os
di as de ene•·o. ¿ Se1·ti un f¡osto hl'f·lw? Opi u amos
afil'lnativanJcu te.
Ba~ta compar·nr Jos ejemplos lHli'U ver In difc•·cn-
cia. En el lH'ÍIIJe¡· caso. el ditJei'O no ha salido de
las m·cns uncionales; HlllHpie la adquisicion de Jos
muebles se haya lwclio eu t:ll a1io, nadie puede
ohligar· a la casa ,·cndedOI·a a. pasar su cuenta. en

( 1) Leí de 16 de scti<'m!>:c de IS ;'¡, a:·t. 1~.

 J. DOMINGO AMl'NÁ"I EGt:l UIVEICA

tit•Jllpu dl'!erminndo, y debl)n conside•·m·sc ndqnir·i-

llos c•n el momento del pago, que es cuando sale
d ll illí'J'n de Teso•·cr·ín; en el segundo caso, In Te-
soJ'c•ría ha hecho el gasto que hn anotado con la
reeha c.or¡·,•spoudiente en sus lilwos; no sería posi-
IJk• vc·¡·ifka•· sn abono con impntacion al Presn-
puPslo de·! m1o siguiente, )JOJ'(¡ue el gnsto ha sido
yn lw<'f¡o e•n el :ll1o anterior.
En coJI:-'CGtJCncia, entendemos por oasto hecho
aquel qttL' ha sido ve•·iftcado por alguna oHcina pa-
gadora.
Y aqtJÍ se enlaza otra cnestion. ¿Cómo pueden
h:we•¡· pagos las Tesorei'Ías Fiscales sin tene¡· a la
,·i:-:ta 1111 de·creto supremo rjne designe el Hem y par-
tida dd Pl'esupnesto a que debe imputarse el gasto,
como lo disponen los artículos 146 de la Constitn-
cion y 1~. inciso 2. 0 de la lei de 16 de setiembre
de 1~:-:.t ·?
La natnrnleza misma de algunos gastos ha he-
cito ind i:-'pcnsable la adopcion de este pr·ocedi-
llli<·ntu. ("n decreto dictado el 12 de dic.icmh•·e de
1~8!) onlc•JJa someter todos los gastos a las pres-
cri¡wione·s legales; pero, a pesar de que se ha tra-
tado de~ arbitrar medios para cumplil'las con todo
rigor. es imposible hacer entrar en ellas algnnos
pago:-; de· eierta natnralezn. Se trata, por ejemplo,
de: gn:-;teh qne deben cubrirse en nn espacio de
tic•r11pu epH~ no permite ocnrrir al Gobiel'llo en dc-
11JaJHla de• la antorizacion necesaria; de esta clase
sn11 lo!'i gastos qnc ocasiona la conduccion de reos
de 1111 pnnto a otro de la Rept'1blica, el valor de
lns p:l:-':tj•·s de tJ·aslacion de empleados pt'lblicos,
los pag(ls que se relacionan con el cambio. cnyo
valor 110 puede ser conocido fijamente sino dt•spnes
de n·t·ific·;¡rJos y, mas r¡ne todos, los que se ven
 ltESÚ!'tll·::-¡ lliO: UI::ItEC¡.;o AIJMII\ISTHATIVO "239

obligados a haee¡· Jns Ajentcs de In República Clt

el extranje1·o. Es verdad que muchos de lm; gastos
que hoy se ve1·iflcnn sin que prévimnentc se haya
dictado el decreto ¡·e~pectivo, pueden aguardar esta
forlllnlidntl; pero hay oll'os, como los citados, que
no pueden someterse a ese trümite. No es posible
tenc·¡· provistos d<.: fondos a todos los gobernndm·es
de departamentos pa1·n pngm· los gastos eventua-
les que ocasione la conduccion de l'eos; a todas las
Tcsorei'Íns Fiscales pnra cont.rntncion de pasajes.
mnl'Ítimos; a todos los Ministros Diplomtiticos.
En estos casos, la Tesore1·ía Fiscal ¡·espectiva
hace el gasto y solicita inmediatamente su abono,
el cual se hace sin pénlida de tiempo. Estos son.
Jos gastos lwchos.
Indudablemente que es necesario limitarlos a los
mas indispensables, gunnlando siemp1·o las ga¡·an-
tfas que deben acon1pmiar a toda inversion de fon-
dos lis ca les.
El 31 de dicicnibi·c termina la vijcncia de la Le\
de Presupuestos; pero pueden quedar fondos so-
brantes en algunas de sus pa1'tidas por no haber
sido necesaria Sil total invcrsion llurantc el año.
¿Qué se hace con esos fondos?
Desde que la Lei de Pros u puestos rijo solo hasta
el 31 de diciernbt·c, no pueden invcrtirse en el mio
siguicutc, en el cnal cxist.e un nuevo Presupuesto;
en consecuencia tienen que ingresar en a1·cas na-
cionales a fo¡·u~tu· parto de las entradas de la nn-
cion en el mio postei·io1·. El dccrcto-lei de 28 de
dicien1bre de 1841 dbpouía en su tu·tículo 3. 0 : 11 Las
pa1·tidns del Presupuesto antel'ior que en el todo o
parte no se hubieren gastado dentro del año para
que se concedie¡·on, quedartín anuladas sin que
pueda el GoiJiel"llo librar sobre ellas, a no ser que
 ~ J~1A .... ~~·, 1 Jil• ' •t .. , . 1· ,.,_ ... '

,..,. IJ:J,,;Jf' 11 JIJ'·;rJpf:' 4·Ja 1 !ttJ J.'J•·Y•• l'r•..._ ,;.·: • ..._1,._,

lljJI •¡I¡;,•IIJ t:,ltsiJÍ•·II l''Jf' 1·.-ta J·:···-··r·:p-•·! c·.,:,::r·~-··- •

~'~'•11 l:1 '''iiiiJ!f''ll'l•· la l•·i d•• 1•~ e)~
•·1 :triÍf':¡:, 11 •]•·
:-•·11• ,,~¡, ...
d•· J~'SL :d tli-jl'!!l''l' •J'W la ,-ij··flt·:a el·· Ja
L•·1 d•· J'r·•···llJIIJ•·.-~I•J- l•·nuíua f•! :u el•· d:•·i··IJIIH·••.
\1st.~ •·:-1•• t-!fJI•• .,.,. r···ll•·r·•· a J., .. !"IIIH·aul•·,.: que exis-
'"" ,., ,.¡ I''''"'IJ'''''-1" IIIÍ·'fllll, p·r·o ur, s" aplil"a a
¡,,., ,.,,,,.¡,¡,~"~ ,V ""''' .. ~-·~'""' d••r'J'f'lar).,s eon nnlerio-
f'ldlld ¡t) aJ dn dÍt'ÍI'IIIhr••• y IJIII' 110 IJan sido paga-
~~~~~ lllffl'l'l "" 1'1'111 (I'I~Jrll; 1~ ... ~~~~ SI' ('l)ll)(':lfl ('Jl <JepÓ-
HIO, lt11jo 1•l Ululo de• /J·•¡¡,í:~ÍitJ.'( tf,. IHtt•ldo.~ y [I'U~tos
¡mr ¡u'.'''''' clrtt'IIIJIP dic•z IIJI'SI'~ c•;IJll:ulo~ ciPsdc el
1." cJ,. 1'111'1'11: ,..¡ 1111 ,.;¡o ••uii!'PIJ PJJ "~~' tiP111po. pasan
11 fn11d11,., Jr•uc•r·nlc•,.;, ~¡ 1111 Plllplc•arlo pl'1hlico no co-
NIIPldmo~ de• 1111\'Ít'!llhl'l' y dii'ÍI'Illhr·e dL' nn
111'11 ,.,,,,...
111)11, t¡llc•dnu ''" In t'llc•uln tll' /)t•¡lfí:~ito.~ dt• .'HH•ldos
!1 ·'''"'~~·~ /11'1'/"'.'1'"' tlllt':1111t• tlit•z uwst·~. Pa:-:atlo <'Stc
pll1111, ,..,, 11plkun n l:1" t'llll'l\tl:ts jc•w••·:\lc•~ tll'l Fiseo.
~l'l111ll,t.:11""''• 111\tll'll. IJIII', II':ISt'tllTitln t'~l' lt~l'!llÍllO.
"''' -,plÍt'llll t•l )111~'' d,• In nd,•ncladn. E:-: n••ec•:-:ar·io
p.1r;1 \ ,•rllkaJ'l,,, 1111 d,•,'l'''''' t''\p··didn t'l\ la fnr·mn
'""''"·'"';" 'l'"' '"''Í~·~o• ,.¡ Íh'lll ,),•1 Pr,•,.-uptlt''-1•1 dl'l
,·,ul d.•''•' d,•,llt~•ir'' ,-: ~ '"'"'· ,·.1~·1<~ Íl•'lll "'•r:i ,::-:te?
,. '•'LI t'l qth' l'll ,•: l'r.·..:.n:llt '"'1 1 Y!j,•:t!·' l'••:h···d~\
h•u.!.•-.. p.11.1 ~-''h'' ,1,• h nt! . . :n:l u:t''Il':t>t:l·~ x:..
l\ . 'l't•t,' L' ,. . ,.\t~,L\J q·~ . . , . ,)·t,~;·!:\ , . . ! l''t· ·...;.·::··:·· . . . !,\ .. t.":l
\'.\,!,., \! ~,, \L' '~~' i· • ~'' \"' !' \~".\ : :\ ":·: :· :l ·~·~~:\r::-'
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 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 241

del cual deben deducirse los gastos de que habla-

.mos, pue~ ese ftem tiene por objeto llenar t.odas
aquellas necesidades no preL'istas en otros ítems
del mismo Presupuesto. Últimamente se ha adop-
tado la costumbre de con.signar un ítem especial
.para pago de cuentas de al1os anteriores.
Todos los gastos de la nacion deben estar inclui-
uos en la Lei de Presupuestos, a~n aquellos. auto-
rizados por leyes especiales. Estos se incluyen en
el primer Presupuesto que se dicte despues de la
lei especial y no es permitido deducir fondos de
esta lei si la de Presupuestos no lo3 consigna. El
articulo 13 de la lei de 16 de setiemiJre de 1884
uice sobre e~te particular:
«No es permitido imputar gastos ·a leyes anterio-
res· a la fecha del Presupuesto vijente, salvo el
caso de que la lei haya sido promulgada despues
de la present.acion al Congt·eso del Presupuesto co-
rrespondiente al a11o en que se decrete el gasto.''
Contiene esta presct·ipcion un error, que se haee
mas evidente al leer el artrculo 14, que dice: «No
se podrá exceder la suma fijada en cada ítem o
partida de los presupuestos de gastos, salvo en los
casos siguientes:
al. o De leyes posteriores a la promulgacion de
los Presupuestos.>>
Efectivamente, el proyecto de Lei de Presupues-
tos se presenta al Congreso en los primeros quince
dias de sus sesiones ordinarias; pero se discute a
t1nes del m1o; si se obset·va estrictamente la uis-
posicion del artfculo 13 ue la lei ue 1884, podría
suceder que se dictara, con posterioridad a la pre-
sent.acion ue los Presupuestos y ántes de discutirse,
alguna lei sobre gastos, y que fuera lejítima la im-
putacion que de un pago se hiciera a esa Iei aun
 242 J. DOMINGO AMUNÁTEG!:J RIVERA
------- -- ~-- -------- ----

dcspues de promulgados los Presupuestos y cuan-

do bien pudo inclui•·se el gaF;to en ellos. Ademas,
no se exceden los rt.cms del Presupuesto en el caso
de c¡ue trata el inciso 1. 0 del artrculo 14, porque
los gastos que ocasionen las leyes a que se refie-
re, se imputan a estas leyes y no a la de Presu-
puestos; C'sto viene a probar que es el mismo caso
previsto en el artrcnlo 13, y que existe entre tímbos
una cuntradiccion. Esta disconformidad fué obser-
vada, al discutirse la lei de 1884. por don Antonio
Varas. en seF;ion del Senado de 1. 0 d~ agosto de
ese ai1o; pero no se hizo alto en la observacion del
scrior Varas, y la lei se aprobó tnl como está re-
dactada.
El inciso 2. 0 del artrculo 13 de la lei de 1884. pro-
hibe 11 aplicar bs rtcms del Presupuesto a distintos
objetos de aquel a que han sido destinados.,,
Parece inútil una pre:-;cripcion como esta, porque
si la Lei de Presupuestos concede una suma para
determinado objeto, indicado especialmente en la
Lei misma, es ·16jico que no se invierta en otro.
Sin embargo, quizd alguna p•·•íctica abusiva de.
otros tiempos o ·el contenerse una prescripcion con-
traria en lejislaciones extranjeras ha dado oríjen a
esta disposicion, que se ajusta pel'fectamente a lo~
principios mas estrictos.
Los 1\-linistros de Italia tienen facultad para tJ·as-
ladar sumas de un artículo (ítem) a otro del mismo
capítulo (partida) del Presupue~to.
En F•·ancia <·sta at1·ibuciou cm aun mas lata tin-
tes de la lei de 16 de setiembre de 1871, pues po-
dían los Ministros ve•·iftca•· f•stos tmslado:-; ( rire-
ment.'i} de fondos dent1·o de todo el P•·esupnesto de
su 11inisterio y así se ha visto imputar a gastos de
prisiones pagos hechos para proporcionar auxilios
 RESUMEN UE OEitECHO ADMI!IIISTitATIVO 243

a obreros reducidos a la miseria (1 ). Hoi rije en

Francia una disposicion igual a la vijente en Italia.
Esta traslacion de fondos de un ítem a otro de la
misma partida del Presupuesto no pr·oduce efecto
en el total de éste y aun los fondos se invertirán
en un objeto análogo, ya que se ''critican dentro del
mismo órden de gastos; pero es indudable que la
fiscalizacion del Congreso, la autoi'idacl qne éste
tiene en todo lo que se refiere al Pr·esupnesto su-
fre un menoscabo inconveniente, pudiendo dar el
sistema, por lo demas, lugar a abusos que llega-
rran a hacer perder al Presupuesto toda su serie-
dad y garantía.
Este punto ha sido considerado por la Constitu-
cion holandesa con toda la importancia que real-
mente tiene y dispone, al efecto, en sn artículo 121
que: <<Una lei puede autorizar el camuio en la in-
version de fondos. >>
Es,· asímismo, prohibido exceder la· suma fijada
en cada ítem o partida de los Presupuestos, salvo
en ciertos casos determinados por la lei. Si pudie-
ran ser excedidos los ítems del Presupuest9 éste se-
da completamente inútil; el Ejecutivo lo modifica-
da a su antojo. Las excepciones de esta regla
jeneral tienden a satisfacer necesidades imprescin-
dibles del servicio y son:
1.• De leyes posteriores a la promul[¡ucr'on dl' lo.~
Presupuestos.
Como ya lo hemos dicho, los gastos que ocasio-
nan las leyes dictadas con posterioridad a los Pre-
supuestos, se imputan a esa misma lei, la cual au-
toriza necesariamente el gasto al disponel'lo. En este
caso no hai exceso en el Presupuesto; el gal';lO que

( 1) STOI:&ll, U Blldgel.- Bt-:1\0EilET, .Vicalllsllle <lu Blld(lrl de l'l<lal.

 2U J. ()OMISGO AMl'NÁTEGl'l IIIVEIIA

autoriza una leí cHpccial puede no eucou trar·se 1n·e-

vi~to ('ll él.
2." Dr• sl'llft•nt·itl.-; t>jt•cuforio.~. dt't.:tadas por oufo-
ridud eom¡wft>nlt>.
Las Hentencias a que se retler·e est.a excepeion,
son las euudenator·ias del Fis~o. IH'onunciadas por·
la autor·idad judicial, en juicio ordinario; el Fisco
en este caso es pm·te en el juicio coJuo cualquier
par-ticular. y 110 Hería posible que el contr·adictor
quedara en peor· condicion. respecto del cumpli-
miento de la sentencia. que si Jitigar·a con otr·o
particular·. El Fisco, con mayor· r·azon, tieue que
cumplir sus obligaciones con exactitud.
I•:sta excepcion se contenía tarnbien en el ar·tículo
9. del decr·eto-lei de 28 de diciembr·c de 1841 y por·
0

decreto de 6 de marzo de 1877 se dispuso que <1 Jos

pagos que el Fisco fuera oblip;ado a hacer en vir·-
tud de sentencia de los Tribunales de Justicia, se
im¡mrartín, previo el Cl'nuplase del Presidente de la
República, a la partido de ,t¡usto.~ impret•istos, aun-
que por· rnzon de dichos pagos se exceda la suma
consultada en dicha par·tida. 11
Llamamos la atencion :-;obre este ar·t(culo. por-
que hoi se imputan los pagos que se hacen en vir·-
tud de sentencia judicial. al ítem del Pr·esupuesto
a que cor!'esponde el gasto, segun sn naturaleza.
Si se condena al Fisco a pagar· una suma por· pre-
mios que se adeudan a un profesor, se imputa el
pago al ítem destinado a cubrir·Jos y solo se aplica
a irnpr·evistos cuando se trata de gastos que no
están consignados, o dt: sueldos u ot.ros gastos
fijos; en est.e caso no puede deducirse de ellos suma
alguna que no sea para satisfacer Jos pagos co-
I'J'espondient.es al mismo ario.
3." De conu'siones que hubiere que pagar por las
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINJSTIIATIVO 2·i5

operaciones de empresas industriales o conwrcútles

pertenf'cúmtes a la nacion.
Este númer·o se refiere a las comisiones conve-
niuas en contratos que se hacen para el manteni-
tniento de empresas de las cuales es em¡)l'f':wrio el
Estado. Es lójico que si una persosa contrata con
el Estado no quede en peor condicion c¡nc si con-
tratara con un particular: no porque se agotan los
fondos destinados al sostenimiento de una cmpr·esa
fiscal puede someterse a las personas que deven-
guen comisiones por operaciones destinadas al ser-
vicio inmediato de la misma empresa, a sufr·ir re-
tardo en el pago de lo que por dichas comisiones
se les adeude. El Estado, o debería suspender las
operaciones de la empresa, o no cubrir los pagos
que debe verificar para ese servicio. La disposicion
ue la lei de 1884 salva ámbas situaciones.
4.a De e.rtjencias impostergables de prat•ision o
de sen:icios que sean condicion de la empresa
misma y que no se hubiesen podido pret·er.
Indudablemente que el número 4. 0 se refiere a
las mismas empresas industriales o comerciales in-
dicadas en el anterior. Es preciso dejar constancia
de esto, porque, si las cosas se entendieran de otra
manera, podrfan someterse a la misma disposicion
casi todos los servicios, y pocos serfan los casos
en que no pudiera excederse el Presupuesto.
Si el Estado es empresario, como entr<~ nosotl'os
lo es de ferrocarriles, debe atender el servicio con
toda regularidad. En la Leí de Presupuestos se
consigna una cantidad para materiales de con:mmo
de esa empresa, tomando, naturalmente, por base
para fijarla, los precios de los materiales y las exi-
jencias del servicio en la época de la formacion del
Presupuesto. Pero si el carbon adquiere mayor pre-
 246 ~. DOMINGO AMVNÁTEGl:l RIVERA
--------
cio, o bien el servicio exije aumento de tráfico con
mas crecidos gastos, no bastará para cubrirlos el
ítem del Presupuesto; se pedirá oportunamente un
suplemento, pero si no es despachado, o no es po-
sible solicitm·lo porque el Congreso no funcio-
na, no seda justificable la paralizacion del servi-
cio; la lei prevé el caso, permitiendo se exceda
el ftcm, para evitar que el Estado, que debe ser
mui exacto en el cumplimiento de sus obligacio-
nes se encuentre en situacion de no poder satisfa-
cel'las.
5.• De aplico.cion a empleados que recibr>n gra-
tificaciones, mayores sueldos, o pasaren a hospita-
les, en conformidad a los preceptos de las leyes co-
rre:spondientes.
Esta excepcion se refiere, en su mayor parte, a
los empleados militares; el Gobierno puede llamar,
denh·o de :sus facultatlc:s, a sen·ir empleos del órdcn
militar a ofieiales de mayor g•·aduacion que los que
actualmente los desempeñan; en este caso. debe
abomírseles el mayo•· sueldo, aunque no se consig-
ne en el Presupuesto; de igual manera puede el Go-
biel'llo ascender oficiales a empleos superiores, de-
biendo pagárselcs el sueldo correspondiente. Anual-
mente se consigna en la Lei de P1·csupue:stos una
~mua pm·a atender a esos gastos, pero si cHas can-
tidalles no aleammn, no es posible p1·ivar a los ofi-
ciales de su maym· sueldo miéntms se pide un su-
plenJCnto; la Id de 1884 autoriza el exceso en el
gasto. De igual manc1·a se consigna una cantidad
pam abona•· a los hospitales las estadías de oficia-
les y soldadoH; el número de los que ingresen en
esos establecimientos puede ser mayor que el cal-
culado; y no por falta de dinero en el Presupuesto
se dejada sin ese r·cfujio a los enfcl'nlOS del Ejér-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 247

cito; como en los casos anteriores, la lei autoriza

el mayor gasto.
¿Necesita el Ejecutivo solicitar del Congreso un
suplemento para cubrir los excesos a gue se refte¡·e
el art.ículo 14 de la lei de 1884, o basta la autoriza-
cion que le da esa leí y 1~ aprobacion de la Cuenta
de Inversion?
Legalmente, el Ejecutivo no necesita p¡3dir suple-
mentos en los casos de excepcion indicados en el
artículo 14 de la lei de 1884; pero dentro de una
correcta administ.racion, existe el deber de solicitar
ese suplemento en época oportuna; ahora bien, si
éste no es concedido ántes de agotarse los fondos,
el Ejecutivo puede hacer uso de sus atribuciones;
en todo caso, por los medios mas est1·ictos, salva
su' responsabilidad.
Y si el suplemento fuera negado por el Congreso,
el gasto dispuesto por el Ejecutivo habría sido le-
gal, porque, al ordenarlo, obraba en virtud de atri-
buciones propias que le otorga la lei. La negativa
del Congreso para concecier el suplemento, solo po-
dría responder a alguna situac,ion política, y signi-
ficar la confianza o desconfianza que tuviera para
con el Ministerio, y esto nada tiene que ver, en este
caso, con la correccion de los procedimientos ad-
ministi·ativos.
El artículo 13 de la leí de 1884 impone al Ejecu-
tivo otm regla a la cual debe ~omete1·se en la in-
version de los fondos del Presupuesto. Prohibe
ce alterar los sueldos de los empleados públicos fija-
dos por lei, bajo la forma de comisiones o g¡·atift-
caciones. l> Esta prohibicion no reza para con el
Congreso, tanto porque se contiene en un a1·tículo
que se refiere en todas sus partes a los proccdi-
mient.os del Ejecutivo, como porque las facultades
 248 J. DOMINGO AIIUNÁTEGCI RIVBRA

de aquel Cuerpo están reglamentadas, en lo que

se refiere a fljacion de sueldos de empleados, por
otros artfculcis de la misma lei de 1884, los cuales
hemos ya examinado.
Ántes de dictarse esta disposicion. existfa una
práctica completamente contraria. Acostumbrábase
otorgar, administrativamente, gratificaciones, sobre
todo a fines de cada ai'io, a los empleados de algu-
nas oficinas qt~e, por razones del servicio de la
misma, · hablan tenido un mayor trabajo que el
ordinario, y aun se concedfan, sin que hubiese
existido tal trabajo. Este procedimiento está pro-
hibido por la lei de 1884; pon fa en manos del
Ejecutivo la facultad de conceder favores a ciertos
empleados, con perjuicio de los demás, aumentán-
doles sus sueldos.
Aunque esta prohibicion parece referirse a lo~
sueldos fijados por leyes especiales, tiene que ex-'
tenderse tamhien a aquellos que solo existen en
virtud de la Leí de Presupuestos; de otra manera:
no habrfa equidad.

IV. Loe auple"'ento•

Si se agota un ftem del Presupuesto y hai nece-

sidad de invertir, ántes del 31 de diciembre, alguna
suma con el objeto a que está destinado, se solicita
ésta del Congreso por medio de un proyecto de
lei; se pide que ese ftem sea aumentado concedién-
dole un suplemento. Juntamente con el proyecto. se
acompafia por el Ejecutivo el detalle de la inver-
sion de la cantidad con.signada en el Presupuesto,
y se indica la fuente de la cual se deducirán los
fondos que se piden. Esta última es la única pres-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 2-19

cripcion que sobre suplementos contiene la lei de

1884, que dice en su artículo 10:
ce Toda indicacion que se haga en la discusion
de los Presupuestos para· aumentar los gastos pro-
puestos, deber~i expresar tambien los recursos con
qne deba cubrirse.
«La misma asignacion de recursos deberlt con-·
tener el mensaje o· proyecto en que se soliciten
stiplementos a las partidas del presupuesto ya
aprobado. 1)
El primer inciso no se observa en la práctica
porque Jos recursos de la nacion están indicados·
en el mensaje con que se acompaí'l.a el proyecto de
Presupuestos, sin que se determine en éstos· que
tal ent.rada es para satisfacer determinados gastos.
Cuando se trata de proyectos de supiementos. se
acostumbra decir que se deducirán de rentas jene-
rales de la nacion; en raros casos se han aplicado
a los sobrantes del Presupuesto, y es Jójico- que no·
se apliquen, desde que los sobranles solo son per-·
fectament.e conocidos despues del 31 de diciembre.
Los proyectos de suplementos se presentan al
Congreso firmados por el Ministro del ramo a que
corresponde el ítem del Presupuesto para el cual se
piden. Esto es inconveniente, porque así como el
proyecto de Leí de Presupuestos lo presenta el Mi-
riistr'o de Hacienda, debería presentar tambien los
de suplementos, que van a modificar notablemente
el Presupuesto. Es muí importante el papel que el
Ministro de Hacienda está llamado a desempeí'l.ar
en la ·preparacion y discusion del Presupuesto; la
misma injerencia debe tener en los proyectos rela-
t'ivos a los suplementos. En Francia se presentan.
firmados por el Ministro que los necesita y por el
de Hacienda.
 J. DOMINGO AMIJSÁTEGUJ RIVERA

En todos Jos paises existen necesariamente Jos

HHp]PmPntos, aunque en algunos, como en Inglate-
rra, se solicitan rarfsima vez ( 1 ). En Chile son fre-
euentes y por e8o, a pesar de que nuestra Jejisla-
cion no contiene sobre Jn materia mas regla que la
q11e hemos trascrito, ofrecen muchos puntos dignos
do atencion.
Se observar1i que m1o a at1o se presentan en tro-
pel nume1·osos proyectos de suplementos para Jos
PrPsu¡mestos de todos los Ministerios. Aunque Jos
soiJrnntPs dPJ mi¡;;mo Presupuesto suelen equilibrar
el nnmento qnc introducen en algunos Hems Jos
suplt>ml'ntos, t~stos constituyen nna ancha puerta
tlc nh11sos y desórdenes Pn la Administracion. En
F1·nnein se hn tr·ntado de evitar Jos excesos a que
Jllll'tlt•n dar Jugar los suplementos; pero solamente
st' hnn dirtatlo algunas r<'glas q11e no han logrado
¡n·otlueir tollo el IJ11en resultado que se pretendía
ol>h•nt'r. Existe una que quisittramos se aplicara
en Chile: por elln se dispone que los proyectos de
~nplt'lllt'nto~ ~l' prP~Pnten juntos una vez en el mes.
Dt" l'~tl' modo Pl Con~rP~o ve en nn momento
tlado la situneion ftnancil'ra del pai~; mientras que
t'l\ Chilt' la prest•ntncion contínna de proyectos de
,,~ta t'last' hart' pcrtlt•r t>l rumbo en materia ftnan-
t'it•rn. tanto a Jo~ mit•nlln·os dPI CongrP~o como a
lo~ tlt•l Ejt•rutivo. I.a rt·~la fr-anrt'!'a inh·otluce un
,\rtlt•u t't\IIYl'IIit'llh' t'll mah•¡·ia tnn propia para
¡wotlnt•it· t•l dt'!'t.ll'th•n.
Ln~ 8nph•nwnhl~ th•ht•dan ~~·•· una t'Xl't'prion. mu-
I'IHl 1\H\:' •'ll Chih•. dontlt•. aunqtll' se for·ma l'l Pre-

t 1\ ).':.~ t\rtnn~l la lt'Ji~la,~¡,,tl ~ {\r~t'h\''" ,,,.. al¡r:tUh\...' pais.."S d .."'thl.~ t:~t

•:jt"'("uli'I'O 8e
'"'lh"\"\"' "'-Ull~t'lM.1't\h\,.<. P,\f" ~' tui~Uh\~ t'ttath1,, ("l C''"lo!~""""'\ t\(\ 1~1..i, 1"\"'IIU•Io. En Ell--
l"'Ú~ "'-' '\) ,, ''" ,..,..,,, ,... ~, al , . . ,,u :o:..'}'\ ,,,.. ¡.:.,t~hlt\ ~· t"n la R•"ruhih::a _,rJ-."'ntina bas'&a
t'l ,a,~ltt'l"tt\ ,,,, Y:\Ut:"toi"-Wl.~ '"~ ~'h"-' &hn:ro.t•:oO '"' t"'$.1S rr~'''llt".A \'ll la ·'rJt"Otin& la oiJra
'"' l.l ""' M.l"\ U )l \N. 1'1'""'" lt.~l , .....'t'.Oi:Hiltlr.,td ,.,..tlrt••,.dl ..
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 251

supuesto con bastante anterioridad a la fecha de su

vijencia, se discute con libertad en el Congreso y
se aprueba dias ántes de esa fecha, lo cual debe-
ría contribuir a que las cantidades que fija fueran
exactas.
Sin embargo, hai gastos que por su naturaleza
misma escapan a todo cálculo aproximativo, v. gr.:
Jos imprevistos. Un suplemento que se pide para
nn ítem de gastos imprevistos, se justifica, pues,
fácilmente, siempre que no sea excesivo; igual
cosa puede decirse del que se solicite para conti-
nuar una construccion que ha marchado más rápi-
damente de lo que se esperaba, o que por alza en
los precios de los materiales requiera mayor gas-
to; pero n'J sucede lo propio con otros, destinados
a satisfacer servicios que so refieren a ramos para
cuyo fomento el Congreso pone en manos del Eje-
cutivo cierta suma, con la cual quiere contribuir
a su sostenimiento, sin que este at;xilio sea obli-
gacion imprescindible del Estado. En estos casos,
el Ministro que invierte toda la suma consultada
se imposibilita para pedir suplemento, porque el
Congreso ha manifestado su intencion de conceder
tan sólo esa suma. De esta naturaleza son los ftems
que se destinan para fomentar o sostener socieda-
des de instruccion y otros. Tampoco es posible pe-
dir suplementos pa¡·a ítems de gastos fijos, por la
naturaleza ·misma uc estos gastos.
Mr. Paul Leroy-Bcanlieu. dice, a propósito de esta
cuestion, lo siguiente:
''Los c1·éditos extraordinarios no. ueberían per-
mitirse sino en circum:tancias mui excepcionales,
imposibles de prever y ademas de rara y evidente
gravedad, tales como amenazas de guerra o inun-
daciones. En cuanto a los créditos suplementarios.•
 dt·bt•d:t ,.,.,. ruw: t,r, rua"' 1í uaí lada la flt::-oigna,·i••n tle
J., .. t·:•J,HIIl''"' 1 l':u·lída!o J '1'''~ (JIH~d'"n dar lu;:mr a
dJt¡,;, A~o~f rlf·tJ,:r·ía tt~JJI!f'~'! r.flfll'' re¡.cla f!IIL' jamas
,.,. Jlll''d'~ pr·dír ,.,-(.di los '-II)'J,mwu tarios para a 11 men-
ltJI' lo~o~ Mllf•ldol' ti•: lo"' fuw·i,mario:-;; tlesde lt11.•go qne
'~""'~o~ pw•dr~r• ''"l"'r·m· 1111 urio; Ul-'ÍIIIÍ~rno para au-
fiii!Jrllll' "'llh\'t•rwíou'~" f'flllf~'·dídaH a eHtablccímientos
o ~odr~drul'·~; drd JIIÍ~111o uuulo jamas se debería
Jl'•dir· l'l't~dilo~ "'li!Jir!IIH~IIturíos para la creacion de
11111'\'o~o~ f!IIIJII''"""· y11 rpw ~~sla pueda retarllarse. sin
pt!l'jiiÍI'Ío, 1111 111io ( J ) • .,
l•:u IIIH·~tr·lt I.Pi dn Pr·Psllpllf!l-'f.os hai varios ítems
f!IIH "" f'IH'tWIIIJ'Illl Pll las condieiones de los que
Mr·. J.PJ'oy-B,·nuliPu Pslima que no Hon susceptibles
do lllllliPIIflll'sn po1· flll'dio dn Huplementos.
;,1•:"' ll'lo.(nl ''""'~"df'J' supl1•nwutos para Prcsupues-
f,oM (l'lll'l'idol-1'!
PHI'Il J'l'l>IJllllllli'J' a t~sfa prt>gnntn, debemos hacer
llllll dil-IIÍIIt'iou: !-OÍ t>l pl'O)'I'Gto dt~ l'lnplementos ha
Mido solit-ilutlo oporllllll\llll'lll<', ti11l1•s de caducar el
Pl't'MIJ}lllt'Mio, ''~'~ tiPt'ÍI', thth•¡.; tlt'l 31 de diciembre,
Jlllt'tl" t'otu·t•tlt•J•:-;t• n11n ~'ll Plwro, 8in dificultad. y
p:-;to s1• lm ltl't'ho, tlt•t•lm·¡tmlo~t·, ~f. que se destina
n )liii'H Jlll~lll' ~otn:-;to:-; ht•r·lto.~ l'll t.nl ni\n; » si el pro-
~·t•t'lo st• pt·t•st•Jihl tlt·~piiPs de h>J•minndn la vijencia
dt• In l.t•i dt• PJ•t•snplH'Shl~ P~ indudnble q11e el Con-
,.:l'I'Stl dt•ht• t>xnminm· tlt•h•nithunente los nntt.oceden-
h·~ th•l lll'~''t'itl: ~¡ tlt• t'sltl~ rt·~ultn qnt.' no era
t'tlllt't'ithl t•l ¡.:nsttl ht•dw. ~inlt•s lh•l 31 de dieit>mbre.
:-;,• ''"'''¡o:nd t•l snph-lllt'llhl, pt'J'O ~¡ ha hnbitlo negli-
jt'lh'in p:u·n ¡~t•dit·h'. th•ht• tll'~al'st'. La n·•·tlntl t'~ qnc-
t'\1 t'SI\ls t':ls,ls t•ntnm P'll' 11111dhl las sitnaeinnes
p,~liti,·:ls: P''l'tl hahlnllhls (ldn¡ini..:rrarir'"'lt>llfl'. por
'"'~" i rh 1 a~i.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 253

En todo caso, Jos suplementos concedidos des-

pues del 31 de diciembre, no pueden tene1· otro
objeto que cub1·ir gostos IU'clws úntes de esa fecha,
entendiendo por gostos hechos Jos que hemos defi-
nido ante!'iormente.
Y a esta cuestion se sigue otra: si existe sobran-
te en un ítem del Presupuesto, para el cual se pide
suplemento que no es despachado sino despues del
31 de diciembre, ¿qué ~e hace con ese sobrante?
¿Pasa a fondos jenerales, segun la regla que hemos
dado, o puede invertirse? A nuestro modo de ver,
una leí de suplementos, dictada despues del 31 de
diciembre, para pagar gastos hechos con irnputa-
cion a un ítem del P1·esupuestu del año anterior,
conserva ese ítem, y en consecuencia,- puede in-
vertir-se toda cantidad que exista en él; la lei de
suplementos no hace, en jeneral, ot1·a cosa que au-
mentar el ítem respectivo; pero en el caso propues-
to, produce ademas el efecto de prolongar en parte
la vijencia del Presupuesto, manteniendo en vigor
Jos ítems a que se refiere la leí de suplementos. Al
rendir la cuenta de inversion de un ítem al cual se
ha concedido suplemento, no se puede distinguir·
entre la canl.idad consignada en la Leí de Presu-
puestos y la concedida por la de suplementos: ám-
bas sumas se confunden en una sola que debe
formar en totalidad ese ítem, aunque se indique
separadamente la procedencia. Puede, pues. hacer-
se uso, despnes del 31 de diciembre, del sobrante
tle un ítem del Pre,;;upuesto para el cnal se con-
cede suplemento pasada esa fecha, sobrante y RU-
plemento que deben invm·tirse en gastos hechos
durante la vijencia del Presupuesto.
Par·a terminar nuestro estudio en la parte que
se refiere a la inve1·sion tle los caudales públicos,
d1 t,,.,,,,_ ff·;,tar 1l1~ la rt~iof"''"abí!ídad 'Jil~ af•-cta a
,,,. f•llll'l"mar·i,,-. 'I'W ,,,.¡J,~n:trJ )t,:-; pago~. El inciso
~" ,,,., llf'ff,:••l'' 1~, dt~ la J,d •lf~ 1~4. tlic~: • Si el
flífl•t:lor· ,J,•I 'f',·~oCOJ'H uo ,,~,,..,!n·are o su:-;pentlicre el
•·•·J'"''''''ll•! ,,,.,.,.,do~o~ íll·g:aJ,.H, o no diere cuenta a
IJIIIt•IJ ,.,,,.,.,~~o~J'"'uJa '''~ 111!4 oh!o!•~r·\·aciones que hnbie-
,.,, ,,,.,. ho, ~oCII h·il'lí la (JI!IIU dt~ Mlll-'('f!llSion tlel empleo
''" _.,, ~··•ulo mfllimo, Hin per·jnicio de la re~ponsa­
bllldllll l'ivll. ,
\' ,.J llt·lfroulo Hi '''! In IIJÍ!o!llla leí. dispone que:
ce l,mll cll'cl••JJJIIIot•,."' ,¡,! nn pago iiPgal, son persona1-
IIJPIII" I'I'HJHIIJHIIIJJ¡•~. »
1.11 Jll'illll'l'll Jli'I'P-~I'.I'ÍJH'ion !'In r•pflere expresamente
111 lllr·c•t•f.,r• d••l · '1'1'1'401'0, l'll tnuto que la ~egunda
Pct',Jo pcuh·fu nplic•nJ'!'4«' ni Pr•t•l'licii'Jl!e de la RcpúlJlica
~· 11 In"~ :\llniP>~Ir·o!-4 dt~l l>•·~¡m('ho. qnierws sun los
t•llc'lll'~otlldo"" dt~ lll'lil'lll\ r· lo~'>~ ¡m ~oto:-~. ~in t•mlJargo, la
ni Pl't'!'ÍdPnh• lle t•sta responsa-
C'''"""11111«'1«111 c•\.ÍIIIt'
hlhdlld ~· In i111pt1IH nl ~liui:-<ll'll. l•:n su artículo 74,
'"''"'1"' '""'''''n t'nr·rn Fmuhllllt'lllnl: u El Pl'Psillen-
h' "•' 111 Hc'JHihli,·:l p11•'•"' :-;,,,. nc·n~mlo :-;.t'lll.l en el
:11),\ '""'''•li:lh' ,¡,.~1'"''~ th• t•nul'lni•ln l'l h5r·mino de
... ,, l''''''"'•'lll'l:l. l'•'l' h\'h'~ ¡.,~ Ht'h\~ th• :-;.n atlminis-
11 :h'"'" ,.11 'l'"' h:1~ a ,.,llllJ'I'•'llh'lid,, ~ran·nwnte el
lt.''"''' ,, b '•'~111':.1:111 dt'l F~t:ld,\, 11 infrinjidt\ ahier-
,,\~~,,'~'1,' ~~\ \\'!\'1;t~h"!''" . ..
l :1 \:\:::h;,, ''\''!'·"''•' d,• :,,:-;. '\L:t:~u....,:-. ,¡;,.t' d ar-
'·' n:,\ ~~ ~\'.;\,: .. \ '\t,,~~,l~'\\ t'~ !"\''!"!•,'!~~\!•:l\ }•' ~\'\1}:11-
"' h"' ,,,' : ........... ~: .... ~~ , .. ~~,, !::: ... ,~'. ' .. t' :·f ~ :.:.·, tlc..,.

.... :'~ ~

'.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 255

V. Oomprobaclon de loa sutoa

a) Rendicion de cuentas.-Nos quedan por ex-

poner· los principios y los procedimientos que se
observan pm·a comprobar la legal inversion de los
fondos del Estado.
La responsabilidad de la órden que se expide para
verificar un pago ilegal afe~ta a su autor, quien,
dentro de nuestro mecanismo constitucional es,
principalmente, el Ministro que firma el decreto
respectivo. Mas, esta responsabilidad es, puede
decirse, anterior a la in versiun y tiene cierto carác-
ter político, como que lo reviste el ajente a quien
atmie. Queremos tratar de la inversion misma, es
decir, de los medios de que se vale la Administra-
don para comprobar que los ajentes a los cuales
se ha entregado el dinero, lo han invertido correc-
tamente.
Todo funcionario público que recibe dineros del
Estado, tiene obligacion de rendir cuenta documen-
tada de su invel'sion al Tribunal de Cuentas; este
Tribunal, que funciona en la capital de la Repúbli-
ca, examina las cuentas que se le presentan, y las
aprueba o reprueba, segnn estün o no ajustadas a
los preceptos legales. Es una institucion que tiene
el detalh~ minucioso de la inversion de los dineros
nacionales.
b) Cuenta de inNrsion. - La Constitucion im-
pone a lo~ Ministros de Estado, juntamente con la
obligacion de presentar el Presupuesto anual de
gastos de sus respectivos departamentos, la de «dar
cuenta de la inversion de las sumas dec¡·etartas
para llenar los gastos del alio anterior.>> ( 1) Esta
( 1) Constitul'ion, art. ~o.
 ·256 J. OOMINGO AMIJNÁTEGUI RIVERA

Cuenta de l!wersion debe presentarse en Jos pri-

mer·os quince días de las sesiones ordinarias del
Congreso. y sin este antecedente no pueden discu-
tirse Jos Presupuestos. (1) Sin embargo, estare-
gla no se aplica, en la práctica. rigorosament.e; la
Cuenta dP- lncersion se retarda por mas tiempo por
dificultades materiales; es un trabajo serio que
demanda gran acopio de documentos y hasta su
impresion misma es molesta y demorosa.
La Cuenta de Innersion, que se forma por la Di-
reccion de Contabilidad en vista de Jos documentos
que le envían los Tesor·eros Fiscale~. contiene:
1. 0 El balance de la Hacienda Ptíblica, en el úl-
timo día del ai'io a que se refiere.
En el Debe de este balance figuran:
l. El valor calculado de las propiedades fiscales,
raíces o muebles, segun inventario;
11. Los créditos a favor del Fisco, mencionando
separadamente los constituidos en mora;
111. El valor en pastas met1ilicas, y otras exis-
tencias; y
IV. El diner·o de propiedad fiscal existente en caja
en las diversas oficinas el día del balance.
En el Haber se expresan:
l. El monto nominal de la Deuda Pública, inclu-
yendo los censos y especificando el tipo de intere-
ses y las condiciones de amortizacion; y
11. Los acreedores del Estado por cualquier mo-
·tivo.
2. 0 Una cuenta jener·al de las cntr·adas y gastos
flsealcs, en el afio a que se refier·e.
En el Deb(' de esta cuenta, aparecen:
l. La existencia en diner·o, de propiedad fiscal,

( 1) Leí de 16 de setiembre de ISS4, art S.•

 RESÚMEN DE DF.RECHO ADMINISTRATIVO 257

(tUe había en las cajas de la Nacion el 31 de di-

ciembre del m1o anterior;
II. Las entradas p1·ovenientes de cada una de las
rentas públicas, especificándose, y con distincion de
:kis ordinarias y extraordinaria~; y
III. Los créditos contra el Fisco el 31 de diciembre
del afio a qué se refiere el balance.
En el Haber se expresan:
l. Los gastos hechos en el afio, segun los presupues-
tos y leyes especiales. En los rtems de las partidas de
gastos variables o autorizados por leyes especiales, se
cita la fecha de los contratos en virtud de los cuales
se ha hecho el gasto;
11. Los créditos existentes contra el Fisco el 31 de
diciembre del afio anterior; y
111. La existencia en metálico que quedó el 31 de
diciembre del afio a que se refiere la cuenta.
3. o Estados que manifiestan el movimiento en el afio,
de los depósitos, de las existencias en pastas metáli-
cas, bonos, materiales de guerra, ferrocarriles y de-
mas existencias en almacenes pertenecientes al Es-
tado.
4.° Cuenta detallada de los reintegros y de las devo-
luciones en el 'lfio. Estos se expresan tamhien al múr-
jen del ftem en que ha tenido lugar el reintegro.
5. 0 Opel'aciones efectuadas en el afio por las oficinas
f¡ue administran fondos fiscales.
6.° Cuadros que manifiestan las entradas y gastos
de las empresas industriales, monopolios y se1·vicios
administrados por el Estado.
7. 0 Un estado sumario de los contratos fiscales
que se hubieren ccleb1·ado; en él se expresan el
nomb1·e de los contratantes y de sus fiadores, la
uuracion o principales condiciones del contrato.
Se observará, por la sola exposicion de las mate-
17
 258 J. DOMINGO AMUNÁTEGl'l RIVEitA
- - - - - - - - ---
rias que contiene la Cuenta de 11H"l'l'8ion, que na
es tan fácil formarla, y que impone a la oficina
encargada de ella un serio trabajo y una preferente
atencion. A fin de facilitar esta ob1·a, se han im-
pm'tido a los funcionarios administradores de los
fondos del Estado, instrucciones preeisas, pa1·a que
p¡·esent.en sus cuentas con oportunidad y con los
datos ilustrativos correspondientes.
La Cuenta de Incersion es examinada por la
C01uision Mixta de Senadores y Diputados que
examina los P1·esupuestos, y el Congr·eso la aprueba
o le hace las observaciones que juzga necesarias.
Esta resolacion del Congreso, como la llama la Jei
de 16 de setiembre de 1884, se comunica al Presi-
-dente de la República, para que se ejecute y publi-
que en el Diario Qficiol. El aprobar o rep1·obar la
Cuenta de /ncersion, es facultad privativa del Con-
greso; no es materia dP lei; el Presidente de la
República no interviene en ese acto sino para su
ejecucion y para ordenar que sea publicado en el
periódico oficial ( 1 ).

C) ORGANIZACION DE LAS OFICINAS ENCARGADAS DE LA RECAUDA-

CION E INVERSIO.'I DE FONJ)()S FISCALES Y DE SU ISSPECCJON
Y FISCALIZACIOS.

En la organizacion de las Oficina!': de Haeienda es

necesario considerar tres puntos: r·ecaudacion de
fondos, inversion de los mismos y ftscalizadon.
Para estas tres operaciones existen se1·vicios admi-
nistrativos especiales. Algunas oficinas están en-
cargadas de recaudar y de invertir los fondos, su-

( 1) Co-nstitudon, art. 27, 1.•- Ld de 16 de liCtiembrc de 188\.

 RESÚMEN DE DEHii:CHO AI>MJNISTHATJVO 259

jetándose p~ra cada caso a regla~ particnlat·cs; las

Tesorerías Fiscales perciben impuestos, y tambien
invierten los dineros nacionales. La direccion supe-
rior de este servicio está a cargo del Ministerio
de Hacienda, por lo que respecta a. la Administra-
cían Central. Este estudio lo dividimos en cuatro
secciones:
l. Direccion del Tesoro y Tesorel'Ías Fiscales. Re-
caudacion e inversion de fondos.
11. Aduanas. Recaudacion.
111. Direccion de Contabili<lad. lnspeccion y viji-
lancia.
IV. Tribunal de Cuentas. Fiscalizacion.

J. Dlr'ecclon del T ..OI"'

La Direccion del Tesoro, organizada por leí de

20 de enero de 1883, está encargada de dirijir y
vijilar la recaudacion, por las oficinas de su de-
pendencia, de las contribuciones y dernas entradas
nacionales, la conservacion y custodia de los fondos
recaudados, su distribucion en las diversas ofici-
nas segun las necesidades .del servicio y su apli-
cacion a satisfacer las obligaciones del Estado con
arreglo a la Lei de Presupuestos y a las leyes .es-
peciales ( 1 ). Está a cargo de un Director.
Dependen de la Direccion del Tesoro las Tesore-
rías, de las cuales existe una en cada capital de
departamento y en lq&; puerto~ mayores, aun cuando
no sean capitales de departauiCnto. Las aduanas,
con excepcion de. la de Val paraíso, y las tenen-:
cías de aduana establecidas en cabeceras de de-

( 1) Lei de 20 de enero de l!llla; art. !. •

 260 J. [)()!\fiSGO AMllNÁTEGlll RIVERA

JlRrtamento, son a la vez Tesorei'Ías departamen-

tales.
Las Teso1·e•·ías recaudan los impuestos, expenden
el papel s<·llado, t.irnbres y· estampillas y pagan los
sueldos y <lemas obligaciones que el Estado deba
satisfacer· en el depar·tamento en que funcionan,
conforme a la Lei de Presupuestos y a las instruc-
ciones de la Direccion del Te~Pro.
Los empleados anterim·es son nombr·ados direc-
tamente por el Pr·esidente de la Reptíblica. Para
:o;u destitucion se r·equie1·e acll(~l'llo del Senado (1 ).
Los tesoreros fiscales tienen en el depar·tamento
rcspec.tivo la rPpresentacion judicial y extrajudicial
del Fisco C'll los actos en que la lei org1ínica les da
in tervencion.
Para los efectos de la jnbilacion solo se computan a
los empleados de la Direccion del Tesoro y dependen-
cias el 75 ~.¿ de sus sueldos. En cuanto a la forma de la
inversion de fondos nos referimos a la parte que
hemos de(licado a los gastos ptíblicos, y en los demas
detalles a la lei do 20 de Ene•·o de 1883.

H. AduartM

La recaudacion de los derechos de internacion, ex-

portacion y almacenaje se ver·iftca por las Aduanas,
cuya direccion superior corresponde a una Superin-
tendencia que tiene su asiento en Valparaiso (2).
Para la tlistribucion del ser·vicio y de las ofici-
nas, la Ordenanza de Ad nanas divide los pue•·tos,
primer·amente en marítimos y de cordillera y en

( 1 ) Leí de !O d<' en<>ro d<' 11!83, art. !0.

¡2) Ordunanz:t. de .\duanas, arts. 1!11 y 1t7.
 RESÚ:MEN DE DEHECHO ADMINISTRATIVO 261

seguida en mayores y menores. Los mayores son

los habilitados para el comercio extranjel'o y los
menores tan solo para el de cabotnje. Tambicn hai
un puerto libre al comercio que es el de Punta
Arenas.
En cuanto a las oficinas existe una Aduano en
cada puer·to mayor y una Tfml'ncia de Aduana en
cada uno de los menores. f:stas dependen de al-
guna de aquellas.
Aunque la organizacion interna de cada Aduana
se funda en las necesidades del servicio, (1) las
operacione!!i que se ejecutan en todas ellas se so-
meten a ciertos trámites y cualesquiera. que sea
el número de empleados de cada nna y su labor,
se distinguen las siguientes secciones, perfectamen-
te definidas y establecidas en las Aduanas de im-
portancia:
Con taduria. -Tiene a su cargo los puertos me-
nores y resguardos de C01·dillera correspondien-
tes y la recaudacion y administracion de los
fondos.
A.lcaidia. -A su cargo esüln los almacenes de
depósito, la custodia y la cuent.a y razon de laR
mercaderías depositadas.
Vistas. -Le COl-responde la avalnacion de las
mercaderías.
Resguardo. -Le toca la vijilancia de mar y tierra
a fin de impedir los contrabandos.
Estadistica.- Tiene a su cargo la formacion y
publicacion de la estadística comercial.
Todos los empleados de las Aduanas están obli-

( 1) Los sueldos y la planta de empleadoR d<' las Aduanas est.in lijados por
lei de !O de enero de 1883. Algunas modilkacion<'!l introdujo la lei de l.' de le·
broro de 1893.
 262 J. DOl\IJSGO AMVSÁTEGUI RIVERA

gados a rendir fianza (1). Ademas del· sueldo asig-

nado al empleado, los denunciantes y aprehensores
de contrabandos tienen derecho a la cuarta parte
del valor de los comisos (2), a excepcion de los
Vistas (3). Se les asigna ademas una gratificacion
anual del uno por ciento de las entradas fiscales
líquidas de cada Aduana··a los empleados de la
misma, con excepcion de los de la de lquique,
donde la gratificacion es del tercio por ciento y los
de la de Pisagua, en la cual es del cuarto por
ciento, y otra de un cuatro por ciento sobre el
excedente del producto líquido del último ai'i.o con
relacion al inmediatamente anterior ( 4 ). Estas
gratificaciones no pueden exceder del treinta por
eiento del sueldo asignado por la lei a cada em-
pleado (5).
Para los efectos de la destitucion, son empleados
superiores el superintendente, los administradores
y los jefes de los depa1·tamentos de Contaduría,
Alcaidía, Resguardo y Oficina de Vistas de la Adua-
na de Valparaiso.
La jubilacion de los empleados de A-duanas se
computa sobre el setenta y cinco por ciento del
sueldo anual.

11. Dlrecclon de Oontablldad

La Dírcccion de Contabilidad fué organizada por

la misma leí que organiz6 Ja del Tesoro, de 20 de

( 1 ) Lei de 20 d~ _enero de 1883, art. 1!."

(l!) Ordenanza de .~dua.nas, arts. 117 )' 120.
( 3 ) Lei de l!~ de enero de 1883, art. 6.
( ~) Lei de 18 de no,·iembre de l~trJ.

(5) Leí de 15 de enero de 189\. Por decreto de r1 de marzo de 189\ se reglamen\d

a liqnida<·ion de esta gratillcacion.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 263

enero de 1883. Est<i encargada de llevar la conta-

bilidad de la Hacienda Pública, de ejercer funcio-
nes de interventor en las operaciones de tesore1·fas
y demas oficinas encargadas de administrm· fondos
nacionales y de preparar la 1·ecaudacion de los im-
puestos públicos. El director es a la vez inspector
de oficina~; para las visitas a las diversas teso-
"erfas y demas oficinas administradoras de fon-
dos existen inspectores, dos para las aduanas y
nueve para las otras oficinas ( 1 ). Estas visit.as
tleben tener luga1·, a lo menos, dos veces en el at1o
en cada oficina.
El director y sub-director de Contabilidad, los ins-
pectores y los contadores primeros son considerados
empleados .superiores pa1·a los efectos de su destitu-
eion.
Por lo que toca a la jubilacion solo se toma en cuen-
ta el setenta y cinco por ciento del sueldo de los em-
pleados.
Por lo demas, como lo hemos indicado respecto de
mDireccion del Tesoro, nos referimos a la lei de 20
de enero de 1883.

IV. Tribunal de Ouentaa

El Tribunal de Cuentas está encargado del exümen

y juzgamiento de todas las cuentas que deben rendir·
los empleados y los establecimientos o personas que
administren, recauden o inviertan valores fiscales o
de beneficencia pública y, en jeneral, de las que,
por leyes especiales deben rendirse al Tribunal.

( 1) La Id de l!O de e-nero de 1883 creó una plaza de inspector de Aduana~. y seis

para laR demas oficinas. Por lei de 2J de mayo de 1897 se crearon una plaza para
Als aduanas y tres para las otras oficinas.
 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

El Tribunal de Cuent..'ls hu sido organizado por

lei de 20 de enero de 1888. Existe en Francia
desde 1256, aunque huya sufrido algunas modifica-
ciones. En Inglaterra desde el tiempo de los reyes
normandos (1066), con el nombre de Echiqttier, pa-
labra que designa al tablero de ajedrez y que se
ha aplicado a la institucion de que tratamos, por-
que, al principio, funcionaban los miembros del
Tribunal al rededor de una mesa cubierta con una
carpeta dividida en cuadrados semejantes a los del
tablero indicado. Existe tambien en Alemania, don-
de la Ct1mam Superior de Cuentas de Postdam
sirve a todo el Imperio. En Béljica tiene oríjen en
el Parlamento, pues se elije por la C~imara de Re-
presentantes. Existe tambien en Italia.
Un Senado-consulto fué el oríjen del antiguo Tri-
bunal Mayor de Cuentas. En el mensaje con que el
director O'Higgins elevó el proyecto respectivo al
Senado Conservador, manifestaba que ese Tribu-
nal debía ser el eje principal que diera movimiento
regular y uniforme a la complicada máquina de la
Hacienda Pública.
El 2 de octubre de 1828 el Ejecutivo presentó a
la Cámara de Diputados un proyecto de lei para
suprimir el Tribunal por considerarlo contrario a
la Constitucion de ese a11o, cuyo a1·tículo 93 dice;
'' El Poder Judicial reside en la Corte Suprema,
Cortes de Apelaciones, y Juzgados de primera ins-
tancia 1). Estimaba que 1·esidiendo la facultad de
juzgar en el Poder Judicial, no podían asignarse
facultades como la de resolvm· las dudas a que
dieran lugar las cuentas entre el Fisco y los par-
ticulares a otl·as autoridades que las creadas por
la Constitucion dentro de aqnel Poder. Con fecha
7 de diciembre del citado año de 1828 se dictó la
 RE8ÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 265

leí que suprimía el Tribunal, creaba una Inspec-

cion Jenet·al de Cuentas y establecía en la Secre-
taría de Hacienda, bajo las órdenes inmediatas del
Ministro, una mesa llamada de Residencia, encar-
gada de r·evisar las cuentas que le remitiría la Ins-
peccion y presentar al Ministro los reparos que
encontrara en ellas para hacer efectiva la respon-
sabilidad. Quedaba así entregada la fiscalizacion
de la inversion de fondos nacionales al Gobiemo
mismo que la ordenaba.
Por leí de 31 de enero de 1837 se invistió al Pre-
sidente de la República de facultades exh·aordinu-
rias, conforme a las p1·imitivas disposiciones de la
Constitucion de 1833. En uso de esas facultades
dictó el decreto, con fuerza de lei, de 18 de mayo
de 1839, pot· el cual organiza la Contadaria Mayor
y el Tr·ibunal Supel'ior de Cuentas, aquella encar-
gada de examinar_ y fallar en primera instancia la8
cuentas y éste de conocer en segunda instancia.
Entre las facultades fiscalizadoras se dió al Conta-
dor Mayor la de t•epresentar al Presidente de la
República los decretos contrarios a la Cor.stitncion
o a las leyes, dando cuenta al Congreso en caso
de insistencia del Jefe del Estado. El Tr·ibunal Su-
perior de Cuentas se componía de tres miembros
de las Cortes Supe1·iot·es de Justicia. de un fiscal
de las mismas y del Contador Mayor; estos últimos
solo tenían voto informativo.
En 1883 se introdujet·on t•eformas considerables
en la organizacion de las Otlciuas de Hacienda..
Con fecha 20 de enero de ese año se dictaron la
lei relativa a las Direcciones del Tesoro y de Conta-
bilidad y la que fija la planta y sueldos de los em-
pleados de Aduanas. Respecto de la Contaduría
Mayor existían razones poderosas que imponían
 266 J. DOMINGO AMl'NÁ"rEGl'l RIVERA

-su reforma. Ademas del reducido sueldo asignado

a los empleados. (>1 pequCJ1o núme1·o de éstos y los
trtímiles est.ablecidos. habfan producido un consi-
derable retardo en el jnzgamiento de las cuentas,
·de tal mane1·a que las del ramo de C~rreos estaban
sin exámen desde el ai'io de 1844 y desde 1871 las
-correspondientes a la Aduana de Valparaiso. A fines
tle ese ai'io el gobierno present(J al Congre~o nn pro-
yecto sobre organizacion del Tribunal de Cuentas,
proyecto elaborado por una comision e~pecial de
funcionarios; que fné aprobado a fines de 1887, con
pequer1as variaciones, siendo promulgado como lei
el 20 de enero de 1888.
El Tribunal de Cuentas ejerce en la Administracion
importantes funciones fiscalizadoras, como ser la de
representar al Presidente de la Rept'1blica los decretos
+le pago que considere ilegales ( 1 ).
Se divide en dos secciones, una encm·gada del exá-
men de las cuentas y la otra de su jnzgamiento. La
p1·imera se compone de cnat1·o jefes de seccion y del
11t'unero de examinadores que fJja la lei; la segunda,
eon el nombre de Corte de Cuentas, es formada por un
Presidente, tres Ministros, un Fiscal letrado, un Hela-
tor y un Secretario.
Los juicios de cuentas se juzgan en primera instan-
cia por uno de los Ministros del T1·ibunal y en segun-
da por el Presidente y los Ministros que no hayan in-
te•·venido en la primera.
Los nombramientos de Presidente, ~linistros y Fis-
cal se hacen po1· el Presidente de la República a
propuesta en terna del Consejo de Estado, la cual
sertí. formada con individuos que figuren en la últi-
ma lista de nueve personas que la Corte de Cuen-

11) Lci de 20 de enero de I~SS, articulo :; s.• x.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 267

tas debe pasar en diciembre de cada año al Presi-

dente de la Reptlblica.
Para los efectos de la jubilacion se toma el se-
tenta y cinco por ciento de los sueldos fijados por
la leí.

JI. ADMINISTRACION MUNICIPAL

A) RENTAS MUNICIPALES

Las ent1·adas de las Municipalidades tienen su

orfjen en las siguientes fuentes:
1. Bienes municipales.
2. Impuestos o contrilmciones destinados a cubrir
servicios municipales.
3. Cantidades que el Congreso Nacional debe vo-
tar anualmente para el sostenimiento de los mis-
mos servicios.
4. Empréstitos municipales.

1. Blenea munlclp....

Las Municipalidades eran propietarias de bienes

raíces, qne daban en arrendamiento jeneralmente,
con anterioridad a la leí de 1891. El artículo 3.• de
los transitorios de eRta lei dispuso lo siguiente:
ce Art. 3. 0 Dentro de los seis meses siguientes a la
promulgacion de esta leí, las actuales Municipali-
dades procederún a enajenar en pública subasta
los bienes raíces de su propiedad que no estuviesen
destinados a un servicio público especial.
ce Los valores resultantes se destinarán a cancelar
en todo o en parte, las deudas ue las respectivas
Municipalidades.
 268 J. OOMI!IIGO AMUNÁTEGlll ntVEitA
--------
• Si alguna de dichas Mnnicipalidmlcs no tuviere
deudas, el producido de los remates se disll'ibnirá
entre los nuevos ~lnnicipios comprendidos dentro
del antiguo, a pror-rata de la poblacion. Lo mismo
se hará con el sobrante que qnedar·c dcspucs de
canceladas las deudas. ')
El plazo a que se r·ctlcr·e el ar·ticnlo h·anscrit.o
fué ampliado en un ar1o por lci de 12 de setiembre
de 1892 (1).
Las Municipalidades no pueden tener hoi l>ie-
nes raíces que les produzcan r·cnlas, desde que
todos han debido ser vendidos y no han podi-
do conservar sino aquellos destinados a un ser-
vicio especial; como los mataderos, mercados, es-
cuelas municipales, cte. Sin embargo, de algunos
de éstos pueden provenir· cier·tas entradas, como
arrendamientos de locales en los mercados, nr·r·cn-
damicntos de teatros de propiedad municipal. Los
bienes rniccs municipales no pueden ser enajena-
dos o gravados sin~ en caso de necesidad declara-
da por los tres cuartos de los municipales Pn ejer-
cicio.
Para In adqnisicion de propiedades dcst.inadas a
un uso especial, se requiere el acuerdo de los dos
tercios de los municipales en ejercicio (2).

H. Oontrlbuclonea rnunlclplll•

El ar·tículo 34 de la lci de Mnnicipalidndt•:-; cnu-

mera las contribuciones destinadas a fornwr· la ren-
ta de las corporaciones. La rccnudar.ion do ellas

( 1) Por leí cspedal de H de junio de 18!13, BC han exceptuado los Bañoa

de Chillan, que c:-ontmuarán pcr~necicndo a esa Mnnidpalidad.
(11) Ari.S. :>:1 y~ de la lei de 2t de diciembre de ll!!H.
 !ti;SÚMEN DE DE!tECHO Af)MJNISTHATIVO 269
--------------- -----
se ajusta a las r·eglas jenerales de la Constitucion:
de manera que se indican taxat.iYamentc en la lei
f¡ue cada dieziocho meses se dicta pm·a autorizar su
cobro. Esta lei ha indicado otras contr·ibnciones, esta-
blecidas anteriormente, nó enumer·adas en el artículo
34 de la lei de 1891 y qne se cobran en conformidad
a aquella. Con poster·ioridad a 1891, se ha creado
tambien, por Jei de 19 de Febrero de 1896, el im-
puesto sobre servicio de desagt1eR.
Los impuestos municipales vijentcs, cuyo cobro
está autorizado por 1a lei de contribuciones, son los
siguientes:
1. 0 Impuesto sobre haberes, muebles e inmuebles,
conforme a la lei. de 22 de Diciembre de 1891, con
excepcion de los deptísitos a pla..jo que se hagan
en los Bancos o en otras instituciones y de los bo-
nos adquiridos con fondos corrf'spondientes a las
imposiciones ordinarios hechas en las cojas de aho-
rro, declaradas de beneficencia por el Presidente
de la República (1 1.
2. 0 Impuesto de patentes sobre pr·C\fesiones e in-
<lustrias, conforme a las leyes de 22 de diciembre
de 1866 y 22 de dic.iembre de 1891.
3. 0 Patentes de minas, con arreglo al Código de
Minería de 20 de diciembre· de 1888, y a la lei
N.o 1161 de 3 de enero de 1899.
4. 0 Impuesto sobre bebidas alcohólicas, con arre-
glo a las leyes de 22 de diciembre de 1891 y 8 de
de agosto y 31 de diciembre de 1892.
5. 0 Impuesto de mataderos y carnes muertas, se-
gun la lei de 26 de noviembre de 1873.
6. 11 Patentes de carruaje!'!, conforme a las leyes de
20 de setiembre de 1854 y 23 de setiembre de 1862.
( 1) La parte Rubrayada es disposicion da la Ll'i de Contribuciones de 1~ y re-
¡:e:ida en la ,-ijente de 2J de julio de 1899.
 2i0 J. OOMINGO AMUNÁTEGt:l kiVF.RA

7. 0 Impuesto para el servicio de desagües, segun

la lei N.o 342 de 19 de febrero de 1896.
8. 0 Derechos de aguas en Copiapb, conforme al
artfculo 23 de la ordenanza de policfa fluvial y
de irrigacion para el valle de Copiapó, aprobada
por dect·eto supremo de 30 de enero de 1875.
9. 0 Privilejios de lanchas cisternas en Valparaiso,
conforme a la lei de 10 de agosto de 1850.
10. Derechos de andamios en Santiago y Valpa-
raiso.
La lei de contribuciones no indica dos impuestos
asignados a fa,·or de las Municipalidades por la lei
orgánica y que son :
1. 0 El impuesto personal; y
2. 0 El impuesto sobre los tabacos.
El primero de estos impuestos, el personal o de
capitacion, lo establece la lei de Municipalidades
en su artículo 35, que dice: « Todo Yaron mayor
de 21 años, chileno o extranjer·o, residente en el
territorio municipal, el dia 1. 0 de agosto, pagará
anualmente en el mes de febrero del ai'io próximo
siguiente, en la Tesorei·ín Municipal, el impuesto
personal que será de uno a tt'CS pesos, segun fuere
de uno a tres por mil, la cuota sobre los haberes
votada por la asamblea del Municipio.>> Se excep-
túan de este impuesto las personas inhabilitadas
para obrar libre y reflexivamente y los sirvientes
domésticos ( 1 ).
La primera observacion que se ha hecho a este
impuesto es su inconstitucionalidad. La Constitu-
cion asegura a todos los habitantes de la República
la· igual· repat·ticion de los impuestos y con tribucio-

( 1) Lei de 22 de diciembre de U91, art. 37.

 RESÚMI::N DE I>EIIECHO AUMINISTRA'fiVO 271
~----·-----------~

nes, a proporcion de los haberes ( 1 ), y el im-

pue8to personal está mui léjos de llenar estas con-
diciones porque no se fija sobre los haberes; la
misma suma pagan el pobre y el rico.
La segunda observacion se refiere a las dificul-
tades materiales de su recaudacion. En efecto, d<...'-
ben pagarlo los individuos mayores de 21 años, ne
exceptuados, que residan en el ter-ritorio municipal
el 1. o de agosto; de maner·a que se hace necesari9
practicar un censo todos los años y cobrar ea
un solo dia la cuota.
Este censo es una operacion que los Municipios
no pueden verificar con tanta frecuencia, sobre todo
cuando la misma lei la encomienda solamente ü
tre.s in di vid u os ( 2 ).
Y la tercera y últim~ es relativa al destino espe-
cial que se da al producido del impuesto. Dispone
el ar·tículo 34 de la lei or·gánica:
«Las rentas municipales se componen:
<< 1. 0 De un impuesto personal de uno a tres pesos,

que no podr·á destinar·se a otro objeto que al sos-

tenimiento de las escuelas pr·imarias del Municipio. 11
La regla que domina en nuestro sistema finan-
ciero es la de la universalidad, es decir, el total de
laf! entradas cubr·e el total de los gastos, sin apli-
cacion de entrada especial a deter·minado gasto, y
sin que ningun servicio destine sus rentas a sus
salidas. La lei municipal introduce, en este caso,
la regla de la especiali~-:acion.
Los defectos de esta última son consider·ables y
nos bastará indicar uno. Las Municipalidades crea-
rán las escuelas cuyos gastos les cubra el impuesto

( 1) Constitucion, art. 10, 3.•

( ~) Ley de U de didemhre de 1891, art. U.
 272 l. DOMINGO AMI:NÁTEGUI RIVERA

en el primer ailo; si éste disminuye en el segundo,

reducir1ín el servicio, seguramente, y aunque el ar-
t.ículo 70 de la Jei les obliga a mantener cierto número
tle escuelas. es natnml qne se limiten a invertir en
ellas tan solo el impuesto destinado especialmente a
su atencion.
La •·egla de la especializacion eshi condenada en
k>dos Jos paises, inclusive en el nuestro, pues en el
réjimcn fiscal se aplica en toda Sil e:xtension lá de
la universalidad. Algunas excepciones que existían,
Itan sido poco a poco incorporadas en el réjimen
comun (1 ).
El ot.ro impuesto creado para las ~unicipalidades
por la Jei de 1891 y que tampoco se recauda por
que no ha autorizado su cobro la lei de con-
tribuciones, ni tampoco se ha reglamentado, es so-
bre el expendio de tabacos. La lei no determina sus
oondicion('S.
Ha existido anteriormente el monopolio o estanco
fiscal de tabaco. Hoi no esttl. g•·avado con ninguna
oontJ·ibucion especial fuera del de1·echo de impor-
tacion.
Ya hemos indicado los impuestos que for·man las
rentas municipales. Los estudiaremos aho•·a en sus
detalles.
1. 0 Impuesto sobre los haberes muebles e inmue-
bles.-Esta es la contJ·ibucion municipal de mayor
importancia por su monto. G1·ava la propiedad rlLiz
y los bienes muebles, sin distincion de las perso-
nas. Esta clase de impuesto es comun en todos los
paises; en Chile ha existido desde la época colonial
y en la forma que le ha dado la lei munic.ipal ha

( 1) RE'<~: STOl'IIM, Le lJudget.- \', la parte dc•stinada ~~~este lihro a los GtuCo.
JWCiOJI a 1a,
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 273

venido a reemplazar al impuesto agrícola, .contri-

hucion que percibta el fisco, y que gravaba la pro-
piedad rural, y a la de serenos y alumbrado, que
era percibida por los Municipios y que afectaba la
propiedad urbana.
El antecedente del impuesto agrícola fué el diez-
mo, contl'ibucion destinada al ~ostenimiento de la
Iglesia; se estableció en los primeros años de la
conquista y consistra en el pago de la décima par-
te de los frutos de la agricultura y de la ganade-
ría, o de su valor. Produjo en los primeros atios,
desde 1546 hasta 1558 la cantidad de 54,618 pesos,
suma que se distt'ibuye con mucha desigualdad en-
tre cada uno de aquellos años (1).
El diezmo fué para la agricultura naciente un
gravámen mui fuerte y llegó a hacerse mui mo-
lesto; lo pagaban tanto los españoles como los in-
díjenas, quienes tenían la obligacion de llevar los
pt·oductos a cuestas a las iglesias (2). El odio a
esta contribncion produjo durante la colonia situa-
ciones difíciles entre el clero y el pueblo.
Declat·ada la Independencia Nacional, el diezmo
fué pet·cibido por el Estado, el cual destinaba, de
fondos jenerales. las sumas necesarias para el sos-
tenimiento del clero y del culto. Sin embargo, el
impuesto era el mismo, con sus molestias; a fin
de mejorar la situacion de los contribuyentes se
nombt·ó el 26 de octubre de 1852 una comision en-
cargada de reunir los datos necesat'ios para llegar
a establecer el pago del diezmo en forma de un
impuesto directo menos gravoso, lo que se vet·iftcó
por la leí de 15 de octn bre de 1853, la cual creó

( 1) BARROS ARANA, Hl..ttorla Je11eral de Chile, tomo l.

(2) M. L. AMUISÁn:oul, 1!.'1 Cablldcl de Santiago. t. 11, pijs. 74 y 79.

11
 :?74 J. _DOMINGO AMVNÁTEGUI RIVERA
---------------- - -----
•·l impue~to agrícola, o contrilmcion territorial, im-
puesto de reparticion, destinado siempr·e a proveer
a los gustos de la Iglesia.
No solo el diezmo ha sido antecedente del im-
puesto agrícola. Por· lci de 18 de octubre de 1831
:-:e! cr·eó bajo el nombre de catustro una contribu-
cion que gravó hasta por la suma de 100.000 pesos
Indos los fundos rústicos de la ~epública. Este
i1upuesto suft·ió muchas modificaciones en sn dis-
t l'ibucion. Por· lei de 7 de setiembre de 1860 se
Hmndó distribuir· por las mismas listas de la con-
ll'ibucion agrícola y <Ímbos impuestos se cobraron
n·unidos, confundiéndose completamente en la lci
d" 8 de junio de 1874, la cual mandó revisar el
a\·alúo de los fumlos rústicos, haciéndose, en consc-
euencin, nueva reparticion, y que riji6 hasta que se
p11so en vigor la leí de 22 de diciembr·c de 1891,
la que estableció el impuesto solu·c habcr·cs inmue-
hl,•s y mobiliarios. a favor de las Municipalidades.
Los haberes inmuebles comprenden todos los te-
l'n.•uos, los edificios y objetos que la lei considera
adheridos a ellos; la propiedad c~u·bonífera y sali-
ll'•·ra. Los haberes muebles comprendidos en las
pl'opicdades urbanas o rurales están avaluados por·
la leí misma en el diez por ciento del valor asig-
nado al pr·edio. Pagan tambicn impuesto los bonos
t•Juitidos por el Estado, las Municipalidades y otras
:--odcdades o empresas públicas, bonos extranjeros,
acdones de socicdaues anónimas cte. (1 ).
:'\o pagan el impuest.o:
Las propiedades fiscales y del Municipio; los nlUe-
¡,l,·s. edificios y terrenos de iglesias, claustros,
r•·menterios, escuelas, colcjios, hospitales; los Le-

l 1l L~i de !"l de diciembre de 1~'\11, art. 36.

 ltESÚMEN UE DF.ItEcliO A!JMINISTIIATIVO 275

rrcnos. edificios, muebles y otros haberc~. siempre

que sumados esos valores conjuntamente api·ecia-
dos, no excedieren de dos mil pesos ( 1); las
acciones de las sociedades anónimas mineras,
mientras no tengan utilidades (2); los depósitos a
plazo que se hagan en los Bancos o en otms insti~
tuciones y los bonos adquiridos con fondos corres-
pondientes a las imposiciones oJ•dinm·ias hechas en
las cajas de ahorro declaradas de beneficencia por
el Presidente de la República {3 ).
El avalúo de las propiedades se hace por tasado-
¡·es designados por la Municipalidad y el valo1· de
las acciones, bonos y pagarées se estima por una
comision compuesta del presidente del Tribunal de
Cuentas, del Director del Tesoro y del Di1·ector de
la Caja de Crédito Hipotecario. La estimacion se
hace, segun el precio que los títulos tuvieren en
plaza, en la primera quincena de junio y de di-
ciembre de cada año.
· Tanto la lei de 1891, como la de 12 <le setiembre
de 1892 y el decreto de 14 de diciembre de 1892,
contienen disposiciones de detalle relativas a la re-
candacion de este impuesto.
El monto del impuesto no puede excedc1· del t.res
por mil. La tasa la ftja la Municipalidad; pero se
pronuncia sob1·e ella la Asamblea de Electores ( 4),
la cual puede, en consecuencia, alterarla. Si la
Asamblea no la hubiere determinado en las reunio-
nes del mes de mayo, rije la tasa del ai'!.o ante-
rior (5 ).

( 1) Lci de Municipalidades, art. 38.

( 2) Id., id., art. 36, inc. 3.•
(3) Leí de contribuciones.
{4) Lei de Municipalidades, art. 86, 4.•
(:;) Id. id., art. 87.
 276 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

2. -lm¡llwsto de patentes sobre profesiones e

0

industriw~.-se rije por la lei de 22 de diciembre

de 1866; era fiscal hnsta que por leí de 28 de julio
de 1888 se ordenó su entrega a las Municipalidades.
La leí org:ínica de 1891 lo asigna a estas corpora-
ciones.
Este impuesto lo paga todo el que ejercita una
profesion, industria o arte. Pm·a fijar el monto,
los depm·tameutos de la República se dividen en
cinco ó1·denes, y dentro de cada uno, las profesio-
nes e industrins tienen tambien categorías asig-
nadns.
Pnm veriflcm· el cobro se hace la matrícula de
los individuos que deben pagar el impuesto, por
una comision nombmda po1· la Municipalidad.
3. 0 Patent,~s de minos. -El cobro de este impues-
to estli autol'izado, a favor de las ~funicipalidades,
po1· la leí de con.tl'ibuciones. El Código de Mine-
ría lo estnblece a favor del Fisco (1 ).
4. 0 Jm¡mestv sobre bf'bidus ulcoiHílica.o;.-Consiste
en una patente elevada especial que pagan los es-
tablecimientos en que se expende esta clase de be-
bidas para consumirlas en el mismo local o en sus
dependencias. La estableció la leí de Municipali-
dadl's y su distribncion la ha reglamentado la lei
de 8 de ngosto de 1892. Otra lei de 31 de diciem-
b1·e del mismo a1io de 1892 detc1·mina que los esta-
blecimientos que expendan bebidas cuya base de
alcohol no pase del 15 ~-¿, pngarán el tercio de la
patente establecida en la lei nnterior.
Pam el pngo de estas patentes, los departamen-
tos se dividen tambicn en cinco Ól'dcnes y a su vez
las patentes son de tres clases.
( 1) A~Liculos 130 a 1;1:; del Cótligo d~ Minería 1 lei nilmero 1161 de 3 de enero
de 1Sll'J.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 277

La lei de 8 de agosto ue 1892 no se limita a es-

tablecer· un impuesto sino que contiene prescrip-
ciones de policía tenuentes u evitar el expendio de
hehidas alcohólicas en lugares de uso pt'rblico o en
establecimientos situados cerca de templos, casas
de instr·uccion y cuar·teles.
5." Impuesto de mataderos y carnes muertas.-
Rejillo por la leí de 26 novieml)l'e de 1873. Consis-
te en el pago de una cantidad que llega hnsta
cuarenta y cinco centavos en Santiago y Valpar·aiso
y tr·einta centavos en las dem1ís pr·ovincias, por
cada cien ldlógramos de peso bruto de los animales
que se benefician en mataderos municipales. no
pudiendo venderse al pírblico otr·a carne que la
proveniente de esos establecimientos.
6. 0 Potentes de carruajes.- Creuuo por· leí de 20
de setiembre de 1854. Está reglamentado por leí ele
23 de setiembre de 186:3. Rije para Santiago la
Or·denanza de 22 de noviembre de 1861 y segun
disposicion de la leí de 186'2, ninguna Municipali-
dad puede crear patentes de mayor valm· que las
establecidas por esa Ordenanza.
7. 0 Impuesto para el servicio de de:w9iies.- Se
ha cr·cado por leí de 19 de febr·ero de 1896, n
favo1· de las Municipalidades que funcionen en ciu-
dades o villas de mas de cinco mil habitantes, con
el objeto de establecer el servicio de desagües por·
alcantarillas o cañerías. El grav1hnen no puede
exceder del tJ·es por mil sobre el avalúo de la pro-
piedau hecho para el impuesto de haberes. La lei
contiene disposiciones relativas al se¡·vicio de desa-
gües. Como se vé, el impuesto, no es jeneral,
pues solo rije en las localidades en que se esta-
blezcan los desagües en la forma indicada por la
leí.
 278 J, DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

Los impuestos indicados en la enumeracion con los

números 8. 0 , 9. 0 y 10. 0 son especialmente cstableci.:.
dos a favor de las Municipalidades de Copiapó,
Valparaiso y Santiago y no requim·en explicacion.
Las leyes anteriores autorizaban el cobro del
impuesto sobre marcas de fábrica a favor de las
Municipalidades. La vijente lo indica entre Jos emo-
lumentos a favor de instituciones püblicas, asig-
nándose por .tanto a la Sociedad Nacional de Agri-
cultura, que lleva el rejistro respectivo. Consiste en
el pago de una suma por el rejistro de las marcas
de fúbrica y de comercio, a ftn de asegurar sn pro-
piedad. La lei de 12 de noviembre de 1874, esta-
bleció este rejistro y lo puso en manos de la
Sociedad Nacional de Agricultura. La lei de 22 de
diciembre de 1891 atribuye a las Municipalidades
la facultad de reglamentar el uso de las marcas de
fábrica o de comercio y llevar los r·ejistros corres-
pondientes. Por este motivo la lei de contribu-
ciones detallaba entre las municipales la exaccion
del derecho de rejistro.
La lei de 1891 no fué lójica al entregar a las Mu-
nicipalidades una materia que no es de mero interes
local; sino que al contrario es de inter·es jenel'al,
puesto que la cir·culacion de una marca y su fal-
siftcacion no tiene por campo tan solo el territorio
municipal, sino el pais entero y aun el extranjero.
El rcjislro ha de ser uno, pues de otra manera no
sería posible tener conocimiento exacto del hecho
·de haberse rejistrado una marca, por· cuanto sería
necesar·io ocurrir a los rejistl·os de cada Municipa-
lidad, lo cnal dificultaría o haría imposible, por
otra par·te, la celebmcion de tr-atados relativos al
reconocimiento en el extranjer·o de las marcas re-
jistradas en Chile.
 RESÚMF.N DE DERECHO ADMINISTRATIVO 279

El hecho se ha impuesto con mas fuerza que la

<.lisposicion legal; el rejistro único continúa en ma-
nos de la Sociedad Nacional de Agricultura y a ella
se hace el pago del impuesto autoriza<lo ya a su
favo1· por la lei de contribuciones de 1899 ( 1 ).

111. Oantldadea ul~nadao a lu M~nlclpalldadeo por el Oon~eoo Nacional

El artículo 34 de la lei de 1891 enumera esta ren-

ta municipal. Por su pm·te el artículo 54 1lice:
ce Art.. 54. El tesoro nacional concun·irá anualmen-
te al sostenimiento de las Municipalidades con una
cantidad igual al monto de la que paguen los con-
tribuyentes por impuesto de haberes, y para este efec-
to se pondrá el presupuesto aprobado por la asamblea
de electores en conocimiento del Congreso y del Pre-
sidente de la República.
''Este presupuesto se publicará en el Dillrio Qfl-
cial. ,,
Respect0 de esta materia solo tenemos que decir
que hasta lloi no se han incluido ni en la Lei de
Presupuestos de la Nacion, ni en lei alguna, los fon-
dos a que se refie1·e el artículo 54 de la lei de Mu-
nicipalidaues, a la cual no se ha dado cumplimiento
en esa parte; de manera que las corporaciones no
han percibido esa renta.
Leyes especiales han otorgado fondos fiscales a
Municipaliuades determinadas en casos especiales.
Tambien el fisco se ha hecho cargo de obr·as mu-
nicipales de impor·tancia.

( 1) Veasc en la parte dcsLinada a la Indwtrla lo rclaLi.-o a esl.c impuesto.

 280 J. DOMINGO AIIUNÁTEGUI RIVERA

N. EmprieUtoa "'......,.._

Las Municipalidades pueden encontrarse, como el

fisco. en la necesidad de ocu1·rir al crédito para pro-
curarse fondos. Estos empréstitos estaban autoriza-
dos por las leyes anteriores a la de 1891; conforme
al artículo 3. 0 de los tl·ansitorios de esta Iei, dichos
empréstitos debieron cancelarse en todo o parte
con el producto de la venta de los bienes raices
pertenecientes a las corporaciones y que no esto-
viesen afectos a un servicio especial. El artículo
4. 0 transitorio de la misma leí dispuso que si el
producto de la venta de tales bienes no hubiere
alcanzado. a cubrir las deudas Municipales, el Pre-
sidente de la República deh(a proceder a pagar los
saldos, emitiendo bonos de la deuda interna. Que-
daban asi las Municipalidades en situacion comple-
tamente despejada para iniciar la nueva vida ( 1).
Segun lo dispuesto por la lei de 1891, las Mu-
nicipalidades solo pueden contraer empréstitos para
obras locales extraordinarias de seguridad. salu-
bridad, aseo, viabilidad, instruccion y beneficencia,
no pudiendo exceder el total de las deudas del monto
de las entradas municipales en. los últimos tres
años y debiendo. las amortizaciones extinguir las
deudas en el plazo de veinte años a lo mas (2 ).
Los empréstitos deben ser acordados por el voto
de los tres cuartos de los municipales en ejercicio
y requieren la aprobacion del Senado (3}.

(1) El tot.&l de d<'udas municipales roconoc:idaa por el llsco alcanzo a 6.l9!U'I9

pesos.
(l!) Lei de 1891, art. !>9.
(3) Leí de 1891, art. :;a y L<'i de U de setiemhrc de 1896. Esta ultima exije
!& aprobaeion del &>nado; la de·1891 requería el acuerdo de la asamblea de e1octores.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 281

El producto de los empréstitos contraídos por

las Municipalidades para la ejecucion de una obra
pública determinada, no es embargable sino pat·s.
responder de deudas contraídas con ocasion de esa
misma obra; las corpor.aciones deben llevar una
cuenta especial de la inversion de los fondos co-
rrespondientes a cada empréstito (1 ).

B) GASTOS MUNICIPALES

Los gastos municipales se verifican en conformi-

dad a un presupuesto anual.
En este presupuesto se contienen las entradas y
los gastos de la Municipalidad y es formauo por
el primer alcalde, quien debe presentarlo a la cor-
poracion en la primera quincena de Abril de cada
año. Se determina en él el producido probable de
cada ramo de entradas y el detalle de los gastos cla-
sificados en fijos, variables y extraordinarios y di-
vididos en partidas e ítems.
Al discutir el presupuesto, la Municipalidad fija
la tasa de las contribuciones dentt·o del máximum
determinado por la lei y se somete a las siguientes
reglas:
·a) No podrá excederse en ningun caso en gastos
del servicio ordinario, del presupuesto de entradas
ordinarias;
b) Asignará forzosa y preferentemente fondos para
los objetos siguientes:
1.0 Publicacion de los presupuestos y cuentas de
inversion;
2. 0 Pago de contribuciones y censos que grave11

(1) Lei núm. 1231 de !7 de julio de 1899.

 282 J. OOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

los hienes comunales y costo de conservaCion de

éstos;
3.• Rccnudncion de lns rcnt.as y contribuciones;
4.• Policfn de scghridad. salilbridad y asco;
5.• Servicio de los 'empréstitos contraídos; y
6.• Instruccion primnrin.
Aprobndo por In Municipalidad el Presupuesto,
que debe serlo en la segunda quincena de abril,
es sometido a In votacion de In Asamhlea de Elec-
tores. Si no se votnre en lns reuniones del mes
de mnyo. rcjir1i el presupuesto del mlo anterior.
Ln vijcncia del presnpüesto municipal comienza
el 1.• de enero y termina el 31 de diciembre de
cndn ailo.
Los pagos se verifican en conformidad a decretos
expedidos por el primer alcalde. no pudiendo gas-
tarse partida alguna del presupuesto en otro objeto
que aquel para que fué aprobada. Los sueldos se
pngnn. sin embargo, mensualmente, sin previo de-
creto, en conformidad al presupuesto y al nombra-
miento de los empleados.

C) LA TESORERfA Ml'!'(ICIPAL

Ln n•cnmlacion de rentas y la inversion de fondos

~ hnet• por In T._•:o:orería ~lunicipal. cuyo jefe o t~­
sot•t•ro. t•s dejillo por la corpomcion.
El tt•sorcro reclnmar<i por csct·ito ante In Munici-
pnli~la~i dt• tt)tlo tlt•et-eto de pngo t¡ue considere ile-
~1 o que no &.•a conforme ni presnptu•sto, y solo
tlt•spth'~ de prnh•star pt)r terct•rn vez tlUt>dnrá libre
tlt• lt)~la n·s¡~_)nsabili~lad.
La eut•nta tlt• inn•rs.it)n es pt"t'St'ntatla por el al-
c~lhle al mi~mo lit•mpt) que el pn)yecto de presu-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 283

puesto y sobre ella debe pronunciarse la corporacion

en la segunda quincena de Abril.
Las cuentas tle tesorería son examinadas y falla-
das por el Tribunal de Cuentas en la forma esta-
blecida para el exámcn y fallo de las cuentas fis-
cales ( 1 ).

( 1) Leí de U d~ setiembre de 1895. La leí de 1891 catahk-ció otro sistema qnc

dió malos rcsnlt.ados.
 J. DOMINGO ANUNÁTEGUJ RIVEJtA

11

POLICfA

El concepto que se puede formar de la policía,

segun los tratadistas y en vista de las lejislacio-
nes positivas, es mui variado, como lo es tambien
en el desarrollo histórico de la institucion.
Desde los primeros tiempos, l<is socieuades se preo-
cupan de la tranquilidad del Estado y de la segu-
ridad de los habitantes; en los libros de Moises se
encuentrav prescripciones que se refler·en a la se-
guridad y a la salubl'idad públicas. Pero, la poli-
cía no aparece eomo institucion política esp•~cial
sino en Roma, en tiempo de Augusto. Entónces
en Roma, como en Gr·ecia, abar·caba la policía las
instituciones jenerales de la ciudad, no estanuo li-
mitada a los ser·vicios que hoi llevan esa denomina-
cion. La buena policía era la que mejor asegur·aba
y procui'Bba la prosperidad del Estado; su concep-
to envolvía las iueas de seguriuad y de progr·eso (1 ).
Mas adelante, en la Edad Media, se confundió con
el gobierno jeneral de los Estados y los jefes de
éstos tenían la facultad de dictar los reglamentos
particular·es de policía.
Esta misma idea de la policía se sost.iene hoi por·
muchos tratadistas, particularmente alemanes, y se
hace comprender bajo su concepto la mayor· parte
de la vida del Estado. Se dice que tiene como ca-
ractéres el ser consert:alÍLYt y productit•a, compren-
diémlosc en el primero la segtu·idad y en el tíltimo

( 1) F~:s·rsL D& COULAI'IOII:!', La Cité a¡¡W¡ue.- Hmutst::o~, Le /ll·olt Public Ro-

ma(n.-CH. Dltzo&RY, Rome au 61éc/e d'A.Ili/U6Ie.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 285

la parte que toca al Estado en el progreso social

(1). En conformidad a estos principios, sus soste-
nedores definen la policfa como la funcion del Es-
tado que se dirrje al buen 6rden jeneral (2). Nada
mas lato que esta definicion, pues el órden jeneral
Jo abraza todo, ya que es necesario que reine en
cada una de las instituciones del Estado. Es cierto
que la policía así considerada existe en todo el me-
canismo del Estado y aun puede aplicarse a la vida
particular; pero no es posible dejar de comprender
en una esfera mas restrinjida, y sobre todo mejor·
deter·minada, sn concepto, tal como se nos presenta
en la vida práctica y como debe considerarse es-
peculativamente. De otra manera puede caerse en
una falta completa de determinacion de las cosas,
puesto que bajo un solo concepto se abarcada todo
el mecanismo de la vida política de las sociedades,
desapareciendo la natural separacion de institucio-
nes que tienden a diversos fines y confundiéndose
su organizacion.
La etimolojía de la palabra puede dar orfjen a
esta doctrina tan vasta. Policía viene de politeia,
expresion griega que significa administracion de
una ciudad y que se aplica perfectamente al carác-
ter que la institucion tuvo en la antigOedad y aun
en la Edad Media, es decir, comprendiendo la ma·
yor parte de las funciones administrativas.
Tambien se ha entendido alguna vez en Chile la
accion de la policía bajo un concepto vasto y com-
plejo. El Director Supremo don Ramon F1·eire, dictó
en 21 de mayo de 1823 nn decreto. que lleva su
firma y la de don Mariano Egafla, en el cual se

( 1) BLU~T~CHLI, D~l't!ChfJ Publico Unlrt!f'sal, t. 1!.

( 2) PoSADA, La Arllllllll6li'QciOII Polltlca V la Admlnlstt·aclcn Social.
 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI f<IVERA
----------------- --------

contienen disposiciones de policía que abarcan pun-

tos muí ajenos a la idea que hoi tenemos de este
servicio.
En materia r·elijiosa dispone que ''todo hahitant.e
o transeunte en el país se arrodillará a presencia
del Santísimo Sacramento y hasta perdel'lo de vista.
siempre que sea conducido por las calles en pro-
cesion, o forma de viütico; y a los infractot·es con
advertencia y meditacion, se aplicará por primera
vez la pena de un arresto de veinticuatro ho-
ras, etc. ,,
''Ni ngun relijioso andará por las calles pasadas
las oraciones. 11
Respecto a costumbres recuerda ciertos princi-
pios de la antigüedad clásica. Dice:
«Los jóvenes respetarán a los ancianos sean de
la clase que fuesen, y si advertidos por éstos, se
insubordinaren o los insultat·en, ueberán conducir-
los o denunciarlos al juez mas inmediato, para que
manteniéndolos en arresto, haga compat·ecer a sus
padres, tutores o protectores, los advierta de la
mala educacion que manifiestan en sus acciones y
les prevenga la correccion que deben darles; pero
si reincidieren los castigará por sí mismo el juez.))
''Nadie podrá recibir en su servicio criados de
ámbos sexos, bajo la multa de cuatro pesos y res-
ponsabilidad a daños y perjuicios, sin certificado
del último amo a quien hubiere servido el que lo
solicite, visado por el Alcalde de barrio, etc. 11
Ninguna institucion política puede desempeñar
en el organismo social un papel tan complejo. La
vida administrativa, variada en sus manifestacio-
nes, exijc, para la atencion de sus diversas mate-
rias, una conveniente separacion en grupos que
comprenda cada cual necesidades de naturaleza
 RESÚMEN [)¡,; r>ERECHO ADMINISTIUTIVO 287

h<;>mojénea. Es pn•ciso asignar un campo mas li-

m_ita~lo a la funcion de policía y ese debemos bus-
carlo, desde luego, en la conservacion social, de-
jando a un lado su pel'feccionamient.o, en el cual
le dan participacion algunos tratadistas, no. cabiéu-
dole ninguna, a nuestro entender
Dentro de la misma conservacion ha de limitar-
se la funcion de policía a una idea restrinjida que
no comprenda tampoco toda la accion administra-
ti~a en ese vasto campo. La asistencia pública, la
defensa nacional no son funciones de policía y sí de
conservacion. Limitando los tér·minos llegaremos
a asignar a la policía sn esfera de actividad en
relaci9n con la segur·idad de los individuos y de
sus bienes, la cual se mantiene por Il)edios di-
rectos e inmediatos, como la vijilancia sobre los
miembros de la sociedad que puedan hacer daño
a otros, pel'turbar el órden social, e indirectos,
como _cuando se ejerce tambien vijilancia para que
los individuos no sean atacados en StJ propia
conservacion por elementos perniciosos, com.o epi-
de~nias.
La funcion de policía es, pues, de seguridad.
Se designa tambien con la misma palabra al
cuerpo de ajentcs, encar·gado de llenar esta funcion
del Estado.
La funcion de policía es derecho exclusivo del
Estado, eu cuyo ejer·cicio no tiene cabida la ini-
ciativa particular, y es al mismo tiempo deber que
el Estado. tiene que cumplir.
Es derecho como poder que ejerce y como facul-
tad de restrinjir la libre actividad de los individuos
en los casos en que éstos puedan perturbar el órden
social. Tan solo el Estado tiene el privilejio de im-
poner estas restricciones a los ménos en beneficio
 288 J. DOMINGO AMlJNÁTEGlJI RIVERA

se los mas (1 ). Y es deber, porque el Estado no

pue1le escusarse de ejercer la funcion de policía.
La conservacion social es principio fundamental
del organismo político y a ella tiende directamente
la policía.
La funcion de que tratamos se nos presenta bajo
variados aspectos, que dan lugar a otras tanta~ cla-
sificaciones.
La naturaleza de las materias a que atiende, la
tlivide en policía de :wgflr;dad, propiamente dicha,
y policía :wnitaria. La primera se ocupa en velar
por la seguridad de personas y bienes en cuanto
puedan ser atacados por terceros; la segunda tiende
a cortar los males que puedan sufrir los individuos
en la salud. constituyendo peligro para los demas
y atacan1lo. en consecuencia, a los miembros de la
sociedad en sn propia consenacion.
El cat•¡íefer de los actos emanados de la funcion
He policía la divide en prer·entira y represiva. La
prerentira, que constituye un medio directo de se-
guridad. prevé y procura evitar· los hechos pertur-
badores del órdcn social. La rr>pre.·úoa. comienza
ouamlo los hechos se han ,·criflcntlo y su activi-
tlad se extiende a remediar el mal causado. Aque-
lla corresponde en toda sn extension a la Adminis-
tmcion; L~sta al Poder Judicial.
Y hé aquí otra di,·i~ion. o mejor dicho, subdivi-
sion de la policía de scg111·idarl en policía adminis-
tratira y policía judicial. La primera tiene a su
c~rgo el mantcnimiPnto hnhitnnl del 6rden, la de-
fensa pr·eventiva dt~ los derecho~ e intere~cs de los
ciudadano!';. A la st~gnntla corresponde investigar

(1l l.~o:lw\· I:IK.\l.l.lt<t'. L'Etatmodt'l'>lt' t'l sn (<Hh'llou.•. -l'n~.\DA, LA AdMIAU-

1.-ol"'h)Jt PoltU«."'O y la .\d,ujnUt,·a("t,,,.. Social.
 RESÚMEN DE DEitECHO ADMINISTRATIVO 289

las circunstancias de los hechos que no fué posible

evitar, recojer las pruebas, descubrir a los causan-
tes del dai1o y entregarlos a la autoridad judicial
encargada por la leí de su juzgamiento. A esta di-
vision, tan marcada dentl·o de los poderes públicos
a los cuales toca el desarrollo de la accion de cada
uno de sus términos, corresponde tambien la orga-
nizacion de cuer·pos de funcionarios independientes,
a lo ménos en sus relaciones con las autor·idades
de ámbos Poderes.

A) POLicfA DE SEGURIDAD

La policfa de seguridad tiende a resguardar los

intereses y derechos de los habitantes del pafs,
conservando el órden público. Constituye una se-
rie de actos o de medios de que se vale la Admi-
nistracion para garantir la seguridad pública (1 ).
Por regla jeneral, estos medios son preventivos, es
decir, forman un cuerpo de disposiciones que tra-
tan de prevenir y evitar el mal. Bajo la misma
designacion de policía de seguridad se comprende,
ademas del concepto abstracto, el cuerpo de ajentes
o funcionarios que tienen a su cargo la ejecucion
de los actos correspondientes. Aplicada al concep-
to jeneral, y sobre todo, a los ajentes, la palabra
policía ha llegado a ser odiosa en ciertos pueblos;
la tarea que tiene a su cargo suele envolver moles-
tias para los individuos sobre quienes se ve obli~
gada a cumplirla; tambien es fácil, en este ejer-
cicio, el exceso, porque es casi imp?sible fijar
con exactitud el límite de las atribuciones de

( 1) MKLLAOO, Re.Júmen dtl Del'eoho Admln"lrtltCIIO.

ll
 290 J. DOMINGO AMUNÁTEGt.:l RIVERA

los ajentes de policía (1). En Italia se ha supri-

mido la designacion de policía, por el motivo
ex presallo, habiéndose adoptalla la denomina-
cion jeneral de Seguridad Ptíblicrt; Jos cuer·pos
de policía son llamados cuerpos de Seguridad
Pública ( 2).
La policía la clasificamos, en jeneral, en admi-
nistrativa y en judicial. Esta division conforme a
la naturaleza de la accion de cada una y a la sepa-
racion de los poder·es públicos, es indispensable
dentro de la accion de cada Poder y para que la
policía cumpla con su cometido de conservacion
social. La policía administrativa es preventiva por
natm·aleza; en tanto que la judicial es represiva: a
ámbos órdenes corr·espomlen disposiciones particu-
lares y una jerar·quía tambien particular de ajentes,
como que la policía administrativa per·tenecc al
Poder Ejecutivo; y la judicial, al Poller Judicial.
Es tan marcada esta separ·acion, por· la condicion
de las materias que se refieren a cada clase de po-
licía y por las funciones que en el ejercicio de
cada una tienen que llenar los respectivos ajcntes,
que no es posible mantenerlas confundidas sin pro-
ducir· malestar profundo en ümbas.
PreYenir el mal social es el fin de la policía ad-
ministrativa; procurar que no queden impunes los
hechos que lo causan. es la tarea de la policía
judicial. Esta difereneia no ad111itc confusion. El
castigo de los delitos eshi enconrendado a la auto-
ridad judicial; el juez investiga las circunstancias
de los hechos que producen mal social y aplica la
pena a los que lo causan; pero no entra en su

( 1) BLl!Sn-<:HLI, ~··~cho Publico L'nlr~··sa/, t 11. 1.• parte.

( 1!) A~TJ::SGO, lA IIUOrU /~{1{1~ HAlla JJUbb/iCG &iCilr~ua d~/ 3Q 1/fU{IIIO tllllfl.
 Rf:SÚllEN 111-: HEHt:CHO Mlr.II~ISTIIATIVO 291

papel la pcr·secucion de los I)I'Csun1os delincuentes,

pues violaría la i m parcia Ji dad, va r·ticu hli'IIIL'IIlt! en
los casos en que el hecho criminal le es conocido
por denuncia de parte intcr·esada.
El estudio de la policía judicial corl'esponde a
ramas del Derecho, distinta!'; del Administrativo.
Por eso nos ocuparemos solamente de la pulicia
administrr.ttiNt. f:sta ejerce s11 accion de vm·iadas
maneras y sobre materias dh·ersas. Se t't•ticre a
la conservacion del órden público en jeueral y a la
seguridad personal de los individuos; y es preven-
tiva esencialmente; la primera se suele llamat· po-
licia politica o alta .policia y la organizacion de
los ajentes encargados de darle impulso cort·espon-
de a la Administracion Central. ya que se trata de
atender intereses jenerales; la segunda, nws con-
creta, es atendida tanto por la Administracion je-
neral como por la local o municipal.
Las materias de alta policía son limitadas en
Chile, donde el interes mas jeneral tiende a la con-
servacion del órden. Felizmente domina en abso-
luto entre nosotros el espíritu republicano y nadie
pretende cambiar nuestra forma de gobierno por la
monárquica. Doctrinas diversas existen en los Es-
tados de Europa; en las monar·quías las ideas re-
publicanas se propagan y en la República Francesa
es de consideracion el elemento monürquico. A
contrarrestar este movimiento, contrario a la or-
ganizacion social dominante, tiende la policía políti-
ca, que bajo este punto de vista no sería necesaria
en Chile, donde podrán existir diversas opiniones
respecto al mejor modo de gobernar; pet·o nó fuera
de la forma republicana.
El movimiento socialista obrero, que tambien
pretende cambiar la actual situacion social, debida
 l. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA.

a esfuerzos enormes de todos los pueblos, es otro

elemento que en Europa tiene a su alcance la alta
polidn. .
Si hiPn é8tos no ~on puntos que, por ahora, de-
hamo~ no~otros considerar, existen otros que ata-
nl'n n In policfa poHtica. Procuraremos analizarlos
sepnrndnmen te.
n) Rr>tmiow•...¡ públicas. -La libertad de reunion,
con~l'rtwncia de la soberanía popular, está asegu-
rndn pm· tus Constituciones bajo ciertas condiciones
<}IH' ~nrnntiznn el órden público, fácil de perturbar
rnnndo ~e jnntn un gran mímero de individuos para
trntnr <IP intPrl'ses que les tocan de cerca. Entre
<'~n~ l'OtHliciones se l'~tablece en algunos Estados
l'l pt>t•mi~o previo de autoridad competente para que
In n'tminn ~e \"l'rifiquP. F.~ta es una limitacion ina-
l't'ptahh• l'll pai~Ps dPmocr¡iticos.
~u~·~trn C:u·ta Fundamental asegura en su articulo
10 n hltln~ lo~ habitanh•s de In República «el dere-
l'lw dt> n.•tmit·st• sin permi~o pre\·io y sin armas»,
dt• mmwra qtH' In ,·mil'a rt•striccion consiste en no
llt'\·:w arma~. En cuanto a •las reuniones que se
h·n~:\11 t'll las plaza~. callt'S y otros lugares de uso
pt'thlit'''· St'r:in ~it'lllJlrt' l't'jidas por los M'glamentos
dt' Jlt'lida 111n. E~tn~ disposiciones son las que se
n•ft,•¡-,_•n al "~'' dt' callt•s ~· plazas y qtw corM:'sponde
tlktar :\ la~ ~lunil'ipalitladt'~.
h' t'~t> dt• trrmo~.-J•::.;; jt•nt•rahllt'ntp prohibido en
"''"'~ "'~ pai~,,~ t'l ~~~'' dt• armas sin permiso de
:\llh'l'itl:hl t't'lllJll'h'ntt· (~l. Hijt> t'H Chile. Stll>re este

. ~ 1' 1'...·"· :·, .• '''"' ,1 ... ,...,~a:- arma' t'n ,.. i•:"t '"<"\"-.'!l. t''\.i'4.t:.\ ~ ~: J~~.!":"!l" f\.l ~ aa
<"'~ .- .~ ••••, .. : · •· , .. ,,,,,,.: ,, a: 1':'\'t.~ urh..,n,, la :.~.,.. ,¡.taJ .t.,.. JUlf'."lk"!"~ .. Mo••sa,.l.L
Jl ... •: : .. ,,.. .... }t." • .,., ..... 1.. llt.
 RESÚMEM DE DERECHO ADMINISTRATIVO 293

punto, el Senado-consulto de 20 de marzo de 1824,

el cual prohibe ((cargar cuchillo, puñal, daga, has-
ton con estoqne y toda arma corta, así en la capi-
tal como en loR demas pueblos del Estado. 11 Se
exceptúan aquellas personas cuyo oficio necesita
precisamente el uso de esta clase de armas, como
son los pescadores, verduleros y carniceros, quie-
nes pueden usarlas, pero tan solo en el ejercicio de
su oficio, y sin punta. La disposicion de 18~4 parece
referirse tan solo a las armas cortantes, pues son de
esta sola clase las que enumera y a industriales que
las usan se refiere la excepcion. Y hasta la frase arma
corta (¿cortante?) parece comprender solo esas.
Sin embargo, prácticamente, se ha extendido a las
armas de fuego. El permiso para el uso de armas
lo otorga el Gobernador del departamento ( 1 ). Las
penas en que ineurren los que violan la disposicion
anterior se indican en el número 3. 0 del artículo 494
del Código Penal, que ha modificado en esa parte
el aludido Senado-consulto. El mismo Código cas-
tiga tambien al empleado que expidiese permisos
para cargar armas bajo nombre supuesto o lo diere
en blanco (2 ).
Como la disposicion citada se r·eftere a la capital
y pueblos del Estado, no es prohibido el uso de
armas en los campos. Así lo han entendido tam-
bien los tribunales de justicia en varias sentencias.
e) Pasaportes.-Los pasaportes o permisos que
se otorgan a los individuos para trasladarse de un
lugar a otro, son una restriccion a la libertad de
locomocion y han caído mucho en desuso, aunque
todavía se exijen en algunos paises de Europa. Su

( 11 Lei de Réjimen Interior de t! de diciembre de 188:>, art. !1, n.• 18.

(!) Codigo Penal, art. lW.
 J. f)(JMINGO AMt:NÁTEGl:l RIVERA

utilitlucl p1uli1~rn Rer alguna en tiempo de guerra

1•xt.r·unj•·r·•1 o convnl!-!ion interior, pero los fáciles
rundioH •lo trllH!-lJIOrte, el progreHo jeneral de cami-
IIOH ~· v(n!4 pt'thlicas, facilitan la violacion de )a
r·ogh y 1•n tollo caso no faltar1i el pasaporte al in-
dividuo q111~, !-!llhiendo que se le va a exijir, se tras-
lndn dt• un punto n otro para ejecutar algun acto
punihl••. El pa!"-laporte Hirve hoi en los paises donde
1'11' I'Oilst•r·,·n. pnrn cotuprobnr la identidad personal
1'11 <'unlquiPt' momento. mas que como medida de
polidn lH'<'\'I'Ilt.iva.
J.n lt•i dt• 10 du ngosto de 1850 StllWimió fos pa-
l-11\Jltll'll's: }lt'rtl stl lmn ~olido exijir posteriormente.
1•:1 <.Y~tliJ.rn Pt•tH\1 eonsillera In existencia de este
t1·1tmih• ni en~li¡.tnl' en sus artrcnlos 199, 200 y 201
ni t•mpt.•:Hiu ptíhlil'o qn<' expidiese pasaporte bajo
lllllllht·,• snpuPslo o lo diese l'll blanco. al que hi-
cit•t·,• un pnsnp,lrle fnlso y ni <¡ne lo usare.
tll \ ·,_,,,,w;,,, -~tln vngos los que no tiL•nen hogar
lljn ni llh'tlitls tlt• subsi~h·m·ia. ni ejt•rren habitual-
1\\t'llh' nl~nm\ pt·oft•sinn. otleio u ornpacion lícita.
h•tü,•nthl nptitntlt•s para t>l trabajo 1 1 '·
l.t>s va~,,~ f,,rtll:\11 una dt• las das~.·~ pt'ligrosas
t'l\ b s,•d,•datl: pt'l'tl nn Ctlnstitny,• la ,·agancia.
s,·~un 1\Hit'lh>s auhll'\.'~ y lt•jblal'itlllt'S. un delito.
El ""~'\ t'S ~''~P'''-'IW:-'tl y tlt•ht• St'r vijiladtl: ~~ro no
'-'~\~t!:-:~"1''· ~th·~tl'\l f\\tli~) Pt•nal. dt':'Pllt"'S de da:-
~~ .._t,·~hi,·!,•n tl,• r··_:·) t'll :::u artku),\ 31..)."). lo ca5tiga
.._.,,:, la p.·n~ ,¡.._. 1'\."\.'!u~i,)n 11\.'ll•.>r t>ll :::a gra,ltl mí-
a~::~~,, y ~--~;tY:,>a a b Y:j::a:w:a th.• la a~u,,ridatl.
l.a Y~\;:\::,·:a ¡'·.:·_•._!._• s..•r "''~::!\t~\d~\ ,, f._,rl~\·la. al·~i-
1 ,."' •. \ ..
, __ . . . . . '
\ •~ \"'"·•···\!
1. . . . . . . . . .
,- ..........
.... ~ .-:.
,, ~ l ,-.,..\ ...
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~.~as
-

,~:' :~\~ ,·:~"_:·:~~a::,·::\~. t':l t:::~\-:' p_·,!:-~i a~ .. :,:a~-' el

 RESÚMEN DE DERF:CHO ADMINISTRATIVO 295

castigo; pero en. otras no es posible. La severidad

de nuestra lejislacion proviene de las condiciones
de la vida en el país. No habiendo plétora de pobla-
cion y, en cambio, jeneralmente, t1·abajo para todos,
la vagancia es voluntaria; y si ha habido circunstan-
cias difíciles que han ncar1·eado t1·iste sitnacion para
muchos menesterosos, han ocurrido inmediatamente
en su auxilio la Administracion Pí1hlica y la cari-
dad privada. En los paises en qne la vagancia no
es un delito, los vagos son enrolados en el Ejército
y, principalmente, en la Marina de guerra (1 ).
No son solo las anteriores materias las que debe
considerar la alta policía y en jeneral la policía
preventiva. Es inoficioso demost1·ar las ventajas que
resultan de evitar la ejecucion de los hechos que
produzcan dar1o social, sobre la represion, una yez
verificados tales hechos. El daño, muchas veces,
no es subsanable y aunque la sociedad se conforma
con el castigo, como satisfaccion a la vindicta pú-
blica, la obtendría mayor si el hecho no hubiera
acaecido, evitándose a tiempo. Es, pues, grande la
importancia de la policía preventiva, y su actividad
se extiende a totlo lo que le facilita la prevision. Su
vijilancia se ejerce constantemente sobre los luga-
res públicos, corno teatros, paseos, clubs, cafées,
hoteles, vías públicas, ferrocarriles, etc. Las perso-
nas sospechosas están siempre ante su vista y una
de sus principales atenciones, para evitar el ejer-
cicb de la accion represiva, es la conservacion
de las buenas costumbres (2).
La organizacion de la policía se ajusta a las doc-

( 1) M&LI.ADO, Rt!&l¡ln'-11 de l>el't!CM Admltll.ltraiiM.

( 21 Correspondo a las Mnnicip~lidade~ prescribir reglas para la conscrvaclon
de las buenas costumbres. Lei de 22 de diciembre de 1891 art. 2:1, niun. 15.
 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

trinas que se han manifestado. La separacion que

existe entre la policía judicial y Já administrativa
debe considerarse y llevarse a cabo en la organi-
zacion del cuerpo de ajentes encargados de aten-
derlas. En esta virtud, aunque a veces se confundan
en parte ámbas policías en algunos de esos ajen-
tes, es indispensable la diversidad en otras; ciertos
ajentcs de policía administrativa y aun funciona-
rios rle otro órden est..1n llamados a desempeñar las
funciones de ajentes de policía judicial y en estas
circunstancias dependen exclusivamente del Poder
Judicial. Difícil es la distincion de este órden jerár-
quico. cuando el funcionario es uno para ejercer su
actividad en ámbas ramas.
El servicio de policía de seguridad, es decir la
forma orgánica de esta actividad social, ha mejo-
rado en Chile en los tíltimos años, principalmente
en las grandes ciudade3, apesar de existir aun en
la materia alguna confusion de ideas. En verdad,
se mezclan en su organizacion el órden civil y el
militar, In Administracion Central y el Municipio
y todavía la policía administrativa y la judicial.
El mantenimiento ·~el órden es atencion prefe-
rente del poder central, como medio directo de con-
servacion social. Así lo comprendió la Constitucion
disponiendo en su artículo 72 que «al Presidente
de la República est..1 confiada la administracion y
gobierno del Estado; y su autoridad se extiende a
todo cuanto tiene por objeto la conservacion del
órden público en el interior y la seguridad exterior
de la República, guardando y haciendo guardar la
Constitucion y las leyes ll.
La misma Constitucion otorga a este fin al Jefe
del Estado la facultad de «disponer de la fuerza
de mar y tierra, organizarla y distribuirla, segun
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 297

lo hallase por conveniente» ( 1 ). Los ajen tes del

Presidente de la República, que lo son en el órden
jeneral los int-endentes y gobernadores, tienen por
su parte, en la extension de territorio sometida a
su jurisdiccion el deber de procurar el manteni-
miento de la paz y del órden público (2).
Y siguiendo en este mismo órden de seguridad,
encargado a la Administracion Central, el artículo
8. 0 de la lei de garantfas individuales de 25 de se-
tiembre de 1884 dice:
«Los intendentes y gobernadores, como ajentes
auxiliares de la Administracion de Justicia y encar-
gados de velar por la seguridad pública, podrán
dictar órdenes de arresto o prision siempre que
hubiere verdadero peligro de que la juslicia repre-
siva quede burlada por cualquiera demora en reca-
bar órrlen del juez competente:
« 4. 0 Para aprehender a culpables de cr(men o
delito contra la seguridad del Estado, de falsifl-
cacion de moneda o de documentos del Estado, de
corporaciones o establecimientos públicos o de pro-
"ocar intencionalmente accidentes en ferrocarriles,
de homicidio voluntario o lesion grave, de incen-
dios o robos con violencia o intimidacion en las
personas. siempre que la pena señalada por la lei al
delito no baje de tres años de presidio o reclusion.
«2. 0 Para aprehender a los culpables de delitos
que se cometan, causando tumulto o .pert.urbando
sériamente la tranquilidad pública, o que por sus
circunstancias introduzcan grave alarma entre los
ciudadanos».

111 Conetituclon, art. 73, núm. 16.

( 1) Lei de Réjimen ID&erior, de" de diciembre de 1885, ar1.. ti, núm. t.•.
 298 l. OOIIIl'IGO AMt:!'IÁTEGIJI RIVERA

Sin emhnrgo de estas dispol'liciones tan claras,

(nncladnH en los principios ya expuestos y en vir-
tud de In~ cuales los intereses jenerales deben es-
tar en manos de la Administracion Central, la
lci de Municipalidades de 1891 cntreg1) por com-
ph~to a estnH corporaciones la organizacion y réji-
men tln In policfa de seguridad, in~titucion que
tieno por· fin primordinl la con~ervacion del órnen,
uno de )m; intereses de car;icler jcncral mas mar-
r.n()O. · '·
La )Pi hizo la con(usion que ya herí1os insinuado.
Cr·Py6 que no podfnn cxi!-itir tlos series de agentes
dt~ polidn, cümo es pol'lible y como existen en mu-
rho~ paises y dejó de~armado al Presidente de la
Ht•JHH>licn y a sus ajerltPs para conser·var el órden
jPrwral y cumplir con el dPbcr que les imponen
los di~posiriorws constitucionales y legales que se
han transcrito.
Es ciPrto que el Ejército y la Marina est<in a las
t\rrten<'~ del Presidente; pero sus fuerzas no se dis-
tribny<'n ('n todos los puntos del territorio y su
principal atencion es la defensa nacional. La con-
St'l'VIwion del {,rden le incumbe tambien; pero en
fomm tnl que no son sus ser·virios tan inmediatos
y comph.•to8. La polic(a Ps la institucion del Es-
tado llamada a pren•nir el mal y a evitarlo. cui-
dando Pn todo momt•ntu ~· en todo lugar de que
no 8t' pt•rttn·be el órtlt•n.
Ln8 intt•n•8t'8 loealt'8 r·t•claman la exi~tencia de
pnl idn t)lll' St' dt•tliq lll' a evitar las molestias que
t't':\~inrwn el tt·;Ukn lit• n•hic·nlns. las agr·upaciones
tlt• lllliUt'l't\Sas pt•r·~nn:\s en lng;U't'~ de uso público
y a nmntt•Jwr t•l t'rtlt•n t•n la lt,ralitlatl y el res-
pt•tn a h's dt't"t't'lws tlt• lt'S t'i utlntlanos. Pero esto
llt' quita In nt't't•sitlntl tlt• la t•xi~tt•n¡·ia de fuerza
 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 299

material con que los ajentes del Ejecutivo manten-

gan el órden público.
Todos los Estados europeos sostienen dos poli-
cías administr·ativas: la comunal o municipal y
la. nacional. Los intereses meramente locales en ma-
teria de seguridad, se encomiendan a la policía co-
munal; los mas latos, que atafien a todos los ciu-
dadanos del Estado. a la nacional. Y de la armonía
entre ámbas, que se han de auxiliar mútuamente,
depende el sostenimiento de la tranquilidad pú-
blica. Como cuerpos de policfa nacional son nota-
bles los Carabineros reales en Italia, que son tam-
bien parte del Ejército y el primero de sus cuerpos,
la Guardia Republicana en Francia y la Guardia
Civil en España.
La tendencia de la lci de Municipalidades de 1891
y de la de Elecciones de 20 de agosto de 1890, es
conocida. Se quiso quitar al Presidente de la Re-
pública todo elemento de. intervencion electoral •
entre los ét{ale~r había figurado principalmente la
policla y, no abrigando otr·o propósito, el primitivo
proyecto de la leí ·orgánica de Municipalidades
decía en su artículo 25 que a éstas correspondía:
«Organizar y mantener eJJclusivamente bajo su.
autoridad la guar·dia municipal de seguridad,
urbana y rural,,_ Esto es lójico; la policía comunal
debe estar exclusivamente bajo las órdenes de la
Municipalidad; pero no se pensó en la creacion de
un cuerpo de policía nacional y, despues de la re-
volucion de 1891, se modificó el proyecto aludido,
en el sentido consignado en el artículo 30 de la
lei vijente.
Segun esta disposicion, modificada en parte im-
portante, corresponde a la Municipalidad la orga-
nizacion y sostenimiento de la policía de seguridad.
 300 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVEitA
--------------------------
Su jefe super·ior es el alcalde. El jefe inmediato.
comandante o prefecto, es nombrado por el Pre-
sidente de la República a propuesta en terna de la
respectiva Municipalidad. Permanece un ario en el
ejercicio de sus funciones, pero puede ser reelejido
indefinidamente. Los empleados inferiores son nom-
brados por la Municipalidad a pr·opuesta en terna
formada por el comandante. La destitucion de éste
se hace por el Presidente de la República o por
las dos terceras partes de los municipales presen-
tes a la sesion.
Este órden de cosas pr·ot.Jujo malos r·esultados,
como era lójico desde que se había separado de
los principios que rijen la organizacion de la ins-
titucion. Vino la reaccion y la necesidad de la re-
forma, la que se ha llevado a cabo por· la lei de
12 de febrero de 1896.
Segun esta lei. los gastos ocasionados por· las
policías de Santiago y denu1s cabeceras de departa-
mentos conen a cargo del fisco destle el t.• de Enero
de 1896, respecto de la primera y desde el 1. • de
setiembr·c del mismo ario re~pecto de las demás
y son or·ganizadas y dirijidas por el Pr·esidente de
la República desde esas fechas.
En consecuencia, las policías de capitales depar-
tamentules. a cargo del Presidente de la República,
se rijen por disposiciorws especiales dictadas po~
éste; lns de las commu1s rm·alcs por la lei de 22
de diciPmbre de 1891 y las rPglas que dicte cada.
Municipalidad pnra la de su cargo.
Por de(wnto de 26 de mayo de 18r6 se organizó
el ~o;prvicio do In policía de Snntingo y esa base es
In or·g11nirm hunhicn do las denuís d<•pcndientes del
Pr·e!o4idonhl do la RPpírhlicn.
El gohonrndor <!S el jefe superior de la policía,
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 301

la cual depPnde del Ministerio del Interior. Todos

los empleados superiores del ramo son designados
por el Jefe del Estado. Los inferiores sirven en
vi1·tucl de contratos (1 ).

B) PO LiciA SANITARIA

La policía sanitaria atiende a la conservaci0n di-

recta de los habitantes del país empleando medios
para evitar la propagacion de las enfermedades y

( 11 Un decreto de 7 de mayo de 1900 ha modiftcado la organiu.eion de laa po-

liciaa ftacal('ll haciendo un 110lo cuerpo de las existentes en la cabecera de ca1a
departamento. E...e decr~to tiende a uniformar el servicio en toda la extenaion
territorial de la Republica para colocarlo mas tarde bajo laa ordenes de una
direccion joneral. Dioc así :
Articulo l. • En cada provincia de la Republica, las policiaa llseales de laa comu·
nas cab~ras de departamentos formarán un 110lo cnerpo bajo las ordenes del
intE-ndente respectivo .
.lrt. t.• Los intendentes ftjarin el p<"raonal y el numero de la fuerxa de policía
que deba deatacarae en cada departamento, pudiendo dicho peraonal ser aumen·
tado o disminuido y sufrir las modiHcacionca que los intendentes estimen conve-
niente con arreglo a las nec('llidadea del servicio.
Art. 3.· Los destacamentos que se asignan a cada departamento estarán bajo
las ordenes inmediatas del gobernador rcs¡x.'Cth·o.
Art. 4. • Habr~ un j~fe al IWI.ndo de la policla de toda la provincia que ae den o·
minará prefecto pro,·incial. Loa jefes de las fuerzu destacadas en cada departa·
mento se denominar~n prefectos departamentales.
El prefecto provincial desempeñar~ las funciones de prefecto departamental res-
pecto do la fuerza acantonada en la cabecera de la provincia.
Art. :..• Todo el peraonal actual de los cuerpos de policía de la Republica con ti·
nuará en el desempeño de sus empleos con la modiftcacion del nombre y de !11
atribuciones qu~ este decreto establece.
Art. 6.• Loa intendentes podrán jirar o autorizar a loa gobernadores para que
j iren contra las tesorerías ftscales respecth·aa por loa fondos necesarios para el
mantenimiento del servicio de policías, y con arreglo al presupuesto que aprobari
el President.c de la Republica.
Art. 7.• En las capitales de provincia habra en el local del cuartel de policla, a
cargo de un empleado del cuerpo, designado por éi prefecto pro'lincial y bajo su ex.
elusiva responsabilidad, un almacen donde ae guarJar&n loa elemento& '1 Ütilea dea·
tinados a la policía de la provincia, y los artículos inutilizados para el servicio.
Art. 8.• Mientras se dicta el reghm~nto a que deben 110mete!"'e laa polic!aa pro-
vinciales, ~taa se rejirin por el de la policía de Santiago en todo lo que lea sea
aplicable.
Art. 9.• Este decreto empezar.i a rejir el 1.• de julio prlximo.
 302 J. IJOMINGO AMl:NÁTEGt:l IIIV~ItA

particularmente de las epidemias. Ea términos je-

nerales, tiene su base en la HiJiene Pública; pero
esta dcsignacion no envuelve la idea de rcstric-
cion que contiene la de policía
La policía sanitat·ia es restrict.iva cuando limita
la libet·tad de los individuos. Esta forma en que
se desat-rolla la activh.laLl del Estallo, se ha llama-
do IU![Ja.tica, pot·que restt·inje la libertad para evitar
un dai'io y se observa v~r.: en las cuarentenas.
Pero no siempre tiene esta rama de la policía ese
carácter, pues se ejerce tambien directamente y en
forma pvsitica, cuando se encarga de mejorar la
condicion hijiénica de las poblaciones y los hábi-
tos de los individuos ( 1 ).
La primera forma solo puede ser ejercitada por
el Estado, órgano Llel derecho. En la segunda, que
es la verdadera Hijiene Pública. cabe tambien
cierto papel indirecto a la iniciativa particular, la
cual debe ayudar a la accion administrativa.
El ejercicio de la policía sanitaria demanda co-
nocimientos técnicos especiales. Las medidas que
se adopten en esta matet·ia deben inspirarse en los
principios científicos de la Hijiene, porque de otra
manera serán arbitt·arias. Si la Hijiene manifiesta
que es inútil la cuat·entena, eomo medio preventivo
para evitar tal o cual epidemia, la adopcion de
esa medida será tan solo una restriccion molesta
e inútil de la libertad. La organizacion de este ser-
vicio requiere una base técnica especial y a este
objeto responden el Consejo Superior de Hijiene
Pública y el Instituto de Hijiene, creados por lei
de 1. o de setiembre de 1892.
Este Consejo se compone de trece miembros

(1) WAUTRAIK CAVAONARI, SOkii~CI de I'Ammllaú(I'C&~Ione,

 RESÚMEN m: DERECHO ADMINISTRATIVO 303

siete son nombrados po1· el Presidente de la Repú-

blica, tres elije la Municipalidad de Santiago y tres
el mismo Consejo Supedor de Hijiene. Son tam-
bien miembros permanentes, sin voto, los tres jefes
de Seccion del Instituto de Hijiene. Entre las per-
sonas que designa el Presidente de la República
debe haber un injenie1·o, un arquitecto y un jefe
superio1· del Ejército o de la Marina.
Los consejeros duran tres años en funciones;
pero pueden ser reelcjidos.
Este Consejo está encargado de estudiar e indi-
car a las autoridades I'e8pectivas las medidas de
hijiene que deben implantarse; proponer reglamen-
tos de cuarentenas; vijilar la calidad de los ali-
mentos denunciando los fraudes y en jeneral de
todo lo que se refiere a la salubridad pública.
El Instituto de Hijiene, es el centro científico del
mismo Consejo.
Incumbe a la Administracion Central y a las
Municipalidades la adopcion de las medidas de sa-
lubridad.
Acerca de la materia de que tratamos existen
di_sposicioues de ca1·ácter jeneral y otras que se
refieren a puntos determinados.
Ántes de 1886, a1io en que se presentó en Chile
por primera vez la epidemia del cólera, no existían
reglas jenerales, con carácter re::;trictivo, sobre po-
licia sanitada. En aquel a1io se dictó, con fecha
30 de diciembre una leí especial sobre la materia,
y poco despues, el 10 de enero de 1887, la Orde-
nanza Jeneral de Salubridad. La leí citada. auto-
riza las cuarentenas, el aislamiento de las personas
atacadas• por epidemia y la destruccion de objetos
que puedan estar infectados. Para declarar infec-
tados puertos extranjeros o del territorio nacional,
 l. DOMINGO AMl!!'fÁTEGVI RIVERA

el Presidente de la República necesita del acuerdo

del Senado y, en receso de éste, el de la Comision
Conservadora. Las resoluciones dictadas en esta
forma podrán ser revocadas por el Presidente de
la República, o por acuerdo del Senado, o de la
Comision Conservadora. en sn caso,
Con fecha 7 de febrero de 1899 se ha dictado
otra lei que impone a los médicos la obligacion
de declarar por escrito al Consejo de Hijiene, y
en caso de no haberlo en la localidad, a la Muni-
cipalidad respectiva, todo caso de enfermedad in-
fecciosa.
Las medidas de salubridad se toman no solo
respecto de enfermedades que ataquen al hombre
sino tambien a los animales y aun a los produc-
tos de la agricultura.
La epidemia de la viruela es atacada, o preve-
nida, mejor dicho, por medio de la propagacion de
la vacuna. Mucho se ha trabajado por establecer
la vacunacion obligatoria; pero se ha tropezado
siempre con séria~ resistencias, fundadas en la li-
bertad individual. Es mui comun encontrar ataques
a esta libertad en ciertas medidos que realmente
tienden a evitar a los mas, los perjuicios que
pueda causarles el abuso, In ignorancia o la estu-
pidez del menor número. Y no han faltado opinio-
nes contrarias a la vacunacion obligatoria por es·
timarla como un elemento de intervencion electoral.
Sobre ideas semejantes no se funda la organizacion
política y ante ellas tienen que fallar todas las
doctrinas.
El servicio de vacunacion voluntaria tiene en
. Chile car-ácter especial porque se hace enérjica pro·
paganda -por diversos medios. Existen una Junta
Central de Vacuna y Juntas Departamentales. Rije
 ftESÚMEN OE O~RECHO ADMINIS'tRA'I'tVO 3()!)

sobre la materia el reglamento jeneral de 19 de

noviembre de 1883.
Conforme con el sistema vijente de procurar In
propagacion de la vacuna por medio de In insinua-
cion, la lei de Municipalidades indica a éstas la
conveniencia de promover la vacunacion volunta-
ria, pudiendo imponerla a los no vacunados qne
ingresen a la guardia municipal y a los estableci-
mientos de beneficencia, de educacion y otros aná-
logos, municipales {1 ).
Pasando de las jeneralidadcs expuestas a puntos
concretos que se refieren a la policfn sanitaria, con-
sideraremos los que tienen relacion con nuestra
lej islacion positiva.
Profesiones e industrias relativas a la salud.-
El Estado ejerce inmediata injerencia sobre las pro-
fesiones e industrias que tienen por objeto la aten-
cion de la ~l!lud y exijo condiciones especiales
para el ejercicio de aquéllas y para practicar éstas.
Los títulos profesionales los otorgn, previa cornpro-
bacion de que está preparado para llenar su mision
el individuo que quiere encargarse de atender a
la salud de los dcmas.
La industl'ia principal relacionada con esta mate-
ria es la del expendio de medicinas. El Estado
adopta medidas de garantía pal'U los ciudadanos,
reglamentando la venta e imponiendo la opcion de
un título especiar al encar·gado de ella.
La lei de 9 de enero de 1879, sobre instruc-
cion secundaria y superior, fija el alcance de
los títulos profesionales y el Código Penal cas-
tiga al que ejerce sin tal título las profesiones

( 1) Lci de ~ de diciembre de ISVI, art. 24, núm.. 9.

 306 J. DOMINGO AMUNÁTEGUJ RIV!;:RA

de médico, cirujano, farmacéutico o flebotomia-

no ( 1 ).
En cuanto a la venta de medicinas. el reglamento
de boticas de 16 de diciemhr·c de 1886 contiene dis-
posiciones r·elativas a la exijencia de un título pro-
fesional en el individuo que verifica la venta, y a
las garantías necesarias para que no se produzcan
dm1os con el expendio de elementos delicados. Las
Municipalidades tienen el enca1·go de inspeccionar
las lJoticas y d rogue1·ías (2 ).
Hubitacionc.-; y aseo de poblaciones. -La hijiene
de las habitaciones es uno de los medios de pre-
venir la p1·opagacion de las epidemias. Las clases
acomodadas mantienen jeneralmente en buenas
condiciones las qne ocupan; pc1·o no sucede lo pro-
pio respecto de la clase baja. ¡::sta se encuentra
desde luego. aunque llega¡·a a tener ciertos h<ibitos
hijiénicos, con los defectos euorllles de los edificios
que ocupa. Las casas o cuartos que se construyen
jeneralmenlc en Chile para habitaciones de obre-
ros tienen las pcoi'(~S condiciones hijiénicas. El
Estado, poder central o municipal, tiene la facul-
tad y el debe!' de intern~ni1· de alguna manera en
esto, para evitm· los males graves que a la salud
acanean las habitaciones consl!'llidas pma obtener
pingüe ganancia. a costa de la vida de los que las
ocupan y de todo el vecindario.
No haula .11os de la necesidad de fomentar la
constrnccion lle habitaciones convenientes para
obreros; nos limitamos a aquellas medidas que ca-
ben dent1·o de la fnncion ele policía.

( 1) Código Penal, art. ~9~, núm. S.

(2) Lci de 2l de diciembr~ t!J lSJI, ar~. 2'1. niun. 11. Vc~s~ C~digo Penal, arta.
313 y siguient·,•s.
 ltESUMEN DE DERECfiO ADMINIS1'RA1'1'/0 301

En los paises de Europa es una atencion prefe-

rente del Estado la policía de las habitaciones. No
se ataca allá la libertad intlividual con dictar reglas
severas para la construcion de edificios, principal-
mente si se destinan a ser ocupados por gran nú-
mel'o de personas. Se buscan todos los medios
conducentes a obtener los datos necesarios para el
mejoramiento de las condiciones sanitarias de las
habitaciones: entre los datos que se suelen consig-
nar en el censo italiano, figuran algunos relativos
a la extension de las piezas de cada casa, al nú-
mero de habitantes que ocupa cada una de aqué-
llas y a la ventilacion. Aquí se consideraría todo
esto una molestia y las reglas sobl'e construccio-
nes otro ataque a la libertad que tiene cada
cual de edificar en la forma que mas le conven-
ga, aunque se trate de levantar un verdadero ce-
menterio.
Nuestra lejislacion tiemle en este punto solamen-
te a la seguridad personal y nó a la salubl'idatl,
que tambien es una especie de seguridad. El
número 10 del artículo 25 de la lei orgánica
de Municipalidades autoriza u éstas para cr re-
glamentar la constl'llccion de edificios u otras
obras al costado de las vías públicas, determi-
nando las líneas correspondientes y las condicio-
nes qae deben llenar para impedir sa caida y la
propagacion de los incendios, y pudiendo ordenar
la destruccion o reparacion de los que amenacen
ruina.»
Y en cuanto a la construccion misma solo pue-
den las Municipalidades ce prohibir la construccion
de ranchos o casas de quincha y paja dentro de
ciertos límites urbanos y fomentar la construccion
en condiciones hijiénicas de conventillos o casas
 308 J. bOMJNGO AMUNÁTEGUJ RIVERA

de inquilinato para oLH·eros y jente pob1·e ... u (1)

Bien ~muido es q lle el fomento que recomienda a
los municipios la lci o¡·g:ínica en varios importan-
tes ¡·amos de atenciones públicas. es let1·a muerta.
El asco de las poblaciones es otra medida de po-
licia sanitaria de mucha impo1·taucia preventiva.
No hn sido tan atendido entre nosotros porque se
hn obligado a los vecinos a vm·iflcar el bar1·ido de
las calles, que es lo ménos exijible a lns Munici-
palidades. La lei vijente impone a estas corpora-
ciones In obligacion de « proveer ni barrido, riego
y aseo de lns avenidas, calles, pinzas, parques,
jm·dines, paseos y demás lugares de uso público,
impidiendo en ellos ncumulacion de basuras y dc-
rmmes de aguas,, (2) .
..Llimr•ntos y Of'bidas. -Las ~lunicipalidades están
enc:ugadas de la inspeccion de los alimentos y be-
bida~ que se proporcionan al público. Los artícu-
los 49"::> y 499 del Código Penal castigan a los que
vendan nlin1entos noci\·os. En cuanto al expendio
de bebidas existe tambien una ordenanza jeneral
de 17 de mayo de 189~.
Cementerios.- Todos los cadü ve1·es deben ser se-
pultados en los cementerios destinados al efecto,
siendo p1·ohibidn la inhumacion en los templos u
oll·os lugares deuh·o de las poblaciones (3).
Prostituciun.-Rcspecto de las ideas que han so-
lido sm·ji1· pa1·a reglamenta¡· la prostitucion, no se
han atacado. colllo otras, con la defensa de la li-
bci·tml imli\"itlual. sino con la inconveniencia de le-

i 11 Eü-1~ <'11 ~~~ti~¡!<> una orJ.·nanz~ J,• t7 Jc• mayo Jc• I:;.)S que prohibe la
C'\.lUSlMuYi\H\ J'-• ~lh:hü·~ Jt•tnro \1l~ l•it•rtvs hmit .'-$ urb:i,!l(\S ..
1 VI Ld Jt• ~ Jt• Jil'it•wl>r<- J.• 1·~11, :~>rt. ~. 1.'
1;s1 D.'<N'-> d~ :n lit julio de !~J.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 309

galizar un mal social o el desborde de las pasiones.

Nadie puede negar ni la existencia del mal, ni la
imposibilidad de evitarlo, ni, por fin, los inconve-
nientes que acarrea al estado sanitario de las po-
blaciones y a su propia segm·idad. Es sabido que
las casas de prostitucion son focos de abusos y que
en ellas tienen su oríjen numerosos crímenes; bajo
este aspecto, su reglamentacion se impone a la po-
licía de seguridad. Conocidos son tambieu los daños
que producen a la salubridad y por este lado caen
bajo la accion de la policía sanitaria. En Chile se
han dictado últimamente algunas disposiciones, no
del todo completas, por las Municipalidades de
Valparaiso, Santiago y Talca.
La humanidad está en situacion de tener que
soportar este elemento perturbador de la moralidad,
y el poder público se encuentra en el deber de
debilitar sus efectos, tanto en lo moral. como en
lo material, evitando el escándalo, la pertnrbacion
del órden y la destruccion de los individuos. Ante
la necesidad suprema de la conservacion social, el
Estado debe recibir a la sociedad tal como es, y,
aunque procure su mejoramiento moral y mate-
rial, se encuentra en el deber de evitar el desarro-
llo de los males que ella misma lleva consigo,
como inherentes a su propia naturaleza.
La reglamentacion severa de la prostitucion es
deber ineludible del Estado, sea central o local,
como primordial medida de conservacion comun.
Los servicios relativos a la policía sanitaria tie-
nen carácter de interes jeneral y tambien local.
Su atencion corresponde a la Administracion Cen-
tral y a la Municipal.
Los ajentes no son, por regla jeneral, especiales
en el servicio de policía sanitaria, sino en la parte
 310 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

técnica. Los funcionarios que componen los cuer-

pos de policfa de seguridad y muchos otros per-
tenecientes a la Administracion Central, tienen a su
cargo la satisfaccion de esa atencion. Las medidas
8anitarias son tomadas en los puertos por los go-
bernadores marftimos y en todas partes se ve com-
binada la accion de autoridades jenerales y muni-
cipales (1).
No se comprenden conflictos de atribuciones
cuando se trata de la salvacion pública. Si se sus-
citaran, podrfa llegar el caso de que miéntras se
ventilaban, desaparecieran por destruccion nume-
rosos elementos sociales.

C) ESTABLECIMIENTOS PESITENCIARIOS

Los delincuentes a quienes la policía represiva

ha perseguido, capturado y puesto a disposicion
del Poder Judicial, cumplen el castigo que éste les
impone conforme a las leyes, en los establecimien-
tos penitenciarios, que son dirijiclos por la Admi-
nistracion. La policfa no pierde de vista a tales
individuos, pues una vez que salen de esos esta-
blecimientos ejerce su vijilancia sobre ellos.
Corresponde a la Atlministracion Central la aten-
cion de las prisiones. La o•·ganiz'lcion interna de
éstas, se sujeta a diversos sistemas que tienen por
fundamento la condicion de la pena, con la cual
la sociedad procura la satisfaccion de la vindicta
pública y la reforma del penado. La privacion de
la libertad tiende al prime•· fln y lo llena; el se-

(1} Existe un reglamento de ~anidad marítima de 18 de ll.'brero de 1893.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 311

gundo requiere medios especiales que procuran

allegar los sistemas penitenciarios en actual apli-
cacion.
Este punto es preocupacion constante del poder
público; a buscar soluciones provechosas y sobre
todo de progreso moral, han contribuido poderosa-
mente los Congresos Penitenciarios celebrados en
los últimos años en diversos paises, y a los cuales
han concurrido delegaciones de la jeneralidad de
los Estados.
Los sistemas fundamentales son cuatro, de los
cuales se han formulado otros derivados.
1. 0 De comunidad;
2.° Celular;
3. 0 De Auburn o mixto; y
4. 0 Irlandes.
1. Sistema de comwzidad.-Se encuentran todos
0

o gran parte de los penados en vida comun, den-

tro de la prision. Duermen en grandes salas, están
juntos en los patios y tienen libertad para hablar,
desde que la prohibicion de hacerlo podría ser fácil-
mente burlada. Con este sistema no se cumple
ninguno de los fines de la pena. El castigo se debi-
lita por cuanto lo hace ménos sensible la distrac-
cion; y la reforma del individuo tampoco se obtiene,
pues léjos de mejorar carácter y tendencia, resulta
lo contrario de la union de vados individuos delin-
cuentes.
Se ha modificado el sistema haciendo separacio-
nes en grupos formados por individuos de mas o
ménos de la misma edad y q ne sean reos de deli-
tos semejantes, lo que no puede dar otro resul-
tado que el perfeccionamiento para la reincidencia.
Los penados, ignorantes y aun cuando tengan
cierta ilustmcion, tendrán siempre como tema de
 312 ~. DOMINGO AIIU!'IIÁTEGUI RIVERA

Mus conversaciones la causa de su prision, el cielito

cometido. Juntos los autores de una misma clase
de delitos llegarlin a la perfeccion en la manera de
perpetrarlo, pues cada uno proporcionará una idea .
.1<:1 HÍMtema es malo y desgraciadamente se prac-
tica aun en Chile, en algunos establecimientos depar-
tamentales, donde el edificio destinado al efecto no
Jler·mite otro l'éjimcn.
2. 0 Sistema relular. -Consiste en el aislamiento
absoluto del penado. Es todo lo contrario del de
comunillnd. Ln estrictez en la separacion de los
reo~ es la hase del sistema, pues no permite
ni nnn In vista de los detenidos entre sí. El
aislamiento tiene lugnr en celdas especiales en las
cuales el reo duerme y pasa la mayor parte del
uin; se le sncn con frecuencia a pasear dentro tle
¡l('t}lleilos recintos, cerrados y completamente ais-
lados.
El objt>to del sistema es procurar la reforma del
dt't('nido por medio de su propia rctleccion. Como
castigo satisfnct~ completamente: es bastante fuerte.
l•:n cunnto al mejoramiento sin consejos, sin ejem-
plos. sin nmln que lo inici(', a no ser la reconcen-
tml'ion dt>l pt'nsnmit•nto del individuo. es dif(cil
obh'nl'rlo. Pr·odm•t• con freem•ncia la locura.
E~tt' r"ttjinll'n t>xish' implantado en Estados Uni-
dos. En ~lntlritl tambit>n s(' practica en la Cürcel
Modt'lo. t'tl itkin con~IJ·u itln t•sp('cialmente.
3 .., .Si.-:r,•ma dt• .-tulmrn o mi.l·to.-Se inició en
Auburn. l"'qtlt'i\n ciudntl dt•l Estado de ::'\ueva York.
(\ln~i~h' t'n t•l ni~lamit•nhl t'n la noche ~- en la co-
munitl:ltl t'll t'l &.-ahajt' th•l tlia. bajo la regla del
~ilt'llt'itl.
Tit•rw tlt•l s.i~tt·m~l t't•luhw t'l aisl~llllÍt'nltl durante la
ll\'t'ht' y t'll la~ lh\l'a~ t'n t¡th..' lltl se trabaja. En el
 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 313

día existe la comunidad en los talleres; pero IJajo

prohibicion de hablar. Completan el sistema la es-
cuela y las conferencias dominicales.
Este sistema cumple los fines de la pena. El cas-
tigo es severo y en cuanto a la reforma la pro-
curan el aprendizaje de un oficio, el trabajo
diario, la mejora en la comida obtenida por el
condenado con la. rcmuneracion de su trabajo, y
el ahorro qne le permite recibir una suma a su
salida.
Este es el réjimen mas comun en nuestros esta-
blecimientos penales.
4. o Sistema irlandes.- Es el mas perfecto y al
mismo tiempo el que p1·esenta ma.s dificultados en
sn aplica.cion práctica.
Se forma por varios grados. En el p1•imero la
prision es celular y el réjimen severo; segun la
buena conducta, comprobada por cédulas reparti-
das por la dircccion de la casa, el detenido puede
rebajar un poco de tiempo a su condena en el
primer grado y pasa a otro establecimiento dónde
es mejor tratado y en el cual existe el mismo siste-
ma de cé<lnlas para pasar a un tercero que mas
qne establecimiento carcelario es de beneficencia.
Segun el número de cédulas merecidas por su com-
portamiento obtiene en determinado tiempo y ántes
de cumplir su condena, la libertad provisional.
Es libre, bajo la vijilancia de la policía.
La expectativa del reo influye mucho para su
reforma; pero el sistema requiere de elementos
con los cuales no puetlen contar todos los paises.
Es necesaria una policfa muy bien organizada que
vijile a verdaderos reos que, gozanclo de libertad,
cumplen una condena. Para esto, sirven mucho las
Sociedades de Patronato, organizadas con el fin de
 314 J. DOMINGO AIIUNÁTEGUI RIVERA

haeerRc cargo de los libertos. procurarles tra-

bajo y evitarles asr In reincidencia.
Para In implantacion de los mejores sistemas, se
requieren edificios adecuados. No es posible In
adopcion de un rl~jimen completo si no se instalan
los ~Rfnhlccimientos caJ·cclnrios en casns especial-
mento con!-ltrnidas.
Scgnn nn~!'ltro C(Hligo Penal, las prisiones son
do tres clns~s: cúrcelcs, presidios y pcnitencia-
r(as ( 1 ).
Las c1\rccl~s se destinan a los condenados a pri-
sion, l'S llecir, a la pena que abarca dctencion de
uno n sesenta días. Tambien permanecen en ellas
los procl'sados.
J•:n los presidios cumplen su pena los condena-
dos n pr<>sidio menor y reclusion menor, es decir,
do sl's<>ntn y un dias a cinco a11os.
Y <>n lns p<>nitenci:wfns los condenados a presi-
dio pl'l'pt(tno. rl'clnsion pCI'Pl~lna y a presidio ma-
yor y rt.'clnsion mayor, o sea de cinco at1os y un
din n Vl'inh• nr1os.
1-:n todas las capitales de departamentos hai cár-
Ct'l ~· pl'l'~idio y penitenciarías existen en Santiago
y Tnka.
La tlirt'rcion jt•nt'l'nl de lo8 e~tahl<'cirnientos pena-
h•$ t't.lrrt' n t•nr~o dt•l ~linist~rio de Justicia.
C.adn uno dt• l'llos tit•ne su tliredor o alcaide y
h'~ t'mplt'ndtlS indi~pt•nsablt•s. El serYicio de cus-
h,tlin ~t' h:\l't' t'll h,d,,~ pt'r ~nanl ianos especiales
a~i~IU\th's n t'ntln t'stnhlt•eimit•nto. S('gnn sus nece-
sid:\\h'~. P~'r la Lt•i tlt• Prt'Sn pHt'SltlS.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 315

III

FUERZA ARMADA

Las instituciones armadas tienen por fin directo

la conservacion jcneral del órden en el interior
del país y su seguridad en el exterior. Son garantfa
de la inviolabilidad, de la independencia y de la
soberanía nacionales, a las cuales está ligada la
existencia misma el el Estado. Corresponde excl usi-
v'amente a éste su sostenimiento, organizacion y
direccion.
Las fuerzas de mar y tierra llenan otro fin indi-
recto; son poderosos elementos de educacion na-
cional y deben tambien considerarse en su organi-
zacion, bajo este punto de vista. Desarrollan el
espíritu patriótico, ligando mas estrechamente al
individuo con la Nacion, disciplinan los caractéres,
fomentan la instruccion popular y son, especial-
mente cuando se organizan sobre bases de igual-
dad, escuelas de verdadero progreso en los paises
democrát.icos.
Si la seguridad nacional tiene su vista fija en
·las inst.i.tuciones armadas, el progreso moral vé
tambien en ellas un medio seguro de desenvolvi-
miento cuando su organizacion se funda sobre ba-
ses do estricta disciplina y de sólida instruccion y
su direccion obedece a propósitos patrióticos.
La lueha do los partidos políticos alcanza natu-
ralmente a las instituciones administrativas; pero
no llega hasta la fuerza armada, dentro de la cual,
si caben las doctrinas poHticas y los programas de
los partidos individualmente en cada uno de sus
miembros, no puede haber otro fin ni otro pro-
 316 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

grama que la seguridad nacional, deber comun a

todos Jos ciudadanos sin distincion de colores po-
Hticos.
Componen la fuerza armada el Ejército, In Ma-
rina y In Guardia Nacional ( 1 ).
Forman el pr·imcro las fuerzas militares terres-
tres de cnrlicter· per·mnnente. La segunda las fuer-
zas navales que tieuen esa misma coudicion. La
Guardia Nncional es formada en ambas institucio-
nes por tocios los ciudadanos obligados a hacer un
servicio temporal.
La dircccion superior de e!'.tas instituciones, esh1
n cargo del Presidente de la República, a quien
corresponde. segun el artrculo 73 de la Constitucion:
«16.• Disponer de la fuerza de mar y tierra, orga-
nizarla y distribuirla, segun Jo hallase por conve-
niente. 11
Las fu<'rzas de mar y tierra no se forman en n ú-
mero arbitrario. Se determinan anualmente, en
conformidad ni artrculo 28 de In Constitucion que
dice:
« Art.. 28. Solo en virtud de una lei se puede:
3.° Fijar igunlment~ en cada ailo las fuerzas de
mnr y tierra que han de mantenerse en pié en
'i<'mpo de pnz o de guerrn. •
Esta es otrn tic las l<'yes llamadas constituciona-
les. de car~\cter temporal y que sirve, como la que
autoriza el Cl')bro de lns contribuciones y la de
Prcsuptwstos. para hacer efectiva la fiscalizacion

( l 1 E·li"~ ••·tualm.·nt.• 1Jnlio .t.• 1~"-" .-n diS('us.ion en t'l <'<>n¡=~ Xadoul un
J'I''Y•'<"I<• d•• 1.-i qll•' ""'mplau la Gn:srtlia Xa•·h•nal por t"l !'<'r' ¡,;o ohli:;atorio t'D t'l
t~ ..... n~ih.l... p.-.r ,.. ¡ 1i,'lllJ'l ,k• nut"''t"' nh~'~ lntr"\-.hl"''-~ una fúrtnnla ru:LS ,_... ,'-..,~ti,-a para
qut• .t.~ rt'>'ul~:s.lt>S la in5tru<"'l<•n nulnar, la •·na! tamhi,·n ~ .taha a los guardias
-·ionak-s t•n loo< l'lh'rpos <io.•l Ejt~'lt.•; pt"ro por ti.-mpo mas limitado.
 kESÚMf!N bE bERf:CitO ADMINI81'RA1'1VO :h1

parlamentaria y mantener las relaciones entre .el

Ejecutivo y el Congreso.
La Constitucion dispor.e tamhien qne solo on vir-
tud de una lei se puede c1 permilir que residan
cuerpos (}el ejército permanente en el lugar de las
sesiones del Congreso, y diez leguas a su circunfe-
rencia,, (1 ). Esta lei se ha hecho tambicn temporal
porque la autorizacion de residencia está fijada en
las que se han dictado y en la vijentc tan solo
por el término de un año.
a) Ejf!rcito. -La base jenm·al de su organizacion
se encuentra en la Ordenan.za Jeneral del Ejf!r-
cito, decreto -lei del año de 1837. Leyes y decretos
posteriores han introducido modificaciones conside-
rables en la materia.
La direccion superior del servicio corresponde al
Ministerio de la Guerra y su atencion inmediata al
Estado Mayor Jeneral.
La Ordenanza aludida creó la Inspeccion Jeneral
del Ejército, oficina administrativa de tramitacion
militar, que no tuvo facultades de direccion téc-
nica. Estaba a cargo de un jefe que no tenía una
injerencia completa en el servicio, limitándose sus
atribuciones a la tramitacion, a dar movimiento
a las exijencias meramente internas, económicas,
por decirlo así, de las unidades militares, sin que
alcanzara su influencia ni sn accion al progreso
científico de la institucion y a la formacion técnica
de esas unidades. Desde 1884, despnes de la guerra
con el Perú y Bolivia, se hacía sentir la necesidad
de la creacion de una Direccion dentro del Minis-
terio de la Guerra, o sea del Estado Mayor Jeneral,

( 1) COnstitucion, art. 28, 8.•

 318 J. DoMJMGO AMVNÁTEGUJ RIVEkA

in~titucion a cargo de la cual debía encontrarse la

direccion inmediata administrativa y técnica de las
fuerzas militares y formarse, por consiguiente, de
secciones especiales para atender cada materia de
las numerosas que abarca la organizacion militar.
Esto no se logró hasta que con motivo de la revolu-
cion de 1891 se organizó en las provincias del norte,
por la Junta de Gobierno, un Ejército al cual se le
quiso dotar de elementos directivos útiles y con-
formes a los a(lelantos modernos.
Un decreto expedido en !quique, por la Junta de
Gobierno, en 7 de mayo de 1891, fija la planta
jeneral del Ejército de Operaciones y en su artículo
2. 0 asigna la correspondiente al Estado Mayor
Jeneral, del cual hace depender las brigadas en
que se dividió la fuerza revolucionaria. el cuerpo
de injenieros militares, la intendencia y comisarías,
el parque. el servicio sanitario y In comandancia de
bagajes. Ese dec1·eto, aH1·mado po1· el triunfo de la
revolncion iniciada por el Congreso Nacional, con-
tiene el or(jen legal del Estado ~layor Jeneral del
Ejt~rcito. Se le asignaron a su Jefe las atribuciones
que la 01·denanza Jeneral del Ejército ah·ibuye al
Inspt•ctor Jt•m•rnl.
Dt•spn<'S Sl' dich) el de1·reto de 24 de setiembre de
1891. c.nyo artículo 1. 0 dice:
« Art. t. o Los cue•·pos del Ejército y ser\·icios
auxiliares estartin bajo la llependencia de un co-
mandante en jefe. de la clase de jeneral o coronel,
cuya plana mayor ~e compone de:
1-:1 E~t:uto ~la;yor Jeneral:
rn aymlante de eampo, d<' la clase de coronel ;
rn auditor dt• gnt'l'ra:
rn l'a¡wllan mayor;
l"n snrjento 2. 0 ;
 R~ÚM.:N DE DERECHO ADMINISTRATIVO 319

Un cabo 1.0 • y
Cuatro soldados ordenanzas. 11
El artículo 3. 0 contiene la organizncion del Es-
tado Mayor, qne se compone de una plana mayor·
y tres secciones que son:
1.• De organizacion;
2.• De instruccion;
3.• De est.adfstica.
Se vé qne poco a poco se ha ido organizando
este importante servicio que tiene n su cargo la
direccion inmediata del Ejército y de la Guardia
Nacional, bajo las órdenes del Ministerio de la
Guerra.
La Lci de Presupuestos de 1900 lo consigna or-
ganizado como signe:
Plana Mayor.
Seccion de Instruccion, de la cual dependen la
Academia de Guerra, la Escuela Militar y la Es-
cuela de Clases.
Seccion Técnica.
Seccion de Administracion.
La atencion del Ejér·cito la hace el Estado Mayor
en el territorio nacional por medio de los jefes de
las Zonas Militm·es, quienes tienen a sus órdenes
una br·igada de las ti·es armas y sus servicios
anexos.
Por decreto de 19. de julio de 1895 se crearon
tres zonas Mili tares, como siguen :
1.a Pr·ovincias del Norte hasta la de Coquimbo,
inclusive y como centro militar la ciudad de !qui-
que {1 ).
2.• Provincias del centro, desde Aconcagua hasta

( 1 ) En 1900 IIC ba trasladado este ccn tro a la ciudad de Tacna.

 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

Talca inclusive y como centro la ciudad de San-

tiago.
3.• Provincias del Sur desde la de Linares hasta
el territorio de Magallanes y como centro la ci u-
dad de Concepcion.
Por decreto de 19 de mar·zo de 1896 se creó una
cuarta zona. cuyo centro es hoi la ciudad de An-
gol, y que comprende las provincias de Bio-Bio,
Arauco, Malleco, Cautin, Valdivia y Llanquihue.
Las atribuciones de los jefes de zonas, que son
de organizacion e instr·uccion técnica de sus res-
pectivas brigadas, se detallan en decreto de 31 de
enero de 1896.
La organizacion particular del Ejército y de sus
numerosas oficinas y dependencias son materias
propias para exponer·se en una obl'a especial.
Aquí nos limitamos a jener·alidades compatibles con
la índole de este tr·abajo. Entre ellas considerar·e-
mos las disposiciones relativas a los ascensos y
mas adelante indicaremos las que rijen las pen-
siones.
Los ascensos están reglamentados por lei lle 23
de setiembre de 1890 y decr·etos poster·ior·es. Solo
se puede ascender en el Ejército al empleo inme-
diatamente superior al que se sirvier·e. despues de
haber desempeñado éste un deter·minado númer·o de
años, plazo que se reduce en tiempo de gucna. Las
vacantes, desde el empleo de teniente hasta el de
teniente coronel inclusive se proveen con oficiales
de la misma arma en que ocurrieren y en la
forma siguiente:
1. o En las de oficiales se dan dos tel'ceras partes
de las vacantes a los mas antiguos y una tercera
parte a los mas distinguidos:
2. 0 En las vacantes de jefes se dan dos terceras
 RESÚMI::N ÍIE tlEREC~O ADMINISTRATIVO ~Í

partes a los mas distinguidos y una tercera parte

a los mas antiguos.
Para designar a los mas dist.inguidos existe una
Comision Calificadora de Méritos que en cada va-
cante propone, por órden alfabético, a los tres jefes
u oficiales, segun el caso, que consider·e mas dis-
tinguidos ( 1 ).
b) Marina.-La administracion y ser·vicio de la
Marina están a cargo do un oficial jeneral de la
Armada, nombrado por el Pr·esidente de la Repú-
blica y que tiene el título do Dir·ector· Jenoral (2).
De la Direccion Jeneral dependen las siguientes
secciones:
V' Direccion del personal;
2." Direccion del material;
3.a Diroccion del territorio marítimo;
4.a Direccion de Comisarías;
5.a Apostaderos Navales;
6.• Escuela Naval;
7.• Oficina Hidrográfica; y en fin, todos los servi-
cios de la Marina.
La lei de organizacion de 10 de agosto de 1898
crea tambien un Consejo Naval que os formado
por el Director Jeneral, los jefes do las cuatro
<.lireccionos indica<.las y el jefe con mando jeneral a
flote que se encuentro en Valparaiso. El Consejo
dá su dictámen al Director Jeneral, quien debe oírlo
para proceder:
1.0 A la adq uisicion <.le abastecimientos para la
Armada;
2. 0 A preparar los presupuestos de Marina;

( 1) Reglamento de t3 de RCtiemhre de 1890 y decretos de 22 de febrero de 189t y

5 de mayo de 1898.
(2) Lei org.lnica de la Dircccion J~u~ro.l de la Armada de 10 de agosto de 1898.
21
 322 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVBRA

3. 0 Para formar las listas de promociones y man-

dos en las épocas fijadas;
4. 0 Para adquirir, transformar y construir el ma-
terial a flote y el de artille da;
5. 0 Para la creacion de nuevos puertos militares
y obras marltimas;
6. 0 Para el estudio y formacion de los proyectos
de defensa de las costas ;
7. 0 Para disponer las evoluciones y maniobras de
la flota; y
8. 0 Para la formacion de los reglamentos de uni-
forme y de mas que sean necesarios.
Los ascensos de los oficiales de la Mar·ina están
reglamentados por decr·eto de 28 de agosto de 1896,
con modificaciones introducidas por decreto de
20 de octubre y de 8 de novienrbr·e de 1897.
e) Guardia Xw:ional. --El ser·vicio militar aunque
no sea considerado en todo su rigor, es obligato-
rio. La Constitucion lo ordena as[ en su artículo
147 que dice:
« Todos los chilenos en estado de cargar armas
dchen hallarse inscr·itos en los rejistros de las mili-
cias, si 110 est<in especialmente exceptuados por· la
leí. »
Muchos proyectos sobr·e organizacion de la Guar-
dia Nacional pasaron poi' las comisiones parlamen-
tarias; pe1·o ninguno lleg(l a convertirse en Jei;
habiéndose mantenido la institucion sobre la base
de decr·etos administrativos, hasta que se dictó la
lei de 12 de febrero de 1896. Segun ella est;in obli-
gados a servir tollos los chilenos de 20 a 40 at'ios
de edad, en estado de ca•·gar m·mas. La Guardia
Nacional se divide en activa, pasi\·a y sedentaria.
En la primel'a fo•·mnn todos los ciudadanos que
hayan cumplido )(,s 20 aiios de edad, en la segun-
 RESÚMEN o¡,: DERECHO AD:\flNIS'rRATIVO 323

da los que habiendo cumplido 21 años, hubieren

prestado los servicios de la activa y en la seden-
taria los que perteneciendo a la pasiva hayan
cumplido 30 años.
La lei indica los ciudadanos excentos del sm·vicio
y fija las reglas de las inscripciones en los rejis-
tros respectivos, de los obligados a servir ( 1 ).
La instruccion se verifica en los cuerpos del Ejér-
cito, o en la Armada. La movilizacion y acua¡·tela-
miento de la Guardia activa du1·a tres meses
consecutivos; o hasta seis, ~on acuerdo del Consejo
de Estado; la pasiva no puede ser acuar·telada por
mas de un mes en cada año, sino con acuerdo del
Senado o de la Comision Conservadora; la seden-
taria solo puede movilizarse por medio de una lei.
El espíritu nacional ha COITcspondido a las dis-
posiciones de la lei, concniTiendo los ciudadanos
al acuar·telamiento con el entusiasmo que lleva siem-
pl·e el que cumple con un debe¡· constitucional y
patriótico.
d) PensioJW8 militares.-Las pensiones militares
son algunas comunes al Ejército y la Marina y
otras especiales para cada institucioP..
En la lejislacion son comunes la Q¡·denanza Je-
ner·al del Ejército en lo refe1·ente al ¡·etiro, y las
leyes de montepío militar de 6 d~ agosto de 1855
y de sueldos y de retiros de 1. 0 y de 4 de febrero
de 1893.
Merece atencion especial la de montepío.
El montepío militar es una institucion piadosa
que tiene por objeto el socorro de las familias de

( 1) El:iste un reglamento de inscripciones de 16 de marzo de 1800. otro jeneral

de 18 de marzo y el de sorteo de n de marzo del mismo ado y otros relatiYo& a
la guardia nacional de Marina de t'l de marzo, 8 de abril y 14 de agosto de 1896.
 324 J. DOMINGO AMUSÁTEGlll IUVEilA

los militares. La lei cr·ea nn fondo el"ipecial forma-

do por ciertas reducciow~s de sueldo de militares
y mar·inos; per·o e¡o,;a red uceion no ~e hace ahora
como se ha dicho al tmtar· de las pensiones ( 1) y
todos los montepíos son abonados con fondos na-
cionales.
Nos referimos a los detalles de la lei ya que no
es posible exponerlos en tolla su extension.
En cuanto al detalle de las pensiones existentes,
que son variadas y numerosas, pueden consultat·se
en la Lei de Presupue¡.,;tos. No podríamos enumerar-
las en esta obra y nos limitamos a indicar· su ori-
jen legal y su monto en el Presupuesto de 1900.
PE~SIO~ES DE HETIHO. -1) 8f'l'l~Ülores de la / n-
de¡)('IU!r'IH:ia.- Leyes de 26 de novicm bre de 1873.
16 de enero de 1879, 20 de agol'to de 1887 y 4 de
febr·ero ue 1803. complementaria de la de 1. 0 del
mismo mes y ar1o.-2.400 pesos.
2) Se reidores de la campwirt al Perú en 18.18 y
1839.- Leyes ue 2::> de setiembre de 1882, 21 de
diciembre de 1888 y 7 de febrero de 1895.- Ejérci-
to: 13,776 pcsos.-Marina: 2.190 pesos.
3) Retirar/o .;; absolutamf'nte. -Ordenanza Jcncral
del Ejército, título LXXXI\', art. 6. 0 y leyes de 25 de
setiembre de 1882, 4 de feiJrel'O de 1893, 7 de fe-
IJI'ero de 1895.-EjtSrcito: 260.730 pesos.- Marina:
47.570 pesos.
4) Retirado ..; temporalmente. -Ordenanza Jencral
del Ejército, título LXXXIV, art. 6. 0 y leyes de 25 de
setiembre de 1881, 4 de febr·ero de 1893 y 7 de fe-
b¡·ero de 189::>.- Ejército: 58.062 pesos.·-Mar·ina:
11.526 pesos.
5) Retiros especiales.- Leyes de 4 de febrero úc

( 1) V. p;lj. 13~.
 RESUMEN DE DI::RECHO ADMINISTRATIVO 325

1893 y 2 de enero de 1895.-Ejército: 280.937 pesos.

-Marina: 23.330 pesos.
INVÁLIDOS. - 1) Invúlidos dP. la guerra con el
Perú y Bolir,ia.-Leyes de 22 de diciembre de 1881.
16 de enero de 1888, 4 de febrero de 1893 y 4 de
febrero de 1895.- Ejército: 350.752 pesos.-Marina:
35.818 pesos.
2) Inválidos de la campaiia constitucional de
1891.-Leyes de 9 de enero y 2 de febrero de 1892,
4 de febrero de 1893 y 7 de febrero de 1895.-Ejér-
cito 221.468 pesos.-Marina: 3.640 pesos.
3) Inválidos ordinarios.-Real Cédula de 29 de
febrero de 1772; Ordenanza Jeneral del Ejército,
título XLIX, art. 23 y leyes de 25 de setiembre de
1882 y 7 de Febrero de 1895.-Ejército 35.856 pesos.
-Marina: 25.058 pesos.
PREMIOS DE CONSTANCIA. - Ordenanza Jeneral
del Ejército título x1v, art. 1. 0 y leyes de 1. 0
de octubre de 1859, 21 de noviembre de 1871,
25 de seti~mhre de 1882 y 1. o de febrero de
1893. - Ejército: 99.102 pesos. - Marina: 38.496
pesos.
MONTEP!O MILITAR. - 1) Jeneral. -Ordenanza
Jeneral del Ejército, título LXXXIV, art. 29, leyes de
6 de agosto de 1855, 10 de setiembre de 1888, 22 de
setiembre de 1890, 4 de febr·ero de 1893 y 7 de
febrero de 1895.- Ejército: 265.393 pesos.-Marina:
36.776 pesos.
2) Especial por siniestro de la maestran::a de
artilleria.-Lei de 31 de Agosto de 1880.-360 pesos.
3) Especial por la guerra con el Perú y Bolivia.
-Leyes de 22 de diciembre de 1881, 22 de agosto
de 1882 y 7 de febrero de 1895.- Ejército: 80.573
pesos.- Marina: 11.381 pesos.
4) Especial por la campaíia de 1891. -Lei de
 326 J. DOMINGO AMUNÁTEGCI RIVERA
- - - - - ------ - - - - ---

9 de enero de 1892.- Ejército : 12.881 pesos.- ~fa­

rina: 7.500 pesos.
PESSIOSES DE GRACIA. - Ejército: 141.516 pesos.
-Marina: 36.887 pesos.
PENSIOSES ESPECIALES DE MARISA POR EL cmfBA-
TE DE IQUIQUE.-Leyes de 12 de setiembre de 1879,
18 de junio de 1880 y 22 de setiembre de 1890.-
36.857 pesos.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 327

b ) Materias a que atienden la Adminiatracion

y la iniciativa individual

ASISTENCIA PÚBLICA O BENEFICENCIA

Esta materia abarca el conjunto de medios y de

servicios que tienden al socorro de la indijencia, es
decir, de los individuos que no tienen lo necesario
para atender a su salud, cuando la pierden, y les
impide trabajar temporalmente (1 ).
Casi no es necesario exponer el fundamento del
deber que tiene el Estado de atender a los menes-
terosos. La conservacion social exije la de la vida
de cada uno de los miembros de la comunidad y
esta obligacion es fundamento de la organizacion
política.
Y en punto tan importante cabe tambien la ini-
ciativa particular que se desarrolla impulsada por
sentimientos naturales en el hombre.
El alcance de la accion pública es lo que puede
dar lugar a discrepancias de opiniones. Este lí-
mite depende de las condiciones especiales de cada
país.
En Chile, la Asistencia Pública se limita a la
atencion de los individuos que se encuentran
imposibilitados para el trabajo; no concurre la
accion pública para proporcionar sub8istencia al
que está sano; no hai en el país exceso o plétora

( 1) Llamamos la atencion sobre esta parte a una Memoria presentada para

obtener su titulo de licenciado, por nuestro alumno del curso de 1892, don Ellas
Valdes Tagle y publicada en los AIIGle.t de la Un,oer&Cdlld, de 1893.
 328 J. OONINGO AMI.lSÁTEGUI RIVERA

de poblacion y no falta trabajo con el cual

pueda el hombre ganarse el sustento, salvo en
circunstancias excepcionales de inviernos rigorosos
o calamidades ptíhlicas, en las cuales se ha mani-
festado siempre jenerosa la caridad privada y la
atencion del Estado.
Diversa es la condicion de otros Estados, en los
cuales puede el individuo encontrarse sin trabajo;
la Administracion provee a esa situacion. As{ en
Inglaterra existen los asilos llamados tcork-houses,
casas de trabajo, donde se refujian por breve tiem-
po los desocupados, quienes pagan su pension, por
decirlo así, con trabajos destinados a servicios
locales, corno ser preparacion de piedras para pa vi-
mentas, etc. En la jeneralidad de los paises euro-
peos existen asilos oficiales para esta clase de in-
dividuos; entre nosotros los hai exclusivamente
debidos a la beneficencia privada.
La condicion particular del país con relacion al
problema social, cuyos elementos no ha sido nece-
sario considerar aun, han dado organizacion tam-
bien especial a la Asistencia Pública.
Así presentada, la Beneficencia Pública atiende
a las siguientes clases de individuos, para quienes
existen los respectivos establecimientos:
Niños: Casas de Huérfanos y salas especiales en
los Hospitales.
Adultos: Hospitales; Lazaretos y Casas de Ma-
ternidad.
Viejos: Hospicios.
Y como complemento, las Casas de locos para
los que han perdido la I'azon.
Tanto la Administ!'acion Central como la Muni-
cipal ejercitan su accion en la Asistencia. Las Mu-
nicipalidades están obligadas a prestar at.encion a
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 329

la materia. Su labor en este punto se limita por

ahora, en jcneral, a coadyuvar a la accion fiscal.
Los establecimientos de Beneficencia, como llama
a este servicio nuest1·a lejislacion, están organizados
como una persona jurídica. En consecuencia, po-
seen bienes propios adquiridos por herencia, legado,
donacion, compra, etc., y dedican al sostenimiento
de sus servicios sus fondos particulares y los dine-
ros con que la Lei de Presupuestos o leyes espe-.
cialcs los auxilian.
La direccion de este servicio está en cada depar-
tamento a cargo de una Junta compuesta del si-
guiente personal:
En Santiago, de cuatro miembros elejidos por la
Municipalidad, dentro ele los qnince primeros dias
de su instalacion; de siete designados por el Pre-
sidente de la República y ele los administradores y
sub-administradores ele los establecimientos (1 ).
En Valparaiso, es de cuatro el número de miem-
bros nombrados por el Presidente de la República.
En los otros departamentos, ademas de los admi-
nistradores y sub-administradores, componen la
Junta cuatro vecinos, de los cuales dos son nom-
brados por el Presidente de la República y dos
elejidos por la Municipalidad.
La creacion de Juntas de Beneficencia data desde
1832, año en que por decreto de 7 de Abril se
estableció en Santiago una Junta Central de Bene-
ficencia y juntas provinciales. La organizacion vi-
jente emana del decreto de 27 de enero de 1886.
La Junta administra los bienes y rentas de los
establecimientos de Beneficencia, conforme a las
reglas que detalla el aludido decreto.

¡ 1) Decretos de 2'7 de enero de 1886 y de 18 de octubre de 1897.

 330 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

Los gastos los verifica en virtud de un presu-

puesto anual, que debe ser aprobado por el
Gobierno.
Los administradores y sub-administradores de
los establecimientos son nombrados por la Junta.
Estos puestos son gratuitos y desemper1ados siem-
pre por personas qne ejercen la car·idad dedican-
do labor constante al manejo de las instituciones
que tienen a su cargo. Es digno de notar en esta
organizacion especial de la Beneficencia, la activi-
dad y el empci\o que gastan los ciudadanos en
hacer de este servicio uno de los mejores con que
cuenta la República.
La administracion directa de los fondos está a
cargo del tesorero municipal, mediante una remu-
neracion que no puede exceder del cuatro por
ciento del total de las entr·adns de cada estable-
cimiento.
En Santiago existe un tesorero especial nombrado
por el Presidente de la República a propuesta de
la Junta.
Las demas Juntas pueden tambien tener tesorero
especial, siempre que lo acuerde la Junta por los
dos tercios de los votos de los miembros de que
se compone y con aprobacion del Gobierno.
Merecen atencion por su réjimen especial las
Casas de Orates de Santiago y de Concepcion esta-
blecimientos destinados a los insanos.
Están sometidos a las Juntas de Beneficencia
respectivas (1) y se rijen por la lei de 31 de julio
de 1856 y reglamento de 19 de diciembre de 1883.
La condicion particular de esta clase de esta-
bl2cimientos ha impuesto la necesidad de regla-

( 1) Dccrc\o de 7 de octubre de 1891.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMJI'fiSTRATJVO 331

mentarlos especialmente, pues se trata de casas

que al mismo tiempo que son hospitales o casas
de beneficencia son tambien un lugar de detcncion.
La lei dispone que ninguna persona puede ser
colocada como demente ·sino en los casos siguientes:
1. 0 Si el demente o loco se hallase bajo interdic-
cion y se hubiese obtenido a solicitud del curador
u otm persona, autorizacion judicial para colocarlo;
2. Si algun pariente del demente solicitase sea
0

admitido en la casa para su curacion y presentare

declaracion del juez letrado de la residencia rlel
loco sobre la efectividad de la demencia, expedida
en vista de informes rendidos y con audiencia del
ministerio público;
3. 0 Si el loco fuera indijente y la autoridad supe-
rior del departamento, despues de comprobado el
hecho de la demencia, decretase su colocacion en
el establecimiento;
4. 0 Si el loco fuese furioso y molesto y la autori-
dad departamental decretase, comprobada la de-
mencia, su detencion;
5. 0 Si el· enjuiciado criminalmente cae en demen-
cia y se dispone por el juez su ingreso en la casa
de locos;
6. 0 Si el enjuiciado fuese absuelto por razon de
demencia y el juez resuelve su ingreso.
Se vé que debe existir siempre una resolucion
ele la autoridad judicial o administrativa para la
entrada de un demente en las casas de locos.
El jefe del establecimiento está obligado a exijir
esta órden.
La lei toma tambien precauciones para la salida
de los insanos que se hubieren mejorado.
Todos los establecimientos de Beneficencia se rijen
por reglamentos particulares, formados por la Junta
 332 J. DO!IIINGO AMilNÁTEGtll RIVERA
-----·----~-------·~ ---~~-------

respectiva, y aprobados por el P1·esidente de la

República.
Los empleos son creados por las Juntas segun
las necesidades del scn·iciu. el cual depende del
Ministerio del Interior.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINIS1'RA1'1VI) 333
---------- --

11

INSTRUCCIO~ PÚBLICA

La importancia de la enseñanza y la necesidad

de su aplicacion jeneral no son hoi puntos discu--
tibles. El g¡·ado de p1·ogreso de un país se marca
por el de la instruccion de sus habitantes, pues
de la mayor propagacion de ésta dependen en bue-
na pm·te el bienestar político, el p1·ogreso moral y
el adelanto mate~·ial.
Para los Estados en los cuales impera el gobierno
democrático, es mayor la importancia de la ins-
truccion, porque la igualdad de los ciudadanos dá
a todos opcion a las funciones públicas y, mas
todavía, esbi en manos de todos el poder electoral.
Los actos de la vida democrática son ejecutados
con mas correccion por el pueblo que ha alcan-
zado mayor grado de educacion bien dir·ijida.
Y no solo el progreso social requiere conocimien-
tos en los miembros de la comunidad; los exije
tambien la conse¡·vacion de la misma, que es una
de las primordiales tareas de la Administracion.
La conservacion demanda el empleo de los medios
conducentes y la adopcion de éstos no se hace
por los ignorantes, quienes sin observar los hechos,
no pueden darse cuenta clel modo como se produ..,
cen los convenientes y como se evitan los perjudi-
ciales, sino que se enca¡·ga a quienes se encuentran
en situacion de discernir con pleno conocimiento
acerca de las necesidades comunes.
En todas las manifestaciones de la vida polftica
de las sociedades pueue contemplarse el efecto de
la instruccion. La vida municipal o comunal, que
 334 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

tiene su oríjen en la propia naturaleza de In socie-

dad; que no emana de lei alguna. se presenta en
mejores condiciones de actividad en los grupos
mas instruidos. La indiferencia que la ignorancia
produce por todo aquello que no sirve inmediata-
mente para la sat.isfacion de las necesidades perso-
nales, es causa de estagnamiento en la vida mu-
nicipal y en jeneral en todo el movimiento político.
Y si la instruccion jeneral, es decir, aquella que
constituye la série de conocimientos comunes a
todos Jos individuos, tiene tanta importancia, la
tiene tambien, con otro carácter, la instruccion
especial, es decir, aquella que pr·epara particular-
mente par·a un fin determinado vg.: par·a las
car·rer·as lil.Jeralcs. para la Administr·ncion, par·a el
Ejército, etc.
La mater·ia rs compleja; encier-ra prol.Jiomas y
cuestiones que han liPgado a ser l.Jases de p•·ogrn-
mas de partidos políticos y de escuelas lloctrina-
rias. Estos problemas han surjido con posterioridad
a la Re\·olucion Francesa. pues los privill'jios se
extendían anteriormente a In cnse11nnza. In cual
era propor·cionada por instituciones que tenían el
monopolio de ella y l'8pecialmcntc se dal.Jn en
los conventos. Napoleon 1 dió a la ense11anza
un impulso mas jeneral; pe1·o con una tenden-
cia restrictiYa y privilejiada, con el objeto de
guiar a la juventud a la carrera de las armas
y de c<l ucarla en el réjimcn imperial ( 1 ). Impri-
miendo <'se fln a la <'llH'J1anza, solo podía ser
proporcionada por el Estado. pues entregada a la
lil.Jrl' competencia no se lll•gnria a la uniformi-

(1) Clll'll<'ll.l.l l>t>!IKI"IJ., LA soci~tt 1110<1~•·•1<".-H. TAISK, Ü~ Q,•jgllll"~ d~ 112

FI'OIIC, COIIltlllfkii'OIIIl".
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 335

dad de doctrina política que pretendía el réjimen

napoleónico.
La inst1·uccion ¿es monopolio del Estado? ¿Solo
el Estado puelle darla? ¿Corresponde exclusiva-
mente a la Administracion su réjimen y direc-
cion?
Ya hemos dado la respuesta negativa al clasifi-
car esta materia entre aquellas en que caben la
accion pública y la accion individual.
Pero se presenta otra cuestion. ¿Debe el Estado
proporcionar instruccion? Respondemos tam bien
desde luego, afirmativamente por cuanto la accion
pública debe encontrarse en todo aquello que con-
tribuya al bienestar de los asociados y que forma
parte de los medios de órden y conservacion.
La actividad particular tiene tambien su libre
accion en la materh; la instruccion es manifesta-
cion del pensamiento que se transmite a los demas
y como tal se extiende en úmplia libertad.
Concurriendo ámbas actividades en el campo
social es preciso dete1·minar los límites en que las
dos se ejercitan. El Estado es órgano del derecho
y dueño de la fuerza; el individuo acata y respeta
la declm·acion de la voluntad soberana y se ajusta
a ella, diferencia dP- condiciones que coloca n éste
en situacion peligrosa para el uso de su libertad,
que puede ser coartada por el Estado.
Las Constituciones modernas consignan como
principio fundamental de la organizacion política
y correlativo de la libertad de pensamiento, la
libertad de enselianza. La Constitucion de Chile
consagra sn capítnlo IV a declaraciones de igual-
dad y de libertad y asegura a todos los habitantes
de la República la libertad de enseñanza.
Comprende esta libertad el derecho de manifes-
 336 J. DOMINGO AMl'.SÁTEGUI ntVEitA

tar en la cátedra el pensamiento y la doctrina, y

no tiene mas limitacion que la conservacion social
este derecho de proporcionar los conocimientos en
la forma que cada individuo estime conveniente.
Y esta libertad es 1implia, hasta donde no ataque
la existencia social, corno todas las libertades,
tanto porque se funda en el derecho natural, como
porque la coaccion es imposible. Las restricciones
legales pueden ejercita1·se en la cnse11anza, pero en
campo distinto a la libre propagacion de la doctr·i-
na; podrán establecerse reglas relativas a las fun-
ciones públic.as y a la colacion de grados, lejítimas,
por otra parte; pero no será posible impedir que
se propaguen los conocimientos y las ideas.
Otra cosa es el ejercicio de p1·ofcsiones pa1·a las
cuales prepara especialmente la enset1anza. Siem-
pre que ellas se relacionen con la consl!rvacion de
los individuos o de sus bienes, cabe accion al
Estado. Nadie niega a la lei positiva el derecho
pura dictar precauciones en favor de los menores
e incapaces, cuya educaciou y administracion de
bienes somete a reglas especiales. En favor de
todos reglamenta tambien ciertas profesiones que
no pueden ejercerse sin un título del Estado. La
exajeracion de e::.-ta injert.•ncia lPjítima pucdl! llegar
a hacerse odiosa y. en consecuencia. su límite está
fijado por la conviccion que el Eshulo se forme de
que el individuo está en aptitudes de desempCiiar
la funcion a que aspir·a. La tutela que suele pl·e-
tender ejercer sobre el hombr·e, desde que entra
en la escuela hasta que obtiene el trtnlo profesio-
nal. es absurda y contn:tria al llerecho de adquir·ir
los conocimientos en condiciones liberales.
La Constitucion impone al Gobierno la obligacion
de dar instruccion. En el capítulo x. DispusicioTles
 RESÚMEN DE DERECftO ADMINls·tRATIVO 331

jenerales, se encuentr·an los artrcnlos siguien-

tes:
« Art. 144. La educacion pública es una atencion
preferente del Gobierno. El Congreso formará un
plan jeneral de e<lncacion nacional; y el Minist.ro
del despacho respectivo le dará cuenta anualmente
del estado de ella en toda la República. 1>
ccArt. 145. Habrü una superintendencia de educa-
cion públicn, a cuyo cargo estará la inspeccion
de la enseñam:a nacional y su direccion bajo la
autoridad del Gobierno. »
Por lo que toca a las Municipalidades, dice la
Constitncion en su artículo 119 que les corres-
ponde en sus territorios:
ce 2. 0 Promover la educacion, la agricultura, la
industria y el comercio.
ce 3.° Cuidar rle las escuelas primarias y demas
establecimientos de educacion que se paguen de
fondos municipales. »
La instruccion se divide en jeneral y especial,·
comprende la primera el conjunto de conocimien-
tos de diverso ónlen indispensables a todo individuo
en la vida; y la segunda, los conocimientos parti-
culares que son necesarios para ejercitar· en mate-
ria determinada la actividad intelectual, vg.: para
el ejer·cicio de una profesion, como la medicina, la
injeniería, etc.
Ambas se dividen en varios grados segun la
extension que se les dá. Asi la jeneral es primaria,
secundaria y superior; en la especial existen grados
con denominaciones diferentes.
Nuestra lejislacion no se conforma exactamente
en todo a cst.a clasiftcacion, pues comprende en la
denominacion de enseíiJuz~a superior a la especial
que prepara para ciertas carTeras liberales.
22
 338 J. BOIICINGU AIICU:"'ÁT¡.;GUI RIV!HA
-----~----

Harc~mos nuestro estudio aplicando la lcjislacion

de Chile. y al cnn~idet·ar las divisionc:'ó pat·ticulat·es
analizat·emos di\·et·:sos puntos que se t•cfiercn <~¡.:pC'­
cialmentc a cada una ele ellas, es decir, a las cua-
tro secciones siguientes:
t.a Instruccion primaria.
2. 4 lnsl.t'uccion secundat·ia, n mc~dia.
3.a lnstruccion supet·iot·.
4.a Instt·uccion especial.

A) INSTRt;cciON PlUMARIA

La inst.t·uccion pl'imm·ia, o popular, almt·ca rudi-

mentos jenet·al!!S de los conocintientos mas inclis-
pensablcs al individuo, cttalesquiet·a que sea su coH-
dic.;ion. Es la mas jcncml de toLlas.
¿Puede ituponet·se con el cat·ácter de ohligatOI·ia
la ensetianza primat·ia? Hé aquí una cuestion de-
bati~a en taLios los paises.
Debemos comenzar pot· determitHlt' qué se entiende
pot• ensetianza obligatOI·ia. Desde que se tt·ata de
elementales ¡wincipios científlcoH, de la ensei'ianza
primaria. se t·elaciona la cuestion con inuivitlnos
mcnot·es de eLiaLI, con la infancia, la cual es la que
apt·ovecha de esa ensetianza. La imposicion no
puede dirijit·se a esa clase de individuos. sino
a los padres o gnat·dadorcs. De 111anera que se
entiende pot· ensctianza obligatoria la que estú obli-
gado a propot·ciotwr al nitio su padt·e o guardaclot·.
El Estado. se ha t·epetido, es {H·gano del dere-
cho; lo reconoce en el incliviuuo juntamente con
la ohligacion correlativa. El EstaLlo podr<í. imponer
la obligacion de b enseiianza siempre que exista
el derecho a ella; este de!'echo exiHlc en el ni ti o
 RESÚMEN DE DERECHO AD~INIS'I'RATIVO 339

como todos los relativos a la vida misma; la ins-

truccion le es tan necesaria para su· conse1·vncion
en medio de la sociedad como la alimentacion ma-
terial; sin ésta perece el cum·po; sin aquella muere
el espíritu; y así, como la lei le ampara en sus
derechos relativos a sus bienes materiales, le am-
para tambien en este otro que le prepara para In
vida social, en la cual se satisfacen mejor las ncce
sidades comunes y las individuales ct:ando mayor
es el grado de adelanto int.clectual de los aso-
ciados.
La instruccion en forma obligatoria se limita a
la primaria por su comlicion de jeneraliuad. Y en
ningun caso, ni siendo voluntaria, debe abarcar
esta enseñanza en los programas oficiales una suma
excesiva de conocimientos. Se dirije ella a la
inmensa mayoría de los ciudadanos, a In clase
mas pobre, a los individuos de t1·ahajo. La insti·uc-
cion les proporcionará mayores aptitudes para lu-
char en la vida; pero es preciso no olvidar que
continuarán siendo jente de labor y viviendo en el
medio cor1·espondiente. El campo de los conocimien-
tos de la enseiianza primaria debe ser reducido
para que se adapte a la jcneralidad de los indivi-
duos que la reciben.
Limitada a la primaria, la ense11anza obligatoria
debe llenar otras condiciones
1.• Libre eleccion de escuela.-La liuertad de ense-
ñanza impone esta condicion; si existe derecho en
el Estado pa1·a imponer la ensei1anza primaria, no
existe para agregar a esa imposicion la de una clase
o rumbo determinado de enseñanza. El Estado, ya
que impone la instruccion, se encuentra en el de-
ber de sostener un número conveniente de escue-
las; pero no puede extender In obligacion a con-
 340 J. DOMINGO A!\ICNÁTEGUI HIVEHA

cnrTir a ellas. Estableced r·eglas par-a compl'Obar

que se cumple con la lei; que se <l;ín al nirio los
conocimientos que fija, sea en la escuela pública
o privada, o en el propio domicilio. sin imponer
asistencia, como no puede imponer doctrina.
2. 0 Gratuidlld de la f'l/.'"i('lian-~a del Estwio.-En
todo caso, la enscr1anza primaria fiscal debe ser
gr·atuita; esta circunstancia se illlpone con mas
fuer·za, por decido así, en la instl'llccion obligato-
ria, por cuauto no todos Jos ciudadanos se cncon-
tr·nrían en situacion de cumplir· con un deber·
oneroso.
3.° Facultad df• (',J;cusarse del e.-;tudio de la re-
ltjion en la.-; (•.-;cuelo.-; del E.-;todo. - Establecida
como obligator·ia. la ewsei'lanza primaria, l"Íje la
obligacion para todos Jos habitantes de la Repú-
blica, sin distincion de nacionalidades ni de cultos
y no existe de!"echo para imponer doch'inas reli-
jiosas.
La instruccion obligator·ia, par·a que efectivamente
tenga ese canicter·, debe establecerse en forma
imperath·a y directa. Existen medidas indirectas
que tienden a desarr·ollar· la instruccion; erltr·e ellas
citaremos la de negar· las condiciones de electores
a Jos ciudadanos que no saben leer y cscr·ibir o
que no hayan adquirido ciel"tos conocimientos. Esta
maner·a í!O llena el fin pr·opuesto totalmente, porque
es incapaz de vencer la indolencia o la indiferen-
cia de ciertas jentes. La lei debe ser terruinnnte
y contener la sancion correspondiente a la falta de
cum plim ien to.
Puede deci,·se que en Chile existe, en cierto
modo, la instruccion obligatul'ia en el der·eeho y
nú en el hecho. El C(Hligo Civil contiene disposi-
ciones que la imponen y el Código Penal la san-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 341

cion correspondiente a la falta ele cumplimiento

de aquellas.
Dice el primero:
" Art. :!.22. -Toca {1) de con su no a loR padres,
o al padre o madre sobreviviente, el cuidado per-
sonal de la crianza y educacion de sus hijos lejí-
timos (2).
'' Art. 428.- En lo tocante a la crianza y educa-
cion del pupilo es obligado el tutor a conformarse
con la voluntad de la persona o personas encarga-
das de ellas, segun lo ordenado en los títulos XI y
xm, sin perjuicio de ocurrir al juez, cuando lo
crea conveniente.
(( Art. 429.- El tutor, en caso de neglijencia de
la persona o personas encargadas de la cdanza y
educacion del pupilo, se esforzad por tocios los
medios prudentes en hacerles cumplir su deber, y
si fuere necesario ocurrirá al juez. 11
Por su parte, el artículo 494 del Código Penal
castiga con prision en los grados medio a máximo,
o multa de diez a· cien pesos a:
«15. 0 Los padres de familia o los que legalmente
hagan sus veces que abandonen a sus hijos, no
procurándoles la educacion que permiten y requie-
ren sus facultades. 11
No son estas disposiciones las que realmente ha-
cen efectiva la enscfianza primaria obligatoria. Se-
rfa menester una lei especial.
La instruccion primaria se comenzó a desarrollar
en Chile juntamente con la Independencia. En la
época colonial no se preocupó el gobierno espafiol

( 1) La forma !oca es imperativa en el Código cb·iJ. V. el art. 1:.!85.

(2)1gual ohligacion rij~ para los hijos naturales, IK'gun el art 277.
 342 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

de procurar instruccion; léjos de eso, t.rató de impe-

dir el progreso intelectual <.le las colonias, por te-
mor al espfritn de independ~:ncia. Sabido es que
era prohibida en Chile la intr·oduccion de libros que
no tuvieran carácter· mfst.ico; de tal manera qne
no se conocfa ningun cultivo serio del espfritu.
Las prime1·as fundaciones que existieron en aque-
llos tiempos con el objeto de proporcionar instruc-
cion a los hombres, preparaban exclusivamente
para la ·carrera eclesidstica y se limitaban casi
únicamente a la ensei'íanza del latin. Mas atrasaua
estaba aun la ensef!.anza de las mujeres ( 1 ).
No fué extrar1o para los hombres de la Indepen-
dencia el grave problema de la enef!.anza popular·;
en una de las primeras manifestaciones de la re-
volucion se uecfa: <« Recuperaua nuestra libertad, el
primer cuidado del gobierno es la educacion públi-
ca, que debe empezar en forma, porque nada halló
principiado en el antiguo sistema 11 (2 ). El 18 de
junio de 1813 se dictó el primer decreto relativo
a la matel'ia.
La ditlcnlt.ad principal con que se tropezó para
fomentar la nueva imstitucion fué la falta de maes-
tros, que no eran otros, en sus comienzos, que legos
de los conventos. La condicion en que las cosas
se encontraban la marca una resolucion judicial
expedida en 1831 y en virtud de la cual se conden6
a un individuo que hahía robado los candelabr·os
de un altar, a ser·vir por tr-es ar1os de maestr·o de
escuela en Copinpó!
Felizmente, los esfuerzos de la República han

(1) BARRO~ ARA:<A.-llis/o¡·fa Jeneral clr Clille, t. 111.-MADRID \' Musoz. Me·
mo1·1a 80bl'e hl.,lrucclon p•·lllla>·ta.

( 2) Decreto de 13 de junio de ISI3.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 343

llevado la enseñanza primaria a nn grado de ade-

lanto satisfactorio.
La base <le In or·gnnizncion de In instr·uccion pri-
maria sostenida por In Administracion Pública es
la lei de 24 de noviembr·e do 1860, en la cual se
encuentran tambien disposiciones relativas a las
escuelas particulares.
Al lado <le la lei existen numerosos reglamentos,
decretos especiales, instrucciones y otr·as disposi-
ciones administrativas qnc no tenemos para qué
analizar, pues contienen detalles qne no caben
dentr·o de los propósitos de este trabajo. La índole
de una institncion que progresa día a d{a se opone
a la existencia de leyes de carácter permanente
que impidan su adelantamiento; bastan las bases
jenerales en la tleclaracion lejislativa; la Adminis-
tracion atiende por medio de decretos, de fácil mo-
dificacion, a las exijencias que se presentan cons-
tantemente.
La direccion de la ensc>ñanza primaria corre a
cargo del Ministerio de lnstrnccion Pública y es
jefe inmediato de ella el Inspector Jeneml de lns-
truccion Primaria, de quien dependen los visitado-
res de escuelas, n razon de uno por cada provincia.
La formacion de los maestros es primordial en
toda enseñanza; la primaria los exije de condicio-
nes mui especiales, porque el maestro es en la
escuela padre de familia e iniciador, en intelijen-
cias que comienzan a desarrollarse, de todos los
conocimientos. La prcparacion del personal docente
primario se hace en las Escuelas Normales.
La primera Escuela Normal se creó en 1842,
siendo Presidente de la República don Manuel
Búlnes y Ministro de Iustruccion don Manuel Montt,
a qnien mucho debe la enseñanza. Fué primer di-
 344 J. DOMINGO AMlJNÁTEGUI RIVI::RA
-------------------
rector del establecimiento, don Domingo Faustino
Sarmiento, infatigable propngandista de la ense-
Iianza popular; mns tarde Pl'l~sidente de la Repú-
ulica Arjentina. La creacion de la Escuela Normal
de Preceptores significó un gran progreso. Tuvo
luego vida próspera, que sigue hoi al lado de
otras del mismo jénero, dc~tinadas para maestros
de ámbos sexos y organizadas en conformidad a
los ültimos progresos pedagójicos (1).
Los alumnos normalisla8 que terminan sus estu-
dios son designados para rcjentar una escuela;
debiendo servir por siete mios en el preceptorado,
obligacion que contraen al ingresa¡· en la Escuela
Normal.
Ademas de los preceptores normalistas, cuyo nü-
mero no alcanza para servir todas las escuelas, se
designan para rejentarlas, en su defecto, a pei·so-
nas que acrediten tener las aptitudes necesarias.
En cuanto a la enseñanza primaria particular, la
lei declara que no est<t sujeta a disposiciones de
ella la que se dü privadamente a los individuos de
una familia. Las escuelas particulares están some-
tidas a inspeccion fm lo tocante a la moralidad y
órden del establecimiento; pero nó en lo relativo a
la ense1ianza.
La lei ha establecido restr·icciones respecto de
las personas que ejerzan el pi·eccptOI·ado en esta-
blecimientos pai·ticulare~. Nadie puede ser precep-
tor, sin acreditar ante el gobernador del departa-

( 1 ) La. reforma. jcncra.l de la. cnsc1ianza primaria, adapt:i.ndola a. los progresos

modernos, se inicio cn las 1-:scnclas Xormalcs. contratindose profcsores en el extran-
jero y mo<liflcándosc los planes de cstudio y los metodos de ense1ianza. Desde
IS.'l6 cambio In. faz el<' la instrnrcion primaria, siguiendo mas tarde iguales rum-
bos la secundaria.. Ar¡nella r<•forma R<' inició por el Gobierno de Don Domingo Santa.
Maria prestando en ella infatigable coopcracion Don Jose AlJelardo NÍiilCZ.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 345

mento tener buena vida y costumbr·es. Tampoco

pueden serlo, en ningun caso, los procesados por
delito que merezca pena aflictiva o hayan sido
condenados a penas de esa clase, ni los que hubie-
sen sitio destituídos de su empleo de preceptor por
causa averiguada que comprometa su moralidad y
costumbres (1 ).
Las escuelas se dividen, segun la extension de la
ensm1anza, en elementales y superiores, o sea de
primero y segundo grado. Las superiores para hom-
bres y mujeres sólo existen en las capitales de de-
partamentos.
Segun su ubicacion, las escuelas son urbanas y
rurales.
La lei determina en su artículo 4. 0 que habrá en
las poblaciones de cada departamento una escuela
eleme•ltal de niños y otra de niñas por cada dos
mil habitantes, disposicion a la cual diversas cir-
cunstancias impiden en ocasiones dar cumplimiento
Las Municipalidades deben t.ambien atender a la
difusion de la enseñanza primaria. Esta es materia
en la cual no cabe colision de atribuciones. El in-
terés jeneral impone a la Adminislracion Central
su atencion, como la impone a las Municipalidades
el local. La leí orgánica do 1891, conformándose a
la Constitucion, les obliga a destinar fondos para el
servicio de instruccion primada, a razon de una
escuela de hombres y otra de mujeres por cada
mil habitantes. tomándose en cuenta ·las escuelas
fiscales al fijar el número de las que se deban cos-
tear con fondos municipales (2 ).
Se ha visto que la leí Municipal creó un impues-

( 1) Lci de 2\ noviembre d~ 1860, arts. 16 y 19.

( 2) Constitucion, art. 119, 2.• y lei de 22 de diciembre de 1891, art. 70, 6.·
 346 J. DOMINGO AMUNÁTEGUJ RIVERA

to personal destinado especialmente n ese objeto.

Como el impuesto no se ha cobrado, las !\funicipa-
lidades, en jeneral, no atienden este servicio y li-
mitan su nccion a pr·oporcionar subvenciones a
instituciones de ensei1nnza ( 1 ).

8) JNSTitt:CCJON SECI.'NOARIA

La instruccion secundaria tiene por ftn el des-

arrollo mas ámplio de los conocimientos elemen-
tales adquiridos en la primar·ia. Abar·ea la jcner·ali-
dad de las ciencias, sin cspecializacion de ninguna;
no prepara para carrera determinada sino para
todas en jeneral.
Esta instruccion no ha sido ménos atendida que
la primaria desde los comienzos de nuestra vida
independiente. Datan desde 1813 los orfjenes del
Instituto Nacional, nuestro primer establecimiento
fiscal de segunda ensei1anza.
Las condiciones de esta enscr1nnza no tienen res-
pecto de los individuos a quienf's se proporciona,
los carnctéres de jener·ali<lad de la pr·irnaria. La
mayoría de los ciudadanos llena su mision, aunque
sea incompletamente, con ésta; la primera se ad-
quiere por aquellos que desean perfeccionar sus

( 1 ) La falta di' ex trid{) cumplimi<•nto de l'stas tli~posicionl's no h11. impedido

1'1 pro¡<rcso de la enseilanza primada en la HPpithlit-a. como Jo indican los si·
guientl's datos. de J.• de octuhrc de Jlj\J'J.

t-:S(TEI.AS t-'lSCAI.~~

Numero de ell("uelas . . . . 1.351

Niunero del perHonal. doeentc • . • 2.2!l!l
Alumnos matrkulatlos . . . . • . 115.53:\
A estas cifras d<•hcn agregarse las corr<·spontlient.es a laR t•scuelas particulares
que no tenemos a la vista; pero que no bajan de 300 eon 20.000 a 25.000 alumnos.
 • RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 347

conocimientos, llegar a optar· un título profesional,

pues son base de todos y, su exijencia en la vida
no es tan estricta como lo es la de la primaria.
El Estado debe, sin embargo, proporcionar esta
enseñanza, porque dirije los espfritus a llenar me-
jor los fines sociales de seguridad y de adelanta-
miento; la iniciativa particular puede concurrir
libremente a igual objeto.
No teniendo esta enseñanza los caractéres de jene-
ralidad, en cuanto a los individuos que la adquie-
ren, se sostiene que la proporcionada por el Esta-
do debe ser pagada por aquellos que la aprovechen
y no soportado su costo por todos los contribu-
yentes.
Es cierto que no posee la instruccion secundaria
ese carácter, en la condicion indicada; pero tiene
carácter jeneral en cuanto a los conocimientos com-
prendidos en ella y en cuanto éstos son útiles y
adaptables a todos los individuos. Esta circuns-
tancia basta para que el Estado preste gratuita-
mente este servicio.
Y de la gratuidad de la enseñanza fiscal se ·dedu-
ce, fuera de las bases jenemles que la sustentan,
la ámplia libertad de la ensct1anza privada, pues
rniéntras aquella es costeada con fondos propor·-
cionados por todos los contribuyentes, ésta sólo
puede ser sostenida por los que ocurran a ella.
La or·ganizacion de la cnsefianza secundaria se
funda en la leí sobre instruccion secundaria y
superior de 9 de enero de 1879. Acerca del Conse-
jo de Instruccion Pública, cuerpo directivo de la
enseñanza, se tratará mas adelante, en capítulo
especial.
La lci dispone el sostenimiento con fondos na-
cionales de establecimientos de instruccion secunda-
 3<i8 J. UOMINGO AMUNÁTEGUJ RIVERA
----------------
ria, a razon de uno a lo méno~ en cada provincia,
y declara que esta ense1ianza es gratuita.
Los establecimientos aludidos, llamados romun-
rnente liceos, son de dos clases: en los de primera,
se cnse11a el curso completo de humanidades; en
los de segunda, tan solo los tres primeros años de
ese curso, qne comp1·ende seis.
El personal docente es nombrado por el Presi-
dente de la Hepública en la fo¡·ma siguiente:
Los rectores y los profesores de curso en pro-
piedad, a p1·opnesta en terna del Rector de la Uni-
versidad, aceptada por el Consejo de Instruccion
Pública.
Los demas profesores son designados a propues-
ta del rector del respectivo establecimiento, acep-
tada por el Rector de la Universidad.
Los interinos y empleados auxiliai·es lo son con
la sola propuesta del rector del liceo ( 1 ).
La uest.itncion de estos empleados est<í sometida
por la lei a disposiciones que conti·arían la prác-
tica ~onstitncional. Los rectores solo pueden ser
destituídos prévio informe del Rector de la Univer-
sidad, qne proponga o apoye la medida, de acuer·do
con el Consejo de InstJ·uccion P1íblica; y los profe-
sores de curso, prévio informe del rector del res-
pectivo establecimiento, apoyado por el Rector de
la Universidad (2).
La ensei'ianza es dirijida por el Consejo de Ins-
truccion Pública, c01·poracion que dieta los planes
de estudios, con aprobacion del Pre¡.;illente de la
República.

( 1) Leí de 9 de enero de 1879, art. a:;.

(2) Lei de 9 de enero de 1879, arl. 36. v<·a~~e en el capítulo dcdkado a los Fun-
ci<>na•io.s PUbllcos, la parte dedkada a la <lcstitucion dP t•stoM.
 RKSUMEN DE DERECHO ADM!N!STRA1'!VO 349

Los pr·ofesores se someten a textos aprobados

por· el Consejo, el cual for·ma cada dos ar1os nna
lista, de la que el rector· de cada liceo, ele acuerdo
con el profesor· del ramo, elije los que consider·n
con ven ien tes.
El personal docente de instruccion secundm·ia se
prepara en el Instituto Pedagójico y aunque hasta
ahora no se han dictado diRposiciones que asegu-
ren la carJ'cra del profesor·ado a los alumnos del
cst.ablccimiento, la scleccion del per·sorHl.l Re hace
jeneralmente de entl·e los que han obtenido título
profesional en él.
La injerencia de la Administracion en los esta-
blecimientos particulares de segunda enseñanza
está atl'ibuida por la lei en los siguientes puntos:
1. 0 Prohibicion de fundar establecimientos y ele
enseñar públicamente alguna ciencia o arte a los
que hubieren sido condenados por crímenes o sim-
ples delitos que traigan consigo . inhabilitacion ab-
soluta o especial para el desempeño de cargos u
otlcios públicos o profesiones titulares, miéntras
dura la condena, pero la prohibicion es per·pétua
respecto de los condenados por ci'Ímenes o simples
delitos contra la seguridad pública. En estn 'lis-
posicion no ~e comprenden los delitos contra la
segul'idad interior del Estado.
2. 0 Ejercicio por el Consejo de Instruccion Públi-
ca, o por medio de delegados, de atribuciones de
vijilancia y policía que se refieren a la moralidad,
hijiene y scgur·idad de los alumnos y empleados.
3. 0 Intcrvencion en la colacion de grados, los cua-
les s6lo son conferidos por· el Estado, en conformi-
dad a los reglamentos respectivos.
La lei extiende esta intervencion hasta los exá-
menes particulares de ramos exijidos para el bnchi-
 350 J. l>OMINGO AMUNÁTEGUI RIV~RA

llerato en humanidades, con el cual ter·mina la

segunda enser1anza, y que tlclJen sm· rendidos ante
comisiones nomur·adas por el Con!-5cjo de lnslruc-
cion · PúlJlica; de manera que no solo fija el Esta-
do la pruelJa misma para obtener el grado, sino
que exijc certificado de haber· rendido, ante comi-
siones oficialeH, uno a uno los exümcnes de todo
el curso de humanidades, al que aspire a pr·esen-
tarse a aquella prueba.
Esta regla jencral tiene una exccpcion: son VIL-
litio¡;; para obtener grados los exámenes rendidos
ante sus JH'Opios pr·ofesorcs por los alumnos de los
seminarios de La Serena, Santiago, Concepcion y
Ancud y de los colejius-seminarios de Valparniso
y Talca.
Esta excepcion manifiesta que la exijencia que
aparece con carticter jeneral no tiene fu!lllamento
alguno y que bien puede someterse a la misma
excepcion, convertida en regla, toda la ·enser1anza
privada, limitándose la accion del Estado a la co-
lacion de gr·ados, en forma r·igor·osa que haga
efectiva la set·iedad de los estudios.

C) INSTR!"CCION St:PEIUOR

La lei de 9 de enero de 1879 llama instt·uccion

super·ior a la que requiere el ejercicio de las pro-
fesiones científicas y literarias.
Esta instruccion se dá en la Universidatl de San-
tiago y en las secciones universitarias establecidas
para cier·tas eat-rer·as en algunss liceos provinciales.
La Universidad tiene dos caract.éres: es un cuerpo
académico y un instituto docente. La vitalidad
académica solo es conocida por algunas interesan-
 ltESÚMEN DE DERECiiO ADMINISTRATIVO 351

tes publicaciones literarias y científicas que de

tiempo en tiempo ven la luz pública. La importan-
cia de la insti tucion se encuentra en su parte
docente.
Se compone de cinco Facultades:
De Teolojía;
De Leyes y Ciencias Políticas;
De Medicina y Farmacia;
De Ciencias Físicas y MatemáticnR; y
De Filosofía, Humanidades y Bellas Ar·tes.
Los miembros de estas Facultades son acadé-
micos, docentes y honorarios. Los primeros no
pueden exceder de quince y son elejidos por la
misma Facultad. Los docentes son: 1. 0 los profesores
de instruccion superior de ramos de la respectiva
Facultad, que tuvieren nornbr·amiento en propiedad;
2. 0 los pr·o(e<:;ores propietarios c.le clases super·iores
de instruccion secundaria que el Consejo de Ins-
truccion Pública designe y 3. 0 los profesores extraor-
dinarios en actual servicio. Son miembros honora-
rios los que obtuvieren este título por eleccion de
la Facultad respectiva.
Las asignaturas universitarias corresponden a
cada una de las Facultades; sin embargo, no exis-
ten las correspondientes a In de Teolojía.
Al fr·ente de la Universidad se encuentra el Rec-
tor, designado por el Presidente de la República,
prévia la presentacion de una terna formada por
los miembros de la Corpomcion, reunidos en claus-
tro pleno, con asistencia de la mitad del total del
n(Imero de miembros residentes en Santiago. Dura
cuatr·o años en el ejer·cicio del cargo, pudiendo ser
reelejido. Las Facultades son didjidas por un
Decano, designado por el Presidente de la Re-
pública, prévia tema formada por la misma
 352 J. DOMINGO AMUNÁTF.GUI RIVEIU
---------

Facultad; du•·a dos a1ios, pudiendo ser J•eele-

jido.
Los p1·ofesores Hnive•·sita•·ios son nombrados por
el Jefe del Estado a propuesta en lel'lla formada por
la parte docente de la Facultad respect.iva, o p•·<Svio
concurso; el Consejo de lnsti·uccion Pública deter-
mina la forma de provision en cada caso.
Existen tambien profeHorcs cxtraordina1·ios. de-
sigmindose así a los que prévias pruebas de com-
petencia son aut<)J'izados pam enseñar. Sus cursos
producen los mismos efectos que los de los pro-
pietarios.
La sepai'Ucion de los profesores universitarios
se somete tambien a •·eglas restrictivas, pues solo
puede verificarse prévio el informe del Consejo de
Instruccion Pi'Iblica acordado lWI' los dos tc•·cios
de los miemb•·os que asistan a la sesion, y que
apoye la medida.
Las Facultades confte•·cn los g1·ados de bachiller
y licenciado.
El título de licenciado en la Facultad de Ciencias
Físicas y Matenuiticas se considem título pi·ofesio-
nal de injenie1·o.
El de médico-cirujano se expide po1· el Rector
de la Universidad, de acncl'do con el Consejo, a los
licenciados en Medicina, lH'évias las p•·uehas regla-
mentarias.
El de abogado es expedido por la Co1·te Sup1·ema
a los licenciados en leyes, 1wévio un exümen ante
la misma Corte.
Los exámenes de la ense1ianw superior p1·ivada
est<ln sometidos a las mismas •·eglas que los de
la instruccion seeundaria.
La lei dispone que la ense1ianza superior es
gratuita.
 RESÚMEN tn: DERECHO AD1tf1NISTRATIVO 353

Esta clase de instruccion no tiene el carácter de

la secundaria; prepara especialmente para profe-
siones liberales que son jeneralmente seguidas por
los individuos que buscan en ellas trabajo remu-
neratorio; la clase de estudios de cada Facultad es
mui especial y no interesa a la jenemlidad de los
miembros de la comunidad. A nuest.ro entender la
lei puede determinar la gratuidad de la enset'lanza
superior cost.eada por el Estado, como puede tam-
bien establecerla pagada, segun las circunstancias.
Habrá momento en que no sea conveniente para la
marcha económica nacional la existencia de una
plétora de profesionistas que podrían dedicar su
actividad al movimiento industrial, si hubieran
recibido preparacion para ello o si no se encon-
traran con que su iniciativa había sido dirijida en
otro sentido. En casos como éste, el gravámen
para seguir los cur·sos pr·ofesionales sería un medio
de limitar el número de individuos dedicados a
ellos y, por consiguiente, el de los aspirantes a
profesiones liberales.
Si esa plétora no existe; si el progreso jeneral
del país y su situacion económica no son pertur-
bad'ls por contar con elementos activos suficientes
que no alcanzan a quitar·le las profesiones libera-
les, el Estado debe pr·oporcionar gratuitamente la
enset'lanza superior, que en todo caso contribuye,
fuera de su fin directo, a elevar el nivel moral de
la nacion.

D) DIRECCION DF. LA ENSE~AN7.A SECUNDARIA Y SUPERIOR

El artículo 145 (154 antiguo) de la Constitucion

dice:
ce Art. 145. Habrá una Super·intenden.cia de edu-
28
 J. DOMINGO AMUNÁTEGl.:J RIVERA
-----------------

cacion pública, a cuyo cargo estará la inspeccion

de la enseñanza nacional y su direccion bajo la
autoridad del Gobierno.,,
Por su pa1·te la lei de instruccion secundaria y
superior de 9 de enero de 1879 dice:
<1 Art. 6. 0 Habrá un Consejo de Instruccion, encar-
gado de la Superintendencia de la enseñanza cos-
teada por el Estado, con ar•·eglo al artículo 154 de
la Constitucion.
<1 Art. 7. 0 Se compone el Consejo:
Del ~linist.ro de Inst•·uccion Pública que lo p•·e-
sidirá;
Del Rector de la Universidad;
Del Secretario Jeneral;
Do los Decanos de las Facultades;
Del Recto•· del Instituto Nacional;
De t1·es miembros nombrados por el Presidente
de la Rep1íblica;
De dos miembros elejidos en claustro pleno por
la misma Universidad.
No concu1-riendo el Ministro de Instrnccion Pú-
blica, el Consejo se1·:1 presidido por el Rector, y a
falta de é~te, por el Decano mas antiguo ent1·e los
concurrentes.
11 Art, 8. Los miembros tlel Consejo nombrados
0

poi' el Gobie1·no d urm·ún tres anos, cuatro at1os los

clejillos por la Universiclacl, y los Decanos por el
tiempo de su nombramiento, pudiendo todos ser
nomurnclos o reelejidos indefinidamente.>>
Las atribuciones del Consejo se dirijeu p•·icipal-
mente a dictm· los planes de estudio y reglamentos
de los establecimientos correspondientes y determinar
las pruebas para la colncion de grados, todo con
úpl'obacion del P1·esitlente de la República; inter-
venir en la designacion y separacion de empleados
 kESÚMEN Df: l>ERECUO AbMINJSTRA'MVO 355
----------
segun las reglas establecidas por la. misma lei y
vijilar la marcha de la enseñanza y el cumpli-
miento de todas las disposiciones relativas a elln.
Se vé que, en jeneral, las nt1·ibuciones del Con-
sejo se ajustan a los principios que hemos esta-
blecido en el capítulo dedicado a la Administracion
Consultiva, pues se refieren a mate1·ia.s técnicas en
cuya aplicacion se requiere siempre por la Admi-
nistracion el auxilio de personas o corporaciones
especialmente competentes. Ejercitadas esas atri-
buciones correctamente, no pueden surjir jamás
dificultades que embaracen la marcha de la ense-
í'ianza ni menoscaben las atribuciones constitucio-
nales del Presidente de la República.
Pero se notará que la composicion del Consejo
y el campo de su atencion no correspouden al pre-
cepto de la Constitucion, la cual quiso que una
Superintendencia, bajo la aut01·idad del Gobierno,
inspeccionara y dirijieru to<ln In cnseílanza nacio-
nal. El Consejo creado por la lei <le 1879 puede
llamarse propiamente Universitario, pncs lo forman
solamente elementos de esa institucion; en cuanto a
su accion no alcanza a In enseñanza primaria ni
a In especial, concretándose n la secu.ndaria y su-
perior. A esta idea obedece su coiuposicion, limi-
tándose en lo que corresponde a la instruccion
secundaria a da1· cabida al Rector del Instituto Na-
cional y al Decano de Humanidades.
Un Consejo con mns extension en su personal,
en el cual tengan cabida personas competentes de
las diversas clases en que se divide la ensetlanza,
y que esté mas cerca del Gobierno, fué lo que
quiso la Constitucion para confiarle la vijilancia y
direccion de la enseñanza jeneral, lo que no obsta
para la existencia del Consejo de la Universidad,
 356 J. l>OMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA
--~-----

dedicado especialmente al servicio de esta institu-

cion, y con la independencia necesaria pm·a ma-
nejarla.
La organizacion del Consejo de Instruccion Pú-
blica de Francia se acerca mas a ese ideal. Es
formado por elementos de toda la enscr1anza, in-
clusive la particular, y es verdadero asesor· del
Miuist.erio de lnstruccion Pública.

E) INSTRt:CCION ESPECIAL

La instruccion especial, como la entiende nuestra

Jejislacion, tiene por objeto preparar a los indivi-
duos pnr·a el desemperio de funciones públicas y
el cjci'C:~icio de industr·ias y artes.
La Jci de instruccion secundaria y superior la
contempla en sus disposiciones jeneralcs, aunque
no consagr·a a ella ninguna de car;icter particular.
Dice en su articulo 1.":
« Ar·t.. 1." Con fondos nacionales se sostendrán es-
tablecimientos de enscr1anza destinados:
2." A la instr·uccion especial, teórica y práctica
t¡uc JH'cpara pm·a el dcscmperio de cargos públicos
y pam los tmbajos y empresas de las industrias
en jeneml. »
Inmensa es la importancia de esta instruccion.
Paises de vieja historia, llenos de vida intelectual
y tle ümplio pr·ogreso material, no omiten hoi sa-
CI'ificios par·a llar cducacion pr;íctica a la juventud,
pt•t•pnr·ümlola a la lucha por la villa, día a día
mns compliemla por·que a!"Í la hacen los gustos y
Jos medios actuale8. Con mayor· razon tleben aten-
tlcl' esa L'nscr1anza Jos paiSL'S nuevos que habrán
llc fumlnr gr·an parte de su bienestar y la seguri-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 357

dad de su porvenir en el progreso de su comercio

y de sus industrias.
La enseñanza clásica forma la vida del espíritu
y ella prepara mui convenientemente para la aten-
cion de n,uestras exijencias morales y para la vida
social en jeneral; pero la actividad contemporánea
exije enérjicas manifestaciones de la iniciativa indi·
vidual, que encuentra guía e impulso con la adqni-
sicion de conocimientos prácticos.
Entre nosotros se ha atendido en parte esta ense-
ñanza; principalmente en lo que se refter~ a la
agricultura y algo a la minería. Existen estable-
cimientos de enseñanza especial, dependientes de
los diversos Ministerios, segun la naturaleza de
cada uno y rejidos por reglamentos tambien parti-
culares.
Las Escuelas Naval, Militar y de Clases, brillan-
tes centros de educacion militar, preparan para la
carrera de las armas. Existen el Conservatorio
Nacional de Música y la Escuela de Bellas Artes.
El Instituto Agrícola forma injenieros agrónomos, y
las Escuelas de Agricultur·a empleados de campos
y cultivadores. La Escuela de Artes y Oficios pro-
porciona mecánicos y otros ajentes de la industria.
Las Escuelas de Minería forman individuos prác-
ticos en el servicio de esa importante industl'ia
nacional. El comercio comienza tambien a ser aten-
dido con el Instituto Técnico Comercial de Santiago.
La naturaleza diversa de los reglamentos a que
están sometidos estos establecimientos nos impide
exponerlos en este trabajo. Todos ellos son atendi-
dos por directores y profesores especiales, exis-
tiendo para algunos juntas de vijilancia que forman
una especie de consejo directivo.
La instruccion especial es gratuita. Los estable-
 358 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA
------------- - - - - - - - - - - - - - - -
cimientos particulares no están sometidos a res-
triccion alguna.

P) PROPIEDAD UTERARIA Y ARTfSTICA

El punto de que vamos a tratar no corresponde

propiamente a la materia administrativa que aca-
bamos de estudiar; lo consideramos aqu{ por decir
relacion con el movimiento intelectual. Si bien es
cierto, por otra parte, que él puede ser estimado
propiamente como materia del Derecho Civil, es,
sin embargo, conveniente tratarlo, pues ofrece tam-
bien aspecto administrativo.
La cuestion relativa a la propiedall literaria y
artística ha surjido despues de la invencion de los
medios destinados n la rep1·oduccion de las obras
de esos jéneros y atai'ien principalmente las obser-
vaciones que vamos a formular a la propiedad
literaria, ya que la imprenta facilita universalmente
la reproduccion de los trabajos escritos.
Los primeros privilejios otorgados despues de la
invencion de la imprenta para la publicacion ex-
clusiva de obras literarias, lo fueron a favor de los
editores, pues los autores, que úntes tenfan interés
en que sus obras fueran copiadas para la circu--
lacion. ·veían con gusto que se les reprodujeran
gratuitamente, cnntent:índo~e con la sntisfaccion
del interés que lograban dPspertar en el pt'1blico.
Luego la popularizacion propo1·cionó ganancias a
los editores y en el sigl(• XYIII comenzaron los auto-
res a consider·ar que e:sa ganancia no podía ser
apropiada por quien solo tenía parte material en
la ejecucion de In ob1·a.
F.ste fundamento pecuniario dió or{jen al reco-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 359
----------
nacimiento de la propiedad literaria, que lo tiene
tambien en el carácter de la obra intelectual, que
siempre es manifestacion íntima del aut.or, cuya
personalidad est.ú marcada en su trabajo.
La existencia del derecho de autor ha sido mui
debatida. Pr·oudhon lo ha negado con enerjfa, y
nplicado a la distribucion de las obras de la intc-
lijencin sus mas avanzadas doctrinas socialistas,
pues sostenía que el Estado debía subvencionar a
los autores para convertir sus obras en propiedad
comun (1 ).
No necesitamos entrar en la exposicion de deba-
tes doctrinarios, pues hoi es universalmente reco-
nocido el derecho de autor por la lejislacion de
cada pafs (2).
La nuestra tiene fundamento en el artículo 143
de la Constitucion que dice:
« Art. 143. -Todo autor o inventor tendrá la
propiedad exclusiva de sn descubrimiento, o pro-
dnccion. por el tiempo que le concediere la lei: y
si ésta exijiere su publicacion, se dará al inventor la
indemnizucion competente. »
El Código Civil dice:
((Art. 584.-Las producciones del talento o del
injenio son una propiedad de sus autores.
((Esta especie de propiedad se rejirá por leyes
especiales. »
La lei a qne se refieren las disposiciones ante-
riores es de 24 de julio de 1834.
Segun ella los autores tienen el derecho exclusivo

( 1) DARRA!!, Du arolt des auteurs et des o.rtlstc.r. -PRoUDROif, Ma,Joro.ts lltte-

rolru.
(2) Acerca de doctrina9 pueden verse las obras ya citadas de Proudhon y
Darras y laR de Labonla)c, Jos discursos parlamentarios de Macaulay. Ohras de
don Andrés Bello (t. IX, páj. 419) y las Vistas fiscales de don Ambrosio MonU.
 360 J. DOMINGO AMI!NÁTEGVI RIVERA
--------- ---·------ -----
durante su vida de vender o distribuir en Chile
sus obras.
Los herederos gozan por cinco anos del mismo
derecho, prorrogables hasta diez al arbitrio del
Gobierno; si el fisco fupse el heredero la obra pasa
a ser de propiedad comnn.
Los autores y sus herederos pueden tl·ansmitir
sus derechos a cualquiera persona.
El propietario de un munu~c•·itu ue obra póstuma
goza de su propiedad exclusiva por diez años im-
prorrogables.
Para entrar en el goce de los derechos que con-
cede la lei, basta depositar préviamente tres ejem-
plares de la oura en la BiiJlioteca Nacional, hacién-
dose constar en el frontispicio la propiedad.
El Código Penal, en sn artrculo 471, castiga con
presidio o relegacion men::>res en sus grados míni-
mos o multa de ciento a mil pesos, al que come-
tiere alguna llefraudacion en la propiedad literaria,
aplicándose al perjudicado los ejemplares u objetos
contrahechos y tamuieu los útiles empleados en la
ejecucion del f•·aulle cuando solo pudiesen usarse
para cometerlo.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 361

111

VfAS Y MEDIOS DE COMUNICACI0:-.1

El progreso humano es el resultado del trabajo

comun de las sociedades, del esfuerzo de todos los
pueblos unidos entre sí. Esta union se facilita y se
estrecha por los medios de comunicacion. La dis-
minucion de las distancias, por decirlo así, produ-
cida por las facilidades que se introducen en los
sistemas de viabilidad y de transporte, incrementa
el comer·cio, una de las indu~trias que mas con-
tribuye al progreso social y pone en contacto los
espíritus de todas las naciones. El aislamiento de
las sociedades acarrea la debilidad en las fuerzas
intelectuales y físicas y así se ven paises civiliza-
dos que no progresan, o no alcanzan el grado de
adelanto de otros qne reunen condiciones semejan-
tes de vitalidad, porque carecen de trato frecuente
y fácil con los demás Estados.
En esta materia, se comprenden dos secciones
perfectamente distintas y cnya separacion, además
de ser lójica, es conveniente para fijar las atribu-
ciones del Estado a est.e respecto. La primera
abarca el conjunto de medios de comunicacion,
propiamente dichos, como ser: caminos, correos y
telégrafos. El segundo tiene mas extension por-
que exije mayor variedad de actos, y comprende
las vías férreas o ferrocarriles, y las Hneas de na-
vegacion. Pueden encerrarse en la denominacion
de medios de transporte. Suele llamarse viabilidad
al conjunto de servicios de esta clase.
Estudiaremos separamente cada una de las vías o
medios de comunicacion en su réjimen administrativo.
 362 J. DOMINGO AMUNÁTEGl'l RIVERA
-----··--··----- --------------

A) CAMINOS

El Estado tiene el deber de mantener caminos

para las comunicaciones dentro de su territorio.
La vida nacional requiere la existencia de este
medio de comunicacion, y solo el Estado. sea cen-
tral o local, puede y debe satisfacer esta necesidad.
con el carácter jeneral. La iniciativa individual
puede entrar como coadyuvante, pues no tendría
poder suficiente para la formacion de las grandes
vías nacionales. Aun supouiendo que c~l esfnerzo
individual lograse réemplazar al del Estado en
alguna parte, la Administracion tomaría injeren-
cia a lo menos en el réjimen de un servicio que
es nacional.
Una condicion de los caminos públicos, es la
gratuidad del trñnsito y esta condicion no puede
ser satisfecha sino por el EstadQ, con el dinero de
todos los ciudadanos. La iniciativa individual se
manifiesta en materias de otro carácter, como en
la beneficencia, impulsada por la vir·tud, en la ins-
truccion, por el espíritu de propaganda de las
ideas; pero en la viabilidad, consiuerada princi-
palmente en vif'ta del interés m:.ís jcneral, como
cuando se trata de largas y costosas vías de co-
municacion, solo podría presentarse teniendo a la
vista un interés pecuniario. recompensa efectiva del
d<'sembolso de dinero y del trabajo material.
Los particulares podrán llegar hasta la construc-
cion de ciertos caminos que sean benéficos para
muchos y entregar gratuitamente su uso al ptíblico;
pero aun en este caso, será ante todo el beneficio
propio que les produzca la existencia de la nueva
vía, lo que les impulse a llevar a cabo su ejecu-
 RE8ÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVI) 363

cion. En los grandes caminos de uso mas jeneral,

no entraría la iniciativa particular sino en forma
de asociacion y en busca de un interés del dinero
invertido y de una remuneracion del trabajo em-
pleado y, en consecuencia, el tránsito no sería gra-
tuito; lo que menoscaba por su base la propia
existencia de los caminos.
Incumbe, por consiguiente, a la Administracion,
construir y mantener caminos destinados al uso
público.
Ahora bien, este deber ¿cabe dentro de las atri-
buciones de la Administracion Central o es aten-
cion meramente ~ocal y, en consecuencia, corres-
ponde al Municipio?
No es posible dar nr..a regla jeneral sobre este
punto, porque es necesario, como debe hacerse cada
vez que se trata de distinguir las atrilmciones en-
tre el gobierno cent1·al y el local, separar los inte-
reses jcnerales de los que afectan directamente a
la localidad. Camin')S hai que son de un inter·és
jeneral y otros que lo son restrinjido a una o mas
localidades. Por esto deben clasificarse en nacio-
mlles, que son las grandes vías directas. y muni-
cipales, las que se comunican con aquellas dentro
de un determinado territorio municipal, o quo sólo
comunican entre sí dos o mas de estos territo-
rios ( 1 ).
Sob¡·e esta base, corresponde a una lei de carác-
ter jener·al, la rcglamentacion de los caminos na-
cionales, comenzando por su construccio.n y con-

( 1) Existe en Chile ca~ division. La Jci de 22 de diciembre de 181Jl con su arti·

cnlo 25 trata de Jos c&minos que se cos~ean con londos municipales y BOlo sob.re
ellos d.i. injerencia a la Municipalidad. Los dem:i.s son atendidos por la AdminiR·
~racion Central.
 364 J. DOMINGO AMUNÁTEGIJI RIVERA

tinuando con las reglas que han de rejir su uso. La

denominacion que damos a esta clase de caminos
no importa que su construccion y mantenimiento
corresponda exclusivamente al poder central o ten-
ga alguna participacion el Municipio: lo que que-
t•emos es manifestar qnc est:ín sometidos a una
lei especial y nó entregados a disposiciones muni-
cipales, como pueden estarlo los de la otra cate-
goría. En esta vit·tud, la Id puede encargar_ al
Municipio el mantenimiento, vgr.: del camino
nacional, con sujecion a sus pt·opias disposicio-
nes. Sin embargo, dentro <le la independencia de
intereses, cabe mejor esta atcncion al poder cen-
tral en las vías nacionales. como le corresponde
al municipal en las que llevan In otradenominacion.
La division qne hemos hecho se t•cflcre a un
punto de vista en que se han consitlcrado los
caminos, y que consiste en determinar a qué par-
te de la Administracion corresponde la atencion
tle esta exijencia 8ocial. La ubieacion de los cami-
nos. las necesidades que cada uno está llamado
a servir, los lugart:s que ponen en comunicacion,
dan oríjcn a otras clasificaciones que dependen,
naturalmente, de las circunstancias q11e concurren
en los diversos paises. Estas clasificaciones no
obedecen a principios ciertos ·y son creaciones
propias de la lci positiva, que se inspira en las
condiciones especiales de lugar y de t.iempo.
Rije sobre caminos, en parte, la lci de 17 tic di-
ciembre de 184·~ que los divide en públicos y l'cci-
nalcs, comprentliendo en la primera dcnominacion
los que comunican nna ciudad, villa o lugar con
otra ciudad, villa o lugar ( 1 ). y en la segunda

11 ) Arta. 19 y 20.
 RES'ÚMEI'f DE DERECHO ADMINiSTRATIVO 365

los que comunican los fundos particulares con los

caminos pt'1blir-os ( 1 ). La injerencia del Estado en
los de la segunda clase se limita a fijar ciertas con-
diciones de ancho para la seguridad de los transpor-
tes y a la aplicacion de las reglas de policía.
Establece la misma leí un principio jeneral que
constituye una ve!'dadera cxpropiacion: consiste en
que los fundos colindantes de los caminos quedan
gravados con la carga de dar tierra, piedras u otros
materiales para los terraplenes, salvo la justa com-
pensacion de los pe1jaicios que por la extraccion
se les infieran (2 J. La lei no abona la expropiacion
de los materiales, es decir el justo precio de éstos,
sino que se limita a cubrir el importe de los per-
juicios ocasiomídos por su extraccion (3 ).
En cuanto a la apertura y reparacion de cami-
nos, se ha dictado un decreto en 16 de setiembre
de 1897, que reglamenta esos trabajos, hace una
clasiftcacion especial de los caminos para ese ob-
jeto y deslinda los deberes que incumben a la
Administracion Central y a las Municipalidades.
Los fondos fiscales consignados para caminos en
la Lei de Presupuestos, se invierten en su apertura
y rcparacion en el siguient.e órdcn de p1·eferencia:
1. 0 Los que unen los centros de poblacion con las
estaciones de las líneas férreas;

(l)Art.37.
(t) ArL. 28.
(3) Por decretos de llt de abril y 3 de mayo de lSH se mando pagar a doña Do-
lores Prado el ,·ator de ripio y piedra sacados de sn fundo para el camino entre
S&ntiago y Valparaisn. Esto3 decretos se dejaron sin electo por otro de 17 de
diciembre de 1Si6, en ,·irtnd de lo dispuesto por el articulo ~ de la lr.i de IS~r.!. El
articulo t. • de ese decreto dice:
• F.n lo sucesivo no se abonará a propietario alguno la tierra, ripio, piedras, ni
los demás maLeriales que lucren necesarios para el tcrraplcn de los caminos que
pasaren por los fundos de donde 80 extraigan. •
 J. bOJoflNCO 4Mt!NÁTEGI:I IUVEilA

2. 0 Los que unen capitales de provincias entre s(;

3. 0 Los que unen la capital <le la pt·ovincia ccn
las cabeceras de los departamentos que la com-
ponen;
4. 0 Los que van de las capitales de las provin-
cias a los puet'tos; y '
5. 0 Los que van de las capitales de los depat·ta-
mentos a los puertos.
La ntencion de los caminos que lignn las c:tpi-
tnles de departamentos entre sf y de los que ponen
en relacion la cabecera de cada uno de ellos con
los pueulos, villas o aldeas del mismo, cort'e~ponde
a las Municipalidades respectivas.
Los puentes son pat·te integrante de los caminos
y para s11 construccion y reparncion se sigue el
mismo (n·den de preferencia establecido para a(¡lle-
llos (1).
En todo caso se dti preferencia a nq11ellos pllen-
tes pnra cuya constrnecion los vecinos o las Muni-
cipalidndf'~ contribuyen con alg11nn c11otn. Se ha
intt•oducido la costumht·e de indicar el monto de
esta cnot.n en In partida re~pectiva de In Lei de
Presupuesto:-;.
El Ct.digo Penal cn~tiga al que inft·injiert~ las
leyt'S o n•glnmen tos sol.u·e n pct·t11 ra y cons('rvncion
de las vras ptíblica~ ron pt·i8ion en s11 gmdo mí-
nimo t2 l.
El servicio de caminos depem!e del ~Iinistet·io de
Ind ustrin y Ourns Pti ulicas.

111 La Lci de Pr~.>apu~tos de 19111) ~nsi;:nl. para ~minos 1 pueotcs foodos

que d~b..·n io.-crtirse c.>n!\lr:DC al d..>c:rcto de ló de s~tic•mbre de 1~.

1t 1 e.>.ligo Pl'nal. :.~t. ~. 1:1. •

 llESUMEN l>E DERECltO ADltfJNIS1'RATJVO 361

B) CORREOS

La comunicacion por medio del Correo es mui

antigua; desde los más remotos tiempos se conocen
correos a pié o a caballo q ne llevaban ónlenes de
los jefes de tr·ibus o de los monarcas. Es preciso
considera¡· que en todo el primer período de la his-
toria del Correo, el servicio se estaulece para que
aproveche oficialmente a los jefes de naciones o de
triuus y nó a los particulares, los cuales tienen que
valerse de mediaR propios para sus comunicacio-
nes: Ciro fué el primero que estableció el Correo
bajo forma mejor ordenada; pero siempre destina-
do al uso oficial ( 1 ). Bajo el mismo aspecto se co-
noce en el Imperio Romano; Suetonio dice que
Augusto estableció correos a pié, pero mas tarde
destinó vehículos especiales con el fin de transpor-
tar cor1·espondencia para que se le informase pronto
de lo que aconteciese en pl'ovincias (2). La Grecia
conoció tambien este sistema de c01·reos.
En la Edad Media continuó la misma práctica y
crearon servicio particular de correos varios con-
ventos y otras instituciones. Son en este tiempo
notaules los pertenecientes a los Benedictinos de
Cluny y a la Universidad de Paris (3).
Luis XI fué el primer monarca qne dictó ¡·eglas
especiales sobre el servicio de correos; pero siem-
pre soure la base de que había de ser utilizado ofi-
cialmente y nada más. El edicto que contiene sus
disposiciones es de 19 de junio de 1464 y prohiue

(1) lKliOFOliT&. Ciropedla, cap. VI, t. 11.-liii:RÓDOTO, Urania, XCVIII, l. U.

(1) SUBTONIO, /.IJ~ Doce Ci•cwe.•, Augualo XLIX.
(31 Bll:l.I.OC, Le~ pc~te1 (rv.nr.al:lu.
 368 J. bOMINGO AMUNÁTEGUI RI\'ERA

en su artículo 9. 0 el uso de los correos a toda per-

sona, salvo con per·miso del Reí, condenando con
pena de muerte al empleado que se preste a servir
a otros, pues, agrega, In comodidad de lo que se
establece es tan solo para el servicio del monar-
ca ( 1 ). Sin embargo. desde el edicto de Luis XI.
el correo, como inslitucion de particulares o polí-
tica continuó desarTolltindose. En los siglos XVI
y XVII los particulares se sirven ya de los cm·t·eos
oficiales y en el XVIII se incorpora en~re las m~ís
impm·tantes instituciones del Estado.
La remuneracion que los particulares pagaban
por el servicio de correos era tasada segun la dis-
tancia que recorría In comunicacion y cubierta por
la persona a quien se dir·ijía. Las tarifas eran mui
altas, lo cual impedía, naturalmente, el progreso
de la institucion y dificultaba el comercio y las
relaciones entre los individuos. A principios del
siglo XIX exislía en Inglatert·a la tarifa siguiente,
por cada comunicacion:

Por cualquiera distancia que no exce-

da de 15 millas 4 peniques
ne 15 a 20 millas 5 ll
1) 20 a 30 )) 6 ))

1) 30 a 50 11 7 11
1) 50 u 80 11 8 11
1) 80 a 120 11 9 11
1) 120 a 170 11 10 1)

11 170 a 230 11 11 ))

1) 230 a 300 ll . 12 ))

El fuerte recargo en el transporte de correspon-

( 1) BELLCC, Le• flO>Ic'.< /)'CJnrCJut.r,

 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 369

dencia y las dificultades consiguientes al pago de

su valor por el que la recibía, demandaban una
reforma. Ocupóse de ella Rowland-Hill, hombre de
condiciones modestas, quien formuló en 1837 una
modificacion completa del sistema vijente, la cual
fué aceptada primero en Inglaterra en 1840 y poco
a poco en todos los paises. Consistía la reforma en
adoptar una tasa única, que fué de un penique,
para cualquier distancia, con relaciun al peso de
la correspondencia. Para facilitar la introduccion
de la reforma y hacer que el pago del transporte
se hiciera por la persona remitente inventó la es-
tampilla postal.
La reforma de Hill fué al principio mui comba-
tida, porque se consideraba el Coneo como un ver-
dadero impuesto y una fuente de entradas para el
Estado. Implantada en 1840 en Inglaterra, ocasionó
tan solo en ese aíío una pérdida para el tesoro
inglés de 29.000,000 de francos; pero esta pérdida
fué disminuyendo año a año con el progreso in-
menso del comercio, debido en gran parte a la
facilillad introducida en las comunicaciones (1 ).
No es raro que la reforma que encontró resisten-
cias en Inglate~ra, las encontrara tambien ené1·jicas
en Francia, donde se implantó solamente en 1849.
Los inmensos beneficios de la reforma de Hill
han sido posteriormente aumentados por los Con-
gresos postales, que han tenido 1ugar desde 1863
(París) y principalmente por el de Berna en 1874.
del cual nació la Union Postal Universal, que tanto
contribuye a facilitar las comunicaciones postales,
estrechando por este medio las relaciones entre los
Estados que forman parte de ella.

( 1) P. LBROY B&AUU&U, Soltmce del Fina.ncer.

 370 J. OOMINGO AMl'NÁTEGUI RIVERA

Por lo que toca al de~m-rollo de la institne.ion en

Chile, hemos de propo¡·cionar algunos datos his-
tóricos.
A mediados del siglo XYII, el servicio de Co-
rreos era hecho po1· soldados espm1oles que con-
dudan las comunicaeioncs oficiales y que se <mcar-
gaban de las pocas de los particulares. En cuanto
a la correspondencia con Eu1·opa se conducía una
vez al a1io. Ya existía el cargo de Correo Afayor
de lm.· India.~, conferido en 1514 a don Lorenzo
Galindez de Can·ajal, a cuya familia quedó ligado,
como pri\·ilt•jio o monopolio. el servicio de Co-
rreos, qne proporcionaba crecida~ rentas. Las difi-
cultades qne surjieron con este órden de cosas
fueron tantaH. que obligaron al Rei a poner en
manos del Estado el servicio; pero como no era
f¡ícil ordenarlo, dadas las circunstancias del mo-
nopolio, se convino ron lm; q1w lo mmfrnctnaban,
su entl·ega mediante fuerte indemnizacion. Así
quedó en poder del monarca el Correo de Chile
en 1772 (1 ).
Las tarifas eran mui ele\·adas y lo fueron ann
nuts a p1·incipios de la Independencia. Con el objeto
de aumentar los ingresos fiscales, el Congreso Na-
cional las elev<í en octubre de 1811, lo cual pro-
dujo como re~ult.ado el mantenimiento de cierta
incomunicacion entre los habitantes de la Repúbli-
ca (2). En 1824 se trató de poner remedio a esto,
y se modificó la tarifa, por decreto de 2 de noviem-
bre de e~e nl1o ·( 3 ). Sin emiJm·go, fué siempre tan
elevada que una carta sencilla pagaba. desde San-

( 1) Dlt:oo 8AkROs ·''t.\ X.\, Hi&IOI'ItJ Jt'llf'f'al ti~ Chll~. tomos \' y \'1,
(ll) sn1o11~• dt 101 C'Uti'JIOI úJL.•lallrOI, t. 1.
(3) Bol~tln dt tG• UJI~&, t. Il, paj. 7:í.
 RESÚMEN DE DERECHO AOMINIS1'RATIVO 371

tiago a Valparaiso, un y medio real, es decir. 18 3/4

centavos. La base de estas tarifas era la existente
en todas partes, es decir, segun la distancia y pa-
gada por la persona que recibía la COI-responden-
cia. El decreto anterior rijió hasta 1852, m1o en
que por lei de 20 de octubre se aceptó la reforma
de Rowland-Hill, introduciéndose el pago del trans-
porte de correspondencia por el peso y con la tasa
única, sin tomarse en consideracion la distancia y
adoptt\ndose la estampilla postal, debiendo pagarse,
en consecuencia, el transporte por el que envía la
correspondencia. La importante reforma introdu-·
cida en Inglaterra, en 1840, no había llegado tarde
a Chile.
Expuestos los antecedentes históricos de la ins-
titucion de que nos vamos ocupando, pasamos a
considerarla bajo sus diversas fases y con relacion
a las cuestiones que la afectan.
Se nos ofrece; como en las demás m9.terias de
interés comun. en primer término, la injerencia del
Estado en un servicio que, al parecer, no es una
de sus atribuciones propias, ya que la iniciativa
individual no pugna con la social en la atencion de
una necesidad que no exije ni el uso de la fuerza,
ni Hmites a la libertad, ni otras manifestaciones del
derecho.
Si se consideran el objeto y las condiciones que
debe llenar el Correo, habrá de con venirse en que
solo el Estado está en situacion de satisfacer aquel
y de cumplir debidamente éstas. En efecto, exis-
te un interés comun, extendido no tan solo al
territorio de un Estado, sino tambien al de los
demás, en que sea ftl.cil, segura y expedita la co-
municacion escrita, y cada vez que se presenta
un interés tan jeneral, el Estado se vé compelido
 372 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA
--- -- - - - - - - - - - - ---------·
a injerirse de alguna manera en él, como que afecta
a todos los miembros de la aso~iacion. Ahora bien,
si por ser intert~s de los que entran en la clasift-
cacion de jeneralcs, el Estado ha de tomar partici-
pacion en su satisfaccion, se llegar1í. a convenir
que solo él puede, no se1· auxiliador o fomentador,
sino monopolista, considerando las condiciones que
el servicio exije para cumplir ~us fines. Se sabe
que como gamntfa jeneral, la ofrece siempre ma-
yor el E¡.;tndo que lo~ particulares en empresas que
afectan a todos los ciudadanos y en las cuales no
son nccc~arios r,onocimientos ni medios t(~cuicos; el
Correo ha de proporcionar ámplia garantía. Su distri-
bucion. ya que es un interés comun, ha de extenderse
a todo el tc1-ritol'io del Estado, sea que los puntos que
atiende proporcionen o nó remunc1·acion de los di-
neros que en el servicio se invierten; condicion que
buscaría siempre el particular. Po1· fin, el secreto
de la correspondencia, principio que forma pm'te
del derecho público moderno, no lo puede gunr·dar
nadie mejor que el Estado, depositario de la fé pública.
Económicamente con:::;ide1·ado, el servicio de co-
rreos no es un monopolio en el sentido de que sea
para el Estado objeto de lucro; lo es tan solo bajo
el aspecto de que él únicamente puede atendel'lo,
sin injer·encia alguna de la accion particular. Pero
no debe el Estado busca1· en esta atencion pública
una fuente de ingresos para sus arcas, sino apénas
la remuneracion del servicio que lH'esta, como in-
demnizncion y como medio de evitar abusos en las
relaciones que se establecen por medio del servicio
mismo. Y no debe calificarse como impuesto por-
que no es proporcionado al haber del conh·ibuyen-
te; se paga igual transpo1·tc de una carta tanto por
el rico como por el pobre.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 373

El secreto de la correspondencia epistolar no

admite hoi discusion alguna e incorporado como
garantía constitucional en los E8tados modernos,
se hace difícil creer que otra hubiera sido la regla
dominante en épocas anteriores; no como sistema
abusivo de conducta que pudieran seguir los fun-
cionarios en~argados del servicio, sino como norma
ser1alada por disposiciones positivas. El edicto ·de
Luis XI, de 19 de junio de 1464, ya citado como
una de las b!lses de la institucion, determina en
sus artículos 13 a 17, que los ajentes del Correo
deben tomar conocimiento de la correspondencia
para asegurarse de que no contiene nnda que sea
contrario al servicio del Rei.
Conocido es en la historia polltica de Europa el
famoso cabinet noir, inventado, segun unos por
Richelieu, y que tomó ámplio desarrollo en Fran-
cia en el reinado de Luis XIV. Las cartas eran
abiertas y copiadas oficialmente por empleados es-
peciales que dependían del propio Director de Co-
rreos. La violacion de la correspondencia formaba
parte de las atribuciones del monarca hasta 1790
en que la Asamblea Nacional decretó el secreto.
Y ha llegado a tanto la severidad de la lejislacion
francesa, que una carta abierta por otra persona
que el destinatario, no tiene valor en juicio, aun-
que sea útil prueba para el que la ha abierto (1 ).
El cabinet noir ha existido tambien en Austria.
Entre nosotros ha sido jeneralmente respetado el
principio de la inviolabilidad de las cartas, con ra-
rísimas excepciones, es decir, de carácter público,
pues no puede tomarse en cuenta la apertura de
cartas llevada a efecto por funcionarios inescrupu-

( 1) BATBIB, Df•oll Publlc 1ft Admllll.l'tratl{, t. Il.

 374 J. llOMINGO AMUNÁTEGIJI RIVERA

)osos del mismo ramo de Correos; el respeto al

principio, dPcimos, no se ha violado por obra de
autoridad pt'1blicn, con fines premeditados de carác-
ter político o de otra naturaleza, sino en rarísimas
y muy conocidas ocasiones. ·
La Constitucion asegura el secreto de la corres-
pondencia ( 1) y conforme a este principio contiene
reglas especiales que Jo afirman la Ordenanza Jc-
neral de Correos (2). El Cbdigo Penal castiga, por
su pa1·te las contl·avenciones (3 ).
La Constitucion exceptt'm Jos casos expresamente
sellalados por In Jei. Estos se refieren a la inves-
tigacion judicial y se establecen en interés de la
comunidad. Tienen lugar en los casos indicados en
los Códigos de Procedimiento.
El incremento del Correo marcha con el progre-
so jcner·al de la humanidad. El aumento' de pobla-
cion, la instl'lu.:cion, las facilithulcs int.roducidas en
los sistemas de transporte desarrollan las comuni-
caciones. El mayo¡· númer·o de habitantes hace qne
se distribuyan (!stos en mayo¡· extension de terri-
torio y que se separen los individuos de una mis-
ma familia; por su pa1·te la im;truccion propor-
ciona el medio indispensable para hacer uso del
Correo y abr·e al espíritu campo para establecer y
estrechar las relaciones; los transportes son indis-
pensables en el scnicio, que será mejor atendido
en gr·an parte, miéntras mejores sean aquéllos. A

( 1) Artículo l:l.'l: • lA'\ <'orr•·~pond:•nt•ia t•pillt.olar MI in,·iolaiM. No podr.in ahrinw,

ni interceptarse, ni rcjiKLranw. lo11 papch•R o l'fl'<'1oK, Kino en los casos cxpi'CII&·
m!'ntc señalados por la l••i." V. Orcteua1ua de CoiTt'Oit, art. !15.
(2) Ordt'IUJIIZa Jt'lll!l'al de Co•·¡·eoa, M :; de nodcmbre de 1!157, arts. l!3, 4.•;
40, 2.· J 190.
( 3) Cddlgo Penal, &rtK. 1\6 y 156.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 375

or·denar todo este progreso en ramo tan impor-

tante de la Administracion, contribuyen, como lo
hemos dicho, los Congresos postales; en ellos han
jerminado las ideas, que lle\'adas a la pníctica por
los Estados que forman parte de la Union Postal
Universal, han elevado a tanta altura una institu-
cion que va unida al pr·ogreso intelectual y mate-
rial de las sociedades.
La responsabilidad jeneral del Estado en el ser-
vicio del Correo tiene principalmente un carácter
moral. Responden personalmente sus ajentes por
faltas penadas por la lei positiva o por neglijencia
en el desempelio de sus funciones; pero esta clase
de responsabilidad dice mas bien relacion entre el
Estado y sus ajentes que entre éstos o aquél y el
par·ticular perjudicado. El secreto mismo que debe
conserva1·se impide llegar a establecer perfectamen-
te el alcance de la responsabilidad, respecto del
perjuicio que la falta u omision pudiera reportar al
damnificado. En consecuencia, esta r·esponsabilidad
se hace efectiva teniendo principalmente en vista
el resultado moral.
La organizacion de este servicio parte de la lei
de 5 de noviembre de 1857 que autoriza al Presi-
dente de la República, por el término de un año,
para dictar· una Ordenanza Jeneral de Correo$. Esta
Or·denanza lleva la fecha del 22 de febrero de 1858.
Crea una Direccion Jeneral de Correos y Telégra-
fos, a cuyo cargo se confían ámbos servicios, que
segun la Ordenanza forman uno solo. Este sistema,
conveniente y 4ue facilita la atencion de las comu-
nicaciones, se modificó por decreto de 31 de enero
de 1872, por el cual se creó una Direccion especial
de Telégrafos. Últimamente se ha reaccionado, adop-
tando el antiguo órden, que existe en los paises
 376 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

mlts adclant.ados. Está ya aprobado por la Cámara

de Diputados, el proyecto de lei que crea una sola
Direccion de Corr·cos y Telégrafos.
De la Direccion Jeneral de Correos dependen los
administradores, quienes tienen a su cargo las ofi-
cinas de Correos del punto en que residen.
En cada capital de provincia existe un adminis-
trador principal, jefe de los administradores locales
de toda la provincia.
En las peqnci\ns localidades, villas o aldeas se
nombran comisionado!"; de estafetas.
La Ordenanza contiene los detalles del servicio.
La tarifa po¡;.:fal ha sido fijada por lei de 19 de
noviemlJre de 1874 y no ha sido modificada a pesar
de las depreciaciones que ha snfrido el valor de la
moneda nacional.
La institucion ha recibido el ensanche que le han
impreso los Congresos postales y el servicio se ha
extendido a numerof-:as materias que, aunque no
caben precisamente en su naturaleza, pueden ser
atendidas por ella con ventojas considerables para
los individuos y para el progreso humano. Trans-
porta encomiendas, verifica pagos, vende obras de
autores nacionales y extiende al extr·anjero la
mayor parte de las operaciones en este nuevo
campo de su actividad.
El scr·vicio de Correos está a cargo del Ministerio
del Interior.

C) TEI.ÉGRAFOS Y TEl.t:FONOS

Unidos estr·C'chamcntc al Correo por la naturale-

za del servicio qne prestan. se encuentran los telé-
grafos, teléfonos y dem;\s medios de comunicacion
 REBÜMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 377

semejantes. Sin embargo, considerados bajo el

aspecto industrial, la necesidad del uso de estos
segundos medios de comunicacion no se presentan
con el carácter indispensable que se ofrece en el
Correo; de aquí quo sea posible, segun las circuns-
tancias concurrentes en cada país. dar partici-
pacion n la iniciativa individual. La urjencia mas
o ménos calificada de hacer una comunicacion
no es suficiente motivo para sostener el mono-
polio exclusivo del Estado; basta para ello el Correo.
Por otra parte, no concurren para los sistemas de
comunicacion de que tratamos, las condiciones
que exijen que el Correo esté únicamente en
manos del Estado.
La inviolabilidad de la correspondencia epistolar,
principio dominante en el servicio de correos, tiene
tambien en los otros sistemas de comnnicacion un
principio análogo en su base; pero mui diferente
por las circunstancias que acompaiían a su desarro-
llo. El secreto debe ser mantenido en el telégrafo
como en el correo; mas, sin que los funcionarios
encargados de guardarlo pongan esfuerzo alguno de
sn parte, lo conservan en este último servicio por-
que no conocen el contenido do las comunicacione3,
en tanto que en el primero les es conocido desde
el primer momento el texto íntegro rle éstas, ne-
cesitando, en consecuencia, mantenerlo por medio
de la voluntad. Al conocerse el secreto en el Co-
rreo, se comete una falta, se viola un derecho; al
tomarse conocimiento en el segundo se cumple con
un deber, cual es el de transmitir lo que se quiere
comunicar por el remitente.
Esta sustancial diferencia en uno de los capitales
puntos que obligan al Estado a tener el monopolio
dd Correo, como· representante de la fé pública, le
 378 ~. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

impide tomar a sn cargo exclusivamente el ser·vicio

de telégrafos. Si llegn, en la prücticn, a verificarlo
ha de ser por circunstancias especiales, sea de se-
guridad interna o esternn, sea de cualquiera otra
naturaleza.
Estimamos que en este punto, In accion del
Estado pnede concHI'I'ir con In iniciativa partic11lar.
Como existe un interés pl'tblico en la materia, el
Estado la reglamenta y al efecto se ha dictado la
lei de 10 <le noviemb¡·e de 1852, en virtud de la cual
al ponerse al sen·icio una Hnea telegt·áftcn debe
da1·sc cuenta a In autoridad administrativa, indi-
ctindose el lugar de ·la oficina y los nombres de
las personas empleadas en la transmision y recep-
cion de comunicaciones.
En cuanto al servicio telegráfico del Estado, rije
el decreto de 31 de enero de 1872 que establece una
Inspeccion Jeneral. trtulo que la Lei de Presupues-
tos de 1883 cambi<; por el de Direccion Jeneral de
Telégrafos.
Los empleados de telégr·nfos en jeneral están obli-
gados a guarda¡· el secreto de las comunicaciones
y a oti·ns restri~ciones en casos de asonadas o
motines y cuyas violaciones castigan l0s artícu-
los 337 a 340 del Código Penal, que cnstiga tam-
bien a los que pcr·turbnren el servicio o interrum-
pieren las comunicaciones.
El servicio de t.eh~fonos es en Chile hecho por
instituciones particulares sometidas a los regla-
mentos municipales en su explotacion.
La atencion del sen·icio de telégrafos corresponde
al Ministerio del Interior.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 379
---------

D) FERROCARRILES

La comunicacion y transporte por medio de los

ferrocarriles constituye uno de los grandes progre-
sos de la segunda mitad del siglo XIX y sus bene-
ficios en favor de la comunidad no pueden ser
indiferentes al Estado. El costo elevado de su cons-
truccion no permite llevarla a cabo por los parti-
culares sino cuando de su explotacion resulta un
intci·és conveniente para el capital invertido. Cuando
nn Estado cuenta con dineros suficientes debe em-
plearlos primo1·dialmente en obras de esta clase
que son reproductivas porque elevan la riqueza
nacional.
La actividad individual y la social marchan acor-
des en esta materia y ésta snple a aquella cuando
falta, sin menoscabo de ningun derecho.
Para Chile la comunicacion por medio de los
ferrocarriles es de vital importancia. Sus indus-
trias naturales, la ag1·icnltura y la minería requie-
ren ftíciles medios de transporte, que son exijidos
por otra parte, por· la contlgnracion misma del
territorio. Una larga vía centl'al con ramificaciones
a los puertos y a la cordillera abre el camino al
mejoramiento industrial y asegur·a la r·iqueza pú-
blica.
El Estado ha otorgado siempre facilidades a las
empresas particulares de ferrocarriles; pero dadas
las condiciones del país, se impone su explota-
cion por la Administracion Pública, que no vé en
ella un objeto de lucro, sino un medio de pr·otec-
cion a la indush·ia y al bienqstar comun.
Esta peculiaridad de Chile, que tiene un fisco
relativamente rico juntamente con una sociabilidad
 380 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

cuya fortuna no es poderosa, permite convertir al

Estado en empresario ele ferrocarriles, acti\·idad
que no corresponde a sns fines propios y que ejer-
cita en bien de la comunidad, construyendo vías
férreas y explotándolas con tarifas bajísimas de
verdadera proteccion nacional.
La lejislacion sobre ferrocarriles se refiere a los
fiscales. En cuanto a los particulares, que hoi son
limitadfsimos, solo existen disposiciones de poli-
cía ( 1 ). Las demás no son de carácter jeneral y
se contienen particularmente en cada una de las
leyes que autorizan la construccion u otorgan con-
cesiones especiales.
LoR ferrocarriles del Estado son administrados en
conformidad a la lei de 4 de enero de 1884.
Esta lei no corresponde en todo a su objeto,
pues, en la orgnnizacion de este sen·icio d~be te-
nerse siempre en vist.a que se trata de algo ajeno
al Estado, de una institucion que no es posible
someter al réjimcn poUt.ico. Es preciso organizarla
acercándola a las bases qne tendría presentes nna
empresa part.icnlar, haciendo compatibles el réji-
men fiscal con el que acostumbran establecer las
instituciones comerciales. Servicios como éste no
pueden estar sometidos al réj imen tic las leyes y
reglamentos políticos y administrativos ni al rigor
de la lei de presupuestos. Para que la empresa tenga
éxito habrá qne organizarla atendiendo a sus fines.
La lei de 4 de enero de 1884 pone la adminis-
tracion de los ferrocarriles del Estado a cargo de
un Director Jeneral. asistido por· un Consejo, y se
divide en cuatro secciones:
1.a De explotacion o cond~ccion y transporte;

( 1) Lei de policía de !crrocarrilea de 6 de agosto de 1862.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 381

2.• De la vía y edificios;

3.• Del material de traccion y maestranza; y
4.• De la contabilidad.
Cada seccion es servida por un director.
El Consejo se compone:
1. 0 Del Director Jeneral, quien lo preside;
~. 0 De los Directores de departamento; y
3. 0 De tres Consejeros nombrados cada tres años
por el Presidente de la República.
El personal de empleados está sometido en la
jerarquía superior a las reglas jenerales de los
funcionarios públicos. En los rlemás se rijen por
contratos personales y no tienen el carácter de
empleados públicos. Su número y dotaciones son
determinados por acuerdos del Consejo, aprobados
por el Gobierno.
Este sistema no es el constitucional. La natura-
leza del servicio, extrai'i.o a la Administracion, ha
impuesto este réjimen particular.
La administracion de los ferrocarriles corre
a cargo del Ministerio de Industria y Obras Pú-
blicas.

E) LINEAS DE NAVEGA.CION

La comunicacion marítima tiene para todos los

paises tambien gran importancia. Para Chile es
talvez de mayor intensidad, por la extension de
sus costas y sus numerosos puertos.
Todos los paises tienen produccione~ para cuya
colocacion les son indispensables los mercados ex-
tranjeros, con los cuales hacen el intercambio de
las mercaderías que ellos no producen.
Chile facilita el tráfico marítimo por medio de
 882 J. DOMINGO AMI:NÁTEGUJ JUVERA
-----------·
subvenciones a compm1íul-5 de vapores, con mC'jo-
¡·as de fo;IIH p11crtos, ':on facili,latlPs de todo jénero.
Ma!-1, pasa con la~-5 líneaR de IHtVPgacion algo seme-
jante n lo q11e ocn1·r·e en el interior con los fer¡·o-
cm·¡·ileR. La natnrall':l.a lle los productos de expor-
tncion y la larga dislanr.ia a que se encuentr·an
sus mm·cados consnmi•.lores, exijcn tleles ba1·atos
que no rel'arguen consillentblemente la mercaue¡·ía.
Pura obtene1·los m; indispensable la nccion ené1·jica
y dirceta del Estado y ésta no puede ejer·citarse
con éxito sino con In cr·eacion de una marina
mercante nacional, pura la cual existe felizmente en
la Repí1blica nnn base considerable.
Los puertos del país est<ín abiertos a todas las
bande1·as: JH!I'O no puede interna1·se mercauer(a
del extranjero sino por los puc1·tos mayores. Sin
embargo, el comercio de cabotaje lo hacen buques
llP todas nncionnliumles.
Lo. atencion de In nan!gacion corre~ponde en
el réjimcn de los puertos al Ministerio de :Mari-
na. a la Direccion Jeneral de la Armada y n sus
njenll's los Gobernadores .:\larítimos. En cuanto a
In pm·te comerl'ial incumbe al .:\linistel'io de Ha-
ciemln.
Rije t'n In mate1·ia una lei especial de na ,·egacion
de 24 de junio de 18i8; en ella se establecen las
rt'glns a que St' ajustan los bnqut:>s me1·cantes chi-
lt'nos. 8-ll matl'ieula. documt:>ntos qm' comprueban
su nncionnlillnd y aqtwllns a que 8(' somett:>n el
cnpitnn y PI t'qnipajt'. Esta lt'i C':::lti eompletatla por
los J'('~lnmt•ntns dt' 3 lit' oetnbrt~ dt' 18i8 8-obre re-
t•onot·imil'nto de nan•s y rt•mmwra.l'ion de peritos;
th' 'i th~ ol'tnlH'\' tll~ 1878 ~olm~ \'l equipo de nan~s:
dt' ~ clt' novil'Illbre dl'l mis-mo mio para naves
l)tlt' tran~púl'tl'n pa~ajer·o~; u~ 4 de agosto de 1884
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 383

para evitar choques y abordajes; de 5 de octubre

de 1887 sobre policía marítima; de 18 de febrero
de 1895 de 8anidad marítima; de 30 de noviem-
bre de 1896 para impedir colisiones en el mar, y
otros.

-------
 384 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

IV

OBRAS PÚBLICAS

La designacion de obro,.:; o trobajus públicos se

aplica a todos aquellos que tienen por objet.o la
utilidad pública, un fln de utilidad material, comun
a todos, sin que se tome nota de quien los ejecu-
ta (1 ). Existiendo esa utilidad o fln nacional, cabe
lójicamente la injerencia del Estado y la ejecucion
de las obras se hará bajo la iniciativa o la viji-
lancia de la Administracion.
Las obras públicas son de dos clases, segun su
destinacion: a) unas se destinan al uso y servicio
inmediato del Estado; b) otras al uso y se1·vicio
del público.
En úmbos casos existe la p(tblica utilidad.
a) En la primera designacion se comprenden las
que usa exclusivamente el Estado para llenar flnes
de utilidad comun, vg1·.: cuar·teles, para el aloja-
miento de las t1·opas; fortificaciones, para la defensa
nacional, que constituye uno de los deberes pri-
mordiales del Estado. En esta clase de trabajos
solo se vé la accion administrativa; la individual
no se presenta para atende¡·los, porque esta clase
de iniciativa busca natumlmente un ¡·esnltado o
provecho visible, inmediato y jeue¡·almcnte pecu-
niario, salvo cuando es alentada por ideas o prin-
cipios de otro 6rden que los relativos a la satisfac-
cion de necesidades materiales.
b) Los trabajos dcstinaLlus al usu y servicio del
público son los que su misma designacion indica.

( 1) OIA"QUISTU, Dlt·CCCo Pu&&llco .Ammi11UiraUro, t. 11. pi.j. Ull.

 RESÚMEN DE DEHECHO AOMINJSTHA'riVO 385

Se comprenden ahf los caminos carreteros, vías

férreas, edificios de aplicacion para todos, como
hospitales, escuelas, etc. En esta clase de traba-
jos tiene campo de accion la iniciativa individual,
que puede manifestarse sola o bien en consorcio
con la actividad administrativa.
En vista del concepto que hemos dado de los
trabajos públicos, se comprende la injerencia de la
Administracion en ellos, atmque sean ejecutados
por particulares; tienden a satisfacer In utilidad
comun, y como beneficio social, conesponde a la
Administracion una vijilancia prudente a fin de que
se verifique el trabajo efectivamente con tal objeto.
Por otra parte, suele ser necesario otorgar cie1·tas
concesiones o garantías que solo el Estado puede
dar.
Los enormes gastos que los trabajos públicos
ocasionan y los importantes servicios que prestan,
imponen la adopcion de rigm·osas reglas de proce-
dimiento pa1·a ejecutarlos.
Dejando ·a un lado, por ahora, la accion parti-
cular, consideremos los otros dos elementos que
pueden entrar en la direccion y ejecucion de las
obras públicas: Administracion Central y Municipio.
Existen trabajos que sin discusion coiTesponden a
la Administracion Central, como vgr.: las obras de
defensa; pero hai otras de car;icter mixto, es decir,
al mismo tiempo que son de utilidad jeneral, sa-
tisfacen mas directamente necesidades locales. En
este caso ¿Debe dirijir y ejecutar esos trabajos el
Estado Centl'Ul o el Municipio? ¿Cabe intervencion
a la Adrniuistracion Central en esa clase de obras
o debe dejarlas exclusivamente a la iniciativa de
los Municipios?
A ámbos conjuntamente corresponde ejecutar· los
26
 386 J. DOMINGO AMUNÁTEGt:l RIVERA

trnhajor-; p(Iblicos. advirtiendo siempre que hemos

ya dl·jndo a un lado In inicint.iYa particular·. Toca
u. :ímhos ])OI'que f'sas obras intere!'-:an a toda la co-
munidad en jenernl y a la localidad en particular.
Pero concedida esta injerencia al Municipio, exis-
t('n obras que aunque se ejecuten mediante contl'i-
buciones municipales, deben S()r dirijidas por la
Administraeion Central, porque es necesario seguir
cierto plan de consti'Uccioncs o de tmbajos que
tÍPIHln n. producit• la verdadera utilidad. Es p¡·e-
ciso vgr.: en Jos caminos, guardar ciertas reglas
de unifoi•tnidad en el ancho, pavimento y demás
cii·enu!'\tnncia!'\. Existen tambicn trabajos que inte-
resan 1111í~ viYamente al Municipio, que tienen
cnract(~I'f'S poco deflnidos o lejanos de utilidatl je-
n<'rnl, vgr.: un teatro; c>n esta clase de traba-
jo~. lwchos u expen!'as cxclush·as de la Municipa-
lhhHl !'~ h',gieo que se dé a ella toda la direccion
o injPI'Pncia. Todas In~ obras aprovechables por
In eomuni(hHl. debl'll ser atendidas por la Ad-
mini~h·neiou Cl•nti·al; las que se hagan por los
~lunil'ipios l'll p1·on~cho JH'opio de la localidad
t-xeln~iYallll'llll', deben dil'iji1·se por ellos mis-
mos.

A) F..IF.l'l'C'IllS TIF. LAS ODitAS PCRLICAS

I.ns l't'~lns dt• )H'Ol't'dimit•nto l'll la l'jt'cucion tic las

nlu•as púhliea8 han lh• St'l' mni ~L'\'t'I·as por·que se
tmta th• trnbajt)~ t¡lh' tit'Ill'n t'l ear;ieft'¡· dl' pL•rma-
twnh·~ ~· ~t' ÍII\"Íl'I'h'n l'll t•lh.)s grandL'S ~umas dPl
tliih'l't' th' h)th)~. l"na t'lwn mal l't)ll~ll·nída impor·ta
t't)n:-:tanh' Íih'tlll\"l'llil'llh' t•n :-:u •l]H'L)\"l'l'hamiento y
tmnbh·n L'l)ll~tanh' tk~t'lllhlll~L) de tlinL'ro en rcpa-
 ltESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 387

raciones o nuevas distribur.iones que nunca se

terminan.
La iniciacion de obras públicas, de caráct.cr na-
cional, cOI-responde a la leí. por regla jeneral. Y
al decir leí no nos referimos a la de Presupuestos
para que en ella se autol'icen todas las obras pú-
blicas. Lás que no impongan crecido desembolso
y puedan tCI·minarse dentro del plazo de un aí'1o
de la vijencia de esa Lei, pueden tener cabida en
ella; pero nó así las que son de larga labor e im-
portan un gasto cuantioso. Aquellos trabajos no
requierea, para ser autorizados, una labor mui
detenida de los lejisladores. Las grandes obras, o
las series de obras, ex.ijen en cambio, mayor re-
poso para su iniciacion: es preciso conocer bien
los proyectos, estudiar planos y presupuestos, a fin
de calcular hasta donde pueda llegarse en la in-
version de los dineros nacionales. La rapidez con
que se discute y aprueba la Lei de Presupuestos,
el Hmit.e reducido en que tienen que encerrarse las
explicaciones que contiene y la naturaleza misma
de esa Lei, son motivos suficientes para que no
sea apropiada para autorizar los grandes trabajos
públicos. Una lei que autorice cada uno de esos
trabajos, o una série como vgr.: construccion de
escuelas, requiere detenido estudio prévio; planos
y presupuestos y toda clase de antecedentes que
justifiquen tanto la utilidad y necesidad públicas
del trabajo como la inversion de la suma solici-
tada. Con estos datos tiene lugar el estudio en el
Congreso. Ahí se hará además exposicion verbal,
por el Ministro que pida la autorizacion, de los
antecedentes del negocio, se ti·abará discusion que
abrirá campo de mayor estudio y por fin autori-
zado un trabajo en esta forma, tendrá la sancion
 388 J. POMJSGO AMCSÁTF:GUI RIVERA

de Jm; rcpresc•ntant•'~ del pnehlo en cuyo beneficio

se f'jecnta.
Los t.rnbnjos pt'JI>Iicos de cierta magnitud com-
pronwtcn el cn!dito del Estado y c!s preciso que Jos
ciiHI:ulanos rontrihnyrntcs y el Congrr!-'o fiscaliza-
dor tcmgan conoeimiento de las suma!-i qne :-5C v<in
a invPrtir cm cuela uno. Si c~l ('!-;ludio hecho por·
PI Congi'Pso, dPSJ>II<'R del practicado por In Allmi-
nistrnc~ion, rt>sulta c•rT:ulo Pll Jos c:ílculo~ ftnanr.ic-
rus, cpwdn a lo ménos In ~ntisfnccion para todos
ele habPr·sc~ tornado las necesarias medidas de segu-
ridad Pn PI n1nncjo de los fondos nacionales. F.n
eamhio, PS mui grandl• la rPsponsahilidad de una
Aciininistracinn que, sin plan formado, solicita di-
twro poi' medio de proyPclo de Lci do Presupues-
tos JHU'n la PjPeucion de gmndl's trabajos pt'1blieos.
pn1•a Jos eual<•s rontint'1n solicitando anualmente
ct·l'ddas sumas. Llc'gn ni fin un llia en qne el
Congi'I'SO indngn o fiscaliza y se encucntm con
fnlta de plan, indih~rCIH'in en In inversinn de Jos
fondos púhlkos y lll'jncion, en una pnlnbt·a. por
pnl'l1' d1' la aniOJ'idnd administrativa. Conviene
por tantn n ~~~la l'lllno al inh'I't1s comun que las
olwn~ pt'lhlien:-:. qtH' l'jl'Cula la Admini:strncion Cen-
trnl. :-'l'nn nuhli'Íz:ula:-' JllH' ll'Yl'~ eslll'cialcs. bien
e~tudiatla~ po1· la Athnini:::ott·:wion ~· pot· l'1 Congreso.
Alil'lll<Í:-' lit' Ja:s n'ntnjn:-: d1' r11jinwn. $l' prm·certt
n tndo~ In~ }Hillll)~ dl'! ll'tTitnrio. pOI'IJIIl' los micm-
ht·n~ th•J Con~t'\'~o t•xijil':in la ntl'ncinn de todos
i~nal nwn ll'.
A 1w:-:ar lll' :-'\'1' t'~ta dt\l'II'Ína l'tHlformL' con ,.¡ es-
píritu th• lllh':-'tl'a l\)11:-'titul'inn ~- e•)Jl Hlll~$11'\) siste-
1\H\ tlnan\·h·r\\, ~~· ha intl'l)ducido l'll la ¡w;ictiea la
t't'~la t'tHltrm·ia: la jt•twralidad dL' In~ tt·abnjos pú-
bliCO$ 8L'll inkintll'S y rontinuad,,s tan solo por
 RESUMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 389
··--------

autorizaeiones confe¡·idas por la Lei de Presupues-

tos; para obviar inconvenientes se indican en ella
el monto total de la obra y algunas de las condi-
ciones a que se cree conveniente someter su eje-
cncion.
Los sistemas de procedimiento para ejecucion
de obras fiscales autorizadas son variados y no se
adoptan reglas uniformes y jenernles porque es
posible someterla a las especiales que impongan
las circunstancias. Los principales procedimientos
adoptados en la práctica son los siguientes: a) di-
rectamente por In Adrninistracion; b) por parti-
culares, por cuenta del Estado; e) por cuenta de
particulares, prévia concesion del Estado, con o
sin garantía (1 ).
a) Ejecucion de obras públicas por la Ad-
ministr~tcion. - Segun este sistema, la Adminis-
tracion Pública toma a su cargo la ejecucion de
una obra determinada, valiéndose para ello de
ajentes a contrata o de ve1·daderos empleados pú-
blicos. Es un sistema !lefcctuoso, por lo jeneral,
porque no es el carücter de los ajentes del Estado
apropiado para esta clase de funciones verdadera-
mente industriales. El sistema envuelve el peligro
de convertir en comerciante al empleado público,
pues en su trato con los ejecutores de la obra, con
los proveedores de los materiales y con los nume-
rosos elementos de explotacion que siempre se
presentan cuando es necesario invertir fuertes su-
mas de dinero, puede temerse que, a pesar de la
disciplina de su carácter, sufra extravíos propios
de la naturaleza humana, que es necesario evitar.

( 1) No hablamos especialmente de las obras municipales: pero a ellas se apli·

can tambicn estas rtglas de proccdilUicnto.
 390 J. DOMINGO AMVNÁTEGVI RIVERA
---- --------------
Sin embargo, el sistema ti~ne una ventnjn y es
que las obras hechas por Aclmini¡;;t.rncion, aun-
que cuestan mas caro, son jeneralmente mejor
ejecutadas porque el ajente directo del Estado tiene
mayor interés mor·al en que el trabajo se haga
bien; en cambio el contratista particular tiene en
vista obtener mejor re~ultado pecuniario; el pri-
mero esp~ra corno recompcnr-;n del trabajo la apro-
bacion d~l gobier·no y un éxito en su carrera, lo
cual le induce a preocuparse bastante de la obra;
el segundo aspira a ganar mayor suma de dinero
y emplea todos los medios posibles para llegar a
ese resultado, con perjuicio muchas veces de la
calidad de los materiales y de la solidez de la
construccion.
Este beneficio, qu~ tambien puede obtenerse
siempre con la estricta direccion y vijilancia de
los funcionarios públicos, no es bastante para la
adopcion de un :5istema que solo es aceptable en
la ejecucion de trabajos en los cuales se invierten
sumas reducidas de dinero y sobre todo, cuando las
necesidades del servicio exijen que sean llevados
a cabo con rapidez.
b) Ejecucion pot· particulares bajo la dit·eccion
y cuenta de la Admini.'{ff'rtcion. -Autorizada la ejc-
cucion de una obra pública, la Administracion en-
carga de ella a individuos particulares, quedando
siempre a su cm·go la di1·cccion jeneral del trabajo
y la vijilancia respecto <le la ejecucion misma, del
fiel cumplimiento del proyecto, de los materiales
empleados y en fin. de todo lo que tienda a que la
obra se ejecute en las condiciones que se tuvieron
presentes al inicim·la. Dos medios se emplean en
la práctica dentro de cst.e !Sistema: o la Adminis-
tracion encomienda el trabajo a un individuo de-
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 391

tm·minado, con quien se entiende directamente, o

abre licitacion pública para que concurran a que
se les otorgue el trabajo todos los que deseen ob-
tenerlo. Esta segunda forma es la más correcta,
porque se contemplan en ella los intereses de los
indust1·iales; pero la primera es tam bien aceptable
en casos muí determinados, vgr.: cuando se trata
de un trabajo que se quie1·e concluir en condicio-
nes tales que pueden ser cumplidas por un indi-
viduo, sea por su competencia especial o por tener,
por el momento tan solo él, los elementos nece-
sarios.
La licitacion pública satisface los intereses de
todos y salva la responsabilidad de los ajentes
encargados de la direccion de los . trabajos públi-
cos. Tiene, sin embargo, sus defectos que deben
ser subsanados, aunque sea en parte, por una lei
que reglamente esta operacion. Al abrirse una li-
citacion se trata de obtener para el Estado venta-
jas, garantir sus intereses; a lo ménos éste es el
pl'imer aspecto que presenta y, en conseeuencia, el
proponente que ofrezca ejecutar la obra en mejores
condiciones será el que obtenga el trabajo. Mas,
como ninguna leí ha reglamentado la materia,
queda al arbitrio de los ajentes administrativos el
determinar estas condiciones, las cuales no con-
sultan a veces los intereses comunes. Es por esto
que se ha visto la mala ejecucion de algunas obras
y los inconvenientes producidos en oh·as. Entra
por mucho en la lieitacion pública la situacion
personal de los proponentes, punto que es difícil
considerar, por el carácter delicado que envuelve
todo aquello que se refiere a las personas. No es
muchas veces el menor precio circunstancia que
deba tomarse en cuenta para la aceptacion de una
 392 J. DOMINGO AMCNÁTEGl:l RIVERA

propuesta, sino que vale nuís la rc~pon~abilidad

personal del proponente y las con~ideraciones que
pueda merecer por su reconocida homadez y buena
fé. Existen proponentes quo ofrecen, particularmen-
te cuando se tr·ata de pr·overr al Estado de ciertos
artículos, ejecutar un trahajo en condiciones venta-
josas; pero que despnes no cumplen con su com-
promiso porque m:ís les conviene no cumplirlo.
Es cierto que el E:--tado puede hacer efectiva la
garantía que siempre exije; pero miéntras tanto ha
perdido el tiempo y se encnentra desprovisto de
artículos indispensables que tiene que adquirir qui-
zti a precios mucho mas Plevados.
Estos antecedentes, que se revelan amenudo en
la pr·úctica, imponen la necesidad de una regla-
mentacion de la licitacion pliblica. Entre sus dis-
posiciones deben consultarse las que se refieran a
la califtcacion de la persona del proponente, punto
que es hoi muí delicado por no existir· una dispo-
sicion eficaz sobre la materia ( 1 ).
e) Ejf'cucion por ¡wrticularf's, por cuenta de
éstos, prrft•ia autori_":ocion df'l Estado, con o sin
garantia.-Consiste en que la obra pública sea
ejecutada por particulare~. prévia autorizacion del
Estado. Existe la intervencion del Estado porque se
trata de materia qne afecta los intereses de la co-
munidad. Por otra parte, <m la~ obras públicas es
necesario jencralmente llevar a efecto expropiacio-
nes de terrenos o adoptnr otras medidas que solo
pueden tener orfjcn en la autoridad pública.
Las concesiones se otorgan con o sin garantía;

( !) Por decreto de 3 de Sl'licmhr<' de !S'J7 se ha dispuesto que todas las obras

pi•hlicas se vcrillqnen por medio de contratos adjudicados en licitaC"ion pt1blica y
otro deci"et.o de 31 de marzo de ll<?S ha dctlnido las relaciones entre el Fisco y los
contratistas.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 393
-----------
es decir, asegurando el Estado al conce~ionario un
interés sobre un determinado capital o no impo-
niéndose el Estado ese gravámen. Las obras sin
garantía son aquellas mui reproductivas.
Al otorgar la concesion, el Estado adopta las
medidas neresarias para que la obra tenga efecti-
vamente el carácter de utilidad p\tblica prestando
verdaderos servicios a la comunidad. Si se trata •
de const.I·uir un fei'!'ocarril o un muelle, intervendrá
en la formacion de las tarifas de transporte y
de uso.
Las obras que se construyen conforme al sis-
tema indicado son remuneratorias, pues los parti-
culares no tienen jeneralmente en vista, al iniciarlas,
el interés público, que toma en cuenta el Estado,
sino el obtener un intc1·és del capital invertido. El
sistema es apropiado para asegurar el interés mas
jeneral, porque es lójico suponer que la obra sea
bien ejecutada, ya que así conviene al empresario
y por parte del Estado habrá un desembolso rela-
tivamente pequeño. El campo en que puede des-
arrollarse este sistema es reducido entre nosotros.
No existe una lejislacion jeneral qne regle la ma-
teria. Disposiciones particulares se dictan en cada
caso especial.

B) EXPROPIACION POR CAUSA DE UTILIDAD PÚBLICA

La ejecucion de las obras p\tblicas impone por

regla jeneral la adquisicion de terrenos pertene-
cientes a particulares; esto es mas efectivo cuando
se trata U!:) construir un ferrocarril. Si es fácil en
algunos casos ponerse de acuerdo con el propie-
tario, no será preciso recurrir a ningun medio
 394 J. DOMINGO AMUNÁTEGUJ RIVERA

violento; pero como eso no es lo comun, ni tam-

poco se resguardan del todo los intereses fiscales,
es jeneral ocurrir a la expropiacion, es decir, a la
enajenacion forzada de la propiedad por un precio
que es fijado por peritos.
El derecho de propiedad, reconocido por todas las
Constituciones, estli limitado por el interés de la
asociacion. El interés particular está subordinado
al jeneral; este es nn principio social cuya aplica-
cion afecta tambien al derecho de propiedad. En
caso de necesidad comun, la propiedad que sirve
al individuo pasa a servir a la comunidad.
La expropiacion por causa de utilidad pública
existió en el derecho antiguo (1). Todas las lejisla-
ciones modernas admiten hoi este principio formu-
lado bajo el número 17 en la Declaracion de los
derechos del hombre y del cittd,dano y que dice:
<c17. Siendo la propiedad un derecho inviolable y
sagrado, no puede privarse de él a nadie, sino
cuando la necesidad pública legalmente justificada
lo exija evidentemente, y con la condicion de una
indemnizacion prévia y equitativa.))
En conformidad a este principio nuestra Consti-
tucion en su artículo 10 asegura a todos los habi-
tantes de la Rep(Iblica:
u 5. o La inviolabilidad de todas las propiedades,
sin distincion de las que pertenezcan a particulares
o comunidades, y sin que nadie pueda ser privado
de la de sn dominio, ni de una parte de ella por
pequeña que sea, o del derecho que a ella tuviere,
sino en virtud de sentencia judicial; salvo el caso
en que la utilidad del Estado, calificada por una

( 1) MA.SOA.N~:J.L,,, De l'esp•·opia~lolle per causa rle ¡mbllllca utlllttá, páj. 281.

-BA.TDIB, T1·atté thev•·ique et pratlque du a•·ott pullllc et aamtnutJ·attf, t. vn.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 395

lei, exija el uso o enajenacion de alguna; lo que

tendrá lugar dándose préviamente al duei'io la in-
demnizacion que se ajustare con él, o se avaluare
a juicio de hombres buenos.»
La primera forma de privacion de la propiedad
pertenece al derecho civil, debiendo notarse que no
existe en realidad privacion de propiedad, pues lo
que hace la sentencia judicial es declarar quién es
el verdadero dueño y quitar al actual poseedor lo
que retenía indebidamente. La segunda es materia
del Derecho Administrativo.
La lejislacion de carácter jeneral est.ú contenida
en el decreto de 14 de a~osto de 1838 y en la lei
de 18 de junio de 1857. Por lo demás, en cada caso
especial se dictan reglas particulares, siendo los
procedimientos reglados comunmente por la lei
de 1857.
a) ¿Qué se· entiende por utilidad pública? -
Es de mucha importancia determinar cuándo exis-
te la utilidad pública, ya que en su nombre se
priva de su propiedad a un individuo. La frase
no es tan precisa y puede dar 1ugar a abusos y
producir perjuicios considerables a los ciudadanos.
Algunos trabajos son consider·ados desde luego de
necesidad pública; pero a pesar de ello puede no
existí,. esa necesidad respecto de una propiedad
que se trata de expropiar y bien puede satisfacerse
la utilidad con otra, sin recurrir a la expropiacion.
Entre las obras de utilidad pública se cuentan
los ferrocarriles y siempre será justa la expropia-
cion de los terrenos precisamente necesarios para
su construccion e indicados por les hombres técni-
cos en los planos y proyectos respectivo~. No suce-
de igual cosa con otros trabajos en los cuales es
necesario ocurrir a la expropiacion y que al pare-
 396 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI JUVEHA

cer solo benefician a limitado nt'1mcro de indivi-

duos, como el ensanche de una calle, que puede
tener el ancho preciso segun sus pobladores, la
regularizacion de una plaza, la constt'uccion de un
jardin, de una avenida, cte.
Esto revela que es difkil formular una regla
absoluta y completa, pues los casos son nmi va-
riados y diversas las condiciones en que se presen-
tan; de tal manem que el critc1·io habrá de deter-
minar particulai'Incnte en cada ocasion la existencia
de la vCI·dadera utilidad pt'1blica.
Puede, sin embargo, decirse que ésta existe siem-
pre que se trata de algo cuya importaucia e influen-
cia obren sobre el dcsan·ollo de la prosperidad
jeneral (1 ). Está tambien en relacion la ptíblica
utilidad con la necesidad efectiva de que la obra
se verifique en la propiedad que se tJ·ata de expro-
piar, pues si es posible ejecutarla, sin uJCnoscabo
alguno de las condiciones que debe llena1·, en otro
punto, se vería la utilidad pública de la obr·a; pe1·o
nó la que exijiera la expropiacion de una propie-
dad determinada: así un teatro es obra que tiene
caractéres de utilidad comuu porque contribuye al
progreso social; pero no se vé por qué anteceden-
tes habría de construirse t'!nicamente en un punto
dado de una r.iudad. En cambio, en ciertas pobla-
ciones se impouc la necesidad de abrir una plaza
o una calle en el local ocupado por edificios que
por su estrechez e inmediata cercanía producen
daño· a la salud pública.
Dada la importancia de la cuestion, es lójico que
la declaracion de utilidad pública se haga en cada
caso particular.

1) MANOANII:LLA. De l'e.rproplculone, cte., páj. 71.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 397

Nuestra Constitucion en el número 5. 0 de su ar-

tfcnlo 10 emplea la frase utilidad dr>l Estado en
vez de utilidad pública, qne hemos empleado hasta
aquí. F.s mas exacta er. la aplicacion esta última,
por cuanto abarca no tan solo las obras que pu-
dieran ejecntm·se para el servicio del Estado sino
las que interesan directamente al público en jeneral.
Es cierto que annqne sean destinadas al uso del
Estado interesan a tocios; pero f'.St.e int('.I'(~S es in-
directo. La utilidad pública comprende con más
exactitud todos los casos.
La utilidad pública existe tanto en las obras que
emprende el Estado como en las que inician los
particulares con fines de interés comun. Existiendo
la pública utilidad en obras particulares, es claro
que la expropiacion puede hacerse en beneficio de
esos trabajos que de todas maneras tienden a sa-
tisfacer intereses jenerales. Si esto no fuera asf, no
podrían ejecutarse grandes obras por empresas in-
dustriales, sociedades constructoras y explotadoras
de ferrocarriles y otras. No se considera, ya se ha
dicho, al ejecutante del trabajo, sino la naturaleza
de éste para determinar si es útil a la asociacion.
En lejislaciones extranjeras se encuentran dispo-
siciones especiales al respecto.
La lei italiana sobre expropiacion dice en sn ar-
tículo 2. 0 inciso 2. 0 :
ce Pueden ser declaradas de pública utilidad no
solo las obras que se deben hacer por cnenta del
Estado, de las provincias o de las comunas, por
interés público, sino tambien aquellns que con el
mismo fin emprendan cuerpos morales, sociedades
privadas o individuos particulares. >> ( 1)

(1) Leí de 25 de junio de lllt\5.

 398 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

Segun la lei francesa de 21 de junio de 1865, se

expropia a beneficio de sindicatos, autorizados por
dr.cr·etos de los prefectos, constituidos para la cje-
cucion de trabajos de intcr·és jencral (1 ).
Igual cosa sucede en Béljicn. Eso sí que la Corte
de Casacion ha determinado que en los casos en
que se verifique la expropiacion de una pr·opiedad
para ejecutar· por particulares algun tr·abajo de in-
terés jeneral, la posesion se tome en nombre del
Estado, pero a cuenta e.:z:clusit"a de los concesio-
narios. El alto tribunal belga estima que entrando
en el dominio público los bierws expr·opiados, debe
hacerse en nombre del Estado, sustitufdo por un
concesionario, todo lo que se refiere al cumplimien-
to de las obligaciones que enjendr·a la expr·opia-
cion (2).
b) ¿ Quil!n debe declarar la utilidad pública?-
La gravedad de In dec!aracion de utilidad pública
exije que sea expedida por aut01·idad del Estado
que inspire gar·antía completa. Nada mtis apropiado
para resguar·do de los int.er·eses de los ciudadanos
que el sistema adoptado por· nuestr·a Constitucion.
de encomendar a la lei aquella declaracion. Este
sistema no rije en todas partes. En Italia, donde
en tiempo de los romanos se declaraba la utilidad
pública por la justicia ordinar·ia, se verifica hoi
por leí, cuando se tr·ata de la construccion de ca-
minos nacionales, ferrocarriles públicos, canales u
otras grandes obras de interés jeneral y cuando,
para la ejccucion de una obm, se impone a los
vecinos colimlantes algun tributo, en compensacion
del mayor valor que adquieren sus propiedades;

( 1) L('t de 21 de junio de 1865, art. 18.

(2) A. GIRos, L~ Drol! Aclmtnt.stra.ur d~ la B~lglque.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 399

por decreto real, a propuesta del ministro de la

Guerra o de la Marina. si se trata de construir
fortiflcaciones o fábricas militares; po1· el ministl'o
de Obras Públicas si de trabajos provinciales cuyo
proyecto deba ser aprobado por él mismo; por el
Prefecto en los casos en que las obras provincia-
les no requieran esa aprobacion. Todavía pueden
ocurrir casos que no se comprendan en los enu-
merados; en ellos se hace la declaracion por de-
creto real, oído el Consejo de Estado {1 ).
En Francia, los procedimientos observados en las
expropiaciones ántes de que la Asamblea Consti-
tuyente hiciera la Declaracion de los Derechos del
hombre, dieron lugar a numerosos reclamos, por las
arbitrariedades cometidas en ellas. M. de Tocque-
ville dice que ésta fué una de las grandes quejas
elevadas por las asambleas provinciales cuando se
reunieron en 1787 (2).
Hoi, la facultad de declarar la pública utilidad
corresponde a la leí o al Poder Ejecutivo sólo,
segun la importancia del trabajo; las grandes obras
nacionales, como caminos públicos, ferrocarriles de
más de veinte mil metros de largo y otras de
igual valor, solo se inician por medio de una lei,
en la cual se incluye la expropiacion. Para los
demás trabajos públicos basta un decreto del Eje-
cutivo ( 3 ).
La lei belga dispone que para la declaracion se
necesita una lei o un decreto real ( 4).

( 1) Leí n.• 2359, de 25 de junio de !~ y Leí moJitlcaLín' n.• ~!SS, série 2.•, de
18 de diciembre de 1879.
(2) L'a11clen. •·eglme et la Reoolutlon.
(3) Leyes de S de marzo de !B!O y de 7 de julio de 1883. BATDIF., Col/ec'lon de11
lo(l (rallca(lell.

(4) Leí de 27 de mayo de 1870.

 400 J. DOMINGO AMUNkfEGVI IUVERA

En Inglaterra, se califica y declara la utilidad

pública por· medio de lei, salvo ral'isimas excep-
ciones.
Las diversas autoridades a quienes las lcjislacio-
nes cita<las ot01·gan la facultad de calificar la pú-
blica utilidad y dictar la expropiaciun, tomando
algunas en cuenta al designarlas la mayor o menm·
importancia o la naturaleza de los trabajos. no
tienen las condiciones <le igualdad para todos Jos
casos y no llenan sicmp1·e las ga1·antías que re-
quieren los proce<limicntos a que es necesa1·io ajus-
tar el ejercicio del d(~recho, muchas veces odioso,
de privar de su propiedad a quien lejítima y legal-
mente es duer1o de ella. El ¡wccepto de la Consti-
tucion de Chile, que d;l solo a la lci ese derecho,
se conforma mejor a los dictados de la equidad.
e) Bienes e.rpropiables y su designacion. -Como
regla jeneral, la expropiacion por can!Sa de utilidad
pública se refiere solamente a bienes inmuebles
indispensables para el se1·vicio de intereses de la
comunidad. Los bienes muebles se <~ncuentran
en el comercio y pueden ser adquiridos por· el Es-
tado sin recurrir a medios violentos creados en
beneficio de todos. Sin embat·go, las disposiciones
positivas no hacen <iistincion; en Chile mismo, el
número 5. 0 del artículo 10 de la Constitncion parece
referirse tan solo a la propiedatl inmueble; per·o no
lo determina. Po1· oh·a parte fija ¡·eglas diversas
pa1·a exp1·opiaciones especiales de bienes mueiJles.
El artículo 141, dice: <1 Ningun cuerpo armado puede
hacer requisiciones, ni exijir clase alguna de auxi-
lios, sino por me<lio de las autm·idades civiles y
con decreto de éstas. l> No es la leí la: que dispone
esta expropiacion.
Las leyes belgas autorizan la expropiacion de
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINIS1'RATIVO 401
---------
bienes muebles, pues la Auminist1·acion puede
apropiarse de los planos y memorias dejados por
los miembros del Cuerpo de Pnentes y Calzadas
que mueren o se retiran del servicio por cualquier
motivo (1).
La de~ignar,ion <le loR hicneR expropiados se
hace, en Chile, en la lei misma que dispon~ la
expropiacion y que declara la pública utilidad. De
otra manera sería una burla In garantía constitu-
cional, puesto que si declarado el interés público
se diera a otra autoridad, que la misma lei, el
derecho de designar los bienes que deben expro-
piarse, los propietarios serían privados realmente
de su propiedad nó por la lei, como lo asegura y
manda la Constitucion, sino por órdenes de auto-
ridades inferiores. El Congreso tiene a la vista en
la discusion de In lei los planos del trabajo que
se V!i a emprender; en ellos se indican los terrenos
necesarios para expropiar, los cuales son determi-
nados en la lei, taxativamente o bien por ¡·cferen-
cia a dichos planos.
Existen, sin embargo, algunas leyes de expropia-
don que esttín concebidas en términos demasiado
jeneralcs, lo qne no se ajusta a la disposicion
constitucional.
La lei italiana dispone que nna vez declarada la
utilidad pública de un trabajo se forme el plano
detallado de éste, con indicncion de los terrenos o
edificios cuya expropiacion se estima necesaria;
este plano se dá a conocer al público; los intere-
sados formulan sus reclamos, que son resueltos
administrativamente y por fin el Prefecto de la pro-
vincia ordena la ejecucion de la obra en confor-

( 1) Decretos reales de 26 de enero de 1850 y de 18 de julio de 1860.

 402 J. OOMINGO AMUNÁTEGLIJ JUVEltA

midn<l nl plnno primitivo o modificado, segun se

hnynn IU'l'}lttulo o nó la!'; I'eclamaciones. Un pro-
c~c>tlimh•nto nmilogo se signe en F1·ancia. si bien. la
lni t' th'l'l'Pio, al tleclni'ni' In plÍl>lica ntili1lad, suelen
iudicnr los puntos extremos de los teJ'J'enos expro-
pinhh~s ( 1 }.
l•:n nl~mms lej islaciones se autoriza la ex pi·opia-
cion po1· 1-0IH\~. es decir, de UHis tcrr·eno que el
prPl'Íl-'1\llH'nh• m•ct>sm·io pam In ob1·a. Así. si se
t.rntn lll' nbrir una lllll'\'a calle. puedt>n ser expropia-
dos nn ~oh\ los h'ITc.'nos o editlcios indi:-:pensables pam
t>lln, sinn taml>ien los colimlantes. los cnale:-:. con
In HIH'\'H Yía nnmL'ntan sc.~gtH'amentc de \'alor·. Esta
forma lit• c.•x pl-..)pial'ion puede se1· con ven ientc en
nl~nnn~ c.•as,,s p:u·a l'l C'lllbt•llccimil'llto d<' las ciu-
dntlt•s: lWI't) no tlc.•ja c.le ofrecl'I' ~ns pcligr·os para
c.•l tlt'l'l't' hn c.lc.• lH'c.'pic.•c.lad.
En lt:llia c.·~t:i auhwizada c.'::'!~\ exprnpiacion. En
Ht'Ijic.·a. 1:\ h•i tlc.• 1:> dc.• tllWÍt'IIIUI'C tle 1867 autor·iza
la c.'XlH'llpi:h'Ít'll pc.'r ZtliH\~ ~c.,lo cuando Sl' tr·ata de
th·~tl'll it· h:~ ni·'~ m a lsmn:-: e i nntlt•c.·u:.\c.los para ha-
hit:\dt'lll'~. En ,•1 t'U~•' de \'l'lltlt·~t' tc.·rrt'nns subran-
h•:-:. l:\ y,•nta ~~· b:h'1' }'t'r c.'tll'llla c.h-1 expr·opi<ulte.
ci 1 /l,!_,;,o ,;e• ;., iltdc•I,,,,;_~,,,.¡!III.-EI c.lo•crehl de 14.
"'' :\~,,~¡., tlt• t~l...~ y la h·i ti,• 18 th• juni•' c.le 1857.
d j,·l:hi:\ p:tl':\ t'X pr•'pi:h' !•'lll'~ c.h• h'tT•'Ih•S c.le~t i na dos
a ,.,,:~~:r::.-,•i,,:l ,¡.. f,•:'l'l'•':lrril,·~. :'-4.' rl'li•.'rt'll princi-
p:l:nwnh' :ll p:~::·' ,¡,, b il!•h·:nn:l:h·i,•n. El aYahio
~~·' ::\ pt'•'l';,,,l:i.l ~., • :,-,·tü:t ]'••r p·.•r:l··~ ll••mltratlos
1.._\r ,\: l;~t . ~~'":~·::h' t~l' 1a l'!'"l.,·:n.:·i~\ ~· '-': J·~·~·l ~
b:h'•' ;;;:h'~ ,~,, ':::t' ,.¡ ,•:xpr•'r-::I:Ht"· 1·.·::\l' l•••:O.··:"-iun
,1.-1 h'l':'\'::,,. L.··~ r···\::1:n.•:o. p.,:· l'l a\·a::i,, :-.t' tr·ami-
t:\:l :\:~lt' b )::~:..·:;\ ,.,.,;.1\:\: .:\.
 RESÚMEN DE DERF.CHO ADMINISTRATIVO 403

¿Qué se entiende por justa indemnizacion? La

que comprenda el valor del terreno y los perjuicios
que la expropiacion irrogue al propietario, dice la
lei de 1857, sin tomar en cuenta las vent.ajas que
de la obra pueda reportar éste.

C) ORGANIZACION DEL SERVICIO DE OBRAS PÚBLICAS

Las obras que ejecuta la Administracion están a

cargo del Ministerio de Industria y Obms Públicas
y bajo la accion inmediata de la Direccion de
Obras Públicas.
Esta oficina ha sido creada por lei de 26 de enero
de 1888 y tiene a su cargo el estudio, la ejecucion
y vijilancia de todos los trabajos públicos que se
emprendan en el país por el Gobierno o por par-
ticulares por cuenta fiscal.
Se divide en cuatro secciones:
1.• De ferrocarriles y telégrafos en estudio o en
construccion;
2.• De puentes, caminos y construcciones hidráu-
licas;
3.a De arquitectura; y
4.a De minas, jeografía y jcodcsia.
Están al frente de la oficina y de las secciones
un director jeneral y cuatro jefes de seccion nom-
brados por diez años, pudiendo ser reelejidos. Estos
funcionarios forman el Consejo de Obras Públicas,
a cuyo estudio se someten los planos y presupues-
tos de las obras fiscales.
De la Direccion dependen injenieros provinciales
y un numeroso personal a contrata encargado de
la vijilancia de los trabajos.
Ya he.mos dicho que las obras .se ejecutan por
 404 J. I>OMINGO AMl"NÁn:Gt:l RIVERA

couh'atos sometidos a las disposiciones del decreto

de 31 de nuuzo de 1898.

ll) OH RAS Ml"NICIPALES

La lci de Municipalidades contiene mni pocas

disposiciones relativas a Jos trabajos que cmpr·en-
dan p:-;fas cor·por·aciones. Segn n el artículo 57 cual-
quiera ohm o trabajo cuyo lll'eeio 0xcedicse de
qninicntos pc>:-!oH tlehc haccr·se en pública subasta.
Los anuncios para la su basta deben publicarse
con tres llJCSPS de anticipacion. plazo que puede
rcducirl'm a quince días, por razones de grave con-
\'(•niencia y con acuerdo de lor-; dos tercios de los
municipalc•H en ejercicio (1).
Ln OJ•ganizacion del ser·vicio de trabajos munici-
pales se detpr·mina por cada :\Iunicipalidad. Por
r·t~gln jener·al cada mm de eHias instituciones tiene
mt Dil·cctor· de Obras :\Iunicipales y Jos empleados
ncccsar·in~. Xo cxisl<>n reglas jenct·ales sobre la
materia.

( 1) Lci de ll :midpalidad••s. art. :;s.

 RESÚMEN DE DER~CHO ADMINISTRATIVO 405

e) Materia propia de la Iniciativa Individual

I~OUSTRIA

Hemos incorporado la Industria entre las :\late-

rías Administrativas, asignándole un cartícter es-
pecial en la clasiftcacion de ellas. No consideramos
al Estado como industrial, ni a la Administracion
como encargada de la explot.acion de minas, de
casas de comercio, de fttbricas o manufacturas. Y
esto porque el Estado no puede ser industrial.
Es la industria la aplicacion de la intelijencia hu-
mana a la produccion material. Requier·e su ejer-
cicio facultades individuales de que car·ece el Es-
tado, como lo es la facultad inventiva, poderoso
elemento del progreso industrial ( 1 ). El Estado no
puede inventar, por razones obvias: es una entidad
moral que obra por medio de ajentes diversos, con
uniformidad que impide la introduccion repentina
e inmediata de cosas nuevas. "Los procedimientos
del Estado, ha dicho con razon un distinguido
hombre público arjentino, son demasiado mecttni-
cos, ríjidos y limitados para impulsar esas empre-
sas que exijen del individuo el tacto aler·ta y se-
guro, la flexibilidad de mano, la apreciacion de las
circunstancias, la adaptacloo variab\e de lus me-
dios al fin pcr·seguido, la invencion y la inicia-
tiva.>> (2)
Si el Estado llegara a ser industrial tendría que
monopolizar la industria a que quisiera dedicarse,

( 1) LBRO\" BEAULIEU, L'E!al Modet'fte et 8e8 (071C!I0716.

(2) MARTIII GARciA MKROU, Ministro de Agricultura de la R<'piiiJlica Arjentina,
/XIcur8o pronunciado en la inauguracion del Congreso lndu~trial Arjentino, en 1~
de m&JO di' 1900.
 406 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

o bien explotarla en concurrencia con la actividad

particular. En el primer caso se entra en el réji-
men funesto de los monopolios industriales y en el
segundo no existiría en realidad la concurrencia,
por cuanto los particulares no se encuentran en
condiciones de hacer competencia industrial al Es-
tado, CJUe dispone de capitales y de elementos de
todo jénero. En ámbos casos la iniciativa indivi-
dual desaparece, y con ella buena parte de las
fuerzas vivas de la Nacion; se ataca la libertad que
tiene cada ciudadan~ de dedicarse a lo que estime
mas conveniente y reproductivo, y por último, la
explot.acion de una industria por la complicada
máquina administrativa detiene el progreso de ella,
sin dar mayores beneficios al fisco y con perjuicio
jeneral de los ciudadanos.
No consideramos, pues, al Estado como indus-
trial; analizamos su participacion en el movimiento
industrial, limitándola al fomento y proteccion, muí
bien estudiada, de las industrias adaptables a la
vida nacional y a fijar las reglas a que deben su-
jetarse las que, por motivos de salubridad o de
otro jénero cuya atencion corresponda al Estado,
requieran disposiciones de carácter administrativo
tendentes a r·esgnardar intereses jenerales.
La iniciativa. individual es libre en su aplicacion
a las industrias; el Estado no la coarta sino por
razones de interés comun CJHe siempre prevalece
sobre el interés particular. A este respecto nuestra
Constitucion, dice:
<< Art. 142. -Ninguna clase de trabajo o indus-

tria puede ser prohibida, a ménos que se oponga

a las buenas costumbres, a la seguridad o a la
salubridad pública, o CJUe lo exija el interés nacio-
nal, y una lei lo declar·e así. >>
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINIS1'RATIVO 407

La lei de Municipalidades de 22 de diciembre de

1891 atribuye a estas corporaciones la reglamenta-
cion de las industr·ias insalubres.
Para hacer el estudio administrativo de las in-
dustrias y de la lejislncion que a ellas se refiere,
las dividimos en 4 secciones:
1.• Industria agrícola.
2.• Industria manufacturera.
3.• lndust.ria comercial.
4.• Industria minera.
Antes de ent.rar en el estudio particular de estas
secciones trataremos de los prh~itejios e.xclrtsh~os
o patentes de invencion, materia que dice relacion
con todas ellas.

PRIVILEJIOS EXCLUSIVOS ( 1)

Los fundamentos que sirven de base a la propie-

dad de los inventos o sea al derecho exclusivo de
su explotacion, son análogos a los que dan orijen
a la propiedad literaria, o mejor dicho derecho ex-
clusivo para la publicaciorl de obras de ese jéne-
ro. El invento es tarnbien aplicncion de la ínteli-
jencia humana, desarrollada con el estudio y la
labor cientifica y es justo que un individuo que
dedica sus conocimientos y sus esfuerzos a buscar
elementos que faciliten la prod nccion, obtenga la
recompensa correspondiente. Por ot.ra parte, los in-
ventos contribuyen fundamentalmente al progreso
industrial, en el cual tienen interés todos los indi-
viduos; de manera que al reconocer el derecho

( 1) Se ha publicado sobro la materia, una interesante monograCia escrita por

don Jorje Huneeus Gana.
 408 ~. lJOMINGO AMCNÁTEGUJ RIVERA

del inventor se hace necesario combinarlo con el

interés jeneral de la industria.
Se ha citado anteriormente. el ar·tícnlo constit.u-
cionnl que contiene la base po5>itiva sobr·e la pro-
piedad de autores e inventor·e~. Es el artrcnlo 143,
que dice:
<e Art. 143.-Todo autor o irn·enl.or tendrá la pro-
piedad exclusiva de sn descubrimiento o produc-
cion, por f'l tiempo que lt• t.·onadif'.~e la lei. 11
La lei Yijentc es de 9 de setiembre de 1840.
Dispone que el autor o in\'C~ntor· de un arte, ma-
nufactura, mllquinn, instrumento. preparacion de
materias o runlqnicr mejor·a en ellas que pretenda
gozar de In propiedad cxclu¡.;iya q~rc le asegnra la
Constitucion, debe prcsentnr·se al Gohiemo, hacien-
do deser·ipcion ftel del invento, jurando que es des-
cubrimie-nto propio desconocido en el país, acom-
pañando los dibujos o modelos respectivos, y
solicitando una paft•nff' que acr·edite su propiedad.
La designacion de patf'nte es la que se aplica
jeneralmente en el extranjero a lo <¡ue nosotros
designamos mas especialmente con el nombre de
privilrjio e.rdflsit:o.
El invento es examinado por peritos, y spgun su
informe, se expide o se niega la patente. Se admi-
te administrat.h·amentc la oposicion al privilejio,
formulada por qnil'n cr·eycr·a tener derecho ante-
rior; esto no se ha establecido en lei alguna; per·o
la práctica ha introducido ni 1wocedimicnto basado
en el derecho del Gobierno de eonceder o negar la
patente. En esta mateJ'ia prcft•r·imos la libertad más
absoluta a las restricciones que no se fundan en
interés jeneral. 1'\o es neccsm·io que el Gobierno
examine los im·entos. Si se pide la patente para
uno de ellos, debe concederse, siempre que no sea
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 409

par·a objetos contrarios a la moral o al bienestar

jeneral. Concedida ella, si se suscitan dificulta-
des entre el agr·aciado y otro que se considere con
mejor derecho, debe llevarse el asunto a la justi-
cia ordinaria. La Administracion no está creada
para resolver verdaderos litijios de intereses par·ti-
culares, y en este caso se trata de intereses de esta
clase, puesto que la cnestion se suscita entre dos
inventores y nó entre el público y un inventor.
El plazo por el cual se otorga el privilejio lo fijó
la lei de 1840 hasl.a diez a ti os; pero ha sido pro-
longado hasta veinte arios por lei de 20 de enero
de 1883. Se entiende que la determinacion de ese
plazo es hecha por el PreRidente de la República,
quien tomará en cuenta el interés del inventor y
el de la comunidad para ampliarlo o restrinjirlo,
dentro del término de 20 años, despues del cual
pasa a ser el invento de propiedad comun. Y para
que pueda ser conocido a su tiempo, se ordena
depositar la memoria descriptiva. planos, dibujos y
demtís detalles en el Museo Nacional.
Caduca la patente si el invento no se pone en
explotacion en el país dentro del plazo que fija el
decreto de concesion.
La lei de 1840 creó privilejios de introduccion,
que han sido suprimidos por lei de 25 de julio de
1872.
Por la concesion de cada patente se paga un de-
recho fiscal de cincuenta pesos.
Interviene en todo lo referente a este punto el
Ministerio de Industria y Obras Púhlicas, por me-
dio de la Direccion de Obras Públicas.
 410 J. DOMINGO AMCNÁTEGCI RIVERA
---------- - - - -

A) INDt"STRIA AGRfcOLA

La indust1·ia agrfcola es de las m:is irnp01·tantes

del país. Todos los gobiernos han preHtado siem-
pre su atencion a protcjer esta fuente de riqueza
nacional, en cuya explotacion se ocupa buena parte
de la poblacion que le ha dedicado injentes sumas.
La creacion de la Caja de Cr(>dito Hipotecario, de
las Escuelas Agdcolas y de las valiosas instalacio-
nes de la Quinta ~ormal de Agricultura, han ten-
dido al fin de protejer por el Estado el desarrollo
de la industria agrfcola.
El ejercicio de esta industria es libre, como el de
todas, y son limitadas las restricciones impuestas
en interés del bienestar comnn. Entre éstas pueden
contarse las establecidas para la corta de bosques
y la caza. Y en cuanto a lejislacion que diga refe-
rencia con la materia, se comprende en la lejisla-
cion civil jeneral. Sin embargo, además de las
disposiciones insinuadas existen otras de car<icter
administrativo que nos corresponde exponer.
Aguas de n•gadlo.-La natm·aleza de los rfos de
Chile los hace por regla jeneral inapropiados para
la navegacion, y en cambio rnui convenientes para
su aprovechamiento industrial como fuerza mo-
triz (1) y principalmente para el riego de los cam-
pos. La lejislacion tiene en vista aquel incnnveuiente
y esta ventaja y a pesar de ser los ríos y totlas las
aguas que corren por canees naturales bienes na-
cionales de uso público, ha constitnfdo una especie
de propiedad sobre la que cada heredad necesita
para sn cultivo, permitiendo el desvío de su cauce

( 1) La lejislacion sobre este punto !\e limita al nrt. 834 del Código Ch·il.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 411

natural y disponiendo, en jeneral, que el uso y

goce de dichas aguas queda sujeto a las disposi-
ciones de leyes u ordenanzas especiales ( 1 ).
La conccsion de mercedes de aguas se hace por
las Municipalidades, dent.ro de su respectivo terri-
torio. Dice al efecto la leí de 22 de diciembre de
1891 en su artículo 26, que corresponde a esas cor-
poraciones :
((2.° Conceder, sin perjuicio de derechos adquiri-
dos por· terceros (2), mercedes de aguas de ríos y
esteros de uso público que corran exclusivamente
dentro del territorio municipal y dictar las reglas
a que han de ajustarse los marcos o boca-tomas
que en ellos se construyan; pudiendo la Munici-
palidad nombrar en tiempos de escasez de aguas,
un inspector que vijile los marcos y distribuya las
aguas provisionalmente y segun los títulos que
presenten los interesados, sin perjuicio del derecho
de éstos para reclamar ante la justicia ordinaria.,,
<<Cuando el río o estero recorra o di vida dos o
mas territorios municipales, se aplicarán las dis-
posiciones de la respectiva ordenanza jeneral de 3
de enero de 1872, con exclusion de las que dan
intervencion en la materia al Presidente de la Re-
pública y a sus ajentes, las cuales ejercerá el juez
letrado de la residencia más inmediata al río o
estero, correspondiendo a éste decretar o suspen-
der el turno, citar y reunir a los interesados, nom-
brar el j nez de aguas, removerle y ftjarle sueldo;
a todo lo cual pr·ocederá el juez a peticion de

( 1 ) cOd igo Ch·il, arta. 595, 5!1!!, 600.

( 2) El art. 860 del código Ch·il, dice: • L&S mcrccd!>s de aguas que se conceden
por autoridad competente, se entcnd~rán sin perjuicio de derechos anteriormente
adquiridos en ellas. •
 414 J. OOMJNGO AMU~ÁTEGl'l RIV2RA

restricciones se fundan en la necesidad de evitar

que se extingan las aves tan necesarias para la
alimentacion, sea impidiendo cazarlas en épo-
cas de la procreacion o con elementos que pro-
duzcan • una de!';trnccion mayor qne la indispen-
sable.
El Código Civil establece la base de esta regla-
mentacion; dispone que s61o se puede cazar en tie-
rras propias; en las ajenas se reqnie¡·e permiso
del dnm1o, salvo c¡ne estas tierras no estuvieren
cercadas, ni plantadas, ni cultivadas.
Se V<Í desde luego la dificultad que existe para
hacer efectivas las reF-;tricciones por las Mnnicipa-
lirlarles, pues cada llnm1o de hcr<'dad puede cazar
dentro ue ella en cualquier tiempo. Para hacer
más efectivas las prohibiciones, el Código Penal
castiga al qne infrinjiere los reglamentos de caza
o pesca en el modo y tiempo de ejecutar una u
otra o de vender sus productos. Con esta última
frase pueden hacer!"ie efectivas las restricciones que
se impongan.
Fuera de las disposiciones del Código Civil, con-
teniuas en el artículo 607 y siguientes, no existe
ninguna disposicion jene1·al sobre la caza ( 1);
las Municipalidades aplican jeneralmente la orue-
nanza especial dictada para el departamento de
Santiago en 14 de mayo ue 1868 y que prohibe
la caza, y por consiguiente la venta, en el ticrn-
po comprendido entre el 1. 0 ue setiembre y el 1. 0
de marzo.

( 1) Sobr~ la p~ca ~xistc la ordenanza de 1i de agosto d(' 1892 que reglamenta

la pesca y la caza de lobos y focas, prohibiéndola durante los mese& de noviem·
brc, diciembre, enero y febrero.
 ltESÚMEN DE DERECHO ADMI.NISTRATIVO 415

B) INDUSTIUA MANUFACTURERA

Esta rama de la industl'Ía tiene en la República

poca extension todavía. Muí val'iadas son sus ma-
nifestaciones, que se desarrollan poco a poco en un
país en el cual es relativamente fácil la elabora-
cion; el consumo ha limitado la produccion, si-
guiendo la regla jeneral e invariable.
El Estado p1·esta apoyo al progreso de éstas y de
tollas las industrias; en lns manufacturer·as se ma-
nifiesta esta proteccion con facilidades aduaneras,
con subvenciones a Sociedades de propaganda y de
impulso. como la Sociedad de Fomento Fabril, y
con primas ofrecidas a fábricas que tengan insta-
laciones de mérito.
El proteccionismo se presenta más enérjicamente
en esta clase de indn~tria. Todos quisieran ver al
país lleno de ft\bricas y elaborando los artículos
que exije el consumo de sus habitantes. Pero no
es bajo el aspecto económico que debemos consi-
uerar la materia, sino sobre su carúcte1· adminis-
trativo y considerada así la cuestion, debemos decir
que no existe lej islacion especial.
A esta industria afecta mas particularmente la lla-
mada ctte1~tion social, que tanto preocupa la aten-
cion de la Europa; es tambien ajena a nuestro pro-
grama, pues cabe su análisis en el estudio de
otras asignaturas. La lucha ent1·e el capital y el
trabajo y los caractéres áljidos que ha tomado en
los paises de Europa, y que comienza a iniciarse
en algunos de América, no ha llegado aun a nues-
tro país y confiamos en que la íntima unidad de
su raza, su organizacion política tan ap1·opiada a
su carácter y su criterio siempre sano y reflexivo,
 .f16 J. OOMJSGO AMI'NÁTF.GI'I IUVF.HA

le permitir:in salvar é)o:tr~ y otros problemas que

pudieran pertm·bar la marcha tl'llnquila de su na-
cionnli(lad.

1') ISJII'STHIA I'OMt:HI'IAI.

El comercio PH hoi la gran nrf('J'in fJlW une n

Jos pniscR y (111e cau~a tamhicn mnrhns dP Rns di-
verjencias. La nccion del E)o:tado en él no es direc-
ta. es decir·. no e:o; la de nn eolllerciantl•, pues <'1
Estodo, no p1wde serlo en ningun cnr-:n. La liber-
tad comercial N; :ímplia y el Est:ulo, flel guardiau
de loR intereses emumws, concurr·e n asegm·arla y
a prestar el concn1·sn de la ft~ pt'1blica para garan-
tfa de las tr·ansaccinncs a que la indu~trin d:i
oríjen.
Antiguamente el cnmbio de productos o de valo-
res era u u monopolio; así J,l consillcrm·oll Jos
fenicios al fundar· sus colonias comer·ciales y el
sistema fué poRterior·u¡cnte allopta1lo por los gr·ie-
gos; muchas han siclo In~ discuHiones que JlOSh~­
riormente han existido en los pais('H por· el conwr·-
cio, protcjido y amparado Pll tolln tiPmpo por el
F.stodo, como que en <~1 van envueltos vitales in-
tereses de Jos cimhulauos.
Hoi estü consillcm blemen te Ji mi tada la interven-
cion del poder público en In mat<'ria. Un distin-
guido profe<sor cspaiíol tija este límite con exacti-
tud. 11 Debe inter·vcnir la Atlminisfl·acion, dice {1),
para promover la contratacion. facilitar el comercio
y acercar el pr·oducto al consumidor. Pero· esta in-
tervencion janHis debe ser directa; es una relacion

( 1) FRAN< ISCO MELLADO, Re8ÑIIIell de Derecho Ad>IIIIII.JtJ•atlt·o.

 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 417

puramente indirecta, de policía, para completa se-

guridad de los contratantes, con el objeto de que
las leyes administrativas y de contratacion se
cumplan de una y otra parte. Se refiere mui espe-
cialmente a que el consumidor no sea def1·andado,
evitando que en las condiciones, en la calidad y
otras circunstancias de los productos se cometan
abusos. Cuida por tanto, la Administ.racion, del
buen órden administrativo para la coexistencia del
interés social con el individual. Ha de se1·, pues,
una intervencion prudente.»
Conforme a esta doctrina, el Estado interviene en
la ftjacion de la moneda y en la de los pesos y
medidas, instrumentos indispensables de cambio.
Moneda.-La moneda es (lUna mercaderfa que
sirve de medida aproximativa de los demás valo-
res y que facilita los cambios>> (1 ). El Estado tiene
el monopolio de su fabricacion para garantir con
la fé pública su peso y lei. Dice el artículo 28 de
la Consti tucion :
« Art. 28. Solo en virtud de una lei se puede:
6.° Fijar el peso, lei, valor, tipo y denominacion
de las monedas; y arreglar el sistema de pesos y
medidas.,,
Muchas leyes se han dictado en cumplimiento
de esta disposicion constitucional, sometidas todas
ellas a la situacion económica del pafs en sus di-
versas épocas. Hoi rijen las de 11 de febrero de
1895 y de 23 de marzo del mismo aílo.
Pesos y medidas. -En virtud de lo dispuesto
por el artículo citado de la Constitucion, la lei
arregla tambien el sistema de pesos y medidas.
Por lei de 15 de diciembre de 1843 se fijó como

( 1) HlCJt!IL CaocHACJA, Bcollomltt. PoliCioa.

 418 J. ()())fJSGO AMI'SÁTF.GI'I RIVF.RA

ba~e de medida de lonjitud. !-3uperHcic y vohímcn

la raro.
La lei de 29 de enero de 18-18 introdujo el ~is­
tema métrico decimal. El artículo 16 dt~ P~a ll'i
dice:
c1 El Pre~idente de la República deter·minar·ci la
época en que haya d1! empezar· a rejir· la prt·~~·nte
Jei.,
Esta época fu(> fijada. por decreto de 21 de octu-
bre de 186-l. el cual di~ponc que el nti<'\'O sistema
:-;e ponga en Yigor a contar del-5de el 1. 0 de junio
de 1865.
Juntamente con la lei rije el reglamento dP 25
ele enero d1! ls:Jl. En l~l se cr·ea. par·a cada cabe-
cera dP departamento el car·go de Jit•l f'}f'l'tllur.
funcionario encargado de practicar la comproba-
cion de los pesos y medidas u:-;ados en el comer-
cio. El artículo 32 de la Ordt~nanza de Correos, de
22 de febr·er·o de 18::"18. encar·ga al Dir·ector Jeneral
la superintendencia sobre Jos pesos y medidas y
la disti'Íbncion de los padr·om.•s y sellos de com-
probacion. como tambien la vijilancia jeneral sobre
este servicio.
Hoi se ha modificado este sistema. El artículo
25 de la lei de :\lunicipalidades dice que corres-
pomle a éstas:
u 18. Hacer· poner el sello o marca de autorizacion
en los pesos y medidas, y reglamentar sn compro-
bacion con los r·espectivos padrones legales, por
medio de los fieles ejecutores. 11
En consecuencia, toca a las Municipalidades la
aplicacion de las disposiciones sobre pesos y me-
didas y la designacion de los fieles ejccutor·cs que
anteriormente er·an nombrados por el Presidente de
la República.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 419
- - -·- ------

Los fieles ejecutores perciben por su trabajo,

derechos fijados en el reglamento de 25 de enero
de 1851 y cuyo cobro está autorizado por la lei
constitucional de contribuciones.
Marcas de fábrica y de comercio.-Se designan
bajo el nombre de marcas de fúbrica aquellas que
se colocan sobre objetos elaborados en Chile o en
el extranjero, por los propios fabricantes, y bajo el
nombre de marcas comerciales aquellas que el co-
merciante adopta para poner sobre los objetos que
vende.
El Estado garantiza la propiedad de estas marcas.
Para establecer esta propiedad se ha creado un re-
jistro especial, por lei de 12 de noviembr·e rle 1874.
La partida uel rejistro contiene el dia y hora en
que se hace la inscripcion, el nombre del pr·opie-
tario, su profesion y domicilio; el lugar en que
está situada la f;.ibrica; el jéner·o de industria o
de comercio para el cual vt:l a servil' la marca, y
un facsímil de ella.
Al hacer la inscripcion se paga un derecho de
doce pesos por una marca de f~ibrica, de tres pesos
por una de comercio y de un peso por la copia
autorizada de una u otra,
La lei en estudio dispone que el rejistro sea lle-
vado en la oficina de la Sociedad Nacional de
Agricultura, a cuyo favor establece tambien el de-
recho que se cobra por las inscripciones.
La lei de 22 de diciembre de 1891 ha introduci-
do una innovacion atribuyendo a las Municipali-
dades la facultad de reglamentar el uso de las
marcas de fcibrica y de comercio y llevar los rejis-
tros correspondientes (1 ).

( 1) Art. ae, 7•.-v. acerca do este punto la p&j. 2'78.

 420 ~. DOMINGO AWUNÁTEGCI RIVERA

D) INDl'STRIA MINERA

« El Estado, dice el arUculo 591 del Código Ci-

vil, es duer1o de todas las minas de oro, plata.
cobre. azogue, estai'lo, pie(lras preciosas, y uemás
sustancias fósiles, no obstante el dominio de las
corporaciones o tic los particulares sobre la supcr-
fkic tic la tierra en cuyas entra11as estuvieren si-
tuadas.
«Pero se concede a los particulares la facultad
de catar y cavar en tierras de cualquier dominio
para buscar las minas a que se refiere el preceden-
te inciso, la de labrar y beneficiar dichas minas,
y la de tlisponer de ellas como duei'los, con los
requisitos y bajo las reglas que prescribe el Có-
digo de Miner(a. »
Esta declaracion de propiedad minera del Estado
no tiene por objeto converti1· a la Administracion
en industrial, sino en hacer al Estado duei'lo para
otorgar concesiones de explotacion a favor de los
particulares descubridores.
Las reglas a que se somete la constitucion de la
propiedad minera son materia correspondiente al
Código de Miner(a.
La Administracion proteje la industria minera
directamente por medio de subvenciones a soCie-
dades de propagantla, como en la industria ma-
nufacturera, explotando ferrocarriles con tarifas
reducidas, haciendo caminos y dictando medi-
das de seguridad para el desarrollo de los tra-
bajos.
En cuanto a esta última parte, no existen dispo-
siciones administrativas de carácter jeneral.
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 421

La atencion de la Industria corresponde al Mi-

nisterio de Industria y Obras Públicas, a excep-
cion de lo relacionado con el comercio que está a
cargo del Ministerio de Hacienda.
 CONCLUSION

Hemos llegado al término de nuestro traoajo.

Muchos vacíos se encontrarán en él; tienen ellos
su oríjen, en parte, en el propósito de no invadir
campos de otras ciencias y, por consiguiente, de
otras disciplinas o asignaturas. Dijimos en la In-
troduccion que nuestro ramo tiene tal complejidad
que se liga a la mayor parte de las ciencias so-
ciales. Si hubiéramos do tratar cada punto, y prin-
cipalmente las ;tJaterios Administrntieas, con el
desarrollo completo de los fundamentos de las ins-
tituciones, comprenderíamos en el Derecho Admi-
nistrativo la Economía Política, la Estadística, la
Filosofía de la Ensmianza y el análisis de los prin-
cipios que rijen la organizacion de los Ejércitos,
de las cuestiones que afectan el movimiento indus-
trial en sus diversas fases y considerar todas las
escuelas y doctrinas que luchan por el perfeccio-
namiento y por la vida de la sociabilidad humana,
pues ninguna actividad escapa al Estado, sea para
tomarla a su cargo, par·a fomentarla, o simple-
mente para ampararla.
Reducid"o, en jeneral a justos límites, este Restí-
men es susceptible de ensanche en ciertos detalles.
Nos han faltado para llenar esos vacíos los ele-
mentos de que no puede disponer quien ha ejecu-
tado fuera de la patria buena parte del trabajo.
 424 J. DOMINGO AMUNÁTEGUI RIVERA

No queremos poner punto final sin formular al-

gunas lijeras deducionos que nos snjiere el camino
recorrido.
Los que estudien nuestra orgnnizacion adminis-
trativa y los procedimientos de nnesl.ra Administra-
cion encontrar1in defectos, muchos de los cuales
criticamos en este libro; pero no podrtin ménos do
ver que la Administraoion Pública de Chile está
fundada en la robusta base que echaran los pri-
meros organizadores de la Hepública y especial-
mente los constituyentes de 1833. La Constitucion
de aquel año, que nos rijo, ha sido alterada en
alguna parte en servicio de adelantos políticos
bien meditados. que no han tocado considerable-
mente el fundamento de la Administracion, la cual
mantiene el sello cnérjico de laboriosidad, de res-
ponsabilidad y sobre tollo de honradez con que la
organizaron y la quisieron sus fundadores y como
la han mantenido todos los gobiernos.
Y a este propósito, como epílogo de esta verda-
dera disgresion final, transcribo la opinion de un
distinguido escritor franco-arjentino:
''Chile ha tenido sesenta años de verdadera
administracion: esta proposicion breve y sencilla
es el rcsúmen de su historia. Ha sabido utilizar
desde el oríjcn su fuerte estructura colonial para
robustecer y perfeccionar ese funcionamiento admi-
nistrativo, de tal suerte que su solidez ha resistido,
sin destruirse ni falsearse, a todos los choques ex-
ternos o presiones internas de las guerras y revo-
luciones. Todos los hechos de su historia, todos
los actos de sus gobiernos, todos los documentos
de su existencia scmisccular, demuestran a las
claras la realidad a par que la eficacia de su sano
réjimen constitucional. ''
 RESÚMEN DE DERECHO ADMINISTRATIVO 425

ccNingun réjimen político ha necesitado justificar

su accesion al poder, prometiendo castigar fraudes
y malversaciones de sus antecesores u opositores,
porque está admitido y sobreentendido que tales
delitos no han podido cometerse. Salvo excepcio-
nes, la honradez administrativa es allí tan elemen-
tal como el aseo físico en persona decente. Este
rasgo heredado de la colonia y transmitido a las
jeneraciones como un depósito sagrado, no tendría
casi valor positivo en Europa y apénas merecería
mencion: en América debe considerarse como el
mayor de los elojios, puesto que es la primera
razon de la grandeza chilena y el secreto de su
hejemonía en el Pacífico {1). »

( 1) PAUL GB.OUSSAC, Del PlotG Gl Núi,gGrG.

F:IN
 IN DICE

Páj.•

Dedicatoria . 5
Advertencia. 7
Introduccion 9
PRIMERA PARTE.-Organi~acion. Administratioa 25
Division territorial . . . . . 26
a) Administracion Central
Concepto jeneral . . . . . . 37
l.-Jefe del Estado y jerarqula administrativa . 38
H.-Ministros de Estado.-Organizacion ministeriaL-For-
ma de los actos de la Administracion Central 45
III.-Administracion consultiva 64
!V.-Funcionarios ptlblicos . . . . . . 76
Idea jeneral. . . . . . . . . . . . 76
1.-Creacion de empleos.-Sistemas de provision.-Acumu-
lacion e' incompatibilidades.-Nombramientos . . . . 79
n.-Toma de po!!esion del empleo: juramento, flanza.-Suel-
dos.-Carrera.-Deberes jenerales de los empleados.-
Responsabilidad.-Terminacion en el servicio 101
m.-Pensiones. . . . . . 135
b) Admini11lracion local
Concepto jeneral . . . . . 140
1.-Centralizacion y descentralizacion 152
11.-0rganizacion municipal . . . . 159
SEGUNDA PARTE.-MateriaB administratioaB. 173
Concepto jeneral . . . . . . . . . . . 173
a) Materias ezclusioas de la Administracion
l.-Hacienda ptlblica . . 179
Administracion .fiscal
A) Rentas Xacionales . . 180
t.-Dominio del Estado . 180
 fNDICE

Pij.•

u.-Jmpuet-tos o contribuciones . 186

111.-Pa¡co de Mervicios públicos 189
tv.-Los monop(llios. 192
v.-J..os empréstitos. . 192
H) Gastos .Xacionales . 196
La Leí de Presupuestos 196
L-Preparacion del proyocto de leí de Presupuestos . 199
u.-Díscusion y voto de la leí de Presupuestos 212
111.-Cumplimiento de la leí de Presupuestos 231
Jv.-I.os l!uplemeotos . . . . . . . . . . 248
v.-Comprobacion de los gastos. . . . . . 255
e:) Organizacion de las oficinas encargad~&s de la recauda-
cion e inversion de fondos fiscales y de su ins~ion
y fl~lizacioo • . • 258
J.-Direceion del Tesoro. . . 259
u.-Aduanas . . . . . . . 260
111.-Direccion de Contabilidad . 262
!V.-Tribunal de Cuentas . . . 263
Administracion municipal
A) Rentas municipales. . . . 267
J.-Bienes municipales . . . 267
!l.-Contribuciones municipales 268
111.-Cantidades asignadas a las Municipalidades por el
Congreso Nacional. . . 279
1v.-Empr6stitos municipales 280
s) Gastos Municipales . . 281
e) La Tesorerla Muoicipal 282
11.-Policla . . . . . 284
A) Policla de Seguridad . 289
B) Policla Sanitaria. . . 301
e) Establecimientos penitenciarios . ' 310
111.-Fuerza armada. . . . . 315
b) Materias a qru atienden la Administracion y la inicia-
tiua indiuidual.
l.-Asistencia pública o beneficencia . 32~
11.-Instruccion Pública . 333
A) Jnstruccion Primaria . 338
B) Instruccion Secundaria 346
e) Instruccion Superior . 350
o) Direccioo de la enseñanza secundaria y superior 353
 IN OJeE 429

Páj.•

E) Instruccion especial. . . . . . 356

F) Propiedad literaria y artlstica. . 358
III.-VIas y medios de comunicacion 361
A) Caminos . . . . . . 362
B) Correos . . . . . . 367
e) Telégrafos y teléfonos . 3i6
D) Ferrocarriles . . . . 379
E) Lineas de navegacion . 381
IV.-Obras Publicas. . . 384
A) Ejecucion de las Obras Publicas. 386
B) Expropiacion por causa de utilidad publica. 393
e) Organizacion del servicio d~ Obras Publicas 403
D) Obras Municipales . . . . . . . . . . 404
e) Materia propia de la iniciatica indioidual
Industria. . . . . . · 405
Pr:ivilegios exclusivos . . . 407
A) Industria Agrlcola . . . 410
B) Industria Manufacturera. 415
e) Industria Comercial. 416
n) Industria Minera. 420
Conclusion . . . . . 423