1.

El Proceso de Paz:
Desarrollos, Principios y
Mecanismos

Serie Comprender los Acuerdos de La Habana

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Febrero de 2016
 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

El borrador conjunto del acuerdo sobre una Política de Desarrollo Agrario Integral fue presentado
en su totalidad el 6 de junio de 2014. Este fue el primer acuerdo logrado en la agenda de 6
puntos que establecieron el gobierno de Juan Manuel Santos (2010-2018) y las Fuerzas
Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) para poner fin al conflicto armado colombiano.
La incapacidad de la sociedad colombiana de resolver los problemas agrarios ha permitido que
la violencia política se recicle a lo largo de la historia republicana, a su vez la violencia ha sido
el instrumento fundamental de recomposición y concentración de la propiedad de la tierra en
Colombia.

El ataque a Marquetalia (Municipio de Panadas, Departamento del Tolima) en 1964, donde se

encontraban asentadas algunas autodefensas campesinas fruto de la violencia bipartidista, es el
punto de inflexión para que emergieran las FARC y con ellas empezara a tomar forma el conflicto
armado que ha atravesado Colombia en los últimos 60 años. El conflicto armado profundizó los
problemas agrarios en Colombia. Durante los años 70, los gobiernos colombianos reprimieron la
protesta campesina y delegaron en las Fuerzas Armadas su tratamiento (Reyes 2009). Muchos
latifundistas y narcotraficantes se aliaron para crear grupos de seguridad privada para proteger
sus intereses por fuera de la legalidad. Las guerrillas se empeñaron en extorsionar a medianos
y grandes propietarios campesinos para financiar su guerra revolucionaria. Hubo despojo de
tierras mediante alianzas perversas entre instituciones e individuos quienes querían beneficiarse
económicamente.

Tal como lo señala el informe ¡Basta Ya! Colombia: Memorias de Guerra y Dignidad elaborado
por el Centro Nacional de la Memoria Histórica, basado en una investigación nacional de más de
5 años, “los cambios en la configuración del país rural no pueden disociarse del abandono y el
despojo de tierra que ha acompañado la disputa territorial” entre guerrillas y grupos paramilitares

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(CNMH 2013: 178). Mientras que los paramilitares eran “efectivos para la promoción del latifundio
ganadero, la agroindustria, la minería y los megaproyectos, en detrimento de la economía
campesina”, en el suroccidente del país, las FARC acompañaron “la expansión de la economía
cocalera como alternativa a una economía campesina cada vez menos viable en las zonas de
colonización”; no obstante, la expansión de la economía cocalera también “fue promovida por los
paramilitares en el sur de Bolívar, el Catatumbo y el andén pacífico” (Ibíd.; 177). Como resultado
de esta disputa hoy existen más de 8.3 millones de hectáreas despojadas o abandonadas por la
fuerza (Ibíd.: 76).

La desigualdad socioeconómica en Colombia es un factor estructural que ha contribuido al

desenlace del conflicto y su perpetuación, y a la vez el conflicto ha hecho que esta desigualdad
empeore. Colombia actualmente tiene un índice GINI de 53.5 (0 siendo igualdad perfecta
y 100 desigualdad perfecta), una estadística entre los peores de América Latina y África.1 La
concentración de tierras en las manos de pocos es símbolo de la dificultad de superar esta
desigualdad socioeconómica, y al mismo tiempo la llave para empezar a tomar pequeños pasos
concretos para mejorar ese índice. Por ejemplo, el Informe de Desarrollo Humano (IDH) del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de 2011 estimó que el índice de
concentración de la tierra en Colombia es de 0.87, una situación alarmante que pone a “Colombia
como uno de los países con más alta desigualdad en la propiedad rural en América Latina y el
mundo” (PNUD 2011: 47).

Podría considerarse poco usual que el tema agrario esté incluido dentro de la agenda de la
Habana. Pero el gobierno y las FARC han reconocido que no es suficiente llegar al cese de
hostilidades y dejar la distribución de tierras intacta, así como es imposible continuar con la
ausencia de bienes públicos y la falta de inversión en el campo; la violencia surgiría de otra
forma debido a estas causas estructurales de desigualdad. Las partes negociadoras se han dado
cuenta de que para consolidar una paz estable y duradera es necesario resolver de una vez y
para siempre la cuestión agraria.

Este ensayo esboza el impacto del conflicto armado en el campo colombiano, resume los esfuerzos
del gobierno Santos por reparar a las víctimas, presenta el acuerdo parcial con las FARC sobre
una reforma agraria integral que busca ponerle fin a la violencia como un mecanismo de despojo
y resolución de conflictos, y señala los puntos que aún están por acordarse.

Los impactos del conflicto armado en el campo colombiano

De acuerdo con Alejandro Reyes (2009: 28) el último intento “serio de resolver el problema
de la distribución de tierra fue la reforma agraria del Presidente Carlos Lleras Restrepo (1966-
1970). La dirigencia colombiana cometió dos errores estratégicos en diferentes momentos en el
tiempo. Primero, durante los años 70, optó por aplastar militarmente las protestas pacíficas de
los campesinos, cerrando la opción reformista de anteriores administraciones, “para enfrentar,
a cambio, la lucha insurgente de las guerrillas” (Ibíd.: 2). Segundo, a principios de los años 80,
cuando empezaba el auge del narcotráfico, “auspició la creación de ejércitos privados para
defender la propiedad [privada] cuando la tierra estaba cambiando” de propietarios (Ibíd.: 3).
1   http://data.worldbank.org/indicator/SI.POV.GINI (31 oct 2015)

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El fracaso de las políticas públicas para organizar socio-económicamente el campo en beneficio

de todas sus gentes ha sido analizado en diferentes coyunturas por varios autores (Fajardo 1983,
Machado 2009). Recientemente, el Centro Nacional de la Memoria Histórica (CNMH) produjo
un informe que busca ser una hoja de ruta de las investigaciones sobre reforma agraria y de las
políticas de tierra hasta 2013. Según el informe en Colombia se pueden

[D]istinguir cambios significativos en las líneas maestras de política […] el período de

la intervención directa del Estado entre 1961 y 1994 […] [cuando ocurrieron] intentos
redistributivos de la propiedad rural con sus ascensos y descensos; y cuyos resultados
han sido definidos como marginales […] de 1994 hasta el presente […] [cuando se da] el
retiro de la intervención directa del Estado y la orientación del acceso a la propiedad por
parte del mercado (CNMH 2013: 36-7)

El IDH elaborado por el PNUD en el 2011 analizó el estado del campo colombiano. Su gran
conclusión es que Colombia es más rural de lo que la mayoría de la sociedad se piensa. “Las
tres cuartas partes de los municipios del país son predominantemente rurales (75,5%), allí vive el
31,6% de la población y sus jurisdicciones ocupan el 94.4% del territorio nacional” (PNUD 2011:
18). Lamentablemente, “el 74,66% de las personas que habitan los municipios de alta ruralidad
viven en la pobreza” –según el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas; la tasa de cobertura
en educación media en estos municipios es sólo el 27,52%; y la mortalidad de menores de cinco
años es 39,09% (Ibíd.: 32).

Las tierras no son utilizadas para cumplir con la función que tradicionalmente han tenido. Sólo el
22.7% de la superficie con vocación agrícola es utilizada para cultivos. “La actividad ganadera
dedica 39,2 millones de hectáreas, pero solo 21 millones de las utilizadas tiene aptitud para
esta actividad” (Ibíd.: 37). Además nuevas actividades extractivas compiten con actividades
tradicionales que responden a la vocación de las tierras. Por ejemplo, el 42% del total de la
inversión extranjera directa se ha orientado al sector minero. En 2010 la superficie que se contrató
rebasó las 5,8 millones de hectáreas, área superior a las extensiones dedicadas a la actividad
agrícola. Los biocombustibles, producidos gracias a la expansión de cultivos de caña de azúcar
y palma de aceite, cubren más de 500.000 hectáreas compitiendo con la agricultura tradicional
(Ibíd.: 41-2).

Estas condiciones entrelazan el conflicto agrario con el conflicto armado interno. “La lucha por la
tierra, por condiciones de bienestar y por inclusión política es el motor del primero; el control del
territorio y de la población y la disputa de soberanía al Estado animan el segundo” (Ibíd.: 56). La
soberanía estatal en los territorios se redujo al control militar, los gobiernos nacionales abandonaron
el campo a su suerte, permitiendo que elites regionales construyeran una gobernanza criminal
para usufructuar los territorios, destruir a los movimientos campesinos y evitar la transformación
de las relaciones sociales en el campo, como es evidente en la región de Urabá.

El haber abandonado el campo durante los últimos 20 años permitió que se negara una de
las raíces estructurales del conflicto colombiano: la tenencia de la tierra (Ibíd.: 109). Esto hizo
invisible la afectación diferencial de los habitantes del campo que quedaron atrapados en la

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

lógica de un conflicto armado, motivado ideológicamente pero atravesado en su prolongación

por “el establecimiento de una ‘economía política positiva’, a través de la acumulación de activos
políticos y económicos que hacen que la guerra sea la mejor opción disponible” (Richani 2003:
25).

La proliferación de la violencia política y la degradación de la lucha insurgente y contrainsurgente

durante los años 80 desplazaron el epicentro del conflicto del enfrentamiento entre actores armados
a ataques sistemáticos contra la población rural, sobre todo en zonas donde hubo presencia de las
guerrillas. Mientras que el Estado permitió la consolidación de una “contrainsurgencia delegada a
actores privados” (Guerrero 1999), que terminó en masacres indiscriminadas contra poblaciones
inermes en el campo colombiano (CNMH 2010b), las FARC incrementaron la letalidad de sus
acciones bélicas a través de la introducción de armas no convencionales, como cilindros bomba
(CNMH 2010a). La prolongación y degradación del conflicto ha resultado en 6.499.042 víctimas
de desplazamiento forzado, según el Registro Único de Víctimas,2 lo cual está relacionado con
el despojo de más de 4 millones de hectáreas.3 Colombia tiene el número más alto de personas
desplazadas en el mundo, superado solo por la reciente crisis en Siria.

Por consiguiente, el conflicto armado y las políticas de tierras en Colombia no sólo han
contribuido a la victimización y revictimización de las gentes del campo, sino que han perpetuado
la marginalidad de los afrocolombianos, indígenas y campesinos. Dicha marginalidad en algunos
casos ha servido de caldo de cultivo para que nuevas generaciones se inserten en la guerra,
perpetuándola. En el 2011, la satisfacción de los derechos de las víctimas, en particular atender
a las víctimas de desplazamiento forzado, se convirtió en prioridad para la administración Santos.
Este cambio de política empezó a crear las condiciones para que el gobierno y las FARC buscaran
una solución negociada al problema de la tierra desde una perspectiva integral.

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras

En el 2011, el Congreso aprobó la Ley 1448 o la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Esta
ley cambió el eje de la política transicional en Colombia que había iniciado con la Ley de Justicia
y Paz (Ley 975 de 2005). Mientras que la Ley de Justicia y Paz concebía la satisfacción de los
derechos de las víctimas como un medio para ofrecer rebajas de penas a los paramilitares, la
Ley de Víctimas puso el foco de la política pública en la reparación de las víctimas como fin en
sí mismo. Para esto la Ley 1448 estableció la creación de una nueva institucionalidad. Primero,
creó la Unidad de Víctimas, encargada de desarrollar el Registro Único de Víctimas y realizar la
reparación administrativa de las víctimas. Segundo, creo el CNMH encargado de la reparación
simbólica de las víctimas a través de apoyar la reconstrucción de su memoria histórica y reconocer
el impacto de la guerra, de diseñar una política pública de archivos de Derechos Humanos y de
diseñar y administra el Museo Nacional de la Memoria. Tercero, creó la Unidad de Restitución de
Tierras (URT) con las siguientes funciones, entre otras:

2   http://rni.unidadvictimas.gov.co/?q=node/107 (30 oct 2015)

3   http://www.verdadabierta.com/lucha-por-la-tierra/5558-debates-de-la-restitucion-
de-tierras-en-2014 (30 oct 2015)

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1. Diseñar, administrar y conservar el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas

Forzosamente
2. Presentar pruebas de despojos y abandonos forzados en procesos de restitución
3. Pagar a nombre del Estado las sumas ordenadas en las sentencias de los procesos de
restitución

Además, la Ley de Víctimas definió en su artículo 74 el despojo como “la acción por medio de la
cual, aprovechándose de la situación de violencia, se priva a una persona arbitrariamente de la
propiedad, posesión u ocupación, ya sea de hecho, mediante negocio jurídico, acto administrativo,
sentencia o mediante la comisión de delitos asociados a la situación de violencia” y el abandono
forzado de tierras como “la situación temporal o permanente a la que se ve abocada una persona
forzada a desplazarse, razón por la cual se ve impedida para ejercer la administración, explotación
y contacto directo con los predios.”

A octubre de 2015, la URT había recibido 83.637 solicitudes, presentadas por 56.328 titulares y
que corresponden a 68.416 predios. El 47% de estas solicitudes (39.873) han sido habilitadas
por el Ministerio de Defensa y 24.592 casos están en trámite administrativo, de éstas 2.907 se
han resuelto en sentencias y 9.152 en casos ante jueces, en total hay 14.738 casos de restitución
finalizados. Estos casos implican que hay 172.991,12 hectáreas con sentencia restitutiva y 19.696
beneficiaros de sentencias.4 Esto demuestra que el proceso de reversar el despojo que han vivido
los habitantes del campo está marchando, aunque sea lentamente para el gusto de muchos.
La política pública del campo no se restringió a la Ley 1448. Desde antes de la aprobación de la
Ley 1448, el Ministro de Agricultura, Juan Camilo Restrepo, había anunciado una política agraria
“fundamentada en tres ejes: la restitución de tierras, el proceso de formalización de la propiedad
agraria y del desarrollo rural” (Restrepo citado en CNMH 2013: 129). El ministerio reconocía el
despojo de 2 millones de hectáreas y 350.000 familias despojadas. Para resolver el problema
del campo el Ministro “anunciaba que el gobierno estaba empeñado en hacer una nueva reforma
agraria,” sin intervenir los derechos de la propiedad legítimamente adquirida (Ibíd.).

Los paros de sectores agrarios, simbólicos de la tensión que se vive en el campo gracias a la
desigualdad socioeconómica y las políticas insuficientes del Estado hasta ahora, demuestran que
la solución del problema agrario en Colombia no saldrá de los escritorios del gobierno nacional.
La falta de participación del campesinado en el diseño de la política pública, el control territorial
de las FARC en amplias zonas rurales de Colombia, la necesidad de cerrar la brecha entre el
campo y las ciudades en Colombia implica un ejercicio amplio de concertación. Como ya se ha
mencionado, sería un ejercicio inútil cesar las hostilidades con las FARC pero dejar la situación
del campo intacta, porque las causas estructurales del conflicto persisten allí y llevarían a nuevas
evoluciones de violencia. De igual manera, resolver el conflicto agrario y reparar a las víctimas
del campo sólo es posible si se pone fin al conflicto armado. Los dos temas están íntimamente
ligados. Entre 2010 y 2012, el gobierno de Santos mostró a través de algunas políticas
públicas la voluntad de hacer transformaciones estructurales del campo colombiano, como las
mencionadas en esta sección. Las FARC, por su parte, mostraron la voluntad de poner fin a su
4   https://www.restituciondetierras.gov.co/web/guest/estadisticas-de-restitucion-de-
tierras (31 oct 2015)

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

lucha revolucionaria a través de renunciar al secuestro como fuente de financiación y acordar una
agenda de negociación. La discusión del tema agrario mostró que ambas partes podían ponerse
de acuerdo en una serie de reformas básicas para construir bases sólidas para una paz territorial.
La Política de Desarrollo Agrario Integral: el primer acuerdo entre el gobierno y las FARC
El punto 1 de la agenda del Acuerdo General para la Terminación del Conflicto establece seis
ejes para la discusión del desarrollo agrario integral: (1) Acceso y uso de la Tierra; (2) Programas
de desarrollo con enfoque territorial; (3) infraestructura y adecuación de tierras; (4) Desarrollo
social; (5) Estímulo a la producción agropecuaria y a la economía solidaria y cooperativa; (6)
seguridad alimentaria. Las partes discutieron este punto entre noviembre de 2012 y mayo de
2013. Después de esos seis meses lograron un acuerdo parcial, con algunas salvedades que
discutirán en relación con otros puntos de la agenda más adelante (lo cual demuestra cómo todos
los puntos de la agenda de negociación están interconectados), pero que contiene la columna
vertebral de lo que han llamado una reforma rural integral.

Una de las publicaciones de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz al presentar el acuerdo
señala que está centrado

[E]n el bienestar y buen vivir de la gente del campo, de las comunidades campesinas,
indígenas, negras, afrodescendientes, palanqueras y raizales, y de la gente que habita en
los espacios interétnicos e interculturales, y pretende lograr la integración de las regiones,
la erradicación de la pobreza, la promoción de la igualdad, el cierre de la brecha entre el
campo y la ciudad.5

El gobierno ha priorizado la reforma agraria integral no sólo por el impacto que el conflicto ha
tenido sobre la población rural colombiana, sino porque desea insertar al país en el proceso
globalizador, lo cual implica una atención especial a la producción agropecuaria y campesina. Por
ejemplo, el esfuerzo de insertar a Colombia a la Organización para la Cooperación Económica y
el Desarrollo (OCDE) se basa en una revisión de las políticas agrícolas de Colombia, entre otras
políticas económicas del país.6

Reversar los impactos del conflicto implica implementar programas y mecanismos que permitan
una gran transformación del campo. Es por eso que el Alto Comisionado para la Paz, Sergio
Jaramillo, ha hablado de la Paz Territorial, es decir un “trabajo arduo y decidido para lograr que las
zonas rurales, en particular las más afectadas por el conflicto, tengan acceso y se les garantice
sus derechos sociales, económicos, civiles, culturales, ambientales y políticos.” El acuerdo entre
las partes no tiene precedentes en la historia de Colombia. A continuación se enumeran los
elementos más relevantes.

Primero, la creación de un Fondo de Tierras que promoverá la distribución equitativa de la

5   http://www.altocomisionadoparalapaz.gov.co/herramientas/documentos-y-
publicaciones/Documents/ todo_lo_que_deber%C3%ADa_saber_sobre_el_proceso_de_paz.pdf
p.9, énfasis en el original 9 (29 oct 2015)
6   http://www.oecd.org/countries/colombia/OECD-Review-Agriculture-Colombia-
2015-Spanish-Summary.pdf (31 oct 2015)

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

tierra. Esto significa tanto devolver tierras a los que han sido despojados, y por alguna razón
no pueden regresar a las mismas tierras de donde fueron desplazados (por ejemplo si éstas
han sido cambiadas por el uso después del despojo, o si hay nuevos ocupantes que tienen
algún derecho a la propiedad por mejoras, entre otras situaciones jurídicas complicadas que se
dan en esta área), como dar la oportunidad a personas sin tierras de asentarse y cultivar para
mejorar su situación alimentaria y socioeconómica. Las partes han establecido que dicho fondo se
alimentará de tierras ilegalmente adquiridas, tierras provenientes de la actualización, delimitación
y fortalecimiento de la reserva forestal, tierras inexplotadas, tierras expropiadas por motivos de
interés social y tierras donadas en el marco de la terminación el conflicto. El gobierno alimentará
el fondo mediante la aplicación vigorosa de los mecanismos establecidos en la Constitución y la
ley. Este fondo es parte del restablecimiento de los derechos de las víctimas del desplazamiento
forzado y el despojo y busca reversar los efectos del conflicto y el abandono por parte del Estado
de comunidades y territorios. Por tanto, el Estado ofrecerá créditos y subsidios especiales para
comprar por parte de los beneficiaros del fondo, quienes serán seleccionados con la participación
de las comunidades locales.

Segundo, el apoyo a los campesinos para que las tierras sean productivas. El gobierno se ha
comprometido a crear sistemas de créditos, ofrecer asistencia técnica, facilitar el proceso para la
creación de asociaciones, y mejorar las posibilidades de comercialización. Se reconoce que no es
suficiente entregar tierras a los campesinos; es necesario ofrecer programas de acompañamiento
para que los habitantes del campo logren sostener sus proyectos de vida en el largo plazo.
Tercero, el diseño de políticas públicas para que el uso de la tierra responda a su vocación.
Esto busca resolver varias problemáticas que no necesariamente tienen su origen en el despojo
violento de tierras, pero están asociadas con una transformación poco democrática del campo.
Como se mencionó en la primera sección, las grandes plantaciones agroindustriales de palma
han transformado el uso tradicional de la tierra y profundizado la desigualdad en el campo. De
igual forma la ganadería extensiva se ha expandido a terrenos que no tienen esa vocación, así
han obligado a los campesinos a extender la frontera agrícola al verse forzados a liderar nuevos
procesos de colonización, destruyendo bosques tropicales que son la base de la biodiversidad
colombiana que el Estado y la sociedad están llamados a proteger.

Cuarto, y relacionado directamente con lo anterior, la protección de áreas de especial interés

ambiental. Esto implica delimitar la frontera agrícola, proteger y crear zonas de reserva forestal.
Casi 3 millones de víctimas de desplazamiento forzado viven hoy en zonas de reserva forestal
(IDH 2011: 36). Es importante satisfacer los derechos de las víctimas y al mismo tiempo proteger el
medio ambiente. Este punto demuestra que las partes son conscientes que las nuevas relaciones
sociales en el campo colombiano tienen que estar en armonía con la naturaleza. La reforma rural
integral por tanto se basa en garantizar el desarrollo sostenible de los territorios.

Quinto, la construcción de una jurisdicción agraria. Las disputas en el territorio han ocurrido, en
parte, porque no ha habido una presencia estatal eficiente y eficaz que haga respetar los derechos
de propiedad legítimos y consolide la resolución pacífica de conflictos. Mucha de la situación
en el campo hoy se relaciona con incertidumbre jurídica sobre títulos de tierras, producto de
décadas de ventas forzosas, abandono de propiedades y corrupción dentro de las instituciones

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

encargadas de certificar y tramitar el proceso de titulación y venta. Por tanto, el gobierno se ha

comprometido a crear una jurisdicción agraria que tenga la capacidad de resolver disputas en el
territorio, garantizando una justicia ágil y oportuna. Esto permitirá luchar contra la ilegalidad en
la posesión y propiedad de la tierra y garantizará los derechos de los legítimos dueños. Así se
evitará que se acuda a la violencia para resolver conflictos relacionados con la tierra.

Sexto, la extensión y actualización del catastro en todo el territorio. El gobierno se ha comprometido

a hacer el registro administrativo que las propiedades en el campo colombiano. Esto permitirá
una mejor recolección del predial. En Colombia se estima que hay 15 millones de predios, según
las cifras 70% son urbanos y 30% pertenecen a zonas rurales. Lograr mantener a Colombia
actualizada catastralmente es fundamental para lograr una mejor gestión del territorio, ya que
de esto dependen las finanzas municipales, la estratificación socio-económica, el ordenamiento
territorial, el saneamiento y formalización de la propiedad rural.7

Séptimo, el apoyo efectivo a las Zonas de Reserva Campesina (ZRC) constituidas y que se
constituyan de acuerdo con lo establecido en la legislación actual. Las ZRC son la garantía de
cooperativismo y solidaridad para muchas comunidades campesinas. El gobierno se compromete
a protegerlas no sólo porque su existencia está reconocida por la ley, sino porque son parte de
la seguridad alimentaria para sectores de campesinos que no quieren o no pueden insertarse en
la lógica de titulación individual que predomina en el campo colombiano. Este punto demuestra
la voluntad del gobierno de respetar la diversidad cultural y social que caracteriza al sector rural.
Octavo, la construcción de infraestructura. El gobierno se ha comprometido a desarrollar
proyectos viales, fluviales y aéreos para interconectar al campo con las ciudades. Esto no sólo
permite integrar el mercado nacional, sino que además permite empezar a cerrar la brecha
entre el campo y la ciudad. También hay un compromiso de que la interconexión eléctrica llegue
a todas las zonas rurales que lo requieran. Esto estará acompañado de la construcción de
infraestructura básica como hospitales y escuelas para que el Estado haga presencia efectiva en
todo el territorio respondiendo a las necesidades básicas de la gente del campo. Esto permitirá
la provisión de bienes y servicios públicos como educación, salud, recreación y el desarrollo de
planes departamentales y locales de alimentación y nutrición.

Es importante resaltar que la reforma rural integral es de aplicación universal y su ejecución

prioriza los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono. Además, garantizará
la participación activa de las comunidades. Como vemos el acuerdo busca resolver las graves
falencias que las políticas de tierras han dejado en el campo colombiano, reparar a las víctimas
del conflicto armado en el campo, y construir un modelo de desarrollo rural acorde a las exigencias
de una comunidad internacional que al menos en teoría vela por el bienestar de todos los seres
humanos, según lo establecido en los objetivos de desarrollo del milenio.

7   http://www.dinero.com/pais/articulo/asi-sera-actualizacion-catastral/192553 (31

oct 2015).

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

Retos para cerrar el acuerdo y para su implementación

Como se observa a lo largo del análisis, el acuerdo tiene tres virtudes. Primero, reconocer la
magnitud de la desigualdad y el atraso del campo ligado a diversos factores de distribución,
concentración, ausencia o precariedad de la presencia estatal y por tanto de políticas públicas.
Segundo, el acuerdo está montado sobre el reconocimiento de responsabilidades estatales
y compromisos del gobierno para suplir la ausencia de instituciones en el campo. Tercero, es
una respuesta directa las demandas del campesinado colombiano y del movimiento social, en
particular a las bases sociales de las FARC, que ofrece, al igual que el acuerdo de participación
política, una posibilidad a la participación concreta en la definición de los destinos del campo. Por
tanto, el acuerdo es una apuesta para fortalecer la economía política del campesino.

Desafortunadamente, las demandas de los pueblos indígenas y afrocolombianos quedan

supeditadas a la agenda campesina que ha caracterizado la lucha armada de las FARC. No
obstante, si se logra implementar aunque sea un veinte por ciento de lo pactado en este acuerdo
parcial sobre la cuestión agraria, se lograría una transformación enorme del campo colombiano
y las relaciones sociales, políticas y económicas del país, ya que la seguridad alimentaria y la
protección del medio ambiente nos competen a todos los colombianos.

Sin embargo, aún hay varios temas que están en el “congelador” para cerrar este acuerdo.
Algunos de estos temas están relacionados con otros puntos de la agenda de negociación,
dada la necesidad de ofrecer una solución integral al conflicto armado en Colombia. Otros son
temas específicos al tema agrario sobre los que las partes no han podido llegar a un acuerdo.
Por ejemplo, hasta el momento las partes no han acordado el tamaño del fondo de tierras y el
tiempo de duración de su funcionamiento; ni la regulación de la explotación del territorio para la
generación de agrocombustibles; ni los mecanismos para impedir la “extranjerización” de la tierra;
ni los límites a la extensión de tierras que pueden ser poseídas por latifundistas.

El reto más grande para la implementación será el tema del enfoque de “paz territorial”. Es
necesario integrar los campos con las ciudades para reducir la desigualdad socio-económica,
modernizar el país y mejorar las oportunidades para todos los colombianos, en especial los
habitantes del campo. Esto depende de una perspectiva diferencial de inversión que supere
el enfoque demográfico que ha predominado y de la participación activa de las comunidades
en las regiones. Para lograr tal participación, es necesaria una institucionalidad local sensible y
transparente. Esta institucionalidad debe ayudar a superar la desconfianza que tienen muchos
sectores en el Estado y crear un sentido de pertenencia y responsabilidad ciudadana en sectores
tradicionalmente abandonados por el Estado. Además, se tiene que garantizar la seguridad para
los habitantes del campo y quienes participan en la construcción de la paz en las regiones. La
seguridad es un gran reto, ya que hay muchos intereses económicos obscuros involucrados en la
redistribución de tierras, que hoy se evidencian en la persecución violenta a los reclamantes de
tierras. Es de esperarse que el Ministerio del Posconflicto planee la forma de responder a estos
retos con programas que integren el ofrecimiento de la comunidad internacional de apoyar la
transición en los municipios donde se enfocarán los esfuerzos del posconflicto.

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 Acuerdo para una Política de Desarrollo Agrario Integral

Por último, una gran pregunta que ronda en muchos colombianos es ¿cómo se vincularán los
programas resultantes de la implementación de este acuerdo con las políticas e instituciones
pre-existentes, como la Unidad de Restitución, y el modelo de desarrollo promovido desde el
Ministerio de Agricultura? Este es un desafío que estará presente en la implementación de todos
los puntos del acuerdo final, ya que lo que sea pactado en La Habana es en efecto una afirmación
de intención, pero esta intención tendrá que ser traducida en políticas públicas, que en alguna
medida tendrán que coexistir y complementarse con algunas políticas y leyes existentes.

Bibliografía
Centro Nacional del a Memoria Histórica (CNMH) (2010a) Silenciar la Democracia. Bogotá:
Imprenta Nacional.
_______. (2010b) Bojayá: la guerra sin límites. Bogotá: Imprenta Nacional.
_______. (2013) La política de reforma agraria y tierras en Colombia: Esbozo de una memoria
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