RÉGIMEN JURÍDICO DE LA

ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA
PROFESORA: MÓNICA DOMÍNGUEZ MARTÍNEZ

Rocío Fernández Villar

4º DERECHO Y ADE | UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE MADRID | CURSO 2016-2017
INDICE
TEMA 1. Tipos de actuación jurídica de la Administración: norma, resolución y contrato.
Actuación material e inactividad de la Administración. ....................................................... 2
TEMA 2. La discrecionalidad de la Administración. .............................................................. 8
TEMA 3. Concepto y clases de acto administrativo. La declaración responsable y la
comunicación previa........................................................................................................... 12
TEMA 4. El procedimiento administrativo. La resolución y otras formas de terminación. El
silencio Administrativo. El procedimiento sancionador. .................................................... 20
TEMA 5. Validez y Eficacia del acto administrativo. Ejecutividad y Ejecución forzosa. ...... 50
TEMA 6. Eliminación del acto administrativo. Revisión de oficio y recursos
administrativos. .................................................................................................................. 65
TEMA 7. Contratación del Sector Público. .......................................................................... 73
TEMA 8. Jurisdicción Contencioso-Administrativo ............................................................. 97
TEMA 9. El Régimen Constitucional de la Propiedad ........................................................ 103
TEMA 10. La Expropiación Forzosa ...................................................................................107
TEMA 11. Responsabilidad Patrimonial de los Poderes Públicos .....................................115
TEMA 12. Los Bienes Públicos........................................................................................... 129
TEMA 13. Actividades y Servicios Públicos .......................................................................141

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TEMA 1. TIPOS DE ACTUACIÓN JURÍDICA DE LA ADMINISTRACIÓN: NORMA,
RESOLUCIÓN Y CONTRATO. ACTUACIÓN MATERIAL E INACTIVIDAD DE LA
ADMINISTRACIÓN.
En este tema vamos a estudiar qué forma jurídica adopta la actuación de la Administración, es decir, qué forma
externa adopta.
 LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

Acto
Real
Positiva Norma
Ejecución de
Positiva
Actividad actos previos
Contrato Actuación
jurídica
material Actividad de
Inactividad Acto presunto, Inactividad ejecucion
silencio material constitutiva de vía
formal administrativo de hecho

I. ACTIVIDAD JURÍDICA.
1. Actuación formalizada y no formalizada.
Dentro de la actividad jurídica, podemos diferenciar la actuación formalizada y la no formalizada. Se refieren a
actuaciones particulares que pueden afectar tanto a sujetos físicos como a otras entidades.
Dentro de la actuación formalizada, podemos distinguir tres categorías primarias fundamentales: norma
(reglamentos, ordenanzas), resolución o acto administrativo (acto expropiatorio, becas) y contrato (compraventa,
de servicios, de obras, de suministro). Clásicamente se decía que toda actuación de la Administración se tenía que
poder encajar en alguna de estas categorías primarias fundamentales.
Sin embargo, en la actualidad se entiende superada la clasificación clásica, siendo posible incluir nuevas
actuaciones de la Administración.
Por otro lado, la actuación no formalizada es actuación jurídica de la Administración, pudiendo diferenciar entre
actuación material y actuación informal.
2. Trascendencia de la distinción de las tres categorías primarias fundamentales.
Ante una actuación de la Administración, la distinción entre norma, resolución o acto administrativo y contrato es
de gran relevancia. La ubicación de esa actuación administrativa en una u otra categoría es determinante para
conocer a qué régimen jurídico se va a someter la Administración.
Dentro de las tres categorías primarias fundamentales existe un régimen jurídico común, pero a su vez presentan
numerosas especialidades y la adopción de formas jurídicas externas diferentes. Es cierto que, por ejemplo, habrá
contratos que siempre tengan una denominación determinada (contrato de servicios) o normas, ya que un
reglamento del Consejo de Ministros siempre se va a denominar Real Decreto, siempre va a adoptar esa forma, o
las Órdenes Ministeriales cuando sean dictadas por los Ministros. Sin embargo, esto no ocurre siempre y en todos
los casos. En ocasiones, una forma jurídica externa puede tener un contenido diverso. La forma jurídica externa

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es indiciaria pero no determinante. Además de la forma jurídica hay que fijarse en el contenido jurídico interno.
Realizar esta distinción es de gran trascendencia, ya que nos va a determinar o marcar el régimen jurídico de la
actuación de la Administración.
Por otro lado, hay que tener en cuenta el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos. Art. 37.1
LPACAP:
“Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o superior jerarquía al que dictó la disposición
general”
Un órgano administrativo no puede dispensar la aplicación en un caso concreto de las normas reglamentarias
dictadas por el mismo o un superior o incluso por órganos de inferior jerarquía; debe respetar el sistema de
fuentes. El Gobierno y otros órganos inferiores pueden derogar o modificar, con efectos generales, sus propios
reglamentos o los de autoridades inferiores, pero no pueden inaplicarlos en un caso concreto. Ello es consecuencia,
precisamente, de la fuerza normativa del reglamento, de la que carecen las resoluciones o actos administrativos.
El reglamento pues, vincula a todos por igual, cualquiera que sea su contenido.
En relación, el principio de jerarquía normativa y el principio de legalidad implican que los poderes públicos están
vinculados por el ordenamiento jurídico y el sistema de fuentes, de tal forma que, por ejemplo, el Gobierno no
puede obviar una ordenanza local de un ayuntamiento.
Por otro lado, la eficacia hace referencia al momento en que surten efectos las actuaciones de la Administración.
Por regla general, las normas surten efectos cuando entran en vigor a través de su publicación; las resoluciones o
actos surten efecto a través de la notificación personal, y en los contratos hay una mezcla de publicaciones y
notificaciones a efectos de eficacia. Por tanto, la eficacia, esto es, el momento en que surte efectos la actuación
administrativa, dependerá de la categoría primaria fundamental; los regímenes jurídicos en cuanto a eficacia son
diferentes.
Asimismo, el proceso de elaboración es distinto según nos encontremos ante una norma, una resolución o acto
administrativo o un contrato.
3. Distinción acto/norma.
La mayoría de las decisiones jurídicamente formuladas de las Administraciones Públicas son normas o actos
administrativos. No siempre es fácil determinar cuando estamos ante un acto o una norma, pues pueden adoptar
formas externas similares. Es importante analizar su contenido concreto y averiguar su verdadera naturaleza
jurídica. Existen varios criterios que responden a una evolución de la forma de distinguir norma y acto:
 Criterio abstracto – general / concreto – singular:
La norma es abstracta y general frente al acto que es concreto y singular.
La norma es abstracta, es decir, establece hipótesis abstractas que son susceptibles de repetirse tantas veces
como concurra ese supuesto de hecho en la realidad. Por ejemplo, el reglamento de tráfico establece que superar
en 50km/h la velocidad en un tramo peligroso conlleva una multa de 100 €; esto se va a producir tantas veces
como alguien concurra en dicho supuesto de hecho. El acto es concreto, es decir, no es susceptible de repetición,
sino que se agota con su propio cumplimiento. Por ejemplo, la adjudicación de una plaza para una beca; una vez
se ha adjudicado, el acto se agota.
La norma jurídica es general y el acto singular. Las normas jurídicas tienen un alcance general, mientras que la
mayoría de los actos administrativos son decisiones que tienen un destinatario singular, esto es, una persona física

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o jurídica o un grupo de personas identificado. Por tanto, la norma es general, tiene destinatarios indeterminados
mientras que el acto es singular, tiene destinatarios susceptibles de ser determinados o determinables.
Sin embargo, estas distinciones dan problemas, ya que no explican todas las posibilidades. Hay actos y normas
que no cumplen dichos criterios. Por ejemplo, puede haber reglamentos que se refieran y apliquen a colectivos o
grupos de sujetos concretos (un reglamento de régimen interior de un departamento universitario) y actos
administrativos que tienen como destinatario una pluralidad indeterminada de personas (convocatoria para
conceder becas o subvenciones). Asimismo puede haber leyes que sean concretas, como la Ley de Presupuestos
Generales del Estado.
 Criterio ordinamentalista:
Desde doctrina y jurisprudencia se adopta el criterio ordinamentalista. Este criterio complementario dice que la
norma es aquella actuación de la Administración que se integra en el ordenamiento jurídico y es susceptible de
una pluralidad de cumplimientos.
 Derecho objetivo - subjetivo / Creación o aplicación del Derecho.
Por último, destaca el criterio que distingue entre creación y aplicación del derecho. Las normas jurídicas crean
Derecho y, por tanto, innovan el ordenamiento jurídico en alguna medida, por lo que, mientras está en vigor, es
susceptible de aplicación a una serie indeterminada de casos o supuestos. Por el contrario, el acto administrativo
aplica el Derecho, es decir, selecciona normas jurídicas y las lleva al caso concreto. Se trata de una decisión que
se agota con su cumplimiento, de manera que para ocasiones semejantes habrá que volver a dictar otro acto.
Norma jurídica es aquella que crea derecho, innova el ordenamiento jurídico, mientras que el acto es la aplicación
de derecho (coge normas jurídicas y lo lleva a un caso concreto, las aplica). Este criterio es decisivo para saber si
nos encontramos ante una norma o un acto.
4. Distinción acto – contrato.
El acto administrativo es una declaración unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos. Este
primer elemento diferencia el acto administrativo de cualquier negocio jurídico bilateral, es decir, de pactos,
contratos o convenios de cualquier tipo, aunque existen algunos actos unilaterales que requieren para su eficacia
de la aceptación del destinatario. Por ejemplo, la concesión de una beca es un acto administrativo que implica
una bilateralidad, pues es necesario que el destinatario la acepte. Otro ejemplo sería el nombramiento de un
funcionario.
Asimismo, la Administración puede llevar a cabo contratos mediante el concierto de voluntades con otros sujetos.
Los contratos tienen un régimen jurídico especial y diferente al de los actos administrativos e implican
bilateralidad.
En toda actuación convencional hay cierta bilateralidad. En ocasiones, la propia Administración prefiere llegar a
acuerdos con el fin de evitar posibles conflictos con los destinatarios. Además, es necesario tener en cuenta que
la Administración actual cumple tantas finalidades y lleva a cabo tantas actuaciones que no puede desarrollarlas
por sí sola, necesitando colaboraciones. Por ejemplo, la realización de acuerdos y convenios. Por ello, no siempre
es fácil distinguir cuando estamos ante un acto o un contrato desde un punto de vista conceptual.

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II. ACTUACIÓN MATERIAL.
1. Actuación material positiva.
La actuación material positiva es aquella actuación de la Administración que se produce efectivamente. Es decir,
cuando la Administración actúa y se impone ante la realidad. Dentro de esta actuación material positiva podemos
diferenciar:
 Real. Hace referencia a las actuaciones de la Administración referidas a prestaciones, información
administrativa. Por ejemplo, una clase en la universidad o acudir al médico.
 Ejecución de actos previos. Aquella actuación de la Administración que requiere del respaldo de un acto
previo. Por ejemplo, la demolición de edificios, ocupación, retirada de vehículos, etc.
 Actividad de ejecución constitutiva de vía de hecho. Hace referencia a una actuación de la Administración
sin un acto previo. No puede haber una ejecución administrativa material sin un acto previo. ¿Cuándo se
incurre en vía de hecho? Cuando no hay acto previo o hay acto previo pero no se corresponde con la actuación
que se lleva a cabo o el acto adoptado no sigue el procedimiento previsto para su adopción. Podemos
diferenciar:
- Actuación material sin acto previo, recogida en el art. 97.1 LPACAP:
“Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico”.
- Actuación material disconforme con el acto que le sirve de fundamento o que vulnera el
procedimiento establecido para su ejecución, recogida en el art. 97.2 LPACAP:
“El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular
interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”.
2. Inactividad material.
La inactividad material hace referencia a la omisión de actuación, es decir, debiendo actuar, la Administración no
lo hace. Podemos distinguir entre:
 Incumplimiento de prestaciones debidas. Existe un acto administrativo que reconoce una determinada
prestación pero ésta no se lleva a cabo. Por ejemplo no pagar el sueldo.
 No ejecución de actos previos. La Administración no ejecuta el acto previo que da respaldo a una
determinada actuación. Por ejemplo, no llevar a cabo una demolición a la que se había comprometido.
 Resto de inactividad. No limpiar la calle, falta el mantenimiento de un edificio…

III. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS SUSCEPTIBLES DE IMPUGNACIÓN ANTE LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO – ADMINISTRATIVA.
Ante la jurisdicción contenciosa – administrativa se pueden impugnar disposiciones de carácter general, esto es,
normas jurídicas. Cabe interponer recurso directo, en el plazo de dos meses desde la aprobación y publicación de
la norma, y recurso indirecto, en el cual se recurre el acto de aplicación del reglamento cuestionando su legalidad.

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Asimismo, es posible impugnar actos administrativos, que pueden ser expresos, dentro de los dos primeros meses
(por ejemplo, denegación de una beca o licencia, una multa) o presuntos, en los cuales el Tribunal Constitucional
ha considerado que la imposición de un plazo vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva. La jurisprudencia
habla de un plazo razonable.
Frente a las disposiciones de carácter general y actos administrativos, el recurrente puede pedir que esa norma o
acto se declaren no conformes al Derecho, su anulación o incluso puede pedir el reconocimiento de una
determinada situación jurídica individualizada, es decir, el reconocimiento de un derecho (por ejemplo, la
concesión de una beca).
Asimismo, cabe impugnar la inactividad material de la Administración (Art. 25.2 y 29 LJCA), así como las
actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho (art. 25.2 y 30 LJCA). Según el art. 25.2 LJCA:
“También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales
que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley”.
1. Inactividad material.
La inactividad material puede consistir en la ausencia de realización de una prestación concreta o la inejecución
de actos o decisiones firmes de la Administración por las que se obliga a dar o hacer algo. La inactividad material
de la Administración está reflejada en el art. 29 LJCA:
“1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud
de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una
o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el
cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración
no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden
deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración.
2. Cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se
produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso-
administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el artículo 78”.
Además se establece un plazo de interposición del recurso de dos meses, que según el art. 46.2 LJCA:
“En los supuestos previstos en el artículo 29, los dos meses se contarán a partir del día siguiente al vencimiento de
los plazos señalados en dicho artículo”.
Respecto a la ausencia de realización de actividades prestacionales, los afectados deben realizar un requerimiento
o reclamación a la Administración antes de recurrir. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación
la Administración no actúa voluntariamente, los afectados pueden recurrir en un plazo de dos meses. En caso de
que transcurran los dos meses, se podría volver a realizar la reclamación a la Administración y repetir el mismo
proceso. Respecto a la inejecución de actos firmes, los afectados deben solicitar a la Administración la ejecución
de los mismos. Si esto no se produce, en el plazo de un mes desde la solicitud de ejecución, los afectados disponen
del plazo de dos meses para recurrir.
2. Vía de hecho.
Según el art. 30 LJCA:
“En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su
cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la
presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo”.

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Se puede definir vía de hecho como toda actuación material de la Administración Pública que afecta a derechos o
intereses legítimos de terceros y que carece de la cobertura jurídica de un acto o decisión administrativa previa y
formalizada. Por ejemplo, la actuación de agentes u operarios de la Administración que invaden una propiedad
particular o derriban un muro sin que se haya dictado y notificado ninguna orden expresa que lo permita.
Antes de interponer el recurso contra la vía de hecho, el interesado puede formular un requerimiento a la
Administración actuante, intimando su cesación. La formulación de dicho requerimiento es opcional. Si se ha
formulado requerimiento y la Administración no cesa en los diez días siguientes, el interesado podrá interponer
el recurso en los diez días siguientes. Si no se formula intimación o requerimiento de cese, el interesado dispone
de veinte días desde que se inició la actuación en vía de hecho.

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TEMA 2. LA DISCRECIONALIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN.
I. INTRODUCCIÓN.
Las normas jurídicas que regulan la actividad administrativa pueden establecer una regulación minuciosa y
completa de esa actividad, de manera que ante un supuesto de hecho la Administración solo pueda actuar de una
manera precisa. Esto es lo que se denomina potestad reglada.
Ahora bien, en otros casos las normas jurídicas no regulan con tanta exactitud lo que la Administración debe hacer
ante un supuesto de hecho, sino que le otorgan un margen de libre apreciación y valoración para la toma de
decisiones. La Administración tiene un margen de decisión propia en la aplicación de la ley. Esto es lo que se
conoce como discrecionalidad de la Administración. Cuanto mayor sea ese margen de decisión, es decir, mayor
discrecionalidad de la Administración, menor será el control por parte de jueces y Tribunales.
El ámbito típico de la discrecionalidad de la Administración son los actos administrativos. No obstante, también
puede darse en norma y contratos.
La Administración cuando actúa, lo hace respetando y bajo los parámetros del ordenamiento jurídico en su
conjunto, lo cual no significa que no tenga espacios de libertad de decisión absolutos.
II. ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA EN FUNCIÓN DE LA ESTRUCTURA DE LAS NORMAS.
Según el contenido de la norma, habrá mayor o menor discrecionalidad de la Administración. Dependiendo del
mayor o menor grado de discrecionalidad nos encontramos:
1. Actuación reglada.
La actuación reglada se basa en la definición precisa de un supuesto de hecho al que se vincula una consecuencia
jurídica. Por ejemplo, una solicitud de ingreso en la Universidad presentada por quien cumple todos los requisitos
y aporta toda la documentación; la Administración en este caso solo puede actuar de una manera, admitiendo y
tramitando la matricula.
En estos casos, la Administración no tiene ningún margen de libertad, y simplemente debe aplicar la norma. Es
una tarea estrictamente jurídica, que se limita a determinar cuál es la legislación aplicable, a comprobar que los
hechos se subsumen en el supuesto factico definido por ella y a adoptar la consecuencia jurídica igualmente
prevista. No hay interpretación posible. Si por ejemplo, la nota de corte para entrar al doble grado en Derecho y
ADE es de 10,80/14, la Administración se limitará a aceptar a aquellos estudiantes que igualen o superen dicha
nota de corte.
2. Aplicación de conceptos jurídicos indeterminados en el supuesto de hecho.
En ocasiones, cuando en el supuesto de hecho de la norma existen conceptos jurídicos indeterminados, es
necesario que la Administración realice una tarea interpretativa de los mismos. Por ejemplo, si la norma dice en
situaciones de peligro o amenaza, o en situaciones de interés general; se trata de conceptos abstractos que deben
ser interpretados. En estos casos, la Administración que va a aplicar esa norma debe llevar a cabo una tarea
interpretativa y una valoración fundada en criterios técnicos y razonamientos lógicos para determinar esos
conceptos jurídicos indeterminados.
Por tanto, la Administración goza de un margen de apreciación para la aplicación de los conceptos jurídicos
indeterminados. Sin embargo, ese margen no es absoluto. La discrecionalidad en estos casos tiene una naturaleza
diferente, y se denomina discrecionalidad cognitiva o de juicio.

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3. Discrecionalidad en la determinación de la consecuencia jurídica:
A veces, la norma jurídica permite que, para un determinado supuesto de hecho la Administración pueda elegir
entre diversas consecuencias jurídicas. Es lo que se denomina discrecionalidad volitiva o de actuación. La
discrecionalidad en estos casos se encuentra en la consecuencia jurídica de la norma para un determinado
supuesto fáctico.
Se trata de casos en los que una norma jurídica prevé que para un determinado supuesto de hecho la
Administración pueda elegir entre diferentes consecuencias jurídicas. Por ejemplo, en caso de graves altercados
durante una manifestación, la Administración podrá elegir entre la introducción de medidas disuasorias, la
modificación del recorrido, etc.
4. Decisiones de la Administración conformadora.
En estos casos, las normas están redactadas con principios programáticos u objetivos, es decir, marcan resultados.
Por ejemplo, “La Administración local intentará alcanzar un información optima para el ciudadano”. La norma
impone a la Administración el logro de objetivos, alcanzar determinados resultados.
Aquí no hablamos de supuesto de hecho ni consecuencias jurídicas; se trata de que la Administración lleve a cabo
una tarea de ponderación. La Administración debe identificar los objetivos marcados por la norma, analizar cuáles
son los intereses y fines que están en juego y tomar una decisión basada en la ponderación de dichos intereses en
juego. No se trata de discrecionalidad en sentido estricto a pesar de que la Administración tiene cierto margen de
decisión; se trata de una ponderación de los intereses en juego.
En estos casos cabe control por parte de Tribunales, pues pueden darse informes de expertos y además se exige
motivación de la decisión que tome la Administración.
III. CONTROL DE LA DISCRECIONALIDAD.
El principal elemento de control son los llamados actos reglados. En estos casos, el juez deberá verificar si se ha
producido efectivamente el supuesto de hecho y se le han aplicado las consecuencias jurídicas correspondientes.
Asimismo, la jurisprudencia acude a los Principios Generales del Derecho, ya que en ningún caso, la
discrecionalidad de la Administración puede ir en contra de alguno de dichos principios. Por ejemplo, el principio
de interdicción de la arbitrariedad (Art. 9.3 CE).
La actuación discrecional de la Administración debe superar un juicio de racionalidad mínima, de proporcionalidad,
y debe estar suficientemente motivado. Por ejemplo, en casos de construcción y edificación de centros escolares
hay que tener en cuenta su ubicación y proximidad con ciertas instalaciones, como centros de desintoxicación.
En ocasiones este tipo de supuestos plantean mayores dificultades. El Tribunal Supremo consideró que era válido
ubicar una guardería al lado de una estación de autobuses, considerando que no era una amenaza para los
menores.
 Distinción entre discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados.
Hay una distinción entre discrecionalidad y conceptos jurídicos indeterminados. Los conceptos jurídicos
indeterminados suponen la introducción en los supuestos de hecho de la norma, de cierta imprecisión o vaguedad
(dificultad o incertidumbre en cuando a las situaciones subsumibles dentro del supuesto fáctico). Según la
jurisprudencia, los conceptos jurídicos indeterminados no otorgan a la Administración discrecionalidad.

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IV. DISCRECIONALIDAD TÉCNICA.
La discrecionalidad técnica se da cuando la norma jurídica utiliza conceptos que remiten a un juicio o valoración
de carácter técnico. La Administración goza de un margen de apreciación no fiscalizable por los Tribunales, los
cuales no pueden sustituir a la propia Administración. Según el art. 71.2 LJCA:
“Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de
una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los
actos anulados.”
Los jueces y tribunales no pueden sustituir a la Administración en el ejercicio de su potestad discrecional. En todo
caso, hay que tener en cuenta que aunque estemos ante una auténtica discrecionalidad ello no conlleva libertad
absoluta. La norma marca un espacio de actuación, y además, las Administración debe motivar todos sus actos
como así lo dispone el art. 35.1 i LPACAP:
“Serán motivados, con sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho:
i) Los actos que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en virtud de
disposición legal o reglamentaria expresa”.
Tradicionalmente, en procesos selectivos (ej.: contratación, exámenes), cuando se recurría un examen, los
Tribunales apelaban que no podían entrar ahí, pues eran de carácter técnico y pertenecía al ámbito discrecional
de la Administración. Sin embargo, con el tiempo se ha ido poniendo en evidencia que esto es muy dudoso. Había
ámbitos en los que los jueces no entraban a analizar, y otros en los que lo jueces entraban aún siendo de carácter
técnico (por ejemplo, informes de arquitectos). ¿Por qué se aplica discrecionalidad técnica en un examen de
oposiciones y no es un informe de arquitectos? Consecuentemente, poco a poco se ha ido abriendo la posibilidad
de revisar por parte del juez o tribunal.
V. ACTO POLÍTICO DEL GOBIERNO.
Los actos políticos no son supuestos de discrecionalidad de la Administración, porque no están dictados por un
sujeto que reciba el nombre de Administración Pública. Hablamos de actos dictados por el Gobierno en el ejercicio
de sus funciones como Gobierno, pues hay que tener en cuenta que el Gobierno también puede dictar actos
administrativos (nombramientos en materia de personal, contratos, etc.).
Este tipo de actos, por su propio contenido político, no son fiscalizables. Tradicionalmente, quedaban exentos de
control judicial, lo cual ha sido superado por la LJCA, que en su art. 2.a LJCA incluye un listado de actos del
Gobierno que son fiscalizables:
“El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: a)
La protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la determinación de las
indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los actos del Gobierno o de los Consejos de
Gobierno de las Comunidades Autónomas, cualquiera que fuese la naturaleza de dichos actos”.
Este artículo atribuye competencia a la jurisdicción contenciosa, en relación con los actos del Gobierno, el control
de:
 Protección jurisdiccional de Derechos Fundamentales.
 Elementos reglados.
 Determinación de indemnizaciones.

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Si de un acto del Gobierno se derivan daños a un particular, y éste quiere recurrir, se podrá impugnar para que se
determine la indemnización correspondiente. Por tanto no hay ámbito exento de control de forma absoluta, y
cabe control de esos elementos: derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones. Hay autores
que han abierto las opciones de control los actos del Gobierno, estableciendo que el art. 2.a LJCA establece un
mínimo establecido en la ley para establecer cierto control sobre este tipo de actos.

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TEMA 3. CONCEPTO Y CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO. LA DECLARACIÓN
RESPONSABLE Y LA COMUNICACIÓN PREVIA
PRIMERA PARTE: CONCEPTO Y CLASES DE ACTO ADMINISTRATIVO.
I. CONCEPTO.
1. Definiciones de acto administrativo.
Podemos encontrar diversas definiciones de acto administrativo. Según GARCÍA DE ENTERRÍA, el acto
administrativo es la “declaración de voluntad de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la
Administración en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria”.
Por otro lado, OTTO MAYER (1888), definía los actos administrativos como “declaraciones de voluntad que están
dirigidas a crear, fundamentar, eliminar o modificar relaciones jurídicas, y esto corresponde al concepto de
negocio jurídico”.
La profesora propone la definición de GALLEGO ANABITARTE, que define acto administrativo como la “resolución
unilateral con eficacia vinculante, de un caso concreto, dictada por un sujeto cuando gestiona actividades y
servicios administrativos públicos”.
2. Elementos de la definición.
Vamos a analizar los elementos de esta última definición:
 Resolución con eficacia vinculante. Esto nos permite diferenciarlo de actos entre particulares. La
Administración puede imponernos un determinado cumplimiento sin un Tribunal de por medio. Los actos
administrativos suponen decisiones administrativas que tienen carácter vinculante para sus destinatarios.
Puede establecernos una obligación (sentido negativo) o reconocernos un derecho (sentido positivo). Es
vinculante porque detrás del acto administrativo hay ejercicio de poder público legal y constitucionalmente
reconocido, y es fundamental que el ordenamiento jurídico reconozca ejecutividad del acto administrativo.
Resolución de carácter vinculante permite dejar fuera, por ejemplo, la pura actuación material, pues no es
una decisión de la Administración sino una simple ejecución, y también quedarían fuera los actos de trámite
(aquellos que se dan en medio del procedimiento pero que no son definitivos, y por tanto, no son vinculantes:
por ejemplo, un informe, una prueba…). También quedan fuera las certificaciones, que son copias o
reproducciones de una decisión anterior.
 Resolución unilateral, que nos permite diferenciarla de los contratos, pactos o convenios.
 De un caso concreto. Se fija en una situación de hecho real, determinada; en un momento determinado y que
no es susceptible de repetición. Esto no impide que estamos ante una pluralidad de destinatarios.
 Dictada por un sujeto que gestiona actividades y servicios administrativos públicos. Dentro de sujeto que
gestiona actividades y servicios administrativos públicos, se incluye a las administraciones territoriales, así
como las entidades públicas que gestionan tareas administrativas, órganos constitucionales que no son
Administración pública instrumental pero que también llevan a cabo tareas administrativas (TC, Gobierno,
Cortes, en la medida en que contratan tienen medidas respecto al personal, etc.), corporaciones de derecho
público e incluso concesionarios (en la medida que aplican derecho púbico). La actividad administrativa no
sometida al Derecho Administrativo o que no sea función administrativa va a quedar fuera. Solo se incluyen
las actuaciones y servicios públicos de carácter administrativo para cualquier sujeto que los lleve a cabo.

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II. CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.
1. Por su incidencia en el destinatario:
Acto favorable. Aquellos que favorecen a sus destinatarios, bien sea reconociendo o atribuyéndoles derechos o
intereses legítimos, bien suprimiendo o reduciendo obligaciones o levantando cargas. Es decir, son favorables
porque otorgan al destinatario un derecho o le liberan de una limitación. El patrimonio jurídico del destinatario
del acto administrativo favorable se ve mejorado. Por ejemplo, la concesión de una beca.
Acto desfavorable. Aquellos que restringen la esfera jurídica de su destinatario al imponerle una prohibición, una
obligación o una carga (actos de gravamen) o suponen una denegación de un derecho. Por ejemplo, la imposición
de una multa de tráfico.
Dependiendo de si nos encontramos antes actos favorables o no, tendremos un régimen jurídico distinto. Los
actos desfavorables tienen que estar correctamente motivados (Art. 35.1 a LPAC), mientras que los actos
favorables no necesitan estar motivados. Asimismo, hay un sistema de eliminación del acto distinto dependiendo
si estamos ante un acto favorable o desfavorable. El acto administrativo se puede eliminar de dos maneras: bien
porque el particular recurre el acto, bien porque la propia administración elimina su acto, que se denomina
revisión de oficio. En este caso, sólo los actos desfavorables pueden ser revocados por la Administración.
2. Por su contenido:
Acto configurador. Son actos configuradores los que crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas concretas
de cualquier tipo. Incluye tanto actos favorables como no favorables.
Acto declarativo. Son aquellos que tienen carácter informativo, acreditativo, en los que la Administración se limita
a constatar un derecho o una situación jurídica de una persona o una cosa ya previstos en una norma. La
Administración da fe, acredita que se dan una serie de circunstancias, pero no crea una nueva relación jurídica.
3. Acto administrativo necesitado de colaboración: distinción acto - contrato.
El acto administrativo es una declaración unilateral de la Administración que produce efectos jurídicos. Este
primer elemento diferencia el acto administrativo de cualquier negocio jurídico bilateral, es decir, de pactos,
contratos o convenios de cualquier tipo, aunque existen algunos actos unilaterales que requieren para su eficacia
de la aceptación del destinatario. Por ejemplo, la concesión de una beca. La Administración puede llevar a cabo
contratos mediante el concierto de voluntades con otros sujetos. Los contratos tienen un régimen jurídico especial
y diferente al de los actos administrativos e implican bilateralidad.
En ocasiones, la propia Administración prefiere llegar a acuerdos con el fin de evitar posibles conflictos con los
destinatarios. Además, es necesario tener en cuenta que la Administración actual cumple tantas finalidades y lleva
a cabo tantas actuaciones que no puede desarrollarlas por sí sola, necesitando colaboraciones. Por ejemplo, la
realización de acuerdos y convenios. Por ello, no siempre es fácil distinguir cuando estamos ante un acto o un
contrato desde un punto de vista conceptual.
4. Desde un punto de vista procesal
4.1. Acto definitivo y acto de trámite.
El acto definitivo es aquel que pone fin al procedimiento administrativo. Es la decisión de la Administración,
poniendo fin al procedimiento y resolviendo todas las cuestiones planteadas en el mismo. Al acto definitivo se le

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llama resolución, decisión, acuerdo. Este acto definitivo es inmediatamente ejecutivo, es decir, la Administración
lo puede ejecutar directamente.
Por otro lado, el acto de trámite es aquel que se dicta en el ámbito del procedimiento desde su iniciación hasta la
resolución definitiva. Son actos que se adoptan a lo largo del procedimiento. Por ejemplo, informes, decisión de
abrir el periodo de prueba o dar audiencia, pruebas, requerimientos, propuestas, dictámenes. Son una serie de
actuaciones que adopta la Administración a lo largo del procedimiento pero que no le ponen fin.
La distinción es importante a efectos prácticos porque los actos de trámite, por regla general no pueden ser
impugnados, no son recurribles, salvo que decidan sobre el fondo del asunto, produzcan indefensión o perjuicio
irreparable a derechos e intereses legítimos. En definitiva, en términos generales, únicamente los actos definitivos
son recurribles, no así los actos de trámite. Así, el art. 112.1 LPACAP establece:
“Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a
derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de
reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47
y 48 de esta Ley.
La oposición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración en la
resolución que ponga fin al procedimiento”.
4.2. Actos que agotan o no la vía administrativa.
Cuando los actos son impugnables, aquellos que ponen fin a la vía administrativa son los que pueden ser objeto
de un recurso contencioso-administrativo directamente, sin perjuicio del que el interesado pueda interponer
previamente recurso facultativo de reposición. Por el contrario, no ponen fin a la vía administrativa aquellos actos
impugnables contra los que cabe interponer el recurso administrativo de alzada u otro que le sustituya.
Los actos que ponen fin a la vía administrativa están recogidos en el art.114.1 LPACAP, que establece:
“Ponen fin a la vía administrativa:
a) Las resoluciones de los recursos de alzada.
b) Las resoluciones de los procedimientos a que se refiere el artículo 112.2.
c) Las resoluciones de los órganos administrativos que carezcan de superior jerárquico, salvo que una
Ley establezca lo contrario.
d) Los acuerdos, pactos, convenios o contratos que tengan la consideración de finalizadores del
procedimiento.
e) La resolución administrativa de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, cualquiera que
fuese el tipo de relación, pública o privada, de que derive.
f) La resolución de los procedimientos complementarios en materia sancionadora a los que se refiere
el artículo 90.4.
g) Las demás resoluciones de órganos administrativos cuando una disposición legal o reglamentaria
así lo establezca”.
Para el ámbito estatal (Administración General del Estado), el art. 114.2 LPACAP precisa que ponen fin a la vía
administrativa los actos de los miembros y órganos de Gobierno, de los Secretarios de Estado, de os órganos con

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nivel de Director General o superior en materia de personal y de los máximos órganos de dirección, unipersonales
y colegiados de los organismos y entes públicos. Así, según el art. 114.2 LPACAP:
“Además de lo previsto en el apartado anterior, en el ámbito estatal ponen fin a la vía administrativa los actos y
resoluciones siguientes:
a) Los actos administrativos de los miembros y órganos del Gobierno.
b) Los emanados de los Ministros y los Secretarios de Estado en el ejercicio de las competencias que
tienen atribuidas los órganos de los que son titulares.
c) Los emanados de los órganos directivos con nivel de Director general o superior, en relación con las
competencias que tengan atribuidas en materia de personal.
d) En los Organismos públicos y entidades derecho público vinculados o dependientes de la
Administración General del Estado, los emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales
o colegiados, de acuerdo con lo que establezcan sus estatutos, salvo que por ley se establezca otra
cosa”.
Por lo que se refiere a las Comunidades Autónomas, se dispone en general en sus Leyes que ponen fin a la vía
administrativa los actos del Presidente de la Comunidad, Consejo de Gobierno y Consejeros, entre otros.
Atendiendo al art. 53.1 de la Ley 1/1983 de Gobierno y Administración de la Comunidad de Madrid:
“Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades:
a) Las del Presidente.
b) Las del Consejo de Gobierno y de las Comisiones delegadas de aquél.
c) Las de los Consejeros, salvo cuando una Ley especial otorgue recurso ante otro órgano superior.
d) Las de las autoridades inferiores en los casos que resuelvan por delegación de un Consejero o de otro
órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa.
e) Las que resuelvan recurso de alzada, salvo que una Ley especial prevea el de súplica ante el Consejo
de Gobierno.
f) Las de cualquier autoridad, cuando así lo establezca una disposición legal o reglamentaria”.
En el ámbito local, ponen fin a la vía administrativa los actos del Pleno, de su Alcalde y de las Juntas de Gobierno
local. Según el art. 52.2 a) LBRL:
“Ponen fin a la vía administrativa las resoluciones de los siguientes órganos y autoridades: Las del Pleno, los
Alcaldes o Presidentes y las Comisiones de Gobierno, salvo en los casos excepcionales en que una Ley sectorial
requiera la aprobación ulterior de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma, o cuando proceda
recurso ante éstas en los supuestos del artículo 27.2”.
4.3. Acto firme y acto no firme.
El acto firme es aquel contra el que no cabe recurso alguno, bien por haberse desestimado todos los recursos
interpuestos o bien por haber transcurrido el plazo para interponerlos. No confundir con acto definitivo. Un acto
no firme es aquel contra el que cabe interponer recurso o se está tramitando algún recurso frente a él.

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4.4. Acto confirmatorio o reproductor de otro anterior no recurrible.
No cabe interponer recurso contencioso-administrativo contra actos que sean reproducción de otros anteriores
definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haberlos recurrido en tiempo y forma. Según
el art. 28 LJCA:
“No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros
anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y
forma”.
5. Por su vinculación con la norma.
Los actos reglados son aquellos en los que el contenido del acto administrativo está sujeto a un precepto jurídico
concreto. Los actos discrecionales son el resultado de aplicar la potestad discrecional de la Administración.

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SEGUNDA PARTE: DECLARACIÓN RESPONSABLE Y COMUNICACIÓN PREVIA.
1. La actividad administrativa de limitación-intervención.
Podemos hacer una clasificación tripartita de la actividad administrativa: actividad de policía, actividades de
fomentos y actividades de gestión de los servicios públicos.
Hoy en día no es muy adecuado hablar de la actividad de policía como tal, siendo más adecuado hablar de actividad
administrativa de intervención-limitación: limitación del ejercicio de los Derechos de los ciudadanos para
salvaguardar intereses generales.
El típico mecanismo de intervención-limitación es la licencia. Las técnicas de limitación pueden ser ex ante (antes
de poder acceder a una determinada actividad, tengo que dirigirme a la Administración y que me den una
autorización administrativa; antes de poder llevarlo a cabo pido el permiso correspondiente). Por otro lado están
los mecanismos de limitación ex post (la administración lo que hace es controlar las actividades a posteriori). En
el modelo clásico se dan ambos mecanismos de control, coexisten.
Además de la clásica licencia, empiezan a aparecer otros mecanismos. Entre ellos destaca la declaración
responsable y la comunicación previa. No hay una solicitud; basta con que yo declare que cumplo la normativa
para poder realizar la actividad. Hay una notificación del ciudadano a la Administración diciendo que va a
comenzar una actividad. Por ello, se dice que deben existir más mecanismos de control ex post, para controlar la
actuación del ciudadano.
2. Marco normativo de transformación del modelo de intervención administrativa.
¿Por qué estamos llevando a cabo esto? Estos mecanismos ya existían, pero es ahora cuando hemos extendido su
uso en parte por la Directiva de Servicios de la UE. La influencia de la Directiva de Servicios en la normativa
nacional ha fomentado la sustitución de los mecanismos de control previo. Destaca la trasposición de la Directiva
de Servicios en la normativa general y la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado.
El art. 4.1 TFUE define servicio como cualquier actividad económica por cuenta propia prestada normalmente a
cambio de una remuneración.
3. Implicaciones de la Directiva de Servicios para todas las Administraciones Públicas.
Eliminación de obstáculos y restricciones al establecimiento y prestación de actividades de servicios.
 Simplificación de procedimientos;
 Generalización de la tramitación por medios electrónicos;
 Sistema de ventanilla única;
 Cooperación con las demás Administraciones;
 Eliminación de obstáculos y restricciones al establecimiento y prestación de actividades de servicios;
 Sustitución de la técnica autorizatoria por otras menos restrictivas para la libertad de los particulares.
 Limitación de las autorizaciones administrativas previas:
– “Razón imperiosa de interés general”.
– No discriminatoria.
– Proporcionada

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4. Cambios en la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas.

4.1. Art. 69 LPACAP.

Cambio en la denominación: mantiene las “declaraciones responsables” y sustituye las “comunicaciones previas”,
por las de “comunicaciones”.
Declaración responsable: art. 69.1 LPACAP
“A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en
el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente
para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que
así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a
mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho
reconocimiento o ejercicio.
Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa
en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que
se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá
aportarla”.
Comunicación: art. 69.2 LPACAP
“A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen
en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante
para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho”.
Además, según el art. 61.6 LPAC, “únicamente será exigible, bien una declaración responsable, bien una
comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para
su ejercicio, sin que sea posible la exigencia de ambas acumulativamente”.
Los efectos de la declaración responsable y la comunicación se refieren al reconocimiento o ejercicio de un
derecho o bien el inicio de una actividad, “desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de
comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. Así, el art. 69.3 LPACAP
establece:
“Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o
bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación,
control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior
al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente”.
En el art. 69.4 LPACAP se regulan las consecuencias:
“La inexactitud, falsedad u omisión, de carácter esencial, de cualquier dato o información que se incorpore a una
declaración responsable o a una comunicación, o la no presentación ante la Administración competente de la
declaración responsable, la documentación que sea en su caso requerida para acreditar el cumplimiento de lo
declarado, o la comunicación, determinará la imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad

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afectada desde el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las responsabilidades
penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar”.
El art. 69.5 LPAC establece un mandato a las Administraciones Públicas:
“Las Administraciones Públicas tendrán permanentemente publicados y actualizados modelos de declaración
responsable y de comunicación, fácilmente accesibles a los interesados”.
4.2. Otras referencias.
Art. 16.4 LPAC se refiere, genéricamente a “documentos”
Art. 5 LPAC: posibilidad de que los interesados actúen por medio de representante. Se extiende la obligación de
acreditar la representación a las declaraciones responsables o comunicaciones.
Art. 21.1, párrafo 3º LPAC: referencia en la regulación de la obligación de resolver.
4.3. Consideraciones finales.
 Cambio de paradigma en el régimen de intervención de las Administraciones Públicas.
 La normativa ha ido más allá de lo pretendido por la Directiva de Servicios.
 Derivadas del nuevo modelo:
– Reformas organizativas y de personal.
– Mejora de sistemas de información previa.
– Aumento de mecanismos de control/inspección.
– Sistema de responsabilidad.

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TEMA 4. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. LA RESOLUCIÓN Y OTRAS FORMAS DE
TERMINACIÓN. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR.
INTRODUCCIÓN: El nuevo marco normativo
Se planteó la necesidad de una reforma del Procedimiento Administrativo, lo que ha supuesto el fin del dualismo
de la LRJPAC. Antes de la reforma, se incluían en la misma ley dos dimensiones fundamentales: el régimen jurídico
y el procedimiento administrativo.
Tras la reforma, se pone fin a ese dualismo dentro de una sola ley, dando lugar a la Ley 40/2015 de Régimen
Jurídico del Sector Público (LRJSP) y la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas (LPACAP). Esta última era muy necesaria para alcanzar una simplificación y unificación
procedimental, para lo cual deroga el Reglamento de Responsabilidad Patrimonial y el de Potestad sancionadora
incluyéndolos en la propia Ley.
Sin embargo, se critica que esta nueva ley no ha simplificado ni ha realizado un cambio estructural absoluto,
manteniendo, en términos generales, el modelo anterior.
El art. 1.2 LPAC se refiere a la simplificación administrativa, estableciendo que sólo mediante ley, cuando resulte
eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento, y de manera
motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta Ley. Con esta previsión, la
Ley quiere impedir que por normas de rango inferior a la ley se puedan añadir trámites adicionales o distintos a
los contemplados en la Ley. Es un intento de simplificación.
El artículo continúa diciendo que, reglamentariamente podrán incluirse especialidades del procedimiento
referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas
de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Por ejemplo, los plazos de resolución, quien es el
órgano competente, etc.
Art. 1.2 LPCAP:
“Solo mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del
procedimiento, y de manera motivada, podrán incluirse trámites adicionales o distintos a los contemplados en esta
Ley. Reglamentariamente podrán establecerse especialidades del procedimiento referidas a los órganos
competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y
terminación, publicación e informes a recabar”.

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PRIMERA PARTE: ORDENACIÓN Y TRAMITACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN.
I. ORDENACION DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
El procedimiento administrativo es la forma de elaboración de las decisiones administrativas o el ejercicio de la
actividad administrativa formalizada.
El procedimiento administrativo integra una serie de principios que se van a proyectar sobre todas las fases del
procedimiento en conjunto. Tratan de encauzar y articular los distintos trámites procedimentales en el orden, con
la finalidad establecida por la Ley. Idea matriz: agilidad, eficacia y simplificación.
1. Expediente administrativo.
El art. 70 LPACAP añade una regulación expresa del llamado expediente administrativo. Lo define como el
conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y de fundamento a la resolución
administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. El expediente se forma mediante una
agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás
diligencias deban integrarlos.
Por otro lado, el apartado cuarto del art. 70 LPACAP establece aquello que no se va a incluir dentro del expediente
administrativo. Se va a excluir todo aquello que tenga carácter auxiliar o de apoyo, es decir, aplicaciones, ficheros
y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos.
Se critica este artículo de la ley, pues incluye una definición muy amplia de expediente, y a su vez, una definición
muy amplia de los que no forma parte del expediente. Parece que es una Administración que puede expurgar que
hay o no dentro del expediente, pudiendo perjudicar al ciudadano.
2. Principios de ordenación del procedimiento.
Los principios de ordenación del procedimiento son:
2.1. Impulsión de oficio. Art. 71.1 LPACAP:
“El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de
medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad”.
Supone que el órgano responsable para la tramitación del procedimiento tiene el deber de hacer avanzar el
procedimiento a lo largo de todas sus fases, sin depender del particular. Este principio tiene su fundamento en
que hay un interés legítimo que hay que velar. Impulso de oficio en todos sus trámites y a través de medios
electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad.
Los responsables de cumplir con este principio tienen que remover los obstáculos que impidan, dificulten o
retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos. Esto se debe
reflejar en todas las fases del procedimiento, desde su iniciación hasta su finalización.
Existe la posibilidad de pedir responsabilidad por posibles dilaciones en el proceso, como así establece el art. 20
LPACAP:
“1. Los titulares de las unidades administrativas y el personal al servicio de las Administraciones Públicas que
tuviesen a su cargo la resolución o el despacho de los asuntos, serán responsables directos de su tramitación y
adoptarán las medidas oportunas para remover los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno
de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos, disponiendo lo necesario para evitar y
eliminar toda anormalidad en la tramitación de procedimientos.

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2. Los interesados podrán solicitar la exigencia de esa responsabilidad a la Administración Pública de que dependa
el personal afectado”.
2.2. Orden en el despacho de asuntos. Art. 71.2 LPACAP:
“En el despacho de los expedientes se guardará el orden riguroso de incoación en asuntos de homogénea
naturaleza, salvo que por el titular de la unidad administrativa se dé orden motivada en contrario, de la que quede
constancia”.
Es la obligación de guardar un orden rigoroso en la incoación de los asuntos de homogénea naturaleza. El orden
de incoación está determinado por la fecha de llegada de los actos a los registros. Tiene su fundamento en el art.
14 CE sobre el derecho a la igualdad.
El incumplimiento de esta obligación de respetar el orden del despacho de asuntos genera responsabilidad
disciplinaria del funcionario infractor y la remoción del puesto de trabajo.
Según la jurisprudencia la alteración del orden en el despacho de asuntos no afecta en principio a la validez del
acto impugnado, salvo que el orden fuera determinante para adquirir un derecho. La regla general es presunción
de validez del acto.
2.3. Acumulación de expedientes. Art. 57 LPACAP:
“El órgano administrativo que inicie o tramite un procedimiento, cualquiera que haya sido la forma de su iniciación,
podrá disponer, de oficio o a instancia de parte, su acumulación a otros con los que guarde identidad sustancial o
íntima conexión, siempre que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Contra el
acuerdo de acumulación no procederá recurso alguno”.
La acumulación de expedientes hace referencia a la facultad discrecional de la Administración responsable de un
determinado procedimiento decida acumular dos o más procedimientos que guarden identidad sustancial o
íntima conexión tramitándose en el mismo procedimiento.
Para ello es necesario que exista identidad tanto de sujetos como de materias, o que exista una conexión lógica
entre las materias. Se trata de unificar estos asuntos en lugar de tratarlos por separado. Tiene su fundamento en
el principio de economía procesal y para evitar distintas soluciones para asuntos similares.
Incluye la exigencia de que sea el mismo órgano quien deba tramitar y resolver el procedimiento. Asimismo, el
artículo añade la previsión de que esta decisión la puede tomar el órgano administrativo de oficio o a instancia de
parte, a petición del particular. No obstante, aunque el particular lo pida, es facultativo para el órgano decidir si
acumula o no los expedientes. La decisión de no acumular procedimientos es un acto no recurrible.
2.4. Simplificación: concentración de trámites. Art. 72.1 LPACAP:
“De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que,
por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo”.
De acuerdo con este principio, el art. 72 LPACAP exige que el órgano encargado de llevar el procedimiento tiene
que adoptar todas aquellas medidas que permitan la realización simultánea de los trámites. Siempre que sea
posible, debe simultanear los trámites en lugar de llevarlos de forma sucesiva.
2.5. Cumplimiento de los trámites. Art. 72.2 y 73 LPACAP:
“Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos, deberá consignarse en la comunicación
cursada el plazo legal establecido al efecto”

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“1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a
partir del siguiente al de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma
correspondiente se fije plazo distinto.
2. En cualquier momento del procedimiento, cuando la Administración considere que alguno de los actos de los
interesados no reúne los requisitos necesarios, lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de
diez días para cumplimentarlo.
3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su
derecho al trámite correspondiente. No obstante, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos
legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el
plazo”.
¿Cómo se cumplen los trámites en función si los tiene que realizar la Administración o el particular?
Trámite a realizar por un órgano o unidad administrativa distinta al órgano competente para la tramitación del
procedimiento: petición consignando el plazo que la normativa sectorial establezca para la realización de tal
trámite. La ley ha establecido unas reglas. Cuando el trámite lo tenga que realizar un órgano distinto al
responsable o competente, en estos casos, tiene que dirigir una petición en la que se tiene que consignar el plazo
que la normativa correspondiente establece.
No se ha incluido en la nueva ley un plazo supletorio. Hay que tener en cuenta que nunca se puede pasar el plazo
máximo para resolver.
Si el trámite lo tiene que realizar el particular, tiene un plazo de diez días. Trámite a realizar por interesado: plazo
perentorio de 10 días. Se computan a partir del día siguiente de la presentación del requerimiento. La Ley recoge
la posibilidad de otorgar de 10 días de subsanación al particular.
¿Qué sucede si el particular no atiende al requerimiento de la administración? La administración puede
facultativamente declarar decaído al interesado en el trámite de su derecho correspondiente y notificar al
interesado la caducidad del trámite.
2.6. Cuestiones incidentales. Art. 74 LPACAP:
“Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento, incluso las que se refieran a la nulidad de
actuaciones, no suspenderán la tramitación del mismo, salvo la recusación”.
La Ley intenta que la Administración no se despiste demasiado con asuntos colaterales, cuando el asunto principal
es el que interesa.
El procedimiento tiene que seguir avanzando, por lo que aunque haya cuestiones colaterales, estas no pueden
provocar el cese del procedimiento principal. No tienen virtualidad suspensiva del procedimiento principal.
Las cuestiones incidentales surgen en la tramitación del procedimiento en relación con el objeto del mismo o con
la validez de las actuaciones instrumentales producidas. Requieren un tratamiento y resolución específicos: no
tiene virtualidad suspensiva del procedimiento principal (salvo la recusación).
3. Lengua del procedimiento.
Según el art. 13 c) LPACAP:
“A utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma, de acuerdo con lo previsto en esta Ley
y en el resto del ordenamiento jurídico”.

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Este artículo incluye el derecho a utilizar las lenguas oficiales en el territorio de su Comunidad Autónoma.
Asimismo, hay que tener en cuenta el art. 15 LPACAP:
“1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración General del Estado será el castellano. No
obstante lo anterior, los interesados que se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede
en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el interesado. Si concurrieran varios
interesados en el procedimiento, y existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará en
castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los interesados se expedirán en la lengua elegida
por los mismos.
2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades
Locales, el uso de la lengua se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.
3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los documentos, expedientes o partes de los
mismos que deban surtir efecto fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos a los
interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir efectos en el territorio de una Comunidad
Autónoma donde sea cooficial esa misma lengua distinta del castellano, no será precisa su traducción”.
4. Términos y plazos.
Hay que diferenciar según sean días, años meses. Las dos grandes novedades de la ley son la determinación de
los sábados como inhábiles y el otro es el cómputo por horas.
 Plazos señalados por días.
Cuando los plazos se señalen por días, se entiende que son siempre son hábiles. Si me fijan un plazo de 15 días
hay que excluir sábados, domingos y festivos. Esta es la regla general.
Para que sean naturales tiene que venir expresamente en la Ley, y debe tratarse de una norma con rango de Ley
o de Derecho de la UE. No cabe que se establezcan plazos con días naturales en normas de rango reglamentario.
Según el art. 30.2 LPACAP: “Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo,
cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados,
los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así
una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes
notificaciones”
Además, hay que atender a lo dispuesto en el art.30.3 LPACAP:
 Plazos señalados por horas.
Por primera vez con carácter general se incluye el cómputo de plazos por horas. La regla general del cómputo de
plazo por horas, se entiende en horas hábiles que son todas las del día hábil. Lo cierto es que también incluye el
cómputo de minutos, porque se dice que el cómputo por horas da inicio desde la hora y minuto desde que tienen
lugar la notificación o publicación. No redondea en horas, sino que también tiene en cuenta los minutos. El
cómputo por horas tiene como límite que sean 24h. Si se superan las 24h, el cómputo debe realizarse por días.
Un plazo de 48 horas ya no puede existir, ahora tiene que ser un plazo de dos días hábiles. A estos efectos, el art.
30.1 LPACAP establece:
“Salvo que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea se disponga otro cómputo, cuando los plazos se señalen
por horas, se entiende que éstas son hábiles. Son hábiles todas las horas del día que formen parte de un día hábil.

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Los plazos expresados por horas se contarán de hora en hora y de minuto en minuto desde la hora y minuto en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate y no podrán tener una duración superior a
veinticuatro horas, en cuyo caso se expresarán en días”
 Cómputo plazos por días / meses / años.
El cómputo de plazos por días se realiza a partir del día siguiente al de la notificación o publicación. Así el art. 30.3
LPACAP:
“Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o
publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la
desestimación por silencio administrativo”
Lo mismo ocurre en el cómputo de meses o años que se realiza a partir del día siguiente a la notificación o
publicación. Según el art. 30.4 LPACAP:
“Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o
desestimación por silencio administrativo”.
En ambos casos, el plazo termina el mismo día en que se produjo la notificación o el silencio. Por ejemplo, si la
notificación se produce el 2 de enero, el cómputo comienza el día 3, pero termina el 2 de febrero.
“El plazo concluirá el mismo día en que se produjo la notificación, publicación o silencio administrativo en el mes
o el año de vencimiento”.
Cuando el vencimiento es el último día del mes, y no hay al día en el mes siguiente, se toma el último día. Es el
caso de febrero.
“Si en el mes de vencimiento no hubiera día equivalente a aquel en que comienza el cómputo, se entenderá que el
plazo expira el último día del mes”.
En caso de que el último día de plazo sea inhábil, se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente. Por
ejemplo, si el plazo finaliza en sábado, se entenderá aplazado al lunes.
Cuando haya desajuste en el calendario oficial de festivos entre el órgano de residencia del interesado y la sede
del órgano administrativo encargado ubicado en otra ciudad o CCAA, se considera festivo, pasándose a siguiente
día hábil. Así lo establece el art. 30.6 LPACAP:
“Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e inhábil en la
sede del órgano administrativo, o a la inversa, se considerará inhábil en todo caso”.
Cuando la documentación sea presentada por registro electrónico, aunque sea festivo en mi localidad, no se va a
aplicar, va a ser un día hábil y se computa. Solo se va a aplicar cuando sea festivo en la sede del registro electrónica.
Así lo establece el art. 31.2 b) LPACAP:
“A los efectos del cómputo de plazo fijado en días hábiles, y en lo que se refiere al cumplimiento de plazos por los
interesados, la presentación en un día inhábil se entenderá realizada en la primera hora del primer día hábil
siguiente salvo que una norma permita expresamente la recepción en día inhábil”.

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II. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

Iniciación Tramitación Terminación

•De oficio •Alegaciones •Resolución

•Por solicitud •Prueba •Desestimiento
de interesado •Informes •Renuncia
•Audiencia e •Caducidad
información •Terminación
pública convencional
•Silencio

1. INICIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO.

El art. 54 LPACAP dispone que los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. En los
procedimientos que culminan con la admisión de un acto desfavorable para el particular suelen ser iniciados de
oficio, y al contrario, cuando se culmine con actos favorables normalmente se iniciará a solicitud del interesado.
1.1. Iniciación de oficio.
Se inician de oficio aquellos procedimientos que se instruyen por acuerdo o decisión de la propia Administración.
Según el art. 58 LPACAP:
“Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia”.
El inicio de oficio puede venir impulsado o promovido por distintos sujetos:
A. Iniciativa propia del órgano administrativo. Según el art. 59 LPACAP:
“Se entiende por propia iniciativa, la actuación derivada del conocimiento directo o indirecto de las circunstancias,
conductas o hechos objeto del procedimiento por el órgano que tiene atribuida la competencia de iniciación”.

B. Orden de un órgano superior. Atendiendo al art. 60.1 LPACAP:

“Se entiende por orden superior, la emitida por un órgano administrativo superior jerárquico del competente para
la iniciación del procedimiento”.

C. Petición razonada de otro órgano administrativo inferior o de otra Administración. Según el art. 61
LPACAP:
“1. Se entiende por petición razonada, la propuesta de iniciación del procedimiento formulada por cualquier
órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el mismo y que ha tenido conocimiento de las
circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien ocasionalmente o bien por tener atribuidas
funciones de inspección, averiguación o investigación.
2. La petición no vincula al órgano competente para iniciar el procedimiento, si bien deberá comunicar al órgano
que la hubiera formulado los motivos por los que, en su caso, no procede la iniciación”.

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 D. Por denuncia. Según el art. 62.1 LPACAP se entiende por denuncia el acto por el que cualquier persona,
en cumplimiento o no de una obligación legal, pone en conocimiento de un órgano administrativo la
existencia de un determinado hecho que pudiera justificar la iniciación de oficio de un procedimiento
administrativo. La denuncia puede provenir de un funcionario o de un particular. Según la doctrina del
Tribunal Supremo, el denunciante no forma parte del procedimiento, no tiene la condición de interesado
(62.5) salvo que demuestre que además de denunciante, es afectado y tiene interés. Así, el art. 62.5
LPACAP:
“La presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento”.
La Ley recoge la posibilidad del “premio” al denunciante infractor. La colaboración con la administración en la
denuncia de actividades nocivas se premia. No se concreta ni detalla en que va a consistir el premio (si se va a
reducir la sanción o exonerarla).
Una vez que se toma la decisión de la administración de iniciar el procedimiento se lleva a cabo mediante un
acuerdo de incoación del procedimiento, donde se indica al particular toda la información necesaria para el
desarrollo de dicho procedimiento. Desde que se adopta ese acuerdo comienza el plazo máximo para resolver.
Además, el órgano competente para llevar el procedimiento de oficio, antes de comenzarlo puede abrir un
procedimiento previo para verificar que concurren las circunstancias para iniciar el procedimiento administrativo.
El art. 55.1 LPACAP establece:
“1. Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o
actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el
procedimiento.
2. En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora las actuaciones previas se orientarán a determinar,
con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación
de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos
y otros.
Las actuaciones previas serán realizadas por los órganos que tengan atribuidas funciones de investigación,
averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se
determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento”.
 INTERESADO.
A. Concepto de interesado. En un procedimiento pueden intervenir particulares o entidades distintas de la
Administración que lo tramita. Ateniendo a lo dispuesto en el art. 4 LPACAP:
“1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
b) Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por la decisión que
en el mismo se adopte.
c) Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la resolución y se
personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”.
B. Capacidad de obrar. El art. 3 LPACAP regula la capacidad de obrar, en los mismos términos que el Código Civil:

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“A los efectos previstos en esta Ley, tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas:
a) Las personas físicas o jurídicas que ostenten capacidad de obrar con arreglo a las normas civiles.
b) Los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos de sus derechos e intereses cuya actuación esté
permitida por el ordenamiento jurídico sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o
curatela. Se exceptúa el supuesto de los menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte
al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate.
c) Cuando la Ley así lo declare expresamente, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad
jurídica y los patrimonios independientes o autónomos.
C. Representación. Los interesados pueden comparecer y actuar en el procedimiento por si mismos o a través
de un representante. Según el art. 5.1 LPACAP:
“Los interesados con capacidad de obrar podrán actuar por medio de representante, entendiéndose con éste las
actuaciones administrativas, salvo manifestación expresa en contra del interesado”.
D. Pluralidad de interesados. Puede haber pluralidad de interesados, es decir, no hay una identidad entre
procedimiento y un solo interesado, sino que es posible que exista más de un interesado. A tales efectos, el
art. 7 LPACAP:
“Cuando en una solicitud, escrito o comunicación figuren varios interesados, las actuaciones a que den lugar se
efectuarán con el representante o el interesado que expresamente hayan señalado, y, en su defecto, con el que
figure en primer término”.
E. Aparición de nuevos interesados en el desarrollo del procedimiento. Pueden aparecer nuevos interesado a
lo largo del procedimiento como así regula el art. 8 LPACAP:
“Si durante la instrucción de un procedimiento que no haya tenido publicidad, se advierte la existencia de personas
que sean titulares de derechos o intereses legítimos y directos cuya identificación resulte del expediente y que
puedan resultar afectados por la resolución que se dicte, se comunicará a dichas personas la tramitación del
procedimiento”.
Derecho de los interesados:
Los interesados en el procedimiento tienen un conjunto de derechos que reconoce con carácter general el art. 53
LPACAP:
a) Conocer el sentido del silencio administrativo; el órgano competente para su instrucción y resolución; y
los actos de trámite dictados.
b) Consulta de información en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración.
c) A no presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora
aplicable establezca lo contrario.
d) Derecho a no presentar los documentos “que hayan sido elaborados por éstas”.
e) Derecho a utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico.
f) Derecho a actuar asistidos de asesor.
g) Derecho a cumplir las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos.

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1.2. Iniciación por solicitud de interesado (art. 66)
Cuando el procedimiento se inicia a instancia de parte, el acto inicial de la misma se denomina por la Ley solicitud
de iniciación. Dicha solicitud, si se formula en tiempo y forma y por quien tiene la condición de interesado, obliga
a la Administración a tramitar el procedimiento.
Típicamente es una solicitud que pretende el reconocimiento de un acto de contenido favorable. La presentación
del escrito por parte del interesado supone y determina el inicio del procedimiento. La fecha de inicio del
procedimiento es la presentación del escrito en el registro del órgano competente para resolver.
En principio no se requiere ningún requisito de forma salvo que se establezca explícitamente. Según el art. 66.6
LPACAP, “cuando la Administración en un procedimiento concreto establezca expresamente modelos específicos
de presentación de solicitudes, éstos serán de uso obligatorio por los interesados”. No hace falta que se realice en
un formulario concreto. En ocasiones la Administración nos va a decir que “para solicitar la beca X será necesario
la entrega de un determinado formulario”. Por tanto, en los casos que se diga explícitamente, habrá que presentar
el escrito conforme a lo que dice la Administración, pero por regla general no existen requisitos de formas.
Por otro lado, es necesario tener en cuenta que existen una serie de exigencias de contenido recogidas en la Ley
39/2015 LPACAP:
A. Identificación del solicitante
B. Firma del solicitante
C. Lugar a efectos de notificación (domicilio)
D. Indicar el medio electrónico o en su defecto lugar físico en el que se desea que se produzca la notificación.
E. Adicionalmente se puede señalar una dirección de correo electrónico o número de teléfono con el fin de que
la administración te avise del envío de la correspondiente notificación.
F. Objeto de la solicitud.
G. Petición fundada, acompañada de los medios de prueba que sean necesarios. Las peticiones infundadas serán
causa de inadmisión.
H. Lugar y fecha. La fecha es obligatoria pero no marca el inicio del procedimiento en sí.
Todas ellas están incluidas dentro del art. 66.1 LPACAP que establece:
“Las solicitudes que se formulen deberán contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
b) Identificación del medio electrónico, o en su defecto, lugar físico en que desea que se practique la notificación.
Adicionalmente, los interesados podrán aportar su dirección de correo electrónico y/o dispositivo electrónico con
el fin de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación.
c) Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
d) Lugar y fecha.
e) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio.
f) Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige y su correspondiente código de identificación.

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Las oficinas de asistencia en materia de registros estarán obligadas a facilitar a los interesados el código de
identificación si el interesado lo desconoce. Asimismo, las Administraciones Públicas deberán mantener y
actualizar en la sede electrónica correspondiente un listado con los códigos de identificación vigentes”.
 Acreditación de la solicitud.
Por otro lado, la acreditación de la solicitud hace referencia a que los solicitantes tienen derecho a obtener un
recibo de la presentación del escrito. A efectos procesales y de defensa es de gran relevancia la fecha de entrada
del escrito en el registro. A tales efectos, el art. 66.3 LPACAP establece que “de las solicitudes, comunicaciones y
escritos que presenten los interesados electrónicamente o en las oficinas de asistencia en materia de registros de
la Administración, podrán éstos exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación”.
 Pluralidad de solicitudes: modelos de presentación masiva.
Además, cabe la posibilidad de que exista pluralidad de solicitudes. En esos casos la Administración puede
establecer modelos de presentación masiva. Es la opción de presentar muchas solicitudes con un contenido similar
en un solo documento. No son de carácter obligatorio para el particular. Según el art. 66.4 LPACAP “las
Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los
interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Estos modelos, de uso voluntario, estarán a disposición
de los interesados en las correspondientes sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros
de las Administraciones Públicas”.
 Sistemas normalizados de solicitud.
Es necesario hacer referencia a la existencia de sistemas normalizados de solicitud. Son supuestos en los que hay
parte del contenido ya rellenado por parte de la Administración. Por ejemplo, la declaración de la renta; el
borrador ya incluye nuestros datos. Esto queda recogido en el art. 66.5 LPACAP “los sistemas normalizados de
solicitud podrán incluir comprobaciones automáticas de la información aportada respecto de datos almacenados
en sistemas propios o pertenecientes a otras Administraciones u ofrecer el formulario cumplimentado, en todo o
en parte, con objeto de que el interesado verifique la información y, en su caso, la modifique y complete”.
 Subsanación.
La Ley admite también con carácter general que los defectos que adolezcan las solicitudes o la falta de
acompañamiento de documentos que sean preceptivos puedan subsanarse, lo que puede hacerse por iniciativa
del solicitante o a requerimiento de la Administración que compruebe la falta de algún requisito formal. Por tanto,
la Administración puede pedir al solicitante, una vez que ha recibido su escrito y verificado que faltan
determinados datos, su subsanación. Se concede al interesado un plazo de diez días, que puede ser ampliado
hasta cinco días más en casos justificados. Si el requerimiento de subsanación no es atendido en plazo, se ha de
dictar resolución teniendo al solicitante por desistido en su petición.
 Declaración responsable y comunicación previa.
Se critica que la Ley 39/2015 (LPACAP) incluye dentro de la sección 3ª referente al inicio del procedimiento a
solicitud del interesado la declaración responsable y la comunicación previa ya que no suponen el inicio del
procedimiento.
 Medidas provisionales.
Según el art. 56.1 LPACAP:
“Iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente para resolver, podrá adoptar, de oficio o a
instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia

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de la resolución que pudiera recaer, si existiesen elementos de juicio suficientes para ello, de acuerdo con los
principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad”.
Con el fin de asegurar la resolución que pudiera recaer en el procedimiento, cabe la adopción de medidas de
carácter cautelar, preventivo o asegurador de la eficacia del procedimiento. En la nueva ley (art. 56.3 LPACAP) se
enumeran estas medidas de forma más detallada incluyendo una remisión a la Ley de Enjuiciamiento Civil. Por
ejemplo: suspensión temporal de actividades, prestación de fianzas, embargo preventivo de bienes, rentas, etc.
Asimismo, existen medidas provisionalísimas, recogidas en el art. 56.2 LPACAP:
“Antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano competente para iniciar o instruir el
procedimiento, de oficio o a instancia de parte, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional
de los intereses implicados, podrá adoptar de forma motivada las medidas provisionales que resulten necesarias
y proporcionadas. Las medidas provisionales deberán ser confirmadas, modificadas o levantadas en el acuerdo de
iniciación del procedimiento, que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción, el cual
podrá ser objeto del recurso que proceda”
Son medidas que se adoptan antes de iniciar el procedimiento, para proteger el objeto del procedimiento. Tienen
que tener carácter motivado; medidas racionales. Casos de urgencia inaplazable, es decir, de carácter excepcional
 Tramitación o instrucción del procedimiento.
Los actos de instrucción de todo procedimiento tienen como finalidad comprobar los datos de todo tipo en virtud
de los cuales debe resolverse.
Según el art. 75 LPACAP:
“Los actos de instrucción necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución, se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos, por el
órgano que tramite el procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones
que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos”.
Es decir, los actos de instrucción se refieren al desarrollo de actuaciones y trámites para que se determine y
comprueben los hechos en virtud de los cuales se va a dictar la resolución que pone fin al procedimiento. Son
verificaciones de carácter factico y jurídico. La administración reúne toda la información necesaria para poder
motivar su decisión. En base al principio dispositivo la administración debe tener en cuenta lo que el particular
diga, escuchar sus proposiciones, lo cual no significa que estén manos del particular todo el procedimiento ni que
se acepte todo lo dicho por el particular.
1. Alegaciones.
Las alegaciones son un derecho esencial del interesado como así establece el art. 53.1 e) LPACAP: “Los interesados
en un procedimiento administrativo, tienen los siguientes derechos: a formular alegaciones, utilizar los medios de
defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y a aportar documentos en cualquier fase del procedimiento
anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
propuesta de resolución”.
Los interesados pueden formular cuantas alegaciones estimen pertinentes en cualquier momento a lo largo del
procedimiento siempre que sea antes del trámite de audiencia. Así el art. 76.1 LPACAP:
“Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia, aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio.

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Unos y otros serán tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de
resolución.”
Este límite de realizar las alegaciones antes del trámite de audiencia no rige en situaciones especiales: paralización,
infracción de plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites que pueden ser subsanados antes de la
resolución definitiva del asunto (Art. 76.2 LPACAP). Por tanto, el particular puede seguir alegando elementos
determinantes en situaciones especiales.
El art. 24 CE se refiere al derecho de todo particular a su defensa en un juicio justo. En el procedimiento
administrativo rige el principio contradictorio y de congruencia. Es decir, se da la posibilidad de que el interesado
presente su versión de los hechos. La Administración está obligada a dar respuesta a todo lo planteado por el
particular a lo largo del procedimiento como así establece el art. 88.2 LPACAP: “En los procedimientos tramitados
a solicitud del interesado, la resolución será congruente con las peticiones formuladas por éste, sin que en ningún
caso pueda agravar su situación inicial y sin perjuicio de la potestad de la Administración de incoar de oficio un
nuevo procedimiento, si procede”
2. Trámite de audiencia.
Una vez finalizada la instrucción e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, el expediente
debe ponerse de manifiesto a los interesados o a sus representantes para realizar el trámite de audiencia. Según
el art. 82 LPACAP:
“Instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, se pondrán de
manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones
previstas en su caso en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre.
Se hace referencia a las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre de Transparencia.
La audiencia a los interesados será anterior a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento
jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma, en el caso que éstos formaran parte del procedimiento”.
El trámite de audiencia es otro derecho de los interesados. La Administración debe escuchar al particular una vez
tramitado el procedimiento e inmediatamente antes de la redacción de la propuesta de resolución (previa a la
resolución definitiva). Los interesados tendrán un plazo de entre 10 y 15 días para ejercer su derecho de defensa
según el art. 82.2 LPACAP:
“Los interesados, en un plazo no inferior a diez días ni superior a quince, podrán alegar y presentar los documentos
y justificaciones que estimen pertinentes”.
Si antes de que transcurra el plazo de 10-15 días los interesados no desean realizar ningún tipo de alegación o
aportar documentos el trámite se tendrá por realizado según el art. 82.3 LPACAP:
“Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifiestan su decisión de no efectuar alegaciones ni aportar
nuevos documentos o justificaciones, se tendrá por realizado el trámite.
Se trata de un trámite esencial, de manera que su ausencia o la práctica defectuosa del trámite que comporte
indefensión material, determina, según jurisprudencia la anulabilidad del acto definitivo del proceso, o en
ocasiones, nulidad de pleno derecho (particularmente en procedimientos sancionadores). Ahora bien, para que
se produzca ese efecto invalidante tiene que haber indefensión material o efectiva, y no la habrá si los interesados
han podido defenderse de otro modo en el procedimiento o si la audiencia omitida no hubiera podido llevar a una
resolución diferente de la adoptada. Por tanto, no siempre que se omita el trámite de audiencia se produce la
anulabilidad, únicamente se produce en aquellos casos que al omitirse el trámite de audiencia se provoca una

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situación de indefensión material. Es necesario que más allá de la omisión del trámite, el afectado no se haya
podido defender y articular sus mecanismos de defensa. La jurisprudencia ha rebajado enormemente la
importancia de este trámite. Es necesario que exista una autentica indefensión y que el particular no haya podido
articular su defensa.
3. Información pública.
La información pública es un trámite que permite la participación ciudadana en el procedimiento administrativo.
Pueden participar sujetos individuales o colectivos que puedan verse afectados por la resolución o cualquier otro
ciudadano independientemente de que le afecte o no.
La información pública no es un trámite generalizado, sino que se practica solo cuando esté previsto por la
legislación vigente (por ejemplo, en materia urbanística, de obras públicas y ambiental) o cuando la naturaleza lo
requiera, en este último caso con carácter discrecional. Así el art. 83.1 LPACAP:
“El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando la naturaleza de “éste lo requiera, podrá
acordar un período de información pública.
El trámite se inicia con el anuncio del proyecto o decisión o parte de el en el diario oficial que corresponda, para
que cualquier persona física o jurídica pueda examinarlo. En todo caso, deberá estar disponible en la sede
electrónica para que se puedan formular alegaciones por plazo que no puede ser inferior a 20 días hábiles. Según
el art. 83.2 LPACAP:
“A tal efecto, se publicará un anuncio en el Diario oficial correspondiente a fin de que cualquier persona física o
jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde.
El anuncio señalará el lugar de exhibición, debiendo estar en todo caso a disposición de las personas que lo soliciten
a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente, y determinará el plazo para formular
alegaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a veinte días”
Se trata, pues, de una fórmula de participación en el procedimiento abierta a cualquier persona y no solo a los
interesados en sentido estricto. Por eso dice a Ley que ni la incomparecencia en este trámite precluye el derecho
de los interesados a interponer recurso contra la resolución definitiva, ni la comparecencia en el mismo otorga a
nadie de por si la condición de interesado. Ahora bien, quienes presenten alegaciones, tienen derecho a una
respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones
sustancialmente iguales. Así el art. 83.3 LPACAP:
“La incomparecencia en este trámite no impedirá a los interesados interponer los recursos procedentes contra la
resolución definitiva del procedimiento.
La comparecencia en el trámite de información pública no otorga, por sí misma, la condición de interesado. No
obstante, quienes presenten alegaciones u observaciones en este trámite tienen derecho a obtener de la
Administración una respuesta razonada, que podrá ser común para todas aquellas alegaciones que planteen
cuestiones sustancialmente iguales”.
4. Informes y dictámenes.
Actuaciones que provienen de órganos distintos al órgano que tramita el procedimiento. En estos informes o
dictámenes se hace una valoración jurídica o técnica de aspectos que se plantean en el procedimiento. Pueden
ser facultativos, pedidos por el órgano instructor de forma voluntaria, u preceptivos porque la normativa que
regula obliga. Según el art. 79.1 LPACAP:

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“A efectos de la resolución del procedimiento, se solicitarán aquellos informes que sean preceptivos por las
disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver, citándose el precepto que los exija o
fundamentando, en su caso, la conveniencia de reclamarlos”.
Asimismo los informes pueden ser vinculantes, en cuyo caso el órgano responsable del procedimiento no puede
decidir en contra del contenido de dicho informe, o no vinculantes, en cuyo caso tendrán carácter meramente
informativo por lo que el órgano responsable podrá tenerlos en cuenta o no.
Por regla general, se considera que los informes son facultativos y no vinculantes como así establece el art. 80.1
LPACAP: “Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes”.
Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos en un plazo de diez días desde que se solicita. De no
tramitarse el informe en el plazo señalado y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de
la demora, se podrán proseguir las actuaciones excepto cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso
se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento que no podrá exceder en
ningún caso de los tres meses. En caso de no recibirse el informe en ese plazo, el procedimiento continuará.
Si transcurren los tres meses sin el informe preceptivo y la Administración dicta la resolución sin tener éste en
cuenta, la jurisprudencia alega la anulabilidad de dicha resolución.
5. Prueba.
Cuando sea necesario, los hechos relevantes para la decisión del procedimiento pueden acreditarse mediante
prueba.
Las pruebas pueden ser propuestas y aportadas por las partes en el procedimiento o practicadas de oficio por el
instructor del mismo. En el primer caso, éste solo puede rechazarlas cuando sean manifiestamente improcedentes
o innecesarias mediante resolución motivada. Así el art. 77.3 LPACAP:
“El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”
La Administración no está obligada a atender todas las solicitudes de prueba del particular. La Ley establece una
serie de límites. La valoración de la prueba se basa en principios de la libre valoración y apreciación conjunta con
criterios derivados de la Ley de Enjuiciamiento Civil.
Se establece un plazo de 10 a 30 días. Además, se admite la apertura de un periodo extraordinario, no superior a
diez días, si el instructor lo considera necesario, a petición de los interesados. Así, el art. 77.2 LPACAP:
“Cuando la Administración no tenga por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del
procedimiento lo exija, el instructor del mismo acordará la apertura de un período de prueba por un plazo no
superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes. Asimismo,
cuando lo considere necesario, el instructor, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período
extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días”.
Todo ello no debe excluir la posibilidad de que puedan practicarse pruebas en otro momento si el responsable del
procedimiento lo considera necesario para resolver adecuadamente. A este respecto el procedimiento
administrativo es más flexible que el proceso judicial.
1.3. Procedimiento simplificado.
Según el art. 96 LPACAP, cuando por razones de interés público o por la falta de complejidad el procedimiento,
las Administraciones Públicas podrán acordar de oficio o a solicitud del interesado la tramitación simplificada del

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procedimiento. Se trata de una novedad que incluye la nueva Ley, por lo que habrá que esperar jurisprudencia
que dote de contenido estos términos.
Cuando la Administración acuerde de oficio la tramitación simplificada del procedimiento deberá notificarlo a los
interesados y, si alguno de ellos manifestara su oposición expresa, la Administración deberá seguir la tramitación
ordinaria. Cuando son los interesados los que solicitan la tramitación simplificada, si el órgano competente para
la tramitación aprecia que no concurre ninguna de las razones previstas (razones de interés público o falta de
complejidad) podrá desestimar la solicitud en un plazo de cinco días, sin posibilidad de recurso por parte del
interesado. Trascurrido ese plazo sin contestación por parte del Administración, se debe entender como
desestimado.
Según el art. 96.6 LPACAP “los procedimientos administrativos de manera simplificada deberán ser resueltos en
30 días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del
procedimiento”. Además, este artículo incluye los trámites que forman parte del procedimiento simplificado:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos
en que sea preceptivo. Desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta
que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.
El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución
del procedimiento. El Dictamen podrá ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente.
En todo caso, en el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente, se incluirá una
propuesta de resolución. Cuando el Dictamen sea contrario al fondo de la propuesta de resolución, con
independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el
procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se
entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del
procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente.
h) Resolución.
En el caso de que el procedimiento exigiera la realización de algún trámite más no previsto en el art. 96.6 LPACAP
(por ejemplo, trámite de información pública), deberá ser tramitado de manera ordinaria.
2. TERMINACIÓN.
Iniciado un procedimiento administrativo, ya sea de oficio o a instancia de parte, la Administración tiene la
obligación de resolverlo. Lo normal es que lo finalice mediante una resolución expresa, que puede ser una decisión
unilateral o puede ser sustituida por un acuerdo, pacto, convenio o contrato. También puede ocurrir que el
procedimiento finalice anticipadamente por renuncia o desistimiento del interesado, caducidad o causa
sobrevenida que impida materialmente su continuación. Por último, si el procedimiento no es resuelto en el plazo
máximo establecido para ello, se produce silencio administrativo.

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2.1. Resolución expresa.
Según el art. 88.1 LPACAP la resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas
por los interesados y aquellas otras derivadas del mismo. Rige, pues, el principio de congruencia, que reitera el
art. 88.2 LPACAP en relación con los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. Por tanto, se trata de una
resolución en sentido que pone fin al procedimiento y resuelve todas las cuestiones planteada durante el
procedimiento en base al principio de congruencia.
Sin perjuicio de todo lo expuesto, según el art. 87 LPACA, antes de dictar resolución, el órgano competente para
resolver podrá decidir, mediante acuerdo motivado, la realización de las actuaciones complementarias
indispensables para resolver el procedimiento. Estas actuaciones complementarias deberán ser notificadas a los
interesados y practicarse en un plazo de 15 días. El plazo para resolver el procedimiento quedara suspendido hasta
la terminación de las actuaciones complementarias.
Cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario
que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución. Es decir, cuando el
órgano instructor no es el mismo que el competente para resolver, el primero debe enviar una propuesta de
resolución al segundo, el cual puede dictar una resolución final similar o distinta a la propuesta.
Según el art. 88.3 LPACAP, la resolución final debe contener la decisión motivada sobre las cuestiones planteadas,
los recursos que contra la misma procedan, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse
y el plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar otro que estimen oportuno.
Por tanto, la resolución final contiene tanto decisiones de fondo como información procesal.
Por último, según el art. 88.4 LPACAP se dictará resolución electrónica:
“Sin perjuicio de la forma y lugar señalados por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución
del procedimiento se dictará electrónicamente y garantizará la identidad del órgano competente, así como la
autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos
previstos en esta Ley”.
2.2. Desistimiento y renuncia
Según el art. 91.1 LPACAP:
“Todo interesado podrá desistir de su solicitud o, cuando ello no esté prohibido por el ordenamiento jurídico,
renunciar a sus derechos”.
La terminación del procedimiento por desistimiento implica simplemente declarar la voluntad del interesado de
no continuar un procedimiento iniciado por su solicitud, mientras que la renuncia va más allá, pues supone
abandonar definitiva y voluntariamente la pretensión de reconocimiento ejercicio del derecho sustantivo que se
ejercía a través del procedimiento.
En otras palabras, en el desistimiento el interesado no quiere continuar, abandona el procedimiento, pero su
derecho sigue existiendo (pudiendo iniciar un nuevo procedimiento), mientras que en la renuncia el interesado
renuncia a ese derecho. Según el art. 94.2 LPACAP:
“Si el escrito de iniciación se hubiera formulado por dos o más interesados, el desistimiento o la renuncia sólo
afectará a aquellos que la hubiesen formulado”.
Tanto el desistimiento como la renuncia podrán hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre
que incorpore las firmas. Por tanto, debe haber una voluntad expresa y explícita del interesado, con firma incluida.

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Una vez manifestada la voluntad del particular de no continuar, ya sea por desistimiento o por renuncia, la
Administración debe formular una resolución en la que se da por terminado el procedimiento. En caso de que
haya varios interesados, si solo desiste uno el resto pueden continuar con el procedimiento. Así el art. 94.4
LPACAP:
“La Administración aceptará de plano el desistimiento o la renuncia, y declarará concluso el procedimiento salvo
que, habiéndose personado en el mismo terceros interesados, instasen éstos su continuación en el plazo de diez
días desde que fueron notificados del desistimiento o renuncia”.
Cuando hay intereses generales en juego la Administración puede motivadamente acordar seguir con el
procedimiento. Así lo establece el art. 94.5 LPACAP:
“Si la cuestión suscitada por la incoación del procedimiento entrañase interés general o fuera conveniente
sustanciarla para su definición y esclarecimiento, la Administración podrá limitar los efectos del desistimiento o la
renuncia al interesado y seguirá el procedimiento”.
2.3. Imposibilidad material de continuar el procedimiento.
Según el art. 84.2 LPACAP: “También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad material de
continuarlo por causas sobrevenidas. La resolución que se dicte deberá ser motivada en todo caso”.
Debido a causas sobrevenidas, es imposible terminar el procedimiento. Estas causas sobrevenidas pueden
provenir de distintos supuestos:
 Desaparición del objeto del procedimiento.
 Desaparición del sujeto que tiene atribuida la condición de interesado (Estrictamente personal y no
transmisible).
 Modificación legislativa.
A pesar de que no se puede continuar con el procedimiento, es necesario que la Administración dicte una
resolución en la que pone fin al procedimiento.
2.4. Caducidad.
Según el art. 95.1 LPACAP:
“En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, cuando se produzca su paralización por causa imputable
al mismo, la Administración le advertirá que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del procedimiento.
Consumido este plazo sin que el particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar la
tramitación, la Administración acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al interesado. Contra la
resolución que declare la caducidad procederán los recursos pertinentes”.
Se trata de procedimiento en los que es necesario que el particular realice algún trámite. Transcurrido el plazo de
tres meses desde la correspondiente advertencia de la Administración sin realizar los trámites requeridos, la
Administración puede declarar la caducidad del procedimiento.
Asimismo, se puede declarar la caducidad en los procedimientos por inactividad de la Administración iniciados de
oficio susceptibles de producir actos desfavorables para los interesados. Así el art. 25. 1 b) LPACAP establece:
“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y
notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la obligación legal de resolver,
produciendo los siguientes efectos: En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades

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sancionadoras o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se
producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el artículo 95”.
Por tanto, cuando se paraliza el procedimiento iniciado de oficio por causas imputables a la Administración, se
determina la finalización del mismo por caducidad.
No debe confundirse la caducidad del procedimiento con la prescripción de los derechos o acciones que a través
de él intentan ejercerse o defenderse.
2.5. Terminación convencional
Según el art. 86.1 LPACAP:
“Las Administraciones Públicas podrán celebrar acuerdos, pactos, convenios o contratos con personas tanto de
Derecho público como privado, siempre que no sean contrarios al ordenamiento jurídico ni versen sobre materias
no susceptibles de transacción y tengan por objeto satisfacer el interés público que tienen encomendado, con el
alcance, efectos y régimen jurídico específico que, en su caso, prevea la disposición que lo regule, pudiendo tales
actos tener la consideración de finalizadores de los procedimientos administrativos o insertarse en los mismos con
carácter previo, vinculante o no, a la resolución que les ponga fin”.
Los procedimientos administrativos pueden finalizar mediante acuerdos, pactos, convenios o contratos entre la
Administración y los interesados. Apenas hay regulación de la terminación convencional en la ley (LPACAP).
Podemos diferenciar distintas clases de convenios:
a) Convenios alternativos a la resolución (terminación convencional en sentido estricto).
b) Convenios no sustitutivos de la resolución, pero vinculantes de su contenido (terminación convencional
impropia).
c) Convenios preparatorios de la resolución, pero sin carácter vinculante.
Existen unos límites generales que se deducen de la ley a la terminación convencional del procedimiento:
 No pueden ser contrarios al ordenamiento jurídico
 No pueden versar sobre materias no susceptibles de transacción.
 No pueden alterar las competencias atribuidas a los órganos administrativos.
 Ha de enmarcarse en el ámbito de las competencias del órgano que lo suscribe.
 No pueden celebrarse como convenios contratos regulados en la legislación de contratos del sector
público.
III. OBLIGACION DE RESOLVER.
1. Obligación de resolver.
Según el art. 21.1 LPACAP la Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos
y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación.
La obligación de resolver supone una exigencia a la Administración para que dé por finalizado el procedimiento
de manera expresa. Sirve para crear la ficción de que ha habido una respuesta y se permite al particular reaccionar
y poder recurrir.

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Por tanto, incluso si se produce la prescripción o renuncia del derecho ejercido con una solicitud o en un
procedimiento, o la caducidad de éste o el desistimiento del interesado, o la desaparición sobrevenida del objeto,
es obligado a dictar resolución expresa, solo que en estos casos la resolución se limitará a declarar la circunstancia
por la que se pone fin al procedimiento.
La Ley exceptúa de la obligación de resolver los supuestos de terminación por pacto o convenio y los
procedimientos sometidos a declaración responsable y comunicación previa a la Administración. Por ejemplo,
comunicación de reuniones y manifestaciones en lugar de tránsito público, que la Administración no tiene que
contestar salvo que decida prohibirlas, limitarlas o condicionarlas por razones fundadas.
1.1. Plazo para resolver.
La obligación de resolver se tiene que llevar a cabo dentro de un plazo determinado. El plazo máximo de resolución
es también plazo máximo de notificación. Es decir, existe un plazo máximo para resolver, dentro del cual se incluye
el plazo de notificación. Este plazo máximo va a ser fijado por la norma reguladora de cada procedimiento
administrativo en concreto. Ahora bien, el art. 21 LPACAP establece unos límites generales. Ningún plazo máximo
puede ser superior a seis meses, salvo que se establezca uno mayor por norma con rango de Ley o por la normativa
comunitaria europea. Si las normas que regulan un determinado procedimiento no establecen plazo máximo,
dicho plazo será de tres meses. La notificación, por regla general va a ser en los diez días siguientes a la resolución
que se dicte. Se deberá resolver dentro de los tres meses, incluyendo esos diez días de notificación. Si se notifica
fuera de plazo estaríamos hablando de notificación tardía.
El cómputo de los plazos para resolver se contará de la siguiente forma:
a) En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
b) En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro
electrónico de la Administración u organismo competente para su tramitación.
Se mantiene la exigencia de que la Administración comunique al particular la fecha de entrada en el registro.
1.2. Suspensión o ampliación del plazo para resolver y notificar.
Existen supuestos tasados de suspensión de plazos y supuestos en que procede la ampliación del plazo.
 Suspensión del plazo para resolver y notificar: Art. 22 LPACAP.
La Ley regula supuestos en los que cabe la suspensión del procedimiento. Una novedad de la Ley es que distingue
entre supuestos en los que se podrá suspender el plazo dejando margen de decisión a la Administración (art. 22.1
LPACAP) y supuestos en que el plazo se suspenderá de forma obligatoria (art. 21.2 LPACAP)
 Ampliación del plazo para resolver y notificar: Art. 23 LPACAP.
Excepcionalmente, cuando se hayan agotado todos los medios posibles (personales y materiales) el órgano
competente para resolver podrá acordar de manera motivada la ampliación del plazo máximo de resolución y
notificación, no pudiendo ser éste superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo
que resuelva sobre la ampliación de plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
IV. SILENCIO ADMINISTRATIVO.
El silencio administrativo hace referencia a supuestos en los que la Administración no resuelve en el plazo
establecido los procedimientos administrativos cualquiera que sea su forma de iniciación. La nueva Ley 39/2015
de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) mantiene la regulación de la
LRJPAC con muy escasas modificaciones.

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Cuando hablamos de silencio administrativo, es necesario distinguir entre los procedimientos iniciados a instancia
de parte y los procedimientos iniciados de oficio.
1. Procedimientos iniciados a solicitud del interesado.
Cuando en los procedimientos iniciados a instancia de parte vence el plazo máximo sin haberse notificado
resolución expresa al interesado, éste puede considerar que su solicitud ha sido estimada o desestimada por
silencio, según proceda. Es decir, pasado el plazo se produce el llamado silencio administrativo. Debe recalcarse
que el silencio se produce cuando no se ha notificado dentro de plazo la resolución.
Como regla general, el silencio debe entenderse estimatorio o positivo como así se refleja en el art. 24.1 LPACAP.
Sin embargo, este mismo artículo incluye una serie de excepciones en las que el silencio se entenderá negativo:
1- El silencio será positivo salvo que una norma con rango de ley, de Derecho de la Unión Europea o de Derecho
internacional establezca lo contrario (se excluyen las normas reglamentarias). Además, cuando el
procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter
desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.
2- El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición.
3- Aquellos casos en que la estimación de la solicitud tuviera como consecuencia transferir al solicitante o a
terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público.
4- Solicitudes que impliquen ejercicio de actividades que pueden dañar el medio ambiente.
5- Procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
6- Procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de
los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por
silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado
el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa,
siempre que no se refiera a las materias enumeradas anteriormente.
Para fomentar el deber de resolución expresa, la Ley considera que si el recurso de alzada se interpuso contra la
desestimación presunta por silencio de una solicitud, un nuevo silencio a la hora de resolver aquel recurso tendrá
carácter estimatorio del mismo. Es decir, el doble silencio negativo se convierte en silencio positivo estimatorio.
Las Leyes que regulan los procedimientos administrativos otorgan con mucha frecuencia efectos desestimatorios
al silencio, de modo que el silencio negativo es bastante frecuente. Según el art. 24.2 LAPACAP:
“La estimación por silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto administrativo
finalizador del procedimiento. La desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los
interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente”.
1.2. Resolución tardía.
Las resoluciones tardías son resoluciones expresas dictadas después de concluido el plazo para la producción del
silencio administrativo. La resolución tardía puede ser estimatoria o desestimatoria.
En los casos de estimación por silencio administrativo (silencio positivo), la resolución expresa posterior a la
producción del acto solo podrá dictarse de ser confirmatoria del mismo (art. 24.3 a). En los casos de desestimación
por silencio administrativo (silencio negativo), la resolución expresa posterior al vencimiento del plazo se adoptara
por la Administración sin vinculación alguna al sentido del silencio (art. 24.3 b)

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1.3. Acreditación del acto presunto.
Según el art. 24.4 LPACAP:
“Los actos administrativos producidos por silencio administrativo se podrán hacer valer tanto ante la
Administración como ante cualquier persona física o jurídica, pública o privada. Los mismos producen efectos
desde el vencimiento del plazo máximo en el que debe dictarse y notificarse la resolución expresa sin que la misma
se haya expedido, y su existencia puede ser acreditada por cualquier medio de prueba admitido en Derecho,
incluido el certificado acreditativo del silencio producido. Este certificado se expedirá de oficio por el órgano
competente para resolver en el plazo de quince días desde que expire el plazo máximo para resolver el
procedimiento. Sin perjuicio de lo anterior, el interesado podrá pedirlo en cualquier momento, computándose el
plazo indicado anteriormente desde el día siguiente a aquél en que la petición tuviese entrada en el registro
electrónico de la Administración u Organismo competente para resolver”
Se podrá acreditar el acto presunto “por cualquier medio de prueba admitido en Derecho, incluido el certificado
acreditativo del silencio”. Este certificado “se expedirá de oficio por el órgano competente para resolver en el plazo
de 15 días desde que expire el plazo máximo para resolver el procedimiento”. Esto quiere decir que la ley incluye
un mandato para que la Administración de oficio, dentro de los 15 días para resolver, emita el certificado
acreditativo del silencio producido.
2. Procedimientos iniciados de oficio.
La falta de resolución en plazo puede producirse también en procedimientos iniciados de oficio. En estos casos, la
Administración no queda exenta de su deber de resolver. Dependiendo del caso, la falta de resolución expresa y
de notificación en plazo produce diversos efectos.
 Procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir actos favorables.
Si se trata de procedimientos de los que pudieran derivarse el reconocimiento o constitución de derechos u otras
situaciones jurídicas individualizadas que los interesados hayan pretendido durante su tramitación, tales
pretensiones se pueden entender desestimadas por silencio. Los interesados pueden entonces recurrir contra el
acto desestimatorio presunto o esperar a la resolución expresa. Así, el art. 25.1 a) LPACAP:
“En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la constitución de
derechos u otras situaciones jurídicas favorables, los interesados que hubieren comparecido podrán entender
desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo”
 Procedimientos iniciados de oficio susceptibles de producir actos desfavorables o de gravamen:
Si se trata de procedimientos en que la Administración ejercita potestades susceptibles de producir efectos
desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad del procedimiento. Así, el art. 25.1 b) LPACAP:
“En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de intervención,
susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la
resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el
artículo 95”.
3. Régimen transitorio de los procedimientos (DT 3ª) No es importante.
a) A los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación la misma,
rigiéndose por la normativa anterior.

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b) Los procedimientos de revisión de oficio iniciados después de la entrada en vigor de la presente Ley se
sustanciarán por las normas establecidas en ésta.
c) Los actos y resoluciones dictados con posterioridad a la entrada en vigor de esta Ley se regirán, en cuanto al
régimen de recursos, por las disposiciones de la misma.
d) Los actos y resoluciones pendientes de ejecución a la entrada en vigor de esta Ley se regirán para su ejecución
por la normativa vigente cuando se dictaron.
e) A falta de previsiones expresas establecidas en las correspondientes disposiciones legales y reglamentarias, las
cuestiones de Derecho transitorio que se susciten en materia de procedimiento administrativo se resolverán de
acuerdo con los principios establecidos en los apartados anteriores.

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SEGUNDA PARTE: LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. EL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR.
I. LA POTESTAD SANCIONADORA EN EL MARCO CONSTITUCIONAL.
Para garantizar el cumplimiento de la legalidad y tutelar los intereses generales que le corresponde gestionar, la
Administración cuenta con el poder de sancionar las infracciones del orden jurídico-administrativo. La
Administración dispone de amplias potestades reguladoras y amplios poderes sobre los particulares. A través de
estos poderes, la Administración interviene en la vida de los ciudadanos.
Por un lado, el Estado dispone del ius puniendi, es decir, de la potestad de imponer su decisión por encima de los
particulares. Este poder represor del Estado se manifiesta en el Derecho Penal, con la posibilidad de tipificar
determinados delitos estableciendo una sanción punitiva (la cual puede llegar hasta la privación de libertad) por
parte de jueces y Tribunales. Asimismo, este ius puniendi del Estado se atribuye a las Administraciones Publicas.
Es lo que denominamos potestad sancionadora. Es la capacidad de sancionar determinadas acciones que están
previamente tipificadas como infracciones, estableciendo l apena correspondiente por parte de las
Administraciones Públicas.
Por tanto, el ius puniendi integra tanto el poder judicial para los delitos penales como la potestad sancionadora
para las infracciones administrativas.
En España se reconoce una amplia facultad a las AAPP para la imposición de sanciones, tanto en el número de
comportamientos tipificados como infracciones como a la importancia y gravedad de las mismas. Las sanciones,
que son siempre patrimoniales, pueden llegar a tener cuantías muy elevadas. Esta potestad sancionadora es
necesaria, ya que en caso contrario es muy difícil que los sujetos cumplieran por si mismos todas las órdenes,
mandatos, obligaciones, prohibiciones o cargas que les impusiera la Administración.
En relación con la potestad sancionadora, la Administración dispone asimismo de la potestad inspectora, a través
de la cual la Administración verifica la efectiva comisión de una infracción, y a partir de ahí, pone en marcha los
mecanismos de sanción.
El art. 25.1 CE reconoce el principio de legalidad de la potestad sancionadora. Supone una reserva de ley muy
estricta para la tipificación de infracciones y sanciones.
“Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento.”
El art 25.3 CE así como el art. 29.1 LRJSP excluyen la posibilidad de que las sanciones administrativas impliquen
privación de libertad.
“La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen privación de
libertad”.
“Las sanciones administrativas, sean o no de naturaleza pecuniaria, en ningún caso podrán implicar, directa o
subsidiariamente, privación de libertad”.
La jurisprudencia equipara los principios vigentes en Derecho Penal con el Derecho Administrativo sancionador.
Ambos están englobados dentro del ius puniendi del Estado, y por tanto la construcción de ambos campos es
similar y paralela.

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II. REGULACIÓN DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR.
La regulación del proceso sancionador en la actualidad ha cambiado. Se separa la regulación del procedimiento y
la potestad sancionadora. Las reglas del procedimiento propiamente dicho quedan reguladas en la Ley 39/2015,
del Procedimiento Administrativo Común, mientras que los principios generales de la potestad sancionadora se
incluyen en la Ley 40/2015 del Régimen Jurídico del Sector Público.
III. ÁMBITO DE APLICACIÓN DE LA POTESTAD SANCIONADORA.
Respecto al ámbito de aplicación de la potestad sancionadora, la LPACAP en su DA 1ª excluye determinados
sectores de la potestad sancionadora común: tributario, aduanero, orden social, tráfico y seguridad vial y
extranjería.
Asimismo, atendiendo al art. 25.4 LRJSP se excluye la potestad sancionadora de la legislación de contratos públicos
y la legislación patrimonial.
“Las disposiciones de este capítulo no serán de aplicación al ejercicio por las Administraciones Públicas de la
potestad sancionadora respecto de quienes estén vinculados a ellas por relaciones reguladas por la legislación de
contratos del sector público o por la legislación patrimonial de las Administraciones Públicas”.
Por último, hay que tener en cuenta que la Ley incluye de forma novedosa la potestad disciplinaria, como así
refleja el art. 25.3 LRJSP:
“Las disposiciones de este Capítulo serán extensivas al ejercicio por las Administraciones Públicas de su potestad
disciplinaria respecto del personal a su servicio, cualquiera que sea la naturaleza jurídica de la relación de empleo”.
IV. PRINCIPIOS DEL SISTEMA SANCIONADOR.
1. Principios configuradores del sistema sancionador.
Son muy similares a los proclamados por el proceso penal.
A. Principio de legalidad (art. 25.1 CE y art. 25 LRJSP).
El primero de los principios que enmarca el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración es el de
legalidad y así se infiere del art. 25.1 CE y del art. 25.1 LRJSP. El primero de ellos recoge la regla tradicional de que
nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no
constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente de aquel momento.
El principio de legalidad impone una reserva de ley. Es decir, la potestad sancionadora únicamente se puede
ejercitar en aquellos casos que estén previstos en una normas con rango de ley, sin perjuicio de posibles
remisiones reglamentarias necesarias para introducir especificaciones o graduar las sanciones que se van a aplicar.
No obstante es necesario tener en cuenta que la colaboración reglamentaria no puede constituir nuevas
infracciones ni imponer nuevas sanciones o alterar la naturaleza y limites determinados por la Ley. Además, según
la jurisprudencia, no se pueden establecer remisiones legales en blanco.
* Respecto a los municipios, en la LRBL se permite la tipificación de infracciones y sanciones en las ordenanzas
locales (rango reglamentario).
B. Principio de irretroactividad de las normas sancionadoras (Art. 25.1 CE y art. 26 LRJSP).
El principio de irretroactividad de las normas sancionadoras es una manifestación de la idea de seguridad jurídica.
Establece que únicamente cabe sancionar aquellas conductas que estén previstas como infracciones en las normas
en el momento en que el particular comete la infracción. Serán de aplicación las disposiciones sancionadoras

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vigentes en el momento de producirse los hechos que constituyan infracción administrativa. En otras palabras,
serán de aplicación las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de producirse los hechos que
constituyan la infracción administrativa.
No obstante, si las normas sancionadoras son favorables para el infractor, entonces se considera que tienen
efecto retroactivo. Las disposiciones sancionadoras producirán efecto retroactivo en cuanto favorezcan al
presunto infractor o al infractor, tanto en lo referido a la tipificación de la infracción como a la sanción y a sus
plazos de prescripción, incluso respecto de las sanciones pendientes de cumplimiento al entrar en vigor la nueva
disposición.
C. Principio de tipicidad (art. 9.3 CE y 25 CE; art. 27 LRJSP).
El principio de tipicidad establece que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del
ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley.
La Ley debe recoger de forma clara y precisa las conductas que constituyen una infracción y la consiguiente
sanción que le corresponda. Debe incluir una descripción detallada y especifica tanto de las infracciones como de
las sanciones que le corresponden a cada infracción concretamente. Se trata de una manifestación del principio
de seguridad jurídica; los sujetos tienen que conocer y tener la certeza de qué comportamientos suponen una
infracción y cuál es la sanción previstas para esas infracciones.
Se admite la posibilidad de que la colaboración reglamentarias de desarrollo pueda introducir especificaciones o
graduaciones al cuadro de las infracciones o sanciones establecidas legalmente, sin constituir nuevas infracciones
o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, para contribuir a la más correcta
identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.
D. Principio de prescripción (art. 30 LRJSP).
Tanto las infracciones como las sanciones prescriben. Es decir, la Administración las puede ejercer durante un
tiempo determinado, transcurrido el cual prescriben. El art. 30.1 LRJSP se remite a las leyes específicas y,
supletoriamente, establece un régimen de prescripción general.
Respecto a las infracciones, distingue tres grandes categorías:
a) Las infracciones muy graves prescribirán a los 3 años.
b) Las infracciones graves prescribirán a los 2 años.
c) Las infracciones leves prescribirán a los 6 meses.
El plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido. En el caso de infracciones continuadas o permanentes, el plazo comenzará a correr desde que finalizó
la conducta infractora. La prescripción de la infracción impide la apertura de un procedimiento para sancionar
dicha infracción
Respecto a las sanciones, realiza la misma distinción:
a) Las sanciones impuestas por faltas muy graves prescribirán a los 3 años.
b) Las sanciones graves prescribirán a los 2 años.
c) Las sanciones leves prescribirán al año.
El plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel en que sea ejecutable
la resolución por la que se impone la sanción o haya transcurrido el plazo para recurrirla.

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2. Principios de aplicación del sistema sancionador.
E. Principio de culpabilidad o responsabilidad (art. 28 LRJSP).
Prevé que puedan ser sancionados por hechos constitutivos de infracción administrativa las personas físicas y
jurídicas, los grupos de afectados, las uniones y entidades sin personalidad jurídica y los patrimonios
independientes o autónomos, siempre que resulten responsables de los mismos a títulos de dolo o culpa. Es una
novedad la inclusión de dolo o culpa, por lo que hay que esperar cómo la jurisprudencia dota estos conceptos.
F. Principio de proporcionalidad (art. 29 LRJSP).
El principio de proporcionalidad hace referencia a la idoneidad y necesidad de la sanción a imponer y su
adecuación a la gravedad del hecho cometido. Es decir, la sanción a imponer debe corresponderse y ser
proporcional a la mayor o menor gravedad del hecho.
La Ley establece una serie de criterios para graduar la sanción:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por comisión en el término de un año de más de una infracción de la misma naturaleza
cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.
Además, en el art. 29.2 LRJSP se insiste en la idea de proporcionalidad en el sentido de que la comisión de las
infracciones tipificadas con la consiguiente sanción pecuniaria no resulte más beneficiosa para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas.
Por otro lado, en el art. 24.4 LRJSP se incluye la posibilidad de que el órgano competente pueda imponer las
sanciones en un grado inferior cuando lo justifique la debida adecuación entre la sanción que deba aplicarse con
la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y las circunstancias concurrentes.
Por último, cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras, se deberá
imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida. Es decir, si un
comportamiento incurre en una infracción muy grave, grave y leve, se tipificara como muy grave.
G. Principio non bis in ídem (art. 31 LRJSP).
No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie
identidad del sujeto, hecho y fundamento. Es decir, un mismo hecho no puede ser objeto de más de una sanción
al mismo sujeto, siempre que el fundamento de las sanciones que pueden imponerse sea el mismo. En definitiva,
es la prohibición de sancionar dos veces una sola acción, la comisión de un solo hecho.
V. ESPECIALIDADES PROCEDIMENTALES.
1. Iniciación siempre de oficio (art. 63 LPACAP).
“Los procedimientos de naturaleza sancionadora se iniciarán siempre de oficio”.
La incoación del procedimiento se acuerda siempre de oficio por el órgano competente. Como ya vimos, el inicio
de oficio del procedimiento puede venir impulsado por distintos sujetos: por iniciativa propia del órgano
administrativo, por orden de un órgano superior, petición razonada de otro órgano administrativo o de otra
Administración o por denuncia.

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El art. 63.3 LPACAP establece que no se pueden iniciar nuevos procedimientos de carácter sancionador por hechos
o conductas tipificadas como infracciones en cuya comisión el infractor persista de forma continuada, en tanto no
haya recaído una primera resolución sancionadora, con carácter ejecutivo.
Respecto al inicio del procedimiento de oficio por denuncia, es necesario recordar que el sujeto denunciante no
tiene la condición de interesado en el procedimiento por regla general. Además, la Ley recoge la posibilidad del
“premio” al denunciante infractor. La colaboración con la Administración en la denuncia de actividades nocivas se
premia.
El art. 64 LPACA regula el acuerdo de iniciación en los procedimientos de naturaleza sancionadora. Este acuerdo
de iniciación se tiene que comunicar al instructor del procedimiento y notificar a los interesados. Asimismo, exige
unos requisitos mínimos que debe contener:
a) Identificación de la persona o personas presuntamente responsables.
b) Los hechos que motivan la incoación del procedimiento, su posible calificación y las sanciones que
pudieran corresponder, sin perjuicio de lo que resulte en instrucción.
c) Identificación del instructor, y en su caso, Secretario del procedimiento.
d) Órgano competente para la resolución del procedimiento así como la norma que le atribuya competencia.
e) Medidas de carácter provisional que se hayan acordado por el órgano competente.
f) Indicación del derecho a formular alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su
ejercicio así como indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto sobre el
contenido del acuerdo de iniciación, éste podrá ser considerado propuesta de resolución cuando
contenga un pronunciamiento preciso acerca de la responsabilidad imputada.
Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan elementos suficientes para
la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento, puede elaborar un Pliego de cargos,
notificándoselo a los interesados.
2. Separación entre la fase instructora y la sancionadora (resolución) (art. 63.1 LPACAP).
Los procedimientos de naturaleza sancionadora establecerán la debida separación entre la fase instructora y la
sancionadora, que se encomendarán a órganos distintos.
La LPACAP incluye el mandato de separar la fase de instrucción y la fase sancionadora, es decir, habrá un órgano
instructor y otro que imponga la sanción.
3. Alegaciones y trámites de audiencia (art. 82 y 89 LPACAP).
Podemos hablar de dos trámites de audiencia. En primer lugar, una vez iniciado el procedimiento sancionador, se
da la posibilidad al interesado de realizar alegaciones en una primera audiencia después del acuerdo de inicio. En
segundo lugar, el interesado también tiene la posibilidad de realizar alegaciones en una segunda audiencia tras la
propuesta de resolución.
En caso de que no se haga uso del primer trámite de audiencia, el interesado puede ser escuchado en el segundo
trámite de audiencia, antes de dar traslado al órgano competente para resolver. El art. 82.4 LPACAP permite
prescindir del trámite de audiencia cuando no figuren en el procedimiento ni sean tenidos en cuenta en la
resolución otros hechos ni otras alegaciones y pruebas que las aducidas por el interesado.
4. Prueba y resoluciones judiciales penales firmes (art. 77.4 LPACAP).
La prueba en el procedimiento sancionador tiene especial relevancia. El art. 77.4 LPACAP establece que los hechos
declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas

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respecto de los procedimientos sancionadores que substancien. Es decir, lo que es hecho probado en Derecho
Penal también lo es en Derecho Administrativo.
5. Propuesta de resolución (art. 88.7 y 89 LPACAP).
Una vez concluida la instrucción del procedimiento, el órgano instructor debe formular una propuesta de
resolución que tiene que ser notificada a los interesados. Dicha propuesta deberá indicar la puesta de manifiesto
del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se
estimen pertinentes.
Asimismo, en la propuesta de resolución se deben fija de manera motivada los hechos que estime probados y su
exacta calificación jurídica, la infracción en su caso cometida, las personas responsables y la sanción que se
proponga, la valoración de las pruebas, en especial las que constituyan fundamentos básicos de la decisión y las
medidas provisionales que se hubieran adoptado. Cuando la instrucción concluya la inexistencia de infracción o
responsabilidad y no se haga uso de la facultad prevista en el apartado primero, la propuesta declarará esa
circunstancia.
Además, existe la posibilidad de que el órgano instructor acuerde el archivo de las actuaciones, poniendo fin al
procedimiento. Así, el art. 89.1 LPACAP establece que el órgano instructor resolverá la finalización del
procedimiento, con archivo de las actuaciones, sin que sea necesaria la formulación de la propuesta de resolución,
cuando en la instrucción procedimiento se ponga de manifiesto que concurre alguna de las siguientes
circunstancias:
a) La inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
b) Cuando lo hechos no resulten acreditados.
c) Cuando los hechos probados no constituyan, de modo manifiesto, infracción administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan
exentos de responsabilidad.
e) Cuando se concluyera, en cualquier momento, que ha prescrito la infracción.
6. Terminación del procedimiento sancionador (art. 85 LPACAP).
Existen varias formas de terminación del procedimiento sancionador:
 Resolución definitiva. La Administración toma una decisión final sobre la sanción o establece que no se
trata de un comportamiento sancionable.
 Archivo del procedimiento.
 Allanamiento. Si el infractor reconoce su responsabilidad, se puede resolver el procedimiento con la
imposición de la sanción procedente.
 Caducidad. EL procedimiento sancionador caducará cuando haya transcurrido el plazo máximo para
resolver un acto desfavorable.
 Desistimiento de la Administración en procedimientos iniciados de oficio.
La resolución final no puede modificar los hechos del órgano instructor, pero si su valoración sobre los mismos.

7. Contenido de la resolución que pone fin al expediente (art. 90 LPACAP).

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En el procedimiento sancionador la resolución debe incluir la valoración de las pruebas practicadas, fijación de los
hechos, la persona o personas responsables así como la infracciono infracciones cometidas y la sanción o
sanciones que se imponen. Asimismo, puede declarar la inexistencia de infracción o de responsabilidad.
Si hay desajustes entre la propuesta de resolución y la resolución final, ¿hasta qué punto queda vinculado el
órgano competente para la dictar la resolución final? En el art. 90.2 LPACAP establece que los hecho fijados en la
instrucción no pueden modificarse, pero si su valoración jurídica. Los hechos probados por el órgano instructor sí
que vinculan al órgano competente para resolver, no así la valoración de dichos hechos.
“En la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, con
independencia de su diferente valoración jurídica.”
8. Suspensión de la ejecución (art. 90.3 LPACAP).
Según el art. 90.3 LPACAP la resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no quepa contra
ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en la misma las disposiciones cautelares
precisas para garantizar su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que podrán consistir en el mantenimiento de las
medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Es decir, la resolución es ejecutiva cuando no quepa
contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, incluido el recurso de reposición. La Ley parece decir
que cuando el acto no sea firme, no podrá ser ejecutivo. La regla general es que el acto sea inmediatamente
ejecutivo. En este caso se rompe la regla general en los actos ejecutivos sancionadores.
Cuando la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente, si el interesado manifiesta a la
Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía
administrativa. Dicha suspensión cautelar finalizará cuando:
a) Haya transcurrido el plazo legalmente previsto sin que el interesado haya interpuesto recurso
contencioso-administrativo.
b) Habiendo el interesado interpuesto recurso contencioso-administrativo:
1- No se haya solicitado en el mismo trámite la suspensión cautelar de la resolución impugnada. Es decir,
si el interesado no solicita al Tribunal la suspensión, la resolución es ejecutiva.
2- El órgano judicial se pronuncia sobre la suspensión cautelar solicitada. Cuando el Tribunal decide que
no procede la suspensión la resolución es ejecutiva.
9. Tramitación simplificada (art. 96.5 LPACAP).
Según el art. 96.5 LPACAP:
“En el caso de procedimientos de naturaleza sancionadora, se podrá adoptar la tramitación simplificada del
procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el procedimiento considere que, de acuerdo con lo
previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve,
sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado prevista en el apartado 2.”
La tramitación simplificada del procedimiento sancionador se limita a aquellos casos en que existen suficientes
elementos de juicio para calificar la infracción como leve. En caso de que se trate de infracciones graves o muy
graves no cabe la tramitación simplificada y han de llevarse por la tramitación ordinaria.
Debe haber cierta conformidad entre la Administración y el particular. Si la Administración decide llevar a cabo la
tramitación simplificada del procedimiento y el particular se opone, habrá de tramitarse por procedimiento
ordinario. Lo mismo ocurre en el caso de que la Administración decida tramitarlo por el procedimiento ordinario.

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TEMA 5. VALIDEZ Y EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO. EJECUTIVIDAD Y
EJECUCIÓN FORZOSA.
I. REQUISITOS DE VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Todo acto administrativo debe reunir un conjunto de elementos o requisitos de cuya concurrencia depende la
validez del acto.
1. Requisitos de producción: competencia y procedimiento.
El art. 34.1 LPACAP recoge la exigencia de que el acto sea dictado por el órgano competente conforme al
procedimiento adecuado y previsto en cada caso.
“Los actos administrativos que dicten las Administraciones Públicas, bien de oficio o a instancia del interesado, se
producirán por el órgano competente ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido.”
Cuando la norma no especifica cuál es el órgano competente, existe una regla general recogida en el art. 8.3 LRJSP,
según la cual la facultad para instruir los procedimientos corresponde al órgano inferior por razón de la materia
del territorio, y si hay varios, al órgano superior jerárquico común.
“Si alguna disposición atribuye la competencia a una Administración, sin especificar el órgano que debe ejercerla,
se entenderá que la facultad de instruir y resolver los expedientes corresponde a los órganos inferiores
competentes por razón de la materia y del territorio. Si existiera más de un órgano inferior competente por razón
de materia y territorio, la facultad para instruir y resolver los expedientes corresponderá al superior jerárquico
común de estos.”
El acto tiene que dictarse conforme al procedimiento establecido en cada caso. La finalidad es que cada decisión
se adecúe al ordenamiento jurídico en cuanto al mecanismo para su adopción. Si no se sigue el procedimiento
adecuado, puede suponer la anulabilidad o nulidad del acto o una desviación de poder.
2. Requisitos de contenido: contenido y fin.
Las Administraciones Públicas están sometidas a todo el conjunto del ordenamiento jurídico. Toda actuación
administrativa está predeterminada por una norma jurídica. Estos principios deben reflejarse en el contenido del
acto administrativo. Los actos administrativos han de tener el contenido que les atribuyen o permiten tener las
normas jurídicas que en cada caso los regulan. Según el art. 34. 2 LPACAP:
“El contenido de los actos se ajustará a lo dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado
a los fines de aquéllos.”
El contenido sustantivo del acto administrativo debe respetar el ordenamiento jurídico.
3. Requisitos formales: forma de producción del acto; forma de constatación; refundición y lengua.
Según el art. 36 LPACAP la forma que por regla general deben adoptar los actos administrativos es escrita. Los
actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija
otra forma más adecuada de expresión y constancia.
No obstante, existe la posibilidad de que se produzcan actos administrativos verbales, acústicos o incluso
luminosos. Por ejemplo, un policía con un silbato, un semáforo, o un agente que controla el tráfico mediante
señales luminosas. La idea de que los actos administrativos deben tener forma escrita es por motivos de seguridad
jurídica y certeza. Por tanto, aunque puedan existir actos administrativos no escritos, se exige de alguna forma

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que tengan constancia escrita. Esto puede ser discutible en muchos casos (un semáforo en rojo), en los que no es
necesaria tal constancia escrita. En otros, por el contrario, si es posible dejar esa constancia escrita. Por ejemplo,
unos policías que disuelve una manifestación de forma verbal-acústica puede dejar constancia escrita de ello (“se
ha procedido a disolver la manifestación…”).
Por otro lado, según el art. 15 LPACAP la lengua de los procedimientos será el castellano, sin perjuicio de que los
interesados puedan utilizar una lengua cooficial en los órganos con sede en una determinada Comunidad
Autónoma.
El art. 36.3 LPACAP permite refundir en un único acto otros en serie de la misma naturaleza, tales como
nombramientos, concesiones o licencias, especificando en su caso las personas u otras circunstancias que los
individualicen para cada interesado.
4. Motivación.
La jurisprudencia lo ha considerado un requisito formal. Otros opinan que se trata de un requisito de contenido.
La motivación del acto administrativo es ante todo, una manifestación y una exigencia del principio de
transparencia y del derecho de los ciudadanos a la buena administración.
La motivación sirve para que la Administración de cuenta de cuál es el fundamento de su decisión. Es decir, sirve
para exigir a la Administración que explique las razones de hecho y de Derecho que fundamentan su decisión y su
acto. Es la manera que tenemos de saber por qué la Administración ha tomado esa decisión y no otra.
La motivación sirve al particular para conocer las razones por las que le han estimado o desestimado su petición;
por otro lado, sirve a los tribunales para poder controlar la actuación de la Administración y verificar su adecuación
al ordenamiento jurídico. Facilita el control y la fiscalización de toda decisión Administrativa.
¿Cuándo estamos ante una motivación suficiente? el art. 35 LPACAP exige una sucinta referencia de hechos y
fundamentos de Derecho. La jurisprudencia dice que no es exigible una extensa fundamentación de motivos que
argumenten la decisión, pero en todo caso ha de ser suficiente, dando cuenta del proceso lógico que ha seguido
la Administración para tomar esa decisión.
En muchas ocasiones la Administración tiene una resolución estándar y contesta a todos de la misma manera.
Esto es anulado por la jurisprudencia. La jurisprudencia establece que respuestas meramente ritualistas y
estandarizadas que no atienden al caso concreto son insuficientes. También suele rechazar la mera exposición de
preceptos legales. En otras ocasiones sí que admite la referencia a un precepto legal cuando no dé lugar a otra
interpretación posible. Se excluye también la motivación de carácter retorico o la basada en una genérica
invocación al interés público.
No obstante es posible incorporar a una resolución, como motivación de la misma, los informes o dictámenes que
se acepten expresamente como fundamento de aquella. Es decir, tanto la jurisprudencia como la ley en el art.
88.6 LPACAP permiten que la motivación se complete mediante la aportación de informes o dictámenes que se
incorporen a la resolución final.
La Ley en el art. 35 LPACAP exige la motivación de una serie de supuestos:
a) Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. Siempre que se limiten derechos subjetivos o
intereses legítimos se exige motivación, más aun cuando nos encontremos ante la limitación de un derecho
fundamental, donde es necesario expresar la ponderación de intereses en juego, siendo la falta de motivación
objeto de un posible recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

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b) Actos que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos y procedimientos de
arbitraje, así como los que declaren su inadmisión. Por ejemplo, si yo presento un recurso de alzada y la
Administración lo inadmite, debe motivar el porqué de la inadmisión.
c) Actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos.
En cuanto a los primeros, es preciso recordar que los precedentes administrativos no son vinculantes. Sin
embargo, cuando la Administración se aparta de ellos debe justificar su decisión. Por lo que se refiere a los
segundos, la Administración puede separarse del dictamen de un determinado órgano consultivo, siempre y
cuando lo haga de forma motivada.
d) Acuerdos de suspensión de actos y la adopción de medidas provisionales.
e) Acuerdos de aplicación de tramitación de urgencia, de ampliación de plazos y de realización de actuaciones
complementarias.
f) Acuerdos que rechacen la realización de pruebas propuestas por los interesados. Los particulares puede
proponer pruebas, pero es la Administración la que tiene la última palabra, pudiendo rechazar pruebas
improcedentes e innecesarias de forma motivada (ya que en caso contrario estaría afectando al derecho de
defensa de los particulares).
g) Actos de terminación del procedimiento por imposibilidad material y por desistimiento de la Administración.
h) Propuestas de resolución y resolución en los procedimientos sancionadores y por responsabilidad patrimonial.
Esto no implica que la motivación de la propuesta de resolución y la resolución final tengan que ser distintas,
siempre y cuando la motivación sea suficiente.
i) Actos en ejercicio de potestades discrecionales. El legislador otorga cierto margen de decisión a la
Administración pero, según jurisprudencia se exige motivación para evitar arbitrariedad.
j) Actos que pongan fin a procedimientos selectivos y concurrencia competitiva.
II. INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Los actos administrativos que no cumplen los requisitos jurídicos e incurren en infracción del ordenamiento
jurídico no son válidos. La invalidez es la sanción jurídica general que corresponde a los actos contrarios a Derecho.
1. Presunción de validez.
Según el art. 39.1 LPACAP:
“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”
El acto se presume válidamente dictado. Es una presunción iuris tantum, es decir admite prueba en contrario
teniendo el particular la carga de la prueba. Por tanto, con carácter general, los actos administrativos se presumen
válidos, y hasta que no se produce una declaración de ilegalidad a través de una sentencia o un acto revocatorio
de otro anterior, la presunción de validez se mantiene.
2. Irregularidades o defectos del acto.
2.1. Nulidad de pleno derecho.
Según el art. 47.1 LPACAP son actos nulos de pleno derecho los siguientes supuestos tasados:

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a) Actos que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo. Tiene que tratarse de actos que
menoscaben, limiten o perturben el ejercicio de esos derechos y libertades.
b) Actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes por razón de materia o territorio. Si fuese por
razón de jerarquía no habría nulidad de pleno derecho, ya que se puede subsanar mediante la aprobación del
órgano superior.
c) Actos que tengan un contenido imposible. Imposibilidad material, física y real. Se incluyen actos de contenido
impreciso, indeterminado o ambiguo.
d) Actos constitutivos de infracción penal o que se dicten como consecuencia de ésta. Para que el acto se
considere nulo de pleno derecho en estos casos es preciso que recaiga sentencia penal firme.
e) Actos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de los órganos colegiados. Si se prescinde total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido se declarará el acto nulo de pleno derecho. La
jurisprudencia considera que “prescindir total y absolutamente” ocurre cuando faltan trámites esenciales en
el procedimiento. Por otro lado, habrá que acudir al art. 17 LRJSP que recoge las reglas esenciales para la
formación de los órganos colegiados, las cuales si no son tenidas en cuanta provocan la nulidad de pleno
derecho del acto.
f) Actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o derechos
cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición. ¿Qué se entiende por requisitos esenciales?
Es un concepto jurídico indeterminado que se va viendo caso por caso.
g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal. Es decir, existe reserva de
ley para establecer causas de nulidad de pleno derecho.
2.2. Anulabilidad e irregularidades no invalidantes.
Según el art. 48.1 son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del
ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.
En base al art. 70.2 LJCA, se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines
distintos de los fijados en el ordenamiento jurídico. Es decir, es una actuación de la Administración que en
apariencia es correcta pero que, en el fondo se realiza con fines distintos de los previstos por Ley. Por tanto, todos
los actos que incurran en una infracción del ordenamiento jurídico van a suponer la anulabilidad, incluyéndose la
desviación de poder.
Tales infracciones pueden afectar a los elementos subjetivos del órgano o al objeto y contenido del acto. Asimismo
puede tratarse de vicios de forma o de procedimiento, pero en este último caso siempre que el acto carezca de
los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o el defecto de forma dé lugar a la indefensión material
de los interesados. Así el art. 48.2 LPACAP:
“El defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales
indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados”
Por otro lado, si el acto administrativo se dicta fuera de un plazo que tiene carácter esencial será anulable. Así, el
art. 48.3 LPACAP:
“La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo implicará la
anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”

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Estos artículos sientan el principio de antiformalismo de los requisitos del acto administrativo. Los requisitos
formales tienen un carácter meramente instrumental, para que la Administración siga el procedimiento adecuado.
Sin embargo, la mera omisión de un requisito formal no implica la invalidez del acto administrativo.
Todos aquellos defectos de forma que no impidan al acto alcanzar su fin y no producen indefensión es lo que se
denomina irregularidades no invalidantes, basadas en el carácter antiformalista del régimen del procedimiento
administrativo y en un principio de economía procedimental, pues carece de sentido declarar anulables por
defectos de mera forma actos que, subsanado el defecto, volverían a dictarse con el mismo contenido.
Por ejemplo, la mera omisión del trámite de audiencia es una omisión de un requisito formal, por lo que no supone
la anulabilidad del acto siempre y cuando no provoque indefensión material. Otro ejemplo sería la insuficiencia
de motivación, que por sí sola no va a determinar la anulabilidad del acto.
Si el trámite es puramente subsanable, no da lugar a indefensión y no tiene trascendencia sería una irregularidad
no invalidante. Recordar que, en caso de que se afecte a derechos fundamentales o estemos ante un
procedimiento sancionador, la omisión de estos requisitos puede llevar consigo la nulidad del acto.
III. RESTRICCIONES A LA VALIDEZ.
La jurisprudencia habla del principio de conservación de los actos administrativos. Se pretende asegurar que cada
acto cumpla su función, en la medida de lo posible, incluso si no es plenamente conforme a Derecho. Opera el
principio de validez del acto administrativo; se trata de favorecer los actos dictados por la Administración. Se trata
de que, una vez estamos ante un supuesto de invalidez del acto, la Ley recoge una serie de supuestos que nos van
a permitir salvar dicho acto.
1. Convalidación (art. 52 LPACAP).
Según el art. 52 LPACAP:
“La Administración podrá convalidar los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan”
Es posible la convalidación de los actos anulables (no así de los nulos de pleno derecho) por la propia
Administración mediante la subsanación de los vicios que adolezcan. El acto de convalidación producirá efecto
como regla general desde su fecha.
Si, por ejemplo, el vicio consistiera en incompetencia no determinante de nulidad, la convalidación podrá
realizarse por el órgano competente cuando sea superior jerárquico del que dictó el acto viciado. Si el vicio
consistiese en la falta de alguna autorización, el acto podría ser convalidado mediante el otorgamiento de
autorización por el órgano competente.
2. Conservación o invalidez parcial (art. 51 LPACA).
Según el art. 51 LPACAP:
“El órgano que declare la nulidad o anule las actuaciones dispondrá siempre la conservación de aquellos actos y
trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse cometido la infracción”.
3. Conversión (art. 50 LPACAP).
Según el art. 50 LPACAP:
“Los actos nulos o anulables que, sin embargo, contengan los elementos constitutivos de otro distinto producirán
los efectos de éste”. Por ejemplo, se convoca un proceso de oposiciones y resulta que el elegido no es el adecuado;
se anula ese nombramiento, pero la Administración nombra a esa persona interina.

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SEGUNDA PARTE: LA EFICACIA Y LA EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

I. LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

1. Concepto.

Cuando hablamos de la eficacia del acto administrativo nos tenemos que preguntar ¿cuándo despliega efectos
un acto administrativo? Hay que distinguir entre eficacia y validez. Un acto válido no necesariamente es eficaz, y
al contrario, un acto que despliega efectos no tiene porqué ser válido. Existe una presunción tanto de validez
como de eficacia (presunción iuris tantum).

Según el art. 39.1 LPACAP:

“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.”

Por otro lado, el art. 117.2 b) LPACAP establece una vinculación entre la presunción de validez y la presunción de
eficacia. El acto administrativo es inmediatamente eficaz, despliega efectos. La Administración puede suspender
esa eficacia en los casos de nulidad de pleno Derecho. Aunque un acto se presuma eficaz y despliegue efectos, si
el recurso interpuesto contra ese acto se fundamenta en alguna de las causas de nulidad, la Administración
podrá suspender la eficacia de dicho acto.

Se pueden definir unas reglas generales en base a lo expuesto:

 Presunción de validez del acto.

 Presunción de eficacia y ejecutividad del acto.

 La impugnación no supone la suspensión de esa eficacia.

2. Excepciones a la eficacia inmediata.

El art. 39 LPACAP enumera una serie de excepciones a la eficacia inmediata.

1) Que el acto disponga otra cosa (art. 39.1 LPACAP)

2) Que así lo exija el contenido del acto. Art. 39.2 LPACAP: “La eficacia del acto quedará demorada cuando
así lo exija el contenido del acto”. Por ejemplo, se ordena a una empresa la instalación de un dispositivo
anticontaminante a partir del inicio del próximo año.

3) Que esté supeditado a notificación o publicación. Art. 39.2 LPACAP: “La eficacia del acto quedará
demorada cuando esté supeditada a su notificación, publicación”. En estos casos la eficacia no es
inmediata, sino que va a depender de que el acto sea publicado o notificado a los particulares.

4) Que esté supeditado a aprobación superior. Art. 39.2 LPACAP: “La eficacia del acto quedará demorada
cando esté supeditada a aprobación superior”. Hay ciertos actos que dependen de la verificación o
aprobación de un superior. Casos en los que el ordenamiento jurídico prevé un segundo acto de un órgano
superior, del que depende la eficacia del acto inferior.

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 5) Que se otorgue eficacia retroactiva en los supuestos del art. 39.3 LPACAP: “Excepcionalmente, podrá
otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, así como
cuando produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses
legítimos de otras personas”. Por regla general los actos administrativos no pueden tener eficacia
retroactiva, es decir, no pueden producir efectos antes de la fecha en que se dictan. Sin embargo, hay una
serie de excepciones: tienen eficacia retroactiva los actos que se dicten en sustitución de otros anulados
o aquellos actos que produzcan efectos favorables al interesado.

3. Cese de la eficacia.

Un acto administrativo puede perder su eficacia con carácter definitivo, porque deja de existir, o, con carácter
temporal o provisional, porque dicha eficacia se suspende o interrumpe.

A) Cese temporal

La interrupción temporal o provisional de la eficacia de los actos administrativos puede producirse por varias
razones contempladas en la Ley. Según el art. 98 LPACAP: “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:

a) Se produzca la suspensión del acto.

b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún
recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.

c) Una disposición establezca lo contrario.

d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Este artículo incluye supuestos de cese de la eficacia, rompiendo la regla general de eficacia del acto
administrativo. Es decir, se trata de actos que reúnen todos los requisitos para ser eficaces de acuerdo con el art.
39 LPACAP, pero se puede suspender su eficacia de forma temporal.

B) Cese definitivo

Un acto administrativo deja de existir como tal y de producir efectos por distintas causas:

 Extinción por cumplimiento. Por ejemplo si tengo la orden de demolición de un edificio ilegal, cuando ésta se
produce, el acto ya no despliega más efectos, se produce su cese definitivo. Otro ejemplo sería la imposición
de una multa que es pagada.

 Vencimiento plazo de vigencia. Por ejemplo, el otorgamiento de una beca de seis meses de colaboración; una
vez transcurridos los seis meses se produce el cese de la eficacia.

 Caducidad por incumplimiento de cláusulas del acto o de la regulación. Se critica su denominación, es mejor
hablar de incumplimiento de cláusulas del acto o de la regulación. Por ejemplo, una concesión de un
chiringuito de playa de 100m2, se ocupan 120m2, la Administración cesa esa concesión, el acto ya no despliega
eficacia.

 Revisión de oficio.

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 Anulación del acto en vía de recurso (administrativo o judicial).

4. Notificación y publicación del acto administrativo.

La regla general es que el acto administrativo se presume eficaz. Sin embargo, esa eficacia se puede ver supeditada
a la notificación o publicación del acto. Esto es así porque es necesario notificar a los interesados las resoluciones
y demás actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses. Una vez dictado el acto, éste va a desplegar
efectos cuando sea conocido por el particular a través de dos mecanismos: notificación y publicación.

La notificación o publicación asegura que los interesados tengan conocimiento del acto administrativo. La
ausencia de notificación no se puede alegar como causa de invalidez (anulabilidad-nulidad), ya que únicamente
afecta a la eficacia del acto. Por tanto, si no se produce la publicación/notificación el acto no va a desplegar efectos.

Existe un mandato general de notificación de todo acto administrativo o resoluciones que afecten a derechos e
intereses de particulares. Así, el art. 40.1 LPACAP:

“El órgano que dicte las resoluciones y actos administrativos los notificará a los interesados cuyos derechos e
intereses sean afectados por aquéllos”.

 Si los interesados son conocidos  notificación personal e individualizada.

 Si los interesados son desconocidos, indeterminados o de un número elevado: publicación del acto
administrativo.

El particular no está obligado a cumplir el acto hasta que éste no haya sido notificado o publicado.

 Plazo:

Según el art. 40.2 LPACAP, toda notificación debe ser cursada en el plazo de diez días a partir de la fecha en que
el acto haya sido dictado, dentro del plazo máximo para resolver. El incumplimiento de este plazo sin realizar las
notificaciones no determina la invalidez del acto; se trataría de una irregularidad formal irrelevante. En el caso de
que se resuelva en plazo, pero la notificación se produzca fuera del plazo máximo para resolver se podría hablar
de silencio (si el silencio fuera positivo, sería una resolución tardía, confirmatoria del silencio; si el silencio fuera
negativo, esa resolución podría ser estimatoria o desestimatoria).

 Contenido:

En cuanto al contenido, la notificación debe contener:

 Texto íntegro de la resolución en sentido estricto.

 Indicación de si agota o no la vía administrativa (si cabe o no recurso en vía administrativa, si es firme o no).

 Recursos que proceden

 Órgano ante el que se presentan.

 Plazo de interposición.

Notificaciones defectuosas. Según el art. 40.3 LPACAP:

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“Las notificaciones que, conteniendo el texto íntegro del acto, omitiesen alguno de los demás requisitos previstos
en el apartado anterior, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan
el conocimiento del contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación, o interponga cualquier
recurso que proceda”.

 La notificación que no contenga el texto íntegro del acto no puede surtir efecto alguno, se trataría de un acto
ineficaz y no producirá efectos.

 La notificación que contiene el texto íntegro pero carece de algún otro requisito de contenido surtirá efecto a
partir de la fecha en que el interesado sede por enterado o interponga el recurso que proceda.

Asimismo, hay que tener en cuenta lo dispuesto en el art. 40.4 LPACAP en relación con el art. 41.5 LPACAP:

“Sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior, y a los solos efectos de entender cumplida la obligación de
notificar dentro del plazo máximo de duración de los procedimientos, será suficiente la notificación que contenga,
cuando menos, el texto íntegro de la resolución, así como el intento de notificación debidamente acreditado.”

Es decir, si la notificación contiene el texto íntegro pero falta algún otro requisitos y se acredita que se ha realizado
la notificación, se entiende producida la obligación de resolver, por lo que no se alcanzarían los efectos del silencia.
Se entiende cumplida la obligación de dictar resolución en plazo.

 Práctica de la notificación.

A. Notificación electrónica (arts. 41 y 43 LPACAP).

La Ley mantiene la convivencia de la notificación por medios electrónicos y la notificación en papel, dando
preferencia a la primera (art. 41. 1 LPACAP). No obstante, existen una serie de casos en los que no cabe la
notificación electrónica recogidos en el art. 41.2 LPACAP: a) Aquellas en las que el acto a notificar vaya
acompañado de elementos que no sean susceptibles de conversión en formato electrónico; b) Las que contengan
medios de pago a favor de los obligados, tales como cheques.

Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante el acceso del interesado a la sede electrónica
de la Administración donde está el contenido de la notificación (a través de la dirección electrónica habilitada).
Las notificaciones por medios electrónicos se entenderán practicadas en el momento en que se produzca el acceso
a su contenido. Cuando la notificación por medios electrónicos sea de carácter obligatorio, o haya sido
expresamente elegida por el interesado, se entenderá rechazada cuando hayan transcurrido diez días naturales
desde la puesta a disposición de la notificación sin que se acceda a su contenido.

Es un método beneficioso para la Administración, ya que si el particular no accede a la sede en ese plazo se
entiende como notificado. No obstante es típico el envío de avisos a otros dispositivos electrónicos (móvil) al
particular para que consulte la sede electrónica.

B. Notificación personal (arts. 41 y 42 LPACAP).

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio que éste señale
en la solicitud.

Es muy habitual la notificación personal en el domicilio del interesado. En estos casos pueden ocurrir varios
supuestos:

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 a) El interesado se encuentra en el domicilio. En este caso no hay problema; el sujeto se hace cargo de la
recepción de la notificación.

b) El interesado no se encuentra en el domicilio. En este caso, puede hacer cargo de la recepción cualquier
otra persona que esté en el domicilio siempre que se identifique y sea mayor de 14 años.

c) No hay nadie en el domicilio. En este caso, se hace constar en el expediente que no había nadie en el
domicilio y se hace un nuevo intento, el cual se exige que se haga a hora distinta, teniendo como
parámetro base “antes o después de las 15h”, dejando siempre tres horas de diferencia y tres días entre
el primer intento y el segundo. Por ejemplo, si el primer intento se realiza a las 13 h, el segundo deberá
realizarse después de las 15, con un margen de tres horas de diferencia, es decir, a las 16h.

d) Rechazar la motivación. Si se rechaza la notificación, se entiende como realizada, es decir, se da por

notificado.

C. Notificación infructuosa (art. 44 LPACAP).

Según el art. 44 LPACAP:

“Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o bien,
intentada ésta, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el
«Boletín Oficial del Estado».”

La imposibilidad de notificar es denominada por la Ley notificación infructuosa, y sustituye la notificación por la
publicación en el BOE. Adicionalmente y de forma facultativa, las Administraciones podrán publicar un anuncio en
el boletín oficial de la Comunidad Autónoma o de la Provincia, en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último
domicilio del interesado o del Consulado o Sección Consular de la Embajada correspondiente.

Asimismo, las Administraciones Públicas podrán establecer otras formas de notificación complementarias a través
de los restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de publicar el correspondiente anuncio en el
BOE.

D. Publicación (art. 45 LPCAC).

En ocasiones, la notificación se sustituye por la publicación, surtiendo los mismos efectos. Es decir, en
determinados casos directamente se produce la publicación: cuando el acto tenga por destinatario a una
pluralidad indeterminada de personas o actos integrantes de un procedimiento selectivo o de concurrencia
competitiva

En otros casos, no se produce la notificación personal sino una publicación que sustituye a la notificación personal.
Hay determinados casos en los que directamente se produce la publicación. En procedimientos selectivos,
pluralidad de destinatarios que no se puedan individualizar o establecimiento de normas de un procedimiento
concreto. Art. 45. La publicación que sustituye a la notificación personal debe publicarse en el boletín oficial de la
Administración correspondiente.

La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos exigidos para las notificaciones. La publicación
de los actos se realizará en el diario oficial que corresponda, según cual sea la Administración de la que proceda
el acto a notificar. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 44, la publicación de actos y comunicaciones que,
por disposición legal o reglamentaria deba practicarse en tablón de anuncios o edictos, se entenderá cumplida
por su publicación en el Diario oficial correspondiente.

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II. EJECUCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Los actos administrativos no son sólo ejecutivos, es decir, de obligado cumplimiento, sino que están dotados
también de ejecutoriedad, lo que significa que pueden ser ejecutados forzosamente por la propia Administración
en caso de que no se cumplan voluntariamente por sus destinatarios. La Ley regula el procedimiento a través del
cual la Administración puede ejecutar los actos administrativos susceptibles de ejecución que los destinatarios no
llevan a cabo.

En este sentido, hay que atender a los presupuestos legales reflejados en el art. 97 LPACAP:

“1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite
derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento
jurídico.

2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular
interesado la resolución que autorice la actuación administrativa”.

Antes de realizar cualquier acto de ejecución material, el órgano competente debe notificar al interesado la
resolución que le autorice a ello (ya que en caso de no existir tal resolución estaríamos ante supuesto de vía de
hecho).

1. La ejecución forzosa.

Por regla general, la Administración puede ejecutar forzosamente sus actos administrativos.

1.1. Requisitos.

Por un lado, como ya se ha mencionado, no cabe que la Administración ejecute una actuación material sin una
resolución que le dé cobertura. Son garantías esenciales del particular que le protegen de determinadas
actividades de la Administración. Asimismo, la Administración debe notificar al particular esa resolución que le
autoriza a lleva a cabo la actuación administrativa (art. 97 LPCAP).

Por otro lado, según el art. 99 LPACAP, las Administraciones Públicas, a través de sus órganos competentes en
cada caso, podrán proceder, previo apercibimiento, a la ejecución forzosa de los actos administrativos, salvo en
los supuestos en que se suspenda la ejecución de acuerdo con la Ley, o cuando la Constitución o la Ley exijan la
intervención de un órgano judicial.

En el art. 98 LPACAP se establece la ejecutoriedad del acto. La regla general es que los actos administrativos son
inmediatamente ejecutivo. No obstante, hay excepciones a esta regla general: a) Se produzca la suspensión de la
ejecución del acto; b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que
quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición; c) Una disposición establezca lo
contrario; d) Se necesite aprobación o autorización superior.

Además, la ejecución forzosa debe llevarse a cabo previo apercibimiento al interesado, de manera que éste
pueda eludirla con todos los perjuicios que le pueda ocasionar, mediante el cumplimiento voluntario. Por
ejemplo, si la Administración orden al particular demoler un determinado edificio, en la notificación al mismo se
debe incluir un plazo para la realización de dicha demolición.

Estos requisitos sirven a la Administración para permitirla iniciar la ejecución forzosa. Son los presupuestos
formales que permiten a la Administración llevar a cabo la ejecución forzosa.

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1.2. Medios de ejecución forzosa.

Los medios de ejecución forzosa están recogidos en el art. 100 LPACAP. La Administración tiene libertad de
elección en la medida que la norma se lo permita. Según el art. 100.1 LPACAP:

“La ejecución forzosa de las Administraciones Públicas se efectuará, respetando siempre el principio de
proporcionalidad, por los siguientes medios:

a) Apremio sobre el patrimonio.

b) Ejecución subsidiaria.

c) Multa coercitiva.

d) Compulsión sobre las personas.

1- Apremio sobre el patrimonio.

También denominada vía de apremio. Este medio de ejecución se aplica para el cobro de cantidades liquidas de
dinero adeudadas a la Administración en virtud de una resolución previa. Se da cuando el particular tiene
contraídas con la Administración obligaciones pecuniarias. El 101.2 exige que una norma con rango legal lo prevea.
Es decir, no basta con una cobertura genérica, es necesario que la normativa específica recoja la posibilidad en
procedimientos concretos. El art. 101 LPACAP:

1. Si en virtud de acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguirá el procedimiento

previsto en las normas reguladoras del procedimiento de apremio.

2. En cualquier caso no podrá imponerse a los administrados una obligación pecuniaria que no estuviese
establecida con arreglo a una norma de rango legal.

2- Ejecución subsidiaria.

Es un modo de ejecución aplicable a obligaciones de hacer no personalísimas, que puede hacer cualquier sujeto.
Por ejemplo, realizar una obra). Consiste en la ejecución de la obligación que imponga un acto administrativo por
la propia Administración. El importe de los gastos más el de los daños y perjuicios que se produzcan, puede ser
después ejecutado por el procedimiento de apremio si el obligado se negara al pago. Por ejemplo, si no llevo a
cabo la demolición del edificio en ruinas, será la propia Administración quien lo realice, cobrándonos los gastos
que se generen. Así el art. 102 LPACAP:

1. Habrá lugar a la ejecución subsidiaria cuando se trate de actos que por no ser personalísimos puedan ser
realizados por sujeto distinto del obligado.

2. En este caso, las Administraciones Públicas realizarán el acto, por sí o a través de las personas que
determinen, a costa del obligado.

3. El importe de los gastos, daños y perjuicios se exigirá conforme a lo dispuesto en el artículo anterior.

4. Dicho importe podrá liquidarse de forma provisional y realizarse antes de la ejecución, a reserva de la
liquidación definitiva.

3- Multa coercitiva.

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Es un mecanismo disuasorio para llevar a cabo el cumplimiento obligatorio. Consiste en la imposición de multas,
en su caso reiteradas y periódicas, al interesado para que cumplan las obligaciones que le correspondan en virtud
de un acto administrativo. Puede ser utilizado ante cualquier tipo de obligación, personalísima o no. Por ejemplo,
“si no cumples en tres meses con la demolición del edificio, te impongo una multa de 1.000 € por cada semana
que pase sin demoler el edificio en ruinas hasta un máximo de seis semanas”. Según el art. 103 LPACAP:

1. Cuando así lo autoricen las Leyes, y en la forma y cuantía que éstas determinen, las Administraciones
Públicas pueden, para la ejecución de determinados actos, imponer multas coercitivas, reiteradas por
lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado, en los siguientes supuestos:

a) Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

b) Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estimara conveniente.

c) Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

2. La multa coercitiva es independiente de las sanciones que puedan imponerse con tal carácter y
compatible con ellas.

*Principio non bis in ídem. Se trata de multas que se impone por el retraso en la ejecución de una determinada
obligación. No se trata de una multa en el sentido sancionador; la ejecución forzosa no es una sanción, únicamente
trata de hacer ejecutar las obligaciones de los particulares respecto de la Administración.

4- Compulsión sobre las personas.

Se trata de una forma de ejecución forzosa aplicable tan solo a los actos administrativos que impongan una
obligación de hacer o soportar personalísima y que solo puede utilizarse cuando una norma con rango de ley, lo
autorice de expresamente. Consiste en el uso de la fuerza o de la coacción directa para conseguir el objetivo
previsto por la ley. Tiene como limites la dignidad de las personas, proporcionalidad en los mecanismos empleados,
racionalidad y necesidad. Es la medida más invasiva y debe utilizarse cuando se hayan agotado el resto de vías
para hacer cumplir la obligación. El art. 104 LPACAP dispone que:

1. Los actos administrativos que impongan una obligación personalísima de no hacer o soportar podrán ser
ejecutados por compulsión directa sobre las personas en los casos en que la ley expresamente lo autorice,
y dentro siempre del respeto debido a su dignidad y a los derechos reconocidos en la Constitución.

2. Si, tratándose de obligaciones personalísimas de hacer, no se realizase la prestación, el obligado deberá

resarcir los daños y perjuicios, a cuya liquidación y cobro se procederá en vía administrativa.

1.3. Límites a la ejecución forzosa.

La ejecución forzosa tiene como límite el respeto de los derechos fundamentales, y en especial:

- Derecho a la tutela judicial efectiva (Art. 24.1 CE).

- Derecho a la inviolabilidad del domicilio (Art. 18.2 CE).

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El art. 100.2 LPACAP a su vez establece que, si fueran varios los medios de ejecución admisibles se elegirá el menos
restrictivo para la libertad individual. En el apartado tercero, se regula la exigencia de la Administración de obtener
el consentimiento del particular o la autorización judicial para poder acceder al domicilio del afectado.

1.4. Otras cuestiones.

 Dimensión temporal de la ejecución forzosa.

 Carácter reglado o discrecional: Es muy polémico. La jurisprudencia dice que es discrecional, es decir que la
Administración decide cuando ejecutar. Esto es polémico ya que hay que tener en cuenta los intereses
generales o terceros.

 Control judicial:

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TEMA 6. ELIMINACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO. REVISIÓN DE OFICIO Y RECURSOS
ADMINISTRATIVOS.
INTRODUCCIÓN
La Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) dedica su Título V a la
“Revisión de los actos en vía administrativa”. Este título se divide en dos capítulos principales:
- Revisión de oficio (arts. 106 a 110 LPACAP).
- Recursos administrativos (arts. 112 a 126 LPACAP).
I. MECANISMOS DE ELIMINACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Nuestro ordenamiento jurídico regula diversos mecanismos de eliminación del acto administrativo. Los
mecanismos de eliminación pueden darse por distintos motivos:
a) Motivos de legalidad. Cuando existe contradicción entre el acto administrativo y el ordenamiento jurídico,
lo que implica la nulidad o anulabilidad del mismo.
b) Motivos de oportunidad. Cuando cambian las circunstancias o posición del órganos que dieron lugar a
dictar el acto administrativo.
Además, esta eliminación del acto puede producirse:
- A instancia del particular: recursos administrativos.
- A instancia de la Administración: revisión de oficio. La revisión de oficio puede llevarse a cabo por la
Administración, pero también puede solicitarlo el particular. Por ejemplo, cuando ha transcurrido el plazo
para interponer un recurso contra un acto desfavorable, el particular puede solicitar la revisión de oficio.
Los mecanismos de eliminación pueden afectar tanto a los actos administrativos como a las disposiciones
administrativas. Es cierto que no caben recursos en vía administrativa contra disposiciones administrativas, pero
si cabe la revisión de disposiciones administrativas.
II. ELIMINACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR LA ADMINISTRACIÓN.
La Ley recoge las siguientes posibilidades:
1) Revisión de oficio. Se reserva a los motivos de legalidad.
2) Revocación. Se reserva a los motivos de oportunidad.
3) Caducidad.
4) Rectificación de errores materiales de hecho o aritméticos.
Tradicionalmente se entiende que la revisión de oficio se da para aquellos actos desfavorables para el particular,
mientras que el mecanismo de revocación se dará en aquellos casos en los que el acto sea favorable para el
particular.

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1. REVISIÓN DE OFICIO POR MOTIVO DE LEGALIDAD.
1.1. Revisión de oficio por motivo de legalidad de actos sean nulos.
Son aquellos casos en los que, a instancia del particular o por la propia Administración, se lleva a cabo la revisión
de oficio de un acto administrativo fundamentada en alguna de las causas que provocan la nulidad de pleno
derecho del art. 47 LPACAP. El art. 106 LPACAP recoge los requisitos que deben concurrir para la revisión de actos
nulos:
a) Actos que pongan fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
b) Concurrencia de alguno de los supuestos del art. 47.1 LPACAP
El órgano competente para la revisión de oficio vendrá determinado por la legislación específica (estatal,
autonómica y local). En el ámbito de la legislación estatal, el art. 111 LPACAP referente a la Administración General
del Estado (AGE), establece una estructura de control de los órganos superiores sobre los inferiores.
Así, en el ámbito estatal es competente en Consejo de Ministros respecto de sus propios actos y disposiciones y
de los actos y disposiciones dictados por los Ministros. En la AGE son competentes los Ministros respecto de los
actos y disposiciones de los Secretarios de Estado, y éstos a su vez respecto de los actos y disposiciones dictados
por órganos directivos dependientes de ellos. Por último, en el caso de los Organismos públicos y entidades de
derecho público serán competentes los órganos a los que estén adscritos los Organismos públicos y entidades de
derecho público, respecto de los actos y disposiciones dictados por el máximo órgano rector de éstos. Los máximos
órganos rectores de los Organismos públicos y entidades de derecho público, respecto de los actos y disposiciones
dictados por los órganos de ellos dependientes.
La Ley regula la revisión de oficio de actos nulos. El procedimiento se puede iniciar de oficio o a solicitud de
interesado. El art. 106.2 LPACAP dice que se puede llevar a cabo en cualquier momento, es decir, no hay un plazo
determinador para llevar a cabo la revisión. No obstante la Ley exige que exista un preceptivo dictamen favorable
del Consejo de Estado; la Administración va a depender de que el Consejo de Estado considere que un acto deba
revisarse o no de oficio.
Una vez recibido el dictamen preceptivo, el procedimiento puede terminar con la admisión a trámite o inadmisión
de la revisión de oficio. En los casos en los que se archiven las actuaciones no será necesario el dictamen
preceptivo del Consejo de Estado. Puede declararse la inadmisión de la solicitud. En cualquier caso, se requiere
de una resolución motivada por parte de la Administración. Así, el art. 106.3 LPACAP:
“El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las
solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del
artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado
en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.”
Asimismo, existe la posibilidad de entrar en el fondo del asunto, anulando el acto revisado cuando se constata
que existe un vicio de nulidad. En estos casos se puede acordar una compensación económica derivada de la
responsabilidad de la Administración como así establece el art. 106.4 LPACAP.
“Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán establecer, en la misma
resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados”.
Los actos que ponen fin a la revisión: contra este acto cabe recurso de reposición o contencioso, ya que agota la
vía administrativa. Los actos que ponen fin a la revisión de oficio agotan la vía administrativa, y por tanto cabe
interponer contra ellos recurso de reposición o directamente contencioso-administrativo. Tramitado el

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procedimiento puede considerarse que el acto es correcto y carece de vicios de nulidad, en cuyo caso la
Administración verificará el acto y lo confirmará. Se podrá recurrir si procede o no la revisión, pero en ningún caso
cabe aprovechar el acto y recurrirlo (art. 28 LJCA), ya que no se pueden recurrir actos reproductores de otro
anterior.
El art. 106.5 LPACAP establece la posibilidad de que caduque el procedimiento una vez han transcurrido 6 meses
desde su inicio de oficio sin dictarse resolución. En el caso en que el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud
del interesado se podrá entender desestimada por silencio administrativo (silencio negativo).
“Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses desde su inicio sin
dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de
interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo”.
1.2. Revisión de oficio por motivos de legalidad de disposiciones nulas.
Los supuestos de la revisión de oficio por motivos de legalidad de disposiciones nulas son los recogidos en el art.
47.2 LPACAP:
a) Que vulneren la CE, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior.
b) Las que regulen materias reservadas a la ley.
c) Las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables restrictivas de
derechos individuales.
Según el art. 106.2 LPACAP las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la nulidad de
las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el artículo 47.2. En base a este artículo podemos
concluir:
- No hay límite temporal.
- Exigencia de Dictamen favorable del Consejo de Estado.
1.3. Revisión de oficio por motivos de legalidad de actos anulables favorables.
Según el art. 107.1 LPACAP, las Administraciones Públicas podrán impugnar ante el orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo dispuesto
en el artículo 48, previa su declaración de lesividad para el interés público.
De este artículo podemos extraer los requisitos necesarios para llevar a cabo esta revisión de oficio:
- Que el acto sea anulable conforme a lo dispuesto en el art. 48 LPACAP.
- Que no hayan transcurrido 4 años. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez transcurridos
cuatro años desde que se dictó el acto administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan
como interesados en el mismo
El procedimiento en estos casos es complejo; consiste en:
- Declaración de lesividad, previa audiencia a los interesados. Es decir, se declara que concurre alguna de
las causas del art. 48 LPACA y se pretende su anulabilidad. Se exige previa audiencia de todos los
interesados.
- Impugnación ante la Jurisdicción Contenciosa.

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Los órganos competentes para llevar a cabo esta revisión de oficio son:
 Acto proveniente de la Administración General del Estado o de las Comunidades Autónomas  La
declaración de lesividad se adoptara por el órgano de cada Administración competente en la materia (art.
107.4 LPACAP).
 Acto proveniente de la Administración local  La declaración de lesividad se adoptará por el Pleno de la
Corporación o, en defecto de éste, por el órgano colegiado superior de la entidad (art. 107.5 LPACAP).
Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad,
se producirá la lesividad del mismo (art. 107.3 LPACAP).
En caso de declararse la lesividad, la Administración dispone de dos meses (art. 56.5 LJCA) para acudir al
contencioso dónde se decidirá la anulabilidad o no del acto.
¿Se puede recurrir la declaración de lesividad? La Ley afirma expresamente que no cabe recurrir la lesividad, si
bien se puede notificar a los interesados a los meros efectos informativos.
1.4. Revisión de oficio por motivos de legalidad de actos anulables desfavorables.
Revisión de actos desfavorables para el particular. No hay una referencia en la Ley a estos supuestos. Se entiende
que si la Administración procede a revisar de oficio un acto desfavorable:
- No necesita declaración de lesividad.
- Pueden ser anulados de oficio o a instancia de parte en cualquier momento.
- Límites del art. 109 y 110. Se podrá lleva a cabo en cualquier momento mientras no haya transcurrido el
plazo de prescripción.
No existe un procedimiento específico en la Ley.
2. REVOCACIÓN POR MOTIVOS DE OPORTUNIDAD.
Hablamos de revocación cuando la Administración revisa, extingue o sustituye un acto administrativo en
supuestos distintos a los contemplados y por motivos que pueden ser de legalidad o de oportunidad.
2.1. Revocación de actos favorables.
Cuando hablamos de revocación nos estamos refiriendo a motivos de oportunidad. Supuestos:
a) Modificación de las circunstancias que se vinculaban al ejercicio de dicha facultad: no hay derecho a
indemnización.
b) Alteración del interés público que la justificaba: derecho a indemnización.
Esta revocación de actos favorables se regula en las leyes sectoriales pero no en la LPACAP. Se interpreta que se
le aplican los límites genéricos del art. 110 LPACAP, y se exige en todo caso la tramitación de un procedimiento
administrativo.
2.1. Revocación de actos desfavorables.
Según el art. 109.1 LPACAP las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo
de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o
exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento
jurídico.

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En base a este artículo, podemos extraer que los supuestos de revocación de actos desfavorables son:
- Actos de gravamen o desfavorables siempre que no supongan dispensa o exención no permitida por las
leyes.
- No puede ser contraria al principio de igualdad, interés público o al ordenamiento jurídico.
En este caso también son aplicables los límites genéricos del art. 110 LPACAP. El procedimiento no está regulado
específicamente en la LPACAP, por lo que habrá de aplicarse el procedimiento general. Esta potestad de
revocación puede ejercerse en cualquier momento, aunque la LPACAP establece como límite que no haya
transcurrido el plazo de prescripción.
 LIMITES DE LA REVISIÓN DE OFICIO.
Según el art. 110 LPACAP:
“Las facultades de revisión establecidas en este Capítulo, no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de
acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la
buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”.
3. CADUCIDAD DE LOS ACTOS.
Se pueden encontrar diversos sentidos del término caducidad:
a) Modo de terminación del procedimiento administrativo por inactividad del interesado o de la Administración.
b) Cese de la eficacia del acto por incumplimiento de las cláusulas que definen su contenido (es lo que
conocemos hoy como revocación).
c) Vencimiento del acto, por finalizar el período de vigencia del acto.

4. RECTIFICACION DE ERRORES MATERIALES DE HECHO O ARITMÉTICOS.

El art. 109.2 LPACAP permite a las Administraciones Públicas rectificar en cualquier momento, de oficio o a
instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos. Se trata
únicamente de eliminar errores fácticos del contenido del acto.
 Puede realizarse en cualquier momento; no hay un plazo determinado.
 Puede iniciarse de oficio o a instancia de los interesados.
 La jurisprudencia adopta una interpretación muy estricta del concepto de errores de hecho o aritméticos;
exige que deben ser ostensibles, manifiestos, indiscutibles y susceptibles de rectificación sin que se vea
afectado el acto ni se dé lugar a nuevas valoraciones o calificaciones jurídicas.
Caben supuestos en los que la Administración quiera rectificar errores materiales de hecho o aritméticos en sus
actos.

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RESUMEN:
1) Revisión de oficio (motivos de legalidad).
A) Actos nulos (art. 47):
a) Favorables (art. 106): dictamen Consejo de Estado.
b) Desfavorables: sin procedimiento específico en LPAC.
B) Actos anulables del art. 48:
a) Favorables (art. 107): dcl. de lesividad + recurso JCA.
b) Desfavorables: sin procedimiento específico en LPAC.
2) Revocación (motivos de oportunidad).
a) Favorables: sin procedimiento específico en LPAC.
b) Desfavorables: art. 109 LPAC (sin procedimiento específico).
3) Caducidad.
4) Rectificación de errores materiales de hecho o aritméticos.

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SEGUNDA PARTE: RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
1. Recurso de alzada.
 Objeto: resoluciones y actos que no ponen fin a la vía administrativa (art. 112.1, 114 y 121 LPAC).
 Órgano competente para resolver: el superior jerárquico (art. 121 LPAC).
 Plazo interposición: 1 mes (acto expreso) o “en cualquier momento” (acto no expreso) (arts. 115, 121 y 122,
en relación con 25 y 25 LPAC).
 Plazo resolución: 3 meses (art. 122 LPAC).
 Legitimación: interés legítimo (art. 4 LPAC).

2. Recurso de reposición.

 Objeto: actos administrativos que ponen fin a la vía administrativa (art. 112.1 LPAC).
 Órgano competente para resolver: el mismo órgano que los dictó (art. 123 LPAC).
 Plazo interposición: 1 mes (acto expreso) o “en cualquier momento” (acto no expreso) (art. 124 LPAC).
 Plazo resolución: 1 mes (art. 124 LPAC).
 Legitimación: interés legítimo (art. 4 LPAC).

3. Recurso extraordinario de revisión.

 Objeto: actos firmes en vía administrativa en que concurra alguna de las circunstancias del art. 125.1 LPAC.
 Órgano competente para resolver: el mismo órgano que los dictó (art. 125.1 LPAC).
 Plazo interposición: 4 años siguientes a la fecha de resolución (causa del art. 125.1.1º y 125.2 LPAC) o 3 meses
desde el conocimiento de los documentos o desde la sentencia firme (resto de causas: art. 125.2 LPAC).
 Plazo resolución: 3 meses (art. 119.3 LPAC).
 Legitimación: interés legítimo (art. 4 LPAC).

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 TABLA Recursos administrativos
Órgano competente Plazo para la
Clases Objeto Plazo de interposición Legitimación
para resolver resolución

1 mes si el acto es expreso,

contado a partir del día siguiente
Resoluciones y actos a la notificación o publicación del Plazo máximo
El órgano superior
a los que se refiere el mismo (art. 122 LPACAP) para resolver y
jerárquico (cuya
art. 112.1 LPACAP Si el acto no es expreso, según la notificar la
decisión agota la vía Interés
Recurso de cuando no pongan fin LPACAP, en cualquier momento a resolución del
administrativa) del legítimo (art. 4
alzada a la vía administrativa partir del día siguiente a aquel en recurso: 3 meses
que los dictó (art. 121 LPACAP)
(art. 114 LPACAP + que, de acuerdo con su normativa (art. 122 LPACAP)
LPACAP)
DA 15ª LOFAGE) específica, se produzcan los Cómputo: art. 30
Art. 121 LPACAP efectos del silencio administrativo, LPACAP
art. 24 y 25 LPACAP (122 LPACAP)
Cómputo: art. 30 LPACAP

Plazo máximo
Actos administrativos
para resolver y
que pongan fin a la
El mismo órgano que Mismo régimen que el recurso de notificar la
Recurso de vía administrativa, y Interés
los haya alzada resolución del
reposición los correspondientes legítimo (art. 4
dictado Art. 124 LPACAP recurso: 1 mes
(facultativo) actos de trámite a LPACAP)
Art. 123 LPACAP Cómputo: art. 30 LPACAP Art. 124 LPACAP
que se refiere el art.
Cómputo: art. 30
112.1 LPACAP
LPACAP

4 años siguientes a la fecha de

Plazo máximo
Actos firmes en vía notificación de la resolución: art.
para resolver y
administrativa en que 125.1.1º y 125.2 LPACAP
Recurso El mismo órgano que notificar la Interés
concurra alguna de 3 meses desde el conocimiento de
extraordinario los haya dictado, art. resolución del legítimo (art. 4
las circunstancias que los documentos o desde que la
de revisión 125.1 LPACAP recurso: 3 meses LPACAP)
enumera el art. 125.1 sentencia es firme: resto de
Cómputo: art. 30
LPACAP causas art. 125.2 LPACAP
LPACAP
Cómputo: art. 30 LPACAP

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TEMA 7. CONTRATACIÓN DEL SECTOR PÚBLICO.
I. TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO. REAL DECRETO LEGISLATIVO
3/2011, DE 14 DE NOVIEMBRE.
1. Fundamento del Texto Refundido de la Ley de contratos del Sector Público (TRLCSP).

 Directiva 2004/18/CE, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de

los contratos públicos de obras, suministros y servicios (Fecha límite de transposición: 31 de enero de 2006).
 Realmente: nuevo régimen completo de contratación del sector público español.

 Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (LCSP).

 También: Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de contratación en los sectores del agua, la
energía, los transportes y los servicios postales (Directiva 2004/17/CE y Directiva 92/13/CEE).
2. Nuevas Directivas de contratación.
- Directiva 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva
2004/18/CE.
- Directiva 2014/23/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la adjudicación de contratos de concesión.
- Directiva 2014/25/UE, de 26 de febrero de 2014, relativa a la contratación por entidades que operan en los
sectores del agua, la energía, los transportes y los servicios postales.
- Directiva 2014/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a la facturación
electrónica en la contratación pública.
3. Competencias normativas del Estado y de las CCAA (TRLCSP)
Las materias básicas reguladas por el Estado en el TRLCSP son:
 Configuración del contrato administrativo.
 Régimen de publicidad del contrato.

 Prerrogativas de la Administración.
 Ineficacia del contrato.

 Ejecución del contrato.

Las Comunidades Autónomas serán competentes para el desarrollo de preceptos básicos del TRLCSP, y tendrán
competencia en aquellas materias que no sean competencia básica del Estado.
4. Objeto y finalidad del TRLCSP.
El objeto y la finalidad del TRLCSP se reflejan en su artículo 1:
“Regular la contratación del sector público, a fin de garantizar que la misma se ajusta a los principios de libertad
de acceso a las licitaciones, publicidad y transparencia de los procedimientos, y no discriminación e igualdad de
trato entre los candidatos, y de asegurar, en conexión con el objetivo de estabilidad presupuestaria y control del
gasto, una eficiente utilización de los fondos destinados a la realización de obras, la adquisición de bienes y la

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contratación de servicios mediante la exigencia de la definición previa de las necesidades a satisfacer, la
salvaguarda de la libre competencia y la selección de la oferta económica más ventajosa.
Es igualmente objeto de esta Ley la regulación del régimen jurídico aplicable a los efectos, cumplimiento y extinción
de los contratos administrativos, en atención a los fines institucionales de carácter público que a través de los
mismos se tratan de realizar”.
II. LEGISLACIÓN APLICABLE Y ÁMBITO DE APLICACIÓN.
1. Ámbito Directiva 2004/18: “Organismos Públicos”.
La Directiva 2004/18 determina los rasgos básicos de los organismos públicos:
a) Haber sido creado específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter
industrial o mercantil.
b) Tener personalidad jurídica.
c) Que la actividad esté mayoritariamente financiada por el Estado u otros organismos de Derecho público.
a. Que la gestión esté sometida a control de éstos.
b. que el órgano de administración, dirección o vigilancia esté más de la mitad nombrados por el
Estado, los entes territoriales u otros organismos de Derecho público.
Además, esta Directiva incluye un extenso listado que identifica para cada Estado quiénes tienen la consideración
de organismos de Derecho público.
2. Ámbito subjetivo LCSP
La Ley no se aplica por igual a todos los entes que componen el sector
público. El artículo 3 LCSP diseña tres círculos concéntricos para
determinar su ámbito subjetivo de aplicación.
Dentro del sector público se distingue entre:
- Administraciones públicas: aplicación íntegra
- Poderes adjudicadores: medio-baja
- Otros sujetos del sector público: mínima

Sólo a las Administraciones Publicas se les aplica el conjunto de la LCSP. A los poderes adjudicadores que no son
Administración Publica se les aplica también, con pequeñas diferencias el grueso de la regulación legal sobre
preparación y adjudicación de los contratos, en particular cuando éstos están sujetos a regulación armonizada.
Por último, a las entidades del Sector Público, se les aplican algunas normas específicas y más flexibles sobre
preparación y adjudicación de los contratos, que pretenden salvaguardar la observancia de los principios de
igualdad, libre concurrencia y transparencia.
 Regímenes especiales:

 Administración Pública: administración local.

 Poderes adjudicadores y sujetos del sector público:

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 - Puertos del Estado y Autoridades Portuarias.
- SEPI.
- TRAGSA.
- Museo del Prado.
- Agrupaciones europeas de cooperación internacional.

 Compra centralizada de medicamentos.

 Órganos constitucionales (sujetos a las mismas reglas que las Administraciones Públicas).
2.1. Administraciones públicas.
Según el art. 3.2 LCSP, las Administraciones Públicas a efectos de contratación son:
o Administraciones territoriales.
o Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social.
o Organismos autónomos.
o Universidades públicas.
o Autoridades reguladoras independientes.
o Entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de una Administración Pública:
- Aquellas cuya actividad principal no consista en la producción en régimen de mercado de bienes y
servicios destinados al consumo; o que efectúen labores de redistribución de renta, sin ánimo de lucro.
- Aquellas que no se financien mayoritariamente con ingresos contrapartida a la entrega de bienes o
prestación de servicios.
Las EPES y las entidades privadas quedan excluidas. En esta última categoría podrían incluirse las Agencias
Estatales o los Consorcios.
2.2. Poderes adjudicadores.
Los poderes adjudicadores vienen recogidos en el art. 3.2 LCSP. ¿Qué es un poder adjudicador? Sujetos que hayan
sido creados específicamente para satisfacer necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o
mercantil (STJCE, de 16 octubre 2003, asunto C-283/00, SIEPSA). Requisitos:
 Deben tener personalidad jurídica propia.
 Que un poder adjudicador financie su actividad, controle su gestión o nombre a más de la mitad de los
miembros de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
En esta categoría pueden encajar las EPES, sociedades mercantiles públicas o Fundaciones. La Jurisprudencia del
TJUE enuncia una serie de indicios:
1) Falta de competencia.
2) Existencia o no de ánimo de lucro como objetivo principal.
3) Asunción o no de riesgos.

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 4) Financiación pública de la actividad.
Si se dan esas características nos encontraremos ante un sujeto o entidad pública (o que tenga respaldo de alguna
entidad pública), y por tanto lo consideraremos como poder adjudicador.
2.3. Resto del Sector Público.
Se refiere a los restantes entes, organismos y entidades que forman parte del sector público reguladas en el art.
3.1 LCSP, que no tienen la condición de Administración Pública, ni de poder adjudicador, con independencia de
personalidad jurídica pública o privada, siempre que:
a) Tengan carácter industrial o mercantil; o
b) Que uno o varios poderes adjudicadores no financien su actividad mayoritariamente, ni su gestión
principalmente, ni nombren a más de la mitad de su órgano de administración, dirección o vigilancia.
En esta categoría pueden encajar las sociedades mercantiles, las EPES o las Fundaciones que no hayan encajado
en el poder adjudicador.
 Grados de aplicación de la Ley de Contratos del Sector Público:

3. Ámbito objetivo LCSP.

3.1. Negocios y contratos excluidos.
Desde el punto de vista objetivo, quedan excluidos de la aplicación de la LCSP una serie de contratos y negocios o
relaciones jurídicas (art. 4 LCSP).
a) Relación de servicio de los funcionarios públicos y los contratos regulados en la legislación laboral. Las
relaciones laborales y de la Administración-personal se excluyen de la Ley de Contratos.
b) Prestación de servicio público cuya utilización requiera el abono de una tarifa, tasa o precio público de
aplicación general. Si un ciudadano accede al transporte público con su abono, se trata de un subcontrato
c) Convenios de colaboración de la AGE con entidades gestoras y servicios comunes de la SS, las Universidades
Públicas, las CCAA, las EELL, OOAA y restantes entidades públicas, o las que celebren estos entre sí.
d) Convenios de la Administración con personas físicas o jurídicas sujetas al Derecho privado (no contratos de
LCSP).
e) Convenios en el sector de la defensa (art. 346 TFUE).

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f) Acuerdos del Estado con otros Estados o entidades de Derecho Internacional Público.
g) Contratos de suministro de organismos cuya actividad tenga carácter comercial, industrial, financiero o
análogo, si los bienes han sido adquiridos con el propósito de devolverlos al tráfico jurídico patrimonial.
h) Contratos y convenios derivados de acuerdos internacionales (TFUE), relativos a obras o suministros para
explotación conjunta de obra o contratos de servicios de realización o explotación en común.
i) Contratos y convenios efectuados en virtud de un acuerdo internacional celebrado en relación con el
estacionamiento de tropas.
j) Contratos y convenios adjudicados en virtud de un procedimiento específico de una organización
internacional.
k) Contratos relativos a servicios de arbitraje y conciliación.
l) Contratos relativos a servicios financieros.
m) Contratos por los que un ente, organismo o entidad del sector público se obligue a entregar bienes o derechos
o prestar algún servicio.
n) Negocios por los que se encargue a una entidad que tenga atribuida la condición de medio propio y servicio
técnico del mismo la realización de una determinada prestación (salvo excepciones por cuantía y tipo de
contrato). Medios propios!! Importante.
o) Las autorizaciones y concesiones sobre bienes de dominio público y los contratos de explotación de bienes
patrimoniales (no del art. 7).
p) Contratos de compraventa, donación, permuta, arrendamiento y análogos sobre bienes inmuebles, valores
negociables y propiedades incorporales.
q) Contratos de servicios y suministro celebrados por los Organismos Públicos de Investigación que tengan por
objeto prestaciones o productos necesarios para la ejecución de proyectos de investigación, desarrollo e
innovación tecnológica o servicios técnicos.
r) Contratos de investigación y desarrollados íntegramente por el órgano de contratación, con respeto a los
principios de publicidad, concurrencia, transparencia, igualdad, no discriminación y elección de la oferta
económica más ventajosa.
III. CLASES Y CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO.
1. Contratos del Sector Público.
El art. 2 del LCSP recoge aquellos contratos que se someten a la legislación de contratos:
 Contratos onerosos, cualquiera que sea su naturaleza jurídica, que celebren los entes, organismos y
entidades enumerados en el art. 3.
 Contratos subvencionados por los entes, organismos y entidades del sector público que celebren otras
personas físicas o jurídicas (art. 17).
 Contratos de obras que celebren los concesionarios de obras públicas (art. 20).
1.1. Clases de contratos LCSP.
 Contratos de Derecho Administrativo (art. 19)

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 Contratos de Derecho Privado (art. 20)
 Contratos sujetos a una regulación armonizada o contratos SARA (art. 13).
1.2. Grado de aplicación de la LCSP y tipo de contrato.
- Máximo: contrato administrativo.
- Medio: contrato sujeto a regulación armonizada no adjudicado por una Administración Publica.
- Bajo: contrato sujeto a regulación armonizada, pero que no alcanza el umbral comunitario.
- Mínimo: contrato de derecho privado.
1.3. Aspectos del contrato regulados por la LCSP.

 Contratos administrativos:
- Preparación, selección y adjudicación.
- Cumplimiento, interpretación, modificación, extinción, resolución o anulación del contrato.
 Contratos sujetos a regulación armonizada no adjudicados por las administraciones públicas: preparación,
selección y adjudicación.
 Contratos de derecho privado: preparación, selección y adjudicación.
2. CLASES DE CONTRATOS LCSP.
2.1. Contratos de Derecho Administrativo celebrados por una Administración Pública.
A. Los contratos típicos art. 19.1 a) LCSP.
Dentro de contratos típicos se incluye:
1- Contrato de obras. Se regula en el art. 6.1 LCSP, que establece que son contratos de obras aquellos que tienen
por objeto la realización de una obra la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I o la
realización por cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del
sector público contratante. Además de estas prestaciones, el contrato podrá comprender, en su caso, la
redacción del correspondiente proyecto.
2- Contrato de concesión de obras públicas. Se regula en el art. 7.1 LCSP, que establece que la concesión de
obras públicas tiene por objeto la construcción de una obra (o su restauración, reforma, modernización,
reposición o reparación) y en todo caso su conservación y mantenimiento, consistiendo la contraprestación a
favor del contratista en el derecho a explotar la obra o en ese derecho acompañado de un precio.
3- Contrato de gestión de servicios públicos. Según el art. 8.1 LCSP es aquel en cuya virtud una Administración
Pública encomienda a una persona natural o jurídica, que no sea de derecho público o de capital íntegramente
público, la gestión de un servicio de la competencia de la Administración encomendante.
4- Contrato de suministros. Según el art. 9.1 LCSP es aquel que tiene por objeto la adquisición, el arrendamiento
financiero o el arrendamiento de productos o bienes muebles.
5- Contrato de servicios. Según el art. 10 LCSP el contrato de servicios tiene por objeto prestaciones de hacer
consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra
o un suministro. Por ejemplo, servicios de limpieza. La Administración paga directamente al sujeto.

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6- Contratos de colaboración entre el sector público y el privado. Están regulados en el art. 11.1 LCSP, que
establece que son contratos mediante los que una Administración Pública u otro organismo o entidad pública
encarga a una entidad de derecho privado, por un periodo determinado, la realización de una actuación global
e integrada. Se refiere a obras de ingeniería civil, hospitales, centros deportivos, recreativos o de ocio, edificios
escolares o universitarios y de uso administrativo.
Una característica fundamental de un contrato típico celebrado por alguna Administración Publica es que en ellos
las Administración ostenta prerrogativas o potestades unilaterales. Estas prerrogativas están reguladas en el art.
210 LCSP, las cuales colocan a la Administración muy por encima del particular. La Administración puede llevar a
cabo:
 Interpretación de los contratos.
 Resolución de las dudas que plantee el cumplimiento del contrato.
 Modificación del contrato por razones de interés público.

 La resolución del contrato y determinación de los efectos de la resolución.

El art. 211 LCSP regula el procedimiento para el ejercicio de estas prerrogativas:
 En los procedimientos que se instruyan para la adopción de acuerdos relaticvos a la interpretación,
modificación y resolución del contrato deberá darse audiencia al contratista.
 En el ámbito de la AGE se exige un informe previo del Servicio Jurídico.
 En algunos casos se exige informe preceptivo del Consejo de Estado cuando:
a) Exista oposición del contratista.
b) Modificación de más de un 10% del contrato.
B. Contratos atípicos art. 19.1 b) LCSP.
Los contratos atípicos a los que se refiere el art. 19.1 b) LCSP son aquellos contratos de objeto distinto a los
anteriormente expresados, siempre que tengan naturaleza administrativa especial por estar vinculados al giro o
tráfico especifico de la Administración contratante o por satisfacer de forma directa o inmediata una finalidad
publica, siempre que no tengan atribuidos el carácter de contratos privados.
C. Contratos mixtos art. 12 LCSP.
Algunos contratos pueden tener carácter mixto, cuando contienen prestaciones propias de cada uno de los tipos
descritos. En tal caso ha de atenderse a la prestación que tenga más importancia económica para determinar las
normas específicas que deben aplicarse.
2.2. Contratos privados.
- Por razón del sujeto:
Son contratos privados los celebrados por entes, organismos o entidades del Sector Público que no reúnen la
condición de Administración Pública. Por tanto, se incluyen las fundaciones, las entidades públicas empresariales
(EPES), etc.
- Por razón del objeto:

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Igualmente, son contratos privados los celebrados por una Administración Pública que tengan por objeto:
servicios comprendidos en la categoría 6 del Anexo II, la creación e interpretación artística y literaria o
espectáculos comprendidos en la categoría 26 del mismo Anexo, y la suscripción a revistas, publicaciones
periódicas y bases de datos, así como cualesquiera otros contratos distintos de los contemplados en el apartado
1 del artículo 19.
El régimen jurídico de los contratos privados se rige, en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de
normas específicas, por la propia Ley de Contratos del Sector Público, y de forma supletoria normas de derecho
administrativo y normas de derecho privado. Es importante diferenciar los contratos administrativos, que son
aquellos tipificados por la propia LCSP (contrato de obras, de concesión de obras públicas, de gestión de servicio,
de suministros, de servicios y los de colaboración entre sector público y privado. La clave está en que los contratos
administrativos se regulan de la misma forma, tanto su preparación y adjudicación como sus efectos y extinción.
En el caso de los contratos privados, en cuanto a efectos y extinción, se aplica directamente el Derecho Privado,
y su impugnación se realiza por la jurisdicción civil.
TIPOS PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN EFECTOS Y EXTINCIÓN
- LCSP.
- LCSP.
Típicos - Normas Dcho.
- Normas Dcho. Adm.
Adm.
- Dcho. Privado.
- Dcho. Privado.
CONTRATOS
- Normas específicas - Normas específicas
ADMINISTRATIVOS
- LCSP - LCSP
(art. 19)
Especiales - Normas Dcho Adm. - Normas Dcho Adm.
- Dcho. Privado. - Dcho. Privado.
- Vía adm (art. 21) - Vía adm (art. 21)
- JCA - JCA
- Normas específicas
- LCSP
CONTRATOS - Dcho. Privado.
- Normas Dcho Adm.
PRIVADOS
- Dcho. Privado.
(art. 20)
- Vía adm (art. 21)
Jurisdcc. Civil (art. 21)
- JCA

2.3. Contratos sujetos a regulación armonizada.

En relación con los contratos típicos anteriormente mencionados, la LCSP diferencia entre aquellos que están
sujetos o no a una regulación armonizada. Mediante esta distinción se persigue resaltar la necesidad de que
ciertos contratos, por razón de su objeto o de su cuantía, se sujeten estrictamente a las normas estándares que
proceden de las directivas europeas en materia de contratación, lo que supone en principio una garantía reforzada
de publicidad y de la igualdad y concurrencia en la adjudicación de los contratos. En este sentido, son contratos
sujetos a regulación armonizada:
a) Contratos de colaboración entre el sector público y el sector privados, sin límite de cuantía.
b) Contratos de obras, concesión de obras públicas, suministro y de servicios (contratos SARA)
- Que superen los umbrales fijados en las directivas europeas y sus normas de aplicación. Se trata de los
contratos de obra y concesión de valor estimado igual o superior a 5.225.000 euros y de los contratos
de suministros y servicios de valor estimado superior a 135.000 o 209.000 según los casos (arts. 14-16
LCSP).

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 - Los contratos deben celebrarse por una entidad que se considere poder adjudicador.
c) Contratos subvencionados de obras y servicios.
- Contratos de obras y de servicios previstos en el art. 17 LCSP.
- Subvencionados +50% por un poder adjudicador.
- Que superen los umbrales establecidos por el Derecho Comunitario ya mencionados, es decir, contratos
de valor estimado igual o superior a 5.225.000 euros
- Suscritos por particulares o entidades del sector público que no sean poder adjudicador.
2.4. Contratos menores (art. 138.3).
 Tipología:
- Contratos de obras de menos de 50.000€
- Demás contratos de menos de 18.000€
 Límites temporales:
a) Duración no superior a un año.
b) No podrán ser objeto de prórroga.
 Régimen jurídico:
- Expediente de contratación (art.111.1): sólo aprobación del gasto.
- Adjudicación directa (Art. 138.3)
- Formalización (art. 111 y 156.2).
- No cabe revisión de precios (art. 89.2)
IV. DISPOSICIONES GENERALES A LOS CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO.
1. Principios esenciales de la contratación pública.
El Título I TRLCSP incluye las disposiciones generales de los contratos públicos. Todos los contratos están
sometidos a una serie de principios comunes

 Obligación de justificar la necesidad e idoneidad del contrato (art. 22 LCSP), que limita a los entes del sector
público a celebrar únicamente aquellos contratos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de
sus fines institucionales, exigiendo que el objeto y contenido de cada contrato sea el idóneo para satisfacer
las necesidades que con el pretenden cubrirse.
 Ejecución directa por la Administración, con sus “medios propios” (art. 24 LCSP). Delimita los casos en que la
Administración puede ejecutar obras y fabricar bienes muebles empleando exclusivamente medios propios o
en colaboración con empresarios particulares.
 Libertad de pactos (art. 25 LCSP). En los contratos del sector público podrán incluirse pactos, clausulas y
condiciones siempre que no sean contrarios al interés público, al ordenamiento jurídico y a los principios de
buena administración.

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 Contenido mínimo del contrato (art. 26 LCSP). Este artículo establece las estipulaciones o menciones mínimas
que los contratos del sector público deben incluir (identificación de las partes, acreditación de capacidad
procesal, definición del objeto del contrato, legislación aplicable, etc.), así como con las prohibición de que se
establezcan en el documento contractual derechos y obligaciones para las partes distintos de os previstos en
los pliegos o de los precisados en el acto de adjudicación del contrato.

 Perfección de los contratos (art. 27.1 LCSP):

a) Los contratos que celebren los poderes adjudicadores se perfeccionan con su formalización.
b) Los contratos subvencionados sujetos a regulación armonizada se perfeccionaran de conformidad con la
legislación por la que se rijan (por su normativa reguladora)
 Carácter formal de la contratación del sector público (arts. 28 y 156 LCSP). Se establece la prohibición de los
contratos verbales salvo que el contrato tenga carácter de emergencia. Los contratos celebrados por las
Administraciones Públicas se formalizarán en documento administrativo.
2. Supuestos de invalidez.
Además de los casos en que la invalidez derive de la ilegalidad de las cláusulas del contrato, los contratos de las
Administraciones Públicas y los contratos sujetos a regulación armonizada (incluidos los contratos
subvencionados), serán inválidos cuando lo sea alguno de sus actos preparatorios o el de adjudicación.
Según los arts. 32, 33 y 36 LCSP, las causas de invalidez son:
a) Causas de nulidad de Derecho Administrativo del art. 47 LPACAP.
b) Causas de anulabilidad de Derecho Administrativo del art. 48 LPACAP.
c) Causas de invalidez de Derecho Civil.
Respecto a los efectos de la declaración de invalidez de los actos preparatorios o de adjudicación (art. 35 LCSP),
va a suponer la nulidad del contrato, que entrará en fase de liquidación, debiendo restituirse las partes
recíprocamente las cosas que hubiesen recibido en virtud del mismo (restitución de prestación) y si esto no fuese
posible se devolverá su valor. La parte que resulte culpable deberá indemnizar a la contraria de los daños y
perjuicios que haya sufrido.
 Supuestos especiales de nulidad.
Existen algunos supuestos especiales de nulidad de actos de preparación y adjudicación de los contratos sujetos
a regulación armonizada (y algunos más), que pueden hacerse valer a través de una nueva cuestión de nulidad.
Vienen recogidos en los arts. 37,38 y 39 LCSP.
Los contratos sujetos a regulación armonizada así como los contratos de servicios (categorías 17 a 27 Anexo II)
cuyo valor sea igual o superior a 209.000€ serán nulos en los siguientes casos:
a) Cuando el contrato se haya adjudicado sin cumplir previamente con el requisito de publicación del
anuncio de licitación en el «Diario Oficial de la Unión Europea», en aquellos casos en que sea preceptivo.
b) Que el contrato se haya formalizado sin respetar el plazo para interponer el recurso especial contra los
actos de preparación y adjudicación, de manera que el interesado no hubiera podido interponer recurso
contra un acto que le impidió obtener la adjudicación.

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 c) Que a pesar de haberse interpuesto el recurso especial en materia de contratación no se haya respetado
el efecto suspensivo de dicho recurso.
d) Que se hayan infringido las reglas de adjudicación de un acuerdo marco o un sistema dinámico de
contratación.
El art. 39 LCSP faculta a los interesados a interponer una cuestión de nulidad ante los mismos órganos que han de
resolver los recursos especiales regulados en el art. 40 y ss. LCSP.
- La cuestión de nulidad puede ser planteada por cualquier persona física o jurídica, cuyos intereses o
derechos legítimos se hubieran visto afectados por supuestos de nulidad del art. 37 LCSP.
- Debe plantearse ante el órgano competente del art. 41,
- El plazo para la interposición de la cuestión de nulidad será de 30 días hábiles a contar desde la
publicación de la adjudicación del contrato o desde la notificación a los licitadores afectados. Fuera de
estos casos, la cuestión de nulidad deberá interponerse antes de que transcurran seis meses a contar
desde la formalización del contrato.
V. REVISIÓN E IMPUGNACIÓN.
1. Revisión de oficio.
Según el art. 34.1 LCSP, la revisión de oficio de los actos preparatorios y de los actos de adjudicación de los
contratos de las Administraciones Públicas y de los contratos sujetos a regulación armonizada se efectuará de
conformidad con lo establecido en la LPACAP, teniéndose en cuenta las reglas de competencia:
- Órgano de contratación cuando se trate de contratos de una Administración Pública.
- El titular del departamento, órgano, ente u organismos al que esté adscrita la entidad contratante,
cuando ésta no tenga el carácter de Administración Pública.
El objeto de la revisión de oficio se basa en la adjudicación provisional, en los pliegos de contratación y en los
actos de trámite cualificados.
Además, se establece un plazo de 10 días para interponer, 5 días para la realización de alegaciones y 5 días para
resolver. Contra la resolución cabe interponer recurso contencioso-administrativo.
2. Recurso especial.
Este recurso, regulado en los artículos 40 a 49 del TRLCSP sustituye a los recursos administrativos ordinarios de
alzada y reposición. Este recurso especial se resuelve por un órgano administrativo especializado y dotado de
plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias. Dicho órgano recibe en la Administración
General del Estado el nombre de Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (art. 41 TRLCSP). En
todo caso, el recurso especial tiene carácter potestativo (art. 40.6 TRLCSP).
Los legitimados para interponer el recurso especial son los licitadores y todos aquellos que se vean o puedan
resultar perjudicados o afectados en sus derechos o intereses legítimos por el acto recurrido (Art. 42 TRLCSP).
El plazo para la interposición del recurso especial es de 15 días hábiles, a contar desde la notificación del acto
recurrido, desde su publicación, o bien desde que los pliegos o documentos equivalentes son recibidos o puestos
a disposición de los licitadores o, si es un acto de trámite en un procedimiento sin publicidad, desde que se tiene
conocimiento de la infracción legal (art. 44 TRLCSP).

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Respecto a su ámbito de aplicación, el recurso especial únicamente puede interponerse sobre determinados
contratos:
 Contratos sujetos a regulación armonizada, incluidos los subvencionados.
 Contratos de servicios (categoría 17 a 27 Anexo II) de cuantía igual o superior a 209.000€.
 Contratos de gestión de servicios públicos cuyo presupuesto de gastos de primer establecimiento sea
superior a 500.000€ y su duración superior a 5 años.
Por tanto quedan excluidos del ámbito de aplicación del recurso especial los expedientes tramitados con carácter
de emergencia.
Las decisiones recurribles dentro del recurso especial vienen determinadas en el art. 40.2 TRLCSP, que establece
que podrán ser objeto del recurso los siguientes actos:
- Los anuncios de licitación, los pliegos y los documentos contractuales que establezcan las condiciones
del contrato.
- Actos de trámite que decidan directa o indirectamente sobre la adjudicación, determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos
o intereses legítimos.
- Los acuerdos de adjudicación adoptados por los poderes adjudicadores.
 Inicio del recurso (Art. 44 TRLCSP).
Para interponer el recurso especial en materia de contratación, es necesario anunciarlo previamente ante el
órgano de contratación. Es decir, se tiene que anunciar por escrito ante el órgano de contratación de la intención
de interpones el recurso especial.
El anuncio escrito y fundado debe presentarse en el registro del propio órgano de contratación o del órgano
encargado de resolver el recurso. El plazo de interposición es de 15 días hábiles a contar desde la notificación del
acto impugnado, o desde la publicación del anuncio o los pliegos; otros actos de trámite, desde que se tenga
conocimiento de posible infracción.
 Efectos de la interposición del recurso (art. 45 TRLCSP).
Si el recurso se interpone contra el acto de adjudicación, queda en suspenso la tramitación del expediente hasta
que se resuelva expresamente el recurso. No cabe la formalización del contrato.
 Órgano competente (art. 41 TRLCSP).
Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales. Este tribunal conoce de los conflictos derivados de los
contratos celebrados por la Administración General del Estado.
Tribunales autonómicos, en su caso. En los años 2012 y 2013 el TACRC ha celebrado convenios con 9 Comunidades
Autónomas y con las 2 Ciudades Autónomas: Extremadura (2012), Ciudad de Melilla (2012), La Rioja (2012),
Castilla-La Mancha (2012), Murcia (2012), Cantabria (2012), Islas Baleares (2012), Ciudad de Ceuta (2013),
Comunidad Valenciana (2013), Principado de Asturias (2013), Galicia (2013).
El art. 41.1 TRLCSP exige que se trate de un órgano especializado que actúa con independencia funcional. Se trata
de un nuevo modelo de control de la actividad de contractual. Este órgano se adscribe al Ministerio de Economía
y Hacienda, pero actúa de forma independiente (no recibe órdenes). Además, se añade la ventaja de que
responden en plazos muy breves y tienen un alto nivel de conocimiento.

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 Instrucción del recurso (art. 46 TRLCSP).
Interpuesto el recurso, el órgano encargado de resolverlo lo notificará en el mismo día al órgano de contratación
con remisión de la copia del escrito de interposición y reclamará el expediente de contratación a la entidad, órgano
o servicio que lo hubiese tramitado, quien deberá remitirlo dentro de los dos días hábiles siguientes acompañado
del correspondiente informe.
Dentro de los cinco días siguientes a la interposición del recurso, se dará traslado del mismo a los restantes
interesados, concediéndoles un plazo de cinco días hábiles para formular alegaciones. La tramitación del
expediente quedará suspendida hasta la resolución del recurso.
 Resolución (art. 47 TRLCSP).
Una vez recibidas las alegaciones de los interesados, o transcurrido el plazo señalado para su formulación, y el de
la prueba, en su caso, el órgano competente deberá resolver el recurso dentro de los cinco días hábiles siguientes,
notificándose a continuación la resolución a todos los interesados.
En la resolución del recurso especial, el órgano competente debe resolver motivadamente todas las cuestiones
planteadas y puede declarar la inadmisión, la estimación total o parcial o la desestimación del recurso (art. 47.2
TRLCSP).
En caso de que la decisión sea estimatoria, el órgano competente puede:
a) Anulación de las decisiones ilegales adoptadas durante el procedimiento de adjudicación.
b) Retroacción de actuaciones.
c) Concesión de indemnización a personas perjudicadas.
d) Multa por temeridad o mala fe en la interposición del recurso o en la solicitud de medidas cautelares
(1000-15000€).
Las resoluciones de los Tribunales de Recursos Contractuales u órganos equivalentes de las Comunidades
Autónomas ponen fin a la vía administrativa, por lo que no caben los recursos administrativos ni la revisión de
oficio, y sólo pueden ser recurridas en vía contencioso-administrativa ante la Audiencia Nacional o Tribunales
Superiores de Justicia.
El plazo máximo para finalizar el procedimiento y notificar la resolución es de dos meses, siendo el silencio
negativo en este caso, por tratarse de un procedimiento de impugnación.

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VI. REQUISITOS SUBJETIVOS: LAS PARTES CONTRATANTES.
1. Órgano de contratación.
Dentro de cada Administración o entidad, el órgano de contratación, es decir, el que tiene competencia para
contratar, se determina por las normas correspondientes o, si se trata de entidades con personalidad jurídica de
Derecho privado, en sus estatutos.
En el caso de la Administración General del Estado, la propia LCSP en el art. 316 la atribuye en general a Ministros
y Secretarios de Estado, y a Presidentes y Directores de organismos autónomos, agencias y demás entidades
instrumentales.
En el ámbito de las Comunidades Autónomas, habrá que acudir a su normativa propia en cada caso.
En el ámbito de la Administración Local, la competencia corresponde en general al Alcalde o Presidente de la
corporación, salvo para los contratos de superior cuantía (que superen el 10% del presupuesto o que sean
superiores a seis millones de euros), en cuyo caso es competente el Pleno, y en los municipios de gran población
la Junta de gobierno Local (Disp. Adic. 2ª LCSP).
Por otro lado, el art. 51.2 TRLCSP en relación con el art. 318 LCSP establece que Los órganos de contratación
podrán delegar o desconcentrar sus competencias y facultades en esta materia con cumplimiento de las normas
y formalidades aplicables en cada caso para la delegación o desconcentración de competencias, en el caso de que
se trate de órganos administrativos, o para el otorgamiento de poderes, cuando se trate de órganos societarios o
de una fundación.
Por último, se habla en el art. 53 del TRLCSP del perfil del contratante. Con el fin de asegurar la transparencia y el
acceso público a la información relativa a su actividad contractual, los órganos de contratación difundirán a través
de Internet su perfil de contratante.
2. Junta Consultiva de Contratación.
Según el art. 1 RD 30/1991, de 18 de enero, de Régimen orgánico y funcional de la Junta Consultiva de
Contratación Administrativa:
“La Junta Consultiva de Contratación Administrativa, adscrita al Ministerio de Economía y Hacienda, tiene el
carácter de órgano consultivo de la Administración del Estado de sus Organismos autónomos y demás Entes
públicos estatales, en materia de contratación administrativa y ejerce, además, las funciones que la legislación
vigente le atribuye en orden a la clasificación de los contratistas, a la elaboración de los índices oficiales a efectos
de la revisión de precios en los contratos y respecto del Registro de Contratos”.
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado es el órgano consultivo específico de la
Administración General del Estado en materia de contratación administrativa (art. 324 LCSP). Los instrumentos
utilizados por la Junta para cumplir con su finalidad son:
- Informes. La función de asesoramiento jurídico que la Junta ejerce al atender todas las cuestiones de
carácter general que recibe en la materia de contratación pública.
- Instrucciones. Tienen por objeto promover la adopción de normas o medidas de carácter general que
considere procedentes para mejorar los aspectos administrativos, técnicos y económicos de los
contratos públicos.

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 - Recomendaciones. son el resultado de encuestas e investigaciones sobre contratación administrativa
llevadas a cabo por la propia Junta. Presentan la misma naturaleza jurídica del informe, pero se emiten
de oficio.
3. El empresario o contratista (Art. 54 LCSP).
Para contratar con el sector público, las personas naturales o jurídicas deben tener plena capacidad de obrar, no
estar incursas en una prohibición de contratar y acreditar solvencia económica, financiera, técnica o profesional
o estar debidamente clasificadas en los casos que la Ley exija. Los empresarios deben contar, además, con la
habilitación empresarial o profesional exigible para realizar la prestación objeto del contrato.
1.1. Capacidad de obrar (arts. 55 y ss. LCSP). Las empresas contratistas pueden ser:
a) Empresas de la UE en todo caso
b) Empresas de otros Estados en régimen de reciprocidad.
c) Uniones temporales de empresas (UTEs).
1.2. Prohibiciones de contratar (art. 60 LCSP). Hay una serie de causas que impiden adjudicar un contrato del sector
público a determinadas personas o empresas. Por ejemplo, haber sido condenados por delitos de asociación
ilícita, corrupción, tráfico de influencias, cohecho, fraudes, delitos contra Hacienda Pública o la Seguridad
Social, contra derechos de los trabajadores, etc.
1.3. Solvencia (arts. 62 y ss. LCSP). La solvencia debe ser previamente acreditada por las empresas, ya que el
interés público requiere que se garantice de antemano que los contratistas tienen capacidad real y no sólo
jurídica, tanto de carácter económico y financiero como de carácter técnico o profesional, para hacer frente
a las obligaciones que van a contraer. En contratos sujetos a regulación armonizada se puede exigir
acreditación del cumplimiento de normas de garantía de calidad o de normas de gestión medioambiental (arts.
80 y 81 LCSP)
1.4. Clasificación de las empresas (art. 65 LCSP). La clasificación de los empresarios como contratistas de obras o
como contratistas de servicios de las Administraciones Públicas será exigible y surtirá efectos para la
acreditación de su solvencia para contratar en los casos que la cuantía sea igual o superior a 500.000€.
1.5. Inscripción en los Registros Oficiales de Licitadores y Empresas (art. 83.1 LCSP). La inscripción en el Registro
Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Estado acreditará frente a todos los órganos de contratación
del sector público las condiciones de aptitud del empresario en cuanto a su personalidad y capacidad de obrar,
representación, habilitación profesional o empresarial, solvencia económica y financiera, y clasificación, así
como la concurrencia o no concurrencia de las prohibiciones de contratar que deban constar en el mismo. Por
tanto, se acreditará la aptitud del empresario, con la excepción de su solvencia técnica.
VII. OBJETO Y PRECIO.
1. El objeto del contrato.
El objeto de los contratos de la Administración debe ser determinado. No es lícito fracciones un contrato con el
fin de disminuir su cuantía y eludir así los requisitos de publicidad o la forma de adjudicación que corresponda
(art. 86 LCSP). En tales casos el fraccionamiento del contrato constituye un fraude de ley determinante de su
nulidad.

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No obstante, se admite la división en lotes, mediante debida justificación en el expediente, si se puede realizar
cada uno de ellos de manera independiente y si son susceptibles de utilización o aprovechamiento separado,
constituyen una unidad funcional o así lo exige la naturaleza del objeto.
2. El precio.
El contrato debe tener un precio cierto, y normalmente expresado en euros, que debe abonarse como
contraprestación al contratista. Según el art. 87 LCSP:
“En los contratos del sector público, la retribución del contratista consistirá en un precio cierto que deberá
expresarse en euros, sin perjuicio de que su pago pueda hacerse mediante la entrega de otras contraprestaciones
en los casos en que ésta u otras Leyes así lo prevean”
Los órganos de contratación deben cuidar que el precio sea adecuado para el cumplimiento del contrato, teniendo
en cuenta los valores del mercado, al aprobar el presupuesto base para la licitación y rechazar en su caso las
ofertas con valores anormales o desproporcionados.
Además, según el art. 87.2 LCSP, el precio del contrato podrá formularse tanto en términos de precios unitarios
referidos a los distintos componentes de la prestación o a las unidades de la misma que se entreguen o ejecuten,
como en términos de precios aplicables a tanto alzado a la totalidad o a parte de las prestaciones del contrato. Es
decir, el precio del contrato podrá establecerse a tanto alzado a la totalidad o por precios unitarios.
LA LCSP incluye un sistema de revisión de precios, previsto en el art. 87.3 en relación con el art. 89 LCSP. Los
precios fijados en el contrato podrán ser revisados o actualizados, siempre y cuando se trate de contratos
celebrados por las Administraciones Públicas para tener en cuenta las variaciones económicas que sucedan
durante la ejecución del contrato. Por ejemplo, cuando la prestación es de larga duración, como sucede con los
contratos de obras y de gestión de servicios públicos, puede suceder que el equilibrio financiero del contrato se
altere debido a aumentos de precio de los diferentes elementos necesarios para la ejecución del contrato (costes
laborales, materias primas), por lo que sería necesaria esta revisión de precios. Este sistema de revisión de precios
es aplicable a partir del transcurso del primer año y siempre que se haya ejecutado al menos el 20% del importe
del contrato.
3. Garantías.
 Contratos de las Administraciones Públicas (arts. 95-103 LCSP)
Los contratistas deben constituir en determinados casos, y siempre en los de contratos de obras y concesión de
obras públicas, una garantía ante el órgano de contratación.
La garantía obligatoria establecida por la Ley con carácter general es de un 5% del importe de adjudicación, o, en
ciertos casos, del presupuesto base de la licitación o del valor estimado del contrato (art. 95.1, 3 y 4 LCSP), si bien
en casos especiales puede constituirse una garantía complementaria que puede alcanzar otro 5% adicional del
precio del contrato. Además, alternativamente un empresario puede constituir una garantía global para afianzar
las responsabilidades de la ejecución de todos los contratos que celebre con una Administración Pública o con
uno o varios órganos de contratación (art. 98 LCSP).
Por otro lado, en función de las circunstancias, se puede exigir también a los licitadores la constitución de una
garantía provisional para responder del mantenimiento de la oferta hasta la adjudicación del contrato, por un
importe que no puede ser superior al 3% del presupuesto del contrato (art. 103 LCSP). En estos casos, el órgano
de contratación deberá justificar suficientemente en el expediente las razones de su exigencia de la garantía
provisional para ese concreto contrato. El importe de la garantía provisional se determinará en los pliegos de
cláusulas administrativas.

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 Modalidades.
Según el art. 96 LCSP, las garantías exigidas en los contratos celebrados con las Administraciones Públicas podrán
presentarse en alguna de las siguientes formas:
a) En efectivo o en valores de Deuda Pública.
b) Mediante aval bancario
c) Mediante contrato de seguro de caución.
Además, cuando así se prevea en los pliegos, la garantía de los contratos de obras, suministros y de servicios así
como en los de gestión de servicios públicos cuando las tarifas las abone la administración contratante, podrá
constituirse mediante retención en el precio. En el pliego se fijará la forma y condiciones de la retención.
 Garantía a prestar en otros contratos del sector público (art. 104 LCSP).
En los contratos que celebren los entes, organismos y entidades del sector público que no tengan la consideración
de Administraciones Públicas, los órganos de contratación podrán exigir la prestación de una garantía a los
licitadores o candidatos, para responder del mantenimiento de sus ofertas hasta la adjudicación y, en su caso,
formalización del contrato o al adjudicatario, para asegurar la correcta ejecución de la prestación.
En este caso, la prestación de garantía es potestativa, sujeta a criterio del órgano de contratación.
VIII. CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO: PREPARACIÓN Y ADJUDICACIÓN.
1. Preparación del contrato. El expediente de contratación.
Todo contrato de las Administraciones Públicas debe adjudicarse previa la tramitación de un expediente de
contratación, que ha de iniciar el órgano de contratación justificando la necesidad de dicha contratación. Además
de incluir este acuerdo motivado de necesidad, el expediente de contratación incorpora:
a) Pliego de cláusulas administrativas particulares.
b) Pliego de prescripciones técnicas.
c) Certificado de existencia de crédito (o documento que legalmente le sustituya).
d) Justificación adecuada del procedimiento elegido así como los criterios que se tendrán en consideración
para la adjudicación del contrato.
Si la financiación del contrato se realiza con aportaciones de distinta procedencia, aunque se trate de órganos de
una misma Administración Pública, se tramitará un solo expediente por el órgano de contratación al que
corresponda la adjudicación del contrato (art. 109.5 LCSP).
Completado el expediente de contratación, se dictará resolución motivada por el órgano de contratación
aprobando el mismo y disponiendo la apertura del procedimiento de adjudicación (art. 110 LCSP).
En los contratos menores, la tramitación del expediente es mucho más simple, pues solo exige la aprobación del
gasto y la incorporación al mismo de la factura correspondiente. Estos contratos menores se definen por su escasa
cuantía, hasta 50.000€ en el caso de contratos de obras y hasta 18.000€ en el resto de casos, no pudiendo tener
una duración superior a 1 año ni ser objeto de prórroga. La adjudicación de estos contratos no requiere de
publicidad ni de un procedimiento de concurrencia, sino que se realiza directamente por el órgano de contratación
(art. 183.3 LCSP).

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El art. 112 LCSP regula la tramitación urgente del expediente. Puede haber expedientes urgentes cuando la
celebración del contrato responsa a una necesidad inaplazable, cuya adjudicación sea preciso acelerar por razones
de interés público. A tales efectos, el expediente deberá contener la declaración de urgencia hecha por el órgano
de contratación debidamente motivada. Los expedientes calificados como urgentes se tramitaran siguiendo el
mismo procedimiento que los ordinarios, con algunas especialidades: preferencia en la tramitación o la reducción
de algunos plazos a la mitad.
El art. 113 LCSP regula la tramitación de emergencia. Es un régimen excepcional para cuando la Administración
tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan
grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional. En este caso, se excluye la necesidad de
expediente previo y se admite la contratación verbal.
2. Normas especiales de preparación.
2.1. Contrato de obras (arts. 121-127 LCSP).
La Administración debe elaborar (o contratar para su elaboración), supervisar y aprobar previamente un proyecto
de obra, así como efectuar un replanteo del mismo sobre el terreno. El proyecto define con precisión el objeto
del contrato. La aprobación del proyecto puede requerir también otras autorizaciones previas o una evaluación
medioambiental.
2.2. Contrato de concesión de obra pública (arts. 128-131 LCSP).
Antes de la aprobación del proyecto de la obra, debe elaborarse y aprobarse un estudio de viabilidad y un
anteproyecto. Además, los pliegos de cláusulas revisten una especial complejidad, pues deben definir con
precisión el régimen económico-financiero de la concesión.
2.3. Contrato de gestión de servicios públicos (arts. 132 y 133 LCSP).
La Administración contratante debe regular previamente el régimen jurídico, económico y administrativo del
servicio y debe fijar, en su caso, las tarifas de utilización del mismo por los usuarios.
2.4. Contrato de colaboración entre el sector público y el privado (arts. 134-136 LCSP).
Este tipo de contratos exige una evaluación previa, con la participación de expertos, que justifique la necesidad
de este tipo de contrato para alcanzar los fines que la Administración pretende, y después la elaboración de un
programa funcional que determina la naturaleza y dimensión de las necesidades a satisfacer con el contrato y
unos requisitos jurídicos, técnicos y económicos mínimos para la aceptación de las ofertas, así como los criterios
de adjudicación.
2.5. Contratos celebrados por poderes adjudicadores que no sean AAPP y contratos subvencionados (art. 137
LCSP).
Los entes que son poderes adjudicadores pero no Administración Pública deben respetar las reglas de elaboración
de prescripciones técnicas y condiciones especiales de ejecución del contrato, si éste está sujeto a regulación
armonizada y, en todo caso, si sobrepasa el valor de 50.000 €, elaborar un pliego de cláusulas.
3. Adjudicación de los contratos.
3.1. Anuncio de información previa (art. 141 LCSP).
Según el art. 141 LCSP, los órganos de contratación podrán publicar un anuncio de información previa con el fin
de dar a conocer, en relación con los contratos de obras, suministros y servicios que tengan proyectado adjudicar
en los doce meses siguientes cierta información (características esenciales, valor total estimado). Los anuncios se

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publicaran en el Diario Oficial de la Unión Europea o en el perfil de contratante del órgano de contratación. Los
anuncios de información previa permiten reducir los plazos para la presentación de proposiciones en los
procedimientos abiertos y restringidos.
3.2. Convocatoria de licitaciones (art. 142 LCSP).
a) Contratos sujetos a regulación armonizada (incluidos los de las AAPP que superen los umbrales comunitarios).
Publicación en el DOCE y en el BOE en todo caso (la publicación en los diarios o boletines oficiales autonómicos o
provinciales no sustituye la publicación en el BOE) y en el perfil de contratante del órgano de contratación
b) Contratos no sujetos a regulación armonizada:
Publicación en el BOE, si bien las CCAA y las entidades locales pueden sustituirla por la que se realice en los diarios
o boletines oficiales autonómicos o provinciales. También se publicarán en el perfil de contratante del órgano de
contratación
* Los contratos de obras, suministros o servicios no sujetos a regulación armonizada podrán ser anunciados
además, en el Diario Oficial de la Unión Europea.
4. Procedimientos de adjudicación: selección del contratista por la Administración Pública.
4.1. Procedimientos ordinarios:
A) Abierto a todo empresario interesado (arts. 157 a 161 LCSP).
En el procedimiento abierto, cualquier empresario interesado puede presentar una proposición, quedando
excluida la negociación de los términos del contrato con los licitadores (art. 157 LCSP)
B) Restringido a los seleccionados en nº no inferior a 5 (arts. 162 a 168).
En el procedimiento restringido la Administración selecciona o invita a participar en la licitación, presentando sus
proposiciones, a un número determinado de empresas (no menos de cinco), de entre las que lo soliciten, selección
que se realiza en virtud de criterios objetivos de solvencia, que se hacen públicos al anunciarse el procedimiento.
Una vez seleccionadas las empresas que van a participar, la Administración debe cursarles una invitación para que
presenten sus proposiciones, que deben presentar en el plazo que se establezca, conforme a la Ley (art. 165 LCSP).
4.2. Procedimientos especiales:
A) Negociado, con o sin publicidad: supuestos tasados (arts. 169 a 178 LCSP).
En el procedimiento negociado, el contrato se adjudica directamente a un empresario o solicitante
justificadamente elegido por la Administración, previa consulta con varios candidatos y, en su caso, negociación
de los términos del contrato con uno o varios interesados (art. 169 LCSP). Este procedimiento negociado tiene
carácter excepcional, y solo procede en los supuestos determinados por la ley (art. 170 LCSP) o para cada tipo de
contrato (art. 171 a 175 LCSP).
No obstante, cabe distinguir dos modalidades:
- Procedimiento negociado con publicidad. La Directiva 2014/24 UE denomina a este procedimiento de
“licitación con negociación”. Está previsto para determinados casos, como cuando no ha sido posible
adjudicar el contrato por el procedimiento abierto o restringido por haberse presentado ofertas
irregulares o inaceptables o cuando no haya sido posible determinar previamente el precio, así como
cuando se utilice el procedimiento negociado por cuantía del contrato, si dicha cuantía es superior a

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 60.000€ o a 200.000€ en el caso del contrato de obras (Art. 177 LCSP). En estos casos se publica el
anuncio del procedimiento en el Diario Oficial de la Unión Europea o en el BOE u otros boletines oficiales.
- Procedimiento negociado sin publicidad. La Administración elige con gran libertad y directamente al
propio contratista, si bien ha de solicitar la oferta de al menos tres empresas siempre que ello sea
posible (at. 178.1 LCSP), requisito que se incumple con frecuencia o se cumple de manera aparente. En
todo caso, en el expediente debe quedar constancia de las invitaciones cursadas, de las ofertas recibidas
y de las razones para su aceptación o rechazo (art. 178.5 LCSP). Lo que en la práctica define a este
procedimiento es el carácter directo de la contratación y la ausencia de garantía de verdadera
concurrencia.
B) Diálogo competitivo: contratos complejos y, en todo caso, el de colaboración público privado (arts. 170 a
183 LCSP).
El procedimiento de dialogo competitivo es hoy en día aplicable a contratos particularmente complejos y en todo
caso al contrato de colaboración entre el sector público y el sector privado (art. 180 LCSP). Los poderes
adjudicadores dan a conocer primero sus necesidades de contratación mediante un documento descriptivo y
entablan después con cada una de las empresas que deseen tomar parte en el procedimiento un dialogo con el
fin de desarrollar una o varias soluciones para satisfacer tales necesidades, que sirven de base para que los
candidatos elegidos presenten una oferta (art. 179 LCSP). Si se decide limitar el número de empresas invitadas a
participar, el número no puede ser inferior a tres. A través de ese dialogo la Administración puede comparar las
soluciones que le proponen y decidir cuál es la que más se ajusta a sus necesidades. Entonces invitará a todos los
participantes a que presenten una oferta final basada en la solución elegida. El procedimiento se resuelve en
función de la oferta económicamente más ventajosa teniendo en cuenta los criterios de adjudicación, pero no
solo el precio ofertado.
C) Concurso de proyectos (arts. 184 a 188 LCSP).
El concurso de proyectos es un procedimiento previsto para la adquisición de planos o proyectos en el campo del
urbanismo, la arquitectura, la ingeniería o el procesamiento de datos, principalmente, en el que la selección se
confía a un jurado (Art. 184.1 LCSP).El jurado decide, examinando los proyectos que se presentan de forma
anónima y redacta un informe final, emitiendo una propuesta que el órgano de contratación solo puede rechazar
de forma motivada.
5. Licitación: presentación de proposiciones (arts.143 y ss. LCSP)
En aquellos casos en que los interesados deban presentar una proposición, ésta debe ajustarse al modelo que se
establezca en el pliego de cláusulas administrativas, y su presentación supone la aceptación incondicionada por
el empresario del contenido de la totalidad de dichas cláusulas o condiciones, sin salvedad o reserva alguna (art.
145.1 LCSP). Debe ir acompañada de aquellos documentos que acrediten la personalidad y representación del
ofertante, su clasificación y solvencia, una declaración responsable de estar incurso o no en prohibición de
contratar y, de ser empresas extranjeras, otra de sometimiento a la jurisdicción española, además de otros
documentos que puedan exigirse en el pliego y en el anuncio correspondiente. Sin embargo, en los contratos de
obras con valor estimado inferior a 1.000.000 € y en los de servicios y suministros con valor estimados inferior a
90.000 € y siempre que el órgano de contratación lo considere conveniente, la documentación puede ser
sustituida por una declaración responsable indicando que el licitador reúne todos los requisitos para contratar,
sin perjuicio de que deba aportar aquella documentación con posterioridad si es requerido para ello y en todo
cado antes de la adjudicación del contrato (art. 146 LCSP).
Toda proposición tiene carácter secreto y la Ley impone que así se garantice hasta que tenga lugar la licitación
pública (art. 145.2 LCSP), para evitar beneficiar a determinados sujetos y asegurar la competencia leal.

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Cada licitador solo puede presentar una proposición, sin perjuicio de ofertar variantes o alternativas cuando esté
expresamente previsto o mejoras en el caso de la subasta electrónica y de las ofertas indicativas del sistema
dinámico de adquisición, y no puede concurrir a la vez individualmente y formando parte de una UTE o figurar en
más de una de éstas, ni, en el contrato de concesión de obra pública, pueden presentar distintas ofertas
vinculadas entre sí. Se trata de garantizar la igualdad entre todos los licitadores, y por ello la Ley sanciona la
infracción de esta regla con la no admisión de todas las propuestas que suscriba el infractor.
6. Selección del adjudicatario: criterios de valoración de ofertas.
Una vez presentadas las proposiciones de los licitadores, la adjudicación del contrato requiere seguir un
procedimiento de selección, sin perjuicio de que, en determinados casos, es posible convocar una subasta
electrónica en sustitución del procedimiento ordinario de selección.
La LCSP regula los criterios de selección de las ofertas (art. 150 LCSP). De lo que se trata, en todo caso, es de
adjudicar el contrato a la oferta económicamente más ventajosa. Ahora bien, este concepto extraído del Derecho
comunitario, remite a los criterios de selección establecidos en el pliego de cláusulas y en el anuncio de licitación
o en el documento descriptivo conforme a la Ley.
El criterio puede ser uno solo, en cuyo caso será el del precio más bajo (art. 150.1 LCSP), y por tanto, la resolución
que adjudica el contrato es reglada, salvo que el órgano de contratación presuma fundadamente que la
proposición no puede ser cumplida satisfactoriamente a consecuencia de la inclusión en la misma de valores
desproporcionados o anormales.
Lo normal es, sin embargo, que los pliegos establezcan una pluralidad de criterios de selección, cuantitativos o
cualitativos. Tales criterios, vinculados al objeto del contrato, pueden ser además del precio, la calidad, la fórmula
de revisión de las retribuciones, el plazo de ejecución o de entrega, el coste de utilización, características
medioambientales o vinculadas con la satisfacción de ciertas exigencias sociales, la rentabilidad, el valor técnico,
las características estéticas o funcionales, la disponibilidad y coste de los repuestos, el mantenimiento, la
asistencia técnica, el servicio postventa u otros semejantes (Art. 150.1 LCSP).
Cuando se tome en consideración más de un criterio, deberá precisarse la ponderación relativa atribuida a cada
uno de ellos, que podrá expresarse fijando una banda de valores con una amplitud adecuada (art. 150.4 LCSP). El
órgano de contratación clasificará las ofertas presentadas por orden decreciente, según los criterios establecidos
en los Pliegos pudiendo solicitar cuantos informes técnicos estime pertinentes (art. 151.1).
7. Adjudicación del contrato.
Según el art. 151.1 LCSP, el órgano de contratación debe clasificar, por orden decreciente, las proposiciones
presentadas atendiendo a los criterios de adjudicación señalados en el pliego o en el anuncio. Cuando el único
criterio a considerar sea el precio, se entenderá que la oferta económicamente más ventajosa es la que incorpora
el precio más bajo.
El órgano de contratación adjudica provisionalmente el contrato al licitador que haya presentado la oferta más
ventajosa económicamente. No podrá declarar desierta una licitación cuando exista alguna oferta que sea
admisible de acuerdo con los criterios que figuren en el pliego (art. 151.1 LCSP). La adjudicación no procederá
cuando el órgano de contratación presuma fundadamente que la proposición no pueda ser cumplida como
consecuencia de la inclusión en la misma de valores desproporcionados o anormales según lo dispuesto por el
art.152 LCSP.
Una vez resuelta la licitación, el órgano de contratación requerirá al licitador seleccionado en primer lugar para
que en un plazo de diez días hábiles (que las normas autonómicas pueden elevar hasta veinte), aporte los
documentos justificativos de que cumple los requisitos establecidos en el Pliego y de que en su caso ha constituido

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la garantía definitiva que fuera procedente. Recibida dicha documentación, el órgano de contratación deberá
adjudicar el contrato dentro de los cinco días hábiles siguientes a la recepción de la documentación. Si la
documentación requerida no se aporta, se entiende que el licitador seleccionado ha retirado su oferta y se
procede a requerir la documentación al siguiente licitador por orden de clasificación de ofertas, con incautación
de la garantía provisional prestada.
En los procedimientos negociados y de diálogo competitivo, la adjudicación concretará y fijará los términos
definitivos del contrato.
Acordada la adjudicación del contrato de forma motivada, la resolución ha de notificarse a todos los participantes
en la licitación y ha de publicarse simultáneamente en el perfil de contratante. La notificación deberá contener,
en todo caso, la información necesaria que permita al licitador excluido o candidato descartado interponer,
conforme al artículo 40, recurso suficientemente fundado contra la decisión de adjudicación.
Según el art. 153 LCSP, el órgano de contratación podrá no comunicar determinados datos relativos a la
adjudicación cuando considere, justificándolo debidamente en el expediente, que la divulgación de esa información
puede obstaculizar la aplicación de una norma, resultar contraria al interés público o perjudicar intereses
comerciales legítimos de empresas públicas o privadas o la competencia leal entre ellas, o cuando se trate de
contratos declarados secretos o reservados o cuya ejecución deba ir acompañada de medidas de seguridad
especiales conforme a la legislación vigente, o cuando lo exija la protección de los intereses esenciales de la
seguridad del Estado y así se haya declarado de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2.d).
 Formalización de los contratos.
Los contratos que celebren las Administraciones Públicas deberán formalizarse en documento administrativo que
se ajuste con exactitud a las condiciones de la licitación, constituyendo dicho documento título suficiente para
acceder a cualquier registro público. No obstante, el contratista podrá solicitar que el contrato se eleve a escritura
pública, corriendo de su cargo los correspondientes gastos. En ningún caso se podrán incluir en el documento en
que se formalice el contrato cláusulas que impliquen alteración de los términos de la adjudicación (art. 156 LCSP).
La publicidad de la formalización de los contratos queda determinada en el art. 154 LCSP.
8. Racionalización técnica de la contratación.
A) Acuerdos marco (arts. 196 a 198): fijan las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que se
pretendan adjudicar durante un período determinado
B) Sistemas dinámicos de adquisición, para la contratación de obras, servicios y suministros de uso corriente
cuyas características, generalmente disponibles en el mercado, satisfagan sus necesidades. Se desarrollará de
acuerdo con las normas del procedimiento abierto (arts. 199 a 202)
C) Centrales de Contratación (arts. 203 a 207). Podrán actuar adquiriendo suministros y servicios para otros
órganos de contratación, o adjudicando contratos o celebrando acuerdos marco para la realización de obras,
suministros o servicios destinados a los mismos

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TEMA 8. JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
I. EL CONTROL JUDICIAL DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.
Según el art. 106.1 CE los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación de la
Administración, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican.
Este control se lleva a cabo a través de la jurisdicción contencioso-administrativa. No obstante, por un lado, la
Administración puede quedar también sometida a otros órdenes jurisdiccionales, y por otro, la jurisdicción
contencioso-administrativa puede controlar a sujetos que no son “Administración”.
1. Extensión de la jurisdicción contencioso-administrativa.
El art. 1.1 LJCA establece la cláusula general de competencia:
“Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan
en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las
disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la
delegación”.
De este artículo se desprende que la jurisdicción contencioso-administrativa se extiende:
 Actuaciones de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo.
 Disposiciones generales de rango inferior a la Ley.
 Decretos legislativos, cuando excedan los límites de la delegación.

1.1. Criterios delimitadores de la competencia.

1- CRITERIOS SUBJETIVOS DE DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA.

La jurisdicción contencioso-administrativa se extiende a las actuaciones de las Administraciones Públicas sujetas
a Derecho Administrativo. En el art. 1.2 LJCA se delimita qué se entiende por Administraciones Públicas:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las CCAA o las
Entidades locales.
Asimismo, el art. 1.3 LJCA incluye dentro de la competencia de la jurisdicción contenciosa la actividad de los
órganos constitucionales, judicial y electorales, así como los actos de Gobierno (art. 2.1 LJCA), la actividad de las
Corporaciones de Derecho Público (art. 2.c LJCA) y la actividad jurídico-pública de las concesiones (art. 2.d LJCA).

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2- CRITERIOS OBJETIVOS DE DELIMITACIÓN DE LA COMPETENCIA.
Se incluye:
 Las normas reglamentarias y los Decretos legislativos (art. 1.1 LJCA).
 Los contratos administrativos y los actos separables de los contratos privados (art. 2b LJCA)
 La responsabilidad material de la Administración (art. 2 e LJCA).
 Las autorizaciones para entrada en domicilios (art. 8.5 LJCA).
3- MATERIAS EXLCUIDAS DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.
- Materias correspondientes a los restantes órdenes jurisdiccionales (arts. 3 a y b LJCA).
- Conflictos de jurisdicción y conflictos de atribuciones (art. 3.c LJCA).
- Actos atribuidos a la Jurisdicción Social (Disposición Adicional 5ª LJCA.
2. Los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa y su competencia.
2.1. Juzgados de lo Contencioso-Administrativo: art. 8 LJCA.
2.2. Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia: art. 10 LJCA.
2.3. Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo: art. 9 LJCA.
2.4. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional: art. 11 LJCA.
2.5. Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo: art. 12 LJCA.
II. EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.
1. Configuración general.
 Redefinición del “carácter revisor” del proceso contencioso.
 El proceso contencioso como técnica de control de la legalidad (art. 106.1 y 117.1 CE y art. 71 LJCA).
 El proceso contencioso como sistema de fiscalización plenaria, no meramente anulatoria (art. 31.2 LJCA).
 El carácter dispositivo del proceso contencioso (art. 33.3 y 3 LJCA).
2. Los sujetos del proceso contencioso.
Las partes que pueden aparecer en el proceso contencioso-administrativo son:
 Demandante.
 Demandado
 Codemandado.
Para poder ser parte en el proceso, además de legitimación (Art. 19 LJCA) es necesario tener capacidad procesal
y representación, como así lo establece el art. 18 LJCA:
“Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las personas que
la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la defensa de aquellos de sus

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derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el ordenamiento jurídico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.
Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas
ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales
de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente”
3. Objeto del proceso contencioso.
3.1. Actuaciones administrativas susceptibles de impugnación.
 Disposiciones (arts. 25 a 27 LJCA): recurso directo, recurso indirecto y cuestión de legalidad.
 Actos administrativos expresos o presuntos (art. 25 LJCA).
 Inactividad material (art. 25.2 y 29 LJCA):
 Ausencia de realización de actividad prestacional.
 Situaciones e inejecución por la Administración de sus actos firmes.
 Actuación materiales constitutivas de vía de hecho (art. 25.2 y 30 LJCA).
3.2. Las pretensiones.
 Impugnación de actos o disposiciones (art. 31 LJCA):
 Declaración de no ser conforme al Derecho y anulación.
 Reconocimiento de situación jurídica individualizada y pleno restablecimiento.
 Impugnación de la inactividad administrativa (art. 29 y 32 LJCA).
 Cumplimiento de las obligaciones de la Administración.
 Impugnación de vías de hecho (art. 32 LJCA)
 Anulación de dicha actuación.
 Reconocimiento de situación jurídica individualizada.
 Cesación física de la actuación.
III. LOS PROCEDIMIENTOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS.
1. Los procedimientos contencioso-administrativos.

 Arts. 43 y ss. LJCA: procedimiento en primera o única instancia (procedimiento ordinario).

 Art. 78 LJCA: procedimiento abreviado.
 Arts. 114 y ss. LJCA: procedimientos especiales:
 Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de las personas.
 Cuestión de legalidad.

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  Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdo de Corporaciones o Entidades
Públicas.
2. El procedimiento contencioso ordinario.
2.1. Iniciación del procedimiento.

 La vía administrativa previa.

 La interposición del recurso contencioso-administrativo: escrito y plazos (arts. 45 y 46 LJCA).
 Actuaciones preparatorias: publicidad, emplazamiento y admisión (arts. 45, 47, 48, 49 y 51 LJCA).

 Las medidas cautelares (arts. 129-136 LJCA).

2.2. Desarrollo del procedimiento: Tramitación.

 Disposiciones (arts. 25 a 27 LJCA): recurso directo, recurso indirecto y cuestión de legalidad.

 Actos administrativos expresos o presuntos (art. 25 LJCA).

 Inactividad material (art. 25.2 y 29 LJCA):

 Ausencia de realización de actividad prestacional.
 Situaciones e inejecución por la Administración de sus actos firmes.
 Actuación materiales constitutivas de vía de hecho (art. 25.2 y 30 LJCA).
2.3. Terminación del procedimiento.
Sentencia: arts. 67 a 73 LJCA. En la sentencia se puede:
 Inadmisión del recurso (art .69 LJCA)
 Admisión del recurso. Se admite el recurso, el cual finalizará con una resolución que puede ser:
– Estimatoria (arts. 70.2 y 71 LJCA)
– Desestimatoria (art. 70.1 LJCA)
Desistimiento: art. 74 LJCA
Allanamiento y satisfacción extraprocesal de las pretensiones: arts. 75 y 76 LJCA
Conciliación judicial: art. 77 LJCA.
3. Efectos de las sentencias.
 Declaratorias de inadmisibilidad y desestimatorias (art. 72.1 LJCA): efectos sólo inter partes.
 Estimatorias:
 Efectos erga omnes de la anulación de la disposición o acto (art. 72.2 LJCA).
 Reconocimiento de situación jurídica invidualizada (art. 72.3 LJCA): sólo efectos entre las partes, con
matices.

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4. Ejecución de sentencias.
 Art. 103 Potestad de jueces y tribunales, competencia órgano en 1ª o única instancia
 Art.104 Comunicación sentencia para cumplimiento. Tras plazo, afectado puede instar ejecución forzosa
 Incumplimiento fallo sentencia por Administración:
- Acto, disposición o actuación material en contrario, art. 103.4,y 5, y 108.
- Por inactividad: art. 106, 107 y 108.1
- Multas coercitivas y traslado jurisdicción penal, art112
- Inejecución e indemnización: art. 105.2 y .3
- Extensión de efectos, art. 110.1
5. Recursos contra providencias, autos y sentencias.
Objeto Motivos
Recurso de súplica Art. 79.1 2
Recurso de apelación Art. 80-81
Recurso de casación:
+ Ordinario de casación Art. 86-87 Art. 88.1
+ Por unificación de doctrina Art. 96.1,2,3 Art. 96.1
+ En interés de ley Art. 100.1 Art. 100.1,2
Recurso de queja Art. 85.2, 90.2
Recurso extraordinario de revisión Sentencia firme Art. 102.1

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Página | 102
TEMA 9. EL RÉGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD
I. GARANTÍAS PATRIMONIALES EN EL DERECHO PÚBLICO: EL DERECHO DE PROPIEDAD.
1. Intervención de los poderes públicos en la propiedad.
Se puede producir una intervención o privación de bienes, derechos o intereses de contenido patrimonial por los
poderes públicos. Esta intervención o privación se justifica a través de intereses o fines públicos.
¿Cómo interviene la Administración? Se exige que, como garantía, la Administración tiene la obligación de
indemnizar. Se trata de una garantía patrimonial recogida en el art. 33 CE. Por otro lado, ese mismo artículo regula
el procedimiento de expropiación forzosa. En el art. 106.2 CE se recoge la posibilidad de exigir responsabilidad
patrimonial a la Administración.
II. EL DERECHO DE PROPIEDAD EN LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA.
1. Elementos básicos del Derecho de Propiedad.
Los elementos básicos del derecho de propiedad son:
 Derecho no ilimitado. El derecho de propiedad no es un derecho absoluto, sino que está sujeto a diversas
limitaciones.
 Límites derivados de la función social.
 Límites definidos por el legislador.
 Respeto del contenido esencial. La delimitación no puede suponer la privación del derecho de propiedad
privada.
 Indemnización si se priva del contenido esencial.
El art. 33.3 CE recoge la garantía expropiatoria. Establece la posibilidad de privar a una persona de sus bienes y
derechos, por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y
de conformidad con lo dispuesto por las Leyes.
2. Delimitación del contenido de los derechos y de la expropiación en el art. 33 CE.
El art. 33.1 CE reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia. Se trata de un derecho constitucional,
por lo que su ejercicio sólo puede regularse por ley, que debe respetar en todo caso su contenido esencial. Dicho
contenido social incluye las facultades de goce y disposiciones sobre el bien, facultades que no son ilimitadas.
El art. 33.2 CE dispone que la función social de estos derechos delimitara su contenido de acuerdo con las leyes.
Así, resulta un concepto de propiedad privada caracterizado por la función social. Es decir, se incorporan
exigencias sociales al contenido del derecho de propiedad privada, que se traduce en la posibilidad de
intervenciones públicas en la esfera de las facultades y responsabilidades del propietario.
De otro lado, el art. 33.3 CE establece otro límite general a la propiedad privada. Se trata de la expropiación forzosa,
es decir, de la posibilidad de privar a una persona de determinados bienes o derechos, siempre que se declaren
de interés público (declaración de utilidad pública o interés social) mediante la correspondiente indemnización al
particular.

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En este contexto, no se debe confundir delimitación del contenido del derecho de propiedad con la expropiación:

DELIMITACIÓN EXPROPIACIÓN
(art. 33.1 y 2 CE) (art. 33.3 CE)
Reserva relativa de Ley Reserva absoluta de Ley
Interés público (función social) Interés público: declaración de utilidad
pública o interés social (causa expropiandi)
Limitación de carácter patrimonial (principio Privación del bien, derecho o interés
de proporcionalidad) (ponderación)
No hay derecho a indemnización Derecho a indemnización para el particular.
En definitiva, hay que tener en cuenta que la legislación, los planes y otras intervenciones administrativas
establecen límites y restricciones de las facultades de uso y disposiciones o derechos y obligaciones para los
propietarios. Estas limitaciones no recortan el derecho de propiedad, sino que definen su contenido normal. En
consecuencia, puesto que con ello no se priva a nadie de ningún derecho que le corresponda, tales limitaciones
deben ser soportadas por y no son indemnizables.
Ahora bien, cuando estamos en presencia de una verdadera privación total o parcial del derecho de propiedad,
es decir, una limitación que va más allá de lo que permite el contenido normal, el derecho de propiedad otorga al
propietario el derecho a una indemnización. Este último caso se refiere a la expropiación, la privación forzosa y
lícita de un derecho o bien por razones de interés general.
III. COMPETENCIA PARA LEGISLAR SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD.
1. Competencia exclusiva del Estado.
El art. 149.1.1 CE establece:
“El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: La regulación de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales”.
Este artículo determina las condiciones básicas del ejercicio de los derechos y deberes constitucionales. Por tanto,
habla de derechos y deberes, pero no de los sectores materiales en los que se insertan. Asimismo, establece las
condiciones básicas: contenido primario del derecho, posiciones jurídicas fundamentales, imprescindibles para
garantizar la igualdad. No se trata de contenido esencial del derecho.
Según la STC 61/1997 de 20 de marzo, no hay una única función social de la propiedad, por lo que,
consecuentemente, no cabe una regulación abstracta y uniforme. Además, no es aceptable que se puedan anular
las competencias legislativas de las CCAA con incidencia sobre la propiedad.
En el art. 149.1. 8 CE se recoge la competencia exclusiva de la legislación civil:
“El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Legislación civil, sin perjuicio de la
conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o
especiales, allí donde existan. En todo caso, las reglas relativas a la aplicación y eficacia de las normas jurídicas,
relaciones jurídico-civiles relativas a las formas de matrimonio, ordenación de los registros e instrumentos públicos,
bases de las obligaciones contractuales, normas para resolver los conflictos de leyes y determinación de las fuentes
del derecho, con respeto, en este último caso, a las normas de derecho foral o especial.”

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El derecho a la propiedad privada de la Constitución (frente a la del Código civil) tiene una vertiente institucional,
derivada de la función social que cada categoría o tipo de bienes está llamado a cumplir. Se establece una
delimitación concreta de su contenido, no solo en la legislación civil, sino también en otras leyes.
En art. 149.1. 18 CE se recoge la expropiación forzosa. Debemos distinguir:
 Estado: competencia sobre la legislación de expropiación (no sólo las bases). Regulación general de la
institución expropiatoria:
- Configuración y aplicación de las garantías expropiatorias en todo el territorio.
- Criterios y sistemas de valoración del justiprecio de bienes expropiados.
- Procedimiento expropiatorio.
 CCAA: sirven como medio indeclinable de los poderes públicos para el cumplimiento de sus fines:
- Organización propia para el ejercicio de la potestad.
- Ejecución de las medidas expropiatorias.
- Definición concreta de la causa expropiandi para el ejercicio de sus diferentes competencias
sectoriales.
- Posibilidad de introducir especialidades procedimentales, respetando los principios generales del
procedimiento expropiatorio (Ley de Expropiación Forzosa).
Posibles títulos competenciales de las CCAA:
 Art. 148.1.3 CE: ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
 Art. 148.1.7 CE: agricultura y ganadería.
 Art. 148.1.8 CE: montes y aprovechamientos forestales.
 Art. 148.1.14 CE: artesanía.
 Art. 148.1.16 CE: patrimonio monumental.
 Art. 148.1.17 CE: cultura.
 Art. 148.1.18 CE: turismo.
 Art. 148.1.21 CE: sanidad

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TEMA 10. LA EXPROPIACIÓN FORZOSA
PRIMERA PARTE: EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO ORDINARIO
1. REQUISITO PREVIO: DECLARACIÓN DE UTILIDAD PÚBLICA O INTERÉS SOCIAL.
La propiedad expropiatoria solo puede ser ejercida si existe una causa de utilidad pública o interés social que la
legitime. Por ello, la declaración de la causa expropiandi es indispensable para proceder a cualquier expropiación.
Se trata de un requisito previo fundamental. Por tanto la utilidad pública o interés social son títulos legitimadores
de la expropiación (art. 33.3 CE). La Ley exige que concurra la causa expropiandi, es decir, la utilidad pública o el
interés social. Así, el art. 9 LEF:
“Para proceder a la expropiación forzosa será indispensable la previa declaración de utilidad pública o interés
social del fin a que haya de afectarse el objeto expropiado”.
Esta declaración de utilidad pública o interés social puede ser:
 Declaración genérica por ley. Se admite que la ley declare genéricamente las causas de utilidad pública o
interés social que legitiman la expropiación de bienes. Las leyes pueden incluir categorías de bienes en los
que, de forma genérica, se entiende la declaración de utilidad pública o interés social. Su reconocimiento
en cada caso concreto deberá hacerse por acuerdo del Consejo de Ministros. Es decir, además de la
cobertura genérica de la ley, es necesario el reconocimiento específico por parte del ejecutivo.
 Declaración específica. En ocasiones es la propia ley expropiatoria la que recoge una serie de casos
específicos en los que se puede expropiar. Son casos de leyes expropiatorias, es decir, para un caso
concreto la propia ley, sin intermediación del ejecutivo, permite expropiar. Puede remitirse al
procedimiento de la ley de expropiación o establecer su propia regulación. Las expropiaciones legislativas
plantean polémica respecto al derecho a la tutela judicial efectiva de los expropiados.
 Declaración implícita. La utilidad pública se entiende implícita en todos los planes de obras y servicios
Todos los planes de obras y servicios de las administraciones territoriales cuentan con utilidad pública
implícita. No necesitan una declaración y reconocimiento posterior caso por caso.
La finalidad es proteger al particular exigiendo que en toda expropiación haya utilidad pública o interés social, de
tal forma que la expropiación no pueda utilizarse para aquellos fines no previstos. Limitan el ejercicio de la
potestad expropiatoria, exigiendo motivación y finalidad justificada.
Los fines de interés social están pensando en situaciones en que la administración expropia pero no
necesariamente pasa a ser de titularidad pública, sino a un beneficiario. No toda expropiación es en favor de una
Administración Publica, sino que en ocasiones éstas actúan como posibilitadores de otro tipo de actuaciones en
favor de un beneficiario privado.
2. LOS SUJETOS DE LA EXPROPIACIÓN.
1) La Administración expropiante. La potestad expropiadora corresponde por regla general a la Administración.
La expropiación sólo puede ser acordada por las Administraciones territoriales, excluyéndose a los organismos
públicos y otros entes instrumentales.
2) El beneficiario de la expropiación. El beneficiario es el sujeto que representa el interés público o social por
cuya causa se realiza la expropiación y que adquiere el bien o derecho expropiados. Puede ser la misma
Administración expropiante u otro sujeto. En muchas ocasiones el beneficiario es un sujeto privado cuando
existe un interés público o social que le corresponde realizar y que legitima la expropiación.

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3) El expropiado. El expropiado es la persona o entidad que sufre la privación o perjuicio patrimonial derivado
del ejercicio de la potestad expropiatoria.

3. LAS FASES DEL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO.

Una vez declarada la utilidad pública o interés social, se inicia el expediente de expropiación propiamente dicho.
Se trata de un procedimiento formal, burocrático, riguroso y lento debido a su gran complejidad.
Las fases del procedimiento expropiatorio ordinario son: declaración de necesidad de ocupación, determinación
del justiprecio, pago y ocupación.
1- Declaración de necesidad de ocupación.
En esta primera fase, la Administración expropiante resuelve sobre la necesidad de ocupar los bienes que sean
estrictamente indispensables para el fin de la expropiación (art. 15 LEF). Para adoptar este acuerdo de necesidad
de ocupación, la Administración expropiante o el beneficiario deben formular una relación concreta e
individualizada de dichos bienes, describiéndolos en todos sus aspectos, materiales y jurídicos, con indicación de
sus titulares y su domicilio y de otras personas que ostenten derechos sobre ellos (art. 17.1 LEF).
Por tanto, la declaración de necesidad de ocupación debe realizarse, por regla general, de forma expresa. Sin
embargo, podemos encontrar excepciones a esta regla general. Si la expropiación es consecuencia de un proyecto
de obras o servicios en el que se detallen tales bienes, la necesidad de ocupación se entiende implícita en la
aprobación del proyecto (art. 17.2 LEF). Otra excepción sería que tal declaración esté directamente establecido
por una Ley.
Por tanto, el objetivo de la declaración de necesidad de ocupación es determinar sobre qué bienes se proyecta la
expropiación. Se trata de un concepto jurídico indeterminado controlable por los tribunales pero que tiene que
ser rellenado de contenido por parte de la Administración.
El competente para declarar la necesidad de ocupación es el órgano competente de cada Administración Publica
expropiante. Según el art. 21.1 LEF, el acuerdo de necesidad de ocupación iniciación el expediente expropiatorio.
El procedimiento para el acuerdo de necesidad de ocupación:
1) Formulación de relación concreta e individualizada de los bienes y derechos afectados por la expropiación,
refiriéndose a todos los aspectos materiales y jurídicos. La Administración Publica está legitimada para
expropiar de acuerdo con el principio de proporcionalidad, ya que solo podrá expropiar los bienes
indispensables para el caso concreto. En los casos en que el acuerdo de necesidad de ocupación este dentro
de un proyecto de obras y servicios, ello no excluye realizar un listado detallado de los afectados con su
domicilio para facilitar el desarrollo del procedimiento.
2) Información pública y publicidad: alegaciones. Una vez tenemos el listado de los bienes a expropiar y los datos
de los afectados pasamos a la segunda fase. Es obligatorio abrir una periodo de 15 días de información pública
(art. 18.2 LEF). Para ello, la relación de bienes a expropiar debe de publicarse en el BOE, en el Boletín de la
provincia respectiva, así como en uno de los diarios de mayor circulación de la provincia, y comunicación a los
Ayuntamiento en cuyo término radique la cosa a expropiar, para que lo publiquen en su tablón de anuncios
(art. 18.2 LEF), con el fin de que cualquier interesado pueda realizar alegaciones. Cualquier interesado puede
presentar alegaciones, para rectificar errores o para oponerse a la necesidad de ocupación por razones de
forma o fondo. Entre ellas, puede aducirse justificadamente que los bienes relacionados no son indispensables
para el fin de la expropiación o que éste puede alcanzarse mejor mediante la expropiación de bienes o

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 derechos distintos. La Ley distingue entre alegaciones dependiendo del acuerdo de necesidad de ocupación.
La ausencia de este trámite de información pública determina la nulidad de pleno derecho de la expropiación.
3) Resolución expresa que declara la necesidad de ocupación. Cumplido el trámite de información y habiendo
dado respuesta a todas las alegaciones, la Administración debe resolver, describiendo detalladamente los
bienes y derechos afectados y sus titulares (art. 20 LEF). El acuerdo debe incluir una triple motivación: juicio
de idoneidad, de necesidad y de proporcionalidad de la ocupación. Además debe publicarse de nuevo y
notificarse individualmente a cuantos aparezcan como interesados en el procedimientos (art. 21 LEF).
Frente al acuerdo de necesidad de ocupación, el art. 22 LEF recoge un recurso de alzada especial. Pueden recurrir
tanto los interesados como aquellos que comparecieron en el trámite de información pública. Hablamos de
recurso de alzada “especial” debido a los plazos, que serán de 10 días a contar desde la notificación personal o
desde la publicación en el BOE. Además, habrá de resolverse en el plazo de 20 días. La interposición de este recurso
de alzada tiene efectos suspensivos. Es decir, se suspende la continuación de la expropiación hasta que
expresamente se resuelva este recurso. Además establece que contra la resolución del recurso de alzada no cabe
reclamar en vía contencioso-administrativa. Sin embargo, hay que tener en cuenta que se trata de una ley de 1954,
por lo que hoy en día se entiende que cabe recurrir ante los Tribunales en vía contencioso-administrativa si pone
fin a la vía administrativa.
El acuerdo de necesidad de ocupación sirve para fijar y singularizar los bienes objeto de la expropiación e
identificar a los afectados con el objetivo de delimitar la causa expropiandi en el caso concreto, de tal forma que
la expropiación no se extienda a bienes no necesarios.
Otras cuestiones:
 Desistimiento de la expropiación. Existe la posibilidad de que la Administración desista de la expropiación. El
momento límite en el que cabe desistir, según jurisprudencia, sería la determinación del justiprecio. Sin
embargo, sería más acertado establecer el límite en el momento en el que se consuma la ocupación. Este
desistimiento puede generar responsabilidad patrimonial de la Administración por los posibles perjuicios que
pueda causar su actuación a los particulares afectados.
 Existencia de crédito presupuestario. La jurisprudencia exige desde hace años que, para que sea válido el
acuerdo de necesidad de ocupación, debe existir crédito presupuestario aprobado. En caso de que no haya
crédito presupuestario lo considera nulo de pleno derecho.
 Expropiaciones parciales y solicitud de expropiación total. En ocasiones es posible solicitar la expropiación
total cuando la expropiación parcial resulte antieconómica y perjudique al propietario (art. 23 LEF). Aceptar o
no esa solicitud es una potestad discrecional de la Administración. En caso de que la Administración, con
motivo fundado en el interés público, rechace la expropiación total, debe indemnizar al interesado por los
perjuicios que le ocasione la expropiación parcial, incrementando el justiprecio en la cuantía que proceda.
2- Determinación del justiprecio.
Una vez que se han concretado los bienes y derechos a expropiar y su alcance, se entra en la fase de determinación
del justiprecio.
El justiprecio se refiere a la indemnización que le corresponde al particular por privarle de su derecho de propiedad.
Según el art. 25 LEF, una vez firme el acuerdo por el que se declara la necesidad de ocupación de bienes o
adquisición de derechos expropiables, se procederá a determinar su justo precio. El inicio del expediente de
determinación del justiprecio comienza al día siguiente en que adquiera firmeza el acuerdo de necesidad de
ocupación. Esta fecha se toma como referencia para fijar la valoración del bien. La determinación del justiprecio
puede establecerse a través de dos vías: mediante un acuerdo o convenio entre el expropiado y el beneficiario de

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la expropiación o mediante la tramitación de un expediente a través de un procedimiento contradictorio que
resuelve el Jurado de Expropiación.
El art. 24 LEF prevé la adquisición de bienes y derechos objeto de la expropiación mediante acuerdo entre las
partes. La LEF prevé un plazo inicial de quince días para alcanzar el acuerdo. Si no se alcanza un acuerdo en plazo
de quince días sobre el justiprecio y una vez firme el acuerdo de necesidad de ocupación, la Administración debe
iniciar el procedimiento para su determinación. La Administración requiere a los expropiados para que presenten
una hoja de aprecio, en el plazo de veinte días, en la que han de concretar su estimación del valor de los bienes
expropiados de manera motivada y, si lo desean, con el aval de un informe pericial (art. 29 LEF). Esta hoja de
aprecio vincula a quien la formula, por lo que no podrá solicitar posteriormente una cantidad superior, y, además,
fija el límite máximo de la indemnización que puede acordar el Jurado de Expropiación. Si el interesado no
presenta su hoja de aprecio, habiendo sido requerido para ello, no se excluye el pronunciamiento del Jurado si la
Administración formula la suya. Pero, aunque el Jurado no queda vinculado por la única valoración formulada, esa
omisión limita la posibilidad de impugnación.
La Administración expropiante o el beneficiario, ha de aceptar o rechazar la hoja de aprecio del expropiado en
otros veinte días. Si la acepta, queda fijado el justiprecio y si la rechaza, debe formular su propia hoja de aprecio,
que el expropiado podrá aceptar o rechazar, teniendo derecho en este caso a formular las alegaciones y aportar
las pruebas que considere oportunas para justificar su propia valoración en el plazo de diez días (art. 30 LEF).
Entonces, se hayan formulado o no tales alegaciones, el expediente pasa al Jurado de Expropiación.
El Jurado de Expropiación es un órgano administrativo no jurisdiccional, creado por la LEF, con las características
de órgano especializado e independiente de la Administración activa. El Jurado de Expropiación, válidamente
constituido, decide por mayoría y dentro de los límites de las hojas de aprecio (art. 34 LEF). Su resolución debe
ser motivada, precisamente en función de los criterios de valoración establecidos por las leyes (art. 35.1 LEF).
Además, pone fin a la vía administrativa, por lo que puede ser recurrida ante la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
Una vez fijado el justiprecio se añade un 5% del mismo en concepto de premio de afección, es decir, por valoración
abstracta de la pérdida del bien en la estimación subjetiva del expropiado. Se trata de una compensación por los
posibles daños morales causados.
La demora en la fijación del justiprecio va a provocar responsabilidades por demora. Si transcurren seis meses
desde la iniciación legal del expediente (cuando el acuerdo de necesidad de ocupación es firme en vía
administrativa) y no se ha determinado aún el justiprecio, la Administración debe abonar al expropiado el interés
legal del justiprecio que se fije en su día, interese que se devengan desde el sexto mes. El devengo de estos
intereses es automático y procede abonarlos aunque no se haya solicitado.
3- Pago.
Una vez determinado el justiprecio, se procederá al pago de la cantidad que resultare en el plazo máximo de seis
meses (art. 48.1 LEF).
Si el expropiado rehúsa recibir el precio o existe cualquier litigio o cuestión entre el interesado y la Administración
expropiante pendiente, se debe consignar el justiprecio controvertido en la Caja General de Depósitos, a
disposición de la autoridad o Tribunal competente. No obstante, el expropiado tiene derecho a que se le entregue
la indemnización hasta el límite en que exista conformidad entre aquél y la Administración, quedando en todo
caso subordinada dicha entrega provisional al resultado del litigio (art. 51 LEF). Es decir, si se resuelve el litigio, y
se determina una cantidad mayor, la Administración deberá abonar esa cantidad al particular; en caso de que
determine una cantidad menor, será el particular el que abone la cantidad correspondiente.

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Una vez determinada definitivamente la cantidad a abonar como justiprecio y desde el momento en que
transcurran los seis meses que el art. 48 LEF establece para su abono, dicha cantidad devenga los intereses de
demora en el pago de la misma (art. 57 LEF).
Si transcurridos cuatro años sin que se haya hecho efectivo el pago del a cantidad fijada como justiprecio o se
consigne, habrá de procederse a evaluar de nuevo las cosas o derechos objeto de expropiación (art. 58 LEF). Es lo
que se denomina retasación, y supone hacer una nueva valoración conforme al procedimiento de la LEF
4- Ocupación.
Una vez hecho efectivo o consignado el justiprecio, puede ocuparse el bien o hacerse ejercicio del derecho
expropiado. El acta de ocupación que se extenderá a continuación del pago, acompañada de los justificantes del
mismo, será título bastante para que en el Registro de la Propiedad y en los demás Registros públicos se inscriba
o tome razón de la transmisión de dominio y se verifique, en su caso, la cancelación de las cargas, gravámenes y
derechos reales de toda clase a que estuviere afectada la cosa expropiada

SEGUNDA PARTE: EL PROCEDIMIENTO EXPROPIATORIO DE URGENCIA.

La expropiación urgente se configura en la Ley con carácter extraordinario, si bien es cierto que en la práctica la
mayoría de las actuaciones expropiatorias se llevan a cabo siguiendo este procedimiento, ya que permite la
ocupación rápida de un bien, supone la supresión del trámite de necesidad de ocupación y pospone la fijación del
justiprecio y el pago a la parte final del procedimiento.
La declaración como urgente de la ocupación de los bienes afectados por la expropiación sólo puede ser declarada
por el Consejo de Ministros, según el art. 52 LEF, competencia que hoy en día se ha extendido a los Consejos de
Gobiernos de las CCAA. Además, jurisprudencia reiterada exige que la urgencia se justifique en cada caso y de
manera suficiente. Para llevar a cabo la expropiación por el procedimiento de urgencia se requiere:
- Imperiosa necesidad de ejecutar inmediatamente unas obras, que no permitan emplear el procedimiento
común u ordinario.
- La adopción de este procedimiento esté debidamente motivada, y la motivación debe versar sobre la
concurrencia de esas circunstancias.
El procedimiento se desarrolla en las siguientes fases:
1) Trámite de información pública (art. 56.1 LEF). Una vez se ha declarado utilidad pública o interese social se
tiene que abrir el trámite de información pública durante 15 para oír a los afectados. Se debe publicar en el
BOE, diarios, ayuntamientos, etc. En este trámite ya tenemos un listado con los bienes y afectados.
2) Declaración de urgencia de la ocupación. Una vez contestadas las alegaciones y declaraciones públicas, se
procede a declarar la urgencia por el Consejo de Ministros o los Consejos de Gobierno de las CCAA. Con la
declaración de urgencia se entiende cumplido el acuerdo de necesidad de ocupación, no siendo necesario un
trámite adicional para el mismo.
3) Levantamiento del acta previa a la ocupación. Tras la declaración de urgente ocupación, la Administración
adquiere el derecho de ocupar el bien. Esa declaración de urgente ocupación debe contener:
- Las obras que se van a llevar a cabo así como su finalidad.
- Debe constatarse que hay retención de crédito para hacer frente al pago del justiprecio, es decir, debe
acreditarse que existe consignación presupuestaria.

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Tras esta declaración se levanta un acta previa de ocupación, para dar fe de que se ha producido la ocupación del
bien, indicando una descripción del bien que se está ocupando. Se debe notificar a los interesados afectados, el
día y la hora en que ha de levantarse el acta previa a la ocupación, con una antelación mínima de ochos días. En
ese acto comparecen la Administración acompañada de un perito o técnico, el Alcalde o autoridad municipal del
municipio donde esté ubicado el bien y el propietario y demás interesados acompañados de peritos (art. 52.3 LEF).
4) Hojas de depósito previo a la ocupación. Cumplida el acta de ocupación, la Administración formulará las hojas
de depósito previo a la ocupación. A ello hay que añadir el pago o depósito de las cantidades iniciales que la
propia Administración fija en concepto de perjuicios derivados de la rapidez de la ocupación.
5) Ocupación del bien. Efectuado el depósito y abonada o consignada esa indemnización previa por perjuicios,
la Administración está legitimada para la ocupación del bien.
6) Justiprecio y pago. Por último se tramita la determinación del justiprecio y su pago conforme lo previsto en el
régimen general de la LEF. No obstante, en este caso a partir de la fecha en la que se produce la ocupación
comienzan a computarse los intereses de demora a favor del expropiado sobre el justiprecio que se establezca
(art. 52.8 LEF). Si la ocupación efectiva se retrasa más de seis meses desde la declaración de urgente ocupación,
el devengo de los intereses tiene lugar a partir de esos seis meses.
EL DERECHO DE REVERSIÓN
El ejercicio de la potestad expropiatoria se legitima por la concurrencia de una causa de utilidad pública o interés
social. En ocasiones puede ocurrir que no se cumpla en todo o en parte, la finalidad de la expropiación.
Típicamente así sucede cuando:
a) No se ejecuta la obra o no se establece el servicio que motivó la expropiación.
b) Hay una parte sobrante de los bines expropiados, es decir, no afectada a dicha obra o servicio.
c) Desaparece o cambia el destino del bien expropiado.
En tales casos, nuestra legislación de expropiación forzosa reconoce a los expropiados el derecho a recobrar la
totalidad o parte sobrante de los bienes o derechos expropiados, mediante el abono a su titular de una
indemnización correlativa al valor de los mismos. Se trata de un derecho de configuración legal, pero no protegido
constitucionalmente.
Como ya hemos mencionado, los presupuestos para el ejercicio de este derecho son:
1) No ejecución. Supuestos en los que se incumple con la finalidad de la expropiación (no se ejecute la obra
o no se lleva a cabo la expropiación). Se ocupa, pero por algún motivo resulta que esa obra o servicio que
motivó la expropiación no se lleva a cabo. La ley prevé dos modalidades diferentes de derecho de
reversión:
a) La propia Administración declara que no va a ejecutar la obra o servicio, notificándoselo al particular.
El particular dispone de 3 meses desde la notificación para ejercer el derecho de reversión. Pasado
ese plazo de caducidad, el derecho no puede ejercerse, pues se presume el consentimiento de los
afectados sobre la situación creada.
b) En ausencia de notificación, cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del
bien o derecho expropiados sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio podrá
ejercitarse este derecho.

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 2) Bienes sobrantes. La existencia de partes sobrantes una vez cumplido el fin, exceso de expropiación. Una
vez realizada la expropiación, y las obras hay bienes que no son utilizados. Se han expropiados más bienes
de los necesarios. Hay dos opciones:
a) Notificación expresa de la Administración a los particulares afectados, los cuales tendrán tres meses
para ejercitar el derecho de reversión desde dicha notificación. Pasado ese plazo de caducidad, el
derecho no puede ejercerse, pues se presume el consentimiento de los afectados sobre la situación
creada.
b) En ausencia de notificación, cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la
desafectación del bien o derecho expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma
de posesión de aquéllos, se puede ejercitar el derecho de reversión.
3) Desafectación. Desaparece la afectación o destino de los bienes y derechos que motivaron la expropiación.
a) Notificación expresa de la Administración a los particulares afectados, los cuales tendrán tres meses
para ejercitar el derecho de reversión desde dicha notificación. Pasado ese plazo de caducidad, el
derecho no puede ejercerse, pues se presume el consentimiento de los afectados sobre la situación
creada.
b) En ausencia de notificación, la Ley dice que se puede ejercitar el derecho de reversión desde la fecha
en que se constate de manera inequívoca la desaparición de afectación del bien, siempre que no
pasen 20 años.
EXCEPCIÓN: El art. 52.4 LEF excluye el derecho de reversión en dos supuestos:
1- Simultáneamente a la desafectación del bien expropiado al fin que justifico la expropiación, se acuerde
justificadamente una nueva afectación a otro fin declarado de utilidad pública interés social. En estos
casos subsiste una cusa de interés público, aunque sea distinta de la inicialmente prevista.
2- La afectación al fin que justifico la expropiación o a otro sustitutivo de utilidad pública o interés social, se
prolonga efectivamente durante diez años a partir de la terminación de la obra o el establecimiento del
servicio. En estos casos el derecho de reversión prescribe de manera automática.
La competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración titular del bien o derecho. En
las inscripciones en el Registro de la Propiedad del dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles
adquiridos por expropiación forzosa se hará constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros
posibles adquirentes para recuperar el bien o derecho expropiados, sin cuya constancia registral el derecho de
reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los títulos de sus respectivos derechos.
Es decir, no se podrá ejercer el derecho de reversión si existen terceros de buena fe que hayan inscrito sus títulos
conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria.
Presupuestos y condiciones del derecho de reversión:
 Reversión y registro de la Propiedad
 El deber del expropiado.
 Nueva valoración del bien.
Según el art. 55 LEF el expropiado para poder ejercer el derecho de reversión, debe restituir la indemnización
expropiatoria que percibió, actualizada conforme al IPC o, excepcionalmente, mediante una nueva valoración
conforme a los criterios legales de determinación del justiprecio.

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TEMA 11. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS PODERES PÚBLICOS
1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA PROPIEDAD: INTERVENCIONES.
¿Sobre qué se interviene?:
- Art. 33 CE: todo derecho e interés de contenido patrimonial.
- Otros derechos constitucionales: art. 15, 17 y 18 CE.
¿Cómo se interviene en los bienes y derechos? Tipos de intervención:
- Delimitación del contenido de un derecho (no genera debe de indemnizar).
- Expropiación: privación formal.
- Responsabilidad patrimonial: afectación.
Tanto la expropiación como la responsabilidad patrimonial están cubiertas por la garantía patrimonial de
indemnizar reconocida en la Constitución Española. Sin embargo, es necesario diferenciar claramente unos
supuestos de otros. Cuando la Administración expropia, el deber de indemnizar deriva de una privación de
derechos patrimoniales que se acuerda intencionadamente, por considerarlo necesario para los intereses públicos,
por lo que es necesario compensar al expropiado con el justiprecio del bien o derecho del que se le priva. Las
responsabilidad patrimonial deriva, en cambio, de actuaciones de la Administración, queridas o no, licitas o ilícitas,
que no tienen por finalidad la lesión de derechos o intereses legítimos, aunque la producen. El daño es, en este
caso, un mero resultado de la acción administrativa o de la prestación de los servicios, y no, a diferencia de la
expropiación, el fin buscado con ella para satisfacer el interés público.

Expropiación
(legal o administrativa)
Privación de un derecho de contenido patrimonial
Indemnización (justiprecio)
Responsabilidad patrimonial
Daños evaluables económicamente
Indemnización

2. FINES DE LA INSTITUCIÓN DE LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL.

El sistema de garantías de Derecho Administrativo se completa con la regulación de las consecuencias
indemnizatorias que tiene cualquier actuación administrativa que produzca daños y perjuicios en los derechos e
intereses legítimos de los ciudadanos. Esta garantía patrimonial se traduce en un régimen de responsabilidad de
la Administración. Con la responsabilidad patrimonial se persigue:
 Garantizar y reparar la situación jurídico-patrimonial de los particulares en relación con los daños producidos
como consecuencia del funcionamiento de los poderes públicos. Lo que no sería correcto es hacer sobre
ciertos particulares un sacrificio especial en virtud del funcionamiento de un servicio que beneficia a todos.
 Carácter subsidiario. Cuando no sea posible la reparación por otros medios.
 Instrumento de control de la actuación de los poderes públicos. Los poderes públicos saben que si causan
perjuicios, van a tener que compensar al particular afectado. La responsabilidad de las Administraciones
Públicas se recoge en el art. 106.2 CE: Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho
a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de
fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos.

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 Objeto protegido: situaciones jurídicas de contenido patrimonial y otros derechos constitucionalmente
protegidos. Se entiende un objeto en sentido amplio, incluyendo bienes y derecho susceptibles de valoración
económica.
3. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LOS PODERES PÚBLICOS.
La Constitución Española habla de responsabilidad de los poderes públicos. Vamos a proyectar esta institución de
la responsabilidad patrimonial sobre los tres poderes clásicos:
 Responsabilidad derivada de normas jurídicas (con rango de ley): “responsabilidad del Estado legislador”. No
se prevé su regulación en la CE. Sin embargo, la legislación actual se ha ocupado de regularlo: LRJSP
 Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas: Administración y Gobierno (art. 106.2 CE +
LRJSP).
 Responsabilidad de la Administración de Justicia: art. 121 CE + arts. 292 y ss. LOPJ.
EVOLUCIÓN HISTÓRICA
- Punto de partida: desconocimiento de cualquier tipo de responsabilidad patrimonial del Estado basada en
este principio (“The King can do not wrong”).
- Desde mediados s. XIX: comienza a admitirse excepcionalmente (casos previstos en leyes especiales).
- Código Civil 1889: art. 1902 y 1903.
- Constitución II República (1931).
- Ley de Régimen Local de 1950.
- Ley de Expropiación Forzosa de 1954.
- Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
4. RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE.
La Constitución alude a la responsabilidad patrimonial de todos los poderes públicos en el art. 9.3 CE:
“La Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la
irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la
seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos”.
Además, también incluye un precepto dedicado a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas
(Gobierno y Administración) regulado en el art. 106.2 CE:
“Los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que
sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea
consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos”.
Asimismo, se prevé la responsabilidad del poder judicial en el art. 121 CE:
“Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley”
Sin embargo, la Constitución española no hace mención a la responsabilidad del poder legislativo, responsabilidad
que hoy en día se va a regular en la nueva LRJSP.

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El sistema de responsabilidad de todas las Administraciones Públicas es un ámbito de competencia estatal
exclusiva según el art. 149.1 18 CE.
 Nueva regulación: LRJSP (arts. 32 a 37) + LPACAP
La reforma de 2015 supone una separación entre la regulación sustantiva y procedimental. La regulación
sustantiva viene establecida en la LRJSP, mientras que el procedimiento se remite al procedimiento administrativo
común con algunas especialidades procedimentales. Además, se ha legalizado el Reglamento de procedimiento.
I. RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN.
1. CARACTERES GENERALES DE LA RESPONSABILIDAD.
 Carácter total: cubre daños producidos por todos los poderes públicos. Sentido amplio, tanto del tipo de
actuaciones cubiertas como el tipo de sujetos. Cualquiera de sus bienes y derechos producidos por el
funcionamiento del cualquier sujeto que lleve a cabo actuaciones materiales.

 Responsabilidad directa: no subsidiaria de la responsabilidad de sus autoridades y funcionarios.

 Responsabilidad objetiva: con independencia de dolo o culpa.
Según el art. 32 LRJSP:
“1. Los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas correspondientes, de
toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre que la lesión sea consecuencia del
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor o de daños que el
particular tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley (…).
2. En todo caso, el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación
a una persona o grupo de personas.”
2. PRESUPUESTOS O REQUISITOS DE LA RESPONSABILIDAD.
Tienen que concurrir todos los requisitos para poder hablar de responsabilidad patrimonial de las
Administraciones Públicas.
2.1. Lesión resarcible: requisitos que debe revestir el daño.
No todo daño o perjuicio que los particulares sufran con ocasión de una actuación administrativa es indemnizable.
La lesión de sus derechos o intereses legítimos sólo es resarcible si concurren los requisitos que establece la Ley.
En concreto, debe tratarse de una lesión antijurídica, efectiva, evaluable económicamente e individualizada.
a) Antijuridicidad. El daño debe ser antijurídico. Es decir, debe tratarse de una lesión que el particular
perjudicado no tenga el deber jurídico de soportar. No es necesario que haya dolo o culpa; la antijuricidad no
se vincula con el dolo o la culpa. Es necesario determinar cuando existe o no ese deber de soportar el daño o
perjuicio. Existe tal deber cuando sea una consecuencia de cargas u obligaciones generales impuestas por las
leyes a los ciudadanos o a grupos o categorías determinadas (deberes tributarios, cumplimiento de servicios
esenciales en caso de huelga, cesiones urbanísticas). También existe ese deber cuando el daño es
consecuencia de una actuación discrecional de la Administración que se ejerce en términos razonables y
proporcionados (daños causados por la reacción proporcionada de los agentes de la autoridad al disolver una
manifestación ilegal). Igualmente existe ese deber cuando la lesión es producto del riesgo normal derivado de
la relación con un servicio público (la asistencia hospitalaria, típicamente). El art. 34.1 LRJSP establece que no
serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o
evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de

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 producción de aquéllos, todo ello sin perjuicio de las prestaciones asistenciales o económicas que las leyes
puedan establecer para estos casos. Establece una excepción a la antijuricidad, referente a que no se va a
indemnizar si los daños no se podía prever conforme a la ciencia o técnica. Además, según el art. 32.1 LRJSP,
la anulación en vía administrativa o por el orden jurisdiccional contencioso administrativo de un acto o
disposición administrativa no presupone, por sí mismo, derecho a indemnización; es otra excepción a la
antijuricidad.
b) Efectividad. El daño debe ser efectivo real y cierto. Por tanto, únicamente son indemnizables los daños ciertos
y reales y no los meramente hipotéticos, previsibles o futuros. Tampoco lo es la pérdida o menoscabo de las
meras expectativas económicas o de derecho que se producen a consecuencia del hecho lesivo. Por ejemplo,
no será normalmente indemnizable la pérdida de beneficios esperados en un espectáculo que no se autoriza,
en caso de anulación del acto que lo impide, pero si los gastos efectuados por los promotores. No obstante,
sí se incluye la responsabilidad patrimonial de la Administración por los daños morales y los daños reales que
se puedan manifestar en el futuro.
c) Evaluabilidad económica. El daño debe poder evaluarse económicamente. Es decir, debe ser determinable en
términos monetarios.
d) Individualidad. El daño debe ser individualizable respecto a una persona o grupo de personas. Con este
requisito se persigue excluir indemnizaciones respecto de colectivos muy amplios de personas.
2.2. Imputación del daño: requisitos que debe revestir el autor del daño y la actividad dañosa.
La lesión resarcible a que se refiere la Ley, debe ser imputable a las Administraciones Públicas y a título de
funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos.
a) Requisitos subjetivos: el sujeto autor del daño.
Las entidades responsables pueden ser las Administraciones territoriales, las entidades de Derecho Público,
corporaciones de Derecho Público (cuando ejercen funciones administrativas). Además, según el art. 35 LRJSP, el
régimen de responsabilidad se aplicara no solo cuando las Administraciones actúen en relaciones de Derecho
Privado, sino también cunado actúen a través de una entidad de derecho privado.
Por el contrario, no es en principio imputable a la Administración ni se rige por el Derecho Administrativo la
responsabilidad que deriva de la actuación de personas o entidades ajenas a su organización, como por ejemplo,
contratistas o concesionarios públicos (art. 32.9 LRJSP).
Cuando la lesión resarcible sea el resultado de una actuación o hecho en cuya producción hayan intervenido varias
Administraciones Públicas (art. 33 LRJSP), pueden darse dos supuestos. El primero es aquel en que la
responsabilidad dimana de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones Públicas (convenio de
colaboración), en cuyo caso las Administraciones intervinientes responden de forma solidaria y la reclamación
debe dirigirse a aquella que tenga mayor participación en la financiación del servicio. El segundo, abarca otros
supuestos de concurrencia de varias Administraciones Públicas en la producción del daño, en cuyo caso la
responsabilidad de cada Administración se fija atendiendo a criterios de competencia, interés público tutelado e
intensidad de la intervención, y si no es posible así, será solidaria.
La responsabilidad patrimonial hoy en día puede ser cubierta por una póliza de seguro, lo cual no modifica la
imputación de la responsabilidad de la Administración.
b) Requisitos objetivos: tipo de actividad dañosa.
La responsabilidad puede deducirse de cualquier tipo de actuación administrativa:

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- Actividad formal. Puede ser causada por un reglamento o disposición de carácter general, tanto si es nulo
como válido.
- Actividad material. La responsabilidad puede derivar también de un acto administrativo e, igualmente, tanto
de actos nulos como válidos.
- Inactividad. La responsabilidad también puede tener su causa en la inactividad o en una omisión de la
Administración.
c) Título de imputación: funcionamiento normal y anormal de los servicios públicos.
La Administración es responsable de los daños causados como consecuencia del funcionamiento normal o
anormal de los servicios públicos. Por funcionamiento normal se entiende la actuación adecuada de la
Administración y, a pesar de ello, responde. Por ejemplo, un bombero que para acceder al piso, tira la puerta;
esto es una actuación normal. Se trata de una responsabilidad por riesgo. Para poder prestar un servicio de forma
adecuada, en ocasiones es necesario causar daños, y por ello se permite pedir responsabilidad patrimonial.
Respecto al funcionamiento anormal, se refiere a cuando la Administración actúa de forma inadecuada. Esto no
significa que haya dolo o culpa, ni que se trate de un acto ilegal. Una actuación es inadecuada, según jurisprudencia,
cuando la Administración infringe los estándares medios admisibles de rendimiento y calidad de los servicios.
Cuando la Administración actúa de tal forma que vulnera esos estándares produciendo daño, se podrá exigir
responsabilidad patrimonial. Para evitar que fueran los jueces los que fijaran los estándares medios, las
Administraciones han creado protocolos de actuación (en el ámbito sanitario destaca la lex artis).
Además, se incluye la responsabilidad patrimonial de la Administración en casos fortuitos, mientras que se excluye
dicha responsabilidad en los casos de fuerza mayor (terremotos, rayos), acontecimientos externos al servicio e
imprevisibles, imposible de anticiparse a ellos.
2.3. Relación de causalidad: relación entre la actividad dañosa y el daño.
Finalmente, para que la lesión resarcible sea indemnizable, debe existir una relación de causa a efecto entre la
actuación u omisión administrativa a la se imputa el daño y aquélla.
 Causa del daño y concurso de causas.
Para que la Administración este obligada a indemnizar, se exige que la actividad administrativa haya sido la
causante del daño. Es decir, que la actividad que ha llevado la Administración sea la causante del daño. En
ocasiones esa actividad que provoca el daño no es directa y, además, puede suceder que la producción del daño
se derive de diversas causas. La existencia de causas variadas o de distintos intervinientes no va a excluir la
responsabilidad de la Administración.
 Las teorías sobre la causalidad.
La jurisprudencia ha construido teorías sobre la causalidad. En un primer momento se hablaba de la Teoría de la
Causalidad Exclusiva, según la cual la responsabilidad de la Administración sólo surge si el daño se anuda
exclusivamente al funcionamiento de los servicios públicos. Posteriormente aparece la Teoría de la Equivalencia
de las Condiciones, según la cual todas las causas que concurren a la producción del daño y son necesarias para
ello (de manera que faltando una, no se hubiera producid) tienen igual entidad y permiten atribuir la
responsabilidad a cualquiera de los sujetos causantes. También destacó la Teoría de la Causalidad Adecuada, que
distingue cual es la causa idónea o cualificada entre las concurrentes, la que concurre en mayor medida al daño,
a efectos de determinar la imputación del mismo. En los últimos años ha venido destacando la Teoría de la Pérdida
de Oportunidad, que se ha desarrollado especialmente en el ámbito sanitario. En esta última teoría, el tribunal
analiza las causas procedentes y se hace la pregunta de “que hubiera pasado si…”. En base a la respuesta que se

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de a esa cuestión, se procederá a acordar la responsabilidad de la Administración o no. Por ejemplo, ¿qué hubiera
pasado si se hubiera limpiado la carretera? Si la respuesta es “no hubiera sucedido el accidente” el tribunal
procederá a acordar la responsabilidad de la Administración. Actualmente, sin embargo, los tribunales determinan
la responsabilidad caso por caso, sin establecer una categoría concreta general.
 Las modalidades del concurso de causas.
Se fijan los diferentes sujetos y circunstancias concurrentes y se realiza una especie de reparto de la
responsabilidad. Podemos distinguir varios supuestos:
a) En la acusación del daño concurre la Administración y la propia víctima. Según la jurisprudencia dependiendo
de cómo sea la actuación de la Administración y de la víctima va a haber o no responsabilidad. Para
solucionarlo se acude a la Teoría de la Compensación de Culpa:
- Si el particular se comporta de manera temeraria, con un comportamiento que facilita la producción del
daño, se excluye la responsabilidad de la Administración. Por ejemplo, el individuo ebrio que cruza las vías
del tren habiendo suficiente señalización de no cruzar.
- Si la actuación de la Administración es desproporcionada supone que va a ser la Administración la que
tenga que llevar a cabo la indemnización completa. Por ejemplo, en una manifestación en la que se
producen altercados y la policía se excede de sus competencias (disparos).
- Tanto el particular como la Administración actúan de tal forma que se produce la facilitación el daño. En
este caso se debe aplicar la compensación de culpas. Se aminora la indemnización que el particular recibe
por participar en las actuaciones que dieron lugar o favorecieron el daño.
- Cuando es la conducta de un tercero la que causa el daño, (por ejemplo, una persona que empuja a otra a
las vías del tren) responde la Administración, sobre todo en los casos en que no se consigue localizar al
tercero, sin perjuicio de que si es encontrado o identificado, la Administración pueda exigirle
responsabilidad e incluso cabría la posibilidad de exigirle responsabilidad penal.
- Concurrencia de varias Administraciones Públicas en la producción del daño. El art. 33 LRJSP establece que,
en caso de gestión de servicios prestados por un conjunto de Administraciones Públicas (consorcio,
convenios), estos responden de manera solidaria. Es decir, se reparte la responsabilidad económica. Se
recogen dos excepciones a esta regla general: supuestos de concurrencia de varias Administraciones en la
producción del daño, la responsabilidad se fijara para cada Administración atendiendo a los criterios de
competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; en caso de que no sea posible esa
determinación, la responsabilidad de las Administraciones será solidaria.
Hay casos en los que se habla de auto-imputación del daño, es decir, la imputación del daño aun sin relación de
causalidad. En otras palabras, el Estado auto asume la responsabilidad patrimonial e indemniza. Esto ocurre en
los casos de víctimas del terrorismo y víctimas de violencia sexual. El Estado, en base a política social, asume la
responsabilidad y realiza la indemnización a pesar de que no hay causalidad (culpa in vigilando).
3. EL CONTENIDO DEL DEBER INDEMNIZATORIO.
 La extensión del deber indemnizatorio.
 Reparación integral.
La responsabilidad patrimonial busca la compensación que debe obtener un particular en base a un perjuicio que
le ha sido causado. La reparación del daño causado debe ser integral, y por tanto, debe incluir la totalidad del
perjuicio causado, tanto el daño emergente como el lucro cesante acreditado, y, en su caso, el daño moral.

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3.1. Cálculo de la indemnización.
Según el art. 34.2 LRJSP:
“La indemnización se calculará con arreglo a los criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de
expropiación forzosa y demás normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el
mercado. En los casos de muerte o lesiones corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en
los baremos de la normativa vigente en materia de Seguros obligatorios y de la Seguridad Social”
Este artículo se remite a los criterios de valoración establecidos en la legislación de expropiación forzosa,
legislación fiscal y demás normas aplicables ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes del
mercado. Además, existe una normativa muy acabada en materia de Seguros y en materia de Seguridad Social,
gracias a la cual se puede completar este artículo.
3.2. Fecha de cálculo de la indemnización.
Según el art. 34.3 LRJSP:
“La cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin
perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al
Índice de Garantía de la Competitividad, fijado por el INE, y de los intereses que procedan por demora en el pago
de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre,
General Presupuestaria, o, en su caso, a las normas presupuestarias de las Comunidades Autónomas”.
Por tanto, la fecha para calcular la indemnización será el día en que se produjo efectivamente la lesión. No
obstante, debe actualizarse con arreglo al IPC fijado por el INE, y deme incrementarse con los intereses de demora,
exigibles conforme a la LGP.
3.3. Forma de indemnización.
La regla general es que la indemnización es monetaria y se realiza a través de un solo pago. Sin embargo, según el
art. 34.4 LRJSP podrá sustituirse la indemnización procedente por una compensación en especie o ser abonada
mediante pagos periódicos, cuando resulta más adecuado para lograr la reparación debida y convenga al interés
público, siempre que exista acuerdo del interesado.
4. VÍAS FORMALES PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD.
La reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas o acción de responsabilidad debe
formularse inicialmente ante la propia Administración supuestamente responsable. Existen una serie de vías para
exigir la responsabilidad patrimonial.
4.1. Prescripción anual de la acción de responsabilidad.
El derecho a reclamar la responsabilidad de la Administración prescribe al año de producido el hecho acto que
motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (Art. 67.1 LPACAP). El plazo comienza a correr desde
el día en que la acción puede ser ejercitada, por conocerse el alcance y la trascendencia de los daños, es decir,
desde la fecha en que se hubiera producido el hecho o acto que produjera el efecto lesivo. En el caso de daños de
carácter físico o psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o la determinación del
alcance de las secuelas.
En los casos de responsabilidad derivada de la nulidad de un acto o disposición, el plazo de prescripción será de
un año desde que cae la resolución administrativa o sentencia definitiva (art. 67 LPACAP).

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4.2. El procedimiento administrativo de exigencia de responsabilidad.
1- Iniciación: art. 67 LPACAP
El procedimiento se puede iniciar de oficio o por reclamación de los interesados, lo que es más habitual (arts. 65
y 67.1 LPAAP).
La Ley limita el inicio de oficio, pues la Administración no podrá iniciar de oficio un procedimiento administrativo
de exigencia de responsabilidad si ha transcurrido más de un año. Si se inicia de oficio dentro de ese plazo de un
año, debe darse un plazo de diez días para alegaciones y proposición de pruebas a los particulares presuntamente
lesionados, pero aunque no se personen, el procedimiento debe instruirse (art. 65.2 LPACAP)
Sin embargo, lo común es que el procedimiento se inicie a instancia del particular a través de un escrito de
reclamación, el cual debe contener identificación, sujetos intervinientes, lugar de notificación, fundamentos de
hecho y jurídicos (elementos comunes, art. 66 LPACAP) así como las lesiones producidas, la relación de causalidad,
el momento en que se produjo efectivamente la lesión (justificación del daño resarcible, art. 67.2 LPACAP).
2- Instrucción: art. 81 LPACAP
Si se admite la reclamación, el procedimiento se impulsa de oficio, realizándose por el órgano competente los
actos de instrucción y de comprobación necesarios. La instrucción del procedimiento de responsabilidad se
somete al procedimiento común incluyendo algunas especialidades, en concreto a lo relativo a la obligatoriedad
de informes (art. 81 LPACAP).
Añade que, cuando las indemnizaciones reclamadas sean superiores a 50.000 euros, será obligatorio el dictamen
del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico. Este dictamen debe emitirse en el plazo de dos meses,
pronunciándose sobre la existencia o no de relación de causalidad y, en su caso, sobre la valoración del daño y la
cuantía y modo de la indemnización (art. 81.2 LPACAP); es un dictamen no vinculante de vital importancia
En el art. 82.5 LPACAP se exige que se de audiencia a los contratistas en los procedimientos en que se reclame
responsabilidad patrimonial.
3- Terminación: art. 91 LPACAP
La terminación del procedimiento de reclamación de responsabilidad patrimonial se rige por las reglas comunes
del procedimiento administrativo con algunas especialidades. Una vez recibido, en su caso, el dictamen del
Consejo de Estado, o cuando este no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, la resolución del
procedimiento en materia de responsabilidad patrimonial puede ser:
- Si el procedimiento finaliza de forma convencional, por acuerdo entre las partes.
- Si el procedimiento finaliza a través de una resolución del órgano competente, dicha resolución debe
pronunciare sobre la existencia o no de relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público
y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la
indemnización.
4- Procedimiento abreviado: art. 96 LPACAP
Se incluye la posibilidad de la tramitación simplificada en aquellos casos en que sean inequívocos la relación de
causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de
la cuantía de la indemnización. Seguir o no este procedimiento abreviado es una facultado del órgano competente.
Este procedimiento se caracteriza por la brevedad de los plazos, pues debe resolverse en un plazo máximo de 30
días.

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5- Reclamación en vía contencioso-administrativa.
El art. 2 e) LJCA refleja el principio de unidad jurisdiccional:
“El orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con: e)
La responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, cualquiera que sea la naturaleza de la actividad
o el tipo de relación de que derive, no pudiendo ser demandadas aquellas por este motivo ante los órdenes
jurisdiccionales civil o social, aun cuando en la producción del daño concurran con particulares o cuenten con un
seguro de responsabilidad.
Agotada la vía administrativa, se puede interponer contra la resolución expresa o el acto presunto desestimatorio
de la reclamación recurso contencioso administrativo.
II. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR.
1. LA RESPONSABILIDAD DEL ESTADO LEGISLADOR.
La responsabilidad patrimonial de los poderes públicos puede derivarse de las decisiones del legislador. No hay
previsión constitucional sobre esta figura, sobre la posibilidad que se indemnice por los daños que un ciudadano
sufra como consecuencia de una ley. Se trata de una creación jurisprudencial, creada a través de diversas
sentencias.
La responsabilidad derivada de actos legislativos se reguló en la antigua LRJPAC, en el art. 139.3 que establecía
que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de
naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se
establezca en los propios actos legislativos y en los términos en que se especifiquen dichos actos. Esta regulación
se ha mantenido en la actual ley pero con algunas modificaciones.
1.1. La reforma de 2015.
En la reforma de 2015 se introducen tres nuevos supuestos:
 Actos legislativos de naturaleza no expropiatoria.

 Normas con rango de ley declaradas inconstitucionales.

 Normas contrarias al Derecho de la Unión Europea.
2. PRESUPUESTOS.
Existen tres supuestos en los que se puede generar responsabilidad patrimonial: leyes conformes con la CE y
Derecho de la UE, leyes declaradas inconstitucionales y leyes contrarias al Derecho de la UE.
2.1. Leyes conformes con la Constitución Española y el Derecho de la Unión Europea.
Aunque se trate de leyes, si causan daños que el particular no tiene el deber de soportar, se debe indemnizar. Así
ocurrió, por ejemplo, en las SSTC 108/1986, la 99/1987 y 70/1989 sobre adelantamiento de edad de jubilación de
funcionarios, que tras la nueva regulación, se podría originar una frustración de las expectativas existentes y, en
determinados casos, perjuicios económicos que pueden merecen algún género de compensación.
Aunque no haya previsión constitucional, conviene decir que hay cierto comportamiento tendente a indemnizar.
El art. 139.3 de la antigua LRJPAC establecía que las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por
la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber

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jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos en que se
especifiquen dichos actos. En el mismo sentido, el actual art. 32.3 LRJSP.
Existen dos supuestos:
1) Daños generados por leyes expropiatorias. Es lo referente a las expropiaciones ope legis, en las que el art.
33 CE prevén una indemnización. Si no prevén indemnización son inconstitucionales.
2) Daños generados por leyes no expropiatorias. En este caso la indemnización se da como consecuencia de
responsabilidad de la Administración siempre que los prevean las propias leyes (Art. 139.3 LRJPAC). En
caso de que no lo prevean las leyes, no se podría hablar de responsabilidad.
2.2. Leyes declaradas inconstitucionales.
En estos casos, la pregunta es ¿ante una declaración de inconstitucionalidad de una Ley se genera la obligación
de indemnizar daños?
Esto viene solucionado en el art. 40.1 LOTC, que establece que las sentencias declaratorias de la
inconstitucionalidad de las leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley no permitirán revisar procesos fenecidos
mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o
actos inconstitucionales.
El Tribunal Supremo ha recogido supuestos en los que reconoce el deber de indemnización en caso de leyes
declaradas inconstitucionales. Establece que existe el deber de indemnizar los daños causados a los particulares
por la aplicación de actos legislativos declarados inconstitucionales. Asimismo, en ciertos supuestos también ha
recogido la obligación de indemnizar con independencia de la postura adoptada por el actor.
La nueva Ley tiene como novedad la regulación de estos supuestos jurisprudenciales. El art. 32.3 párrafo 2º LRJSP
afirma que la responsabilidad del Estado legislador podrá surgir también (…) cuando los daños deriven de la
aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional.
Por otro lado, el art. 34.4 LRJSP, determina que si la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con
rango de ley declarada inconstitucional, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido, en
cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que ocasionó
el daño, siempre que se hubiera alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
Limita el reconocimiento del derecho o deber de indemnizar a supuestos en que los sujetos hubieran recurrido
los actos y que hubieran alegado la inconstitucionalidad posteriormente declarada.
2.3. Leyes contrarias al Derecho de la Unión Europea.
La jurisprudencia del TJUE reconocía la obligación de indemnizar a los particulares por los daños producidos por
el incumplimiento de los Estados miembros, principalmente a la hora de trasponer Directivas. Además, el TJUE
exigía una serie de requisitos que deben tener los daños para ser indemnizables: la norma vulnerada debe conferir
derechos a los particulares, incumplimiento caracterizado y existencia de una relación de causalidad.
Esto se ha introducido en el art. 35.5 LRJSP que establece que si la lesión es consecuencia de la aplicación de una
norma declarada contraria al Derecho de la UE, procederá su indemnización cuando el particular haya obtenido,
en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación administrativa que
ocasionó el daño, siempre que se hubiera alegado la infracción del Derecho de la UE posteriormente declarada.
Además, se exige que se cumplan los siguientes tres requisitos, ya recogidos en la jurisprudencia de la Unión
Europea:

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 a) La norma ha de tener por objeto conferir derechos a los particulares.
b) El incumplimiento ha de estar suficientemente caracterizado.
c) Ha de existir una relación de causalidad directa entre el incumplimiento de la obligación impuesta a la
Administración responsable por el Derecho de la UE y el daño sufrido por los particulares.
3. INDEMNIZACIÓN.
Hay que diferenciar dos tipos de supuestos:
 Leyes constitucionales (de naturaleza no expropiatoria) y conformes al Derecho de la Unión Europea. Hay que
remitirse a la propia ley y ver si se prevé la indemnización, su cuantía y la forma de llevarla a cabo.
 Leyes declaradas inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea. Se remite a las reglas de la
responsabilidad de las Administraciones Públicas, pero el art. 34.1 LRJSP limita el alcance de la indemnización
a los daños producidos en el plazo de cinco años anteriores a la fecha de publicación a la sentencia: “Serán
indemnizables los daños producidos en el plazo de los cinco años anteriores a la fecha de la publicación de la
sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma con rango de ley o el carácter de norma contraria al
Derecho de la Unión Europea, salvo que la sentencia disponga otra cosa”.
4. PROCEDIMIENTO.
Hay que diferenciar entre:
 Leyes constitucionales no expropiatorias o conforme con el Derecho de la UE, que causan un perjuicio: se
sigue el procedimiento que se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se
especifiquen (art. 32.1 LRJSP). Hay que remitirse a la propia ley.
 Leyes inconstitucionales o contrarias al Derecho de la Unión Europea. Incluye dos fases:
- Fase administrativa conforme a la LPACAP: art. 67, con resolución del Consejo de Ministros (Art. 92.1 LRJSP).
Plazo de prescripción de un año y exige una resolución del Consejo de Ministros.
- Fase contenciosa: recurso ante Sala 3ª TS (art. 12.1 a) LJCA).
RECAPITULACIÓN
Responsabilidad de la Administración Responsabilidad del Estado legislador
 Separación de aspectos sustantivos (LRJSP)  Confirmación de la regla general de que los
y procedimentales (LPACAP) daños causados por leyes no dan lugar a
 Mantenimiento de la regulación anterior responsabilidad.
 Reconocimiento de responsabilidad por
leyes inconstitucionales y contrarias al
Derecho de la UE.

III. RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.

1. RESPONSABILIDAD POR ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA.
La responsabilidad por actos de la Administración de Justicia se escapa del Derecho Administrativo, ya que se trata
de daños causados por la propia Administración de Justicia. Es un sujeto que no es Administración Publica, aunque
es cierto que en estos casos se puede equiparar.

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Esta figura está regulada en el:
- Art. 121 CE:
“Los daños causados por error judicial, así como los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia, darán derecho a una indemnización a cargo del Estado, conforme a la Ley.”
- Art. 32.7 LRJSP:
“La responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento de la Administración de Justicia se regirá por la
Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.”
El art. 292.1 LOPJ establece que Los daños causados en cualesquiera bienes o derechos por error judicial, así como
los que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administración de Justicia, darán a todos los
perjudicados derecho a una indemnización a cargo del estado, salvo en los casos de fuerza mayor, con arreglo a
lo dispuesto en este Título. Además, exige que el daño sea efectivo, evaluable económicamente, individualizado
o individualizable con relación a una persona o grupo de personas. Finalmente se establece que la mera anulación
o revocación de una resolución judicial no presupone por si sola el derecho a indemnización.
 Procedimiento de reclamación patrimonial por actos de la Administración de Justicia:
Según el art. 293 LOPJ, la reclamación de indemnización por causa de error deberá ir precedida de una decisión
judicial que expresamente lo reconozca. Se debe presentar una reclamación ante el Ministerio de Justicia. El plazo
de prescripción de la acción es de un año. El procedimiento se remite al procedimiento para reclamar
responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, recogido en la LPACAP. Además, se entiende
silencio negativo y cabe la posibilidad de interponer recurso contencioso-administrativo.
El art. 295 LOPJ excluye supuestos en los que el daño intervenga un comportamiento doloso o culposo del
perjudicado, en cuyo caso no habría responsabilidad:
“En ningún caso habrá lugar a la indemnización cuando el error judicial o el anormal funcionamiento de los
servicios tuviera por causa la conducta dolosa o culposa del perjudicado”.
2. CLASES.
 Por error judicial.
Se exige que, antes de la reclamación ante el Ministerio de Justicia, haya una declaración de un Tribunal
manifestando que existe el error. Es necesario que exista un pronunciamiento judicial que reconozca la existencia
de un error.
 Por anormal funcionamiento de la Administración de Justicia.
Se debe llevar a cabo la reclamación ante el Ministerio de Justicia, tiene que haber un informe del Consejo General
de Poder judicial, plazo prescripción de un año. No hay indemnización si en ese funcionamiento anormal de la
Administración de Justicia interviene un comportamiento culposo o doloso del perjudicado. Este tipo de supuestos
se refiere a dilaciones indebidas o prolongamiento excesivo del procedimiento judicial, de tal forma que si es el
particular el que actúa de forma culposa o dolosa (no se presenta, cambia de abogado, alega enfermedad), no
tiene derecho a indemnización.

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* La LOPJ regula en el art. 294 regula un supuesto especial de funcionamiento anormal de la Administración de
Justicia: el que alega el perjuicio haya sufrido prisión preventiva y que a posteriori sea absuelto por sobreseimiento
libre, en cuyo caso puede reclamar responsabilidad patrimonial por actos de la Administración de Justicia:
“Tendrán derecho a indemnización quienes, después de haber sufrido prisión preventiva, sean absueltos por
inexistencia del hecho imputado o por esta misma causa haya sido dictado auto de sobreseimiento libre, siempre
que se le hayan irrogado perjuicios”.

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TEMA 12. LOS BIENES PÚBLICOS
I. MODOS DE ADQUISICION DE BIENES Y DERECHOS EN GENERAL.
1. LOS BIENES PÚBLICOS EN LA CONSTITUCIÓN.
Según el art. 132 CE:
1. La ley regulará el régimen jurídico de los bienes de dominio público y de los comunales, inspirándose en
los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad, así como su desafectación.
2. Son bienes de dominio público estatal los que determine la ley y, en todo caso, la zona marítimo-terrestre,
las playas, el mar territorial y los recursos naturales de la zona económica y la plataforma continental.
3. Por ley se regularán el Patrimonio del Estado y del Patrimonio Nacional, su administración, defensa y
conservación.
2. CLASIFICACIÓN DE LOS BIENES PÚBLICOS.
La finalidad principal de las Administraciones Públicas es servir a los intereses públicos; para ello, los Entes Públicos
tienen la necesidad de disponer de bienes y ser titulares de derechos. En atención a tal fin, el conjunto de bienes
y derechos que forman el patrimonio de la Administración Pública va a estar sujeto a un régimen Jurídico especial
que se aleja del régimen ordinario y cuya regulación específica en esta materia está encomendada a la Ley 33/2003
de 3 de noviembre del Patrimonio de las Administraciones Públicas.
Los bienes públicos pueden ser:
1. Bienes de dominio público o bienes demaniales. Son aquellos bienes de titularidad pública que se caracterizan
por su afectación bien a un uso general o a un servicio público.
2. Bienes patrimoniales. Bienes de dominio privado del Estado. Son bienes de titularidad pública en los que no
concurren las circunstancias expresadas anteriormente, es decir, son bienes no afectos a un uso o servicio
público.
3. Bienes comunales. Son aquellos bienes de titularidad municipal cuyo aprovechamiento corresponde al común
de los vecinos.
4. Bienes del Patrimonio Nacional. Son aquellos bienes afectos a la Corona.
No debemos confundir el Patrimonio Nacional y el Patrimonio del Estado. El Patrimonio Nacional se refiere a los
palacios reales, residencias del Rey, monasterios, el hipódromo, etc. Asimismo, comprende otros bienes que
tradicionalmente han estado adscritos la casa real (cuadros, esculturas, etc.)
3. DIFERENTES REGÍMENES JURÍDICOS.
Existen diferentes regímenes jurídicos:
 Adquisición.
 Venta.
 Aprovechamiento.
 Usucapión.
 Embargabilidad.

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4. TITULARIDAD.
¿Quiénes pueden ser titulares de bienes de dominio público?
 El Estado puede ser titular de bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes del Patrimonio
Nacional.
 Las Comunidades Autónomas pueden ser titulares de bienes de dominio público y bienes patrimoniales.
 Las corporaciones locales pueden ser titulares de bienes de dominio público, bienes patrimoniales y bienes
comunales.
La titularidad de los bienes puede variar en función de los posibles cambios en las calificaciones de dichos bienes.
Existen formas de cambiar las categorías. Por ejemplo, los cuadros del Museo del Prado formaban parte del
patrimonio del Rey, sin embargo, han pasado a convertirse en bienes de dominio público. Por tanto, no se trata
de categorías inmutables.
5. PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY SOBRE LOS BIENES PÚBLICOS.
El art. 132 CE establece reserva de ley ordinaria (no orgánica). No se trata de una reserva de ley absoluta. Como
consecuencia, cabe la colaboración reglamentaria para regular el régimen jurídico de estos bienes.
El alcance de la reserva de ley es diferente según el bien:
1. Respecto a los bienes de dominio público, la ley regula su régimen jurídico y la desafectación
2. Respecto a los bienes patrimoniales y Patrimonio Nacional la ley regulará su administración, defensa y
conservación.
Respecto a las entidades locales, los bienes comunales también tienen reserva de ley. Respecto a los bienes
patrimoniales de las entidades locales, en apariencia no hay reserva de ley.
¿Quién es legislador?
En el caso de los bienes de dominio público marítimo-terrestre es el legislador estatal, pues la Constitución
Española reserva al Estado la titularidad de estos bienes. No obstante, ¿es el Estado el único competente para
regular los bienes de dominio público?
El Tribunal Constitucional establece que la reserva de ley recogida en el art. 132 CE es de carácter estatal. Esta
reserva de ley estatal se refiere a aquellos casos en los que el legislador considere dominio público determinados
bienes en razón de sus características naturales homogéneas (por ejemplo, las playas). Además, la decisión por
parte del legislador de incorporar al dominio público todo este conjunto de bienes, no supone que el Estado se
apodere de dichos bienes, sino que se trata de una técnica dirigida primordialmente a excluir el bien afectado del
tráfico jurídico privado. Esto rompe con la idea de que el bien de dominio público es lo mismo que propiedad.
 Títulos competenciales del Estado con incidencia sobre el régimen jurídico de los bienes públicos.
- Solo el legislador estatal puede tomar una decisión sobre las condiciones básicas del ejercicio de
derechos (art. 149.1 1CE)
- Legislación civil (art. 149.1 8 CE)
- Bases y coordinación de la planificación general de la economía (art. 149.1 13 CE).
- Bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas (art. 149.1 18 CE).

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 - Legislación básica de medio ambiente (Art. 149.1 23 CE).
- Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español (art. 149.1 28 CE).
El art. 1 de la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Públicas establece que:
“Esta Ley tiene por objeto establecer las bases del régimen patrimonial de las AAPP y regular (…) la administración,
defensa y conservación del Patrimonio del Estado”.
La ley establece una clasificación:
- Bienes de carácter jurídico-público o demaniales.
- Bienes de carácter jurídico privado (bienes patrimoniales).
Desde el punto de vista subjetivo, la Ley incluye los bienes de la AGE así como los bienes de los organismos públicos.
Quedan fuera los bienes de la Seguridad Social, el Instituto Cervantes, los bienes del Ministerio de Defensa y del
Ministerio de Exterior, que se regulan por su legislación específica.
6. ADQUISICION DE BIENES Y DERECHOS.
El art. 15 LPAP regula los modos de adquisición de los bienes y derechos. Las Administraciones Públicas podrán
adquirir bienes y derechos por cualquiera de los modos previstos en el ordenamiento jurídico y, en particular, por
los siguientes:
a) Por atribución de la ley. Nos podemos encontrar con dos supuestos fundamentales:
 Inmuebles vacantes sin dueño conocido (art. 17 LPAP). Se atribuyen al Estado los inmuebles que
carezcan de dueño de forma directa, sin necesidad de un acto expreso.
 Saldos y depósitos abandonados respecto de los cuales no se haya practicado gestión alguna por los
interesados que implique el ejercicio de su derecho de propiedad en el plazo de veinte años (art. 18
LPAP).
b) A título oneroso. El art. 19 LPAP contempla las adquisiciones de bienes y derechos de la Administración que
podrá concluirse por cualesquiera contratos. Por tanto, cabe la opción de comprar tanto bienes muebles como
bienes inmuebles. Por ejemplo, un determinado edificio o un cuadro.
c) Por herencia, legado o donación. El régimen de adquisición a título gratuito se encuentra recogido en los arts.
20 y 21 LPAP. Establece que la aceptación de las herencias se entenderá hecha siempre a beneficio de
inventario.
d) Por prescripción adquisitiva. Regulada en el art. 22 LPAP. Las Administraciones Publicas podrán adquirir
bienes por prescripción adquisitiva con arreglo a lo establecido en el Código Civil.
e) Por ocupación. El art. 23 LPAP afirma que la ocupación de bienes muebles por las Administraciones Públicas
se regulará por lo establecido en el Código Civil y en las leyes especiales.
f) Adquisiciones derivadas del ejercicio de la potestad expropiatoria. Esta categoría podría incluirse dentro de
la adquisición a título oneroso. En estos casos, cuando se expropia, se entiende implícita la afectación, es decir,
la condición para poder ser bien de dominio público. En otras palabras, la afectación del bien o derecho al uso
general o fin público se entiende implícito en la expropiación. No obstante, es posible que se produzca la
desafectación del bien, tal y como ocurría en el derecho de reversión. Cuando la Administración reconoce la
reversión, ese reconocimiento lleva implícita la desafectación (el bien deja de ser de dominio público).

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II. BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
1. SUJETOS TITULARES.
Son sujetos de bienes de dominio público el Estado, las CCAA y las entidades locales. No cabe que sujetos privados
sean titulares de bienes de dominio público. Tradicionalmente se excluía a las entidades instrumentales como
titulares de bienes de dominio público. Sin embargo, en la actualidad esa exclusión se entiende superada y se
incluyen a las entes instrumentales como titulares de bienes de dominio público (art. 5.3 LPAP). Además, el art.
167 LPAP admite implícitamente que las EPES pueden ser titulares de bienes de dominio público.
Por tanto, únicamente quedan excluidos como posibles titulares los sujetos de derecho privado, lo que no significa
que éstos no puedan usar los bienes de dominio público.
2. BIENES INTEGRANTES DEL DOMINIO PÚBLICO.
Los bienes integrantes del dominio público pueden destinarte al uso público o a un servicio público.
1. Uso público.
Está regulado en el art. 339.1 y 344.1 CC, así como el art. 3.1 RBEL. Son de uso público caminos, playas, calles,
paseos, etc.
2. Servicio público.
Los servicios públicos se regulan en el art. 339.2 CC, arts. 79.3 y 4 RBEL y art. 5.3 LPAP. Casas consistoriales (edificio
del Ayuntamiento), Palacios, y edificios similares (mataderos, hospitales, hospicios, museos, montes catalogados,
escuelas, cementerios, piscinas, campos de deporte) y en general cualesquiera otros bienes dedicados a otros
servicios públicos o administrativos. Además, el art. 5.3 LPAP cita que los edificios también son bienes de dominio
público. No obstante, pueden desafectarse y pasar a ser bienes patrimoniales. Es un concepto muy amplio.
Los bienes incorporales se considera que son bienes patrimoniales y no de dominio público. A pesar de que hay
una presunción en favor de los bienes patrimoniales, la ley contiene previsiones que engordan la parte de bienes
de dominio público.
3. EL FIN O AFECTACIÓN DE LOS BIENES.
Según el art. 65 LPAP la afectación determina la vinculación de los bienes y derechos a un uso general o a un
servicio público y su consiguiente integración en el dominio público. La afectación es el destino concreto de un
bien a un fin público.
La afectación no es algo permanente, sino que pueden producirse mutaciones demaniales, esto es,
modificaciones o cambio del destino de un bien a un fin público. Asimismo, puede darse una cesación de la
demanialidad mediante la desafectación o desascripción del bien.
3.1. Afectación.
La afectación es un elemento determinante de los bienes de dominio público. La afectación consiste en destinar
el bien al cumplimiento de una función pública. Las notas características de la afectación suponen:
- Titularidad pública del bien.
- Vinculación a un uso o servicio público.
- Determinación del carácter demanial.

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Podemos diferenciar varios tipos de afectación:
 Afectación genérica por Ley.
 Por características naturales del bien. La. Ley atribuye el carácter de dominio público del bien en base a
sus características naturales (playas, mares, aguas subterráneas, montes).
 Bienes artificiales. Pueden existir categorías de bienes que son de dominio público, pero no por sus
características naturales. Por ejemplo, los edificios, los puentes, embalses, carreteras, puertos; son
bienes de dominio público ya que tienen un fin público.
 Art. 5 LPAP: afectación directa de determinados bienes, que aunque no se destinan al uso público ni se
protegen por sus características naturales. Por ejemplo, patrimonio histórico, que se trata de proteger
por sus valores culturales.
 Art. 128 LPAP: incluye como dominio público bienes destinados a la defensa y mantenimiento de la
riqueza del país; elementos claves de la economía. Por ejemplo, yacimientos arqueológicos, petróleo e
hidrocarburos, etc.
 Afectación concreta, específica o singular, por resolución administrativa (art. 66 LPAP).
La afectación se produce por un concreto acto administrativo. Se trata de afectación no por categoría de bienes,
sino para casos concretos, a través de resolución administrativa. Esto podrá llevarlo a cabo quien tenga la
competencia correspondiente en cada caso (Estado, CCAA o entidad local). Se puede diferenciar entre:
 Afectación expresa. Es la regla general. Supone un acto administrativo por el que se asigna a un bien
concreto la satisfacción de una determinada necesidad o función pública. Vincula un bien determinado a
un fin público a través de una resolución.
 Afectación implícita. Se admite la afectación implícita a través de un acto administrativo, siempre que
vaya implícito en algún otro acto, que presupone que el bien se destina a alguna finalidad. Por ejemplo,
la expropiación forzosa: la afectación va implícita en la misma. También se habla de adscripción de bienes
del Estado a las CCAA, que llevan implícita la afectación.
 Afectación fáctica/presunta. No hay acto administrativo, sino que de hecho (de facto) un bien es utilizado
con una finalidad típica de los bienes demaniales. Viene regulado en la ley en el art. 66.2 LPAP. Por
ejemplo, aunque el camino de un pueblo no haya sido deslindado y no aparezca como dominio público,
si desde siempre se ha utilizado como un camino se trata de un bien de dominio público aunque no se
haya declarado expresamente como tal.
 Afectación por usucapión.
3.2. Desafectación.
La desafectación supone el fin de la demanialidad. La demanialidad cesa cuando cesa la afectación. Cuando el bien
deja de ser de dominio público, pasa a ser un bien patrimonial. Art. 69 LPAP. Se distingue entre:
a) Desafectación genérica. El legislador puede excluir a un conjunto de bienes de su condición de dominio
público:
- Degradación de bienes naturales. Se produce una desnaturalización; por ejemplo, el mar que se retira.
- Desafectación genérica de bienes artificiales. El legislador autonómico o estatal puede decidir que
bienes se desafectan y dejan de ser bienes de dominio público por ley.

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b) Desafectación concreta, por resolución administrativa. Se determina la desafectación de un bien que estaba
destinado a un fin público por resolución. Se exige que la resolución sea expresa y motivada, y que haya un
acto de entrega formal a través del levantamiento de un acta de entrega. No obstante, hay excepciones.
- Demanio o dominio público natural: puede desafectarse cuando se desnaturalice. Cuando pierda las
condiciones físicas que le hacían merecedor de su condición de bien de dominio público.
- Demanio artificial:
i. Desafectación expresa. Acto expreso que desascribe los bienes de dominio público al fin
público. Es la regla general.
ii. Desafectación implícita. El art. 69.2 LPAP abre la puerta a esta desafectación implícita, como
excepción a la regla general de desafectación expresa. Por ejemplo, el reconocimiento de la
reversión lleva implícita la desafectación del bien. La desascripción de bienes a un organismo
público llevan implícita la desafectación. Desafectación implícita en los acuerdo de
enajenación de bienes muebles.
iii. Desafectación fáctica o tácita. En principio, se dice que no cabe la desafectación fáctica o
tácita, excepto en el art. 54.3 a) LPAP referente a la reversión por el no uso.
3.3. Mutaciones demaniales.
La mutación demanial es el acto en virtud del cual se efectúa la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio
del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin o servicio público de la Administración General del
Estado o de los organismos públicos vinculados o dependientes de ella. Las mutaciones demaniales suponen que
no todo cambio del destino del bien implica que dicho bien pase a ser patrimonial. Es posible que se altere el
destino o fin para el que estaba previsto ese bien, cambiándose a otro también de finalidad pública.
La mutación demanial está regulada en el art. 71.1 LPAP, que la define como el “Acto en virtud del cual se efectúa
la desafectación de un bien o derecho del Patrimonio del Estado, con simultánea afectación a otro uso general, fin
o servicio público…”. Además, el art. 71.2 LPAP exige que sea de forma expresa.
Podemos encontrar distintos supuestos de mutaciones demaniales:
- Cambio de titularidad, sin que se modifique el destino.
- Cambio de destino, manteniendo su titularidad. Por ejemplo, una estación de ferrocarril que pasa a ser
un museo.
- Cambio de titularidad y de destino. Por ejemplo, el edificio de Correos de Cibeles que ha pasado a ser el
Ayuntamiento de Madrid.
 Mutaciones demaniales en la LPAP: arts. 71 y 72.
a) Mutación de destino de bienes inmuebles
b) Mutación de destino de bienes muebles.
c) Casos de reestructuración orgánica. Cambio en el organismo que tiene la competencia.
d) Afectación de bienes y derechos demaniales de la AGE a otras AAPP.
e) Mutación de destino de bienes y derechos demaniales propios de los organismos públicos.

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4. RÉGIMEN JURIDICO DE LOS BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
El art. 6 LPAP regula los principios del régimen jurídico de los bienes de dominio público. Establece que la gestión
y administración de los bienes y derechos demaniales por las Administraciones públicas se ajustarán a los
siguientes principios:
 Inalienabilidad, inembargabilidad e imprescriptibilidad.
 Adecuación y suficiencia de los bienes para servir al uso general o servicio público.
 Aplicación efectiva al uso general o servicio público.
 Dedicación preferente al uso común frente al uso privativo.
 Ejercicio diligente de las prerrogativas.
 Identificación y control a través de inventarios o registros adecuados.
 Cooperación y colaboración de las administraciones públicas en el ejercicio de las competencias.

4.1. Principales notas características.

- Inalienabilidad. Los bienes de dominio público no se pueden vender. Se trata de impedir que se puedan
vender bienes demaniales, los cuales no son transferibles o enajenables. Si el bien perdiera su condición
de bien demanial, podría enajenarse. En tanto que el bien de dominio público este afecto, no cabe su
enajenación.
- Inembargabilidad. Los bienes de dominio público no pueden ser embargables, están excluidos de la
ejecución. Los bienes no pueden ser objeto de enajenación ni de embargo; traba de cualquier medida que
implique vincularlos al pago de deudas (aunque esas deudas sean públicas). No obstante en la actualidad,
a partir de la doctrina del TC, y según el art. 30.3 LP se podrán ejecutar los bienes patrimoniales
materialmente (si estuvieran jurídicamente vinculados a un uso público se trataría de un bien demanial)
afectados a un servicio público, si bien es casos muy restringidos.
- Imprescriptibilidad. No puede obtenerse la propiedad de los bienes de dominio publico por prescripción
(usucapión).
Además, es posible la inscripción los bienes de dominio público en el Registro de la Propiedad. Tradicionalmente
se impedía su acceso al registro de la propiedad, pues se consideraba que la titularidad pública era ostensible y
que no daba lugar a dudas. Sin embargo, no es siempre tan evidente identificar la demanialidad de un bien, y
además, todo ello provocaba que los particulares se aprovecharan de bienes que no estaban inscritos. Por ello, la
LPAP impone en la actualidad el mandato de inscripción (art. 36.1 LPAP). Obliga a todas las Administraciones
Públicas a inscribir todos sus bienes y derechos, tanto si son demaniales como si son patrimoniales. Asimismo,
tienen la obligación de elaborar y formar inventarios de los bienes y derechos que tengan en sus inventarios.
5. FACULTADES DE LA ADMINISTRACIÓN PARA PROTEGER EL DOMINIO PÚBLICO (ART. 41 LPAP).
Responden a un conjunto de facultades que existen nuestro ordenamiento jurídico de forma tradicional. Sirve
para configurar un régimen exorbitante de protección especial para estos bienes, dotando a las Administraciones
Públicas de mecanismos para proteger los bienes. Según el art. 41 LPAP, para la defensa de su patrimonio, las
Administraciones Públicas tendrán las siguientes facultades y prerrogativas:

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a) Investigación. La potestad de investigar la situación de los bienes y derechos que presumiblemente
pertenecen a su patrimonio. Es una potestad que se limita a permitir que la Administración indague y trate de
averiguar si un bien es de su titularidad o no. Este procedimiento puede ser iniciado de oficio o a solicitud el
particular. Debe iniciarse el expediente con un trámite de información pública y un periodo de práctica de
pruebas. La Ley recoge la posibilidad de premiar aquellos particulares que denuncian o instan la investigación,
a través de un premio del 10% sobre el precio de ese bien. Se trata de proteger al máximo los bienes de
dominio público.
b) Deslinde. Según el art. 50 LPAP, las Administraciones Públicas podrán deslindar los bienes inmuebles de su
patrimonio de otros pertenecientes a terceros cuando los límites entre ellos sean imprecisos o exista indicios
de usurpación. Se crea un procedimiento administrativo auto tutelado, en el que la Administración declara la
titularidad del bien y la posibilidad de ejecutarlo. Los propietarios afectados por el deslinde pueden recurrir
por dos vías:
a. Si alegan cuestiones referidas a la titularidad del bien: jurisdicción civil
b. Si alegan cuestiones referidas al deslinde: jurisdicción contenciosa
Una vez realizado el deslinde, es necesaria su notificación personal y publicación. Finalmente, concluirá con una
resolución que tiene carácter de acto administrativo, y tiene presunción de validez y de eficacia, la cual debe ser
notificada a los particulares. El amojonamiento consiste en acudir al terreno y llevar a cabo la actuación física y
material para fijar los lindes. Además, es necesario la inscripción en el registro de la propiedad. Este procedimiento
tiene un plazo máximo de resolución de 18 meses, transcurridos los cuales se entiende que caduca. El deslinde
tiene efectos posesorios, por lo que el particular podrá iniciar un juicio declaratorio ante la jurisdicción civil.
c) Recuperación posesoria de oficio. La Administración puede recuperar por sí misma la posesión de bienes
demaniales de la usurpación por un particular, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales. Para
poder ejercitar esta acción hay que distinguir si se trata de bienes de dominio público o bienes patrimoniales:
- Si se trata de bienes de dominio público el art. 55.2 LPAP establece que no hay plazo para el ejercicio
de la acción; desde el momento en el que la Administración detecte que hay usurpación, puede
ejercitar esta acción.
- Si se trata de bienes patrimoniales el 55.3 LPAP establece que el plazo es de 1 año desde que se
produce la usurpación. Si transcurre más de un año desde la usurpación si ejercitarse esta acción, la
Administración pierde este privilegio y deberá acudir a la jurisdicción civil.
Todo esto se realiza a través de un procedimiento administrativo que requiere de una audiencia al interesado y
debe finalizar con una resolución administrativa. En caso de que dicha resolución sea a favor de la Administración,
ésta debe requerir al particular usurpador que abandone el bien en menos de 8 días.
d) Desahucio administrativo. Es un procedimiento cuyo objetivo es recuperar la posesión de un bien inmueble
por parte del propietario. Se establece la posibilidad de recuperar bienes demaniales cuando desaparecen las
condiciones o circunstancias que permitían calificarlos como tal, o decaiga el título que legitimaba la
ocupación por parte de terceros. Se articula a través de un procedimiento administrativo en el que tiene que
haber audiencia del interesado y culmina con la resolución del mismo. Debe comunicarse al particular que
abandone el bien en un plazo máximo de 8 días. Si no atiende a este requerimiento, se puede llevar a cabo la
ejecución forzosa. Además, la Ley de Patrimonio recoge la posibilidad de imponer multas coercitivas.
e) Potestad sancionadora. Art. 192-197 LPAP. Distingue tres tipos de infracciones: muy graves, graves y leves.

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6. UTILIZACIÓN DE BIENES DE DOMINIO PÚBLICO.
Según el art. 84 LPAP es necesario un título habilitante para la utilización de bienes de dominio público. Prohíbe
ocupar bienes de dominio público o utilizarlos de forma que exceda el derecho de uso que corresponde a todos
(uso común o general), salvo que tengas un título que te habilite para ello.
6.1. Utilización de bienes destinados al uso general.
Según el art. 85 LPAP se pueden diferenciar tres tipos de usos:
- Uso común. Uso que corresponde por igual y de forma indistinta a todos los ciudadanos, de tal forma que
el uso por uno no impide el de los demás interesados. El uso es libre, no hace falta título habilitante
(bañarse en el mar). No obstante hay limitaciones: la propia naturaleza del bien, limitaciones adicionales
(ley de costas). Además, no se debe impedir el uso de los demás, el uso común no debe causar daño o
menoscabar el bien de dominio público, y el uso debe realizarse de acuerdo con la regulación de la
Administración competente (usos racionales y proporcionales).
- Uso especial. Uso que implica un aprovechamiento especial de un bien de dominio público. No impide el
uso común, implica o supone la confluencia de circunstancias que determinan un exceso en la utilización
del bien o pueden producir del menoscabo del bien y requieren de un título habilitante. Por ejemplo, la
peligrosidad, rentabilidad del bien, etc. En esos casos se presumen que hay un uso especial y se requiere
el título especial.
- Uso privativo. El que determina la ocupación de una porción de dominio público de modo que limito o
excluyo la utilización del mismo por otros interesados. Ocupación física, de duración prolongada en el
tiempo y de utilización privativa.
Los títulos habilitantes más habituales son:
1) Directamente por prescripción legal.
2) Concesión demanial.
3) Autorización administrativa.
4) Reserva demanial.
5) Adscripción.
6) Afectación a otras AAPP
Hay ocasiones en los que el título habilitante del uso privativo viene determinado directamente por la ley, como
es el caso de la Ley de aguas.
6.2. Utilización de bienes destinados un servicio público.

 Uso por la Administración titular. Tiene que ser un uso razonable y proporcional, sin necesidad de título
habilitante, siendo la Administración la encargada regular y determinar como se usa el bien.
 Uso por usuarios del servicio. Aunque hay bienes con finalidad o uso público, en ocasiones no pueden ser
utilizados por los particulares. En ocasiones va a haber limitación de usuarios del servicio por la propia
naturaleza del bien. En otros casos, lo que sucede es que va a haber un acceso general de los particulares,

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 siendo posible cobrar tarifas por el uso del servicio. Típicamente, el uso o acceso a metro, autobuses, al
servicio educativo, hospitalario.
III. BIENES PATRIMONIALES. Régimen jurídico.
1. Rasgos básicos.
Los bienes patrimoniales son una categoría intermedia.
 Naturaleza residual. Según la ley (art. 7 LPAP) son bienes patrimoniales públicos que no sean de dominio
público. No obstante, hay que recordar que hay determinados bienes dentro de la ley que se consideran
directamente bienes patrimoniales.
 Vis atractiva. La Ley, en el art. 69 LPAP establece que los bienes y derechos demaniales perderán esa condición
pasando a ser bienes patrimoniales tras esa desafectación.
 Régimen mixto (jurídico privado/publico). No son bienes de propiedad privada ni son bienes de dominio
público. Se les aplica en primer lugar la LPAP, en segundo lugar el derecho administrativo, y de forma
supletoria la legislación civil. Se produce una difuminación de las figuras de bienes de dominio público y bienes
patrimoniales, ya que sus regímenes jurídicos son muy similares.
 Bienes patrimoniales afectos a fines concretos. La difuminación entre la figura de bienes de dominio público
y bien patrimonial queda todavía más difuminada con esta figura.
 ¿Dualidad en el seno de los bienes patrimoniales? Los bienes patrimoniales no afectos a fines públicos van a
poder ser embargados. Art. 30.3 LPAP establece que solamente pueden ser embargados aquellos que no estén
materialmente afectos a un servicio público o una función pública.

2. Protección y defensa de los bienes patrimoniales (art. 28 LPAP)

El art. 28 LPAP faculta a las Administraciones Públicas determinados mecanismos para ejercer su deber de
proteger y conservar los bienes patrimoniales, al igual que ocurría con los bienes de dominio público. Asimismo,
se exige su inscripción en el Registro de la Propiedad.
Además, hay obligaciones referentes al ejercicio de potestades administrativas (Art. 41 LPAP): investigación,
deslinde, recuperación de oficio, desahucio, obligación de formar inventario. En el caso del desahucio, solamente
se refiere a los bienes de dominio público y no a los patrimoniales; la facultad de investigación, deslinde se ejerce
igual que los bienes de dominio público; respecto a la recuperación posesoria difiere el plazo respecto de los
bienes de dominio público, siendo en el caso de los patrimoniales un año.
3. Aprovechamiento y explotación.
Frente a la inalienabilidad de los bienes de dominio público, los bienes patrimoniales pueden ser:
a) Explotación: contratos (art. 105 y ss. LPAP). La explotación podrá llevarse a cabo a través de cualquier negocio
jurídico típico o atípico.
b) Enajenación (art. 30.2 LPAP)

 A título oneroso (art. 131 LPAP). Pueden ser enajenados aquellos bienes que no son necesarios para el
ejercicio de las competencias propias de la AAPP.

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  Cesión gratuita (art. 145 LPAP). Pueden cederse bienes y derechos, cuya afectación o desafectación no
se juzgue previsible o necesario.
 Permuta (art. 153 LPAP). Cambio de un bien por otro. Se admite esta figura, por razones debidamente
justificadas y que sean convenientes para el interés público, y siempre que no haya una diferencia del
valor muy elevada.

 Prescripción adquisitiva de bienes patrimoniales (art. 30.2 LPAP)

IV. BIENES COMUNALES.

Tienen un régimen jurídico prácticamente idéntico a los bienes de dominio público.
1. Regulación.
Los bienes comunales aparecen recogidos en el art. 132.1 CE. Tienen el mismo régimen de protección que los
bienes de dominio público. Asimismo, están regulados en el Reglamento de bienes de las Entidades Locales (RBEL).
2. Clasificación de los bienes de las entidades locales.
Los bienes de las entidades locales tienen:
 Bienes de dominio público, que incluyen:
- Bienes de uso y servicio público.
- Bienes comunales.
 Bienes patrimoniales o de propios.
3. Titularidad.
Según el art. 2.4 RBEL los bienes comunales solo podrán pertenecer a los municipios y a las entidades locales
menores. La Administración local tendrá la obligación de su protección, administración y conservación.
4. Explotación / aprovechamiento.
Los bienes comunales, a diferencia de los bienes de dominio público, se utilizan para su explotación o
aprovechamiento por los vecinos del municipio o entidad local. El régimen de aprovechamiento depende de las
ordenanzas locales y de normas específicas o consuetudinarias. En su defecto, el RBEL regula las siguientes
opciones:

 Régimen de explotación común o cultivo colectivo.

 Aprovechamiento peculiar o adjudicación por lotes o suertes.

 Adjudicación mediante precio por Pleno, por subasta.

5. Protección.
La protección es igual que los bienes de dominio público. Asimismo, los bienes comunales se basan en los mismos
principios: inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad.

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Requisitos para la desafectación (Art. 100 RBEL):

 Material
 Formas
 Requisito de explotación ulterior.
V. BIENES DEL PATRIMONIO NACIONAL.
Los bienes del Patrimonio Nacional son un conjunto de bienes dotados de una afectación específica. Están
vinculados a la familia Real.
1. Caracterización general.
Se regula por la Ley de Patrimonio Nacional. La finalidad está vinculada a las funciones de la Corona. Según el art.
2 de la Ley 23/1982 de Patrimonio Nacional se trata de bienes “de titularidad del Estado afectado al uso y servicio
del Rey y de los miembros de la Real Familia para el ejercicio de la alta representación que la Constitución Española
y las leyes les atribuyen”
2. Composición.
Se trata de una serie de bienes catalogados dentro de esta categoría de bienes de Patrimonio Nacional, que
pueden ser:
o Bienes inmuebles: Palacio Real, el Monasterio del Escorial, Aranjuez.
o Bienes muebles: el contenido de los palacios, bienes muebles adscritos al patrimonio nacional (cuadros,
esculturas).
o Derechos de patronato o de gobierno y administración sobre reales patronatos (colegios, iglesias).
Se trata de bienes de titularidad estatal, no de la Corona.
3. Régimen jurídico.
El régimen jurídico de los bienes del Patrimonio Nacional es equiparable al régimen de los bienes de dominio
público (art. 6 LPN). De forma supletoria se aplica la LPAP y la legislación sobre patrimonio histórico.
4. Administración.
a) Se rige por el Consejo de Administración del Patrimonio Nacional: entidad de derecho público, encargada de
gestionar todos estos bienes.
b) Actos de afectación y desafectación: Gobiernos / Cortes generales.
c) Financiación a través de Presupuestos Generales del Estado.

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TEMA 13. ACTIVIDADES Y SERVICIOS PÚBLICOS
I. MODALIDADES DE ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA.
Formas de intervención pública en la economía: regulación, fomento (subvenciones), servicio público, iniciativa
empresarial.
1. CONTENIDO.
 Cuadro de actividades de los poderes públicos. La planificación.
 El control de las actividades privadas. Las sanciones administrativas.
 Defensa de la competencia. Subvenciones públicas.
 Servicios públicos. Formas de gestión. Iniciativa pública en la actividad económica.
2. EXPANSIÓN HISTÓRICA DE LOS FINES DEL ESTADO.
 Estado policial y de fomento.
Estado liberal (s. XIX) se caracteriza por mínima intervención del Estado. El Estado asegurando únicamente la
seguridad y salubridad. Paulatinamente el Estado empieza a adoptar medidas que impulsan las actividades
privadas.
 El estado presta servicios públicos a través de contratista.
Interviene el Estado, pero además, cuenta con contratistas que despliegan los grandes servicios, siendo el Estado
el que mantiene el monopolio sobre esos servicios.
 El Estado presta servicios directamente.
Tras la Primera Guerra Mundial, va a ser el Estado el que asuma las riendas de prestación de servicios.
 El Estado empieza a producir bienes.
Ya no solo presta servicios, sino que también empieza a producir bienes básicos.
 El Estado programador y conformados de la vida social.
El estado, además de prestar servicios y prestar bienes, incide de forma intensa en la economía. Presta servicios,
produce bienes que entran en el mercado y planifica económicamente.
 Estado regular, Estado garante.
En los años 90, el Estado deja de ser intervencionista: venta de servicios y empresas públicas. Se sustituye la idea
de intervención y prestación por la idea de que el buen Estado es aquel que regula bien. En la actualidad, estamos
en esta visión del Estado garante, un buen regulador que se hace responsable de que haya prestaciones adecuadas.
Hoy en día se puede hablar una mezcla de los tipos de actividades de la Administración.
3. CLASIFICACIÓN TRADICIONAL (Jordana de Pozas).
Existe una clasificación tradicional de los tipos de actuación administrativa; toda actuación administrativa se
puede reconducir en alguna de las siguientes categorías:
o Actividad de policía.

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La actividad administrativa que sirve para ordenar y delimitar la actividad privada. Se incluye la existencia de
policía local/nacional, pero también toda aquella actividad que ordena y limita la actividad privada, como la
potestad sancionadora, licencias, etc. Típicamente son mecanismos que impiden el acceso libre a una actividad
determinada. Yo no puedo abrir un centro comercial donde yo quiera, sino que necesito una licencia determinada.
Mediante esta actividad la administración controla el acceso a determinadas actuaciones, estableciendo
limitaciones así como un control antes, durante y después del desarrollo de esa actividad.
o Actividad de fomento.
Medidas que introducen incentivos o suponen reducción de gastos, que orientan la actividad privada a la
producción de ciertos bienes o desarrollo de ciertos servicios. Por ejemplo, reducciones en las cuotas de la
Seguridad Social si contratas a mujeres, o persona con discapacidad, etc.
o Actividad de servicio público.
Supuestos en los que la Administración es titular de un servicio público y desarrolla una prestación a favor de los
particulares. El Estado asume como propia la prestación de un servicio público. Por ejemplo, sanidad, educación,
servicios sociales.
Esta clasificación nos sirve para ver como la participación o protagonismo de la Administración es diferente, y va
de menos a más protagonismo.
4. OTRAS CLASIFICACIONES.
Además de las categorías tradicionales (actividad de policía y regulación, actividad de fomento y Actividad de
servicio público), podemos encontrar:
 Actividad de gestión económica.
El Estado a veces se convierte en productor de bienes, convirtiéndose en una agente más del mercado. Por
ejemplo, Correos, que compite en el mercado.
 Actividad de planificación y programación.
Este tipo de actividades se pueden reconducir a actividades de fomento. Sin embargo, hay autores que lo sacan.

 Actividad arbitral.
La regulación establece que ciertos conflictos o controversias entre la Administración y particulares o entre
particulares entre si se debe resolver mediante el arbitraje.
5. INTERCAMBIABILIDAD DE LAS FORMAS DE ACTUACIÓN EN LOS DIFERENTES SECTORES ECONÓMICOS Y DE
LAS TÉCNICAS Y EVOLUCIÓN.
En la actualidad hay una gran intercambiabilidad de todas esas actuaciones. Es decir, la administración lleva a
cabo diversas actividades de forma simultánea.

6. EVOLUCIÓN Y TENDENCIAS.
Estado prestador de servicios públicos
- Liberalización: Estado regulador y Estado arbitral

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 - Estado financiador y concurrencia agentes privados
Estado productor
- Privatizaciones de empresas públicas
Estado planificador
- Nuevo sentido de planificación económica, indicativa y conforme al mercado
Estado regulador
- Nuevos ámbitos y nuevas estructuras organizativas (entes reguladores). Multiplicación de reguladores
(territoriales, sectoriales)
- Colaboración de agentes privados
Y tras las crisis: menos Estado gestor, más Estado regulador (Estado garante).
II. FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS EN ESPAÑA.
1. NOCIÓN DE SERVICIO PÚBLICO.
El concepto de servicio público es muy cambiante, y ha ido variando a lo largo del tiempo.
1.1. Servicio público en sentido amplio.
Noción de servicio público como actividad que sirva al interés público, que satisface una necesidad general, con
independencia de que se lleve a cabo por particulares o por cualquiera de las Administraciones Públicas. (Servicios
de interés general).
Incluye toda actividad que sirve al interés público y que es realizada por las Administraciones Públicas. Todo ello
está muy relacionado con lo dispuesto en el art. 103 CE:
“La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al
Derecho”
Asimismo, encaja con un concepto amplio que maneja la LCSP en su art. 8, cuando habla de actividad prestacional
asumida como propia competencia por las Administraciones Públicas
1.2. Servicio público en sentido estricto.
Podríamos encontrar este concepto estricto en el art. 128 CE, que piensa en servicios de titularidad pública
controlados por el Estado.
El servicio público en sentido estricto se entiende como la actividad reservada a la Administración Pública o
actividad prestada en exclusiva (monopolizada) por la Administración, que puede contratar su gestión con los
particulares mediante la correspondiente concesión. Sin embargo, esta visión de Estado prestador ha quedado
superada hoy en día.
En los últimos años del siglo XX, se ha producido lo que se conoce como crisis del servicio público, derivada de las
liberalizaciones y el derecho europeo, del servicio público tradicional al servicio del interés económico general.
Por tanto, se pasa de un Estado prestador a un Estado garante.
1.3. Servicio de interés general.

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Hoy en día manejamos el concepto de servicio público de servicio de interés general, derivado del Derecho de la
Unión Europea. El objetivo de la UE era progresar en la integración económica, facilitando el intercambio entre
países fomentando mercado único, consiguiendo una mayor competitividad económica.
El contexto se caracterizaba por grandes diferencias entre países, monopolios privados sobre los que existía
menos control, etc. A partir de los años 90, estas críticas culminan con la generación de un nuevo concepto de
servicio público. Aparece la noción de servicio de interés general como elemento esencial del modelo europeo
de sociedad; son intereses generales aquellos que tienen relevancia económica o social (art. 14 TFUE). Es una
vuelta a un concepto más amplio de servicio público.
La creación de este concepto sirve para crear otra conceptualización para justificar que tiene que haber unas
condiciones mínimas que se puedan imponer a todo servicio público: obligaciones de servicio público, que
permiten a los Estados incidir y establecer excepciones en la libre competencia.
El art. 106.2 TFUE admite que para la prestación de estos servicios puedan reconocerse excepciones,
prerrogativas... Hay intereses públicos que están por encima de la libre competencia.
Hay que tener en cuenta que esta construcción conceptual incluye dos tipos de servicios:
1) Servicios económicos de interés general. Servicios con trascendencia pública pero que tengan un
componente económico. Por ejemplo, la energía, transportes, comunicaciones. En el ámbito local,
destaca el transporte local, gestión de residuos. Son servicios públicos con dimensión económica.
2) Servicios no económicos de interés general. Servicios asistenciales que no tienen contenido económico
en sí, pero tienen importancia pública y de interés general.
2. LAS TRES MODALIDADES DE PRIVATIZACIÓN.
Desde el punto de vista jurídico se pueden diferenciar tres modelos diferentes: privatización formal, funcional y
material.
2.1. Privatización formal.
Ejercicio de tareas o funciones públicas en régimen de derecho privado a través de organismos y entidades
(entidades públicas empresariales, sociedades mercantiles públicas y fundaciones públicas) que actúan sometidas
en todo o en parte a ese sector del ordenamiento jurídico. La gestión es directa pero a través de figuras que se
rigen predominantemente o preferentemente por derecho privado.
2.2. Privatización funcional.
Gestión (indirecta) de tareas o funciones públicas a través de empresarios privados, en virtud de contratos. Se
trata de una privatización de la gestión, no de la titularidad. El servicio es de titularidad pública, pero se lleva a
cabo por el sector privada. Se trata de una gestión indirecta de un servicio público y no de una privatización en
sentido estricto.
2.3. Privatización material.
Atribución al sector privado de tareas o funciones que eran competencia y responsabilidad estatal. Es la venta de
algo de titularidad pública al sector privado. Por ejemplo, la venta de Telefónica, Iberia, etc. Empresas de capital
íntegramente público son vendidas al sector privado. La venta puede ser total o parcial.
3. CUADRO GENERAL DE LAS FORMAS DE GESTIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.
3.1. Formas de gestión directa.

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Gestión directa cuando es la Administración titular del servicio la que lo lleva a cabo.
1- Por los servicios de la propia entidad. La Administración lleva a cabo sus servicios.
2- Por medio de un organismo con personalidad jurídica propia de naturaleza pública: organismo público
(organismo autónomo, entidad pública empresarial o agencia pública). La Administración crea un ente
público con personalidad jurídica propia para gestionar un determinado servicio.
3- Mediante empresa pública (sociedad mercantil pública) cuyo capital pertenezca íntegramente a la entidad
que la ha creado con esa finalidad instrumental. Las empresas públicas son formas de gestión directa
siempre y cuando tengan capital íntegramente (100%) público (gestión in house providing o contratación
doméstica).
4- Fundaciones públicas.
3.2. Formas de gestión indirecta.
La gestión indirecta se lleva a través de alguna de las modalidades establecidas en el art. 277 TRLCSP, que
diferencia entre:
1- Concesión. El empresario gestionará el servicio a su propio riesgo y ventura. La titularidad sigue siendo de
la Administración.
2- Gestión interesada. La Administración y el empresario participarán en los resultados de la explotación del
servicio en la proporción que se establezca en el contrato.
3- Concierto con persona natural o jurídica que venga realizando prestaciones análogas a las que constituyen
el servicio público de que se trate.
4- Sociedad de economía mixta en la que la Administración participe, por sí o por medio de una entidad
pública, en concurrencia con personas naturales o jurídicas. Se trata de empresas públicas cuyo capital no
es íntegramente público.
* La decisión de una forma de gestión directa o indirecta es un ámbito discrecional de la Administración, en el que
tiene cierto margen para decidir. En la reforma de la LBRL, se ha establecido una preferencia hacia la gestión
directa motivada por la crisis económica.
La calificación de servicio público permite al Estado:
- Controlar la actividad de los servicios.
- Tendencia a la gratuidad de los servicios públicos y establecimiento de precios públicos.
- Continuidad del servicio, asegurar su mantenimiento.
- Accesibilidad. Con independencia de las condiciones geográficas, de discapacidad, etc., se pueda acceder
a los servicios.
3.3. El consorcio.
El consorcio nace a través de la asociación de varios entes administrativos para la consecución de fines colectivos
o de común interés. No se trata de una forma de gestión directa o indirecta en sí, sino que la gestión dependerá
de los objetivos que se persigan.

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