AA - VV., La Sociedad en México

La sociedad en México: estructuras y desafíos
LA DEMOCRACIA MEXICANA, PRESA DE UNA CULTURA POLÍTICA 261
La democracia mexicana, presa de una cultura

política con rasgos autoritarios
MARÍA AIDÉ HERNÁNDEZ*
Resumen: A pesar de las transformaciones po- Abstract: In spite of the political transformatio-
líticas que han ocurrido en México durante los ns occurred in Mexico during the last 20 years,
últimos 20 años, la cultura política del mexica- the Mexican citizen’s political culture has shown
no ha dejado ver pocos avances. Actualmente few improvements, since certain characteristics
siguen predominando características que no keep on prevailing and do not encourage an
fomentan una participación autónoma y pro- autonomous participation contribuing to the suc-
positiva que ayude al éxito de la democracia. cess of the democratic process. Some of the most
Entre ellas destacan el conocimiento e interés relevant advances for such process are knowledge
por la política; la confianza interpersonal, en and interest in politics; confidence in the inter-
las instituciones y en la democracia; la toleran- personal relationships, in institutions and in
cia; y la competencia subjetiva. Este panorama democracy; tolerance; and subjective competence.
propicia que sigan prevaleciendo rasgos auto- Their absence favours the prevalence of authori-
ritarios como el clientelismo y el corporativis- tarian features as clientelism and corporativism.
mo, los cuales no fortalecen la democracia. Los Small cultural changes have taken place in the
pequeños cambios culturales se han dado en electoral domain though, where there is a great
el ámbito electoral, donde no sólo hay una acceptance of plurality and competition among
gran aceptación a la pluralidad y competencia the political parties and citizens consider suffrage
entre los partidos políticos: ahora los ciudada- not as a right but as a political weapon.
nos consideran el voto ya no como un derecho
sino como un arma política.
Palabras clave: cultura política autoritaria.

Key words: Authoritarian political culture.
U
n tema poco tratado en el debate sobre la consolidación demo-
crática en México es el papel que desempeña la cultura política.
Autores como Almond, Verba, e Inglehart han señalado que un ré-
gimen democrático necesita de una cultura política que le sea congruente,
* Doctora en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales. Pro-

fesora de la Universidad Iberoamericana y de la Universidad Nacional Autónoma de
México. Temas de especialización: cultura política; capital social; ciudadanía; democra-
cia. Número de teléfono: 0179-1913-3022. Correo electrónico: <maaaide@yahoo.com>.
Revista
D. Mexicana
R. © 2008. Nacional70,
de Sociología
Universidad núm. de
Autónoma 2 (abril-junio, 2008):
México-Instituto 261-303. Sociales. Revista Mexicana de Sociología
de Investigaciones
262 MARÍA AIDÉ HERNÁNDEZ
que pueda promover la participación y fortalecer sus instituciones. En

este sentido, el presente artículo tiene como principal objetivo exponer
que en México la reciente democracia no va acompañada de una cultu-
ra política democrática. Tal situación de incongruencia puede conducir
tanto a retrocesos en el ámbito institucional como a promover formas de
participación verticales y no autónomas, las cuales dificultarían el éxito
de la joven democracia mexicana.
El artículo tiene principalmente dos propósitos. El primero consiste
en señalar —al igual que lo han hecho autores como Durand Ponte (1995;
2004)— que la cultura política mexicana no ha logrado ser democrática
y —por lo mismo— siguen prevaleciendo prácticas autoritarias como
el corporativismo o el clientelismo, o los dos. El segundo consiste en
demostrar que este tipo de cultura no es reciente sino que ha persistido
con el transcurso de los años, a pesar de los cambios políticos.
La siguiente pregunta guiará el presente trabajo: ¿Cuáles son las
características culturales del mexicano que no le han permitido afianzar
una participación autónoma y que han consentido la existencia de rasgos
autoritarios? Para responder a tal interrogante, el estudio definirá el con-
cepto de cultura política, así como las variables que la explican; posterior-
mente, analizará cada una de ellas. En esta última exposición, se planteará
en primera instancia por qué teóricamente la variable resulta importante
tanto para fomentar una participación autónoma como para lograr el
éxito de la democracia; en una segunda etapa, se hará un recuento histó-
rico para observar si hay cambios en ella. Con el propósito de realizar la
revisión histórica mencionada, se recurrirá a los datos que nos propor-
cionan las siguientes encuestas nacionales sobre cultura política: 1955,1
1 Hay que apuntar que Civic Culture, de Almond y Verba, recibió innumerables crí-
ticas, la mayor parte de ellas centradas en la elección de los casos, en la elaboración

de los cuestionarios y en el análisis estadístico. Gil Villegas recoge los tres principales
comentarios sobre esta investigación:
a) Usar un concepto de democracia inespecífico como criterio de medición para
evaluar sistemas políticos tan diversos introduciría un sesgo valorativo metodológico.
b) Este trabajo careció de conciencia histórica y mutiló la adecuada interpretación her-
menéutica de los factores histórico-culturales que configuraron la interacción política; por
ejemplo, en el caso mexicano no se interesaron por el corporativismo y el clientelismo que
caracterizaban al régimen político.
c) El hincapié puesto en una perfecta equivalencia al usar indicadores idénticos
para varios países condujo a que se sobresimplificara el complejo problema de medir
semejanzas y diferencias en el análisis comparativo (Villegas; 1992: 9).
A pesar de tales críticas, la gran aportación del trabajo es la parte de teoría, pues
Almond y Verba fueron quienes por primera vez sistematizaron el tema de la cultura
Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

1993, 1994, 1996, 1999,2 2001, y 2003.3 Para aprehender la cultura

política del mexicano, nos basaremos en la corriente funcionalista que
inauguraron Gabriel Abraham Almond y Sidney Verba, la cual sigue
siendo la base teórica para este tipo de estudios (véase Inglehart, 1998;
Castaños, Flores et al., 1996; Beltrán, Castaños et al., 1996; Meyenberg y
Flores, 2000; Durand, 2004). La cultura política es el conjunto de “[...]
orientaciones específicamente políticas, posturas relativas al sistema
político y sus diferentes elementos” (Almond y Verba, 1970: 25). Las
orientaciones pueden ser cognitivas, afectivas o evaluativas. La primera
comprende los conocimientos y creencias; la segunda responde a los
sentimientos; y la evaluativa, a los juicios y opiniones acerca del sistema
político, de sus roles y de quienes desempeñan dichos roles (Almond y
Verba, 1970: 34).4
Como consecuencia de esta definición, las variables mediante las cuales
tales autores midieron la cultura política fueron conocimiento e interés po-
lítico, confianza interpersonal, creencia en la democracia, sentimientos
de orgullo por su nación (con el transcurso de los años, dicha variable se
política, tal como lo deja ver Lijphart en su artículo “The Structure of Inference”: “En
conclusión, me gustaría señalar que mi crítica metodológica, así como las escasas y más
bien generales recomendaciones que he hecho aquí, tienen que ver sólo con un aspecto
muy limitado de la cultura política. El punto fundamental que la motiva y la domina,
así como el tratamiento a partir del cual la considero desde diversas perspectivas, es
la relación cultura/estructura. Sin embargo, la mayor importancia del libro no radica
en la respuesta a esta pregunta; por lo demás, no se trata de una respuesta del todo
sorprendente. La contribución mayor de la cultura cívica es la descripción y análisis
cuidadosos que hace de los detalles de cinco culturas políticas. Su propósito no sólo
consiste en poner a prueba la hipótesis en el nivel macro, sino también —y de manera
más significativa— en explorar y descubrir pautas de actitudes en el nivel micro. Con-
vengo en la opinión de Philip E. Converse de que un logro mayor de la cultura cívica
es su “[…] éxito en lograr algunos de los ‘sabores’ de las diferencias en la cultura po-
lítica: como el clima de Mark Twain, todos se han referido vagamente acerca de él, pero
nadie ha hecho mayor cosa a ese respecto de manera sistemática. Fortalece la estruc-
tura de la inferencia respecto del asunto medular, y constituye un logro en su propio
derecho” (Lijphart, 1980: 54).
2 Las características metodológicas de cada encuesta se encuentran al final de este
artículo en el Anexo, cuadro 1.

3 Las características metodológicas de cada encuesta se encuentran al final del
artículo en el Anexo, cuadro 1.

4 Establecen dicha definición en su obra clásica La cultura cívica, y la refrendan en
su siguiente trabajo: The Civic Culture Revisited. En este libro, Almond (1980: 26) apun-
ta: “Definí cultura política como algo que contiene orientaciones cognitivas, afectivas, y
evaluativas ante los fenómenos políticos, distribuidos en poblaciones nacionales o en
subgrupos”.

ha transformado en confianza hacia las instituciones y en la democracia),

competencia subjetiva, participación política; tales variables siguen utilizán-
dose hasta ahora para estudiar la cultura política. Posteriormente, a finales
de la década de los ochenta, se integraría a estos elementos la tolerancia,
la cual —después de que el mundo presenciara una serie de conflictos
multiétnicos— se estableció como un valor necesario para la democracia.
Diversos estudios (Almond y Verba, 1970; Inglehart, 1990; Inglehart,
1998; Putnam, 1994; Putnam, 2002; Putnam, 2003; Verba, Shlozman y
Brady, 1995) han señalado que un ciudadano que muestra interés y cono-
cimiento político, confianza interpersonal, confianza en sus instituciones y
en su régimen —además de ser tolerante—, coopera o participa en mayor
medida que los que no tienen tales características culturales. La pregunta
aquí es cómo cada una de dichas variables promueve o inhibe (o las dos)
la participación autónoma y propositiva que fortalece a la democracia.
Desde Alexis de Tocqueville (1996) se ha subrayado la importancia
que cobra la participación en la democracia; posteriormente algunos
autores como Dahl, 1992; Dahl, 1993; Przeworski, 1998; Przeworski, 2001;
Przeworski, Álvarez, Cheibaud y Limongi, 2000; Almond y Verba, 1970;
Morlino, 2005; Inglehart, 1998; Putnam, 1994; Warren, 2001, coinciden
en que la participación es necesaria para lograr la eficiencia y estabilidad
de sus instituciones; pero además, ha de considerarse que actualmente
las sociedades son tan complejas que los ciudadanos no sólo deben pre-
sionar a sus instituciones para que los representen adecuadamente, sino
que también deben trabajar de manera conjunta con ellas para hacer
frente a los nuevos problemas sociales (Warren, 2001). Dicha relación
ciudadanos-instituciones-democracia sólo será fructífera si el ciudadano
participa de manera autónoma y propositiva en la esfera pública.
I. CONOCIMIENTO POLÍTICO E INTERÉS POR LA POLÍTICA
Sartori apunta que cuando en una sociedad hay ciudadanos informados,

su papel ahí será activo, proporcionarán su voto de acuerdo con las posi-
ciones ideológicas de los partidos políticos, y tendrán mayores elementos
para exigir a los políticos que cumplan con sus promesas de campaña;
empero, si el ciudadano está desinformado tenderá a ser pasivo, y su
voto se fundamentará en los sentimientos; tales características lo harán
un sujeto propenso a la manipulación de los medios de comunicación y
de los políticos (Sartori, 1992: 170).

Desde Almond y Verba se ha destacado que un ciudadano que se inte-

resa en la política, y como consecuencia se informa de ella, tiene mayores
posibilidades de poder influir mediante su participación en los procesos
administrativos y políticos (Ibidem: 49). Al respecto, Inglehart (1990; 1998)
también ha subrayado que la participación que ayuda al fortalecimiento
de la democracia es la basada en la información, pues sólo ésta es capaz de
desafiar a las autoridades.
Ahora bien, uno de los problemas a los que hace frente dicha variable
es cómo medirla; pese a ello, las diferentes encuestas nacionales propor-
cionan opciones que nos aportan una idea del conocimiento político de
los ciudadanos. En el caso mexicano, se puede observar cómo los encues-
tados muestran una sistemática desinformación sobre los temas que se
les proponen. Ello se observa desde la encuesta que realizaron Almond
y Verba.
En la encuesta de 19555 se descubrió que el mexicano desconocía las
campañas electorales y a los líderes políticos: la mitad de los encuestados
5 Aunque esta encuesta recibió diversas críticas, sus aportaciones son valiosas para
conocer la cultura política en México en la primera mitad del siglo XX. Gil Villegas
apunta los principales comentarios hechos a Civic Culture para el caso mexicano:
a) La muestra de encuestados de Almond y Verba para el caso mexicano resultó su-
mamente limitada y posiblemente poco representativa. Se limitó a las zonas urbanas aun
cuando los censos de 1960 mostraban que 63% de la población mexicana era rural.
b) La traducción al inglés del cuestionario en español aplicado en México tuvo gra-
ves deficiencias. Como ejemplo se puede señalar que a los encuestados mexicanos se les
preguntó cuánta influencia en el mejoramiento de la vida en México tienen las leyes y
decretos del gobierno federal, a lo cual respondieron que “Muy poco” o “Ninguno”. Sin
embargo, en la versión en inglés no se hablaba de leyes y decretos sino de activities of
the national government. Si en la versión en español se hubiera utilizado la expresión de
cuánto influyen las actividades del gobierno nacional en el mejoramiento de la vida, el
resultado de la encuesta hubiera sido probablemente muy distinto.
c) Almond y Verba concluyeron a partir de su investigación que —debido a factores
psicológicos como la desconfianza y el individualismo extremo de los mexicanos— la
participación política en México es muy limitada, lo cual se reflejaba en el gran absten-
cionismo electoral. Sin embargo, Cornelius señala que una consideración más cuidadosa
del proceso de la socialización adulta hubiera revelado la importancia de varias formas de
participación política en México que no se limitan a las elecciones, pues por esos años el
voto constituía una experiencia relativamente poco importante en la vida política.
d) El estudio de Almond y Verba no examinó las formas de oposición o formas no
legales de participación política, tales como las manifestaciones de protesta (o las que
están abiertamente contra el sistema), así como la participación en las invasiones de
tierra, la violencia políticamente motivada y otras conductas que enfrentan directamente
al individuo con el sistema (Villegas, 1992: 10).

no pudo citar a un solo líder de partido o secretario de Estado. Resul-

ta oportuno recordar que hacia mediados del siglo XX la sociedad mexi-
cana era predominantemente rural; como consecuencia, muy pocos tenían
un televisor y, aunque la radio y el periódico eran medios de comunica-
ción más comunes, la mayor parte de la población no podía acceder a
ellos, ya sea porque no llegaban a sus comunidades o porque no tenían
los recursos para adquirirlos. Tampoco debemos olvidar que la mayor
parte de la población era analfabeta (González Casanova, 1986).
En la actualidad, el entorno se ha transformado radicalmente: ahora
domina la población urbana; la televisión se ha convertido en un ins-
trumento esencial en cada hogar, al igual que la radio. Además, ya no
predomina el analfabetismo.6 A pesar de esta situación, la información
política aún es privilegio de pocos, cuestión que se vislumbra en la encues-
ta de 2001, donde sólo 5% dijo conocer sus derechos establecidos en la
Constitución. El dato es importante pues si un ciudadano no sabe cuáles
son sus derechos, no podrá exigirlos ni luchar por ellos. Por último, en
2003 la encuesta nacional registró que sólo 37% de los mexicanos sabía
que los diputados detentan su cargo durante tres años.
Este poco conocimiento puede relacionarse con el desinterés por la
política, valoración presente en la cultura política del mexicano desde
1955, cuando 88% señaló que no seguía los asuntos políticos y guberna-
mentales. Para la encuesta de 1993, sólo 21% declaró estar muy interesado
en la política; tal desinterés continuó hasta 1999 y, para 2003, sólo 10%
apuntó que se interesaba mucho en ella.
Tales datos dejan ver que a pesar de los cambios políticos observados
en México a partir de la década de los ochenta (pluralidad y competencia
política entre los partidos políticos), no ha ocurrido un incremento en el
interés por la política. Aunque este trabajo no pretende indagar en el por-
qué del fenómeno, sí señala que en la encuesta nacional de 1996, 52%
opinó que la política no era buena; a este dato habría que agregar el ni-
vel de corrupción que persiste en México, el cual —según Transparencia
Ante tales críticas, debe tenerse en cuenta que los autores mencionados son los
primeros en integrar encuestas al estudio de la cultura política y en hacer un estudio
internacional.
6 Durante las últimas cuatro décadas, en nuestro país el grado de escolaridad ha ido
creciendo. En 1960 era de 2.6 grados; en 2000 pasó a 7.7 grados; en 2003 era de 7.8 gra-
dos aproximadamente. Sin embargo, en los países industrializados el promedio de la
población alcanza los 15 grados escolares (<www.inep.org/content/view/16/51/>).

Mexicana— no ha disminuido en los últimos años.7 Lo anterior deja

abierta la posibilidad de que tal bajo interés sea consecuencia de la mala
gestión y la corrupción de los que hacen la política.
Entonces, los mexicanos presentan no sólo desinformación sino
también poco interés en la política. Tales características culturales no
fomentan una participación autónoma y propositiva. A continuación ana-
lizamos por qué no lo hacen. Para lograr una mejor exposición, primero
analizaremos los efectos en la participación electoral y posteriormente
en la política; de esta última nos enfocaremos, principalmente, en las
manifestaciones públicas.
II. LA DESINFORMACIÓN EN LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL
Cuando el ciudadano carece de información, sus referentes en el momen-

to de votar no son ni la propuesta del candidato ni la información sobre la
actuación del partido cuando aquél ha ocupado puestos de representación
política, sino la identificación partidaria o el liderazgo de los políticos,
sentimientos que no fortalecen la rendición de cuentas.
August Campbell, Philip Converse, Warren Miller y Donald Stokes, en
su libro The American Voter (1966), refieren que gran parte de la conduc-
ta electoral del estadounidense común puede explicarse bajo el tema de
la identificación partidaria, la cual por lo general se traduce en lealtad
política, habitualmente heredada de los padres. Esta orientación no resul-
ta cognitiva sino afectiva, por lo que no requiere información o conoci-
mientos; ni siquiera un pensamiento ideológico coherente y estructurado,
explican los autores. Por lo tanto, la lealtad política se constituiría en uno
de los peligros para las sociedades con bajo nivel de información, pues los
ciudadanos votarían sin ningún conocimiento político; una conducta de
tal índole haría que las elecciones dejaran de servir como premio o castigo
para los políticos.8 Lo anterior refutaría el presupuesto democrático que
7 En México la corrupción ha sido un rasgo que siempre nos ha acompañado.
Autores como Stephan Morris (2000) han señalado el enriquecimiento ilícito de los pre-
sidentes, secretarios de gabinete, funcionarios de alto rango, líderes campesinos y sindi-
catos, durante varios sexenios. Ahora, Transparencia Mexicana ha indicado que la
corrupción en México después de la alternancia política no ha disminuido (Reyes
Heroles, 2004).
8 Sobre el papel de la identificación partidaria, otra investigación importante es la
de Maravall y Przeworsky (1998), realizada acerca de las elecciones españolas de 1980 a

1996. En este trabajo, los autores concluyen que durante esos 16 años (cuatro elecciones),

considera las elecciones como el mecanismo que lleva a la destitución de

los que no realizan una buena función.
Otro de los problemas que aquejan a las sociedades con bajos niveles
de información política, es la emergencia de liderazgos de corte populista.
En una sociedad con poca información, a tales personajes políticos les
resulta más fácil manipular y hacer promesas que difícilmente puedan
cumplir. En dicho tema, Susan Stokes ha hecho importantes contribu-
ciones a partir de sus estudios en América Latina, donde observó cómo
en sus campañas los líderes políticos hacen pronunciamientos populistas
que saben que no podrán llevar a cabo, pero los formulan debido a que
los ciudadanos sin conocimiento político de todos modos van a creerles.
Esto explicaría que el cambio de políticas por parte de los candidatos y
luego presidentes, sea extenso en América Latina, especialmente en el
campo económico; por ello, Stokes señala que hay una violación común
de los mandatos (Stokes, 2001: 80).
Lo anterior permite concluir que —en condiciones de baja informa-
ción— las elecciones limpias, transparentes y competitivas no necesaria-
mente resuelven el problema del mal gobierno, pues muchas veces son
ellas las que lo avalan proporcionándole legitimidad de origen. Por lo
mismo, Downs apunta que —como consecuencia— los sistemas políticos
democráticos con agentes sin información suelen operar con menor efi-
ciencia, debido a que el gobierno no atiende los intereses de la mayoría
con la eficiencia con que lo haría si ésta estuviese bien informada (Downs,
2001: 108).
A. La desinformación en la participación política
Cuando los ciudadanos se manifiestan o forman parte de una organi-

zación sin conocer los objetivos de su participación, entonces ésta pro-
bablemente servirá más al líder que a ellos. Para Ronald Inglehart, las
movilizaciones exitosas que ayudan a fortalecer la democracia son
las de carácter cognitivo; no obstante, tal tipo de participación es reflejo
la economía española experimentó fases de expansión y de recesión, con oscilaciones de

casi siete puntos en la tasa de crecimiento anual del Producto Interno Bruto (PIB), diez
puntos en la tasa anual de inflación y 13 puntos en el desempleo. La gente percibió con
precisión tales cambios económicos; aun así, sus intenciones de voto no variaron mucho
ni en las buenas condiciones económicas ni en las malas. Ello permitió concluir que la
lealtad al partido era mucho más importante que el voto prospectivo o retrospectivo.

de una mayor educación, variable que no sólo transfiere al individuo

la posibilidad de más información, sino también de ser reflexivo sobre
su participación; de tal modo logran que ella sea autónoma. La simple
alfabetización sería suficiente para generar altas tasas de votación. Sin
embargo, “[…] la toma de iniciativas con el fin de producir cambios
políticos específicos a escala nacional, parece requerir una educación
superior” (Inglehart, 1998: 223). Para este autor sólo la participación
cognitiva puede desafiar a las elites.
Las movilizaciones de individuos con poca educación y conocimiento
entrañan el peligro de miembros proclives a prácticas donde pierden
su autonomía. Tal es el caso del corporativismo o del clientelismo (o
ambos); además, si a estas variables sumamos bajos salarios o desempleo,
se obtiene entonces una sociedad que puede ser presa fácil de las formas
de participación autoritarias o antidemocráticas, en las que el ciudadano
sólo está presente porque se lo han pedido, pero se comporta como masa
y no como público que piensa por sí mismo.
III. CONFIANZA INTERPERSONAL
La confianza es un concepto que ha adquirido mucha importancia en

las Ciencias Políticas. Ahora ya no es sólo un concepto que se utiliza
en los estudios de cultura política, sino también del capital social. En
ambas posturas teóricas se subraya el hecho de que se trata de un ele-
mento que promueve y facilita la cooperación ya sea para lograr metas
individuales o colectivas.
La confianza interpersonal es la confianza que siente un ciudadano
hacia los demás. Para autores como Almond y Verba —quienes introducen
esta variable en el tema de la cultura política—, “[…] cuanto mayor es
la confianza que se tiene en la gente, tanto más dispuesto se está a creer
que se puede trabajar con sus conciudadanos al tratar de influir sobre el
gobierno” (Almond y Verba, 1970: 324). Posteriormente, Ronald Inglehart
(1990; 1998) concluye que la presencia de dicha variable incrementa una
participación que desafía a las elites y fortalece la democracia.
Robert Putnam (1994; 2002) también considera la confianza inter-
personal como elemento fundamental del capital social, característica
que promueve la participación en los asuntos públicos. El capital social
ha presentado un gran desarrollo en las Ciencias Sociales y —junto con
él— la confianza interpersonal (Schuller, 2000; Putnam, 2003). Por la

importancia que ha demostrado tener esta variable en las Ciencias

Sociales, sería interesante preguntarnos: ¿Confían los mexicanos en
los demás?
Al contrario de lo que propone la teoría, en México priva un alto
nivel de desconfianza hacia el otro; y (como en el caso del conocimiento
y el interés político) no se trata de una característica reciente. En 1955
Almond y Verba mostraron que los mexicanos experimentaban una alta
desconfianza interpersonal: 94% señaló que si uno no tiene cuidado, la
gente se aprovecha. De modo paralelo, sólo 30% declaró confiar en la ma-
yoría de la gente. Después de esta encuesta hubo que esperar hasta 2001
para encontrar datos sobre dicha variable.
En la encuesta de 2001 se observó que la mayoría de los mexicanos
seguía desconfiando de los demás: 73% estuvo de acuerdo en que “Si uno
no tiene cuidado de sí mismo, la gente se aprovechará”. Lo interesante
respecto de 1955 es que el porcentaje de esta pregunta disminuyó 21%;
empero, para 2003 tal cifra sube de nuevo a 88%, y se coloca a sólo seis
puntos porcentuales abajo de los resultados de 1955. En otras palabras:
la poca confianza interpersonal no ha variado en gran medida con los
años; y los mexicanos —al igual que en 1955— siguen conservando una
gran desconfianza hacia los demás, lo cual puede constituir una barrera
para lograr mayor cooperación o la participación (o ambas) entre los
mexicanos.
Ante tales resultados, la pregunta que surge es por qué a pesar de
que han transcurrido más de 50 años, los mexicanos siguen desconfiando
en un nivel similar. Una de las explicaciones radica en que en México a
mitad del siglo XX predominaba lo rural sobre lo urbano; asimismo, las
instituciones estaban surgiendo y consolidándose, situación que orillaba
a que la mayor parte de las relaciones entre los ciudadanos se diera fuera
de la vía institucional. Ello ocasionaba un sentimiento de desconfianza
hacia el otro, pues no había certidumbre acerca de su cooperación. En
la actualidad, aunque hay mayor desarrollo institucional, la corrupción
prevaleciente en muchas de ellas hace que una vez más los ciudadanos
no sientan certeza de la actuación del otro, pues hay pocos incentivos
para seguir las reglas. Si a este panorama agregamos la inseguridad que
priva en las principales ciudades del país, se puede entender la actual
desconfianza del mexicano hacia el otro.

IV. CREENCIA EN LA DEMOCRACIA
La confianza en la democracia es central. Autores como Dahl (1993),

Diamond (1996), Inglehart (1998), Morlino (2005) han señalado que
si los ciudadanos no están de acuerdo en que la democracia sea mejor
a cualquier otra forma de gobierno, no lucharán por ella en tiempo de
crisis política. Ante dicha situación resulta fundamental que el ciudadano
comprenda que el requisito mínimo de la democracia son elecciones
limpias, transparentes y competitivas, de tal modo que la defienda ante
cualquier acción autoritaria o dictatorial. Paradójicamente, los mexicanos
no relacionan de manera directa la democracia con las elecciones; por lo
mismo, un gran porcentaje opina que aquélla no existe; ante dicho pa-
norama sería conveniente preguntarnos qué significa la democracia para
los mexicanos.
Los resultados de la encuesta de 1993 permiten ver que había un
profundo desconocimiento sobre el significado de la democracia. Cuan-
do se preguntó: “Para usted, ¿qué es una democracia?”, sorprende que
64% no supo o no contestó (o las dos). Paralelamente, al cuestionar si
consideraba que en México había o no democracia, 65% dijo que sí; esta
respuesta (la cual puede parecer contradictoria) adquiere importancia si
se recuerda que en 1988 (última elección antes de la encuesta), hubo un
gran fraude electoral y que —hasta ese momento— ninguna elección
había sido libre, transparente y competitiva.
La poca claridad del significado de la democracia se reafirma cuando
en la misma encuesta 45% manifestó estar de acuerdo (mucho/poco) en
que “la democracia es peligrosa porque puede provocar desórdenes”;
mientras 49% consideraba que la democracia era mejor que cualquier
otra forma de gobierno. Tal contradicción entre una percepción positiva
y una negativa deja ver que no hay una concepción definida sobre la
democracia.
A pesar de estos resultados, cuando al encuestado se ofrecen opciones
con base en tarjetas, la percepción sobre la democracia es distinta (véase el
cuadro 1). Aquí las elecciones ya constituyen la propuesta con más fuerza,
de donde se puede interpretar que aunque aún no queda muy claro a
los encuestados lo que representa la democracia, sí tienen idea de lo que
puede llegar a significar, pese a que no lo han interiorizado.

Cuadro 1
OPCIONES DEMOCRÁTICAS
Le agradecería que me dijese si para usted Mucho/algo Poco/nada Ns/nc Total
la democracia tiene mucho, algo, poco o % % % %
nada que ver con las siguientes opciones:
Derecho a escoger el gobierno

por medio de elecciones 67 9 24 100
Libertades políticas 55 13 32 100
Vigilar los actos del gobierno por

medio de la Cámara de Diputados
y por el Poder Judicial 54 13 33 100
Igualdad de todos ante la ley 54 17 29 100
Mayor igualdad social 52 17 31 100
Menor corrupción, menor influyentismo 52 15 33 100
Para la encuesta de 1994, se hizo una prueba de léxico que pedía a los
encuestados la asociación de tres palabras con democracia. El resultado
fue el siguiente.
Cuadro 2
LÉXICO SOBRE LA DEMOCRACIA
Justicia
Libertad
Igualdad
Derecho
Respeto
Unión
Política
Gobierno
Votación*
*El orden de las palabras se presen-
ta de acuerdo con su mención en la
encuesta.
Este orden permite ver que el mexicano tiene una visión ideal de la
democracia, donde valores como la justicia, la libertad y la igualdad son

centrales; en tanto que la votación ocupaba el noveno lugar.9 Por tanto, en

dicha encuesta (como en la de 1993) se corrobora que hasta esa fecha los
mexicanos aún no relacionaban de manera directa democracia con votación
o elecciones. En la misma encuesta de 1994 se incluyeron preguntas cerra-
das respecto del tema de la democracia. Se pidió al entrevistado que, de
diez palabras que se le habían dado, marcara tres que describieran mejor
la democracia. Las cinco más importantes aparecen a continuación.
Cuadro 3
RELACIONES CON LA DEMOCRACIA
Justicia
Libertad
Derechos
Votación
Acuerdo
El resultado confirmó la visión referida en la prueba de léxico, aunque en

este caso igualdad fue desplazada por derechos; y votación adquirió mayor
jerarquía. Por los datos presentados, es claro que cuando el mexicano
piensa en democracia, lo que en realidad está evocando es justicia y libertad.
Tales valores también representaron a la Revolución Mexicana; cuando se
pidió a los encuestados que marcaran tres palabras que relacionaran con
ella, la respuesta fue libertad, justicia, pueblo, movimiento y armas (Beltrán,
Castaños et al., 1996: 137). De este hallazgo se presupone que cuando a
finales de los ochenta el discurso político revolucionario cambió por el
democrático, el significado que daban los ciudadanos a la revolución lo
otorgaron a la democracia.
Un elemento positivo de la cultura política mexicana consiste en que,
aunque los encuestados no establecieron una relación sólida entre demo-
cracia y elecciones, sí mostraron preferir la elección a la designación. Ante
la pregunta “Los presidentes municipales son elegidos por el pueblo.
¿Estaría de acuerdo o en desacuerdo en que un presidente municipal
fuera nombrado por el gobernador del estado si le aseguraran que va
a trabajar bien?”, 67% estuvo en desacuerdo. Lo anterior nos permite
ver cómo las elecciones son vistas de manera positiva; además, lo más
9 Fernando Castaños consideró positiva esta disponibilidad de léxico pues señaló

que en tal asociación no había palabras que se contradijeran, por lo que se tendía a ver
la democracia de manera positiva (Beltrán, Castaños et al., 1996: 127).

trascendente es que la sociedad asume que, para que sean democráticas,

deben ser limpias: 62% señaló que lo más importante para lograr la
democracia radica en que haya limpieza electoral.
Para 1996, la relación más directa con la democracia sigue siendo
la justicia.10 Ante la petición: “De la siguiente lista de palabras que voy
a leer, escoja dos que para usted describan mejor a la democracia”: 49%
de los encuestados señaló que la justicia; 48%, que los derechos; y 46%,
que la libertad; sólo 20% declaró que las elecciones. Estos datos dejan
ver que el símbolo de la Revolución ha sido fuertemente interiorizado.
Por lo mismo, continúan en el imaginario colectivo la justicia, la libertad
y los derechos, valores que los mexicanos asumen que ahora la democracia
debe garantizarlos.
El que no prive en el imaginario colectivo una relación fuerte entre
democracia y elecciones explica el porqué cuando en 1993 se les preguntó
si México era democrático, 65% declaró que sí. Debemos recordar que
no fue sino hasta 1994 cuando las elecciones federales lograron ser trans-
parentes y competitivas. Lo paradójico es que después de la alternancia
política que sobrevino en las elecciones federales de 2000, en la encuesta
de 2001 sólo 52% aseveró que México sí era un país democrático; para
2003, el porcentaje descendió a 45%. Estos datos sorprenden, pues el
hecho de que por primera vez en la historia moderna del sistema político
mexicano la oposición gobernara llevaría a pensar que los ciudadanos
tendrían clara la relación entre elecciones y democracia; empero, ello no
sucedió, pues los valores de la Revolución son los que se muestran fuer-
temente arraigados. Por los resultados de las encuestas, puede deducirse
que el mexicano considera que dichos valores se hallan cada vez más
alejados de su vida cotidiana.
Un elemento positivo en la cultura política, es que a pesar de que
los mexicanos no creen que las metas de la revolución se hayan cumpli-
do, prefieren la democracia ante cualquier otra forma de gobierno, tal
como lo dejó ver la encuesta de 2001. Sin embargo, mientras los mexicanos
no interioricen las elecciones limpias, transparentes y competitivas como
centrales para la existencia de la democracia, la confianza en ella no
radicará en las elecciones.
10
En este cuestionario se excluyó la palabra igualdad, pero el orden de las otras
palabras deja ver que si se hubiera incluido, seguiría conservando una de las relaciones
más importantes en torno a la democracia.

V. CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES
La importancia de la confianza que se tenga en las instituciones políticas

es un tema fundamental en el éxito de la democracia. En primer lugar,
porque si los ciudadanos confían en sus instituciones, se informarán más
sobre lo que acontece en ellas; en segundo, si los ciudadanos creen que
las instituciones responden a sus demandas, participarán más con ellas,
ya para mejorarlas, ya para demandarles mayor eficiencia; y, en tercer
lugar, si los ciudadanos confían en ellas, jamás intentarán desprestigiarlas
o desaparecerlas; al contrario: las apoyarán para su supervivencia, incluso
en época de crisis.
En el presente apartado analizaremos sólo a los partidos políticos, al
Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo (el presidente), pues son las insti-
tuciones políticas más importantes del sistema político mexicano.
A. Los partidos políticos
Priva una gran desconfianza en los partidos políticos; pero, ¿es este
sentimiento actual? ¿Puede llevar dicha desconfianza a que los mexica-
nos crean que tales instituciones no son indispensables para la vida
política?
La falta de confianza en los partidos políticos no es reciente; se origina
y permanece desde años atrás, aunque con el transcurso del tiempo ha
sufrido algunos cambios. En 1955, 0% declaró que no operaría mediante
un partido político si tratara de oponerse a alguna reglamentación injusta,
respuesta que demostraría un alejamiento del papel de los partidos como
instancias de representación ciudadana. No hay que olvidar que en ese
periodo predominaba un sistema electoral de partido hegemónico y ello
anulaba toda competencia política así como el desarrollo de campañas
políticas. Tal contexto generaba un gran desconocimiento —principal-
mente en las zonas rurales— de los partidos políticos existentes.
Para 1993, cuando ya hubo pluralidad y competitividad entre los par-
tidos políticos, 45% de los encuestados apuntaba que los partidos políticos
eran indispensables para la democracia; asimismo, 51% señalaba que los
partidos políticos facilitaban la participación de los ciudadanos en la polí-
tica. Sin embargo, a pesar del reconocimiento del papel que detentan los
partidos políticos como instituciones políticas, sólo 13% estableció creer to-
talmente en ellos. Dichas cifras permiten deducir que para esa época los

partidos políticos ya eran importantes en el ámbito político, empero los

ciudadanos no creían que los representaran adecuadamente.
Para 1996, tal percepción continuó a pesar de que 71% de los entrevis-
tados consideró que podía contribuir mejor a la solución de los problemas
políticos si actuaba dentro de un partido político; 66% de los entrevista-
dos afirmó que los partidos políticos no se habían hecho responsables de
las demandas de sus votantes, y —como consecuencia— 64% creía que
—para resolver los problemas de la comunidad— era mejor organizarse
de manera independiente de los partidos políticos. En otras palabras,
aunque los mexicanos seguían reconociendo a los partidos como institu-
ciones mediante las cuales se participa en la política, no confían en ellos,
pues apuntan que no se interesan por sus necesidades, además de que
los relacionan fuertemente con la corrupción; por tanto, evitan colaborar
con ellos.
B. El Poder Legislativo
Desafortunadamente, del Poder Legislativo sólo se ha investigado, prin-

cipalmente, el papel que desempeña la Cámara de diputados, y (como
en el caso de los partidos políticos) la desconfianza en su capacidad de
representación no es reciente.
En la encuesta de 1993, 58% consideró que el Poder Legislativo
representaba intereses distintos de los de la población en general; al
mismo tiempo, sólo 6% pensaba que el trabajo de diputados y senadores
era excelente; como consecuencia, únicamente 15% creía del todo en el
Poder Legislativo. Es destacable que —a pesar de que los ciudadanos
percibían que la Cámara de diputados y la de senadores no representaban
sus intereses y que no trabajaban adecuadamente, había certeza sobre su
importancia para el país: 71% de los encuestados dijeron necesitar el
Poder Legislativo.
Para 1994, el más alto porcentaje de los encuestados (41%) creía que
los asuntos discutidos en la Cámara de diputados sólo era de trascen-
dencia para los políticos; además de esta valoración negativa, la sociedad
tampoco tenía clara la separación entre el presidente y la Cámara de
diputados: 39% asintió que cuando el presidente proponía nuevas leyes,
los diputados las aprobaban aunque no estuvieran de acuerdo. Esa per-
cepción correspondía a las prácticas priistas predominantes hasta antes de
1997, año en que sobrevino una verdadera pluralidad en la Cámara.

Para 1999 era palpable un mayor interés ciudadano por lo que se

discutía en la Cámara de diputados (51%). Ello pudo haber surgido
como consecuencia de la nueva pluralidad política que se dio después
de las elecciones de 1997. Ya ningún partido político tenía la mayoría
absoluta, lo cual hacía posible un mayor debate entre los diputados. La
nueva situación dejó ver un incremento en la cantidad de iniciativas de
ley surgidas desde las propias bancadas partidistas, las cuales pronto
dominarían sobre las del Ejecutivo (Casillas, 2000; Lujambio, 2000).
Sin embargo, a pesar de la transformación en la labor legislativa, se-
guía privando la desconfianza en la Cámara de diputados como instancia
de representación política: en la encuesta de 2001 sólo 6% dijo confiar
mucho en ella. Tal situación puede explicar el poco interés que se observó
por conocer lo que sucedía en el Congreso: 22% opinó que el trabajo de
la Cámara de diputados no le parecía importante.
Para 2003, sigue predominando la imagen de que los diputados no
representan al ciudadano común: 53% de los encuestados consideró que
cuando los diputados legislan, responden a los intereses de sus partidos;
y sólo 14% opinó que procedían de acuerdo con los intereses de la po-
blación. Si esta percepción negativa continúa, los ciudadanos seguirán
considerando a la Cámara de diputados (igual que a los partidos) como
instituciones políticas que tienen que existir pero que su labor queda muy
lejana de sus intereses, y por lo mismo no se interesarán ni se informarán
sobre lo que acontece en ella.
C. El presidente
En México, paralela a la desconfianza en los partidos políticos y en el

Poder Legislativo (principalmente Cámara de diputados), pervive una
cultura presidencialista, pues a pesar de que el ciudadano considera que
uno de los problemas del país es el mal gobierno, piensa que el presiden-
te es quien más se preocupa por sus intereses. En la encuesta de 1993,
34% apuntó que la figura que más lo representaba era el presidente (la
respuesta más alta para la pregunta).
El mexicano se ha caracterizado por tener una fuerte cultura pre-
sidencialista, la cual es una consecuencia histórica, pues en diversos
periodos el poder se ha concentrado en una persona. Sin embargo, no
es sino hasta la formación del Partido Nacional Revolucionario (PNR) en
1929 —que después devendría en el Partido Revolucionario Institucional:

PRI— cuando en México el poder se transmitió mediante elecciones, y ya

no por medio de las armas, la forma más común hasta entonces (González
Casanova, 1986; Córdova, 1983). Desde su origen el PRI fue un partido
hegemónico, es decir no permitía una oposición real, por lo que era el
único partido con fuerza nacional. De tal manera se garantizaba una
mayoría tanto en la Cámara de diputados como en la de senadores; este
panorama hacía que el presidente en turno tuviera un gran poder para
efectuar cualquier cambio en el sistema político; por tal razón los autores
lo nombraron el todopoderoso:
[el presidente] es el jefe del Estado, de la ciudad-estado y de los 31 estados;

del Poder Legislativo, Ejecutivo y Judicial; de las guardias presidenciales,
el ejército, la fuerza aérea, la marina y los cuerpos de policía; del partido
oficial, los altoparlantes, la televisión; de las vías y los medios de información
y transporte; de la moneda; el presupuesto, los créditos, los salarios y los
precios; de las tierras, las aguas, los cielos y el subsuelo; del petróleo, la elec-
tricidad. . . Un presidente mexicano es como un dios: creador de todo, pero
responsable de nada (Zaid, 2000).
Como lo relata Zaid, el presidente en México tenía un gran poder para

realizar cualquier cambio en el régimen político, situación que se in-
teriorizó en la cultura política mexicana. Este fuerte presidencialismo
empezó a cambiar después de las elecciones de 1997,11 cuando el PRI
perdió la mayoría en la Cámara de diputados; empero, a pesar de dicha
transformación, persiste en el imaginario colectivo la idea de que el
presidente es todopoderoso. Tal percepción también deja ver un gran
desconocimiento por parte de los ciudadanos sobre los cambios ocurridos
en el régimen político.
Un dato interesante que dejan ver las encuestas es la separación
que hacen del gobierno y la figura presidencial. Mientras se observa un
apego a la figura presidencial, el gobierno despierta una fuerte valora-
ción negativa. Por ejemplo, en la prueba de léxico realizada en 1994, la
mayoría de los mexicanos asociaba la palabra gobierno con corrupción, y
para 1999 (al igual que en 1993) 31% opinó que el principal problema
del país era el mal gobierno. Pareciera que la figura presidencial está por
encima del gobierno, de la corrupción; de tal modo se ratifica el poder
que sigue teniendo el presidente en el imaginario colectivo.
11 En estas elecciones el PRI perdió la mayoría en la Cámara de diputados; por ello,
ya no pudo controlar el trabajo legislativo (Weldon, 2002: 177).

Recapitulando, se puede apuntar que los mexicanos —aunque tienen

claro cuál es el papel que desempeñan los partidos políticos y la Cámara
de diputados en la política—, no consideran que estas instituciones re-
presenten adecuadamente sus intereses; por ende —a diferencia de lo que
se espera en un régimen democrático—, no se plantean ni cooperar ni
colaborar con ellas para lograr sus metas. Aunado a esta falta de confian-
za en dichas instituciones, los encuestados dejaron ver una clara cultura
presidencialista. Por ello, aunque para el mexicano el problema del país
es el mal gobierno, éste tiene que ver más con los partidos políticos y
la Cámara de diputados, no tanto con el presidente. Tal percepción ha
llevado a que la sociedad sea generosa con la actuación del Ejecutivo, lo
cual —aunque otorga estabilidad a esta institución— no necesariamente
fortalece la democracia.
VI. LA TOLERANCIA
En las últimas décadas del siglo pasado —después de innumerables

luchas étnicas alrededor del mundo—, se ha considerado la tolerancia
como una de los elementos centrales para la estabilidad democrática;
por tanto, se ha convertido en elemento central en la conformación de
una cultura política democrática. Puede entenderse la tolerancia como
el reconocimiento y respeto a las diferencias de los otros (Fetscher, 1995:
143). Una de las maneras de observarla es cuando los individuos están
dispuestos a convivir en el mismo espacio con el otro que se asume como
diferente (Walter, 2006: 26).
La tolerancia es parte de una cultura política democrática porque
cuando los individuos asumen la diferencia —ya sea por cuestiones físicas,
biológicas, socioeconómicas, raza, religión o ideas—, la relación que se es-
tablece entre ellos es entre iguales: no entre diferentes categorías de ciuda-
dano. Por ende, la tolerancia —al igual que los demás valores ya descritos
en este trabajo— genera un ambiente propicio para la cooperación entre
los ciudadanos.
En las encuestas nacionales que se han realizado en México, se ha
recuperado la tolerancia hacia la religión, la raza y las ideas políticas.
Los resultados de la encuesta de 1993 arrojaron que el mexicano es más
tolerante con otra raza; después, en lo político; y, por último, en lo reli-
gioso: cuando se preguntó si habría disposición para permitir que vivieran
en su casa personas de otra raza, 56% respondió afirmativamente (en este

mismo cuestionario, 82% creía que debían respetarse las costumbres de

los indígenas, aunque algunos de ellos estén en contra de la democracia);
con ideas políticas distintas de las suyas, 51%; y con personas de otra re-
ligión, 49%. En la encuesta de 1999 se formularon las mismas preguntas
y el porcentaje no varió en ningún caso.
Si sólo se tomaran en cuenta estos resultados, se pensaría que el
mexicano —en términos generales— presenta un respeto a la diferencia,
principalmente hacia otra raza, que en el caso mexicano es con los indíge-
nas. Sin embargo, la Encuesta Nacional sobre la Discriminación de México
(END),12 dejó ver que no era así. En ese trabajo se muestra que el mexica-
no es altamente discriminador e intolerante hacia los siguientes sectores:
adultos mayores, discapacitados, mujeres, población indígena, personas
con preferencia no heterosexual, y minorías religiosas. Lo interesante de
dicha investigación es que no sólo se hizo un cuestionario general, sino
que también se encuestó a cada uno de los sectores vulnerables mencio-
nados, lo cual permite verificar si efectivamente no se les discrimina.
En los hallazgos de la END, 88% de los adultos mayores se siente
discriminado; y tres de cada cuatro adultos consideran que una per-
sona de edad mayor tiene pocas o nulas posibilidades de mejorar sus
condiciones de vida debido a su edad. No obstante, uno de los datos
más sorprendentes es el grado de internalización de la discriminación:
para 41% de los encuestados es justo ser discriminado por su familia.
Esta situación cultural y psicológica lleva a que los adultos mayores
no sientan que sus derechos deben ser respetados y —por lo mismo— no
lucharán por ellos.
Respecto de las personas con discapacidad, 41% de los mexicanos
declaró que este tipo de personas no trabaja tan bien como las demás,
y uno de cada tres está de acuerdo en que en las escuelas donde hay
muchos niños con discapacidad, disminuye la calidad de la enseñan-
za. Ante tal percepción general, 94% de los discapacitados se sienten
discriminados.
En cuanto a las mujeres, el género masculino señala que el mexicano
promedio no discrimina a las mujeres: 84% dijo respetar a la mujer que
decida ser madre soltera; casi 90% opinó que negar el empleo a una
mujer embarazada es una violación a sus derechos humanos; y casi 100%
12
Dicha encuesta fue realizada a mediados de 2004 por la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol) y la Comisión Nacional para Prevenir la Discriminación (CNPD). Los re-
sultados pueden hallarse en <www.sedesol.gob.mx> y en Székely (2007).

afirmó que resulta injustificable que un hombre golpee a una mujer.

Estos datos dejan ver que en el inconsciente ya se contempla un respeto
a los derechos de la mujer. Sin embargo, tal percepción aún no se halla
fuertemente arraigada, pues uno de cada cuatro pediría un examen de
embarazo a una mujer antes de decidir darle empleo; uno de cada tres
opina que es normal que los hombres ganen más que las mujeres; y
prácticamente uno de cada cuatro mexicanos está de acuerdo con que
muchas mujeres son violadas porque provocan a los hombres. Con tales
datos, puede comprenderse por qué 94% de las mujeres encuestadas se
siente discriminada: los derechos que sienten que más se les violentan
son tener un trabajo con pago justo, trato igual ante la ley, y ser sujeto de
violencia. Un tema que sobresale de la información de la encuesta es que
los espacios donde las mujeres perciben una mayor discriminación son
el trabajo y la familia. Esta discriminación no permite que las relaciones
sociales entre ambos géneros se den entre iguales, pues la mujer es aún
considerada ciudadana de segunda categoría.
Ahora bien —de acuerdo con los hallazgos en las encuestas naciona-
les—, hay un gran avance cultural en la tolerancia hacia otra raza; en este
caso, hacia los indígenas. Sin embargo, en la Encuesta Nacional sobre
la Discriminación en México se observa lo contrario: 43% de los mexi-
canos encuestados apuntó que los indígenas tendrán siempre una li-
mitación social debido a sus características raciales; 40% está dispuesto
a organizarse con otras personas para solicitar que no permitan a un
grupo de indígenas establecerse cerca de su comunidad; y uno de cada
tres opina que lo único que los indígenas deben hacer para salir de la po-
breza es no comportarse como indígenas. Este último dato muestra la
estigmatización social que priva sobre ser indígena, lo cual configura
la discriminación, que se evidencia cuando 91% de los encuestados indí-
genas declaró sentirse excluido de la sociedad; 90% de ellos consideró
tener menos oportunidades para conseguir trabajo que el resto de la po-
blación; y tres de cada cuatro pensaron tener menos oportunidades para
ir a la escuela que el resto de las personas. Tales resultados muestran que
las encuestas nacionales no han logrado aprehender el fenómeno de la
intolerancia hacia los indígenas, a quienes en este país se ha asignado
la categoría de otra raza.
El panorama se repite para la población no heterosexual; 95% de los
encuestados de este grupo señala que la discriminación es intensa: dos de
cada tres siente que no se han respetado sus derechos de manera sistemá-
tica por sus preferencias; más de la mitad afirma sentirse rechazado por

la sociedad; prácticamente la mitad manifiesta que el trato que reciben

por parte de la gente es de rechazo, falta de respeto y descortesía; 72%
cree tener menores oportunidades para conseguir trabajo que el resto de
las personas; y 75% afirma haber obtenido un salario menor por realizar
un trabajo similar al que desempeña otra persona.
En el tema religioso, más de la mitad de los mexicanos señaló que
cuantas más religiones haya, mayores dificultades habrá en la sociedad.
Hay que recordar que los conflictos religiosos en México han estado
presentes en cada época histórica: la Reforma y la guerra cristera son
ejemplos de esta situación. Tal contexto ha traído como consecuencia que
el mexicano vea a los grupos religiosos minoritarios como un problema
social. Con lo anterior, se comprende por qué 80% de las minorías reli-
giosas encuestadas consideró tener pocas o nulas posibilidades de mejorar
sus condiciones de vida como consecuencia de sus creencias.
Dichos resultados dejan ver que el ciudadano mexicano presenta una
alta discriminación a los sectores mencionados; por ende, las relaciones
en la vida cotidiana con ellos no van a ocurrir entre iguales, sino entre
ciudadanos con derechos y obligaciones diferentes. Lo anterior inhibe la
cooperación o la participación (o las dos) en términos horizontales.
VII. COMPETENCIA SUBJETIVA
Aunque en la actualidad no se ha concedido importancia a esta carac-

terística cultural para generar participación, el presente trabajo intenta
subrayar su importancia. Almond y Verba (autores que pusieron de relieve
dicha característica) consideraban que si un ciudadano creía que podía
influir en la política, lo haría con mayor probabilidad que el que no con-
fiaba en sí mismo como ciudadano (Almond y Verba, 1970: 254).
Para estos autores, cuanto mayor la competencia subjetiva de un indi-
viduo, mayor la probabilidad de ser el más activo en lo referente “[…] a
seguir y conocer los asuntos políticos, en discutirlos y en procurar que
su voz sea escuchada” (Ibidem: 296-269). Tales características culturales
promueven una mayor participación autónoma y propositiva en la esfera
pública. Y al contrario: cuando un ciudadano cree que no puede influir
en las decisiones de los políticos —además de que piensa que éstos no se
preocupan por sus intereses—, difícilmente se mostrará interesado ni
se informará sobre la política; por lo mismo su participación será exigua,

y ésta —por sus características culturales— queda expuesta a ser mani-

pulada o corporativizada.
La competencia subjetiva en el caso mexicano presenta altibajos con
el transcurso de los años; empero, recientemente se ha dado un incre-
mento en la competencia subjetiva electoral; no así en la política, la cual
si bien en 1955 representaba una aspiración democrática —pues mos-
traba un gran desarrollo—, no logró fortalecerse con el tiempo, como
expondremos a continuación.
Aunque en 1955 los mexicanos no mostraban una alta participación
política, 52% de ellos afirmó que podía manifestarse en contra de una
ley local; mientras 38% opinó que podía hacer algo frente a una regla-
mentación nacional. Cuando Almond y Verba buscaron una explicación
a dicho fenómeno, concluyeron que esta alta competencia subjetiva no
era resultado de una práctica real de participación, sino consecuencia
de la interiorización de la ideología revolucionaria, la cual había “[…]
creado una competencia política basada en deseos y mitos”13 (Ibidem:
266). Lo anterior explica por qué en aquel entonces los ciudadanos ni
se interesaban ni se informaban sobre la política, ni participaban en ella,
a pesar de presentar una alta competencia subjetiva.
Para 1993, el nivel de competencia subjetiva no mostró crecimiento,
pues 60% de los encuestados estuvo de acuerdo en que no tenía cómo
influir en lo que el gobierno hacía. Debido a que durante la primera
mitad del siglo XX la competencia subjetiva era resultado de la ideolo-
gía revolucionaria, cuando ésta deja de ser un símbolo no sólo para el
PRI sino para la nación, la competencia subjetiva no se desarrolla pues
no tiene un referente real de participación. Según la investigación de
Almond y Verba (1970), cuando un ciudadano participa y tiene éxito en
sus metas, adquiere mayor confianza en sí mismo como ciudadano capaz
de transformar su entorno. Sin embargo, si no participa, o sí lo hace y
no quedan claras las instancias a las que debe recurrir o —en el peor
de los casos— no obtiene respuesta, este ciudadano difícilmente puede
formar una competencia subjetiva que le ayude a ser actor activo en la
esfera pública.
Entonces, para la década de los noventa, en la cultura política del
mexicano priva una baja competencia subjetiva, la cual interacciona con
13 La importancia de la Revolución como mito nacional —que sirvió como cohesión

social y motor de esperanzas— también ha sido señalado por autores como Octavio Paz
en El laberinto de la soledad (2002).

poco interés e información en la política, una débil confianza en las

instituciones y en las demás personas. Tales características empiezan a
explicar por qué el mexicano presenta poca participación, y ésta tiende
a ser corporativa o clientelar (o de los dos tipos).
Habría que aclarar que debido a los cambios en el sistema electoral
—fundamentalmente a partir de la pluralidad observada en 1988—, el
ciudadano ha mostrado una transformación en su percepción del voto,
y deja ver una mayor competencia subjetiva en el ámbito electoral. En la
encuesta de 1994, ante la pregunta “¿Cuál es la forma más efectiva para
influir en lo que hace el gobierno en México?”, 44% declaró que mediante
las elecciones; sólo 10% contestó que con manifestaciones públicas. Las
elecciones se convirtieron en la única forma viable de poder influir en
las decisiones gubernamentales; tal percepción se iría fortaleciendo con
el tiempo, y para la encuesta de 1999 los mexicanos dejaron claro que el
voto ya era un arma política que se podía usar para apoyar o quitar a un
partido político.
A pesar de la transformación en la competencia subjetiva electoral,
en la encuesta de 2001 se sigue observando una baja competencia polí-
tica: 51% consideró que en el futuro no tendría más oportunidades para
contribuir en las decisiones del gobierno; además, cuando se les pre-
guntó si creían que era fácil organizarse con otros, sólo 4% contestó
afirmativamente. Este resultado es similar al de 2003, cuando 56% con-
sideraba “difícil/muy difícil” que los ciudadanos pudieran influir en las
decisiones del gobierno.
A manera de síntesis podemos señalar que en la actualidad continúa
la baja competencia subjetiva, la cual se encuentra relacionada con la
poca confianza en las instituciones políticas como instancias de represen-
tación, con una mínima confianza interpersonal y discriminación social.
Tales elementos representan pocos incentivos culturales para que el ciu-
dadano coopere con los demás y sea activo en la política. Ahora bien, si
al panorama descrito sumamos el poco interés e información obtenida
sobre la política —además de la situación precaria en que viven grandes
sectores sociales—, entenderemos por qué hay poca participación en
México, y por qué se encuentra expuesta a la manipulación, al corpora-
tivismo y al clientelismo, como analizaremos a continuación.

VIII. PARTICIPACIÓN POLÍTICA
Según Verba, Lehman y Brady, la participación política se define como

“[…] la actividad que tiene el intento o efecto de influir en las acciones
del gobierno ya sea para influir directamente en la instrumentación de
las políticas públicas o indirectamente en la selección de las personas que
formulan tales políticas” (1995: 38).
La participación política que ayuda a la democracia es la que exige a
sus instituciones que sean eficientes y que esté dispuesta a colaborar con
ellas para resolver los diferentes problemas sociales (Warren, 2001).
Debido a que hay diversas formas de participación en los asuntos
públicos, la exposición de dicha variable se dividirá en dos partes: par-
ticipación política y participación electoral. Como se verá a continua-
ción, en el caso mexicano es en la segunda donde se ha dado un mayor
desarrollo.
A. Participación política
En este tema el mexicano aún conserva rasgos autoritarios. En primer

lugar, no hay tradición ni de participación en la política ni de asocia-
ción; en segundo, siguen predominando elementos corporativos y
clientelistas en la participación, tal como se expondrá a continuación.
1. Tradición participativa y asociativa del mexicano
En la encuesta de 1955, 52% declaró que podía manifestarse en contra

de una ley local; asimismo, sólo 9% contestó que había tenido alguna
experiencia de tal índole. En otro contexto, sólo 11% declaró estar afi-
liado a algún sindicato (habría que recordar que en la afiliación a los
sindicatos en esos años, prevalecía la falta de autonomía); 6%, a una
asociación caritativa; 5%, a una organización de profesionales; 5%, a
una religiosa; 4%, a una organización social; 3%, a una cívico-política; y
2%, a una de negocios. Como se puede observar, los mexicanos presen-
taron una baja participación en asociaciones de cualquier índole. Para
esos años el régimen se caracterizaba por ser autoritario y por reprimir
cualquier participación política que estuviera fuera del corporativismo
estatal (Córdova, 1979).

Aunque el panorama social y político cambió radicalmente no

sólo por el paso de un Estado de bienestar a uno neoliberal sino tam-
bién por el desarrollo del sistema electoral: de uno hegemónico a uno
competitivo, para la encuesta de 1993 quedó patente que los entrevistados
—aunque mostraron mayor actividad que en 1955— seguían teniendo
baja participación. Ante la pregunta “¿Qué tanto acostumbra participar
en las siguientes actividades?”, 58% declaró que nunca había asistido a
reuniones de asociaciones o comunidades para resolver problemas de
su barrio o ciudad; 73% señaló que nunca había asistido a reuniones
de partidos políticos; y 84% contestó que nunca había participado en
manifestaciones públicas en favor o en contra del gobierno o por alguna
causa (cuadro 4). Ello dejó ver que los cambios electorales y económicos
no habían repercutido en la capacidad de organización de los mexicanos,
lo cual resulta claro que obedece a otros incentivos.
Cuadro 4
PARTICIPACIÓN POLÍTICA
Me gustaría saber, en su caso, Nunca Raramente Algunas Frecuentemente

qué tanto acostumbra participar % % veces % %
en las siguientes actividades:
Asiste a reuniones de
asociaciones o comunidades
para resolver problemas de
su barrio o ciudad 58 10 23 9
Asiste a reuniones de
partidos políticos 73 10 13 3
Participa en manifestaciones
en favor o en contra del
gobierno o por alguna causa 84 4 10 2
De las actividades mencionadas, se puede comprobar que —efectivamen-

te— los encuestados participan poco. Sin embargo, donde menos lo hacen
es en la esfera de lo político y donde mostraron un mayor interés fue
en las reuniones de barrio o de colonia. Esta última forma de partici-
pación es resultado de una gran movilización de asociaciones urbanas
durante la década de los setenta y los ochenta (Esteve, 1992). Dicho mo-
vimiento social tenía como principal objetivo ayudar a la urbanización

de la comunidad, así como facilitar la regularización de sus escrituras, ya

que muchos de sus miembros eran paracaidistas (Cornelius, 1980). Por los
datos presentados, se puede decir que aún quedan rezagos del mencio-
nado movimiento social urbano en la cultura política de los mexicanos.
En la misma encuesta, cuando se preguntó “¿Es usted miembro de
alguna de las organizaciones que aparecen en esta lista?”, las respuestas
se distribuyeron de la siguiente manera (cuadro 5):
Cuadro 5
ASOCIATIVIDAD ENTRE LOS MEXICANOS
Actualmente, ¿es usted miembro de alguna de No Sí

las organizaciones que aparecen en esta lista? % %
Asociaciones de barrio o colonia 80 18
Grupos de defensa del medio ambiente 91 8
Club deportivo 86 13
Sindicatos 91 8
Grupos religiosos como las comunidades
eclesiásticas de base u otros 80 19
Asociaciones de asistencia social 91 7
Grupos de padre de familia 80 19
Asociaciones de profesionales, abogados, médicos 95 4
La información obtenida fortalece la tesis de que en México no hay

tradición asociativa, y que la poca participación que ocurre se da fuera
del ámbito político, dentro de grupos religiosos en sus formas de comu-
nidades eclesiales de base, en grupos de padres de familia, y en asociacio-
nes de barrio. Una de las respuestas que dan los ciudadanos a tal situa-
ción es que han perdido la confianza en los políticos, pues sólo se pre-
ocupan por sus intereses; y aunque se les vaya a ver, no hacen nada.14
14 En el trabajo de campo que realicé para la tesis de doctorado titulada “El capital
social y la cultura política en el compromiso cívico en México” (Hernández, 2006), entre-

visté a miembros de las Comunidades Eclesiales de Base de Coyoacán (250 miembros).
Uno de los temas que más me sorprendió fue el enojo que sentían cuando se hablaba
de los políticos. La mayoría de los entrevistados dijo no querer saber nada de ellos,

Por lo mismo, cuando tienen que organizarse, procuran hacerlo sin la

colaboración de ningún político.
Ahora bien —como se ha expuesto en este artículo—, la poca partici-
pación se debe a que no se dispone de las condiciones culturales para su
desarrollo; hay poco interés para informarse sobre la política; baja con-
fianza interpersonal, sin olvidar la discriminación hacia ciertos sectores
sociales; los ciudadanos no consideran que las instituciones políticas los
representen, además de que hay poca competencia subjetiva.
En 1996 la participación seguía siendo baja. La religiosa era la más
importante, y la participación en un partido político se situaba en segun-
do lugar (cuadro 6). Esta última seguramente tuvo un incremento debido
al redimensionamiento de los partidos políticos en la esfera pública, pues
en la década de los noventa la pluralidad y la competencia política entre
ellos era ya una realidad, tal como se expondrá más adelante.
Cuadro 6
PARTICIPACIÓN EN UNA ASOCIACIÓN
Participa o es miembro de un Sí No
% %
Sindicato 11 88
Partido político 19 80
Asociación deportiva 12 87
Asociación religiosa 37 62
Asociación cultural 11 88
Organización no partidista de ciudadanos 8 90
En la encuesta de 2001 el panorama de poca participación no cambió:

85% de los mexicanos no era miembro de ninguna asociación. De 15%
que respondió positivamente a esta pregunta, 37% señaló pertenecer a
una asociación religiosa, y 25%, a un sindicato; ello sigue poniendo lo
social sobre lo político.
pues sólo los buscaban en tiempos electorales y después se olvidaban de su existencia;

además, que cuando necesitan de su ayuda nunca recibían respuesta, y consideraban que
los políticos sólo buscan sus propios intereses. Por los datos de las encuestas nacionales,
el panorama reflejado en las comunidades al parecer es compartido en otros sectores
sociales.

Finalmente, para 2003 se sigue observando un pequeño aumento en

la participación que no es política: asociación de padres de familia (37%);
reuniones en alguna Iglesia o de corte religioso (30%); junta de vecinos
(28%); asamblea de la comunidad (23%); junta de colonos (17%); agru-
paciones u organizaciones de ciudadanos (12%); algún partido o grupo
político (10%); de cooperativistas o asamblea ejidal (7%); organizaciones
de autoayuda (6%); y sindical (6%).
La información descrita es una radiografía del momento cuando se
realizó la encuesta; sin embargo, demuestra que en el transcurso de los
años el mexicano se ha caracterizado por ser muy poco participativo; por
no tener una cultura asociativa; y, en menor medida, por no interesarse en
lo político. Aunado a ello, en la exigua participación política del mexicano
aún perviven rasgos corporativos, incluso clientelares, características que
constituyen un legado del régimen autoritario.
B. Participación corporativa-clientelar
Hay que recordar que la transformación, en 1938, del Partido Nacional

Revolucionario en Partido de la Revolución Mexicana (PRM) consolidó una
estructura que corporativizó los sectores más importantes de la sociedad:
el campesino, el obrero, el popular y el militar. Cuando en 1946 nació el
PRI, los sectores que permanecieron y que darían vida al corporativismo
durante muchos años fueron los primeros tres enumerados.15
Al contrario de como Schmitter y Lehmbruch (1992) definen el corpo-
rativismo, el Estado mexicano no entregó el monopolio de representación
de toda la clase o por ramas a una sola central. El Estado creó perma-
15 El sector obrero, integrado por la Confederación de Trabajadores de México

(CTM), la Confederación Regional Obrera Mexicana (CROM), la Confederación General
de Trabajadores (CGT), el Sindicato Industrial de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y
Similares de la República Mexicana (SITMMSRM), y el Sindicato Mexicano de Electricistas
(SME). La CTM era la agrupación más importante, pues reunía a un gran sector obrero
del país.
El sector campesino estaba compuesto por las Ligas de Comunidades Agrarias de los
diferentes estados y regiones del país, y la Confederación Campesina Mexicana (CCM),
que posteriormente se convirtió en la Confederación Nacional Campesina (CNC).
Finalmente, el sector popular se estructuraba con las organizaciones sindicales de
maestros y burócratas y las uniones de trabajadores independientes, cooperativistas,
artesanos, estudiantes, profesionales, comerciantes, productores y propietarios peque-
ños, que posteriormente integrarían lo que se denominó Confederación Nacional de
Organizaciones Populares (CNOP) (Córdova, 1979: 21).

nentemente alternativas de organización; todas, obviamente, bajo su

control y todas afiliadas al sector obrero del PRI (Durand, 2004: 59).16 Las
características de dicho corporativismo que influirían en la participación
eran dos: promovía prácticas clientelares y controlaba la participación tanto
dentro del mismo como al exterior.
Mediante tal sistema corporativo, el partido-gobierno controló la par-
ticipación ciudadana que formaba parte de la estructura descrita: “[…] la
historia del movimiento obrero o del campesino dejó testimonio de cómo
se sofocó todo intento de independencia y autonomía, y dejó claro que el
costo de oponerse dentro del sector corporativo era muy alto” (Durand,
2004: 48). Arnaldo Córdova consideró que una de las características de
esta estructura sindical, autoritaria y vertical, fue “[...] aplastar y reducir
a la impotencia a los grandes sindicatos nacionales de la industria, sobre
todo al de ferrocarriles, que hasta 1959, con sus 70 000 agremiados, era el
destacamento más combativo y aguerrido de la clase obrera mexicana”17
(Córdova, 1979: 32). Cualquier sindicato existente debía formar parte de
dicho corporativismo si pretendía obtener negociaciones con el gobierno,
y si quería evitar ser perseguido.
Sin embargo, el corporativismo no sólo se caracterizó por ser represi-
vo: también avaló prácticas clientelares dentro de sí. Tanto el partido en
el gobierno como los propios líderes sindicales necesitaban —en ciertas
coyunturas— el apoyo de sus bases, el que se lograba con la respuesta
a las demandas de los agremiados, o simplemente con algún beneficio
laboral (Aguilar, 1992: 34). Tal tipo de organización permitió ciertos
beneficios económicos para los que pertenecían a ella; tal característica
—entre otras— lo llevaron a sobrevivir tantos años, “[…] cada clase so-
cial obtuvo algunos recursos; por esta razón apoyaron al Estado. [...] el
Estado mantuvo así tres décadas de hegemonía y de amplia estabilidad
social y política” (Ibidem: 34).
16La ventaja de impedir el monopolio era la posibilidad que tenía el gobierno

de hacerles frente y —de ser necesario— sustituirlas por otra cualquiera (Durand,
2004: 59).
17 A pesar del control y la represión ejercida por el partido-gobierno —sobre todo
mediante los sindicatos—, hubo importantes movimientos obreros independientes que

aparecieron desde la segunda mitad del siglo XX: el ferrocarrilero de 1948 y 1958-1959;
el minero de 1950-1951; los de los maestros, telegrafistas, electricistas, petroleros, tele-
fonistas y textiles de 1956-1959; y el de los electricistas democráticos de los años setenta,
por mencionar a los más importantes. Sin embargo, la representación y cooptación de
los líderes no permitió su desarrollo (Pozas, 1993).

Con la crisis que sobrevino en 1982, fue necesario reestructurar el

modelo económico nacional: de un Estado de bienestar se transitó a uno
de libre mercado.18 Ello condujo a aplicar cambios en el corporativismo.
Según Durand (2004), este corporativismo permaneció casi intacto con las
transformaciones y siguió controlando la mayor parte de la clase obrera,
aunque ahora en peores condiciones laborales debido a la proliferación de
los contratos de protección (Ibidem: 85). Sin embargo, hemos de destacar
que después de la alternancia política del año 2000, resultó más visible
la reestructuración de los objetivos de dicho corporativismo, los cuales ya
no correspondían a los de mediados del siglo XX, pues el Estado ya no
era de bienestar; ya no privaba el partido hegemónico; ya había compe-
tencia y alternancia política. Debido a tales nuevas condiciones políticas
y económicas del país, los sindicatos han tenido que cambiar las formas y
objetivos del corporativismo; en ciertos casos incluso han ido perdiendo
algunas de sus capacidades, por ejemplo el control del voto. Entonces, el
corporativismo sí ha cambiado, pero con el fin de seguir permaneciendo,
aunque estamos de acuerdo con Durand en que los sindicatos pertene-
cientes al viejo corporativismo aún conservan prácticas clientelistas y
corporativas (Durand, 2004: 85); asimismo, con el advenimiento de la
pluralidad política, el corporativismo y el clientelismo se empiezan a
observar en otros partidos: ya no sólo en el PRI, como antaño.
1. Participación electoral
Desde mediados del siglo XX , la participación electoral en México

ha sido constante en términos generales. La diferencia radica en que hasta
la década de los ochenta no había competencia real, pues predominaba
un partido hegemónico y un voto corporativo en favor del PRI. Después
de esta década —como consecuencia principalmente de la reforma elec-
toral de 1977—,19 hubo un crecimiento de los partidos de oposición y
18 La transformación fue posible porque el gobierno usó la estructura corporativa
para instrumentar fácilmente otras condiciones laborales: las que necesitaba el nuevo
proyecto económico. El corporativismo también facilitó —tanto en la etapa de despegue
económico como en la del desarrollo estabilizador— las políticas públicas necesarias
para el desarrollo económico (Luna y Pozas, 1992: 193).
19 Creó 300 distritos electorales fijos de acuerdo con un criterio geográfico; se estable-
cieron los diputados de representación proporcional (anteriormente diputados de par-

tidos) y se amplió a 100; disminuyó de 2.5 a 1.5 el porcentaje de votos necesarios para
que cualquier organización política pudiera obtener su registro como partido político y

una mayor equidad en las reglas electorales, factores que con los años
consolidarían la pluralidad y la competitividad electoral.
En esta primera etapa, el partido hegemónico20 —mediante las leyes
electorales— sobrerrepresentó al PRI y subrepresentó a la oposición,
además de que limitaba y controlaba su crecimiento (Molinar, 1991).
De manera paralela a dichas reglas, el corporativismo de los sectores
obrero, campesino y popular —por un lado— participó activamente en
los procesos electorales: luchaba para alcanzar cuotas de representación
popular, intervenía en las campañas electorales, en el control de las mesas
de votación; además, era parte de las operaciones fraudulentas como el
acarreo de votantes, el relleno de urnas y —de ser necesario— su secues-
tro y destrucción. Por otro lado, el corporativismo mostró un gran control
de las asociaciones: ser miembro de una de ellas obligaba a pertenecer al
PRI y a votar por el partido. El voto era estrechamente vigilado para que,
primero, se emitiera, y luego para que favoreciera al partido tricolor21
(Durand, 2004: 62). Haciendo uso de las reglas electorales y del corpo-
rativismo, el PRI alcanzó una alta votación electoral hasta las elecciones
de 1976, tal como lo muestra el siguiente cuadro.
La etapa cuando se puede ubicar la transición electoral va de 1982 a
1994. Después de una gran crisis económica y con la transformación en
el sistema electoral, el descontento social se encauzó por medio de las
elecciones; como consecuencia, en 1982 se observó un crecimiento en la
participación electoral (cuadro 7).
estableció registro condicionado; incluyó a la oposición en la conformación del Colegio

Electoral con 40 diputados, y los complementó con 60 del Partido Revolucionario Ins-
titucional (PRI); dio a los diputados tiempo en radio y en televisión no sólo en épocas
electorales; y apoyó económicamente a todas las organizaciones políticas con registro
para la realización de sus campañas electorales (Molinar, 1991).
20 Según Sartori, hay un sistema de partido hegemónico cuando el partido en el po-
der permite la existencia oficial de partidos que no pueden competir con él en términos
antagónicos y en pie de igualdad, además de que no contempla la rotación del poder
(Sartori, 1976: 261).
21 Por ejemplo, en la elección de 1976 votaron para elegir presidente 17 606 872
personas, de un total empadronado de 25 913 063; por el PRI votaron 15 435 321, ape-
nas dos millones más que su sector corporativo, el cual representaba casi 50% del total
del padrón electoral (Durand, 2004: 63).

Cuadro 7
PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LAS ELECCIONES FEDERALES
DE 1964-2006
Año Lista nominal Ciudadanos que Porcentaje de

de electores votaron participación
Total nacional Total nacional ciudadana
1964 13 589 594 9 425 233 69.35%

1970 21 653 817 14 063 143 64.94%
1976 25 912 986 17 606 872 67.94%
1982 31 526 386 23 589 086 74.82%
1988 38 074 926 19 145 012 50.28%
1994 45 725 057 35 285 291 77.16%
2000 58 782 737 37 603 923 63.97%
2006 71 374 373 41 557 430 58.22%
FUENTE: Elaboración propia con base en datos del Instituto Federal Electoral.
En las siguientes elecciones (1988), por primera vez el PRI haría frente a
un candidato de oposición con fuerza nacional: Cuauhtémoc Cárdenas,
quien supo canalizar el descontento social vía las elecciones. Los resul-
tados electorales no fueron confiables, puesto que hubo problemas técnicos
con las computadoras en el momento del conteo (“se cayó el sistema”); y,
posteriormente, “por accidente” se quemaron las papeletas electorales.
Debido a todo ello, el resultado oficial está muy lejos de ser creíble, y en
el imaginario colectivo prevalece la idea de que en las elecciones de 1988
hubo un gran fraude electoral, pues se observó una gran participación en
favor de Cárdenas, candidato del Frente Democrático Nacional (FDN).
Tal como lo muestra el cuadro 7, las elecciones de 1994 han sido las
más concurridas de la historia. Una posible hipótesis para explicar el he-
cho radica en que los mexicanos no quisieron otro gran fraude electoral.
Por ello, no sólo acudieron a votar, sino que también se organizaron bajo
la figura de observadores electorales.22 A partir de tales elecciones quedó
22 Esta figura se integró a la ley electoral de 1993. Fue consecuencia de la organiza-

ción social —tanto de sectores urbanos independientes de los partidos políticos como de
miembros de partidos de oposición— y surgió para observar las elecciones de 1988. Para
las elecciones federales de 1994, la vigilancia de las casillas por parte de los ciudadanos
fue una de sus características más importantes. El entrenamiento de estos nuevos fun-
cionarios de casilla fue labor de algunas ONG como Alianza Cívica, Presencia Ciudadana,
Frente Mexicano Pro-Derechos Humanos, entre otras (Pozas; 1997: 33-55).

claro que la pluralidad y la competitividad entre los partidos políticos era

ya una realidad, pues había por lo menos tres partidos con fuerza nacio-
nal: el Partido Revolucionario Institucional, el Partido Acción Nacional
(PAN), y el Partido de la Revolución Democrática (PRD).
Para la elección de 2000 —aunque trajo consigo la alternancia polí-
tica—, el porcentaje de votación presentó un descenso, el cual continuó
para 2006, pues las elecciones despertaron gran controversia debido
al papel desempeñado por los medios de comunicación y a la interven-
ción del presidente. Aunque estos últimos resultados no son alentadores
en el tema de la consolidación del sistema electoral mexicano como com-
petitivo, hemos de destacar que en dicha segunda fase se observó una
transformación en la percepción del voto: en 1955 se le concebía princi-
palmente como un derecho; a partir de 1993, también se le consideraba
un arma política: 68% de los entrevistados estuvo de acuerdo en que votar
era la única manera que tienen las personas para señalar si un gobierno
hacía las cosas bien o mal. Esta percepción se consolidó en 1999, cuando
47% señaló que el voto podía ser usado para apoyar un partido; 37%, para
cambiar el partido gobernante; y sólo 3% lo consideró un derecho. Tales
datos nos hablan de un nuevo ciudadano, el cual —si contara además con
otras características como información e interés por la política— podría
hacer posible la rendición de cuentas vía elecciones.
A pesar de los cambios que han ocurrido en el ámbito electoral, es
importante señalar que no han desaparecido prácticas autoritarias, como
la compra del voto. Wayne Cornelius realizó una investigación sobre esta
práctica en las elecciones que tuvieron lugar en 2000; en primer lugar,
observó que continuaba prevaleciendo, aunque disminuyó respecto de
las dos elecciones federales anteriores. En segundo lugar, descubrió
cómo la compra del voto se ha ido modernizando; por ejemplo en los
estados de México y Yucatán, el día de las elecciones se vieron camiones
contratados por el PRI que se detenían para bajar pasajeros a una o dos
cuadras del lugar de la votación, con lo que se eludía la prohibición
legal que rige el acarreo; o los almuerzos gratis que se entregaron a los
votantes bajo la guisa de “fiestas de cumpleaños”; estas adecuaciones a
la compra de votos hacen pensar que más que desaparecer, se tratará de
hacerlas seguir prevaleciendo. En tercer lugar, el hallazgo del trabajo
de Cornelius indica que los tres partidos más importantes: PRI, PAN, PRD,
llevaron a cabo estas prácticas aunque de diferentes modos e intensidades
(Cornelius, 2002: 15-18).

IX. CONCLUSIÓN SOBRE LOS RASGOS AUTORITARIOS

DE LA CULTURA POLÍTICA MEXICANA
Este artículo expuso cómo el poco interés y conocimiento de la política; el

bajo nivel de confianza interpersonal y en las instituciones; la poca tole-
rancia y la discriminación actual hacia diversos sectores (entre ellos,
minorías religiosas, mujeres, discapacitados, adultos mayores, indígenas
y personas no heterosexuales), así como la exigua competencia subjetiva,
influyen en la escasa participación política de los mexicanos, además de
que permite la persistencia de rasgos autoritarios como los corporativos
y clientelares, los cuales no fortalecen la democracia.
Respecto de la creencia en la democracia, en primer lugar los mexi-
canos no la relacionan directamente con las elecciones sino con valores
revolucionarios: justicia, libertad e igualdad; en segundo lugar, aunque
consideran que la democracia es mejor que el autoritarismo, un gran
porcentaje considera que en México no hay democracia, lo cual indi-
ca que ésta no ha logrado cumplir con las expectativas de un amplio
sector de la población; es decir: no ha sido garantía de libertad, justicia
e igualdad. Sería conveniente seguir trabajando en la interiorización de
que las elecciones limpias, transparentes y competitivas son un elemento
central de la democracia, de tal manera que los mexicanos las defiendan
en cada elección.
No obstante lo anteriormente expuesto, hay gran avance en el tema
electoral, pues continúa prevaleciendo una alta participación en temas
federales, hay un alto nivel de competencia subjetiva, y el voto ya no es
visto sólo como derecho sino también como arma política; empero, la
desinformación de los ciudadanos a la hora de ir a votar no fortalece
la rendición de cuentas. Al contrario: permite que las prácticas autorita-
rias sigan presentes, tal como la compra de votos, la cual ha disminuido
mas no desaparecido, y paradójicamente ha adquirido nuevas formas.
El presente trabajo deja temas pendientes; hasta ahora sólo tratamos
teóricamente cuáles variables podrían fomentar la participación autó-
noma. Sin embargo, ¿tienen la misma influencia en la participación las
variables aquí presentadas? ¿Cuáles son más importantes? Tales interro-
gantes pueden ser el inicio de otra investigación.

ANEXO
Año Características metodológicas de las encuestas nacionales de cultura política
1955 La cantidad total de casos para el presente estudio estuvo constituida

por la población adulta (de 21 años de edad o más) de todas las ciuda-
des mexicanas de 10 000 habitantes o más, de acuerdo con los cálculos
oficiales de junio de 1958. La Ciudad de México y otras de las grandes
poblaciones, Guadalajara y Monterrey, fueron incluidas arbitrariamente
en la muestra.
Se escogió y distribuyó al azar dentro de dichos estratos un total de
27 localidades determinadas, de manera que quedara asegurada una
distribución geográfica adecuada en las cinco regiones de México, tal
como son clasificadas por el censo mexicano. Las localidades escogidas
al azar dentro de los estratos, fueron seleccionadas con una probabilidad
proporcional a sus dimensiones.
Se sobrepasó a propósito la cifra total de la muestra por estudiar
con el fin de conceder un margen de fallos estimado de 40% (Almond
y Verba, 1970: 572-575).
1993 Es una encuesta nacional urbano-rural, con 2 200 casos obtenidos de
una muestra representativa (en las localidades con población menor
de 10 000 habitantes en las ciudades de 10 000 a 500 000 habitantes);
en las de población mayor de 500 000, se incluyó el Distrito Federal de
manera separada. Una ponderación de los datos de cada estrato dio
una muestra representativa en el nivel nacional. El diseño se hizo en va-
rias etapas y se seleccionaron al azar estados, municipios, ciudades o
localidades. En la última etapa, los individuos fueron seleccionados
mediante cuotas de edad, escolaridad y sexo (Durand y Smith, 1996: 1-2).
1994 El diseño de la muestra es estratificado, polietápico, de conglomerados,
con probabilidad proporcional al tamaño y selección sistemática. Tal
diseño se aplicó en cada uno de los estratos, los cuales se formaron
de manera que todas y cada una de las viviendas pudieran clasificarse
unívocamente en una de las regiones; es decir, la unión de todas las
regiones constituye la totalidad de las viviendas del país, y una misma
vivienda no puede clasificarse simultáneamente en varias regiones.
Así, las unidades de estratificación fueron las entidades federativas y el
Distrito Federal. El tamaño de muestra planeado en el nivel nacional
fue de 3 416 entrevistas. La muestra resultante estuvo distribuida en

195 localidades diferentes, correspondientes a 94 municipios del país,

clasificados en seis dominios de estudio. La cantidad mínima de cues-
tionarios por municipio fue de 24, y se estableció como criterio levantar
un mínimo de ocho cuestionarios por localidad. En cada una de las
localidades donde se haría un análisis cualitativo, se decidió levantar
72 cuestionarios (Beltrán, Castaños et al., 1996: 189-192).
1996 Fueron entrevistados 3 505 ciudadanos. El método de muestreo
propuesto fue bietápico. En la primera etapa se utilizó la técnica de
muestreo sistemático. Primero se ordenaron las entidades por orden
alfabético; luego, los distritos por su número dentro de cada entidad y,
posteriormente, las selecciones por tipo de sección. Es decir, se orde-
naron dentro de cada distrito en urbanas, mixtas y rurales. Una vez
ordenadas las secciones, se calculó el acumulado de ciudadanos en Lista
Nominal, y se eligió un número al azar entre 1 y 37 122 mediante el
random de la máquina (en este caso, 19 726), el cual correspondería al
primer ciudadano seleccionado para incluir en la muestra. El siguiente
número sería N1 = No+ 37122, y así sucesivamente hasta agotar la
base de datos de la Lista Nominal. La cifra de 37 122 es resultado de
dividir a los ciudadanos en Lista Nominal entre las 1 250 secciones que
fueron objeto de muestreo.
En la segunda etapa de cada sección que se seleccionó, se tomaría
al ciudadano de referencia; posteriormente, se escogería de manera
aleatoria a tres ciudadanos más para complementar cuatro ciudadanos
por sección, de modo que al finalizar el proceso se obtendría el tamaño
de muestra propuesto: 5 000 ciudadanos (Castaños, Flores, Meyenberg
et al., 1996: 109).
1999 Se consideró conveniente entrevistar a la población objeto de estudio
en sus viviendas, a las que se llegó mediante un diseño de muestra pro-
babilístico en varias etapas, a partir de un marco nacional de población
obtenido del Conteo de Población y Vivienda 1995, efectuado por el
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI).
Dicho marco contiene información agrupada por estado, municipio,
localidad y AGEB. Se decidió definir como población objeto de estudio
a los mayores de 18 años de edad residentes en el territorio nacional
en viviendas particulares; quedaron excluidos los habitantes de islas y
viviendas colectivas.

El tamaño muestral fue estratificado de conglomerados; polietápico,

con selecciones distintas en sus etapas (probabilidad proporcional al
tamaño, selección sistemática y muestreo aleatorio simple). El total de
encuestas realizadas fue de 3 000. El acumulado nacional resultó en un
tamaño de muestra con una confianza de 98% y un error no superior
a cuatro puntos (Meyenberg y Flores, 2000: 117-118).
Muestra. El diseño de la muestra y el levantamiento de la encuesta
se realizaron de manera conjunta con la Encuesta Nacional del Con-
sumidor (Enco), aplicada por el INEGI. La muestra de población tuvo
como unidad primaria la AGEB y tiene carácter probabilístico, estratifi-
cado y por conglomerados. Los informantes, de 18 o más años, fueron
seleccionados a partir de una tabla de números aleatorios entre los
habitantes de cada vivienda.
Diseño estadístico. El tamaño de muestra calculado para dar estima-
ciones a nivel nacional fue de 5 015 viviendas y se obtuvo considerando
una proporción de 10% de la población de 18 años y más. En el levanta-
miento se concretaron 4 183 entrevistas. La no respuesta fue de 17%. Este
diseño se traduce en un nivel de confianza de 90%, con un margen de
variación relativo de los parámetros estimados aproximadamente de 10%
del valor del mismo parámetro. Esto equivale a un margen de variación
absoluto +/- 1.7 para toda la muestra: <www.gobernacion.gob.mx>.
2003 Muestra. El diseño de la muestra y el levantamiento de la encuesta
se realizaron de manera conjunta con la Enco aplicada por el INEGI.
La muestra de población tuvo como unidad primaria la AGEB y tiene
carácter probabilístico, estratificado, y por conglomerados. Los infor-
mantes, de 18 o más años, fueron seleccionados a partir de una tabla
de números aleatorios entre los habitantes de cada vivienda.
Diseño estadístico. El tamaño de muestra calculado para dar estima-
ciones a nivel nacional fue de 5 025 viviendas y se obtuvo considerando
una proporción de 10% de la población de 18 años y más. En el le-
vantamiento se concretaron 4 183 entrevistas; la no respuesta fue de
17%. Este diseño se traduce en un nivel de confianza de 90%, con
un margen de variación relativo de los parámetros estimados aproxi-
madamente de 10% del valor del mismo parámetro. Esto equivale
a un margen de variación absoluto +/- 1.7 para toda la muestra:
<www.gobernacion.gob.mx>.

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Revista Problemas del Desarrollo, 174 (44), julio-septiembre 2013
Descalabros y desafíos de la política

social en México
José Narro Robles*, David Moctezuma Navarro**
y Diego de la Fuente Stevens***
Fecha de recepción: 20 de abril de 2013. Fecha de aceptación: 5 de junio de 2013.
Resumen
Los programas y estrategias para combatir la pobreza, la desigualdad y la marginación
social han tenido diversos enfoques y alcances, particularmente a partir de 1970, sin
embargo las cifras oficiales sobre pobreza extrema indican que las políticas de desarrollo
social y superación de la pobreza no han sido capaces de revertir su crecimiento. Hay
que revisar y ajustar la política social en el marco de una nueva estrategia de crecimiento
económico con equidad social. La prioridad en México no puede seguir siendo el man-
tener los equilibrios macroeconómicos, aunque tampoco hay que descuidarlos, pero
deben ser más importantes el bienestar colectivo y la propia estabilidad social: los equi-
librios fiscales, por ende, no pueden tener prioridad sobre los desequilibrios sociales.
En otras palabras, es urgente un modelo de desarrollo con sentido social y humano que
genere crecimiento económico, reduzca las desigualdades y fomente la cohesión social.
Ese es el desafío.
Palabras clave: pobreza, desigualdad, política social, programas contra la pobreza, de-
sarrollo social.
Setbacks and Challenges for Social Policy in Mexico

Abstract
Programs and strategies to fight poverty, inequality and social marginalization have had
a variety of approaches and scopes, particularly since 1970. However, official figures
on extreme poverty indicate that social development policies and programs oriented
towards overcoming poverty have been unable to reverse growth in this area. It is time
to review and adjust social policy in the framework of a new economic growth strategy
focused on social equality. Although important, Mexico cannot make its sole priority
the maintenance of macroeconomic balance. Rather, collective welfare and social
stability within the country must take precedence. Consequently, fiscal equilibrium
must not take priority over social imbalances. In other words, there is an urgent need for
a development model oriented towards social and human aspects to generate economic
growth, reduce inequalities and foster social cohesion. This is our challenge.
Key Words: poverty, inequality, social policy, programs to combat poverty, social
development.
*Rector de la unam y profesor de las facultades de Medicina y Química de esta Universidad. Correo elec-
trónico: rectoria@unam.mx; **Investigador del Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias,
unam. Correo electrónico: davidmn@unam.mx; ***Asesor del Rector de la unam. Correo electrónico:
ddelafs@gmail.com
9
José Narro, David Moctezuma y Diego de la Fuente
Défaites et défis de la politique sociale au Mexique

Résumé
Les programmes et stratégies pour combattre la pauvreté, l’inégalité et la marginalisation
sociale ont eu différentes optiques et portées, en particulier à partir de 1970, cepen-
dant les chiffres officiels relatifs à la pauvreté extrême indiquent que les politiques de
développement social et de lutte contre la pauvreté n’ont pas été capables d’enrayer son
accroissement. Il faut revoir et ajuster la politique sociale dans le cadre d’une nouvelle
stratégie de croissance économique avec équité sociale. La priorité au Mexique ne peut
continuer à être de maintenir les équilibres macroéconomiques, bien qu’il ne faille pas
non plus les négliger, et on doit accorder plus d’importance au bienêtre collectif et à la
stabilité sociale elle-même: les équilibres fiscaux, de ce fait, ne peuvent avoir la priorité
sur les déséquilibres sociaux. En d’autres termes, il est urgent d’adopter un modèle de
développement ayant un sens social et humain, qui crée de la croissance économique,
réduise les inégalités et fomente la cohésion sociale. Voilà le défi.
Mots clés: pauvreté, inégalité, politique sociale, plans contre la pauvreté, développement
social.
Descalabro e desafíos da política social no México

Resumo
Os programas e estratégias para combater a pobreza, a desigualdade e a marginação
social tiveram diversos enfoques e alcances, particularmente a partir de 1970, porém
as cifras oficiais sobre a pobreza extrema indicam que as politicas de desenvolvimento
social e superação da pobreza não foram capazes de reverter o seu crescimento. Deve-
se revisar e ajusta a política social no marco de uma nova estratégia de crescimento
económico com equidade social. A prioridade no México não pode seguir sendo manter
os equilíbrios macroeconômicos, ainda que também não se possa descuidá-los, mas
devem ser mais importantes o bem-estar coletivo e a própria estabilidade social: os
equilíbrios fiscais, então, não podem ter prioridade sobre os desequilíbrios sociais.
Noutras palavras, é urgente um modelo de desenvolvimento com sentido social e
humano que gere crescimento econômico, reduza as desigualdades e fomente a coesão
social. Este é o desafio.
Palavras-chave: pobreza, desigualdade, política social, programas contra a pobreza,
desenvolvimento social.
墨西哥的社会政策的挫折和挑战
摘要
为消除贫困、不平等现象和社会边缘人群而进行的计划与策略内容多样，
规模不一，1970年代以来尤为如此。然而，官方统计的绝对贫困人口数量
表明，社会发展与战胜贫困的政策并未能够阻止贫困增长。有必要审视和调
整社会政策，将其纳入一个走向社会平等的新的经济增长战略框架。墨西哥
的首要任务不仅仅是继续保持宏观经济平衡发展，尽管这一点亦不能忽视，
但民众的福祉和社会稳定本身更为重要。所以，财政平衡不能优先于社会平
衡。亦即，迫切需要一种包涵社会和人文意义的发展模式，才能带来经济增
长，减少不平等现象，提升社会凝聚力。这是一大挑战。
关键词: 贫穷　不等式　社会政策　扶贫方案　社会发展
10
Descalabros y desafíos de la política social en México
Introducción
“México es el país de la desigualdad. Acaso en ninguna parte la hay más

espantosa en la distribución de fortunas, civilización, cultivo de la tierra y
población”. Así lo percibió Alejandro de Humboldt en su Ensayo político sobre
el reino de la Nueva España (2002:68-69; 1ª ed. 1811) quien agregó:
La capital y otras muchas ciudades tienen establecimientos científicos que se pue-

den comparar con los de Europa. La arquitectura de los edificios públicos y pri-
vados, la finura del ajuar de las mujeres, el aire de la sociedad; todo anuncia un
extremo de esmero que se contrapone extraordinariamente a la desnudez, igno-
rancia y rusticidad del populacho. Esta inmensa desigualdad de fortunas no sólo
se observa en la casta de los blancos (europeos o criollos), sino que igualmente se
manifiesta en los indígenas.
No puede sorprender entonces el enérgico llamado de Morelos, a prin-

cipios del siglo xix, en los Sentimientos de la Nación, a atemperar los excesos
registrados en la indigencia y la opulencia.
Queda claro que la desigualdad en México es un problema histórico es-
tructural de larga data, al que no se le ha encontrado solución a lo largo de
los siglos. Las grandes transformaciones nacionales, los avances en todos los
órdenes, incluyendo los políticos, no han logrado abatir el lacerante problema
social de la desigualdad, que se expresa en la marginación, exclusión y pobreza
de millones de mexicanos. Las políticas públicas instrumentadas para abatir la
pobreza, al menos de la Revolución mexicana a la fecha, tampoco han logrado
resolver nuestro gran problema de origen.
Desigualdad y pobreza van de la mano pero no son lo mismo. El concepto
de desigualdad económica, que da pie a la desigualdad social, alude a la forma
en que se reparten la riqueza y el ingreso nacional entre los diversos sectores de
la población. La pobreza representa, por su parte, la carencia de ingresos sufi-
cientes, pero también de bienes y servicios, y puede llegar incluso al extremo de
expresarse como la imposibilidad de obtener los alimentos necesarios para vivir.
En la actualidad, en México, hay más de 50 millones de personas en si-
tuación de pobreza por ingresos.1 De ellos, según algunas estimaciones, 13
1
En la estimación de la pobreza el Coneval toma en cuenta ocho factores, el ingreso es sólo uno
de ellos: rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad
y espacios de la vivienda, servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y grado de
cohesión social. Si se consideran todos éstos, el número de pobres es de 52 millones de perso-
nas. Véase el Comunicado de prensa del Coneval del 29 de junio de 2011.
11
millones viven en condiciones de pobreza extrema (Reforma, 2013:6), situa-

ción que acompañada de niveles elevados de desnutrición pueden incluso
conducir a la muerte de quienes la padecen. Aunque parezca increíble, según
las cifras de mortalidad, en 2010 fallecieron 8 699 mexicanos debido a la des-
nutrición; en muchos de estos casos la pobreza extrema fue la causa. Durante
los últimos 10 años estas cifras no se han modificado sustancialmente, por lo
que se puede sostener que en la primera década de este siglo ocurrieron más
de 85 000 defunciones por esta causa.
En lo que respecta a la desigualdad, en escala mundial, ocupamos el lu-
gar 108 entre 134 naciones cuando se mide con el índice de Gini. En esta
clasificación nos encontramos sólo a 26 lugares de la nación más desigual del
mundo, que es Haití, y a 107 de Suecia, que es la de menor desigualdad en la
distribución del ingreso (pnud, 2013). En la ocde, en 2009, año más recien-
te para el que se cuenta con información que permita hacer comparaciones,
México se ubica como el segundo país con mayor desigualdad, sólo después
de Chile (ocde, 2011).
Somos, sin duda, una de las naciones más desiguales del planeta aunque
no de las más pobres; en México coexisten dolorosamente los extremos de
esa condición. Para resolver este problema hay que aceptar que requerimos
producir más riqueza, pero sobre todo, distribuirla de mejor manera y elimi-
nar la pobreza extrema, debemos esforzarnos más para cambiar una realidad
secular.
La política social en México
Sabemos que tiene una amplia trayectoria en nuestro país, tanto por la di-
versidad de programas como por el volumen de los recursos asignados. Los
programas y estrategias para combatir la pobreza, la desigualdad y la margina-
ción social han sido diversos en sus enfoques y en sus alcances.
El abordaje de la problemática social ha incluido los ámbitos federal, es-
tatal y local; los enfoques de los programas han sido integrales, parciales o
sectoriales; los alcances han ido de lo universal a lo focalizado, pasando por
lo regional, y las orientaciones han sido rurales o urbanas. Por supuesto que
no han faltado las perspectivas étnicas o de género en algunos de estos pro-
gramas.
A pesar de que la pobreza y la desigualdad son problemas históricos con
orígenes estructurales, hasta la década de los años setenta del siglo pasado, en
el contexto de una brusca caída de la producción agrícola y de la crisis del mo-
12
delo de sustitución de importaciones, es cuando se instrumenta una política

social específicamente diseñada para combatir la pobreza extrema, sobre todo
en el ámbito rural.
Entre los primeros programas contra la pobreza no era posible encontrar
un planteamiento integral y consistente en materia social. Esto sucedió cuan-
do se orientaron precisamente a atender a los grupos rurales más pobres y
marginados, como fue el caso del Programa de Inversiones Públicas para el
Desarrollo Rural (Pider) en 1973, y de las diversas acciones de la Coordina-
ción General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginados
(Coplamar) en 1977.
En la década de los ochenta prevaleció esa perspectiva y con el propósito
de resolver la pobreza alimentaria de los grupos más pobres, en 1980 se creó el
Sistema Alimentario Mexicano (sam). Otro instrumento que operó en 1982
en este mismo sentido fue el Ramo 26 del presupuesto federal, denominado
“de desarrollo regional”. Más tarde, en diciembre de 1988, se estableció el
Programa Nacional de Solidaridad.
En la última década del siglo pasado tomó auge un enfoque centrado en
las personas, que pretendía ser integral. Las estrategias más destacadas en
esta materia fueron el Programa de Educación, Salud y Alimentación, mejor
conocido como Progresa, que funcionó entre 1997 y 2002, y el Programa
de Desarrollo Humano Oportunidades, que lo sustituyó este último año.
El Seguro Popular y el Seguro Médico para una Nueva Generación son las
acciones más recientes del gobierno federal y, por supuesto, tienen énfasis en
salud.
En el ámbito local destaca, entre otros, el Programa de Pensión Alimenta-
ria para Adultos Mayores de 70 años residentes en el Distrito Federal, creado
en 2003.2 De igual forma, el actual gobierno federal ha puesto en marcha el
Sistema Nacional para la Cruzada contra el Hambre (Sin Hambre) que se
aplicará en 400 municipios donde se concentran 7.4 millones de los cerca de
13 millones de personas que padecen pobreza alimentaria.
El financiamiento de éstos y muchos otros programas sociales ha reque-
rido cuantiosos y crecientes recursos públicos. Para dar una idea aproximada
del presupuesto invertido, destacaremos que sólo entre 2000 y 2012, el gasto
federal para combatir la pobreza sumó más de 2.6 billones de pesos (véase el
cuadro 1).
2
En 2009 se redujo a 68 años la edad mínima para obtener esta pensión.
13
Cuadro 1. Recursos dedicados a la política social

(Millones de pesos constantes de 2012)a
Año Gasto total en programas Oportunidades Seguro
para superación de la pobreza Popular b
2000 117 206 18 383 ---
2005 176 131 42 580 9 070
2010 296 611 62 715 49 371
2012 317 077 63 873 51 872
Acumulado 2 686 247 568 897 368 561

(2000 - 2012)
a
Calculado con el deflactor del pib 2012=100; b En 2002 y 2003 se aplicó de manera piloto.
Fuente: Elaborado por la Coordinación de Asesores de la Secretaría Administrativa de la unam, con información de shcp,
Cuenta de la Hacienda Pública Federal, 2000-2011 y pef 2012.
Efectos redistributivos del gasto público
La desigualdad afecta tanto a los países pobres como a los que no lo son, in-
cluidos aquellos que se encuentran en situaciones intermedias. Se trata de un
asunto extraordinariamente extendido; la pobreza extrema no, pues es menos
frecuente en los países que cuentan con políticas públicas efectivas para que la
población disponga de un piso básico de satisfactores. En este aspecto algunas
naciones han sido más exitosas que otras pero desafortunadamente en México
las políticas destinadas a combatir la pobreza y la desigualdad no han alcanza-
do los resultados esperados.
La gráfica 1, elaborada por la ocde es clara al respecto. Aquí podemos ver
que en realidad los niveles de desigualdad, salvo contados casos, no suelen ser
muy distintos entre las naciones latinoamericanas y las europeas. Pero una
vez que se aplican los impuestos y las transferencias, es decir, después de la
instrumentación de las políticas públicas, en los países europeos los niveles
de desigualdad disminuyen notablemente, lo cual no se registra en el caso
de los latinoamericanos donde por supuesto está México. Es evidente que las
políticas sociales de nuestros países han resultado ineficientes para lograr la
edificación de sociedades más equitativas.
14
Gráfica 1. Índice de Gini en México y otros países después de la transferencia de impuestos

60
50
40
30
20
10
0
Argentina
Luxemburgo
Colombia
Alemania
Filandia
Reino Unido
Polonia
Dinamarca
Brasil
Irlanda
Holanda
Portugal
Bélgica
Francia
México
Austria
Chile
España
Suecia
Grecia
Italia
Perú
Desigualdad antes de impuestos y transferencias

Desigualdad después de impuestos y transferencias
Fuente: Centro México, Organización para el Desarrollo Económico y la Cooperación (ocde). Consultado el 14/01/2013,
http://www.oecd.org/centrodemexico/15disminuciondelindiceginienmexicodespuesdelatransferenciadeimpuestos.htm.
La política social en México, además de ser incapaz de aminorar las di-

ferencias económicas y sociales, tampoco ha reducido de manera sustancial
los altos niveles de pobreza. La gráfica 2, construida con datos del Coneval,
muestra el total de personas en situación de pobreza y pobreza extrema antes y
después de dichas transferencias que la población en estas condiciones recibe
por parte del gobierno. Como se puede observar, el grueso de la población
permanece en pobreza aun después de dichas transferencias. La reducción más
amplia (16%) corresponde a la población rural en condiciones de pobreza
extrema. En otras palabras, sólo una pequeña fracción de personas en pobreza
logra escapar de esa condición como resultado de las distintas transferencias
gubernamentales.
15
Gráfica 2. Pobreza en México con y sin transferencias de gobierno, 2010
Pobreza Pobreza extrema

60 16
14
50
12
Millones de personas
Millones de personas
40 10
30 8
6
20
4
10
2
0 0
Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural
Antes de transferencias Después de transferencias
Fuente: Reporte “Pobreza en México y en las entidades federativas 2008 - 2010”, Coneval.
Persistencia de la desigualdad
No obstante la diversidad de programas y los cuantiosos recursos destinados a

combatir la pobreza, la mayoría de las mediciones nacionales e internacionales
ubican a nuestro país entre las naciones con un problema en la materia y con
altos niveles de desigualdad.
Más aún, las cifras oficiales sobre pobreza extrema parecen indicar que las
políticas de “desarrollo social” y “superación de la pobreza” no han sido capa-
ces de revertir su crecimiento.
El aumento de la pobreza agudiza, inevitablemente, la desigualdad social.
En efecto, la desigualdad en la distribución del ingreso en nuestro país no se
ha modificado de manera significativa en los últimos 50 años. Entre 1963 y
2010 el valor del coeficiente de Gini se redujo apenas 6% (véase el cuadro 2).
La realidad indica que hay una exigua mejoría en la distribución del in-
greso para el conjunto de los hogares mexicanos en casi medio siglo. Además,
como es de esperarse, prácticamente no tuvo efecto en 10% de los más pobres
que siguen teniendo casi la misma participación en la distribución del ingreso
nacional.
La desigual distribución del ingreso origina también inequidad en el
acceso a servicios básicos, como los educativos o los de salud. Más aún, la con-
dición de pobreza se refleja en los niveles de alimentación, desnutrición y alta
16
Cuadro 2. Evolución de la distribución del ingreso en México

Año Coeficiente de Gini
1963 0.530
1989 0.536
1992 0.543
1994 0.539
1996 0.526
1998 0.539
2000 0.552
2006 0.516
2008 0.528
2010 0.499
Fuente: Coeficiente de Gini de 1963 tomado de Nora Lustig, “La desigual distribución del ingreso y la riqueza en México”,
en R. Cordera y C. Tello (eds.), La desigualdad en México, Siglo xxi. El resto son estimaciones del Consejo Nacional de Eva-
luación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) basadas en las Encuestas Nacionales de Ingresos y Gastos de los Hogares
(enigh) 1989 a 2010.
propensión a enfermedades de los individuos, lo que a su vez genera menor

rendimiento, ausentismo y deserción escolar (Miguel y Kremer, 2004:159-
217). Todo ello inevitablemente repercute en la deficiente capacitación, en las
posibilidades futuras de empleo y en obtener actividades mejor remuneradas
que posibiliten la superación de las condiciones de pobreza.
Es claro que en el contexto de un limitado crecimiento económico, de la
restringida creación de empleos y de los bajos ingresos de la mayoría de la po-
blación, así como de una alta concentración de oportunidades y de ingreso, la
pobreza y la desigualdad tienden a crecer. Las políticas aplicadas y la inversión
de cantidades importantes de recursos públicos han sido poco exitosas.
Como se pudo apreciar en el cuadro 1, tan sólo en los últimos 12 años se
multiplicaron en 2.7 veces los recursos anuales destinados a la política social,
en cambio el número de pobres aumentó en cinco millones de personas en
este periodo (véase el cuadro 3). Es obvio que las políticas públicas para abatir
la pobreza no han cumplido su cometido.
17
Cuadro 3. Número de personas en pobreza por ingresos (Millones de personas)
Año Patrimonio Capacidades Pobreza alimentaria
2000 52.7 31.2 23.7
2002 50.4 27.1 20.1
2004 48.6 25.4 17.9
2006 45.5 22.1 14.7
2008 52.3 27.8 20.2
2010 57.7 30.0 21.2

Fuente: Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
La concentración de la pobreza también tiene una expresión territorial.

En el país hay 2 456 municipios, los cuales constituyen las células del pacto
federal. En casi la mitad de ellos, más precisamente, en 1 222 municipios, más
de 70% de su población vive en situación de pobreza. Puede afirmarse que en
40% de los municipios mexicanos se concentra 87.3% de la población pobre
(véase el cuadro 4).
Cuadro 4. Concentración de la pobreza por municipios
Municipios Porcentaje de Población total Población en Porcentaje de

municipios respecto (miles) situación de pobreza población en
al total (miles) situación de pobreza
491 20 89 129 37 057 71.1
491 20 13 324 8 451 16.2
491 20 6 436 4 166 8.0
491 20 2 798 1 841 3.5
492 20 903 574 1.1
2456 100 112 590 52 089 100.0

Fuente: Coneval, “Medición de la pobreza 2010”, Estados Unidos Mexicanos, indicadores de pobreza por municipio.
Internet. www.coneval.gob.mx
18
Las diferencias en el nivel de vida de los municipios pueden ser abismales,

por ejemplo, el municipio con mayor proporción de población pobre se en-
cuentra en Oaxaca y corresponde a San Juan Tepeuxila y el que tiene menos
se localiza en el Distrito Federal y corresponde a la delegación Benito Juárez
que, aunque no es jurídicamente un municipio, puede considerársele como tal
en este tipo de comparaciones. En el primero, 97.4% de su población vive en
condiciones de pobreza y, en el segundo, apenas 8.7 por ciento.
La desigualdad por municipios o delegaciones es notable. En el Índice
de Desarrollo Humano Municipal (idh) en México, elaborado por la oficina
mexicana del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) en
2004, se veía que la delegación Benito Juárez contaba con un idh de 0.951, lo
que la ubicaba como el municipio más desarrollado del país, y el menos desa-
rrollado era Coachoapa, en el estado de Guerrero, con un idh de 0.43. El de
la Benito Juárez era, en el nivel municipal, el más alto de los países de la ocde,
en contraste, el de Coachoapa era el más bajo de todos los países que integran
esta organización. Sin duda, México sigue siendo el país de la desigualdad.
Pobreza y servicios básicos
Los derechos sociales de los mexicanos se encuentran garantizados en nuestra

Constitución Política desde que fue promulgada en 1917. En su momento fue
considerada una de las más avanzadas en el mundo por garantizar derechos
sociales como la educación y la salud. Desgraciadamente, éstos siguen siendo
una noble aspiración que no logra hacerse realidad para muchos de nuestros
conciudadanos; los derechos sociales protegidos por la Constitución están en
la letra pero no son una realidad para todos los mexicanos.
A pesar de que se han logrado avances importantes, lo cierto es que los
esfuerzos de la política social para aumentar la población con servicios básicos
han sido insuficientes. Veamos algunos datos al respecto: según el Coneval,
41% de la población nacional no tiene acceso efectivo a los servicios de salud
y 65% no cuenta con cobertura de seguridad social. Por otra parte, son casi 32
millones los mexicanos de 15 años y más que, según el Instituto Nacional para
la Educación de los Adultos, se encuentran en rezago educativo: 5.4 millones
son analfabetos, casi 10 millones no concluyeron la primaria y 16.4 millones
no terminaron la secundaria.
La escolaridad promedio nacional pasó de 7.6 a 8.6 años, entre los bienios
2000-2001 y 2010-2011. No obstante, esta cifra esconde la desigualdad entre
las entidades federativas: 12 estados se ubican por debajo de la media nacio-
19
nal.3 Entre éstos destacan, en el extremo inferior, Guerrero, Oaxaca y Chiapas

con promedios de siete años o menos y, en el otro extremo, el Distrito Federal,
Nuevo León, Baja California, Coahuila, Sonora y Aguascalientes con 9.4 años
y más (sep, 2012).
La desigualdad educativa es aún mayor al comparar el nivel de escolaridad
por estrato de ingreso. En 2010, el gasto de los hogares en educación y espar-
cimiento representa 5.4% en el decil I, lo que contrasta con 19.5% en el X.
Por otra parte, en el decil más pobre 25.6% de jefes de familia carece de ins-
trucción escolar, mientras que esta proporción sólo representa 2% en el decil
de mayores ingresos (inegi, 2011).
En materia de rezago educativo, la desigualdad entre las entidades federa-
tivas es abismal ya que la proporción de personas mayores de 15 años o más
que no concluyó la educación primaria alcanzó sus mayores valores en nueve
estados: Chiapas, Oaxaca, Guerrero, Michoacán, Veracruz, Zacatecas, Yuca-
tán, Puebla y Guanajuato, donde entre tres y cuatro de cada 10 personas no
terminaron este nivel de escolaridad, de acuerdo a los datos del Coneval.
Según la Auditoría Superior de la Federación, en las últimas cuatro décadas
el porcentaje de la población de 15 años y más en rezago educativo, por no
terminar la primaria, se redujo sólo a la mitad, de 89 a 40%. Este organismo
estima que de mantenerse la actual estrategia de alfabetización y gasto, la meta
de abatir el rezago en educación básica para que al menos todos los mexicanos
sepan leer y escribir podrá cumplirse dentro de 188 años (Garduño y Méndez,
2012: 41).
La desigualdad interna que padecemos se refleja fielmente en la ubicación
que México muestra en el concierto internacional. Basten algunas cifras para
ilustrar este hecho.
De acuerdo con el Informe de Competitividad que edita el Foro Econó-
mico Mundial (wef, por sus siglas en inglés), nuestro país tiene la economía
número 11 del mundo por el tamaño de su mercado. Sin embargo, en cuanto
a la esperanza de vida ocupamos el lugar 38 y en salud y educación básica el
65. En cuanto a la incidencia de la tuberculosis ocupamos un respetable sitio
39 entre 133 países, pero no podemos decir lo mismo de la incidencia de la
malaria y de las cifras de mortalidad infantil, donde nos encontramos en los
lugares 75 y 89 (wef, 2009-2010).
Para sintetizar el problema de acceso a servicios básicos en la población
mexicana, se presenta en la gráfica 3 un “diagrama de caja y brazos”. En el que
3
Campeche, Chiapas, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Oaxaca, Puebla, San Luis
Potosí, Veracruz, Yucatán y Zacatecas.
20
se esquematiza la distribución de los municipios de acuerdo con el porcentaje

de su población con determinada carencia. En los cuadros o rectángulos se
concentran 50% de las observaciones, mientras que en los “brazos”, es 25%
más bajo y más alto, respectivamente. Los puntos fuera de los “brazos” re-
presentan observaciones atípicas. La gráfica 3 muestra la dispersión de los
municipios según la incidencia de cada carencia en su población, lo cual
muestra las grandes desigualdades entre los municipios del país.
Gráfica 3. Acceso a servicios básicos en los municipios, 2010

100
(%) población municipal con carencia
80
60
40
20
Rezago educativo Carencia salud

Carencia seguridad social Carencia servicios básicos de la vivienda
Carencia alimentación Carencia calidad de la vivienda
Fuente: Elaborado con datos del Coneval, “Medición de la pobreza 2010 por municipio.”
En breve, de la gráfica anterior se concluye que:
• En la mitad de los municipios, el porcentaje de la población con rezago

educativo oscila entre 30 y 60%. De manera crítica notamos que en más
de 75% de los municipios al menos 20% de su población carece de este
tipo de servicios. Si bien en materia educativa tenemos menores rezagos
que en otros servicios, excepto en carencias alimenticias, debemos tener en
mente el efecto de largo alcance que puede tener en la vida de las personas
contar o no con niveles educativos adecuados y de calidad. La educación
debe ser vista y entendida como un igualador de oportunidades, por lo
que la carencia de este derecho constitucional y básico de todo ser humano
debe ser considerada como un elemento clave para entender la histórica
perpetuación de la pobreza y la desigualdad.
21
• Aunque la distribución municipal de las carencias en servicios de salud

es semejante a la del rezago educativo, no así la desigualdad. En 50% de
los municipios con más carencia encontramos mayor dispersión que la de
la cobertura educativa, es decir, en el acceso a los servicios de salud hay
mayor desigualdad que en los educativos. Como se ve en las observaciones
atípicas hay municipios en los que virtualmente toda su población carece
de servicios básicos de salud.
• El derecho a la seguridad social es el más ausente en la población mexicana.
En la gráfica resulta claro que en la mitad de los municipios al menos 80%
de la población carece de ella. Esto representa en sí un problema grande
para la sociedad en su conjunto, que se agravará conforme envejezca la
población del país y no se cuente con un sistema de pensiones efectivo.
• Drenaje, electricidad y agua potable son servicios básicos que toda vivien-
da debe tener para contar con la posibilidad de una vida digna. En las
carencias de estos servicios encontramos el mayor grado de dispersión en-
tre municipios, abarcando todo el intervalo posible y con una distribución
semejante a una de forma “normal”. La desigualdad en términos de este
indicador refleja, en buena medida, las diferencias de calidad de vida que
hay en la población mexicana.
• A pesar de que en materia alimentaria encontramos un menor grado de
carencia en términos de porcentaje de la población municipal, se debe
resaltar lo elemental que es la alimentación para el desarrollo de una vida
digna y sana. En tres cuartas partes de los municipios al menos 20% de
la población padece carencias alimentarias. Sin embargo, hay municipios
en los que más de 70% de la población no tiene una alimentación ade-
cuada.
• Si el lugar donde uno reside tiene piso de tierra, techo de lámina o cartón,
si se vive en hacinamiento, si en un mismo cuarto se duerme y se cocina, y
si no se tiene baño dentro de la vivienda entonces, se dice que hay carencia
en la calidad de vivienda; el caso de esta variable es igualmente desolador
a los anteriores. Estas carencias básicas se traducen en una mala calidad de
vida y, sin duda, afectan la esperanza de vida.
Otras características de la pobreza en México
La principal característica de ésta es que se trata de un fenómeno que si bien

no es nuevo, sí es grave y afecta a un gran número de mexicanos. Otra más es
que la pobreza tiende a ser aún más acentuada y generalizada en comunidades
22
rurales y predominantemente indígenas. En cambio, en los municipios que no

lo son y en la medida en que el tamaño poblacional aumenta, los niveles de
pobreza y el número de carencias promedio disminuyen de manera importan-
te. Por ello, a continuación se abordarán, de manera separada, el problema de
la pobreza indígena y el de las comunidades rurales y urbanas.
Pobreza indígena: un malestar común
Probablemente el caso más emblemático de marginación en México, tanto por

el porcentaje de la población que abarca como por el nivel de pobreza, es el
de las poblaciones indígenas. Desafortunadamente, esta situación viene desde
tiempos muy remotos. Fue Humboldt quien hace más de 200 años señalaba:
“Los indios mexicanos, considerándolos en masa, presentan el espectáculo de
la miseria” (Alejandro de Humboldt, op cit.: 69).
El Coneval estima, con base en el Módulo de Condiciones Socioeconó-
micas de la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (enigh)
2010, que 79.3% de la población indígena vivía, en ese año, en condiciones
de pobreza. De este porcentaje, aproximadamente la mitad lo hacía en po-
breza extrema, es decir, con un ingreso mensual por debajo de la línea de
bienestar mínimo y con al menos tres carencias básicas. Estas cifras contrastan
con los datos, de por sí elevados, de la población general: 46.2% en condicio-
nes de pobreza, de los que cerca de una quinta parte eran considerados pobres
extremos (véase la gráfica 4).
El número de carencias promedio de la población indígena es mayor que el
del resto de la población. Hecho alarmante debido a la naturaleza básica de las
carencias y los estándares que se aplican para determinar si una persona carece
o no de determinado servicio. Además, la mayor parte de esta población vive
en comunidades rurales donde la línea de bienestar y la de bienestar mínimo4
son considerablemente menores a las de comunidades urbanas.
El Consejo Nacional de Población (Conapo), por su parte, menciona que
de los 312 municipios indígenas (aquellos donde alrededor de 70% de la po-
4
Con relación al ingreso, la medición de la pobreza utiliza dos líneas: la línea de bienestar mí-
nimo, que equivale al valor de la canasta alimentaria (rural y urbana) por personas al mes; y
la línea de bienestar (también rural y urbana), que equivale al valor total de la canasta alimen-
taria y de la no alimentaria (que incluye bienes y servicios básicos como educación, vivienda,
transporte público, prendas de vestir, calzado y cuidados de la salud, entre otros) por personas
al mes. Cfr. Análisis y medición de la pobreza, Líneas de bienestar y canasta básica en http://
www.coneval.gob.mx
23
blación de cinco años o más habla alguna lengua indígena), 218 tienen grado
de marginación muy alto, 75 alto y sólo 19 lo tienen medio; ninguno se situó
en los grados de marginación bajo y muy bajo. En otro contexto, de los 441
municipios que ese Consejo identificó en el año 2010 como de muy alta mar-
ginación, 49.4% corresponde a un municipio indígena esto a pesar de que su
población representa casi 6% del total en el país (Conapo, 2010).
Gráfica 4. Proporción de la población total e indígena en condiciones de pobreza y pobreza extrema.

México 2010
80
70
60 39.1%
50
Pobreza: 79.3%
40 5.4 millones de personas
3.3 carencias promedio
30 35.8%
Pobreza: 46.2%

52 millones de personas 40.2%
20
2.5 carencias promedio
10
10.4%
0
Nacional Indígena
Población en situación de pobreza extrema Población en situación de pobreza
Para el cuadro 5 se seleccionaron los 15 municipios con mayor población

indígena para mostrar que, en efecto, éstos suelen tener mayores niveles de
pobreza que el resto del país. En él se observa que el ingreso promedio de la
población total es superior al ingreso promedio de la población exclusivamen-
te indígena, en todos los casos, a excepción del municipio de Chamula en
Chiapas. Son notorios los altos niveles de pobreza en estos municipios, por
ejemplo, 70.9% de la población del municipio de Ocosingo, Chiapas, percibe
ingresos insuficientes para adquirir la canasta básica de alimentos; adicional-
mente, en cuatro de los 15 municipios seleccionados la población considerada
pobre rebasa 90% de la total.
24
Cuadro 5. Pobreza en municipios seleccionados con mayor población indígena
Entidad Municipio Población Ingreso promedio mensual Porcentaje de la población
indígena Población Menor a línea de Pobreza Pobreza Rezago Sin servicios Carencia de
total indígena bienestar mínimo (%) extrema educativo de salud alimentación
Yucatán Mérida 193 061 3 931 2 997 7.6 29.4 3.3 16.2 20.8 18
Chiapas Ocosingo 162 283 830 684 70.9 90.9 59.7 37.1 41.5 34.8
Quintana Roo Benito Juárez 153 816 3 955 3 080 6.3 26.3 3.2 16.8 32.4 18
Chiapas Chilón 108 066 557 534 80 95.3 70.6 42.6 32.1 45.3
Puebla Puebla 100 353 3 817 - 11.1 39.9 6 16.3 38.8 28.2
Chiapas San Cristóbal 94 493 2 143 1 405 33.7 66.1 21.3 26.5 40.3 25.7
Hidalgo Huejutla 93 315 1 656 1 255 36.4 66.7 23.2 27.5 10.9 42.7
Distrito Federal Iztapalapa 79 826 3 189 2 608 8.2 37.4 3.2 11.4 41.3 19.5
Oaxaca Juchitán 79 719 2 173 1 981 21.4 60.2 11.3 27.3 42.3 17.1
México San Felipe 76 627 1 115 1 022 51.6 80.6 43.4 38.2 21.7 61.4
Chiapas Chamula 76 596 553 559 76.1 94.8 69.7 55 50.8 31
Chiapas Tila 69 316 683 646 75.5 94.2 69.3 41.6 60 33.4
México Ecatepec 68 618 2 837 2 187 11.1 40.8 6 17.8 40.3 31.1
Veracruz Tantoyuca 66 912 1 273 918 45.6 77 39 25.6 33.2 39.4
Veracruz Papantla 65 537 1 662 - 34.6 68.5 25.5 25.5 38.6 31.9
Nacional 6 986 413 - - 3.5 46.2 10.4 20.6 31.8 24.9
Fuente: Los datos sobre el tamaño de la población indígena provienen de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (cdi). Los datos sobre pobreza, ingreso total e ingreso de la población indígena
así como los de carencias básicas se encuentran en “Medición de la pobreza 2010 por municipio”, elaborado por el Coneval. El Censo de Población y Vivienda 2010, elaborado por el inegi, da cuenta de la población in-
dígena total.
Pobreza rural y urbana: grandes diferencias
Otra de las características de la pobreza en México son las enormes diferencias

que hay entre comunidades rurales y urbanas. Si bien tampoco son nuevas,
representan un problema importante, en particular si consideramos que se-
gún el inegi, en el año 2010 alrededor de 23.1% de los habitantes vivía en
comunidades con poblaciones menores a los 2 500 y alrededor de 40% en
comunidades de 15 000 habitantes o menos.
A continuación, en la gráfica 5, se contrastan los datos sobre pobreza en
comunidades rurales y poblaciones urbanas. Aquí podemos observar que casi
65% de la población rural vive en alguna condición de pobreza, es decir, viven
oprimidas 17 millones de personas, de las cuales alrededor de 6.3 millones pa-
decen pobreza extrema. Datos contrastantes con la población urbana donde,
a pesar de ser considerablemente más numerosa, la pobreza se manifiesta en
menor proporción: 40.5%, del cual alrededor de 15.5% experimenta condi-
ciones de pobreza extrema.
Dicho de otro modo, mientras que en las áreas rurales 40 y 24 personas de
cada 100 viven en pobreza y pobreza extrema, respectivamente, en las zonas
Gráfica 5. Proporción de la población urbana y rural en condiciones de pobreza y pobreza extrema 2010
70
60
50
40.9%
40
Pobreza: 64.9%
17 millones de personas
30 3.0 carencias promedio Pobreza: 40.5%
35 millones de personas
34.2% 2.3 carencias promedio
20
10 23.9%
6.3%
0
Rural Urbana
Población en situación de pobreza extrema Población en situación de pobreza
26
urbanas las cifras son de 34 y seis. Conviene destacar que a pesar de que la
población urbana rebasa a la rural de manera importante, con una proporción
de 3.3 a 1, el número de pobres extremos en el ámbito rural supera a los que
viven en las zonas urbanas.
En el cuadro 6 se detallan las diferencias mostradas en la gráfica 5. Como
se puede observar, los valores que ocupa la población rural en todos los indi-
cadores son mayores que los de la población urbana, las únicas excepciones
corresponden a los indicadores de población no pobre y no vulnerable, y
población vulnerable por ingresos. Esta última se refiere a quienes tienen in-
gresos por debajo de la línea de bienestar pero sin carencias sociales, y dado
que en las comunidades rurales 93.6% de la población vive al menos con una
de seis carencias sociales, el valor de este indicador para el medio rural es de
sólo 1.1 por ciento.
De manera más específica, en el cuadro 6 se observa que los niveles de reza-
go educativo son el doble entre las poblaciones rurales respecto de las urbanas,
que alrededor de 82% de las primeras no tienen seguridad social, en contraste
con el ya elevado 54% de las segundas; que en cuanto a la falta de acceso a
servicios básicos de la vivienda, la proporción rural-urbano es mayor de 6:1;
que la cantidad de individuos con ingresos menores a la línea de bienestar
mínimo en el medio rural es más de dos veces aquella de la población urbana,
y así sucesivamente con el resto de los indicadores.
Finalmente, el cuadro 7 muestra los distintos indicadores de pobreza y
carencias utilizados anteriormente pero en términos del tamaño poblacional
del municipio clasificado en: poblaciones menores a los 2 500 habitantes;
entre 2 500 y 15 000 habitantes; entre 15 000 y 100 000; entre 100 000 y
un millón, y los de un millón y más de habitantes. Resulta notable que en la
medida en que el tamaño poblacional del municipio aumenta, las condiciones
de pobreza y de carencias disminuyen de manera importante, a excepción de
la pobreza moderada en la que municipios de tamaño intermedio tienen los
mayores porcentajes.
El Consejo Nacional de Población, menciona que:
En un gran número de localidades que se dispersan a lo largo y ancho del terri-

torio nacional vive una cantidad significativa de población, en muchos casos, en
condiciones de aislamiento.
Éste es un fenómeno con profundas raíces históricas que ha permanecido a pesar
del proceso de desarrollo. Estas localidades dificultan el aprovechamiento de las
economías de escala y de la infraestructura. Por razones de costo-beneficio las ac-
ciones de política pública tienden a concentrarse en zonas urbanas, lo que provoca
27
una circularidad entre el tamaño de los asentamientos y la carencia de servicios

básicos (Conapo, 2011:12).
Cuadro 6. Indicadores de la medición de pobreza rural y urbana 2010 (%)
Indicadores de incidencia Rural Urbano
Pobreza multidimensional
Población en situación de pobreza 64.9 40.5

Población en situación de pobreza moderada 40.9 34.2
Población en situación de pobreza extrema 23.9 6.3
Población vulnerable por carencias sociales 28.8 28.6
Población vulnerable por ingresos 1.1 7.2
Población no pobre y no vulnerable 5.2 23.6
Prevención social
Población con al menos una carencia social 93.6 69.2

Población con al menos tres carencias sociales 50.3 19.4
Indicadores de carencia social
Rezago educativo 33.9 16.6

Carencia por acceso a los servicios de salud 32.2 31.6
Carencia por acceso a la seguridad social 81.9 54.3
Carencia por calidad y espacios de la vivienda 29.2 11
Carencia por acceso a los servicios básicos de la vivienda 46.6 7.3
Carencia por acceso a la alimentación 33.6 22.2
Bienestar
Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar mínimo 35 14.7

Población con un ingreso inferior a la línea de bienestar 66 47.7
Fuente: Estimaciones del Coneval con base en el Módulo de Condiciones Socioeconómicas-enigh 2010, reporte “Medición de
la pobreza en México 2010”.
28
Cuadro 7. Pobreza y carencias en municipios según tamaño poblacional del mismo

Tamaño poblacional del municipio (%)
De 0 a De 2 500 De 15 000 De 100 000 Más de

Población 2 499 a 14 999 a 99 999 a 999 999 1 000 000
Estado de pobreza 72.87 70.70 63.69 36.39 33.58
Estado de pobreza extrema 32.86 26.32 20.19 6.34 3.81
Estado de pobreza moderada 40.01 44.38 43.50 30.15 29.75
No pobre y no vulnerable 3.12 5.04 8.48 25.51 25.85
Con rezago educativo 35.35 32.01 27.68 16.48 15.42
Sin acceso a servicios 39.55 33.89 32.93 29.79 34.86

de salud
Sin seguridad social 84.69 81.50 75.50 51.91 51.56
Sin servicios básicos 63.92 51.37 39.77 14.45 5.01

de la vivienda
Sin acceso a alimentación 28.36 28.51 29.42 22.83 20.84
Ingresos debajo de línea 73.85 73.10 67.73 43.35 40.76

de pobreza
Ingresos de línea 42.88 39.20 32.00 12.35 9.20
de pobreza extrema
Número de municipios bajo 384 986 884 191 11
esta clasificación
Población acumulada 500 638 7 435 978 32 185 793 56 060 018 16 407 703
en los municipios
Fuente: Estimaciones generadas con datos del Coneval, “Medición de la pobreza 2010 por municipio”.
Muchos programas, pocos resultados
Las causas de estos magros y, en algunos casos, fallidos resultados de la polí-

tica social parecen ser diversas. Entre ellas destaca el abandono de la atención
a la pobreza por la vía productiva y la universalización de algunos servicios
públicos.
29
Uno de los problemas es el manejo clientelar de la política social, además

de que el Estado no siempre ha asumido su responsabilidad social. A ello se
suman la falta de coordinación, la multiplicidad de programas y la concentra-
ción de los recursos, que también han influido en la ineficiencia de la política
social para abatir la pobreza. Por supuesto que la política fiscal y la dirección
de algunos subsidios tampoco han contribuido a atenuar la desigualdad.
Según el Coneval en 2010 había 2 391 programas y acciones para el de-
sarrollo social en todas las entidades de la República. Además, en 2012 el
gobierno federal desarrolló para el mismo propósito 278 programas y acciones
sociales a los que se destinaron más de 743 000 millones de pesos. Entre ellos
se encuentran los fondos destinados a la superación de la pobreza. Véase en
el cuadro 8 la distribución de estos programas federales según la institución
encargada de instrumentarlos.
La falta de acción gubernamental concertada en esta materia es evidente,
por lo tanto, difícilmente puede haber coordinación con tal diversidad y mul-
tiplicidad de programas.
En realidad cuando se revisa el inventario de programas federales para este
propósito, al menos por sus nombres, se observan incongruencias casi inexpli-
cables. En los correspondientes a 2012, por ejemplo, la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público es la responsable de los programas destinados a las comu-
nidades indígenas como los albergues escolares, la organización productiva de
las mujeres, el turismo alternativo, la producción, la igualdad de género, la
conservación de recursos naturales, hasta el apoyo a los indígenas desplazados
de sus comunidades de origen. La Secretaría de Economía, por su parte, des-
tinó más de 715 millones de pesos al desarrollo de la industria del software.
También en materia de desarrollo social en el inventario se ubican tanto el
Sistema Nacional de Investigadores y las becas de posgrado que coordina el
Conacyt, como la atención de urgencias del issste.
Es claro que no hay un concepto preciso para lo que en los programas
de gobierno se entiende por “desarrollo social”. Y más claro es que se carece
de una conducción gubernamental precisa para estos propósitos. La Sedesol,
como se ve en el cuadro 8, únicamente es responsable de 24 de los 278 progra-
mas federales para el desarrollo social y ejerció, en 2012, sólo 107 000 de los
317 000 millones de pesos destinados a la superación de la pobreza.
Sirvan estos datos para ilustrar la falta de coordinación y la diversidad de
programas que supuestamente deben promover el desarrollo social y la supe-
ración de la pobreza. Aquí radica parte de la explicación del porqué, pese a la
asignación de grandes cantidades de recursos públicos, el número de pobres
aumenta en lugar de disminuir.
30
Cuadro 8. Programas y acciones federales de desarrollo social 2012

Ramo Institución Número de programas Presupuesto
y acciones sociales (millones de pesos)
Educación Pública sep 92 207 348
Medio Ambiente y Recursos Naturales semarnat 30 24 142
Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, sagarpa 24 61 573

Pesca y Alimentación
Desarrollo Social sedesol 24 107 610
Hacienda y Crédito Público shcp 22 18 443
Instituto de Seguridad y Servicios issste 22 36 821

Sociales de los Trabajadores del Estado
Salud salud 20 94 164
Economía se 13 12 185
Consejo Nacional de Ciencia y conacyt 10 15 972

Tecnología
Trabajo y Previsión Social stps 8 1 964
Instituto Mexicano del Seguro Social imss 8 160 056
Reforma Agraria sra 5 2 864
Total 278 743 142
Fuente: Coneval, Inventario de programas federales de desarrollo social 2012.
Conclusiones
Hoy más que nunca es necesario revisar y ajustar la política social en el marco
de una nueva estrategia de crecimiento económico con equidad social. La
prioridad en nuestro país no puede seguir siendo el mantenimiento de los
equilibrios macroeconómicos. Tampoco hay que descuidar esos equilibrios,
esto es obvio, pero ellos no pueden ser más importantes que el bienestar co-
lectivo y la propia estabilidad social; los equilibrios fiscales no pueden tener
prioridad sobre los desequilibrios sociales.
31
Desde luego es posible encontrar congruencia entre el desarrollo económi-

co y social con la estabilidad macroeconómica. Si otros países lo han logrado,
¿por qué no podemos hacerlo nosotros? Lo cierto es que no hemos alcanzado
el punto en que se haga posible el equilibrio macroeconómico, bajas tasas
inflacionarias, déficit públicos manejables, buenos ritmos de crecimiento eco-
nómico y el mejoramiento real de los indicadores de bienestar social.
La desigualdad en el ingreso origina disparidades en el acceso a los servicios
básicos. Esto sucede incluso en aquellos que tienen un mayor efecto igualador,
como son la educación y la salud. La desigualdad y la pobreza se transmiten
con frecuencia de generación en generación, en particular cuando no inter-
viene el Estado. Para ello conviene tomar en cuenta el informe que sobre el
combate a esos males publicó en 2010 el Instituto de Investigación de las Na-
ciones Unidas para el Desarrollo Social (unrisd, por sus siglas en inglés) en el
que se proponen siete lineamientos:
1. El crecimiento que genere empleo productivo.

2. La elaboración de políticas sociales integrales.
3. El combate frontal a los altos niveles de desigualdad.
4. La puesta en práctica de programas gubernamentales efectivos que sean
evaluados.
5. El fortalecimiento del sistema político y democrático.
6. El reconocimiento de distintos mecanismos para el combate a la pobreza y
la desigualdad.
7. El alineamiento de las políticas sociales y económicas con los arreglos ins-
titucionales y políticos que generen la articulación de todos los actores y
elementos.
La desigualdad es un problema ético que, en su dimensión actual, se con-

vierte en un serio obstáculo para el desarrollo. Sin duda es necesario ajustar
y modificar el modelo de desarrollo que se ha seguido en el país. En dichos
ajustes la educación, la ciencia, la tecnología y la innovación deben ser parte
fundamental. La transmisión, conservación y creación de nuevos conocimien-
tos es la base sobre la que se construyen los sistemas económicos exitosos.
El conocimiento es uno de los factores de la producción, con una relevancia
pocas veces vista en la historia de la humanidad.
La educación en particular tiene un efecto de nivelación social, lo cual es
toral en sociedades como la nuestra, caracterizada por profundas, históricas y
abismales desigualdades.
32
Es hora de reconocer que la solución de los grandes problemas nacionales

requiere del diseño de nuevas políticas públicas. Necesitamos otros enfoques y
nuevas perspectivas que rompan con las inercias y los dogmas que nos frenan.
La creación de empleos en el medio rural y en las colonias populares debe ser
una de las principales estrategias que, sumada a la atención a la salud, la edu-
cación y la alimentación, puede dar mejores resultados.
El país necesita volver a crecer de manera suficiente, porque el crecimiento
económico sostenido es necesario para mejorar los niveles de vida de la socie-
dad. No debemos olvidar que el fin último y más importante de una economía
no puede ser otro que mejorar los niveles de vida generales. Necesitamos un
modelo de desarrollo capaz de generar crecimiento económico, reducir las
desigualdades, fomentar la cohesión social e insertar a nuestro país en la eco-
nomía y la sociedad del conocimiento. Requerimos un modelo de desarrollo
con sentido social y humano.
Para ello, sin duda, es imperativo impulsar una política fiscal que promue-
va la distribución justa de la carga impositiva. Quien no contribuye, debe
hacerlo, y quien tiene más, debe contribuir más al desarrollo del país. Ha lle-
gado el momento de atender algunos de los problemas de siempre. La pobreza
y la desigualdad son parte de ellos y la estrategia debe partir de un modelo de
desarrollo distinto y de políticas públicas en materia social. Ese es el desafío.
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34
La ciudadanía en México
Un breve recuento histórico
Luis Reyes García*
El presente trabajo pretende identificar, desde una perspectiva histó-

rica, las diferentes etapas por las que ha pasado la construcción de la
ciudadanía en México. Se propone demostrar que ha sido un proceso
largo, azaroso y dramático; que los ciudadanos ideales existen sólo
en papel y como definición, y que aún estamos lejos de los preceptos
mínimos de ciudadanía. La transición a la democracia que generó op-
timismo y que ahora debería gozar de plenitud en los ciudadanos de
México parece más un espejismo que una meta alcanzada. El diagnós-
tico de los últimos años continúa mostrando que, en términos de par-
ticipación e interés en los asuntos públicos, prevalece la desconfianza,
el desinterés, la manipulación y la incertidumbre, lo que alienta a
crear prácticas para construir la consolidación de la ciudadanía.
Palabras clave: ciudadanía, participación, interés público, derechos
civiles, democracia.
Introducción
L a ciudadanía se ha convertido en las últimas décadas en un tema

central de los cambios sociopolíticos en México. A medida que el
POLIS 2013, vol. 9, núm. 2, pp. 113-149
país transitó de un régimen autoritario a uno más democrático desde

finales de los años setenta, la transición y sus reformas electorales y de
partidos comenzaron a plantearnos una serie de interrogantes sobre el
acompañamiento ciudadano que tendría la construcción de la demo-
cracia en nuestro país. Es decir, qué tanto los cambios políticos y socia-
les habían contribuido a ampliar la noción de ciudadanía, no solo desde
* Doctor en Estudios Sociales. Profesor e investigador de tiempo completo en la Unidad 096

D.F. Norte de la Universidad Pedagógica Nacional. Correo electrónico: <lgarcia@upn.mx>. 113
Luis Reyes García
el punto de vista formal y legal, sino desde la apropiación individual y

colectiva de valores y prácticas propicios a la democracia más allá de su
versión procedimental.
En la historia política de México, la ciudadanía en su sentido liberal
clásico de adquisición de derechos y ejercicio de libertades individua-
les y colectivas como principios inalienables en el contexto de la vida
pública, no siempre fue un elemento natural a la organización social y
política. Desde sus primeras etapas como nación independiente hacia
la primera mitad del siglo XIX, la ciudadanía y el ciudadano fueron
más bien ajenos a los incipientes proyectos de Estado-nación que se
instrumentaron. En el plano formal, la norma sí establecía la noción
de individuo-ciudadano sujeto de derechos, pero la realidad era esen-
cialmente distinta en un país fragmentado territorial y socialmente, si-
tuación constante a lo largo de todo el siglo XIX. Los ciudadanos eran
imaginarios, sostiene Fernando Escalante (2002), para decir que solo
existían en la idea de los líderes y gobernantes de la época y en los do-
cumentos legales, pero no en los hechos, pues estaban ausentes en la
mentalidad, las prácticas y la vida cotidiana de la mayoría de los sectores
sociales de aquella época, esencialmente pobres y analfabetos.
Más de dos siglos después, el tema de la ciudadanía sigue generan-
do preguntas y cuestionamientos. En un periodo de postransición a
la democracia, nos preguntamos qué tanto ha cambiado la ciudadanía
en México y qué líneas de continuidad y cambio se podrían identifi-
car en ella desde una perspectiva histórica. En este sentido, el presente
trabajo se propone hacer una breve revisión histórica de los principales
procesos y etapas en la construcción de la ciudadanía en México. Se tra-
ta de identificar las constantes y los problemas por los que ha atravesado
el ciudadano y sus espacios de configuración y reproducción, con la
finalidad de arribar a un diagnóstico del perfil -en términos de ideas y
prácticas- que define a los ciudadanos mexicanos en los últimos años.
El ensayo está organizado de la siguiente manera: en primer lugar,
identificamos y presentamos de modo sintético un acercamiento a los
conceptos e ideas que sobre ciudadanía se analizan y discuten en la
tradición política contemporánea; en segundo lugar, hacemos un breve
recorrido histórico sobre las ideas, conceptos y procesos en la construc-
ción de la ciudadanía en México, dividido en dos grandes momentos:
el siglo XIX y el periodo postrevolucionario; en tercer lugar, hacemos un
114 recuento de las expresiones de la ciudadanía en las últimas décadas, di-
La ciudadanía en México. Un breve recuento histórico
vidiendo la exposición en dos partes: las décadas de los setenta-noventa

y un diagnóstico de la condición que guarda la ciudadanía en los últi-
mos años.
Algunas definiciones de ciudadanía en la tradición

política contemporánea
De acuerdo con García y Lukes:
…cabe entender a la ciudadanía como una conjunción de tres elemen-

tos constitutivos: la posesión de ciertos derechos, así como la obligación
de cumplir ciertos deberes en una sociedad específica; pertenencia a una
comunidad política determinada (normalmente el Estado), que se ha vin-
culado generalmente a la nacionalidad; y la oportunidad de contribuir a
la vida pública de esa comunidad a través de la participación… (García y
Lukes, 1999).
De la anterior definición se derivan al menos tres acepciones de ciu-

dadanía: la primera tiene un énfasis jurídico que por una parte puede
garantizar derechos y deberes, pero por otra puede resultar excluyente;
es decir, negar o limitar el acceso de ciertos individuos a esos mismos
derechos, sobre todo en entornos donde las desigualdades sociales son
muy profundas (pobreza, marginación y exclusión), como es el caso
de la mayoría de las sociedades latinoamericanas y otras regiones del
mundo como Asia y África. En estos contextos también se pueden con-
figurar desigualdades jurídicas derivadas de una debilidad del individuo
frente al Estado. Así, ante la falta de recursos económicos mínimos para
la subsistencia entre los sectores sociales más pobres, es casi imposible
que estos sectores puedan gestionarse principios elementales de justicia
ahí donde el Estado no la garantiza.
La segunda acepción de ciudadanía que se deriva de la definición
de García y Lukes es de naturaleza política, en el sentido de pertenen-
cia a una comunidad estatal en donde suelen estar anclados los ima-
ginarios y valores de la nacionalidad, mismos que sintetizan ciertos
principios de identidad, reflejo de orígenes, historia y vivencias com-
partidos para una comunidad que se asienta en un territorio común:
el Estado-nación. 115
Luis Reyes García
La tercera acepción del concepto se refiere a una cuestión muy rele-

vante en los sistemas democráticos de nuestra época: la participación del
ciudadano en la vida pública. La participación es siempre una posibili-
dad y una oportunidad de los individuos en la toma de decisiones de la
vida pública, pero depende de tradiciones, valores y cultura aprendidos
en los procesos de socialización que se han configurado. Cada sociedad
da lugar a distintos modelos y sistemas de participación dependiendo
de su historia. Idealmente, se espera que la participación sea libre y
voluntaria. Asimismo, la opinión de cada individuo/persona tiene el
mismo valor e importancia en la construcción del bien público, pero
no siempre es así; la historia propia de cada sociedad puede hacer de la
participación una senda perniciosa y perversa capaz de alejar a los indi-
viduos de ella, cerrando así posibilidades y oportunidades. Por ejemplo,
la participación manipulada, corporativa, preponderante en sociedades
con altos niveles de pobreza y bajos niveles educacionales, contribuye
a hacer de este “bien colectivo” una dimensión negativa o desagradable
de lo público, a la que muchos son arrastrados de manera involuntaria,
mientras que otros prefieren y pueden decidir no asomarse a ella para
no tener que enfrentarse a expresiones perversas y perniciosas de la na-
turaleza humana. A pesar de ello, es necesario recuperar el valor ético de
la participación como la única posibilidad de construir colectivamente
la noción de bien público.
Siguiendo a Adela Cortina (1977), la ciudadanía, en tanto vínculo
entre el ciudadano y una comunidad política, tiene una doble raíz -la
griega y la romana- que origina a la vez dos tradiciones: la republicana
según la cual la vida política es el ámbito donde conjuntamente los
hombres buscan construir el bien público, y la liberal que considera
a la política como un medio para poder realizar en la vida privada los
propios ideales de la felicidad.
La tradición republicana y la tradición liberal inspiran dos concep-
ciones de la ciudadanía que podemos interpretar y/o calificar como mi-
nimalista y amplia. La concepción minimalista entiende a la ciudadanía
en términos formales como un estatus legal o jurídico, asentado en un
conjunto de derechos y deberes que se realizan en el espacio de una
comunidad política a la que se pertenece, en tanto espacio común que
propicia y crea identidad individual y colectiva. Mientras tanto, una
concepción amplia de la ciudadanía se entiende en términos culturales
116 y políticos como un ejercicio activo más que una condición estática. El
ciudadano es consciente de su pertenencia a una comunidad humana

no limitada a un país, comparte un conjunto de valores y comporta-
mientos, obligaciones y responsabilidades, a la vez que participa acti-
vamente en todos los asuntos de la comunidad. Todo ello se sintetiza
en el civismo, entendido como un conjunto de virtudes públicas que
posibilitan la convivencia (Bolívar, 2007). Como señalan Camps y Gi-
ner, “…el civismo viene a ser aquella ética mínima que debería suscribir
cualquier ciudadano liberal y democrático; mínima para que pueda ser
aceptada por todos, sea cual fuere su religión, procedencia o ideología;
ética, porque sin normas morales es imposible convivir en paz y respetar
la libertad de todos…” (1997). En este sentido, reitera Camps, “…la
idea de la ciudadanía no debe estar ligada exclusivamente a los dere-
chos individuales -sean éstos civiles, políticos o sociales- sino incluir al
mismo tiempo aquellos vínculos capaces de unir a los ciudadanos con
la comunidad: obligaciones o deberes cívicos que constituirán lo que
podríamos llamar la ‘estructura moral de la democracia’” (2009).
Por otro lado, de acuerdo con Bolívar (2007), en el ámbito inter-
nacional (filosofía, moral y política), podemos identificar las siguientes
tradiciones en la definición y discusión de la ciudadanía.
Cuadro 1. Ciudadanía. Tradiciones en filosofía, moral y política

Liberalismo Comunitarismo Republicanismo cívico
Ciudadanía como un Ciudadanía como Ciudadanía como una
estatus: derechos sentimiento de pertenencia práctica: civismo
Individualismo Multiculturalismo Identidad cívica
Ciudadanos pasivos Reconocimiento Participación
Tolerancia y pluralismo Identidad cultural Deberes y virtudes cívicas
Minimalismo cívico Ciudadanía fragmentada o Noción robusta de
diferenciada ciudadanía
Fuente: Tomado de Antonio Bolívar, Educación para la ciudadanía. Algo más que una asignatu-
ra, Barcelona, Graó, 2007, p. 21.
Por muchas razones, la noción moderna de ciudadanía tiene sufi-

cientes deudas con la filosofía liberal que orientó la modernidad euro-
pea. Por ejemplo, el reconocimiento de la persona cuyo valor en sí mis-
ma dio paso a la noción de individuo, con derecho a la propiedad y a ser
protegido por leyes racionales, representó un cambio de pensamiento
notable en el proceso de transición feudalismo-capitalismo. El nuevo 117
Luis Reyes García
individuo portador de derechos paulatinamente se vio involucrado en

un conjunto de interacciones contractuales que rápidamente lo lleva-
ron a la fundación de una nueva comunidad política llamada Estado.1
Expresión de un pacto político en el que los individuos depositaron la
responsabilidad de la dirección y el gobierno político, pero fundamen-
talmente la garantía de seguridad jurídica. Ahí donde la primera forma
de Estado bajo el formato absolutista fue superada y sustituida primero
por el Estado liberal y luego por el Estado democrático representativo,
se operó un notable cambio civilizatorio en materia social y política
que acompañaría las transformaciones económicas del capitalismo de la
propiedad privada y el libre mercado.2
Así, en el contexto del Estado liberal capitalista, protegidos por el
marco jurídico, los individuos organizados fueron buscando las distin-
tas formas de encontrar satisfacción a sus expectativas personales. En el
ámbito de la participación social y política orientada a la conformación
del gobierno del Estado, hallaron en el sistema de representación la
alternativa más viable para incidir en la opinión y la toma de decisiones
de los asuntos públicos. Conscientes de que no era práctico que todos
estuvieran involucrados en la resolución de los asuntos de interés pú-
blico, encontraron en los representantes el vehículo y la forma de hacer
efectiva su presencia. Pese a ello, como toda creación humana, el siste-
ma de representación resultó imperfecto: no siempre los representantes
acataron al pie de la letra el mandato de sus representados, algunos se
inconformaron e hicieron esfuerzos por hacer más efectiva la represen-
tación, otros renunciaron de facto a la posibilidad de perfeccionar la re-
lación con sus representantes y dieron paso a conductas individualistas
1
En esta discusión, sigo fundamentalmente las ideas de los teóricos del contractualismo
en la tradición de la filosofía política, representados por Hobbes, Locke y Rousseau. Como es
sabido, cada uno de ellos presenta matices distintos en la idea de contrato, su proceso de cons-
trucción y operación en el marco de la relación individuo-Estado.
2
La idea del cambio civilizatorio en materia social y política, lo ubico en referencia al predo-
minio de la razón en el rediseño social y político de las sociedades modernas, lo cual se presenta
como una ruptura en relación con las sociedades del Medievo y los estados absolutistas, más
inspirados en ideas mágico-religiosas. Desde luego, desde otras perspectivas de análisis, como
las inspiradas en el marxismo clásico, el Estado liberal-capitalista aparecería como el represen-
tante de los intereses de la clase dominante y, en este sentido, el cambio civilizatorio sería visto
como un proyecto negativo o pernicioso para los sectores sociales mayoritarios, para los no
poseedores de los medios de producción, los cuales tienen que vender su fuerza de trabajo al
capitalista explotador. Esta discusión es desde luego mucho más amplia y compleja, por lo que
118 solo se esbozan ideas muy generales.
que configuraron ciudadanos pasivos. En esta perspectiva, a la vez que

se consolidó el Estado democrático-representativo como la única alter-
nativa viable para establecer la gobernabilidad de la comunidad política
estatal, también se reprodujeron los sistemas de representación imper-
fecta, los cuales hicieron que germinara la ciudadanía pasiva.3
Mientras tanto, para no reconocer las inconsistencias del sistema de
representación política, las relaciones sociales y políticas fueron orienta-
das a incorporar y recrear los valores del pluralismo y la tolerancia. Así
se han mantenido los sistemas de representación política como modelos
de sociabilidad imperfectos pero funcionales a la luz de una ciudadanía
minimalista e incompleta, que con mucha frecuencia no tiene dema-
siado interés en los asuntos públicos. En este escenario se configuran
desigualdades, inequidades, desequilibrios que son bien aprovechados
por liderazgos y élites en la búsqueda de poder, que no del interés y el
bien público.
En la segunda mitad del siglo XX, el debate sobre la ciudadanía se
ha ampliado y ha dado lugar a fructíferas investigaciones que proponen
distintas ideas y conceptos sobre la ciudadanía y sus procesos. En esta
línea se inscribe el clásico trabajo de Marshall (1976), quien ha destaca-
do que la ciudadanía implica el goce efectivo de los derechos humanos,
civiles y políticos, en el marco del Estado-nación en tanto principal
coadyuvante de la construcción de identidad y pertenencia a una comu-
nidad, desde un punto de vista jurídico formal en el ámbito del Estado
de derecho del que es garante el Estado. Más allá de esta perspectiva,
autores como Giruox (1993), Gellner (1996), Turner (1992) y Mann
(1987), han enfatizado el hecho de que la legalización de los derechos
ciudadanos está vinculada de manera estrecha a las grandes luchas so-
ciales, principalmente en los países europeos, cuyos resultados después
fueron universalizados. En esta línea de discusión, Olvera sostiene que
“…en las naciones donde se dio la innovación jurídica e institucional
3
Una tendencia opuesta a la ciudadanía pasiva sería lo observado por Alexis de Tocqueville
en su análisis de la democracia en los Estados Unidos. El pensador francés destacó el valor de la
voluntad y la iniciativa individual de los estadounidenses para constituir asociaciones y organi-
zaciones, fundamentales en la definición del interés y el bien público, proyectando el valor de
la participación social y política. Esta característica distintiva de la democracia estadounidense,
desde luego que ha cambiado en las últimas décadas; lo que Tocqueville reseñó corresponde a
la época de origen y auge de la democracia en los Estados Unidos, hacia los siglos XVIII y XIX.
Para mayores detalles, véase Tocqueville, 1987. 119
Luis Reyes García
de los derechos de la ciudadanía, se presentó una correlación histórica

entre conflicto social, aprendizaje normativo e institucionalización ju-
rídica…” (2001).
De manera más específica, en las últimas décadas el debate sobre la
ciudadanía ha dado lugar a distintas corrientes y tendencias de pensa-
miento; una de ellas es la tradición comunitarista. En voz de sus pensado-
res más importantes: Charles Taylor (1994), Alasdair McIntyre (1987)
y Michael Walzer (1987), desde finales de la década de los ochenta ha
promovido una revisión teórico-empírica de algunos de los conceptos
y valores centrales del liberalismo clásico: como las nociones de indi-
viduo, libertad y justicia. Básicamente se enfatiza la crítica a la prepon-
derancia de los valores individualizados por encima de los de carácter
colectivo y/o comunitario. El comunitarismo ha llamado la atención
sobre la necesidad de reconocer el multiculturalismo en un contexto
internacional donde la globalización impone fuertes tendencias hacia la
homogeneización de los valores y la cultura del consumo.
El derecho a la diferencia de las comunidades y sus valores culturales
ocupan un lugar central en el discurso comunitarista. En este sentido,
la idea de ciudadanía está fuertemente anclada en el reconocimiento de
grupos, etnias, minorías, nacionalismos, etcétera. Se trata de un pro-
ceso en el que se espera que determinados grupos y culturas mayori-
tarias, acepten incluir a otros sectores minoritarios en sus procesos de
sociabilidad en condiciones de igualdad, sobre todo porque se asume
que esas minorías tienden a ser excluidas en la medida en que se auto-
definen como diferentes. Si bien la defensa de la identidad cultural es
un factor que en principio resulta racionalmente legítimo en el marco
del pluralismo, deriva sin embargo en la configuración de otro tipo
de problemáticas relacionadas con el establecimiento y práctica de una
ciudadanía diferenciada que tiende a ser fragmentaria. Esto dificulta el
diálogo, la deliberación pública y el acuerdo sobre asuntos que pueden
ser tan específicos, que diluyen la idea misma del interés público, la
construcción de normas jurídicas y, por supuesto, la convivencia social
civilizada en el contexto de demandas y reivindicación de derechos que
pueden dispersarse y polarizarse.
Por otro lado, el republicanismo cívico se ha configurado en los últi-
mos años como un sistema de ideas que busca redimensionar algunos
principios tanto del liberalismo clásico como de la tradición republica-
120 na y las tesis comunitaristas. Los preceptos más importantes han sido
elaborados por el pensador irlandés Philip Pettit, profesor de teoría po-

lítica y filosofía en la Universidad de Princeton, Estados Unidos.
El republicanismo plantea que las personas son ciudadanos y no
súbditos, por tanto nadie tiene derecho a decidir sobre la vida o libertad
de otras personas. Para el efecto, el Estado tiene el poder de evitar que
los fuertes tomen como súbditos a los más débiles. Lo anterior supo-
ne relaciones de igualdad y equidad; igualdad formal pero también de
hecho a partir de relaciones dialógicas. Asimismo, la equidad en las
relaciones sociales, económicas, políticas, educativas, etcétera –en los
ámbitos individual, institucional y/o colectivo- implica crear las mis-
mas oportunidades de acceso a servicios, bienes, derechos, etcétera.
Otra cuestión fundamental para el republicanismo cívico es crear las
condiciones legales, institucionales y culturales para la expresión de opi-
niones y puntos de vista divergentes en los procesos de deliberación de
los asuntos públicos, como reflejo de la pluralidad social que, al consoli-
darse, impide que el poder se concentre creando controles y equilibrios.
Asimismo, parafraseando a Maquiavelo en Discursos sobre la primera
década de Tito Livio, el republicanismo considera que al crear buenas
leyes se crean buenos hábitos y los buenos hábitos crean buenas leyes,
como un camino y un proceso que se puede construir colectivamente
en salvaguarda de la libertad de las personas (Pettit, 1999).
Es evidente que las tres grandes tradiciones que convergen hoy día
(liberalismo, comunitarismo y republicanismo cívico) para discutir
a la ciudadanía en sus dimensiones teórica y empírica, se mezclan a
su vez con nuevos desarrollos analíticos, a veces como complementa-
rios y otras como antagónicos a los planteamientos de las diferentes
escuelas de pensamiento. En este sentido, en la discusión internacio-
nal la ciudadanía es conceptualizada a partir de nuevas orientaciones
espacio-temporales y nuevos referentes empíricos, producidos en gran
medida a partir de los procesos de globalización económica, política,
social, cultural, religiosa, entre otros. Así, conceptos como ciudadanía
mundial (Cortina, 1997), multiculturalismo (Kymlicka, 1992), ciuda-
danía diferenciada (Pateman, 1992; Young, 2000), ciudadanía post-
nacional (Habermas, 2000), ciudadanía planetaria (Morin, Ciurana y
Motta, 2003), cosmopolitismo (Beck, 2001; Held, 2012), entre otros,
que no desarrollamos en este trabajo, forman parte del debate inter-
nacional sobre ciudadanía y muestran los distintos matices que puede
tener la idea de ciudadanía a partir de las divergentes y contradictorias 121
Luis Reyes García
realidades sociales que se gestan en todo el mundo en el marco de los

procesos de globalización.
Más allá del debate internacional, es evidente que en las últimas
décadas en México, el tema de la ciudadanía está ocupando la aten-
ción de las comunidades académicas, las instituciones del Estado, los
organismos no gubernamentales y la sociedad civil en general. Como
tema de deliberación teórica y como análisis de realidades empíricas, la
ciudadanía en México está ligada hoy día a diferentes procesos sociales,
políticos, culturales, entre otros, en sus dimensiones de participación,
organización y movilización. No siempre fue así, la ciudadanía en sus
acepciones más actuales es relativamente reciente; en realidad, ha atra-
vesado un largo y azaroso proceso desde las épocas de la conquista espa-
ñola y hasta nuestros días.
A continuación presentamos un breve recuento histórico de cómo la
idea de la ciudadanía fue penetrando en la organización social y política
del país, primero como un referente cercano solo a las élites gobernantes
y los sectores sociales más acomodados e ilustrados, para luego instau-
rarse lentamente en el imaginario social4 de los distintos grupos de la
sociedad. Una idea aún incipiente y hasta casi ajena a determinados sec-
tores sociales, todavía muy alejados del ideal de la modernidad liberal y
sus variantes en la época actual en las sociedades más desarrolladas. Con
este recuento pretendemos acercarnos a una síntesis de los procesos de
construcción de la ciudadanía en México hasta nuestros días.
Ideas, conceptos y procesos sobre la ciudadanía

en México: breve recuento histórico
De la conquista al siglo XIX
Si bien la conquista española trajo sobre los territorios y la población

asentada en la llamada Nueva España algunos rasgos de la modernidad
europea, tampoco puede afirmarse que aquella se haya instalado plena-
4
Creado por Cornelius Castoriadis (1983), el concepto de imaginario social suele utilizarse
en ciencias sociales para definir las representaciones sociales que se tienen de las instituciones; con
frecuencia se utiliza como sinónimo de cosmovisión, mentalidad, conciencia colectiva e ideología,
pero en la obra de Castoriadis tiene un significado mucho más preciso, ya que supone un esfuerzo
122 desde el materialismo para relativizar la influencia de lo material sobre la vida social.
mente en los procesos de socialización, más bien predominó la barbarie,

la exclusión y la imposición de una cosmovisión religiosa monoteísta,
como uno de los objetivos centrales de la colonización. Mientras en
Europa central se discutió desde el siglo XVI la necesidad de transitar
a modelos de organización social y política, donde paulatinamente se
redimensionó la idea del individuo-sujeto, en la Nueva España se man-
tuvo la tendencia a gobernar sin la presencia y reconocimiento del otro;
es más, durante la mayor parte de la época colonial, los conquistadores
y sus representantes en la Nueva España, tenían la idea de que proba-
blemente los “indios” no tenían alma, cuestión que procuraron resolver
con la evangelización realizada por las órdenes religiosas.
Mientras la revolución francesa expuso internacionalmente el tema
de los derechos del hombre y del ciudadano como bienes inalienables
desde finales del siglo XVIII, en México el movimiento de independen-
cia y la guerra civil que prevaleció prácticamente toda la primera mitad
del siglo XIX, aún evidenciaban las prácticas de esclavitud presentes en
distintas regiones del país. En realidad, las ideas liberales de justicia,
libertad y derechos apenas eran conocidas por las élites, que desde lue-
go procuraron contener su difusión porque eso significaba reconocerle
derechos a las masas sociales que controlaban y explotaban.
En este sentido, la revolución de independencia impulsada a princi-
pios del siglo XIX, no fue en estricto sentido la posibilidad de concreción
inmediata de los ideales de la revolución francesa. Como se ha demos-
trado, la independencia de la Nueva España fue en realidad un pacto
de élites entre los sectores criollos que habían logrado posicionarse con
base en esfuerzo y trabajo, con los españoles adinerados que llegaron de
Europa para establecerse definitivamente y hacer fortuna en la Nueva
España, los cuales encontraron una coyuntura política favorable para
romper definitivamente con la tutela de la monarquía, desgastada tras
la expansión napoleónica en España (Villoro, 1986).
Tras el triunfo de la revolución y la formalización de la independen-
cia de México a través de los tratados de Córdoba en 1821, las ideas
y la visión liberal de reorganización social y política no cuajaron en lo
inmediato; la Constitución federalista de 1824 fue un intento fallido de
crear instituciones a la usanza de los países europeos o de la flamante de-
mocracia estadounidense, geográficamente muy cercana. Las tentaciones
monárquicas eran aún muy fuertes y la imagen de los grandes reyes abso-
lutistas europeos era todavía un referente que inspiraba a muchos líderes 123
Luis Reyes García
de la época, aunque la mayoría de ellos solo fueron malas copias de los

príncipes y reyes de la mejor época de las monarquías europeas. Sin ideas
claras y sin proyecto de futuro, líderes como Adolfo López de Santa Anna
hicieron de la nación en formación, recientemente independizada, un bo-
tín personal y familiar, y en la práctica nada aportaron a la construcción
de la nación, que en ese momento todavía era una quimera.
De acuerdo con Roux (2005: 57), las premisas centrales para la cons-
trucción del Estado-nación debían cumplir al menos con cuatro requi-
sitos: un proceso de delimitación territorial, esto es, definir el espacio
de acción del poder estatal; el establecimiento de un poder soberano,
un mando único y supremo, interna y externamente reconocido, así
como su derecho exclusivo al ejercicio de la violencia, a la expedición de
leyes y la impartición de justicia; la construcción de una esfera público-
estatal secularizada; y la construcción de una identidad colectiva que
permitiera a los individuos el reconocimiento de sí mismos como parte
de una comunidad estatal-nacional.
La fragilidad institucional, la desintegración territorial y la ausencia
de un liderazgo laico propositivo con visión de largo plazo, permitieron
que el clero católico se mantuviera como la única institución visible en
la mayoría de los pueblos, villas y rancherías. Con ello que se fortaleció
el poder de la iglesia, que, con su visión represora y limitada de la orga-
nización y la vida social, en nada contribuyó a promover el desarrollo
y el progreso de los individuos y las colectividades, permanentemente
azuzados por la doctrina del pecado y la culpa, por lo que solo las secto-
res dirigentes del poder eclesiástico tenían derecho a la propiedad. Así,
la iglesia prolongó su papel como terrateniente, prestamista y adminis-
tradora de bienes.
Según Roux (2005: 58), para José María Luis Mora, uno de los
intelectuales liberales más representativos de la época, la construcción
de una república pasaba por la transformación social y cultural de un
pueblo tradicional, cuyas ideas y costumbres eran ajenas a los reque-
rimientos de las instituciones liberales y democráticas. Para Mora, los
indígenas y campesinos mexicanos no habían podido adquirir la au-
tonomía y conciencia de la independencia personal, proveniente del
“sentimiento de propiedad”. La monarquía española, consideraba en
sus reflexiones, había mantenido a la población indígena en estado de
infancia estacionaria. Como afirma Hale (1987), José María Luis Mora
124 estaba convencido de que:
…en su estado actual y hasta que no hayan sufrido cambios considerables,

los pueblos nativos de México, no podrán llegar nunca al grado de ilus-
tración, civilización y cultura de los europeos, ni sostenerse bajo el pie de
igualdad con ellos en una sociedad donde unos y otros hagan parte; estos
cortos y envilecidos restos de la población mexicana (aunque despierten
compasión), no pueden considerarse la base de una sociedad mexicana
progresista…
Así se configuró en el siglo XIX, lo que Roux ha llamado la “tragedia

del liberalismo” (2005: 57-85).
No se puede levantar una república, razonaban los liberales, donde
“no existen los individuos”; la construcción de la república pasaba por
la destrucción de los pueblos. Los liberales necesitaban reemplazar los
vínculos personales tejidos desde la pertenencia a una comunidad por
la socialidad abstracta del mercado capitalista, por la comunidad del
dinero (Roux, 2005: 59).
En la segunda mitad del siglo XIX, las ideas liberales fueron retoma-
das por una generación de destacados líderes encabezados por Benito
Juárez, quienes para hacer prosperar un proyecto de nación moderno
tuvieron que encabezar dos cruentas batallas. Primero, la revolución
de Ayutla para derrocar a la dictadura de Santa Anna; de ahí surgió la
Constitución liberal de 1857, que fuera criticada y combatida por el
clero, lo que dio lugar a una segunda confrontación que fue la Guerra
de Reforma. Tras el conflicto, los liberales salieron triunfantes y empe-
zaron a construir el proyecto de nación liberal que había sido truncado
desde hacía más de tres décadas. La victoria de los liberales tuvo como
uno de sus grandes logros la separación iglesia-Estado y sus derivaciones
en la laicización de distintos aspectos de la vida pública.
La separación iglesia-Estado implicó un arduo y complejo proceso
de imaginación en el diseño de instituciones para la nueva república.
Los modelos inspiradores como era de esperarse fueron las constitucio-
nes europeas y la Constitución de los Estados Unidos. Así, la separación
de poderes, el federalismo, la constitución y restauración del parlamen-
to, la supresión de los privilegios de la iglesia en asuntos de propiedad y
de intervención en cuestiones estrictamente de gobierno, avanzaron de
manera paulatina en el contexto de un país predominantemente rural.
En una mirada retrospectiva, si bien la visión de los liberales encabeza-
dos por Juárez sí planteó proyectos y expectativas de futuro inspiradas 125
Luis Reyes García
en las tendencias sociopolíticas predominantes en esa época en todo el

mundo, es evidente que se trataba de iniciativas de élite que muy poco
impacto tuvieron en los sectores sociales que no vivían en las ciudades,
es decir, la mayor parte de la población del país. En este sentido, es muy
difícil afirmar que se tratara de un proyecto con legitimidad,5 amplia-
mente reconocido por los distintos grupos sociales, pues la mayoría de
ellos permanecían al margen de la organización social, política y econó-
mica que encabezaba Juárez.
A propósito de los avatares del siglo XIX, Escalante (1992) ha afir-
mado que los ciudadanos son imaginarios en la medida en que el pro-
yecto liberal es realmente poco acompañado por los sectores sociales
mayoritarios o, dicho de otro modo, no hay ciudadanos en el sentido
de sujeto con información e interés en los asuntos públicos del Estado.
No podría ser de otro modo en un país rural y analfabeto. También, la
idea misma de Estado y nación resultaba ajena para la mayoría, sobre
todo considerando que la población se encontraba establecida en asen-
tamientos rurales dispersos y con pocos vínculos entre sí. La idea del
Estado supone un constructo racional de relación jurídico-política y
social en la que los individuos se reconocen como parte de una comu-
nidad. Al mismo tiempo, se crea en el imaginario una representación
abstracta de dicha entidad y también se pueden encontrar expresiones
y/o evidencias empíricas que vinculan de manera concreta a los habi-
tantes de un territorio.
Por otro lado, la ausencia o fragilidad de vínculos societales pro-
pició una suerte de realidades paralelas y visiones divergentes de lo
que era México: una fue la visión de los líderes y gobernantes que se
imaginaban un país moderno a la usanza de las naciones europeas;
otra fue la visión de los pobladores del México rural, indígena y anal-
fabeta, cuya vida cotidiana se desarrollaba en la lucha constante por
la sobrevivencia; una tercera fue la del clero, que no cesó en pugnar
por conservar poder e influencia aliándose con los grupos conservado-
res: terratenientes y burguesía extranjera, contrarios a las aspiraciones
de los liberales de establecer relaciones sociales basadas en libertades
y derechos establecidos como norma jurídica de validez para todos.
5
Entendemos el concepto de legitimidad como el atributo del Estado que consiste en
la existencia en una parte relevante de la población de un grado de consenso tal que asegure la
obediencia sin que sea necesario, salvo en casos marginales, recurrir a la fuerza. Se procura
126 transformar la obediencia en adhesión (Bobbio et al., 1991: 862).
La iglesia seguía pensando en los grandes poderes monárquicos de la

época dorada del feudalismo que le concedían un sinfín de privilegios.
Por ello apoyó la derrota de la república juarista y la formación del
imperio de Maximiliano durante la segunda intervención francesa en
la década de los sesenta del siglo XIX.
Aunque los liberales regresaron al poder tras derrotar al ejército
francés que buscaba el sostenimiento del ilegítimo gobierno de Maxi-
miliano, la causa modernizadora no logró prosperar; la debilidad de
las instituciones de la República continuó siendo uno de los mayores
obstáculos para construir el Estado y la nación que hacían falta, a fin de
integrar el territorio y la población a un proyecto común que pudiera
ser socializado. La ausencia de instituciones y en general de organiza-
ción social fue caldo de cultivo para el surgimiento de liderazgos de
corte personalista, despóticos y autoritarios.
Porfirio Díaz comprendió muy bien esta situación y, aprovechando
sus habilidades de militar, primero diseñó el asalto al poder y, una vez
que lo tuvo, subordinó todos los poderes existentes a su entera voluntad
para establecer una dictadura que duró más de treinta años. Durante
ese lapso de tiempo, pactó alianzas con la aristocracia terrateniente y los
grupos económicos de la época, nacionales y extranjeros, y estableció
una política gubernamental abusiva y represora contra la población, o
de mucha disciplina, como se dijo en su momento. Aunque suele ser
predominante la percepción negativa del régimen de Díaz, para algu-
nos analistas del porfiriato como Guerra (1988), fue muy importante
el esmero de Díaz por la internacionalización de la economía y por la
innovación de algunos sectores productivos como la minería, la indus-
tria textil y la agricultura de riego, así como el desarrollo del transpor-
te ferroviario. Siempre admirador de la modernidad francesa, Díaz se
inspiró en ella para darle un nuevo rostro sobre todo a las ciudades del
México de finales del siglo XIX.
¿Dónde están la ciudadanía y los ciudadanos durante el régimen de
Díaz? No estaban, eran imaginarios; la política, la actividad económica
y la educación siguieron siendo asuntos de las élites; ni siquiera en el ni-
vel de los derechos elementales para el trabajo se pudo establecer alguna
noción básica de la justicia liberal. Como era de esperarse, el descon-
tento y la inconformidad fueron creciendo hasta ser incontenibles; así
se gestó la revolución mexicana.
127
Luis Reyes García
En búsqueda del ciudadano y sus derechos:

hacia la construcción de una ciudadanía social
en el México postrevolucionario
La orientación popular que adquirió la revolución mexicana en su fase

inicial, produjo expectativas esperanzadoras para las empobrecidas y ex-
plotadas masas obreras y campesinas que comenzaron a darse cuenta de
que su situación tenía que cambiar, que podían aspirar a otras condicio-
nes de vida más allá de la marginación a la que habían sido condenadas
por siglos. Este objetivo sin embargo no ha sido fácil de alcanzar por la
intermediación y utilización de que fueron objeto las masas populares,
sistemáticamente manipuladas por liderazgos camaleónicos que algunas
veces simpatizaron con sus demandas y otras no dudaron en traicionar
compromisos en aras de entronizarse en el poder.
Una parte importante del legado popular de la revolución fue plas-
mado en la Constitución de 1917. A pesar de ello, muchos de los de-
rechos establecidos ahí a favor de obreros y campesinos, han sido por
décadas letra muerta; más aún, la posibilidad de avanzar en la construc-
ción social de la ciudadanía fue truncada una y otra vez tras finalizar el
movimiento revolucionario. Primero, los líderes triunfantes de la últi-
ma etapa de la revolución encabezados por los generales del norte, se
enfrascaron en una cruenta batalla por el poder hasta principios de la
década de los treinta. Entre traiciones y asesinatos, el pacto constitucio-
nal no fue suficiente para dirimir las disputas por el poder, de tal suerte
que la civilidad, la negociación y el acuerdo, sistemáticamente fueron
sustituidos por la ambición, el personalismo y las traiciones. Una dispu-
ta entre líderes y élites que se olvidó de construir el Estado y la nación,
aplazando sistemáticamente la construcción de la res publica.6
Después de que Lázaro Cárdenas llegó al poder a mediados de la dé-
cada de los treinta, los gobiernos postrevolucionarios fraguaron la figura
del ciudadano corporativo. Una ciudadanía mediatizada que no descansa
en la libertad individual y el libre albedrío, sino en una relación tutelada
de dominio-subordinación en la que determinados liderazgos de corte
paternalista-autoritario piensan, accionan y deciden qué conviene a las
6
Se utiliza el concepto de res publica en el sentido clásico proveniente de la tradición ro-
mana: la “cosa pública”, “la cosa del pueblo”, la relativa a la asociación humana políticamente
constituida, fundada en la existencia de intereses comunes y de leyes aceptadas por todos (Roux,
128 2007: 93).
personas, los grupos y sectores sociales. En esta lógica, cuando el gobier-

no de Cárdenas diseñó el modelo de bases sociales para el régimen polí-
tico, creó una estructura de agregación y representación de intereses en
la que el Estado organizó a la sociedad y tuteló sus demandas. El corpo-
rativismo en el sentido de Philippe C. Schmitter (1992) es un proceso
en el que el Estado crea la organización de la sociedad y la subordina.
En el caso mexicano, el pacto social corporativo entre Estado y so-
ciedad fue procesado de manera eficaz a través del Partido Revolucio-
nario Institucional, que se convirtió desde su origen, en 1929, en el
instrumento político al servicio del Estado-gobierno para encauzar la
organización versus control de la sociedad en su conjunto.
La “gran familia revolucionaria” (Brandenburg, 1964), como se
llamó a la alianza del Estado con todos los sectores sociales, fue un
proyecto incluyente que resolvió eficazmente las líneas de autoridad
con el presidente de la república a la cabeza, el cual acataron todos
sin protestar. En este esquema, el conflicto interclases quedó resuelto,
o casi perfectamente diluido, pues el proceso de representación y agre-
gación de intereses dio a cada quien lo que correspondía. Asimismo, la
política populista desplegada por el gobierno, perfectamente delineada
mediante una combinación de paternalismo autoritario y relaciones de
favor y recompensa, resolvía las demandas y expectativas de todos los
sectores sociales. Así se socializó el valor de la lealtad al gobierno como
elemento fundamental en la reproducción del populismo, la estabilidad
y consenso del régimen político y desde luego su legitimidad, lo cual
era refrendado periódicamente en las urnas pues el régimen político
mexicano salvaguardó de modo eficaz a las instituciones democráticas
garantizando elecciones periódicas.
¿Qué pasó con la ciudadanía en este modelo sociopolítico? Si una de
las grandes carencias para el desarrollo de la sociedad en el siglo XIX fue
la falta de instituciones sólidas y la ausencia de un proyecto educacional
de impacto social, el Estado mexicano postrevolucionario trabajó para
subsanar estas deficiencias. No se puede negar la existencia de avances
notables que condujeron a la nación hacia la conquista de la anhelada
y aplazada modernización. En el ámbito educativo, si bien educar a la
población mayoritariamente analfabeta fue una preocupación del poder
estatal desde la época de Juárez en la segunda mitad del siglo XIX, lo
que se hizo antes de la revolución apenas fueron esfuerzos restringidos
de poco alcance, pues la labor educativa mantuvo un sesgo elitista que 129
Luis Reyes García
benefició básicamente a la población que vivía en las ciudades. Fue has-

ta después de concluido el movimiento revolucionario, cuando pudo
definirse una política educativa de Estado. En 1921 se creó la Secretaría
de Educación Pública (SEP) con la finalidad de organizar un sistema
educativo nacional.
El proyecto educativo de los gobiernos postrevolucionarios ha tran-
sitado por distintas etapas y momentos; una de las más importantes es
sin duda la expansión de los servicios educativos, cuyo objetivo fun-
damental es acercar la escuela a los grupos sociales que viven en las
regiones más apartadas del país. Así, bajo los principios de educación
pública, gratuita y laica contenidos en el artículo tercero constitucional,
el tema de la cobertura educativa ha contribuido a fortalecer el princi-
pio del derecho a la educación y con ello a construir la noción de ciuda-
danía social en el sentido de Marshall (1965), esto es, la satisfacción de
necesidades básicas como educación y salud; también ha contribuido a
la integración social a partir de examinar y resolver cuestiones relacio-
nadas con el empleo, la pobreza y la desigualdad social, desde el diseño
de políticas públicas de Estado.
A la par de las acciones orientadas a cumplir con los derechos edu-
cativos mediante la expansión de los servicios, los gobiernos postrevolu-
cionarios también procuraron el establecimiento de un sistema de salud
y seguridad social que ayudó a fortalecer la ciudadanía social.7 El mismo
que en las últimas décadas vive un grave deterioro, lo que pone en ries-
go el cumplimiento del derecho a la salud para los sectores sociales más
pobres cuya única opción es el sistema público.
Más allá de la importancia del tema de la salud y la seguridad social
como un elemento clave en la construcción de la ciudadanía social,
queremos insistir en el tema educacional, por considerar que es un fac-
tor central que contribuye a expandir la ciudadanía y configurarla en un
sentido más integral, como el pleno ejercicio de los derechos políticos,
civiles y sociales (PNUD, 2004).
7
En efecto, la creación de un sistema de salud pública y de seguridad social a través de la
fundación del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) en 1943 y del Instituto de Seguridad
y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE) en 1959, contribuyó a procurar el
cumplimiento del derecho a la salud y la seguridad social contenido en el artículo 123 constitu-
cional. No obstante, como es de todos sabido, el sistema enfrenta un notable deterioro tras años
130 de desgaste de infraestructura, reducción paulatina del financiamiento público, y corrupción.
En principio, en el marco del proyecto educativo postrevoluciona-

rio, la educación en México sí ha contribuido a socializar valores his-
tórico-nacionales, a forjar identidad; pero consideramos que ha dejado
muchos aspectos no resueltos respecto a la formación de una ciudadanía
que piense y actúe libremente para involucrarse de manera informada y
responsable en los asuntos de interés público.
La educación pública gratuita que el Estado mexicano ha instru-
mentado desde la década de los treinta del siglo XX a través de las es-
cuelas de educación básica, si bien alfabetiza, enseña los fundamentos
básicos en lecto-escritura, las operaciones lógico-matemáticas elementa-
les, y da información general sobre la historia nacional, junto a rituales
como los honores a la bandera y la celebración de fechas importantes de
la historia nacional, también ha recreado prácticas, rutinas y valores que
no contribuyen satisfactoriamente a una formación que forje ciudada-
nos habilitados para acompañar de manera efectiva la construcción de
un proyecto de sociedad abierta y democrática. El educando analítico-
crítico, responsable y participativo, conocedor y respetuoso de las leyes,
no ha sido siempre el sujeto resultante del sistema de educación pública
básica. En cambio, el paternalismo, el verticalismo autoritario, las re-
laciones de dependencia entre personas, el individuo sumiso, junto a
otras expresiones como la ausencia de una cultura de la legalidad y la
corrupción, son manifestaciones de las relaciones sociales que tienden
a ser consentidas y/o reproducidas por el sistema público de educación
básica y sus escuelas, que se convierten así en ejes centrales de la domi-
nación y la hegemonía de los grupos de poder hegemónicos que con-
trolan las estructuras del Estado (Giroux, 1993; Ornelas, 1995, 2008;
Covarrubias, 2007).
En síntesis, podemos decir que dado el sistema de valores (paterna-
lismo, relaciones de codependencia, autoritarismo, entre otros) prevale-
ciente en la organización y operación de la educación básica en México,
esta no constituye, necesariamente, un agente eficaz para la formación
valoral orientada a la construcción de un sujeto-ciudadano analítico,
crítico, participativo, capaz de involucrase en los asuntos de interés pú-
blico, como el espacio por excelencia donde se expresa y reproduce la
ciudadanía que reconoce a la democracia como un proyecto social en el
que todos participan, deliberan y proponen.
Más allá de la educación básica, el sistema educativo medio superior
y superior (González, 2008) ha intentado recuperar algunos parámetros 131
Luis Reyes García
de formación ciudadana. En efecto, la posibilidad de alcanzar un mayor

nivel de estudios trajo para muchas generaciones de mexicanos la opor-
tunidad de acceder a nuevos conocimientos, lecturas, acercamiento a
autores y corrientes de pensamiento que por su complejidad difícilmen-
te podrían ser abordados en la educación básica. En este sentido, los
egresados de los niveles medio superior y superior fueron constituyen-
do otro perfil de educandos y de egresados, con mejores herramientas
de conocimiento y cualitativamente mejor habilitados para desarrollar
el pensamiento analítico-crítico, necesario para la reflexión y la acción
transformadora de su entorno social, político y económico.
Sin lugar a dudas, el movimiento sociopolítico y estudiantil de 1968
es ya la expresión de que sectores importantes de la sociedad educados en
el sistema público de educación han desarrollado una visión crítica del
régimen político autoritario, del gobierno y su sistema corporativo de
control y subordinación social y política. Después de 1968, las críticas y
cuestionamientos al orden estatal mexicano y su sistema político aumen-
taron. Más que en ningún otro momento, fueron evidentes las contra-
dicciones entre un orden concentrado en salvaguardar una lógica de rela-
ciones sociales y políticas corporativo-autoritarias, en el contexto de una
sociedad que ya había cambiado y que demandaba la construcción de
nuevas pautas de sociabilidad, más dialógicas y horizontales.
En este contexto, el tema de la ciudadanía ganó centralidad. En
el siguiente apartado identificamos algunos procesos ciudadanos que
han hecho posible una parte muy importante de los cambios sociales y
políticos operados en las últimas décadas y vemos cómo a partir de la
construcción de nueva ciudadanía es posible idear nuevos derroteros de
futuro para el país.
Ideas y procesos de construcción de ciudadanía

en las últimas décadas
Las décadas de los setenta-noventa
Las décadas de los setenta-noventa en México son el escenario de una

disputa intensa, a veces explícita y otras oculta y silenciosa, que puso en
la mesa de discusión muchas de las certezas y paradigmas del orden es-
132 tatal corporativo, populista y autoritario que se construyó en el periodo
postrevolucionario, el cual tuvo una gran estabilidad hasta finales de la

década de los sesenta. En este escenario, la mayor parte de las premisas
de la ciudadanía corporativa fueron cuestionadas, y surgieron en distin-
tos sectores de la sociedad tendencias de cambio hacia la construcción
de una nueva ciudadanía. Estas tendencias surgieron vinculadas a las
clases medias y los sectores urbano-populares en las principales ciudades
del país (Ramírez, 1994).
Mientras el régimen autoritario se resistía a cambiar desplegando toda
su capacidad represora en los años setenta,8 sectores importantes de la
sociedad se organizaban para oponer resistencia y construir nuevas pautas
de negociación y relación con el Estado. Un ejemplo significativo de estos
sectores fue sin duda el sindicalismo independiente de los años setenta,
sobre todo la vertiente del sindicalismo universitario de la UAM, la UNAM
y otras instituciones, que emprendieron una lucha por conseguir mejores
contratos colectivos de trabajo y enfrentar la crisis económica que para
esa época ya afectaba significativamente el poder adquisitivo de las clases
trabajadoras (Delarbre, 1990). Del lado del sindicalismo oficial vinculado
a los sectores del PRI, se vivieron momentos de tensión y conflicto, pues
las políticas neoliberales de los gobiernos de Miguel de la Madrid y Carlos
Salinas de Gortari impactaron la disciplina de las organizaciones corpora-
tivas que, sin llegar al punto de la ruptura, sí ejercieron fuertes presiones
en los gobiernos y plantearon interrogantes sobre la continuidad del apo-
yo electoral al (Compeán y Lomelí, 2000).
En este sentido, al ponerse en crisis el pacto corporativo Estado-
sociedad, también el sistema político encabezado por el Partido Re-
volucionario Institucional encontró obstáculos para su reproducción
eficaz; en este sentido, la relación de mandato y obediencia se fracturó
seriamente. Las tensiones internas del orden estatal en el ámbito de la
organización social, fueron abriendo alternativas para encauzar la movi-
lización, la participación y la representación social y política en una ló-
gica no corporativa (Reyes del Campillo, 1996). Una primera expresión
de esta tendencia se dio a raíz de los sismos de 1985 en la Ciudad de
8
Los estudiantes críticos del régimen, la formación de la guerrilla urbana y rural y el sindi-
calismo independiente eran reacciones de amplios sectores de la sociedad dispuestos a no seguir
siendo controlados por las organizaciones corporativas del Estado mexicano, quien los persi-
guió, encarceló y desapareció. La literatura sobre el tema es abundante, algunos acercamientos
a manera de síntesis se pueden encontrar en Aguilar y Meyer (1989), Basáñez (1981), Hirales
(1996), Medina (1994) y Tello (1995). 133
Luis Reyes García
México, cuando la tragedia convocó a la solidaridad entre los habitan-

tes a partir de una organización espontánea cohesionada por liderazgos
naturales que no necesitaron la tutela de ninguna organización corpo-
rativa, al tiempo que exhibieron la incapacidad del gobierno para dar
respuesta y atención oportuna a los miles de damnificados.
Después de los sismos del ‘85, un momento clave que expuso los al-
cances de la crisis del pacto corporativo fue el de las elecciones de 1988,
en las cuales, el PRI y el gobierno no pudieron contener las consecuen-
cias de la crisis económica. Fueron varios los factores que evidenciaron
la crisis de reproducción del corporativismo: a) La crisis de moviliza-
ción social y política de electores a favor del PRI ante el crecimiento de
sectores sociales independientes, críticos del sistema prevaleciente, que
encontraron acomodo organizativo y rutas de apoyo a sus demandas en
la oposición encabezada por el Frente Democrático Nacional (FDN), la
coalición que buscó romper la hegemonía política y electoral del priismo
en todo el país; b) El rechazo de que fueron objeto muchos candidatos
del PRI, sobre todo los vinculados con los sectores, en particular los de
la CTM; c) Las fracturas en la élite política priista, la más importante fue
la escisión de la Corriente Democrática encabezada por Cuauhtémoc
Cárdenas y Porfirio Muñoz Ledo, principales artífices del FDN (Garri-
do, 1988); y d) La crisis del paradigma del nacionalismo revolucionario,
cuya visión nacionalista y popular de la economía y el desarrollo nacio-
nal fue paulatinamente desechada por los gobiernos priistas de Miguel
de la Madrid y Carlos Salinas de Gortari, al promover la adopción de
un modelo económico neoliberal basado en la privatización y la aper-
tura de la economía al capital extranjero, con primacía del mercado y
reducción de las funciones sociales del Estado (Pacheco, 2000).
Otras implicaciones importantes de las elecciones de 1988 y del
paulatino proceso de descorporativización de amplios sectores socia-
les fueron las transformaciones al sistema electoral y de partidos.9 Así,
9
Respecto a las transformaciones del sistema electoral y de partidos iniciadas desde finales
de la década de los setenta y ampliadas después de las elecciones de 1988, hay básicamente dos
grandes interpretaciones. La primera supone que se trata de aperturas políticas controladas
por el régimen político prevaleciente como una medida emergente que le permitiría mante-
nerse en el poder; la otra supone que los cambios al sistema electoral y de partidos fueron el
resultado de la movilización social anticorporativa. Nosotros pensamos que se combinaron
ambos factores, además de la importancia que también tuvieron factores tales como la tenden-
cia internacional en favor de la democracia, así como otros factores relacionados con cambios
134 culturales derivados de las transformaciones sociodemográficas que paulatinamente entraron
la movilización social independiente alimentó la formación de nuevos

partidos de oposición que se propusieron ya no ser comparsas del PRI
en los procesos electorales. En esta perspectiva, se negociaron reformas
al sistema electoral a lo largo de toda la década de los noventa, buscan-
do consolidar cuestiones fundamentales de la competencia electoral:
transparencia, equidad, legalidad, etcétera. En este escenario, el régi-
men mexicano de partidos dio pie a la consolidación de nuevos actores;
por un lado, la oposición de derecha representada en el Partido Acción
Nacional (PAN), por el otro, la oposición de izquierda representada en
el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y algunas otras opciones
partidarias con agendas y banderas específicas como el Partido Verde
Ecologista de México (PVEM). También han desfilado un buen número
de partidos como variantes minoritarias de la izquierda que han tenido
existencias efímeras. En conjunto, los cambios en el sistema electoral
y de partidos produjeron elecciones competitivas, alternancia política,
gobierno dividido y reconfiguraciones institucionales en el marco de
una gobernabilidad tendencialmente más democrática.
Más allá de las transformaciones al sistema electoral y de partidos
que refuerzan fundamentalmente la ciudadanía política, en la década
de los noventa, se dio otro proceso social organizativo muy valioso
que acompañó los cambios en la esfera política, nos referimos al sur-
gimiento y consolidación de las organizaciones no gubernamentales
(ONG). Estas organizaciones se fueron constituyendo en el marco de
la diversidad y la pluralidad social, en la cual se conformaron distintas
y complejas agendas y demandas. Las ONG de los últimos años han
acompañado las expectativas y dado voz a grupos plurales que no tie-
nen acomodo ni en los partidos políticos, ni en las organizaciones sin-
dicales y corporativas tradicionales; además, en buena medida las ONG
se reivindican como organismos no interesados en la práctica política
institucionalizada, lo que las ha mantenido distantes, en particular de
los partidos políticos. Una aportación muy importante de las ONG es
que han contribuido a configurar un nuevo perfil de ciudadanía, a
replantear y abrir nuevos canales de negociación con las instituciones
del Estado, y también, a reconfigurar espacios y prácticas en la rela-
ción Estado-sociedad, antaño monopolizados por las organizaciones
en contradicción con el régimen político prevaleciente. Para mayores detalles, véase Reyes del
Campillo y Hernández (2004). 135
Luis Reyes García
corporativas y por los partidos políticos en la definición y gestión de

demandas (López, 2008).
La constante interrelación del Estado con las ONG ha llevado a es-
tas no solo a consolidar su organización sino a formalizarla mediante
un estatus jurídico que les permite relacionarse de manera más eficaz y
responsable con el Estado mexicano y con organismos y dependencias
internacionales. Los vínculos con organismos extranjeros han dado a al-
gunas ONG nacionales la posibilidad de recrear buenas prácticas demo-
cráticas inspirándose en lo que sucede con estos organismos sobre todo
en los países con mayores niveles de civilidad. Así, ideas relacionadas con
la ciudadanía transnacional, el multiculturalismo y la ampliación de los
derechos políticos y civiles en el marco de la internacionalización de
los derechos humanos, son aportes que refuerzan la necesidad de cons-
truir una nueva ciudadanía responsable y participativa en nuestro país.
La ciudadanía en los últimos años: elementos

para un diagnóstico
En el marco de la transición mexicana a la democracia (Cansino,

2000; Salazar, 2001; Palma, 2004; Mirón Lince, 2011), la ampliación
de la ciudadanía política a través de la participación en las elecciones
y el ejercicio del voto, generó grandes expectativas sobre la consoli-
dación de un ideal ciudadano más allá de lo político. Esto es, avanzar
en la construcción de una ciudadanía más integral, que participara
plenamente en la construcción de propuestas, en la deliberación y de-
cisión de los asuntos públicos y, de paso, que contribuyera a cerrar el
largo ciclo de prácticas corporativas en la organización y movilización
de la sociedad.
En las hipótesis más optimistas, estos logros tendrían que verse re-
flejados en el nuevo régimen político surgido de la alternancia en la
Presidencia de la República después de las elecciones de 2000 (Salazar,
2001; Meyenberg, 2001). Ya en el contexto del gobierno de la alter-
nancia, dos estudios empíricos de amplio espectro nos han permitido
conocer datos valiosos sobre cuál es el estado que guarda el perfil de la
ciudadanía en México y la cultura política que le acompaña. En efecto,
en 1998 y 1999, el Instituto Federal Electoral (IFE) encargó al Institu-
136 to de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma
de México (IIS-UNAM), un estudio orientado a medir y evaluar el papel

de la ciudadanía en un contexto democrático. En el documento titula-
do Ciudadanos y cultura de la democracia. Reglas, instituciones y valores
de la democracia (Flores y Meyenberg, 2000),10 se dieron a conocer los
resultados. Ahí se presenta el informe final de una encuesta aplicada y
organizada en ocho rubros temáticos: a) los procesos de socialización
política y el cambio; b) las reglas; c) los valores de la democracia; d) la
representación y el poder en la democracia: las nociones de legalidad,
legitimidad y los ámbitos de autoridad; e) la movilización de las identi-
dades políticas: democracia y participación; f ) los reflejos de la compe-
tencia: el sistema de partidos y la experiencia electoral; g) las percepcio-
nes sobre el ciudadano y la ciudadanía; y h) las representaciones sobre el
ciudadano y la ciudadanía (Flores y Meyenberg, 2000: 107).
Aunque el estudio referido arroja datos para una valoración más
amplia de la democracia mexicana en todas sus vertientes, es de nues-
tro interés concentrar la atención en los aspectos relacionados con
las percepciones y representaciones sobre el ciudadano y la ciudada-
nía. De los hallazgos del estudio se pueden plantear las siguientes
conclusiones:
• Los mexicanos perciben que la responsabilidad y la democra-

cia son los aspectos de mayor influencia en la construcción del
ciudadano.
• Los ciudadanos consideran importante crear conciencia en los
otros acerca del impacto de su actuar.
• Se considera muy importante hacer coincidir el comportamien-
to con las expectativas de la norma.
• Se mira la responsabilidad como algo inherente a la persona y no
algo aplicable a quienes ejercen cargos públicos.
• Consideran que la tolerancia es un atributo de la convivencia.
• La educación y el acceso a la información no se consideran ga-
rantía de buen ejercicio de la ciudadanía.
• La imagen de las instituciones de representación es muy débil.
• Se piensa que el gobierno es el responsable de promover la justi-
cia y la resolución de los problemas sociales.
10
Dos estudios previos y antecedentes de este trabajo fueron: Los mexicanos de los noventa
(1994) y La reforma electoral y su contexto sociocultural (1996). 137
Luis Reyes García
• Se percibe una tensión entre las normas legales y las prácticas.

• También se señala un desfase entre las expectativas y los alcances
del cambio político.
Como es evidente en este estudio, en las percepciones de los ciuda-

danos hay varias cuestiones que destacan. Es notoria la debilidad de una
cultura de la legalidad, pues se percibe como un ámbito en conflicto
entre la norma y la práctica. Por otro lado, las instituciones de repre-
sentación ciudadana no se consideran como algo cercano, sino distante
y lejano. Asimismo, también destaca la idea de que el gobierno es res-
ponsable de resolver los problemas sociales; con lo que se fortalece la
percepción de que la democracia es un régimen que debe resolver las
necesidades y demandas de la ciudadanía.
El tema educativo y de acceso a la información es una cuestión que
llama poderosamente la atención, pues no se aprecia que los mexicanos
establezcan una relación entre estos factores y la construcción de la ciu-
dadanía. Este dato resulta contrastante pues siempre se ha considerado
que las democracias más consolidadas han podido alcanzar ese estatus
porque sus ciudadanos poseen mayores niveles educacionales. El factor
educacional entonces sigue teniendo un bajo impacto en la configura-
ción del ciudadano.
A lo largo de toda la década de 2000, los estudios sobre la ciu-
dadanía continuaron siendo una preocupación de los gobiernos de la
alternancia. Así, desde la Secretaría de Gobernación se institucionalizó
una investigación empírica periódica para medir y evaluar la situación
que guarda la ciudadanía y sus prácticas: la Encuesta Nacional sobre
Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, que se realizó en 2001, 2003,
2005, 2008 y 2012. Este ejercicio de investigación está conformado
por un cuestionario de 74 preguntas que indagan distintos aspectos de
la ciudadanía política, a partir de un mismo instrumento que ha tenido
variaciones mínimas. De los resultados obtenidos por esta encuesta (Se-
gob, 2001, 2003, 2005, 2008, 2012), que prácticamente no ha mostra-
do muchos cambios en sus hallazgos, destaca lo siguiente:
• Casi tres cuartas partes de los ciudadanos entrevistados manifies-

tan tener poco interés en la política.
• 8 de cada 10 ciudadanos perciben a la política como algo bastan-
138 te complicado.
• Los ciudadanos tienen una gran desconfianza en los representan-

tes del poder legislativo, los partidos y la policía.
• Perciben altos niveles de corrupción en prácticamente todos los
ámbitos de gobierno.
• Cerca de 70% de los entrevistados perciben que el país no va por
buen camino.
• Se considera que trabajar en una causa común es una cuestión
bastante complicada, en una percepción cercana a 50%.
• 80% de los encuestados piensan que el voto es la única manera
de evaluar al gobierno.
• Cerca de 80% de los encuestados se informan de la política a
través de la televisión.
• Un tercio de las personas entrevistadas piensan que los partidos
políticos no son tan necesarios.
• 4 de cada 10 entrevistados piensan que en el futuro tendrán me-
nos oportunidad de influir en el gobierno.
De los resultados de las encuestas del IFE (2000) y las periódicas

de la Secretaría de Gobernación desde 2001, se puede concluir que
ambos instrumentos tienen una fuerte orientación a identificar los
perfiles y el patrón de comportamiento de la ciudadanía política. Es
muy probable que el interés de fondo fuera establecer el alcance e
impacto de los cambios políticos inducidos por la transición y si, una
vez que se dio la alternancia política en el gobierno federal a partir del
año 2000, sería posible hablar o no de un proceso de consolidación
de la democracia mexicana. En realidad, los datos de las encuestas
permiten establecer que si bien la transición trajo algunos cambios
importantes en el ámbito de las reglas y los procesos institucionales de
la democracia, la ciudadanía no necesariamente transitó a un mayor
nivel de madurez y apropiación en las percepciones e involucramiento
en los asuntos públicos. Más bien, la ciudadanía política conserva aún
muchos rasgos que evidencian una autopercepción como entidad frá-
gil y con poca influencia frente al poder, además de que tiene todavía
mucho desinterés y desconfianza en los procesos de la vida pública y
de la política en general.
Los diagnósticos que sobre ciudadanía política en México se han he-
cho y a los que nos hemos referido con anterioridad, han sido muy bien
complementados por estudios realizados desde la reflexión académica. 139
Luis Reyes García
En particular, destacan los estudios de Durand Ponte (2004), Meyer

(2005), Aziz y Alonso (2009) y Tamayo (2010).
En Ciudadanía y cultura política en México, 1993-2001, Durand
Ponte destaca las dificultades que ha enfrentado el proceso de construc-
ción de la ciudadanía en el marco de una larga herencia autoritaria. En
este sentido, el autor apunta que estamos todavía frente a una ciuda-
danía precaria y deficiente portadora de una cultura política con rasgos
no democráticos. Enfatiza que la adopción de valores democráticos ha
sido lenta ante la sobrevivencia de los valores del autoritarismo como el
clientelismo, el acarreo y el seguidismo priista. Durand Ponte se define
como muy poco optimista de la consolidación democrática ante la per-
manencia del autoritarismo, el cual se refuerza con la apatía, desinterés
y desilusión que los mexicanos tienen respecto al sistema político.
Es importante destacar que los hallazgos empíricos que Durand
Ponte muestra en su estudio, son bastante similares a los que se en-
contraron en la encuesta del IFE y las de la Secretaría de Gobernación:
apatía y desinterés por los asuntos públicos, junto a bajos niveles de
participación.
Mientras tanto, en El Estado en busca del ciudadano, Meyer (2005)
nos ofrece un ejercicio de interpretación histórica sobre el cambio de
régimen con el arribo a la Presidencia de la República de Vicente Fox, a
cuyo gobierno considera frágil, en parte por la falta de experiencia de-
mocrática del país en su pasado inmediato. Meyer es optimista sobre el
proceso de organización y movilización de la sociedad civil organizada
que, en tanto intermediaria entre el Estado y el individuo, puede con-
tribuir a generar las condiciones en términos de participación, movili-
zación y construcción de acuerdos, para alcanzar una mejor democracia
desde su voluntad de cambio. En este sentido, si la sociedad civil logra
consolidar un mayor protagonismo y aportar claridad a los cambios po-
líticos, puede que terminemos de una vez por todas con los ciudadanos
imaginarios del siglo XIX y accedamos a una ciudadanía participativa
y propositiva, portadora de los ideales democráticos que es necesario
afianzar en todos los órdenes de la vida pública.
Por otro lado, en México: una democracia vulnerada (2009), Aziz y
Alonso presentan una mirada pesimista del régimen de la alternancia
iniciado en 2000 con la presidencia de Vicente Fox y cuyo objetivo cen-
tral era la consolidación de la democracia. En contraparte, sostienen, se
140 ha establecido una democracia vulnerada, se han conculcado derechos,
se ha trasgredido la legalidad, es decir, hay un quebrantamiento de las

reglas, que se traduce en inobservancia, violación y daño. Por ello se ha
hecho frágil la calidad democrática, cuya mayor expresión es la pobre-
za y la enorme desigualdad que vive una parte muy importante de la
ciudadanía.
Como es evidente, Aziz y Alonso vinculan la idea de la consolida-
ción y la calidad de la democracia con el bienestar social. En este senti-
do, la democracia está vulnerada porque las condiciones culturales, las
redes de confianza contenidas en el capital social, el alejamiento de los
jóvenes de la vida pública, entre otras cuestiones, revelan una organiza-
ción social deficiente, tanto en la parte ciudadana como en el ámbito
electoral.
También, destacan que el mundo de las instituciones democráticas
se ha deteriorado en su autonomía y ejercicio ciudadano, en referencia
directa a las disputas de grupos e intereses que se experimentaron en la
renovación de los consejeros del IFE, antes y después de las elecciones
de 2006. Por todo ello, la democracia mexicana vive una suerte de res-
tricciones y de cascarón vacío; una democracia en problemas que no
coadyuvó a mejorar el perfil de nuestra ciudadanía, la cual mantiene
rasgos de gran fragilidad. En este sentido, para Aziz y Alonso, el entor-
no social y político, la solidez de las instituciones de la democracia, son
fundamentales para potenciar el desarrollo de la ciudadanía.
Finalmente, otro estudio que aporta importantes ideas para un diag-
nóstico actual de la ciudadanía en México es el trabajo de Sergio Ta-
mayo (2010) titulado Crítica de la ciudadanía. A partir de lo que este
autor define como sus tres tramas argumentales: prácticas ciudadanas,
movimientos sociales y una perspectiva política de la ciudad (2010: 9)
nos ofrece una amplia y bien documentada disertación histórica y teó-
rica de cómo se define y en qué consiste el proceso de construcción de
ciudadanía.
Este autor tiene una mirada optimista de la construcción ciudadana
que va de lo individual a lo colectivo para crear y recrear espacios de
conflicto, que es donde se crea y se proyecta la ciudadanía. Ahí donde
hay un espacio de conflicto, hay un espacio de ciudadanía, sostiene.
En este sentido, este autor ve el proceso de construcción de ciudadanía
como algo dinámico y dialéctico en operación constante. Asimismo,
reivindica el ideal revolucionario y de sujeto de cambio que es inherente
al proceso de construcción social del ciudadano. 141
Luis Reyes García
¿Cuál es el estado actual de la ciudadanía en México, entonces? Los

estudios del IFE y la Secretaría de Gobernación, así como los trabajos
de los autores a los que nos hemos referido en esta última parte, nos
ofrecen claves para responder. En primer lugar, que la construcción ciu-
dadana es siempre un proceso, no es un sitio al que se llega. En segundo
lugar, que la ciudadanía en sí misma no ofrece soluciones definitivas
al problema de la organización social y política; se requiere la combi-
nación de muchos factores y agentes: individuales, sociales, culturales,
institucionales, políticos, educativos, entre otros.
Conclusiones
El largo, complicado y azaroso proceso de construcción de ciudadanía
en México todavía no ha logrado establecer valores estables, en térmi-
nos de las virtudes cívicas que plantea el republicanismo cívico. El ciu-
dadano modelo no existe, el ciudadano como posibilidad aún está en
proceso de construcción. El Estado está en búsqueda del ciudadano,
afirma Lorenzo Meyer, para decir que aún se tiene la esperanza de que
desde la sociedad civil se configure y se forme el individuo virtuoso
que se requiere para dirigir los asuntos públicos en una perspectiva del
bien común, el cual nos acerque a mejores condiciones en términos de
derechos, justicia, equidad y libertad en todos los ámbitos de la vida
social.
La experiencia histórica de la ciudadanía en México bien podría ca-
lificarse como dramática y por momentos trágica, pues una y otra vez
los derechos se han truncado, las libertades se han reducido al mínimo.
La experiencia de la vida pública como horizonte de posibilidad para
construir junto al otro la vida en sociedad, parece no terminar por esta-
blecerse en la conciencia de los individuos que conformamos este país;
una y otra vez ganan los intereses de unos sobre los otros y se constru-
yen hegemonías perniciosas que excluyen y deterioran los principios de
equidad e igualdad.
Una cuestión que se hace evidente en la revisión de las distintas
etapas por las que ha atravesado la ciudadanía, es que la mayoría de los
agentes encargados de la organización y movilización de los individuos,
no parecen asumir responsabilidades en materia de formación. En este
142 sentido, partidos políticos, sindicatos y organizaciones sociales en gene-
ral, se trazan objetivos y metas, pero entre ellas, la formación práctica-

mente no existe; se construyen membresías, padrones, listas de militan-
tes y afiliados, pero solo como instrumento de legitimación para avalar
que una organización representa a alguien. Las expectativas e ideas de
muchas generaciones de mexicanos valiosos se han perdido porque las
propias organizaciones se han encargado de destruir el espíritu ciuda-
dano, mediatizando, desviando, corrompiendo, eliminando, poniendo
por delante el interés particular. Por otro lado, la responsabilidad públi-
ca del Estado de formar ciudadanía a través de los procesos educativos
formales, tampoco ha dado los mejores resultados. El sistema público
de educación básica no ha podido romper con los valores anclados en
el autoritarismo y las relaciones de dependencia, que no favorecen la
constitución de individuos libres y autónomos; mientras tanto, el siste-
ma de educación superior sigue siendo excluyente, con lo cual trunca la
posibilidad de elevar el nivel de formación del ciudadano.
La ciudadanía no se forma sola; su construcción y reproducción es
una responsabilidad pública que compete a muchos agentes y actores:
individuales, organizativos e institucionales; es responsabilidad del Es-
tado, pero también de la sociedad y los individuos. En este sentido, el
perfil ciudadano que diagnostican los estudios del IFE y la Secretaría
de Gobernación es para preocupar a todos. O nos hacemos cargo de la
construcción de la ciudadanía o el proyecto de sociedad incluyente y
justa que como mexicanos anhelamos, seguirá esperando.
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Artículo recibido el 21 de febrero de 2013

y aceptado el 18 de octubre de 2013
149
Revista Problemas del Desarrollo, 182 (46), julio-septiembre 2015
Política Económica y Política Social

en México: desequilibrio y saldos
Felipe Torres y Agustín Rojas*
Fecha de recepción: 8 de diciembre de 2014. Fecha de aceptación: 9 de abril de 2015.
Resumen
La adopción del modelo de economía abierta para reorientar la Política Económica en
México provocó desequilibrios en el crecimiento y la distribución interna de la riqueza
porque el control del entorno macroeconómico, rezaga los indicadores del bienestar
social e incrementa la pobreza y desigualdad. Si bien la Política Social ha buscado com-
pensar el deterioro en las condiciones de vida de la población, sus alcances son insufi-
cientes en la medida que la misma Política Económica le impone límites que obligan a
focalizar el gasto público hacia poblaciones objetivo con lo cual deja a una proporción
amplia en situación de vulnerabilidad. Los datos muestran que la Política Social focali-
zada es incapaz de revertir los desequilibrios derivados por esta orientación de la Política
Económica. No corregir los factores que rigen el modelo actual, vulnera gradualmente
las condiciones de vida de la población y la seguridad nacional.
Palabras clave: Política Económica, Política Social, gasto social, pobreza, programas
sociales.
Clasificación JEL: E61, I31, I32, I38.
Economic and Social Policy in Mexico:

Disparities and Consequences
Abstract
Mexico’s adoption of an open-economy model to reorient its economic policy
precipitated disparate growth and internal wealth distribution, as the control of the
macroeconomic environment led to lagging social welfare indicators and increased
poverty and inequality. Although Mexican social policy has sought to compensate
for the deteriorating living conditions of its population, the scope of this policy is
insufficient, insofar as the economic policy in place imposes limits that divert public
spending towards certain target groups, leaving a broad swath of the people vulnerable.
The data demonstrates that this targeted social policy has proved unable to reverse the
disparities derived from the type of economic policy in effect. If we do not correct
the factors that govern the current model, we risk gradually undermining the living
conditions of the population and even national security.
Key Words: Economic Policy, Social Policy, social spending, poverty, social programs.
* Instituto de Investigaciones Económicas, unam, México. Correos electrónicos: felipet@unam.mx y
arojas2910@gmail.com, respectivamente.
41
Felipe Torres y Agustín Rojas
Politique Economique et Politique Sociale au Mexique:

déséquilibre et soldes
Résumé
L’adoption du modèle d’économie ouverte pour réorienter la politique économique
au Mexique a provoqué des déséquilibres dans la croissance et la distribution interne
de la richesse du fait que le contrôle de l’environnement macroéconomique laisse en
arrière les indicateurs de bienêtre social tandis qu’il augmente la pauvreté et l’inégalité.
Si la politique sociale a cherché à compenser la dégradation des conditions de vie de
la population, ses progrès sont insuffisants dans la mesure où la politique économique
elle-même lui impose des limites qui obligent à destiner la dépense publique à des
populations cibles sélectionnées laissant une forte proportion en situation de vul-
nérabilité. Les données montrent que la politique sociale sélective est incapable de
renverser les déséquilibres découlant de cette orientation de la politique économique.
Ne pas corriger les facteurs qui régissent le modèle actuel précarise progressivement les
conditions de vie de la population et la sécurité nationale.
Mots clés: Politique Économique, Politique Sociale, dépense sociale, pauvreté,
programmes sociaux.
Política Económica e Política Social no México: desequilíbrios e

saldos
Resumo
A adoção do modelo de economia aberta para reorientar a Política Econômica no Mé-
xico provocou desequilíbrios no crescimento e na distribuição interna da riqueza, isso
porque o controle do entorno macroeconômico penaliza os indicadores de bem-estar
social e incrementa a pobreza e a desigualdade. Se bem é certo que a Política Social
buscou compensar a deterioração nas condições de vida da população, seus alcances
são insuficientes, uma vez a Política Econômica lhe impõe limites que obrigam a
focalizar o gasto público para populações-objetivo deixando a uma ampla proporção
em situação de vulnerabilidade. Os dados mostram que a Política Social focalizada é
incapaz de reverter os desequilíbrios derivados por essa orientação da Política Econô-
mica. Não corrigir os fatores que regem o modelo atual torna gradualmente vulnerável
as condições de vida da população e a segurança nacional.
Palavras-chave: Política Económica, Política Social, gasto social, pobreza, programas
sociais.
墨西哥经济政策和社会政策：失衡及后果
摘要：为重新调整经济政策，墨西哥采取了开放型经济模式。在这一模式下，对宏
观经济环境的控制降低了社会福利指标，加剧了贫困和社会不公，从而导致了经济
增长以及财富分配的失衡。尽管社会政策力图弥补居民生活条件的恶化，但是其力
度是远远不够的。经济政策为社会政策强加了限制，使其不得不将公共支出用于目
标人群，从而进一步扩大了弱势群体的范围。数据表明：有针对性的社会政策无法
扭转经济政策转向带来的失衡。如果不纠正当前经济模式的主导因素，墨西哥居民
生活条件以及国家安全将逐步削弱。
关键词：经济政策，社会政策，社会支出，贫困，社会规划项目
42
Política Económica y Política Social en México: desequilibrio y saldos
1
Introducción
A finales de los años setenta del siglo pasado, el modelo de desarrollo econó-
mico interno por sustitución de importaciones se agotó, o bien se reorientaron
las estrategias que surtieron el mismo efecto. Esto provocó desequilibrios tales
como la reversión de las tasas de crecimiento positivas logradas durante el
llamado “milagro económico de México”. A principios de los años ochenta,
el país enfrentó una crisis de endeudamiento y débiles resultados de creci-
miento generados por un nuevo modelo de desarrollo económico que, susten-
tado en la apertura comercial y desregulación, buscaba reestructurar las fallas
aducidas a la participación del Estado en la economía, combinada con gastos
sociales excesivos.
La crisis económica interna impulsó la aplicación de políticas económicas
de estabilización y ajuste estructural basadas en pactos. Las políticas mone-
tarias y fiscales buscaban contener los altos niveles de inflación, restaurar el
equilibrio en la balanza comercial y reducir el déficit público. Sin embargo,
sus resultados reflejaron una mayor desestabilización de la economía, la inca-
pacidad del Estado para impulsar el desarrollo económico y el traslado del cos-
to del ajuste estructural a las familias; ello intensificó las desigualdades sociales
y regionales expresadas en mayor pobreza y marginación.
A partir de los años noventa, la Política Económica subordinó las necesi-
dades del país a las estrategias que sigue la dinámica económica mundial, lo
que debilita el crecimiento interno y no detiene los impactos que el modelo
de economía abierta genera en la población; esto incrementa la tensión y el
descontento social. Así, la Política Social es rebasada para actuar como meca-
nismo de contrapeso, ya que impone restricciones al ejercicio del gasto social
que obligan a focalizar los recursos públicos, reorientar programas de atención
y reducir coberturas de población y territorio. En síntesis: la Política Social
en México se encuentra marginada por los intereses de la Política Económica
cuyas estrategias se encaminan al fortalecimiento de la concentración y no de
una distribución más equitativa de la riqueza.
El tránsito hacia un proyecto de desarrollo e inversión pública, que atien-
da las necesidades internas con una nueva Política Social renovada que am-
plíe su cobertura y magnitud, será vital para lograr el crecimiento económico
mediante una redistribución adecuada del ingreso y, así, alcanzar la equidad
social.
1
Este trabajo es resultado del proyecto papiit in300815 “Dimensiones regionales de la seguri-
dad alimentaria en México”.
43
Política Económica y Política Social

en el marco de economías abiertas
La economía mundial ha enfrentado cambios permanentes en los últimos 40

años. El progreso tecnológico en comunicaciones y transportes redujo dis-
tancias y costos de producción, lo que modificó las formas tradicionales de
organización laboral, la circulación y el consumo de bienes y servicios. Tam-
bién transformó la organización social con respecto a otras precedentes que
garantizaban mejores equilibrios a través de la Política Social y se suscitaron
modificaciones en las funciones del Estado Nacional en cuanto a la conduc-
ción de la Política Económica.
Esta última, representa el conjunto de normas y lineamientos con que el
Estado regula y orienta la dinámica económica del país, además de establecer
criterios que, acorde al Plan Nacional de Desarrollo, engloban el compor-
tamiento de diversos ámbitos de la vida nacional y los instrumentos corres-
pondientes para su operación a través de políticas como la fiscal, monetaria y
exterior. De aquí se desprende la Política Social y diversas políticas sectoriales y
regionales. La Política Social constituye el medio con el cual el Estado procura
redistribuir la riqueza, preservar el bienestar social y que los beneficios deriva-
dos del desarrollo económico alcancen a todos los estratos sociales.
La Política Económica y la Política Social son regularmente procesos sepa-
rados dentro del Estado. La primera interviene sobre la dimensión económica,
la segunda sobre la social en cumplimiento de leyes que se expresan en la apli-
cación de programas sociales.
Como lo constata la historia económica reciente, el modelo de desarrollo
económico imperante concede primacía a la Política Económica orientada al
crecimiento y propone mecanismos distributivos a través de la Política Social.
Esta última buscaba el fomento del bienestar, pero ahora es la herramienta del
Estado para corregir ex post las desigualdades. Así, primero se determinan los
alcances de la Política Económica y, posteriormente, se emplea a la Política
Social para paliar sus efectos negativos.
La institucionalización de la Política Social como herramienta de la Po-
lítica Económica constituye un fenómeno reciente. En el Estado antiguo (la
polis griega y el Imperio romano), se estimulaban lazos de solidaridad entre fa-
milias y comunidades; en el Estado moderno, que enfrentó fenómenos como
la peste negra, las hambrunas del siglo xiv o la legalización de la asistencia a
necesitados con la Ley de Pobres de 1601, buscaba paliar las revueltas sociales
generadas por las condiciones infrahumanas de subsistencia (Thompson,
2002: 19-42). Con ello el Estado Benefactor formaliza a la Política Social
44
como Política de Estado (Flinn, 1970: 8-9; 17-19; Hobsbawm, 1983: 15-29;
Rheinheimer, 2009; Villarespe, 2002: 15).
Desde los años cuarenta y hasta finales de los setenta del siglo pasado, las
estrategias de crecimiento económico de diversos países en desarrollo se basa-
ron en la intervención del Estado en la actividad económica bajo un modelo
industrial por sustitución de importaciones y de fortalecimiento del mercado
interno (Pérez, 1996: 347-363). Diversas naciones experimentaron avances
reflejados en altas tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (pib) que,
como en el caso de México, superaron el 5% anual.
Ese modelo transformó al sistema de producción: abandonó el modelo
agrario-exportador y colocó a la industria como el motor de crecimiento eco-
nómico y de fortalecimiento del mercado interno. La estrategia minimizó pri-
mero a las actividades de bienes de consumo no duraderos y transitó hacia
aquellas con mayor grado de complejidad como los bienes intermedios y de
capital. Asimismo, alteró la estructura socio-espacial de las inversiones e incre-
mentó el número de trabajadores asalariados que migraron del campo hacia
los centros urbanos e industriales (Guillén Romo, 2001: 20-21). El Estado
participó activamente en la economía, principalmente en la protección y fo-
mento a las empresas nacionales, la fijación de aranceles, precios de garantía,
apoyos fiscales y exenciones; además, creó instituciones especializadas para
atender diversas problemáticas sectoriales.
En este contexto se edifica el Estado Benefactor que impulsó el desarrollo
económico y el bienestar en alimentación, salud, vivienda y educación
(Montagut, 2008: 53-75). Para ello, desplegó una Política Económica de corte
nacionalista orientada al crecimiento de la capacidad productiva, el estímulo
de la demanda agregada con políticas fiscales y monetarias de corte expansivo
y el incremento del empleo e ingreso. Con la provisión de servicios básicos
baratos, garantizó también la seguridad social y atenuó los desequilibrios in-
ternos que afectaban a algunas regiones. El gasto público creciente posibilitó
la redistribución de recursos y el bienestar social.
Si bien el Estado Benefactor intentó brindar cobertura universal en
derechos básicos, a nivel internacional se presentaron tres distintos regímenes
de bienestar y de protección social que sincronizaron de manera distinta a la
Política Económica y la Política Social. El primero de ellos, el socialdemócrata,
procuró garantizar a toda la población, de forma institucionalizada, la provi-
sión de un conjunto de satisfactores, ya que al asegurar los niveles mínimos
de bienestar suponía avanzar hacia un modelo de desmercantilización de los
servicios sociales y el acceso más allá de las restricciones que impone el mer-
cado. El segundo, el conservador, en contraste con el anterior, estratificó y
45
normativizó el acceso a bienes y servicios, diferenciando su provisión por tipo

de ocupación, al otorgar privilegios a los trabajadores industriales a través del
seguro social. Finalmente, el liberal, sólo intervenía si comprobaba que los in-
dividuos no contaban con recursos suficientes para acceder a bienes y servicios
básicos (Esping-Andersen, 1999).
Esta sincronía entre Política Económica y Política Social ha sido modificada
en el marco de desarrollo económico actual. La nueva ideología de libre merca-
do gestó una separación de la forma en que ambas políticas operaron durante
el periodo de Bienestar y permitían el equilibrio relativo entre desarrollo eco-
nómico y aspiraciones sociales. El replanteamiento de esta relación refleja
el tránsito hacia el modelo de economía abierta impuesto por la dinámica
económica de orden global (Chossudovsky, 2003: 319-326; Guillén Romo,
1997; Vidal Villa, 1998: 105). Por tanto, partimos aquí de la hipótesis que
los lineamientos establecidos por la Política Económica interna vinculada a los
mercados abiertos, la cual contiene como estrategia el control de las variables
macroeconómicas, impactan gradualmente en la disminución del gasto social
y así la Política Social resulta incapaz de garantizar equilibrios en el desarrollo
de México.
Entre 1980 y 1982, la caída de los precios internacionales del petróleo y
el incremento en las tasas de interés en el mercado internacional de capitales,
complicaron el entorno macroeconómico en diversas naciones, provocando
desequilibrios internos y externos, principalmente en el presupuesto público,
nivel de empleo, inflación y en el déficit de la balanza comercial y de pagos.
Además, en la imposibilidad de sostener los niveles de crecimiento econó-
mico, ya que la industrialización sustitutiva no integró una red industrial y
tecnológica efectiva, lo que generó bajos niveles de productividad nacional e
interregional y rezago de las exportaciones.
La estrategia de industrialización del modelo sustitutivo implicó un sesgo
intersectorial. En el caso de México, el rezago de la estructura agropecuaria
disminuyó la producción de materias primas y productos básicos y la pérdida
de la autosuficiencia alimentaria, agudizando los desequilibrios en la Balanza
Comercial Agropecuaria (Guillén Romo, 2001: 24-25; Torres, 2003: 15-52).
Aunado a ello, los choques macroeconómicos externos significaron un freno al
crecimiento económico y a la continuidad de la sustitución de importaciones.
El déficit de las finanzas públicas obligó a recurrir al financiamiento externo,
lo que puso en cuestionamiento la efectividad de la Política Económica del
Estado.
El aumento del gasto público como corrector de los desequilibrios en lo
económico y en lo social provino de préstamos otorgados por organismos
46
financieros supranacionales. La agudización de los desequilibrios financieros

provocó que las naciones deudoras como México cubrieran sus pagos con
intereses más elevados, inhibiendo el crecimiento interno. Ante el incremento
del servicio de deuda, algunas se declararon insolventes (Damián, 2002: 27).
Las condiciones estructurales de la crisis en que se encontraban economías
como la nuestra impidieron saldar compromisos y desataron un nuevo ci-
clo de endeudamientos, aunque bajo condiciones de ajuste casi permanente
(Girón, 1991).
La implementación de la agenda de estabilización y ajuste estructural bus-
caba recuperar los niveles de producción y consumo previamente alcanzados,
pero bajo una perspectiva del desarrollo regida por la libertad de los mercados;
misma que sustenta que las causas que inhiben el crecimiento económico,
tienen como causal a políticas de corte nacionalista y la excesiva intervención
del Estado, pero además legitimada con gastos sociales improductivos y no
en factores que propician el crecimiento y la concentración de capital (Cruz y
Polanco, 2014: 9-33).
Bajo este enfoque, los organismos financieros internacionales acreedores
diseñaron programas de ajuste para estas economías inestables y de pobre
desempeño, a fin de asegurar el pago de la deuda, aunque trasgrediendo y
subordinando su soberanía nacional (Girón, 2004: 189-208; 2006: 125-142).
Consecuentemente, la cautela fiscal, la desregulación y la liberalización finan-
ciera y comercial, orientaron el rumbo de la Política Económica, además de
que ajustaron los planes de desarrollo a las directrices de la economía mundial.
La Política Social se limitó a contener los efectos adversos generados por la
dinámica económica de orden global (Franco, 1985: 13-20; Sotelo, 2010).
En el periodo de economía abierta, el mayor costo para el bienestar devie-
ne del cambio en la conducción de la Política Económica por las limitaciones
del Estado para contrarrestar las distorsiones económicas y las desigualdades a
través de la Política Social. A partir del ajuste, la Política Económica impuso
límites estructurales a la Política Social, confinando su atención a la pobla-
ción en condiciones de pobreza, sin posibilidades de cubrir aspectos básicos
del bienestar y con acceso precario al consumo alimentario (Arellano, 1985:
41-45; Boltvinik, 2005: 131-196; Campos, 2010: 51; Townsend, 2003: 445-
449; Uribe, 2011: 37).
Si bien durante la fase proteccionista la Política Económica redistribuía
recursos mediante la Política Social y logró avances significativos en materia de
seguridad social porque convertía al Estado en regulador del mercado y la dis-
tribución del bienestar, en el contexto actual racionaliza los recursos públicos,
abandona la supervisión y control sobre lo social, así como la promoción del
47
desarrollo nacional (Barba, 2004: 17-24; Gordon, 2009). La Política Social

actual se rige bajo parámetros de focalización de apoyos para la asistencia y
abatimiento de la pobreza, con el objeto de hacer más eficiente el gasto públi-
co. Esto elimina acciones que universalizaron el beneficio de amplios sectores;
además privatiza, desregula y descentraliza las acciones que debe detentar el
Estado (Campos, 2010: 51-52).
Asimismo, implementa mecanismos de combate a la desigualdad en el
marco que impone la Política Económica de libre mercado a un Estado redu-
cido y con bajos márgenes de control social, asumiendo que la eficiencia del
mercado genera bienestar económico y social. El supuesto es que permite a los
excluidos integrarse al circuito económico y disfrutar de los beneficios deriva-
dos; por tanto, se orienta a la cobertura de población residual del mercado. Se
sacrifica el gasto social para canalizarlo a actividades que permitan fomentar el
crecimiento económico impulsado por agentes privados.
La aplicación de esos lineamientos provoca que la focalización no sólo
modifique la forma de utilización de recursos, sino también, el tamaño de la
población objetivo de programas sociales, reduciendo el monto de recursos y
la cantidad de beneficiarios, y que los agentes económicos privados sean ahora
oferentes y cubran demandas sociales anteriormente proporcionados por el
Estado, inclusive en áreas estratégicas. Se ha desarrollado un esquema basado
en la eficiencia y maximización de recursos, mediante la evaluación de los pro-
gramas implementados, a fin de seleccionar los más eficientes y reestructurar
–o eliminar– aquellos que están debajo de los parámetros mínimos fijados, sin
cambiar las condiciones de desigualdad (Cardozo, 2005: 172).
El tránsito de un Estado Benefactor a un Estado mínimo ha implicado la
racionalización de recursos públicos y el abandono de la dimensión social. En
el caso de México, la Política Económica actual provoca efectos adversos en la
economía nacional que rebasan los alcances del Estado para generar una agen-
da de desarrollo acorde a las necesidades internas del país. Desde la apertura
comercial, las bajas tasas de crecimiento económico reducen la posibilidad de
que la focalización impacte favorablemente a la población más vulnerable.
Si bien el país logró beneficios sociales durante el Estado Benefactor, los
rezagos acumulados y las crisis económicas desde la transición hacia el modelo
económico de libre mercado en un contexto de problemas estructurales no
resueltos, reducen la Política Social a un mero mecanismo de contención de
pobres sin eficacia, ya que los desequilibrios internos generados por la Política
Económica superan la cobertura de la Política Social, que no encuentra com-
pensaciones ante el deterioro progresivo del ingreso individual.
48
Política Económica y Política Social en México.

Situación actual
La transición de la economía mexicana hacia el modelo de economía abierta

está cruzada por un proceso de estabilización de las variables macroeconómi-
cas inspiradas en la llamada Política Económica de ajuste estructural. Desde
su instauración se han presentado bajos niveles de crecimiento y una frágil
estabilidad económica. Al igual que otras naciones en desarrollo, la estabiliza-
ción, que tiene como prioridad el control inflacionario y del déficit externo,
no genera las dinámicas de crecimiento requeridas por la economía interna;
su lentitud se traduce en un alto costo social, pero además, en la persistencia
de crecientes déficits en las finanzas públicas, aumentos del desempleo abierto
y crisis macroeconómicas recurrentes que amplían la brecha de desigualdad
social.
La evidencia empírica muestra que a partir de la apertura comercial se
han suscitado desequilibrios internos, tanto en sus vertientes sociales, como
territoriales, reflejados en una mayor concentración de la riqueza, incremento
en los niveles de pobreza y desigualdad, pero además, en nuevas problemáticas
de orden multidimensional a escala individual y social (Boltvinik, 2005), que
han rebasado la dimensión económica: el crimen organizado, el narcotráfico, la
exclusión social, o bien, la violencia estructural generalizada que azota actualmen-
te al país, entre otros factores, son claro ejemplo de ello.
La conjunción de resultados económicos y sociales negativos desencadenó
las tensiones sociales actuales y los riesgos sobre la propia seguridad nacional.
En esa dimensión se expresan los límites estructurales a la Política Social. De
esa forma, los rezagos sociales del país, los desequilibrios internos, así como la
parálisis del ritmo de crecimiento económico, están asociados por un lado, a
la reorientación de la Política Económica, convergente ahora con el modelo
de economía abierta, y por otro, con la imposibilidad de la Política Social para
responder a los desequilibrios generados por la forma de conducción de la
propia Política Económica.
Aunque la Política Social es el vector que busca atenuar los conflictos pro-
piciados por la desigualad social mediante el ejercicio del gasto público, éste
ya no representa una prioridad real en la agenda nacional porque la efectividad
de la Política Social está condicionada por el éxito de la Política Económica.
Si bien la Política Social instaurada en México tiene rasgos específicos respecto
de otros países, comparte otros propios del modelo de economía abierta. Sus
objetivos y alcances se han delineado no sólo en función de parámetros y ne-
cesidades internas, sino también como consecuencia de pautas que impone el
49
desarrollo internacional. El que diversas naciones hayan experimentado pro-

cesos afines en el deterioro de sus condiciones de vida a partir de las últimas
tres décadas del siglo xx, demuestra que la Política Social comparte rasgos
dados por la especificidad de la Política Económica de cada país.
En México, la Política Social muestra tres etapas claramente definidas
(véase cuadro 1): cada una se encuentra orientada por las políticas económicas
dominantes en curso. La primera corresponde al periodo posrevolucionario; la
segunda al experimentado a partir de la década de los cuarenta y hasta los se-
tenta; la tercera inicia en los ochenta, con la denominada Reforma Política del
Estado, resultado del cambio de modelo económico impuesto por el proceso
de economía abierta y de la reorientación de la Política Económica interna de-
rivado del ajuste estructural (Cardozo, 2005: 170-173; Jusidman, 2009: 200).
El origen de la Política Social mexicana se encuentra marcada desde el pe-
riodo posrevolucionario, con la orientación de contenidos de la Constitución
Política de 1917, desde lo cual intenta corresponder a las demandas sociales
de la Revolución mexicana. El Estado reconoce los derechos sociales e instaura
medidas para revertir las desigualdades y rezagos sociales que aquejaban al
país, principalmente en el campo, y ser garante de derechos.
En esta etapa la Política Social no fue integral, como en el caso de la ex-
periencia europea, ya que se buscaba hacer valer los derechos constitucionales
más allá de su cobertura universal. Sin embargo, debido a que integró dere-
chos sociales básicos, representa un avance en justicia social y es una pieza
clave para la conformación de un proyecto de desarrollo industrial nacional
(Cardozo, 2005: 171; Gordon, 2001: 26-29).
La segunda fase aparece con la consolidación del modelo de industrializa-
ción por sustitución de importaciones, a partir de los años cuarenta y hasta
finales de los años setenta del siglo xx. Si bien en la etapa previa buscó ase-
gurar la provisión de los derechos sociales básicos, esta nueva fase se orientó
a fortalecer la industrialización y el desarrollo tecnológico nacional (Uribe,
2011: 47-52). El impulso a un proyecto estratégico-nacional de crecimiento
exigió la creación de instituciones que garantizaran el funcionamiento de re-
des corporativas y la distribución de los beneficios, pero que además operaran
otros instrumentos de redistribución. En esencia, se buscaba brindar un mar-
co institucional-redistributivo.
Esta etapa coincide con la Segunda Guerra Mundial, la cual generó un
incrementó en la demanda de bienes de exportación, básicamente hacia el
mercado norteamericano. Este incremento permitió al Estado mexicano gene-
rar un plan de inversión orientado a crear la infraestructura básica que exigía
el proyecto de industrialización y desarrollo del mercado interno estimulado
50
Cuadro 1. México: evolución de la Política Económica y de la Política Social, 1910-2014
Fase Modelo económico: Marco general de la Política Social Programas sociales: institucionalización
Política Económica y principales programas sociales
Primera Agrario-Exportador / Constitucional: se buscó el cumplimiento, por parte Satisfacción de las demandas sociales derivadas de la Revolución mexicana: derecho a la educación, salud, vivienda,
(1910/1917-1940) Posrevolucionario del Estado, de los derechos sociales emanados de composición pluricultural, organización y desarrollo de la familia, satisfacción de necesidades elementales, información
la Constitución Política de 1917, principalmente los garantizada por el Estado, trabajo digno, disfrute del agua y recursos del subsuelo.
artículos 30, 40, 60, 27 y 123
Segunda Modelo de Estado de Bienestar: universalista e institucional- Instituciones y programas sociales universales y redistributivos: enfocados a la atención de diferentes problemáticas
(1940 - 1980) Industrialización redistributivo, cuyo objetivo fue coadyuvar al sectoriales en materia de educación, salud, salubridad y asistencia pública, vivienda, seguridad social y servicios
por sustitución bienestar social y reducir las desigualdades sociales sociales, consumo de productos de la Canasta Básica Alimentaria, inversión pública en desarrollo rural, marginación
de importaciones y desigualdad social, soberanía alimentaria. Las principales instituciones y programas sociales edificados durante
(keynesiana) el periodo, orientados a atender dichas problemáticas, principalmente mediante la redistribución, fueron: Instituto
Mexicano del Seguro Social (1943-a la fecha), Secretaría de Salubridad y Asistencia (1943), Instituto Nacional de la
Vivienda (1954), Instituto de Seguridad Social y Servicios Sociales de los Trabajadores (1959), Compañía Nacional
de Subsistencias Populares (1962-1999), Programas de Inversiones Públicas en Desarrollo Rural (1973-1983),
Coordinación General del Plan de Zonas Deprimidas (1977-1983), Programa Nacional Alimentario (1983).
Tercera Modelo de economía Estado mínimo: focalización y racionalización de Implementación de programas de combate a la pobreza y desarrollo regional: orientados al abatimiento de la pobreza
(1980 - a la fecha) abierta recursos públicos destinados a la asistencia social, en zonas rurales marginadas, mejoramiento de las condiciones de vida de la población y elevación de los niveles
cuyo objetivo es la lucha contra la pobreza, la re- mínimos de bienestar, promoción de acciones intersectoriales en materia de educación, salud y alimentación bajo
ducción de la marginación y la desigualdad social un enfoque regional, incorporación al mercado de trabajo, transferencias monetarias a población en situación de
pobreza extrema a través de la focalización, ampliación de la cobertura hacia localidades semi-urbanas y urbanas,
mejoramiento del ingreso. Los principales programas fueron el Programa Nacional de Solidaridad (1988/89-1997),
Programa Nacional de Educación, Salud y Alimentación (1997-2002), Programa de Desarrollo Humano Oportunidades
(2002-2014), Programa Prospera (2014 a la fecha).
Fuente: elaboración propia.

por los mayores ingresos fiscales procedentes del comercio. La bonanza logró
afianzar el marco institucional para brindar los servicios sociales básicos a la
población.
Debido a su connotación industrial concentrada, el proceso de crecimien-
to provocó desigualdades sectoriales, principalmente en el sector agrícola, que
si bien lograba generar excedentes para afianzar el desarrollo, posteriormente
entró en rezago y crisis. Ello generó un éxodo masivo de campesinos hacia
los centros urbanos, provocando grandes contrastes en el crecimiento de las
ciudades. La década de los cincuenta obligó a una reorientación de la Política
Económica y Social, para responder ahora a la problemática generada por el
llamado “proceso de urbanización salvaje”, básicamente en los casos de la Ciu-
dad de México, Monterrey y Guadalajara.
La transición de un patrón de asentamiento predominante rural hacia otro
urbano generó cambios significativos en los estilos de vida, en las estructuras
familiares y el consumo de los hogares, que desembocaron en una transforma-
ción de las necesidades sociales y en la alteración de los parámetros mínimos
de bienestar. El Estado estableció lineamientos para atender las necesidades
mediante la racionalización del gasto social.
Los desequilibrios sectoriales propiciaron el agotamiento del modelo de
industrialización. La excesiva protección del Estado, que desembocó en me-
nores niveles de competitividad de las empresas nacionales, y la inequitativa
distribución regional de los ingresos, que empezaba ya a generar descontento
social, fueron algunos de los factores que frenaron la dinámica económica
precedente y la irradiación de beneficios sociales.
El deterioro sistemático del nivel de vida de la población a partir de los
años setenta, resultado del bajo ritmo de crecimiento y la agudización de las
desigualdades sociales, reorientó nuevamente la Política Social. Ante la ines-
tabilidad experimentada en el país, el Estado implementó los Programas de
Inversiones Públicas en Desarrollo Rural (prider) en 1973, y más tarde la
Coordinación General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas (Coplamar),
a fin de resarcir los rezagos sociales en las zonas rurales. De igual manera,
la apertura del Sistema de Tiendas Rurales así como el Sistema Alimentario
Mexicano (sam) en 1980, lo cual mostraba la clara preocupación por el au-
mento de la pobreza en las zonas rurales (Barba, 2004: 27-31; Boltvinik y
Marín, 2003: 473-475).
Para contrarrestar los efectos de la deuda de los años ochenta se imple-
mentaron programas de ajuste estructural, provocando un cambio radical
en la Política Económica y consecuentemente en la Social. Esto posibilitó
la Reforma del Estado, lo cual inicia la tercera etapa de las políticas sociales
52
en México, caracterizadas por ser más selectivas y diferenciadas al focalizar y

racionalizar los recursos públicos, pero sobre todo, por la atención social de
tipo individualizado ante la hegemonía del modelo de economía abierta. En
ese sentido, el conjunto de programas sociales gestados desde la primera mitad
de la década de los setenta y que integraban primordialmente al prider y a
la Coplamar, fueron reorientados y convertidos en Programas de Desarrollo
Regional (Barba, 2004: 29-31).
A principios de los años noventa, la Política Económica de orden global
delimitó los alcances de la Política Social en México, y transformó tanto el
contenido como el sentido social de los programas. Prueba de ello es el Pro-
grama Nacional de Solidaridad (Pronasol), que surgió a finales de los años
ochenta y en su tránsito a los años noventa se orientó a una población defini-
da como pobres extremos. Este programa buscó atender las necesidades más
apremiantes en materia de alimentación, vivienda, educación y salud de la
población integrada por los pobres urbanos, campesinos de escasos recursos
y grupos indígenas. También intentó realizar proyectos de colaboración con
los beneficiarios del programa, estableciendo mecanismos de obligación y res-
ponsabilidad compartida. A través de ello el gobierno federal aportó recursos
técnicos y financieros y los beneficiados algunos tipos de trabajo como faenas
comunitarias. Otro de los objetivos planteados fue el de mejorar la infraes-
tructura agropecuaria rezagada.
En 1997 se gestó el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Pro-
gresa), el cual combinó apoyos en educación, salud y alimentación, a fin de
formar capital humano en comunidades y familias pobres. El objetivo era
romper círculos intergeneracionales de pobreza extrema, asociados con ele-
vados niveles de desnutrición, mortalidad infantil, deserción escolar y bajas
posibilidades de acceso a la salud. En la práctica no representó una opción más
allá de un programa de transferencias focalizadas; de igual manera estuvo suje-
to a evaluaciones periódicas a través de encuestas aplicadas a sus beneficiarios.
Al inicio del presente siglo y hasta mediados de 2014, la Política Social se
rigió por el Programa Oportunidades que representó una extensión de Prona-
sol. El rasgo distintivo fue la ampliación del rango de cobertura a localidades
urbanas, y además, a la población en extrema pobreza que padece los más
altos índices de desnutrición, marginación y rezago social. En ese sentido,
buscó incrementar las capacidades de sus integrantes y ampliar posibilidades
de mejores niveles de bienestar mediante su escolarización, salud y nutrición.
Más recientemente se instauró el Programa Prospera, principal estrategia
del gobierno federal actual para el combate a la pobreza. Aunque se mantiene
el mismo esquema de beneficios para aquellos que se encontraban inscritos en
53
Oportunidades, el reciente programa adiciona apoyos en cuanto a becas uni-

versitarias, créditos y acceso a programas emprendedores, además de raciones
alimentarias directas mediante la Cruzada contra el Hambre.
Si bien se han implementado en México programas orientados a combatir
la pobreza y reducir las desigualdades, los indicadores que miden el bienes-
tar muestran un deterioro sistemático y el fracaso, visto por el incremento sin
precedentes de la pobreza, de los programas sociales surgidos del proceso de
economía abierta, donde la Política Social deja de cumplir su función histórica
como mecanismo de contrapeso ante las adversidades del desarrollo económico.
La vulnerabilidad de los indicadores en México bajo el

modelo de economía abierta: saldos del desequilibrio
Si bien la medición de los indicadores económico-sociales permite la genera-

ción de información y toma de decisiones, la debacle de éstos desde hace 30
años no representan todavía para el Estado un motivo suficiente para cambiar
el rumbo de la Política Económica prevaleciente. En comparación con otros
países, México ha profundizado las directrices del modelo de economía abierta
y agudizado los desequilibrios en distintas esferas de la vida social.
La decisión de priorizar el control de la inflación sobre el crecimiento eco-
nómico es un factor que explica el pobre desempeño del Producto Interno
Bruto (pib). Durante el periodo 1990-2012 mantuvo una tasa de crecimiento
promedio inferior al 2%, que resulta insuficiente para compensar la variación
en otras variables vinculadas con el bienestar. La inequidad en su distribución
marcó las disparidades regionales y profundizó las desigualdades sociales al
interior del país. La región centro concentra el 59.6% de la riqueza generada
entre 1993 y 2012, mientras que la región norte y la sur tienen una participa-
ción del 29.89 y 10.95% respectivamente. Del total de las entidades, nueve
concentran el 62% de la riqueza, pero de estas últimas, tan sólo el Distrito Fe-
deral y el Estado de México registran una participación del 32%. En contras-
te los estados de Hidalgo, Quintana Roo, Morelos, Aguascalientes, Yucatán,
Guerrero, Oaxaca, Durango, Zacatecas, Baja California Sur, Colima, Tlaxcala
y Nayarit, de manera conjunta, reportan el 14%, denotando la desigualdad en
la distribución territorial del crecimiento (véase gráfica 1).
El crecimiento demográfico exhibe una distribución similar. De acuerdo
con los Censos de Población y Vivienda, entre 1990 y 2010 se presentó un
aumento de población: el número de habitantes sumó más de 30 millones, a
pesar de una baja en la tasa de natalidad (véase cuadro 2).
54
Gráfica 1. México: distribución promedio del pib por entidad federativa, 1993-2012 (porcentajes)
Tlaxcala 0.53
Colima 0.54
Baja California Sur 0.56
Nayarit 0.59
Zacatecas 0.79
Aguascalientes 1.11
Morelos 1.27
Durango 1.27
Yucatán 1.35
Quinta Roo 1.38
Hidalgo 1.44
Oaxaca 1.56
Guerrero 1.64
Querétaro 1.70
San Luis Potosí 1.77
Chiapas 1.78
Sinaloa 2.03
Tabasco 2.15
Michoacán de Ocampo 2.35
Sonora 2.61
Baja California 3.10
Tamaulipas 3.14
Coahuila de Zaragoza 3.15
Campeche 3.24
Puebla 3.48
Guanajuato 3.56
Chihuahua 3.76
Veracruz de Ignacio de Llave 4.44
Jalisco 6.39
Nuevo León 7.12
México 9.62
Distrito Federal 20.55
0 5 10 15 20 25
Fuente: inegi.
Cuadro 2. México: población total, 1990-2010 (número de personas)

Año Población
Absoluto tca (%)
1990 81 249 645 -

1995 91 158 290 12.2
2000 97 483 412 6.9
2005 103 263 388 5.9
2010 112 336 538 8.8
Variación 1990 /2010 38.26%
Fuente: Censos de Población y Vivienda, varios años; Conteos de Población y Vivienda, varios años, inegi.
Respecto a su distribución regional, encontramos una clara concentración

en el centro del país, con una densidad demográfica del 59.6%, seguida de
la región norte con 26.4% y, finalmente, la sur con 14.3%. Existe una ma-
yor polarización en la distribución por entidad federativa; el Distrito Federal
y el Estado de México albergan una quinta parte de la población con 13.09 y
55
8.92% respectivamente, sin embargo, los estados de Campeche, Colima y Baja

California Sur participan sólo con 0.71, 0.55 y 0.46% respectivamente (véase
gráfica 2).
Si bien el crecimiento demográfico ha sido relativamente frenado con
políticas de control natal para compensar los efectos de los bajos niveles de
crecimiento económico, el costo del ajuste estructural ha recaído sobre los
hogares mexicanos, expresándose en una desigual distribución del ingreso,
la inalterada composición de la estructura salarial, la pérdida del poder ad-
quisitivo, el aumento del desempleo, el ensanchamiento de la magnitud de
la pobreza, pero además, en la reducción del gasto público y del gasto social,
que ha provocado un desmantelamiento de los programas de asistencia social
y una reducción en las transferencias.
Una evidencia de las repercusiones del desequilibrio entre Política Econó-
mica y Política Social es la persistente concentración de la riqueza que desde
1990 no registra cambios la distribución del ingreso. Los datos de la Encuesta
Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (enigh) 2012 muestran que ac-
tualmente los últimos deciles de ingreso en los hogares (VIII, IX y X), concen-
tran el 62.7% de los ingresos corrientes totales, mientras que el restante 70%
(deciles I al VII), donde se ubican casi dos terceras partes de la población, ab-
sorbieron sólo el 37.3% (véase cuadro 3). Lo que ha provocado que capas más
amplias de población sacrifiquen su consumo para compensar las restricciones
del gasto, lo que lleva al deterioro en casi todos los componentes del bienestar,
principalmente la alimentación (Torres, 2013: 57-71).
La constitución de la Población Económicamente Activa (pea) es otro ele-
mento que si bien se ha modificado desde 1995, en términos de composición
y estructura salarial, no cuenta con un nivel de vida aceptable debido a que el
carácter restrictivo de la Política Económica impide crear empleos suficientes
para satisfacer las crecientes demandas del mercado laboral. Esto lleva a la pea
excedente a incorporarse a la economía informal, donde recibe ingresos pre-
carios. Entre 1995 y 2012, los ingresos de la pea en promedio se ubicaron en
un rango de percepciones de entre dos y cinco Salarios Mínimos Mensuales
(smm), a diferencia de los 10 años precedentes que osciló entre uno y dos smm,
esta relativa mejoría no refleja mayor bienestar porque más del 70% de la pea
ocupada no se ubica arriba de esos niveles salariales, lo cual establece límites
estructurales en cuanto a posibilidades de reproducción, si lo ubicamos por los
costos de acceso a los satisfactores mínimos que no tiene compensación en las
transferencias de políticas sociales.
Mientras que en 1995 el 19.10% de la pea ocupada se mantuvo bajo ran-
gos de ingreso de un smm, para el 2012 conformó solo el 13.93%. Entre la que
56
Gráfica 2. México: distribución promedio de la población por entidad federativa, 1990-2012 (porcentajes)
Baja California Sur 0.46
Colima 0.55
Campeche 0.71
Quinta Roo 0.91
Nayarit 0.97
Aguascalientes 0.98
Tlaxcala 0.99
Zacatecas 1.42
Querétaro 1.46
Durango 1.53
Morelos 1.56
Yucatán 1.72
Tabasco 1.93
Sonora 2.30
Hidalgo 2.32
San Luis Potosí 2.37
Coahuila de Zaragoza 2.41
Baja California 2.50
Sinaloa 2.59
Tamaulipas 2.84
Chihuahua 3.07
Guerrero 3.12
Oaxaca 3.51
Nuevo León 3.97
Chiapas 4.07
Michoacán de Ocampo 4.08
Guanajuato 4.83
Puebla 5.14
Jalisco 6.53
Veracruz de Ignacio de Llave 7.17
Distrito Federal 8.92
México 13.09
0 2 4 6 8 10 12 14
Fuente: elaboración propia a partir de información del Censo de Población y Vivienda, varios años, inegi.
Cuadro 3. México: distribución del ingreso total por decil de hogares. Años seleccionados (estructura porcentual)
Deciles 1992 2002 2012
(%) Acumulado (%) Acumulado (%) Acumulado

I 1.6 1.6 1.7 1.7 1.8 1.8
II 2.8 4.4 2.9 4.6 3.1 4.9
III 3.8 8.2 3.9 8.5 4.1 9.0
IV 4.8 12.9 4.9 13.5 5.1 14.1
V 5.8 18.7 6.1 19.6 6.3 20.4
VI 7.2 25.9 7.4 27.0 7.6 28.0
VII 9.0 34.9 9.2 36.3 9.3 37.3
VIII 11.4 46.3 11.8 48.1 11.8 49.1
IX 16.0 62.3 16.4 64.5 16.0 65.1
X 37.7 100.0 35.6 100.0 34.9 100.0
Coeficiente de Gini 0.47 0.45 0.44

Fuente: elaboración propia a partir de información de la Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (enigh), varios
años, inegi.
57
oscilaba entre uno y dos smm se presenció un descenso al caer de 31 a 23.39%.

En contraste, el rango de percepción salarial de dos a tres smm así como los
que se ubican de tres hasta cinco smm, aumentaron de manera importante
(véase cuadro 4).
Cuadro 4. México: distribución de la población económicamente activa (pea) por nivel de ingresos
(estructura porcentual)
Nivel de ingresos / Año 1995 2000 2005 2010 2012
Hasta un salario mínimo 19.10 15.40 14.50 13.00 13.93
Más de 1 hasta 2 salarios mínimos 31.00 27.10 22.60 23.00 23.39
Más de 5 salarios mínimos 7.10 11.10 10.40 8.80 7.89
No recibe ingresos 15.30 10.00 9.70 8.40 8.29
No especificado 3.70 2.90 5.30 8.50 9.66
Totales 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
Fuente: inegi.
La composición salarial del país también se afectó en términos absolutos y

repercute en el incremento de la tasa de desempleo. Esta última ha mantenido
una relativa volatilidad. En 1995 registró hasta 6.1% como consecuencia de
la crisis económica desatada a finales de 1994; en años posteriores osciló por
debajo del 4%, pero a partir de 2008, por influencia de la crisis económica
mundial la intensificación de las políticas de libre mercado, repuntó por arriba
del 4.5% (véase gráfica 3).
Otro factor explicativo de los límites de la composición salarial para me-
jorar el nivel de bienestar de los hogares mexicanos radica en la pérdida del
poder adquisitivo, consecuencia de la contención y el ajuste del salario para
alcanzar los objetivos de la estrategia macroeconómica vigente. La contención
salarial por debajo de los incrementos inflacionarios constituye la causa estruc-
tural que explica la pérdida del poder de compra y de las restricciones al gasto
de los hogares que ha disminuido 42% en términos reales entre 1990 y 2012
e implica un comportamiento paralelo al incremento de los niveles de pobreza
y pobreza extrema (véase gráfica 4).
58
Gráfica 3. México: tasa de desempleo, 1990-2013

7
4
Porcentaje
0
1991
1994
1997
2001
2004
2007
2011
1990
1992
1993
1995
1996
1998
1999
2000
2002
2003
2005
2006
2008
2009
2010
2012
2013
Fuente: inegi.
Gráfica 4. México: evolución del poder adquisitivo, 1990-2013

60
40
20
Porcentaje
0
1991
1994
1997
2001
2004
2007
2011
1990
1992
1993
1995
1996
1998
1999
2000
2002
2003
2005
2006
2008
2009
2010
2012
2013
-20
-40
-60
Inflación Salario mínimo nominal Pérdida del poder adquisitivo
Fuente: elaboración propia a partir de información de la Comisión Nacional de Salarios Mínimos (Conasami) y del inegi.
59
Según datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política Social

(Coneval), entre 1992 y 2012 el número de personas en condiciones de po-
breza, medidas a través del ingreso, aumentó significativamente: la pobreza
alimentaria creció el 24.27%, la de capacidades un 27.59% y finalmente, la de
patrimonio se incrementó en un 37.97%. Sin embargo, uno de los saldos más
desfavorables de la actual Política Económica es que 19.70% de la población
nacional no cuenta con los recursos suficientes para acceder a una Canasta
Básica Alimentaria (cba), lo que provoca desequilibrios multidimensionales
y representa ya un factor claro de la desigualdad económica (véase cuadro 5).
Si bien el Estado mexicano, en su intento por resolver los desequilibrios
internos generados por las asimetrías en el desarrollo económico y por la ac-
tual forma de conducir la Política Económica, ha implementado mecanis-
mos orientados a la reasignación del ingreso mediante el gasto social, estos no
podrán ser suficientes dados los desequilibrios estructurales presentes entre
un crecimiento lento y el incremento de las dimensiones de la problemática
social.
La posibilidad de respuesta de la Política Social se ha visto mermada por
la reducción del gasto público y del gasto social, pero sobre todo por el papel
marginal que tiene dentro de la agenda del desarrollo nacional. Si bien duran-
te los años noventa el rubro presentaba crecimientos anuales por encima del
20%, al inicio del presente siglo no ha reportado aumentos mayores al 15%.
En 2010 y 2011 apenas se lograron incrementos del 10%, y en los dos últimos
años no han rebasado el 7.5% (véase gráfica 5).
Lo anterior es reflejo de las limitantes que la actual Política Económica ha
impuesto a la Política Social y la incapacidad de esta última para compensar
las afectaciones sociales. Resultado de ello es la reducción en la provisión de
bienes y servicios públicos, que han sido reorientados con transferencias indi-
rectas y paulatinas hacia el sector privado, el cual oferta ahora los principales
rubros de bienestar. Esto responde a la mayor demanda generada por el au-
mento demográfico, pero se limita a estratos reducidos de población que de
por sí cuentan con recursos adicionales para su acceso.
60
Cuadro 5. México: evolución de la pobreza por la dimensión del ingreso, 1992-2012

(porcentaje)
Año Nacional *
Alimentaria Capacidades Patrimonio
1992 21.40 29.70 53.10

1994 21.20 30.00 52.40
1996 37.40 46.90 69.00
1998 33.30 41.70 63.70
2000 24.10 31.80 53.60
2002 20.00 26.90 50.00
2004 17.40 24.70 47.20
2005 18.20 24.70 47.00
2006 14.00 20.90 42.90
2008 18.60 25.50 47.80
2010 18.80 26.60 51.10
2012 19.70 28.00 52.30
Promedio 22.01 29.78 52.51
*
El Coneval define la pobreza alimentaria como la incapacidad para obtener una Canasta Básica Alimentaria, aun usando todo
el ingreso disponible en el hogar. La pobreza de capacidades representa la insuficiencia de ingreso disponible para adquirir el
valor de la canasta alimentaria y efectuar los gastos necesarios en salud y en educación, aun dedicando el ingreso total de los
hogares sólo para estos fines. La pobreza de patrimonio atañe a la insuficiencia del ingreso disponible para adquirir la canasta
alimentaria, así como para realizar los gastos necesarios en salud, vestido, vivienda, transporte y educación, aunque la totali-
dad del ingreso del hogar sea utilizado para la adquisición de estos bienes y servicios.
Fuente: estimaciones de Coneval con base en las Encuestas de Ingreso y Gasto de los Hogares (enigh) de 1992 a 2012.
61
Gráfica 5. México: evolución del gasto público y gasto social, 1990-2013

50
45
40
35
30
Porcentaje
25
20
15
10
5
0
1991
1994
1997
2001
2004
2007
2011
1990
1992
1993
1995
1996
1998
1999
2000
2002
2003
2005
2006
2008
2009
2010
2012
2013
Gasto Público Gasto Social
Fuente: elaboración propia a partir del Sexto Informe de Gobierno, Felipe Calderón Hinojosa. Segundo Informe de Gobierno,
Enrique Peña Nieto.
Conclusiones
La apertura comercial y las reformas estructurales han marcado un parte aguas

en el rumbo de la economía nacional a partir de la reducción de las funciones
del Estado nacional impuesta por las políticas de corte neoliberal. Los efectos
directos son la reorientación acotada de la Política Económica que llevaron a
una focalización de la Política Social ante la reducción del gasto público. Con
ello, el Estado Nacional abandonó la función de promotor del desarrollo que
mantuvo durante la vigencia del modelo de industrialización por sustitución
de importaciones. Las directrices del modelo de economía abierta, aplicados
en la conducción de la Política Económica, han reducido las posibilidades de
cobertura de la atención social, obligado a maximizar los recursos y también
a restringir los beneficios que puede traer una distribución equitativa de la
riqueza.
Si bien se buscó paliar los efectos derivados de la crisis de la deuda a través
de un plan de estabilización, la evidencia empírica muestra que la economía,
por el contrario, se ha desestabilizado; el crecimiento económico paralizado
y los costos de dicha desestabilización han recaído esencialmente sobre los
hogares, aumentando las cifras de población en condiciones de pobreza. La
concentración del ingreso, la tasa de desempleo, los desequilibrios macro-
62
económicos y las crisis recurrentes, junto con el aumento de la pobreza y la

desigualdad social, denotan la necesidad de reorientar el proyecto de desarro-
llo nacional hacia una distribución más justa que lleven a mejorar sustancial-
mente las condiciones de bienestar.
La influencia de los lineamientos de la actual Política Económica de or-
den global, no sólo ha mostrado su incapacidad para crear condiciones de
bienestar, sino además, ha neutralizado los efectos de la Política Social, la cual
hoy en día se limita a tratar de contener el descontento social de la población
marginada del país, aunque la violencia social se incrementó a niveles sin pre-
cedentes y tiene sus orígenes en la implementación de un modelo económico
concentrador. Prueba de ello es que si bien han aumentado los recursos para el
combate a la pobreza y desigualdad social, paradójicamente, su nivel y magni-
tud también se ha incrementado. De esta manera, la realidad histórica deman-
da una transformación inmediata tanto de la Política Económica como de la
Política Social, de lo contrario los costos sociales seguirán incrementándose y
cobrarán su factura vulnerando la propia seguridad nacional.
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La sociedad en México: estructuras y desafíos

LA DEMOCRACIA MEXICANA, PRESA DE UNA CULTURA POLÍTICA 261

La democracia mexicana, presa de una cultura

MARÍA AIDÉ HERNÁNDEZ*

Palabras clave: cultura política autoritaria.

* Doctora en Ciencias Sociales, Facultad Latinoamericana en Ciencias Sociales. Pro-

que pueda promover la participación y fortalecer sus instituciones. En

ticas, la mayor parte de ellas centradas en la elección de los casos, en la elaboración

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

1993, 1994, 1996, 1999,2 2001, y 2003.3 Para aprehender la cultura

artículo en el Anexo, cuadro 1.

artículo en el Anexo, cuadro 1.

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

ha transformado en confianza hacia las instituciones y en la democracia),

I. CONOCIMIENTO POLÍTICO E INTERÉS POR LA POLÍTICA

Sartori apunta que cuando en una sociedad hay ciudadanos informados,

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

Desde Almond y Verba se ha destacado que un ciudadano que se inte-

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

no pudo citar a un solo líder de partido o secretario de Estado. Resul-

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

Mexicana— no ha disminuido en los últimos años.7 Lo anterior deja

II. LA DESINFORMACIÓN EN LA PARTICIPACIÓN ELECTORAL

Cuando el ciudadano carece de información, sus referentes en el momen-

7 En México la corrupción ha sido un rasgo que siempre nos ha acompañado.

de Maravall y Przeworsky (1998), realizada acerca de las elecciones españolas de 1980 a

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

considera las elecciones como el mecanismo que lleva a la destitución de

A. La desinformación en la participación política

Cuando los ciudadanos se manifiestan o forman parte de una organi-

la economía española experimentó fases de expansión y de recesión, con oscilaciones de

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

de una mayor educación, variable que no sólo transfiere al individuo

III. CONFIANZA INTERPERSONAL

La confianza es un concepto que ha adquirido mucha importancia en

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

importancia que ha demostrado tener esta variable en las Ciencias

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

IV. CREENCIA EN LA DEMOCRACIA

La confianza en la democracia es central. Autores como Dahl (1993),

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

Derecho a escoger el gobierno

Libertades políticas 55 13 32 100

Vigilar los actos del gobierno por

Igualdad de todos ante la ley 54 17 29 100

Mayor igualdad social 52 17 31 100

Menor corrupción, menor influyentismo 52 15 33 100

Revista Mexicana de Sociología 70, núm. 2 (abril-junio, 2008): 261-303.

centrales; en tanto que la votación ocupaba el noveno lugar.9 Por tanto, en

El resultado confirmó la visión referida en la prueba de léxico, aunque en

9 Fernando Castaños consideró positiva esta disponibilidad de léxico pues señaló

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trascendente es que la sociedad asume que, para que sean democráticas,

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V. CONFIANZA EN LAS INSTITUCIONES

La importancia de la confianza que se tenga en las instituciones políticas

A. Los partidos políticos

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partidos políticos ya eran importantes en el ámbito político, empero los

Desafortunadamente, del Poder Legislativo sólo se ha investigado, prin-

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Para 1999 era palpable un mayor interés ciudadano por lo que se

En México, paralela a la desconfianza en los partidos políticos y en el