VI Informes Especiales
Los proyectos de inversión pública, diezmos y
buena pro
Ficha Técnica
Autor : Dr. Aníbal Salazar Trigoso*
Título : Los proyectos de inversión pública, diezmos
y buena pro
Fuente : Actualidad Gubernamental, N.º 87 - Enero
2016
Sumario
1. Introducción
2. Apreciaciones de un experto
3. Caso del diezmo en Bolivia
4. Casos sorprendentes de diezmo
5. ¿En qué consiste el delito de colusión y qué
cambios acarrean en las leyes N.° 29703 y
N.° 29758?
6. Conclusiones
1. Introducción
En el presente artículo, vamos a tratar
una de las modalidades de inmoralidad
y corrupción que se ha institucionaliza-
do en la gestión pública, fundamental-
mente en los gobiernos regional y local,
me refiero al llamado “diezmo” que se
ha constituido como un requisito fun-
damental para lograr la buena pro de
un proyecto de inversión pública, con
el objeto de reflexionar y lograr elimi-
narlo, ya que se está institucionalizando
bajo el dicho de “la costumbre es ley”
perjudicando a la población, dado que
millones de soles van a los bolsillos de
autoridades corruptas por el diezmo,
con cuyo dinero se podrían ejecutar
obras para atender las necesidades
insatisfechas de los pueblos.
Al respecto, presentamos una serie de
apreciaciones de expertos en la gestión
de desarrollo regional y local, así como
casos concretos de conocimiento general
y esperamos que las autoridades compe-
tentes, como la Contraloría General de
la República, la Fiscalía de la Nación y
el Poder Judicial, realicen acciones con-
cretas radicales para eliminarlo de raíz,
sancionando ejemplarmente a dichas
autoridades que han creado y practican
diariamente el diezmo para beneficio
propio y enriquecimiento ilícito.
2. Apreciaciones de un experto
Según Eduardo Dargent1
“En el Perú y América Latina, institucio-
nes informales también conviven con las
formales. Sería exagerado concluir que
* E xperto en administración pública. Exdocente universitario en
Ricardo Palma, Alas Peruanas. Asesor del Congreso de la República.
1 Recuperado de <http://larepublica.pe/columnistas/politica-y-
partidos/el-diezmo-18-10-2014-0>.
VI 4 Actualidad Gubernamental
en nuestro país el mundo formal no tiene
peso. Más bien hay distintas maneras en
que este mundo formal se imbrica o se
opone a reglas informales. Pero es claro
que todavía en muchos ámbitos vale más
aquello que es claramente contrario a las
reglas formales que buscan un mejor uso
de recursos o evitar la corrupción.
Un ejemplo.
Si usted ha seguido el caso del alcalde
de Chiclayo habrá escuchado hablar del
“diezmo”, un impuesto informal del
10% que se paga a muchas autoridades
corruptas del país. Los proveedores y
constructores saben que hay que cum-
plir con él para ganar licitaciones. Y las
autoridades corruptas buscan el puesto
sabiendo que viene con ganancia, espe-
cialmente en tiempos de bonanza. Tan
generalizado está que incluso un amigo
me comentó que le llegó una consulta de
un funcionario pidiéndole la base legal
del diezmo. Con una inversión pública
desperdigada y con recursos millonarios,
escapa al control del SNIP, la Fiscalía o
la Contraloría.
No debería sorprendernos que el diezmo
sea uno de los principales incentivos para
elevar la fragmentación local y regional.
El diezmo ayuda a entender también la
predilección de las autoridades por obras
de fierro y cemento. Cuando vea una de
esas esculturas semisoviéticas, banquitas
con techo y manubrios, paseos peatonales
con glorietas cada quince metros, no des-
potrique del mal gusto: probablemente
el diezmo esté detrás de tan particulares
creaciones. La obsesión por talar árboles o
palmeras para reemplazarlas por cemento
también. Como en muchos ámbitos de
nuestra sociedad, la regla no escrita pesa
más que cualquier otra”. (La República,
18-10-14).
3. Caso del diezmo en Bolivia
Presidente denuncia que persiste el co-
bro de “diezmos” en algunas alcaldías
y pide su erradicación2
El presidente Evo Morales informó que
en algunas alcaldías continúa el cobro de
dineros para adjudicar obras. La denun-
cia la hizo en la entrega de recursos del
programa Bolivia cambia, Evo cumple en
Potosí, donde anunció el desembolso de
11 millones de dólares.
La Razón Digital/Carlos Corz/La Paz
11:15/25 de junio de 2013
2 Recuperado de <http://la-razon.com/index.php?_url=/
nacional/Presidente-denuncia-persistencia-alcaldias-erradica-
cion_0_1858014245.html>.
N° 87 - Enero 2016
El presidente Evo Morales denunció hoy
que en algunas alcaldías del país persiste
el cobro de los denominados “diezmos”,
que consiste en el cobro ilegal del 10%
del monto de licitación para adjudicar
obras, y demandó eliminar esa práctica
que –explicó– en algunos casos usa a fa-
miliares o trabajadores para la comisión
del hecho de corrupción. “Son alcaldes,
no son obispos, que en las iglesias cobran
el 10%, el diezmo”, añadió.
Morales denunció el hecho en el acto
de entrega de recursos económicos del
programa Bolivia cambia, Evo cumple a
autoridades de los municipios de Potosí.
Fueron aprobados 11 millones de dólares
para financiar diferentes proyectos en los
municipios potosinos, de los que hoy
fueron desembolsados dos millones de
dólares.
“No falta algún alcalde en Bolivia,
muy pocos felizmente, que continúan
insinuando cómo sacar la plata de la
empresa, ese llamado antes diezmo;
tiene que terminar, son alcaldes no son
obispos que en la Iglesia cobran 10%, el
diezmo. Son alcaldes, no son obispos, ni
dirigentes”, demandó en el acto celebra-
do en la ciudad de Potosí y transmitido
por los medios del Estado.
El programa Bolivia cambia, Evo cumple
entrega de forma directa recursos a las
alcaldías para la ejecución de obras. El
ministro de la Presidencia, Juan Ramón
Quintana, informó el jueves 20 en un
informe ante la Asamblea Legislativa
que el programa aprobó 670,9 mi-
llones de dólares (Bs 4.602 millones)
para 4.580 proyectos de desarrollo
social, económico, productivo y de
equipamiento, entre otros, entre el
2007 y 2013.
Adicionalmente, el Gobierno destina di-
neros a las alcaldías a través del proyecto
Mi Agua, que busca garantizar agua para
el consumo humano, riego, ganado y
la industria. El Presidente informó que
el Gobierno destinará dos millones de
bolivianos por municipio para garan-
tizar el recurso hídrico y planteó a los
gobiernos departamentales y locales
contribuir con un porcentaje superior al
15% de contraparte para avanzar en la
cobertura de agua.
Morales pidió a los movimientos sociales
controlar la transparencia en la inversión
de los recursos económicos asignados
a las alcaldías. “En las iglesias se paga
diezmos, eso aquí (en proyectos) no hay,
y algunos usan a sus familiares, a los
trabajadores, muy pocos, pero tenemos
 Área Sistema Nacional de Inversión Pública y Planeamiento Estratégico
que erradicar eso. La tarea es cómo servir
al pueblo”, insistió.
4. Casos sorprendentes de diez-
mo
a. Anulan buena pro porque provee-
dor no le dio el diezmo al presiden-
te del comité especial3
Presidente de dicho comité admitió que
así como le había tocado su parte al
alcalde, a él también le correspondía,
porque tenía deudas por pagar.
DE RIPLEY! Claramente se deja constan-
cia en el acta que anula buena pro, que
el proveedor no le dio el ‘diezmo’ al
comité especial.
Increíble pero cierto. Los niveles y
formas de robarle el dinero al Estado,
hoy en día han sido rebasados. Esto se
corrobora luego que un impresentable
funcionario del distrito de Potoni ubi-
cado en la región Puno, haciendo uso
de las atribuciones conferidas por el
alcalde distrital como presidente del
Comité Especial, logra sorprendente-
mente anular la buena pro otorgada
a la empresa que tendría que proveer
grass sintético para el proyecto deno-
minado “Mejoramiento de Servicios
Complementarios Recreativos en la
IESA Carlos Gutiérrez”.
Para tal proyecto se convocó la Ad-
judicación Directa Selectiva N.°
002-2015-MDP-CE, cuyo Comité Es-
pecial estuvo conformado por Simón
Julio Ccanccapa Huacco en su calidad
de presidente y los miembros Edwin
Luque Huanca y Jesús Roger Condori
Turpo.
El 3 de agosto del año en curso, se llevó
a cabo el acto de apertura de propuestas
técnicas y económicas de los postores
que decidieron participar en el proceso,
otorgándose la buena pro a la empresa
Servicom Aceros Alemán SAC, quien
ofertó para la venta del grass sintético
S/. 75,516.00 soles [sic].
Posterior al otorgamiento de la buena
pro, sorpresivamente el Comité Especial
el día 5 del mes en curso decide reunirse
con la finalidad de llevar a cabo el acto
de nulidad de la adjudicación al referido
proveedor, debido a que este a esa fecha
ya había concluido con la instalación del
grass sintético, considerando que la obra
ya había sido inaugurada en el mes de
julio de este año.
El siguiente cuestionamiento para de-
clarar la nulidad expresada está referido
a que el postor para obtener la buena
pro presentó documentos falsos para
acreditar experiencia en ventas.
3 Recuperado de <http://www.prensaelfiscal.com/publica-
cion/2015/08/26/politica/anulan-buena-pro-porque-proveedor-
no-le-dio-el-diezmo-al-comit-especial#.VnHZv9J97IU>.
Lo que viene a continuación es verda-
deramente increíble. El presidente del
comité especial deja expresa constancia
en el acta suscrita para llevar a cabo el
acto de nulidad que adicionalmente a
las motivaciones precitadas, se revoca
la buena pro otorgada Servicom Aceros
Alemán SAC, debido a que esta no había
cumplido al consentimiento de la buena
pro con entregar el “diezmo” al presi-
dente del comité especial, tal como se
comprometió el postor, concluyendo con
una aseveración de un hecho delictivo,
que el postor ganador “solo ha entregado
el diezmo al alcalde”.
Como corolario de este hecho abe-
rrante que linda con la modalidad
de un acto penal, este personaje deja
expresa constancia en la referida acta,
la cual se encuentra publicada en el
portal del Sistema Electrónico de las
Contrataciones del Estado (Seace), en
la cual manifiesta tácitamente que,
“por lo que como el postor ganador
no está cumpliendo sus compromisos
y también ha entregado documentos
falsos, el comité especial ha concluido
con declarar nulo el proceso”.
Este hecho por demás atípico y fuera del
contexto ético y moral, no solo muestra
una actitud dolosa por parte de este
sujeto, sino también pone en la palestra
cómo los funcionarios públicos haciendo
mal uso de las atribuciones conferidas,
logran de una u otra forma sustraer los
dineros del Estado como si estos fueran
de su propiedad.
b. Roberto Torres cobró ‘diezmo’ de
S/.9 millones por obra que no se
ejecutó4
Más cobros de ‘diezmos’. El colaborador
eficaz 14-2014 del caso Los Limpios de
la Corrupción declaró en la Fiscalía que
el ex alcalde de Chiclayo recibió en
enero de este año S/. 9 millones de
coima por el proyecto de Mejoramiento
de los Emisores Principales, valorizado en
S/. 89 millones.
El informante indicó que el Consorcio
Chiclayo (integrado por Joca Ingenieros
y Valenzuela Contratistas) entregó el
dinero al ex burgomaestre a cambio de
que este ordenara a sus funcionarios el
direccionamiento de la licitación para
que gane la buena pro de la obra. Sin
embargo, el proyecto hasta ahora
no se ejecuta.
Según el colaborador eficaz, el ex al-
calde, “aprovechando” que ya tenía
“el total del ‘diezmo’”, dispuso un
nuevo concurso público, con lo cual
dejó sin efecto el primer proceso de
adjudicación, bajo el argumento de
que la compañía había incumplido los
4 Recuperado de <http://peru21.pe/politica/roberto-torres-cobro-
diezmo-s9-millones-obra-que-no-se-ejecuto-2203150>.
Actualidad Gubernamental
VI
plazos para que ambas partes firmen el
millonario contrato.
5. ¿En qué consiste el delito de
colusión y qué cambios aca-
rrean en las leyes N.° 29703
y N.° 29758?
Por su importancia y explicación sobre
conceptos y verbos que intervienen en el
delito de colusión, transcribimos a conti-
nuación parte del artículo de la doctora
Karla Zecenarro Monge.
“Mediante las Leyes N.° 29703 y N.°
29758 publicadas en el Diario oficial El
Peruano los días 10 de junio y 21 de julio
de 2011, respectivamente, se modificó
el texto original del delito de Colusión,
cuyos alcances se analizarán en el presente
artículo.
Nuestro ordenamiento penal sustantivo ha
previsto en su artículo 384 la tipificación
del delito de Colusión, prescribiendo
como uno de sus elementos típicos, que
debe ser cometido por funcionarios o
servidores públicos, es decir, se trata de un
delito especial por la calidad que se exige
al sujeto activo, debiendo identificarse
como tales, a aquellos que se encuentran
dentro de los alcances del artículo 425 del
Código Penal.
Asimismo, este tipo penal acoge como
verbos rectores dos comportamientos
ilícitos: el “concertar” y el “defraudar”
al Estado.
Respecto a la concertación, está refe-
rida a que el funcionario público se
concierte con los interesados con la
finalidad de defraudar los intereses
del Estado. Esta concertación debe
tratarse de un acuerdo ilegal en los
contratos, licitaciones, suministros,
entre otras operaciones, como por
ejemplo, un pacto ilícito entre los
funcionarios miembros de un Comité
Especial y los postores de una Adju-
dicación o Licitación, donde las con-
diciones de contratación beneficien a
estos particulares o interesados en un
momento en el que se pudo lograr
mejores condiciones para el Estado,
siendo necesario que la conducta del
funcionario sea lesiva.
Sobre este particular, la Ejecutoria Supre-
ma del 14 de enero de 2000 recaída en
el Exp. N.° 5201-99 Loreto sostiene sobre
la “concertación” con los interesados, que
esta “...implica un amplio margen de
pactos ilícitos, componendas o arreglos en
perjuicio de los intereses estatales en juego
(...) en cualquier fase de la negociación
con tal de que ella tenga eficacia defrau-
datoria, mediante diversas modalidades
confabulatorias, para presentar precios
simulados –sobrevaluados o subvalua-
dos–, admitir calidades inferiores a las
N° 87 - Enero 2016 VI 5
VI Informes Especiales
requeribles (...)”. Por su parte, el profesor
Mario Rodríguez Hurtado señala sobre
este elemento, que “.... La concertación,
además de ser el elemento que le otorga
denominación al tipo de Colusión Desleal,
es el único medio a través del cual se
puede defraudar o perjudicar los intereses
patrimoniales del estado”.
El otro elemento que exige el tipo penal
de Colusión, viene a ser la defraudación
al Estado, respecto de la cual, el profesor
Fidel Rojas sostiene que “Defraudar al
Estado y a sus organismos o entidades es,
así, resultado del quebrantamiento de los
roles especiales asumidos por los sujetos
vinculados (...), que además de suponer
engaño se estructura con la presencia
del perjuicio ocasionado a los intereses
estatales (...)”.
Ahora bien, una vez fijados los elementos
típicos del delito materia de análisis,
debemos referirnos a las recientes mo-
dificatorias que este ha sufrido.
Mediante Ley 29703 publicada por el
Diario oficial El Peruano el 10 de junio
de 2011, se modificó este tipo penal en
los siguientes términos: “El funcionario o
servidor público que, interviniendo por
razón de su cargo o comisión especial
en cualquiera de las contrataciones o
negocios públicos mediante concertación
ilegal con los interesado [sic], defraudare
patrimonialmente al Estado o entidad
u organismo del Estado, según ley,
será reprimido con pena privativa de
libertad no menor de seis ni mayor de
quince años”
Posteriormente, este delito fue nueva-
mente modificado por Ley N.° 29758
publicada en el Diario Oficial “El Pe-
ruano” el día 21 de julio de 2011, en
los siguientes términos: “El funcionario
o servidor público que, interviniendo
directa o indirectamente por razón de
su cargo, en cualquier etapa de las mo-
dalidades de adquisición o contratación
pública de bienes, obras o servicios,
concesiones o cualquier operación a
cargo del Estado concerta con los in-
teresados para defraudar al Estado o
entidad u organismo del Estado, según
ley, será reprimido con pena privativa
de la libertad no menor de tres ni mayor
de seis años.
El funcionario o servidor público que,
interviniendo directa o indirectamente,
por razón de su cargo, en las contrata-
ciones y adquisiciones de bienes, obras
o servicios, concesiones o cualquier
operación a cargo del Estado mediante
concertación con los interesados, de-
fraudare patrimonialmente al Estado o
entidad u organismo del Estado, según
ley, será reprimido con pena privativa
de la libertad no menor de seis ni mayor
de quince años”.
VI 6 Actualidad Gubernamental
Del análisis comparativo del tipo penal
de Colusión según el texto original y
las recientes modificatorias, se advierte
que estas mantienen los mismos verbos
rectores de este ilícito establecidos
originalmente, esto es, el “concertar”
y el “defraudar”; es decir, para que se
configure este delito tiene que confi-
gurarse el elemento o núcleo rector
fundamental que es la concertación
fraudulenta, esto es, que exista un
acuerdo ilegal entre los funcionarios
públicos a cargo de una operación o
contrato estatal y los postores inte-
resados en dicho acto, y que como
consecuencia de esta concertación,
se produzca una defraudación que se
exprese en un perjuicio al Estado.
Asimismo, respecto de la última modi-
ficatoria mediante Ley 29758, aprecia-
mos además que tiene una redacción
más ordenada del tipo penal, una ope-
ración o contrato estatal y los postores
interesados en dicho acto, y que como
consecuencia de esta concertación, se
produzca una defraudación que se
exprese en un perjuicio al Estado. Asi-
mismo, respecto de la última modifica-
toria mediante Ley 29758, apreciamos
además que tiene una redacción más
ordenada del tipo penal, por cuanto
distingue dos supuestos típicos, uno
que podríamos denominar el tipo bá-
sico preceptuado en el primer párrafo,
en el que no se exige como elemento
el perjuicio patrimonial y un segundo
supuesto que se podría denominar
tipo agravado, en el que sí se exige el
perjuicio patrimonial; sin embargo, los
elementos del tipo siguen inmutables,
la conducta o comportamiento típico
que se castiga, en relación a los mo-
mentos de ejecución y consumación,
está dada por la concertación dolosa
con la consiguiente defraudación al
Estado (tipo básico) o defraudación
patrimonial a los intereses del Estado
(tipo agravado).
En relación al bien jurídico protegido
en el delito de Colusión, se aprecia
que tanto en el texto original como en
las modificatorias, este sigue siendo
múltiple.
En relación a ello, Fidel Rojas identifica
como tales los siguientes:
a) Preservar el patrimonio público
puesto en juego en las diferentes ne-
gociaciones que a nombre del Estado
efectúan los negociadores oficiales
(funcionarios y servidores públicos
especialmente vinculados);
b) Garantizar la intangibilidad de los roles
especiales, inherentes a la función
pública, que asumen dichos negocia-
dores en sus relaciones con los intere-
sados en contratar con las diferentes
reparticiones públicas; c) Asegurar
N° 87 - Enero 2016
los deberes de lealtad institucional y
probidad funcional”5.
6. Conclusiones
a. Está comprobado que el diezmo como
acto inmoral y de corrupción se está
generalizando e institucionalizando en
la gestión pública nacional, regional
y local, generando grandes ingresos
ilícitos en favor de autoridades corrup-
tas, en perjuicio de la población más
necesitada, dado que con dicho dinero
se puede ejecutar obras de interés
social para atender sus necesidades
insatisfechas.
b. Al respecto se nota una acción muy
débil de las entidades competentes,
tales como la OSCE, la Contraloría
General de la República, la Fiscalía
de la Nación, el Poder Judicial, entre
otras, que no actúan con drasticidad
para enfrentar y eliminar radicalmente
el acto inmoral llamado diezmo.
c. Las autoridades y funcionarios corrup-
tos que exigen el pago de diezmos
para otorgar la buena pro de los pro-
yectos de inversión pública deben ser
sancionados ejemplarmente con todo
el rigor, sancionándolos con pena de
cárcel e inhabilitándolos de por vida
para ejercer cargos públicos.
d. Que Servir, la OSCE y la Contraloría,
realicen acciones de capacitación y
de concientización dirigidas a auto-
ridades y funcionarios, sobre ética y
moral pública y delitos de función
pública, con el objeto de revertir dicha
situación.
e. Al respecto, transcribimos el artículo
384. Colusión simple y agravada,
del Código Penal, modificado por el
artículo único de la Ley N.° 30111,
del 26-11- 13, para conocimiento de
todas las autoridades y funcionarios
de la Administración Pública y en
especial de aquellos que son amantes
de los “diezmos”:
El funcionario o servidor público
que, interviniendo directa o indirec-
tamente, por razón de su cargo, en
las contrataciones y adquisiciones de
bienes, obras o servicios, concesiones o
cualquier operación a cargo del Estado
mediante concertación con los intere-
sados, defraudare patrimonialmente
al Estado o entidad u organismo del
Estado, según ley, será reprimido con
pena privativa de libertad no menor
de seis ni mayor de quince años y con
trescientos sesenta y cinco a setecientos
treinta días-multa.
5 Recuperado de <http://www.teleley.com/articulos/art-020212.
pdf>.