DIREITO FINANCEIRO

2.1. Atividade Financeira do Estado. Conceito, Características e Finalidades.

a) Conceito: "consiste em obter (receita pública), criar (crédito público), gerir (orçamento
público) e despender (despesa pública) o dinheiro indispensável às necessidades, cuja
satisfação o Estado assumiu ou cometeu àqueloutras pessoas de direito público" (Aliomar
Baleeiro) .

b) Finalidades: a atividade financeira do Estado está vinculada à satisfação de três necessidades

públicas básicas, inseridas na ordem jurídico-constitucional:
i. Prestação de serviços públicos;
ii. Exercício regular do poder de polícia;
iii. Intervenção no domínio econômico.

2.2. Direito Financeiro. Conceito e Delimitação.

a) Conceito: Direito Financeiro é o conjunto das normas legais que regulam a atividade financeira
do Estado;
b) Delimitação: Conforme a CF /88 ---art. 24, I e§§ 1° e 2° --- compete à União, aos Estados e ao
Distrito Federal legislarem concorrente mente sobre Direito Financeiro. Em se tratando de
legislação concorrente, estatui a CF que a União limitar-se-á a estabelecer normas gerais (§ 1°).
Essa competência da União não exclui a competência suplementar dos Estados e do DF para
legislarem sobre Direito Financeiro (§ 2°). Se não existirem normas gerais estatuídas pela União,
os Estados e o DF exercerão competência legislativa plena (§3°). Nessa hipótese, a
superveniência da lei federal, tratando-se de normas gerais, suspenderá a eficácia da lei
estadual ou distrital, no que lhe for contrária (§ 4°). Interpretando o disposto no artigo mencionado
com o art. 32, § 1°, CF, há que se concluir no sentido de que o DF possui, em termos de
legislação concorrente, as mesmas competências dos Estados. De acordo com alguns
doutrinadores, amparados pelo que dispõe o art. 30, II, CF, os Municípios também poderão legislar
sobre questões de Direito Financeiro.

2.3. Despesa pública. Conceito. Aspectos Jurídicos. Aspectos Econômicos. Classificação.

Processamento. Empenho, Liquidação e Pagamento.
a) Conceito: segundo Aliomar Baleeiro, a expressão despesa pública tem dois significados:
i. Designa o conjunto dos dispêndios do Estado, ou de outra pessoa de direito público, para
o funcionamento dos serviços públicos;
ii. ii. Significa a aplicação de certa quantia, em dinheiro, por parte da autoridade ou agente
público competente, dentro duma autorização legislativa, para execução de fim a cargo do
governo.
b) Aspectos Jurídicos: a despesa pública insere-se no contexto da legalidade, tendo em vista a
necessidade de sua previsão na lei orçamentária anual ( §§ 5°, 6° e 9° do art. 165 e arts. 167 e
169, todos da CF /88) ;
c) Aspectos Econômicos: o dispêndio, caracterizando um gasto para os cofres do Poder Público
de um lado, e, de outro, consumo para os beneficiários; a riqueza pública que representa um
bem econômico, reunido no acervo das rendas obtidas pela iniciativa do próprio Estado (do seu
domínio privado) e também da arrecadação por ele obtida pelo exercício do seu ius imperii;
d) Aspectos Políticos: quando se opera a satisfação de uma necessidade pública eleita pelo
Estado na escala de prioridades e efetivada por meio dos serviços públicos;
e) Requisitos (PUF LeLe): os requisitos das despesas públicas são baseados em critérios
econômicos e sociais, quais sejam: a) utilidade; b) legitimidade; c) legalidade; d) publicização;
e e) fiscalização.
f) Classificação: a classificação da despesa pública pode se dar pelos critérios da periodicidade,
da competência constitucional, pelo aspecto econômico e, finalmente, pelo critério legal:
i. Critério da periodicidade: as despesas públicas podem ser ordinárias ou extraordinárias:
1. despesas ordinárias: são aquelas despesas que constituem, normalmente, a rotina dos
serviços públicos e que são anualmente renovadas, isto é, a cada orçamento;
 2. despesas extraordinárias: são aquelas destinadas a atender a serviços de caráter
esporádico, oriundos de conjunturas excepcionais e que, por isso mesmo, não se renovam
todos os anos.
ii. Critério da competência constitucional: as despesas públicas se dividem em despesas federais,
estaduais e mumclpals:
1. despesas públicas federais: são aquelas para realização dos fins e serviços públicos que
competem privativamente à União, nos termos do art. 21 da CF;
2. despesas públicas estaduais: são aquelas relacionadas com as atribuições conferidas aos
Estados-membros, i.e., as que não se inserem no âmbito de competência da União e dos
Municípios, na forma do § 1° do art. 25 da CF/88;
3. despesas públicas municipais: são aquelas relacionadas com o exercício da competência
municipal, prevista no art. 30 da CF /88.
iii. Critério da classificação econômica: nesse critérios as despesas públicas se dividem em
despesa-compra e despesa- transferência:
1. despesa-compra: é aquela realizada para compra de produtos e serviços (aquisição de bens
de consumo, folha de pagamento do funcionalismo etc.);
2. despesa-transferência: é aquela que não corresponde à aplicação governamental direta,
limitando-se a criar rendimentos para os indivíduos sem qualquer contraprestação destes (juros
da dívida pública, pensões, subvenções sem encargos etc.).
iv. Critério legal: encontra-se no art. 12 da Lei 4.320/64, recepcionada pelo § 9° do art. 165 da CF.
As despesas públicas se classificam em correntes e de capital:
1. despesas públicas correntes: abrangem as de custeio, que correspondem às dotações para
manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de
conservação e adaptação de bens imóveis (§ 1°) , e as transferências correntes, que
correspondem às dotações para despesas sem contraprestação direta em bens ou serviços,
inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras
entidades de direito público ou privado (§ 2°);
2. despesas públicas de capital: abrangem os investimentos em obras (§ 4°); as inversões
financeiras, que são conformes às dotações para aquisição de imóveis, aquisição de títulos
representativos de capital de empresas em funcionamento, constituição ou aumento de capital
de entidades ou empresas que visem a objetivos comerciais ou financeiros etc. (§ 5°), e
transferência de capital, que são correlatas às dotações para investimentos ou inversões
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar,
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, bem como as dotações
para amortização da dívida pública (§ 6°).
g) Processamento: Empenho, Liquidação e Pagamento.
i. Empenho: segundo o art. 58 da Lei 4.320/64, empenho "é o ato emanado de autoridade
competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento
de condição" .O empenho deve ser prévio. Ele, o empenho, visa garantir os diferentes credores
do Estado, na medida em que representa reserva de recursos na respectiva dotação inicial ou
no saldo existente. O empenho limita-se a diminuir de determinado item orçamentário a quantia
necessária ao pagamento do débito, o que permitirá à unidade orçamentária (agrupamento de
serviços com dotações próprias) o acompanhamento constante da execução orçamentária, não
só evitando as anulações por falta de verba, como também possibilitando o reforço oportuno de
determinada dotação, antes do vencimento da dívida. Materializa-se pela emissão da "nota de
empenho", na qual constará o nome do credor, a representação e a importância da despesa,
bem como a dedução desta do saldo da dotação própria (art. 61);
ii. Liquidação: é a segunda etapa na realização de uma despesa pública e consiste na
verificação do direito adquirido pelo credor tendo por base os títulos e documentos
comprobatórios do respectivo crédito (art. 63). Da mesma forma que o empenho, a liquidação
nada cria, limitando-se a tornar líquida e certa a obrigação preexistente;
iii. Pagamento: é a terceira e última etapa na realização de uma despesa pública, consiste,
inicialmente, na ordem de pagamento, que outra coisa não é senão o despacho da autoridade
competente determinando o pagamento da despesa (art. 64); por fim, tem-se a etapa do
pagamento que, uma vez efetivada em decorrência de regular liquidação da despesa e por
ordem da autoridade competente (art. 62), extingue a obrigação de pagar.
2.4. Receitas Públicas. Conceito. Classificação, Fontes e Estágios. Receitas Patrimoniais.
Receitas Tributárias. Imposto. Taxa. Empréstimos Compulsórios. Contribuição de Melhoria. Preço.
Contribuições Sociais. Receitas Creditícias. Crédito Público. Empréstimos Públicos. Dívida
Pública.
a) Conceito: conforme Aliomar Baleeiro, "receita pública é a entrada que, integrando-se no
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência no passivo, vem
acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo". O conceito de receita pública não se
confunde com o de entrada. Todo ingresso de dinheiro aos cofres públicos caracteriza uma
entrada. Contudo, nem todo ingresso corresponde a uma receita pública (entrada definitiva). Há
entradas que ingressam provisoriamente nos cofres públicos, podendo neles permanecer ou não.
Destinam-se a ser devolvidas. Daí as entradas provisórias.
b) Classificação: as receitas públicas podem ser classificadas segundo o critério de regularidade
ou relativa periodicidade, da origem, da divisão dos serviços públicos (Jeze), da vantagem
auferida pelo Poder Público (Seligman) e, finalmente, o critério legal:
i. Critério da periodicidade ou da regularidade: as receitas podem ser extraordinárias, que são
aquelas auferidas em caráter excepcional e temporário, em função de determinada conjuntura
(arts. 148, II, e 154, II, todos da CF); e ordinárias, que são as que ingressam com
regularidade, por meio do normal desenvolvimento da atividade financeira do Estado.
ii. Critério da origem: por esse critério, a receita pode ser classificada em originária ou de
economia privada e derivada ou de economia pública. Receita originária é aquela que
advém da exploração, pelo Estado, da atividade econômica. São as resultantes do domínio
privado do Estado; receita derivada é caracterizada por constrangimento legal para sua
arrecadação. São os tributos, as penas pecuniárias, o confisco e as reparações de guerra;
iii. Critério da divisão dos serviços públicos: Jeze baseou sua classificação em quatro grupos:
a) os serviços administrativos de interesse geral, que provocam despesa, mas não
produzem quaisquer receitas, correspondem aos impostos;
b) serviços administrativos de interesse geral, mas que aproveitam mais a alguns, havendo
tributação especial, dizem respeito às taxas;
c) serviços industriais e comerciais de fim financeiro em regime de livre concorrência
referem-se aos preços;
d) explorações comerciais ou industriais destinadas à obtenção do maior proveito fiscal
possível em regime de monopólio correspondem ao tipo híbrido, preço-imposto;
iv. Critério da vantagem auferida pelo Poder Público: Seligman, colocando em confronto a
vantagem do particular e o interesse público, chega ao seguinte quadro:
a) preços guase-privados: vantagem particular como consideração exclusiva ao lado de
interesse público acidental;
b) preços públicos: vantagem particular menor, mas preponderante, ao lado de interesse
público de alguma importância;
c) taxas: vantagem particular mensurável associada a interesse público ainda mais
importante;
d) contribuições especiais: alguma vantagem particular, consorciada com interesse público
preponderante;
e) impostos: interesse público como consideração exclusiva e vantagem particular apenas
acidental.
v. Critério legal: decorre da Lei 4.320/64. Importante assinalar que a lei não perfilhou a
conceituação doutrinária de receita pública. A lei não elege como requisito indispensável à
configuração da receita pública o ingresso de dinheiro sem contrapartida no passivo nem o
acréscimo patrimonial da entidade política.
O art. 11 e parágrafos permite identificar receita pública como todo ingresso de recursos
financeiros ao tesouro público, com ou sem contrapartida no passivo e independentemente de
aumento patrimonial.
De fato, os empréstimos públicos, compulsórios ou voluntários, acham-se seguramente
contidos na categoria de receitas de capital.
O citado art. 11 classifica a receita por categorias econômicas em: receitas correntes e
receita de capital. Por força do princípio da unidade de tesouraria, previsto no art. 56, todo
ingresso de dinheiro deve ser centralizado no tesouro público e contabilizado, ou como receita
 corrente, ou como receita de capital. Não há como contabilizá-lo a título de mera entrada de
caixa ou sob rubrica de "receita provisória", figura inexistente na Lei 4.320/64.
Pode-se dizer que, em sua generalidade, as receitas correntes abarcam as decorrentes do
poder impositivo do Estado (tributos em geral), bem como aquelas decorrentes da exploração
de seu patrimônio e as resultantes de exploração de atividades econômicas (comércio,
indústria, agropecuária e serviços) consoante se depreende do § 1° do art. 11.
As receitas de capital, por sua vez, compreendem: as provenientes de realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; as oriundas de conversão em espécie, de bens
e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou privado destinados a
atender a despesas de capital e, ainda, o superávit do orçamento corrente ( § 2° do art. 11).
c) Estágios da Receita Pública: são estágios da receita pública: previsão; lançamento;
arrecadação e recolhimento aos cofres públicos.
A previsão corresponde à estimativa da receita a ser arrecadada pelo Estado (v. art. 12 da LRF).
É importante que se esclareça que, embora a doutrina trate a previsão como um estágio da
receita, no Brasil, não vigora o princípio da anualidade no que tange ao orçamento público.
O lançamento é o ato pelo qual se verifica a procedência do crédito fiscal, a pessoa que lhe é
devedora, e inscreve o débito desta. Segundo o CTN, o lançamento é o procedimento
administrativo tendente a verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação correspondente, a
matéria tributável, o cálculo do montante devido e a identificação do respectivo sujeito passivo.
Existem três modalidades de lançamento:
i) de oficio (ou Direto): o lançamento é efetuado unilateralmente pela Administração, sem a
intervenção do contribuinte. Ex.: IPTU e IPVA;
ii) por declaração ( ou misto) : o lançamento é efetuado pela Administração com a
colaboração do próprio contribuinte ou de uma terceira pessoa, obrigada por lei a prestar
informações sobre a matéria de fato indispensável à sua efetivação. Ex. : IR;
iii) por homologação (ou autolançamento): o lançamento é efetuado pelo próprio contribuinte
e apenas posteriormente é homologado pela Administração. Ex.: ISS, ICMS e IPI.
A arrecadação é a fase na qual o Estado recebe dos contribuintes, através das repartições
fiscais, de agentes ou da rede bancária, os valores que lhe são devidos, quer sejam multas,
tributos ou qualquer outro crédito.
O recolhimento é a entrega, pelos agentes arrecadadores (repartições fiscais, agentes, rede
bancária), dos recursos arrecadados à conta única do Tesouro Público. A propósito, tal
recolhimento à conta única do ente é uma exigência do princípio da unidade de caixa ( ou
unidade de tesouraria) , que está assinalado no art. 56 da Lei 4.320/64: o recolhimento de todas
as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio da unidade de tesouraria, vedada qualquer
fragmentação para a criação de caixas específicas.
d) Receitas Originárias: são aquelas que resultam da atuação do Estado, sob o regime de direito
privado, na exploração da atividade econômica. São as resultantes do domínio privado do Estado.
O que as caracterizam são sua percepção pelo Estado absolutamente despida do caráter
coercitivo próprio, porque atua sob o regime de direito privado .
i. Modalidades de receitas originárias segundo as fontes:
1. Receitas Patrimoniais: são as receitas geradas pela exploração do patrimônio do Estado.
O patrimônio estatal compõe-se de patrimônio mobiliário e de patrimônio imobiliário. O
patrimônio mobiliário é composto por títulos representativos de crédito e de "ações" que
representam parte do capital de empresas. Esses valores mobiliários rendem juros ou
dividendos; as rendas do patrimônio imobiliário são representadas por foros de terreno de
marinha, laudêmios, taxas de ocupação dos terrenos de marinha;
2. Receitas industriais. comerciais e de serviços: são as geradas pelo Estado no exercício
da atividade empresarial.
e) Receitas Tributárias: são aquelas advindas da economia pública, representadas pelos tributos e
suas espécies: impostos, taxas, contribuição de melhoria e contribuições especiais, que se
subdividem em sociais e econômicas, nos termos da CF/88.
i. Tributo: "é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa
exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante
atividade administrativa plenamente vinculada';
ii. Imposto: sob a órbita legal, o imposto se caracteriza como o tributo que tem como fato
gerador, ou hipótese de incidência, uma situação independente de qualquer atividade estatal
específica, relativa ao contribuinte (art. 16 do CTN);
iii. taxa: é tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa atuação estatal direta e
imediatamente referida ao obrigado. No Brasil, as taxas podem ser cobradas por dois
fundamentos: 1) pelo exercício do poder de polícia e 2) pela utilização, efetiva ou potencial,
de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua
disposição (art. 145, II, CF/88);
iv. empréstimo compulsório: a partir da CF/88, entende-se o empréstimo compulsório como
espécie do gênero tributo. Sua instituição está a cargo da União e deverá ser veiculada por lei
complementar;
v .Contribuição de Melhoria: "é o tributo vinculado cuja hipótese de incidência consiste numa
atuação estatal indireta e mediatamente (mediante uma circunstância intermediária) referida
ao obrigado" .
vi. preço: "é a contraprestação paga pelos serviços pedidos ao Estado ou pelos bens por ele
vendidos e que constitui a sua receita originária' (Alberto Deodato). Preço é sinônimo de tarifa
ou preço público. O Preço é uma obrigação ex voluntate. Seu regime jurídico é de direito
privado, informado pelo princípio da autonomia da vontade. Apesar disso, o preço pode ser
considerado ou não, caso a caso, uma receita originária.
vii. Contribuição Social: a contribuição social é espécie tributária vinculada à atuação indireta
do Estado. tem como fato gerador uma atuação indireta do Poder Público mediatamente
referida ao sujeito passivo da obrigação tributária.
Entre nós as contribuições sociais subdividem-se em duas subespécies: as previstas no art.
149 da CF e as mencionadas no art. 195 da CF .
'. Segundo entendimento do STF (RE 146.733-9/SP, re. Min. Moreira Alves), "... No tocante às
contribuições sociais (...) não só as referidas no art. 149 (...) têm natureza tributária, (...) mas
também as relativas à seguridade social previstas no art. 195. ..Por terem esta natureza
tributária é que o art. 149, que determina que as contribuições sociais observem o inc. III do
art. 150 (cuja letra b consagra o princípio da anterioridade), exclui dessa observância as
contribuições para a seguridade social previstas no art. 195, em conformidade com o.
disposto no § 6° deste dispositivo, que, aliás, em seu § 4°, ao admitir a instituição de outras
fontes destinadas a garantir a manutenção ou expansão da seguridade social, determina se
obedeça ao disposto no art. 154, I, norma tributária, o que reforça o entendimento favorável à
natureza tributária dessa contribuições sociais"
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico e de interesse das categorias
profissionais ou econômicas (art. 149 da CF) constituem exações fiscais submetidas à
disciplina do art. 146, III, da CF. Não se pode esquecer que a CIDE sofreu alterações nos
termos da EC 33/2001 (veja a alteração na CF/88).
As contribuições sociais de intervenção no domínio econômico são as seguintes:
1) Taxa de Marinha Mercante (TMM), hoje, Adicional de Frete para Renovação da Marinha
Mercante (AFRMM). Constitui contribuição social para custear a intervenção da União nas
atividades de apoio ao desenvolvimento da marinha mercante.
2) Contribuição ao Instituto do Açúcar e do Álcool (IAA) .É devida pelos produtores de açúcar
e do álcool para o custeio da atividade intervencionista da União na economia canavieira
nacional.
3) Contribuição do Instituto Brasileiro do Café -IBC. Ela é devida pelos exportadores de café,
em valorf1Xado em dólar, relativamente a cada saca de 60 (sessenta) quilos.
As contribuições sociais de interesse de categorias profissionais ou econômicas são
as seguintes:
1) Contribuição sindical. Tem fundamento no art. 8°, IV (in fine) c/c art. 149 da CF. Cumpre
lembrar que a contribuição sindical, que tem base legal, não se confunde com a contribuição
confederativa, prevista no art. 8°, IV (Ia parte) da CF, de natureza não tributária e que só pode
ser cobrada de sindicalizados.
2) Contribuições sociais arrecadadas para a manutenção do SENAI, do SENAC, do SESC, do
SESI, da OAB etc. Essas exações constituem as chamadas contribuições parafiscais. A
parafiscalidade nada mais é do que a delegação do poder impositivo para as entidades
 paraestatais. Contribuições parafiscais representam ingressos coativos que em nada se
diferenciam dos tributos em geral, a não ser pela delegação a um determinado órgão ou
entidade paraestatal para, com o produto de sua arrecadação, promover a consecução de
seus objetivos institucionais.
As contribuições sociais para financiamento da seguridade social, que não se
confundem com as contribuições sociais gerais, não se submetem ao princípio da
anterioridade, mas à regra nonagesimal (art. 195, § 6° da CF).
A Constituição Federal define a seguridade social como um conjunto integrado de ações de
iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à
saúde, à previdência e à assistência social (art. 194). O campo de abrangência da seguridade
social é bem maior que o da previdência social. A seguridade social é financiada por toda
sociedade, de forma indireta, através de recursos orçamentários da União, dos Estados, do
DF e dos Municípios, e, de forma direta, por meio das contribuições sociais. A EC 20/1998
estatuiu nova base para o financiamento direto da Seguridade Social.
f) Receitas Creditícias
Crédito Público: "consiste numa série de métodos pelos quais o Estado obtém dinheiro sob
obrigação jurídica de pagar juros por todo o tempo durante o qual retenha os capitais, que se
entendem passíveis de restituição em prazo certo, ou indefinido, a critério do devedor' (Aliomar
Baleeiro). "é a aptidão econômica e jurídica de que desfruta o Ente Público para, de acordo com a
confiança que possa gozar perante outros entes públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros
ou junto ao povo, obter recursos de que carece para atender despesas do interesse público,
mediante promessa de reembolso". São elementos essenciais ao Crédito Público: a) a
confiança; b) o tempo.
i. Classificação: os créditos públicos podem ser classificados em crédito externo, existente
perante pessoa não-nacional, e crédito interno, existente junto a pessoa física ou jurídica ou
órgãos públicos ou privados nacionais;
ii. Empréstimo Público: empréstimo público é a materialização do crédito público e consiste na "
operação pela qual o Estado recorre ao mercado interno ou externo em busca dos recursos de
que careça, em face, normalmente, da insuficiência da receita fiscal, assumindo a obrigação de
reembolsar o capital acrescido de vantagens, em determinadas condições estipuladas" .
1. Natureza Jurídica: tem sido múltipla a compreensão da natureza jurídica do empréstimo
público, daí as diversas teorias:
a. Contrato de mútuo de dinheiro: submetido ao comando do CC, em seu art. 1256, na
condição de empréstimo de coisa fungível;
b. Contrato sob condição potestativa: aquela que o devedor poderá suspender as obrigações
assumidas, em situações excepcionais, a seu critério;
c. Contrato especial: aquele em que '. somente o Estado fIXa as condições
(Contrato de Adesão); d. Contrato de Direito, Público (Contrato Administrativo}: alterável
unilateralmente;
e. Ato de Soberania: exercido em razão do i us imperii, mediante edição de lei que poderá ter
sucessivas alterações ditadas pelo Estado no exercício desse poder (Doutrina de Drago),
descumprindo o pactuado;
f. A Situação de caráter legal ou legislativo: tem os mesmos efeitos do Ato de So berania.
2. Classificação: pode ser classificado quanto à forma, quanto à origem e quanto ao prazo.
a. Quanto à forma: são os títulos da dívida pública (título de crédito), também denominados :
i. Voluntários: aqueles obtidos junto ao mercado de capitais ou mediante a emissão de
títulos;
ii. Patrióticos ou Semi-obrigatórios: assim considerados pela circunstância de serem
adquiridos so b coação indireta;
iii. Obrigatórios ou Coativos: empréstimos forçados, de subscrição obrigatória, embora não
propriamente os chamados empréstimos compulsórios, que têm conotação de tributo.
b. Quanto à origem:
i. Internos: aqueles obtidos dentro do seu próprio território;
ii. Externos: aqueles obtidos fora de suas fronteiras.
c. Quanto ao prazo:
 i. A longo prazo: resgatáveis em exercício diferente daquele do contrato. Podem ser
nominados de perpétuos, quando sem data de resgate, ficando o Estado, no entanto,
apagar as rendas pactuadas. Tais empréstimos podem ser remíveis ou irremíveis;
ii. A, curto prazo ou temporário: aquele cujo resgate ocorrerá dentro do exercício financeiro.
iv .Dívida Pública: atualmente, a conceituação legal encontra-se na LRF, em seu art. 29,
assim exposto:
1. "Dívida pública consolidada ou fundada: montante total, apurado sem duplicidade,
das obrigações financeiras do ente da Federação, assumidas em virtude de. leis,
contratos, convênios ou tratados e da realização de operações de créditos, para
amortização em prazo superior a doze meses, bem como as operações de crédito de
prazo inferior a doze meses, cujas receitas tenham constado do orçamento e os
precatórios judiciais não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido
incluídos";
1 ) Dívida fundada (ou consolidada) amortizável: quando reembolsável pelo Estado
de forma parcelada ou periódica, com pagamento de prestações e juros ou só de
juros, inscrita como dívida pública, autorizada pelo Poder Legislativo, observadas as
regras emanadas anualmente do Senado Federal (corresponde aos investimentos de
capital), CF, art. 52, V a IX.
2) Dívida fundada (ou consolidada) perpétua: é aquela cujo resgate ficará a critério
do Estado, visto que não definido o prazo na ocasião do contrato de empréstimo. Sua
escrituração será feita com individualização e as especificações necessárias, de forma
a permitir o acompanhamento da posição de cada ano.
2. " Dívida pública mobiliária: dívida pública representada por títulos emitidos pela
União, inclusive os do Banco Central do Brasil, Estados e Municípios".
É da competência do Congresso Nacional, com sanção do Pres. da Rep. (art. 48, XIV, da
CF/88) dispor sobre o montante da dívida mobiliária federal.
É da competência do Senado Federal dispor:
a) sobre o montante da dívida mobiliária dos Estados, DF e Municípios,
b) sobre o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
3. Dívida flutuante: é aquela contraída a curto prazo ou mesmo por prazo
indeterminado, para atender a necessidades momentâneas de caixa ou para a
administração de bens de terceiros. Conforme a Lei 4.320/64, essa dívida compreende
(art. 92):
I – os restos a pagar (processados);
II – os serviços da divida a pagar;
III – os depósitos; e
IV – os débitos de tesouraria.

2.5. Orçamento Público. Conceito. Natureza Jurídica. Elementos Essenciais. Classificação.

Princípios Orçamentários. Regime Constitucional. Vedações Constitucionais em Matéria
Orçamentária. Normas Gerais de Direito Financeiro. Créditos Adicionais.
a) Conceito: classicamente, o orçamento é conhecido como uma peça que contém a aprovação
prévia da despesa e da receita para um período determinado. O orçamento fixa despesa e estima
receita;
b) natureza Jurídica: formalmente, é lei ânua (de efeito concreto), estimando as receitas e fixando
as despesas, necessárias à execução da política governamental; materialmente, é ato-condição.
c) Classificacão: no modelo orçamentário brasileiro, são observados quatro critérios de
classificação da despesa: classificação institucional, classificação funcional (funcional-
programática), econômica e classificação por elementos; por sua vez, as receitas públicas são
classificadas por categorias econômicas, por fontes, pela origem e segundo a existência ou não
de vinculação.
A classificação institucional ou departamental é um dos critérios mais antigos de classificação
de despesa. Sua finalidade principal é evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela
execução da despesa. É um critério indispensável para afixação de responsabilidades e os
conseqüentes controles e avaliações. Essa classificação tem como vantagens a possibilidade de
comparar imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas; de identificar o
agente responsável pelas dotações autorizadas pelo Legislativo, para dado programa; ser o ponto
de
.partida para o estabelecimento de um programa de contabilização de custos dos vários serviços
ou unidades administrativas; permitir, combinada com a classificação funcional, focalizar num
único ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa.
A classificação funcional é a mais moderna das classificações orçamentárias, alterada pelo
MTO-2000, substituiu a classificação funcional-programática, criando agora uma classificação
funcional e uma estrutura programática. Sua finalidade básica é mostrar as realizações do
governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade, e viabilizar um melhor sistema de
registro das Contas Nacionais.
Já a classificação econômica tem como objetivo dar indicações sobre os efeitos que o gasto
público tem sobre a economia como um todo. Foi o critério adotado pela Lei 4.320/64. Por sua
vez, a classificação por elementos é a mais analítica das classificações e tem como finalidade
básica o controle contábil dos gastos, tanto em nível interno (órgãos e unidades orçamentárias)
quanto do próprio controle externo, exercido pelo Legislativo.
No tocante às receitas, a classificação por categorias econômicas, adotada pela Lei 4.320/64,
art. 11, informa que existem as seguintes categorias: receitas correntes e receitas de capital.
A classificação da receita por fontes inicia já na subdivisão das Receitas Correntes e de
Capital. Tal pode ser visto no anexo 3 da Lei.
Já a classificação da receita por origem tem como finalidade evidenciar a parcela de recursos
próprios e a de recursos transferidos necessários para cobrir o programa de realizações de cada
entidade. Ela é dividida em três grupos: recursos do Tesouro, recursos de outras fontes e
transferências de recursos do Tesouro e de outras fontes.
Já a classificação segundo a Existência, ou não, da vinculação decorre da necessidade
prática de se demonstrarem as parcelas de recursos que já estão comprometidos com o
atendimento de determinadas finalidades e aqueles que podem ser livremente alocados a cada
elaboração orçamentária.
d) Tipos de orçamentos:
i. Orçamento Legislativo: é adotado nos países de regime parlamentarista, onde há
competência privativa do Poder Legislativo para elaborá-lo;
ii. Orçamento Executivo: predomina onde há hipertrofia do Poder Executivo, sendo por este
preparado, com exclusividade, sem qualquer influência do Legislativo, ou deferido a este
competência para votá-lo em prazos determinados e sem direito a modificá-lo;
iii. Orçamento Misto: quando a iniciativa cabe ao Poder Executivo, porém sua aprovação é
submetida ao Poder Legislativo, inclusive o seu controle e julgamento. É o caso do Brasil.
Portanto, existe uma estreita colaboração entre esses dois poderes.
iv .Orçamento Fixo: é aquele de duração permanente, somente revogado quando outro for
instituído, o qual, em face da situação de permanentes mutações financeiras e sociais dos
países, tornou-se impraticável;
v .Orçamento Variável: é o mais racional, porque prevalece para um período certo, alterável
segundo as necessidades conjunturais. É também conhecido por orçamento ordinário ou
ânuo;
vi. Orçamento de Previsão: é um documento de transição, que supre a falta do orçamento
ordinário, tanto que é adotado sem maior detalhamento, haja vista a sua provisoriedade;
vii. Orçamento de Atualidade: quando ocorre uma bipartição, sendo um de rotina, ordinário,
usual e o outro de capital para atender o desenvolvimento econômico;
viii. Orçamento Sintético: assim denominado pela sua flexibilidade ao emprego e à distribuição
de verbas globais, como acontece em pequenos Municípios;
ix. Orçamento analítico: é o mais tradicional e completo, detalhado por elementos,
subelementos, itens ou subitens;
x. Orçamento-Programa: é um plano de trabalho do governo, no qual se especificam as
proposições concretas que se pretende realizar durante o ano inteiro.
e) Elementos Essenciais: o orçamento possui aspectos técnico, político e jurídico, quais sejam:
i. Aspecto técnico: o orçamento evidencia a linha de gestão governamental;
ii. Aspecto político: esse aspecto vem inserido na própria CF que atribui ao orçamento as
funções primordiais de reduzir as desigualdades inter-regionais e sociais, segundo parâmetro
 populacional. É, pois, o instrumento de intervenção do Estado no domínio econômico, voltado
para a valorização do trabalho humano em consonância com os ditames da justiça social;
iii. Aspecto jurídico: o orçamento apresenta as mesmas características em qualquer nível das
pessoas políticas.
f) Princípios orçamentários: os principais princípios orçamentários são os da unidade, da
universalidade, do orçamento bruto, da anualidade ou periodicidade, da não-afetação das
receitas, da discriminação ou especialização, da exclusividade, do equilíbrio, da programação etc.:
i. Princípio da unidade: consiste na reunião ou agrupamento de todos os gastos e recursos do
Estado em um único documento. Assim, a partir da CF/88, o orçamento anual é integrado pelo
orçamento fiscal, compreendendo as receitas e despesas de todas as unidades e entidades
da administração direta e indireta; o orçamento de investimento das empresas estatais; e o
orçamento das entidades de seguridade social.
ii. Princípio da universalidade: de acordo com esse princípio, o orçamento (uno) deve conter
todas as receitas e todas as despesas do Estado;
iii. Princípio do orçamento bruto: todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no
orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. A regra pretende impedir a
inclusão, no orçamento, de importâncias líquidas, isto é, a inclusão apenas do saldo positivo ou
negativo resultante do confronto entre as receitas e as despesas de determinado serviço
público". Esse princípio está consagrado no art. 6° da Lei 4.320/64: "Todas as receitas e
despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções" ;
iv. Princípio da Anualidade (ou Periodicidade): o orçamento público deve ser elaborado e
autorizado para um período determinado de tempo, geralmente um ano;
v .Princípio da não-afetação das Receitas: significa que nenhuma parcela da receita geral
poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos. Recursos
excessivamente vinculados são sinônimos de dificuldades, pois podem significar sobra em
programas de menor importância e falta em outros de maior prioridade. Atualmente, com base
em dispositivo introduzido pela EC 3/1993, é permitida aos Estados e Municípios a vinculação
da receita de seus impostos e de suas participações na Receita Federal (FPE, FPM etc.) para
prestação de garantia ou contragarantia à União ou para pagamento de débitos para com esta;
vi. Princípio da Especialização (ou Discriminação): de acordo com esse princípio, as receitas e
as despesas devem aparecer no orçamento de maneira discriminada, de tal forma que se
possa saber , pormenorizadamente, a origem dos recursos e sua aplicação;
vii. Princípio da Exclusividade: " A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à
previsão da receita e à f'1Xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para
abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por
antecipação de receita, nos termos da lei' ;
viii. Princípio do Equilíbrio: deve haver equilíbrio entre receitas e despesas. Isso ocorre
formalmente, embora com freqüência não ocorra materialmente.
ix. Princípio da Clareza: as informações devem ser claras de modo a permitir que pessoas
leigas também entendam.
x. Princípio da Publicidade: viabiliza a transparência e o controle.
xi. Princípio da uniformidade: as informações devem ser uniformes (cosistentes), ao longo do
tempo, de modo a permitir comparações temporais
xii. Princípio da Exatidão: as informações devem ser precisas e exatas.
xiii. Princípio da Programação: com ele, o orçamento funciona como auxiliar efetivo da
administração, especialmente como técnica de ligação entre as funções de planejamento e de
gerência. Tem como corolário o princípio da quantificação: não é permitido conceder nem
utilizar créditos ilimitados.
g) Regime Constitucional:
h) das vedações constitucionais em matéria orçamentária:
art. 167 da CF, são vedados:
1) O início de programas ou projetos não-incluídos na LOA, bem como a realização de
despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou
adicionais (princípio da legalidade);
2) regra de ouro: a realização de operações de crédito que excedam o montante das
despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou
 especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta. Com
essa vedação, o legislador estabelece um limite para a realização de operações de crédito.
Estas não podem superar o valor das despesas de capital fixadas no orçamento. A contratação
de operações de crédito em montante superior ao referido limite só poderá acontecer com a
anuência do Poder Legislativo, através do quorum qualificado da maioria absoluta.
3) A vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição
do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de
recursos para as ações e serviços públicos de saúde (EC 29/2000) e para manutenção e
desenvolvimento do ensino, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2°, e 212, e
a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art.
165, § 8°, bem como o disposto no § 4° do art. 167:
Parágrafo incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 17/03/93:
"§ 4º E permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se
referem os artigos 155 e 156, e dos recursos de que tratam os artigos 157, 158, 159, I,
a e b, e II, para prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamentos
de débitos para com esta."
4) A abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem
indicação dos recursos correspondentes.
5) A transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de
programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa, bem
como a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos do orçamento fiscal e da
seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos,
inclusive dos mencionados no art. 165, § 5°.
6) A concessão ou a utilização de créditos ilimitados. Esta regra expressa a necessidade de o
orçamento ser quantificado. As autorizações de despesas, consubstanciadas por meio dos
créditos orçamentários ou dotações orçamentárias, não poderão ser ilimitadas, devendo estar
limitadas monetariamente.
7) A instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. Constituem-
se, os Fundos, em um ente meramente contábil para o qual são alocados recursos visando à
realização de determinados objetivos ou serviços (ex. FUNDEF). Importa lembrar:
i. que os fundos especiais constituem exceção ao princípio da unidade de tesouraria;
ii. que a instituição de um Fundo exige a edição de LEI ORDINÁRIA, mas, nos termos do art.
165, § 9°, II da CF, as condições para a instituição e funcionamento dos Fundos devem ser
regulamentadas por meio de LEI COMPLEMENTAR (v. arts. 71 a 74 da Lei 4.320/64);
8) A transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por
antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras,
para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do DF e
dos Municípios (incluído pela EC 19/1998 - v. art. 35 da LRF);
9) A utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I,
"a", e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral
de previdência social de que trata o art. 201 (incluído pela EC 20/1998);
10) art. 167, § 1° - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro
poderá ser iniciado sem prévia inclusão no Plano Plurianual, ou sem lei que autorize a
inclusão, sob pena de crime de responsabilidade;
i) Normas Gerais de Direito Financeiro:
j) Créditos Adicionais: os créditos adicionais destinam-se à realização de despesa não prevista ou
insuficiente dotadas na Lei Orçamentária, em razão de erros de planejamento ou de fatos
imprevistos, bem como para utilização dos recursos que ficaram sem despesas correspondentes
em caso de veto, emenda ou rejeição da LOA.
A iniciativa das leis referentes a créditos adicionais é privativa do Chefe do Executivo, que deverá,
obrigatoriamente, justificar as razões das novas adições ao orçamento.
(VIDE QUADRO AO FINAL DO TRABALHO)

2.6. Sistema Tributário Nacional. Princípios Constitucionais Tributários. Repartição Constitucional

de Competências Tributárias. Fundos de Participação.
a) Princípios Constitucionais Tributários: além dos princípios implícitos, estão expressos na
Constituição Federal de 1988 os princípios da legalidade tributária, da anterioridade, da isonomia
tributária, da capacidade contributiva, da vedação de efeitos confiscatórios, da imunidade
recíproca, da imunidade genérica, da imunidade de tráfego interestadual e intermunicipal, da
uniformidade de tributo federal em todo o território nacional, da uniformidade de tributo estadual
ou municipal quanto à procedência ou destino de bens e serviços de qualquer natureza, da
igualdade de tratamento dos títulos da dívida pública federal, estadual ou municipal e dos
vencimentos pagos pelas três entidades políticas, da imunidade do imposto sobre a renda
relativamente a proventos de aposentadoria e pensão percebidos por pessoas com
idade superior a sessenta e cinco anos e da vedação de a União decretar isenção de
impostos das entidades periferias.
i. Princípio da Legalidade Tributária: art. 150, I, CF/88: " Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
I -exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça."
ii. Princípios da irretroatividade e da Anterioridade: art. 150, III, “a” e “b”, CF/88: "Sem prejuízo
de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municípios: III- cobrar tributos: a) em relação a fatos geradores ocorridos antes
do início da vigência da lei que os houver instituído ou aumentado; b) no mesmo exercício
financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou aumentou."
iii. Princípio da isonomia tributária: art. 150, II, CF /88: II Sem prejuízo de outras garantias
asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios: III -instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação
equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou .função por eles
exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos."
Não pode haver isenção sem obediência ao princípio da isonomia. A lei isentiva não pode
importar no estabelecimento de uma situação de desigualdade jurídica formal, estabelecendo
tratamento desigual de pessoas que se encontram sob os mesmos pressupostos fáticos, sob
pena de inconstitucionalidade.
iv .Princípios da pessoalidade e da capacidade contributiva: têm caráter programático e visam
a realizar a justiça fiscal. Diz o art. 145. § 1°, da CF: "Sempre que possível, os impostos terão
caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado
à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar,
respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte". A graduação só se refere a impostos.
v. Princípio da vedação do efeito confiscatório: art. 150, IV, da CF: Sem prejuízo de outras
garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios: IV -utilizar tributo com efeito de confisco."
É fora de dúvida que tributo de efeito confiscatório não se confunde com aquele confisco
relacionado com a infração (ex: art. 243, p. u., da CF) e que é o único admitido pela doutrina e
jurisprudência.
vi. Princípio da imunidade recíproca: " Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios: VI- instituir
impostos sobre: a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros."
Essa imunidade, que abarca somente impostos, não exclui a atribuição por lei, às entidades
políticas, da condição de responsáveis pelos tributos que lhe cabe reter na fonte nem as
dispensa do cumprimento das obrigações acessórias (*), conforme preceituado no § 1° do art.
9° do CTN . A imunidade, ao contrário da isenção, deve ser interpretada de forma ampla,
mas não pode essa interpretação ampla ir ao ponto de ignorar a própria restrição expressa na
Carta Magna.
(*)obrigações acessórias são as prestações positivas ou negativas previstas na legislação
tributária no interesse da arrecadação e fiscalização de tributos, podendo ser instituídas em
relação a terceiras pessoas, direta ou indiretamente, relacionadas com o sujeito passivo.
 REGIME DOS CRÉDITOS ADICIONAIS

TIPOS FINALIDADE AUTORIZAÇÃO ABERTURA VIGÊNCIA PRORROGAÇÃO DEVE INDICAR

LEGISLATIVA E FONTE
INCORPORAÇÃO DE RECURSOS

SUPLEMENTAR Reforçar despesas Há necessidade de Por Decreto do Executivo: No exercício em improrrogável

já previstas no autorização na própria incorpora-se ao que foi aberto SIM
orçamento LOA ou em lei orçamento, em adição à (até 31/12)
específica dotação a que visa
reforçar.

Há necessidade de Por Decreto do Executivo: No exercício em Pode ser prorrogado para

autorização em lei incorpora-se ao que foi aberto o exercício seguinte,
ESPECIAL Atender a específica orçamento, mas conserva (até 31/12). quando o ato de
despesas não sua especificidade, autorização tiver sido SIM
previstas no demonstrando-se no PROMULGADO nos
orçamento orçamento de modo últimos 4 meses do
separado. exercício. Nesse caso,
reaberto no limite do seu
saldo é incorporado ao
orçamento do exercício
seguinte (crédito com
vigência plurianual).

Independe de Na União, a abertura se dá No exercício em Pode ser prorrogado para

autorização por meio de MP. que foi aberto o exercício seguinte,
Atender a Nos estados, DF e (até 31/12) quando o ato de
despesas municípios, dá-se por MP autorização tiver sido
EXTRAORDINÁRIO
imprevisíveis e (se houver previsão de MP PROMULGADO nos
urgentes (como as da Carta da UF) ou por últimos 4 meses do NÃO
decorrentes de Decreto do Executivo. exercício (quando a MP ou
guerra, comoção Caso a abertura se dê por o Decreto de abertura tiver
interna ou meio de decreto, este sido editado nos últimos 4
calamidade) deve ser enviado meses do exercício).
imediatamente ao Nesse caso, reaberto no
Legislativo. limite do seu saldo é
Incorpora-se ao incorporado ao orçamento
orçamento, mas conserva do exercício seguinte
sua especificidade, sendo (crédito com vigência
demonstrado de modo plurianual).
separado.