A Todos Los Chicos de Los Que Me Enamore

«LAS MUNICIPALIDADES RURALES:
PROBLEMÁTICA Y PROPUESTAS»
HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ
Julio, 2005
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
1. La Planificación en el marco constitucional
Capítulo I. ESPACIO RURAL

Capítulo II. DEMARCACION TERRITORIAL
2.1. Antecedentes
2.2. Demarcación actual
2.3. Conflictos territoriales
2.4. Diversidad geográfica y cultural
Capítulo III. POBREZA RURAL
3.1. Dimensiones de la pobreza rural
3.2. Contaminación minera
Capítulo IV. PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA
POBREZA Y HACIA EL DESARROLLO RURAL
4.1. Acuerdo Nacional
4.2. Plan Nacional para la Superación de la
Pobreza 2004-2006
4.3. Estrategia Nacional de Desarrollo Rural
4.4. Estrategia Nacional de seguridad alimentaria
Capítulo V. COMPETENCIA EN MATERIA AGRARIA DE LOS
GOBIERNOS REGIONALES
5.1.
5.2. os casos reginales
Capítulo VI. REGULACION E INSTITUCIONALIDAD MUNICIPAL
6.1. Reforma Constitucional
6.2. El asunto del Uniformismo y la Ley Orgánica
6.3. El «uniformismo» legal
6.4. Reforma Municipal y Ley de Bases de Municipalidades
Hildebrando Castro Pozo Díaz
Capítulo VII. MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS

MUNICIPALES
3. Marco normativo general sobre competencias
7.1. Constitución y competencias municipales
7.2. Tratamiento de las competencias municipales
en la Ley Orgánica de Municipalidades
7.3. Competencias de las Municipalidades rurales
en Ley Orgánica de Municipalidades
7.4. Legislación Comparada
Capítulo VIII. TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE
MUNICIPALIDADES RURALES
8.1. Estructuras administrativas
8.2. Encuesta a municipalidades
8.3. Comunidades campesinas y nativas
Capítulo IX. DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS
9.1. El sistema tributario municipal
9.2. Presupuesto Público
Capítulo X. CONCLUSIONES
Capítulo XI. RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
BIBLIOGRAFÍA
ANEXOS:
- Proyecto de Ley de Reforma Constitucional:
Descentralización para Perfeccionar e Impulsar la
Democracia Local
- Proyecto de Ley: Financiamiento de las Municipalidades
Rurales
- Propuesta de Decreto Supremo: Determinación de
Municipalidades Rurales
- Propuesta de Decreto Supremo: Normas Especiales para
Municipalidades Rurales
6
Problemática y propuestas sobre las muni cipalidades rur ales
INTRODUCCIÓN
El propósito de este trabajo es analizar la problemática de las municipalidades

rurales y proponer las medidas normativas, institucionales e instrumentales
para su fortalecimiento institucional municipal, a fin de que estos gobiernos
locales cumplan eficiente y eficazmente su rol de liderazgo en la promoción y
gestión del desarrollo rural sostenible, especialmente en la lucha descentralizada
contra la pobreza y exclusión.
En el área rural del Perú los niveles de pobreza son severos y mayores que en
el resto del país. En no pocos casos, esos niveles llegan alcanzar cifras superiores
al 80% del total de la población. Por lo mismo, ninguna política ni estrategia
nacional que pretenda combatir la pobreza, puede estar desligada de la
problemática rural: productividad, créditos, manejo de suelos, infraestructuras,
comercialización de los productos agropecuarios, sequías y desastres naturales,
entre otros.
Pese a ello, en nuestro país el modelo neoliberal desmanteló el rol de Estado
promotor, desactivó la banca de promoción agraria, derogó las regulaciones
sociales sobre tenencia de la tierra, alentó la parcelación y el minifundio,
liberalizó masivamente las importaciones de alimentos y, además, abandonó
radicalmente el uso de cualquier mecanismo de concertación para el diseño
de políticas agrarias.
En la década de los 90 los organismos internacionales y la cooperación
internacional construyeron un consenso que vendieron a los países en
desarrollo, en términos de que la solución al problema de la pobreza rural
vendría por la vía de atraer a su población hacia las ciudades intermedias. Hoy
resulta evidente el fracaso de esa propuesta y es tiempo de que se retome el
hilo del desarrollo rural, sin evadir al reto de construir condiciones de
sostenibilidad en las mismas zonas rurales, confiando en las capacidades de
sus pobladores.
Diversos estudiosos del Derecho Municipal peruano, desde la década del 60
han criticado el tradicional uniformismo de la legislación municipal que
7
estableció las mismas normas de gobierno para todas las ciudades del Perú en
la Ley Orgánica, pese a las diferencias de sus características y de sus problemas.1
Así, Juan Zegarra Russo disintió del modelo uniformista municipal. Por eso, en
el proyecto de Ley de Municipalidades que formuló –publicado en Arequipa,
en el Libro de Derecho Municipal de Humberto Núñez Borja- planteó que las
municipalidades fueran de cuatro clases: a) Distritales Rurales; b) Distritales
Urbanas o Municipios; c) Provinciales; y d) Ayuntamientos. Zegarra Russo postuló
que el Régimen de Ayuntamiento correspondería a Lima y sus distritos, Callao,
las ciudades de Arequipa, Chiclayo, Trujillo, Cusco, Huancayo e Iquitos y las
ciudades con más de 30,000 habitantes.
El debate contra este uniformismo recorrió -hace muchos años –los espacios y
el derrotero del Derecho Municipal Iberoamericano. Así, en España, el Estatuto
municipal de marzo de 1925, íntimamente conectado con el ideario local
maurista, participó de la convicción de que el saneamiento de la vida local
dependía, en buena parte, del previo abandono de la directrices uniformistas y
centralizadoras, mostrando ya cierta atención a los municipios rurales y a las
entidades locales menores, suprimiendo por ello algunas de las manifestaciones
más rigurosas de la subordinación municipal a la administración central del
Estado y, lógicamente, ampliando el ámbito de las competencias municipales.
Pese al tiempo transcurrido, el debate en España continúa2. Tratadistas como
Iglesias Martín y Ortega Álvarez, afirman que «hay que superar los problemas
del uniformismo sin que la diversidad se convierta en una suerte de límites a la
libertad, (...), y que, debe eliminarse el límite que el uniformismo impone a un
desarrollo propio y más adecuado de circunstancias concretas.3
1
Véase, entre otros: -NUÑEZ BORJA, Humberto. Anteproyectos de Ley Orgánica de
Municipalidades y la Institución Municipal del Perú, Arequipa, p. 383. –COLEGIO DE
ABOGADOS DE LIMA. El Vecino y el Gobierno Local. Bases para una legislación municipal.
Editorial Universitaria. Lima, 1966. -DEL PRADO PAREDES, Luis. Necesidad de una Ley
de Bases para las Municipalidades de la República. CAL. 1966, p. 57.-GOTUZZO ROMERO,
Mario. La Autonomía Municipal. Revista del Foro. Lima, Enero-junio de 1981.
2
En la exposición de motivos de la Ley 57/ 2003, de diciembre del 2003 por la cual en
España se aprobaron medidas para la «modernización del gobierno local», expresamente
se reconoce que «el régimen local español se ha caracterizado tradicionalmente, como
ya se ha destacado, por un excesivo uniformismo, heredero del modelo continental de
Administración local en el que se inserta de manera evidente. Esta tendencia ha supuesto
que, con la salvedad del denominado régimen de Concejo abierto, propio de los
municipios de muy escasa población, haya existido y exista esencialmente un régimen
común, que, con escasas singularidades que tienen en cuenta la dimensión demográfica,
configura un modelo orgánico- funcional sustancialmen te similar para todos los
municipios, siendo prácticamente igual para los que apenas superan los 5 000 habitantes
como para los que tienen varios cientos de miles e incluso millones».
3
Iglesias Martín, Antonio. Autonomía municipal, descentralización política e integración
europea de las entidades locales, p. 365-366.
8
Marco Velasco4 refiere que el centralismo se reproduce, caricaturizado, en el

microcosmos local, concentrando en el área urbana del municipio todas las
preocupaciones e inversiones municipales, «en franca abstracción tanto de la
naturaleza agropecuaria del territorio, como de la población mayoritariamente
concentrada en el sector rural [...]»
En nuestro país, durante el debate sobre descentralización en la Asamblea
Constituyente de 1979, en dictamen de minoría de los asambleístas
constituyentes Mateu Moya y Diez Canseco se sostiene, entre otros, que la
descentralización debía darle paso político al campo, y al efecto plantearon el
reconocimiento y existencia no sólo de distritos en la zona urbana, «sino de
distritos rurales asentados prioritariamente sobre las comunidades campesinas»5.
Carlos Monge propuso, en 1991, una nueva institucionalidadestatal en las zonas
rurales6, «traspasando a las propias organizaciones sociales de la sociedad civil
rural un número importante de atribuciones estatales, recomendando tener en
cuenta y apoyar el proceso de regionalización que en esos tiempos todavía
estaba en marcha»
En 1993, cuando nos tocó comentar la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº
23853, anotamos como una de sus deficiencias, el uniformismo «que hace
abstracción de las zonas rurales y de los centros poblados menores». Señalamos
que esa ley parecía haberse hecho teniendo como referencia a las
municipalidades de grandes ciudades, con grandes intercambios viales,
terminales terrestres, zonas industriales, comercio ambulatorio y altos edificios,
en tanto que cientos de municipios rurales fueron olvidados.7
La legislación uniformista municipal primó en nuestro país porque no existía
conciencia de la diversidad de nuestros municipios. Esta legislación uniformista,
sin duda, impactó negativamente sobre el asunto de las competencias, las rentas
y la estructura organizativa de la diversidad de municipios, incluidos los rurales.
Para nosotros estuvo claro que correspondía al legislador reconocer esa
diversidad como fuente principal de edificación y fortalecimiento de la
descentralización y de la autonomía local.
El uniformismo del conjunto del Estado no se compadece con la diversidad. Así
lo sostuvimos también en 1997, cuando volvimos a sustentar la necesidad de
4
Velasco, Marco. Navegando contra la Corriente. Rev. Democracia Local Nº 4 31-Abril/
junio 1991, Quito-Ecuador, p. 34.
5
DESCO. Municipalidad y Gobierno Local. El D.L. 22250 en el tapete. Lima, 1979, p. 56.
6
En: Desarrollo y democracia desde la pequeña producción agropecuaria. Revista
RURALTER Nº 8, Lima, 1991, p. 35.
7
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades. Concordada y
Comentada. IPADEL, Lima, 1993, p. 12.
9
una Ley de Bases de Municipalidades.8 Al uniformismo le basta y sobra con

diseñar y aplicar fórmulas generales que no funcionan ni operan frente a la
innumerable cantidad de situaciones que presenta la realidad y la diversidad
de nuestro territorio. En la obra citada indicamos que nuestro actual desarrollo,
por lo menos, presenta ciudades grandes o metropolitanas, ciudades
intermedias, ciudades históricas y miles de pueblos abandonados con municipios
pequeños y carentes de recursos.
En mayo del 2003 se aprobó la última Ley Orgánica de Municipalidades que,
básicamente, sigue el tradicional sistema uniformista para las municipalidades
de la República. Aunque en el Título I, Disposiciones generales y «Clases de
Municipalidades» -concretamente en el Art. 2º- establece la tipología clásica
uniformista de las municipalidades en «provinciales y distritales», de forma «semi-
subpreticia» o como quiera llamársele, en el Título XI, denominado «La promoción
del desarrollo municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) se reconoce, define
y regula respecto a las que denomina como «municipalidades ubicadas en zonas
rurales».
Pese a nuestra conocida posición crítica respecto al conjunto de esa nueva Ley
Orgánica de Municipalidades, hemos señalado que constituye un valioso aporte
el tratamiento especial para las municipalidades rurales «que tendrán a su cargo
el desarrollo rural sostenible y que al efecto asegura transferencias especiales
y prioritarias del fondo de compensación municipal, canon y otros recursos».9
Por eso, cuando el Programa Fortalece nos encargó este trabajo sobre la
normatividad aplicable a las municipalidades rurales, acepté gustosamente este
viejo reto, al cual espero poder contribuir a fin de concretizar una real y efectiva
descentralización y autonomía local de nuestros municipios rurales.
8
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. En: Temas Municipales,
pp. 13-41, Lima, 1997, Edit. Gaceta Jurídica-Colegio de Abogados de Lima.
9
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (Comentada,
concordada, jurisprudencia). Edit. RAO Jurídica. Lima, Octubre del 2003, p. 30.
10
CAPÍTULO I
ESPACIO RURAL
El espacio rural es heterogéneo, pues no solamente comprende y acoge las

distintas actividades agraria y agroalimentarias, sino a las áreas naturales
protegidas y zonas de protección, los desiertos, las áreas con despoblamiento
rural y también las áreas de terrenos agrícolas adyacentes a las ciudades. Hoy,
igualmente, se entiende que lo rural comprende también a la artesanía, la
piscicultura, el turismo rural o ecológico y otros servicios.
La caracterización del espacio rural o zona rural, por ello, no debe determinarse
únicamente de manera negativa bajo el criterio de prevalencia de la población
urbana o rural10. Entendemos que dicha caracterización debe ser el resultado
de una combinación apropiada de ciertas características o referencias, tales
como actividad económica predominante, superficie territorial, etnicidad,
geografía, densidad poblacional, presupuestos y servicios, existencia de espacios
o áreas naturales, dificultades de accesibilidad, etc.11
Respecto a la calificación de un municipio como rural, hemos dicho que no es
suficiente «decidir por descarte y que el concepto de espacio o de zona rural
no puede únicamente definirse con el criterio demográfico».12 En todo caso,
resulta mucho más acertado identificar el carácter de un municipio en función
del predominio de las actividades productivas que en él se realizan.
El criterio demográfico, sin embargo, tiñe diversas caracterizaciones. Así el Art.
3º del Reglamento de Administración y Funcionamiento del Fondo de Inversión
10
El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades
ubicadas en zonas rurales» a las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya
población urbana no es mayor que el 50% de su población total.
11
En el Proyecto de Ley de Municipalidades de la Junta Militar de Gobierno, preparado
por la comisión nombrada por Resolución Suprema del 17 de octubre de 1962, se definía
a la municipalidad como persona jurídica de derecho público interno (Art. 2). Habría
Concejos Municipales en las capitales de provincia, capitales de distrito y en los pueblos,
núcleos rurales y comunidades indígenas. Para que un pueblo, núcleo rural o comunidad
indígena fuera reconocido como Municipio, se exigía que su territorio no estuviese
comprendido dentro de los límites de una ciudad, que contará con más de 50 familias y
los medios económicos suficientes para organizar y sostener los servicios comunes
obligatorios, y que la petición se formule por la mayoría de los vecinos. El reconocimiento
de estos municipios estaría a cargo del respectivo Consejo Departamental.
12
Castro Pozo Díaz, Hildebrando. Ley Orgánica de Municipalidades (comentada,
concordada, jurisprudencia) Edit. RAO, Lima, octubre del 2003, p. 750.
11
de Telecomunicaciones (FITEL) aprobado por la Resolución de Consejo Directivo

Nº 048-2000-CD/OSIPTEL del 28 de septiembre del 2000, entiende por áreas
rurales a «los territorios integrados por centros poblados rurales, considerando
como tales: a) Los calificados como rurales por el INEI, y b) Las capitales de
distrito con 3,000 habitantes o menos, aun cuando hayan sido consideradas
como urbanas por el INEI».13
En un Informe del problema habitacional realizado en Venezuela14, se sostiene
que: «Las tipificaciones basadas en magnitudes o densidades demográficas no
son, en general, buenos criterios de clasificación y que parece más acertado
identificar el carácter de un asentamiento en función del predominio de las
actividades productivas que en él se realizan. Así, cuando la mayor parte de su
población económicamente activa se dedica a labores del sector primario
(extracción directa de riquezas del medio natural, silvicultura, agricultura, cría,
pesca, minería) estaríamos en presencia de un asentamiento de carácter rural.
En cambio, en un núcleo urbano predomina la población económicamente
activa dedicada a labores de los sectores secundario y terciario (manufacturas,
comercio, transporte, servicios, gobierno)».
El Dr. Guillermo Figallo Adrianzén apunta que la visión geográfica tradicional
considera que el medio rural está integrado por el «ager» (campo cultivado), el
«saltus» (espacio inculto) y «silva» (bosques), hábitat (comunidades rurales) y caminos
vecinales; pero que esta visión ha sido transformada «por la implantación de nuevas
funciones relacionadas con la conservación de la naturaleza, recursos paisajísticos,
recreativos, turísticos, patrimonio cultural, entre otros. Por lo que el espacio rural
está vinculado al espacio urbano en un doble aspecto: (1) Como hinterland de una
ciudad determinada; y (2) Como subsistema interactuante con el de las ciudades
tanto a nivel regional como local».
Romá Pujadas plantea que se puede definir el espacio rural como un espacio
de bajas densidades, donde pueden ponerse de manifiesto diversas variables:
bajas densidades de población, bajo nivel del valor añadido por unidad de
superficie, baja proporción del suelo urbanizado, etc.15
El concepto de las zonas y espacios rurales resulta vital para determinar si una
determinada municipalidad es rural o no. Es por eso que nos pareció importante
referir algunas conceptualizaciones al respecto.
Sin embargo, advertimos que el asunto no termina allí. Reparemos, por lo pronto,
si lo que nuestro ordenamiento jurídico ha establecido sobre las municipalidades
13
El Peruano, 04.10.2000, p. 193632.
14
Ministerio de Desarrollo Urbano. Consejo Nacional de la Vivienda. Revista Enfoques de
Vivienda 94. Venezuela. Informe Nacional Hábitat.
15
Ordenación y planificación territorial. Editorial Síntesis, Madrid, 1998, p. 250.
12
fronterizas -Art. 198º de la Constitución y los Arts. 2º y 136º de la Ley Orgánica

de Municipalidades- constituye en verdad una tipología acertada de nuestras
municipalidades y, además, si una municipalidad fronteriza que tiene
generalmente más del 50% de su población dedicada a la agricultura no es
también, acaso, una municipalidad rural.
Ayabaca, por ejemplo, es municipalidad fronteriza porque se localiza en los
límites con la república de Ecuador. Pero en esta provincia con 131,310 habitantes,
según el censo de 1993, resulta que su población rural alcanza el 89.65% del
total. Precisamente por ello la Municipalidad Provincial de Ayabaca, en su Plan
Estratégico de Desarrollo Concertado recientemente aprobado, tiene previsto
como unos de sus ejes el «desarrollo agropecuario y el mejoramiento de la
infraestructura básica para el desarrollo urbano y rural». Para nosotros, Ayabaca
es una municipalidad rural que limita con el Ecuador y, por tanto, es merecedora
de hasta dos tipologías previstas en la actual Ley Orgánica de Municipalidades:
municipalidad fronteriza y municipalidad rural. Lo mismo ocurre respecto a
diversas provincias y distritos fronterizos con Bolivia, Brasil y Colombia.
Nos parece errada la tipologíade municipalidades fronterizas en la Constitución
y en la Ley Orgánica de Municipalidades, por cuanto la sola ubicación limítrofe
con otros países no es sustento para diseñar modelos, estructuras o
competencias especiales. Si era de interés del Estado tener una política apropiada
de fronteras, bastaba con el diseño y aplicación de las políticas y programas
elaborados a tal efecto.
Por lo demás, el Art. 136º de la Ley Orgánica de Municipalidades ha realizado
una operación de desarrollo totalmente infeliz del Art. 198º de la Constitución. El
texto aprobado dice: «Las municipalidades de frontera son aquellas que funcionan
en las provincias o los distritos limítrofes con un país vecino, por lo cual no
puede tener la condición de municipio de frontera una provincia o distrito que
no tenga esa condición, aun cuando pertenezca a la misma región».
Entiendo que las municipalidades, como entidades públicas, corresponden por
mandato constitucional a las demarcaciones distritales o provinciales, y por
tanto no «funcionan», sino que existen simplemente, porque así lo dispone la
norma constitucional. Seguidamente se sostiene que «no puede tener la
condición de municipio de frontera una provincia o distrito que no tenga esa
condición, aún cuando no pertenezca a la misma región», con lo cual se enuncia
lo que resulta de toda evidencia.
El Decreto Supremo Nº 019-2003-PCM que reglamenta la Ley Nº 27795 de
Demarcación Territorial, es mucho más apropiado al respecto cuando -en el
inciso o) del Art. 4º- define como zona de frontera a la circunscripción política
administrativa del nivel distrital, localizada en el perímetro fronterizo, cuyos
límites coinciden con los límites internacionales de la República, y que, en
13
situaciones especiales se considera a la provincia, que se encuentra bajo

influencia de la frontera política.
Al margen de la calificación correspondiente, la clasificación que tengan los
diversos centros poblados rurales debe encontrar estabilidad y un tratamiento
técnico en el ordenamiento territorial que, competencialmente, corresponde
tanto a las municipalidades provinciales como a los gobiernos regionales.
Deberá tenerse presente que las zonas o espacios rurales también cuentan con
centros poblados o núcleos urbanos, generalmente dispersos, que sirven de
morada a los pobladores rurales, pero que además deben plantearse como núcleos
de concentración o asentamientos que desalientan, retrasan o limitan las
migraciones hacia las grandes e intermedias aglomeraciones urbanas.
Es conveniente que, entre los criterios que sirvan para caracterizar a los
municipios rurales, se tenga en cuenta los de etnicidad y las condiciones
administrativas y fiscales (monto de presupuestos, rango de ingresos o de
recursos propios, número de servidores públicos, equipamiento, etc.).
Este tipo de investigación no fue totalmente descuidado, aunque dichas
propuestas o criterios no fueron incorporados ni tomados en cuenta por la Ley
de Municipalidades o la normatividad territorial. Encontramos interesante,
aunque incompleto o parcial, por ejemplo, los indicadores formulados en el
estudio «Estrategia de Desarrollo Territorial» de la Secretaría Técnica para el
proceso de Descentralización del Ministerio de la Presidencia, referidos al rango
de poblaciones con 12 escalas, y al rango de capacidad de gestión (impuesto
predial, FONCOMUN, disponibilidad económica municipal, con 5 rangos en
total).
Ayuda a lograr la conceptualizaciónadecuada de municipios rurales la reciente
Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº 28298 del 21
julio del 2004, que define en su Art. 3º al sector rural incluyendo a los sectores
agropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico,
artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en las
áreas rurales.
Por lo señalado, es recomendable que se proceda a la formulación técnica de
los criterios aplicables para la calificación de los municipios como rurales.
Entendemos que esta labor debiera ser realizada y aprobada por el Consejo
Nacional de Descentralización, el INEI o, en todo caso, el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento.
14
CAPÍTULO II
DEMARCACIÓN TERRITORIAL
2.1. ANTECEDENTES
Durante la colonia, conforme a las Leyes de Indias, el territorio de la América se
dividió en provincias mayores y en provincias menores a cargo de virreyes y de
gobernadores, respectivamente.
Las provincias mayores se componían de varias provincias donde funcionaban
las audiencias reales, mientras que en los lugares que no eran cabezas de
provincia se establecieron los corregidores y los alcaldes mayores.
El Perú, que era una Provincia Mayor, a partir de la publicación de la Recopilación
de Leyes de Indias en 1680, quedó dividido en las Reales Audiencias de Panamá
(1535), Lima (1542), Santa Fé de Bogotá (1549), Charcas (1559), Quito; (1563),
Chile (1609) y Buenos Aires (1661). Posteriormente, a raíz del alzamiento popular
de 1780 de Tupac Amaru, para un mejor control del dominio español las
provincias mayores se dividieron en Intendencias, confiadas a un intendente.
A su vez, cada intendencia se subdividió en partidos encomendados a un
subdelegado; y cada partido en gobernaciones, corregimientos, curatos o
alcaldías.
Bacacorzo16 da cuenta que «…. en 1874 existían las siguientes intendencias:
Intendencia de Arequipa (Partidos de Arequipa, Arica, Caylloma, Camaná,
Condesuyos, Moquegua, Tarapacá). Intendencia del Cusco (Partidos de Abancay,
Aimaraes, Calca y Lares, Cotabambas, Cusco, Chumbivilcas, Paruro o Chilques y
Masques, Paucartambo, Quispicanchi, Tinta o Canas y Canchis, Urubamba o
Vilcabamba). Intendencia de Huamanga (Partidos de Anco, Andahuaylas,
Huamanga, Huanta, Lucanas, Parinacochas y Vilcashuamán o Cangallo).
Intendencia de Huancavelica (Partidos de Angaraes, Castrovirreina, Huancavelica
y Tayacaja. Intendencia de Lima (Partidos de Canta, Cañete, Chancay, Huarochirí
(gobierno), Ica, Lima, Santa y Yauyos). Intendencia de Tarma (Partidos de
Cajatambo, Conchucos, Huaylas, Huamalíes, Huanuco, Jauja, Panatahuas y Tarma
(gobierno). Intendencia de Trujillo (Partidos de Cajamarca, Cajamarquilla o Pataz,
Chachapoyas, Huamachuco, Piura, Lambayeque y Trujillo). Además, en 1796
vuelve a integrar el virreinato peruano la Intendencia de Puno, segregada en
16
Bacacorzo, Gustavo. Tratado de Derecho Administrativo. Edit. Gaceta Jurídica, Lima,
1997, p. 168.
15
1776 al crearse el virreinato de Río de La Plata o de Buenos Aires (con los

corregimientos de Azángaro, Carabaya, Chucuito, Huancán‚ y Lampa. Mainas -
comandancia general, y los territorios y pobladores de Quijos, Canelos, Lamas
y Moyobamba- retornan también al virreinato del Perú en 1802, del que fueron
separados para constituir el nuevo virreinato de Nueva Granada o de Santa Fe
de Bogotá en 1739».
Al inicio de la República, San Martín reconoció 8 intendencias y las agrupó en 4
departamentos, subdivididos en Partidos. El advenimiento de la República
prácticamente heredó la demarcación colonial. Justino Tarazona, estudioso en
la materia, sostiene que el nuevo Gobierno «no varió la forma adoptada» y que
solamente cambio su nomenclatura.17
Con la Constitución de 1823, el territorio de la República se organizó en
departamentos, provincias, distritos y parroquias18. Tarazona, en la obra que
hemos citado, explica que así subsistieron los departamentos que ya existían y
que «pasaron a ser provincias los partidos, y que las parroquias o curatos
formaron por lo común los distritos».19 El Presidente de la República sustituyó al
Virrey y los Presidentes de departamento reemplazaron a los intendentes. Por
lo demás, consta del propio Reglamento Provisional dictado por San Martín el
12 de febrero de 1821, que la primera demarcación territorial en el Perú se
organizó en función de las intendencias virreinales.20
2.2. DEMARCACIÓN ACTUAL
Actualmente, el territorio del país se organiza en regiones, departamentos,

provincias y distritos. Aunque en verdad, porque así lo dispone el Art. 190º de la
Constitución reformada el año 2002, en los 24 departamentos operan
fácticamente los denominados «gobiernos regionales». Existen además, 194
provincias, 1 828 distritos y más de 60 000 centros poblados. De acuerdo con
17
Tarazona S. Justino. Demarcación Política del Perú. Recopilación de leyes y decretos
(1821-1946). Ministerio de Hacienda y Comercio. Dirección Nacional de Estadística. Lima,
1946, p. 17.
18
- Art. 1º.- Todas las provincias del Perú, reunidas en un solo cuerpo forman la nación
peruana. - Art. 7º.- Se divide el territorio en departamentos, los departamentos en
provincias, las provincias en distritos, y los distritos en parroquias.
19
Ob. Cit. p. 17-28.
20
San Martín unió los partidos para organizar los primeros 4 departamentos, limitándose
al territorio bajo la «protección del Ejército Libertador» que fueron: a) Departamento
de Trujillo, formado por los partidos del Cercado de Trujillo, Lambayeque, Piura,
Cajamarca, Huamachuco, Pataz y Chachapoyas; b) Departamento de Tarma, formado
por Tarma, Jauja, Huancayo y Pasco. c) Departamento de Huaylas, formado por los
partidos de Huaylas, Cajatambo, Conchucos, Huamalíes y Huanuco; y d) Departamento
de la Costa, formado por los partidos de Santa, Chancay y Canta
16
cifras oficiales del INEI, al 2002 la población rural representaba el 27.8% de la

población total.
El levantamiento censal y cartográfico de los centros poblados es aún una tarea
pendiente. Precisamente por ello, mediante Resolución Jefatural Nº 273-99-INEI
de septiembre 199921, el INEI estableció un nuevo procedimiento para la
actualización cartográfica en el área rural con base en la actualización del
Mapa Distrital, a fin de verificar o corregir la ubicación geográfica, nombre y
categoría de los centros poblados, con la ayuda de las autoridades y personas
notables de cada localidad. Esta actualización en curso comprende la
recopilación de información de los nombres, categorías, ubicación geográfica,
vías de comunicación, viviendas y población, número de profesores, alumnos y
centros educativos existentes en cada centro poblado del país.
Como consecuencia de las características del desarrollo económico y físico-
espacial del país, existe opinión casi unánime en el sentido que «el distrito
tiene todavía en el Perú una fisonomía rural dominante; una gran parte de los
pueblos viven dispersos en el campo, y escasean los núcleos urbanos medianos
o grandes»22.
Estudios efectuados por CEPES comparten y avalan esta apreciación, cuando se
sostiene que: «En la mayor parte de las municipalidades distritales del Perú, y
en buena parte de las provinciales, la mayoría de la población se ocupa en
actividades agropecuarias»23; por lo que habría que reparar que lo rural también
involucra un apreciable porcentaje de las 194 municipalidades provinciales del
país.
Consta de los últimos resultados censales a cargo del INEI, que la aplastante
mayoría de centros poblados tienen menos de 19 000 habitantes.24 Así, 875
conglomerados tienen menos de 2 000 habitantes, más de 260 un rango
poblacional de 2 000 a 4 999 habitantes y más de 80 conglomerados entre 5
000 y 9 999 habitantes.
De acuerdo a investigaciones del INEI, el departamento con mayor número de
centros poblados es Puno, con 9 793, de los cuales 9 394 son rurales. Le sigue
Cusco, con 7 305 centros poblados, de los cuales 6 840 son rurales.25
De manera gruesa, podemos afirmar que más del 80% por ciento de
municipalidades (distritales y provinciales) de la República son rurales, dado
21
Véase en: Normas legales del Diario El Peruano, 20.09.1999, p. 178331.
22
Alayza Grundy. Diario Debates Asamblea Constituyente. p. 438.
23
Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.
24
INEI. Compendio Estadístico, Lima, agosto de 1996.
25
ONAP. Estudio Sectorial del Sector Saneamiento. Lima, marzo de 1995, p. 7.
17
que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la actividad económica

rural. A esta afirmación se llega revisando los resultados censales.
Investigaciones realizadas por el Consejo Nacional de Descentralización
igualmente coinciden con esta afirmación. Según esta fuente, de manera muy
prudente, se sostiene que existen en el país 1 354 municipalidades rurales. Por
nuestra parte, indicamos que existen 961 municipalidades con menos de 5 000
habitantes, conforme se muestra en el siguiente cuadro:
Municipalidades hasta 5000 habitantes
Población Municipalidades
3 500 a 5 000 habitantes 215
1 500 a 3 500 habitantes 390
+ 500 a 1 500 habitantes 290
- 500 habitantes 66
TOTAL 961
Fuente : INEI Perú: Proyección de Población por años calendario según
departamentos, provincias y distritos (Período 1990-2005). Enero 2002. 1 /
Actualización al mes de diciembre del 2003. Elaboración: Propia.
A todo lo ya señalado, habría que agregar que en el Perú existen más 60 000
centros poblados,26 en alguno de los cuales se han creado por las respectivas
Municipalidades Provinciales las ahora denominadas «municipalidades de centro
poblado», que se regulan en el Título X de la Ley Orgánica de Municipalidades
(Arts. 128º a 135º), siendo de naturaleza rural más del 90% de ellas.
En el Directorio Nacional de Municipalidades Provinciales, Distritales y de Centro
Poblados (INEI, 2003) se indica que actualmente existen 1 805 municipalidades
de centro poblado, distribuidas en diversas provincias y departamentos. En Puno
y Chucuito existen 45 de estas municipalidades; 43 en Cajamarca y Huánuco;
42 en la provincia de El Collao (27 de ellas en el distrito de Ilave).
26
Según el Reglamento de la Ley Nº 27795 de Demarcación y Organización Territorial
(aprobado mediante D.S. Nº 019-2003-PCM del 21.02.03), los centros poblados se definen
como todo lugar del territorio nacional identificado con un nombre y habitado con
ánimo de permanencia (por una determinada población superior a 150 personas); sus
habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico,
social, cultural e histórico. Esta misma norma establece cinco categorías de centros
poblados: caseríos, pueblos, villas, ciudades y metrópolis, según sus características de
volumen de población y dotación de servicios públicos.
18
La Constitución, en su Artículo 189º, erradamente reconoce a los centros

poblados como uno de los ámbitos territoriales donde se ejerce el nivel local o
municipal de gobierno, junto con las provincias y los distritos, aunque
seguidamente -en su Artículo 194º- clarifica la situación, cuando define que los
órganos de gobierno local son únicamente las municipalidades provinciales y
distritales, precisando que las municipalidades de los centros poblados se
crean de acuerdo a ley.
La Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972, en su Artículo 128º establece
que las municipalidades de centro poblado se crean mediante ordenanza de la
respectiva municipalidad provincial, a diferencia de los distritos y provincias,
que se crean por Ley. Asimismo, en su Art. 133º se establece que las
municipalidades provinciales y distritales «están obligadas a entregar a las
municipalidades de centros poblados» un porcentaje de sus recursos propios y
los transferidos por el Gobierno Nacional. Con este tipo de normas se ha
generado la dispersión de los escasos recursos locales y un nivel de
enfrentamientos y de permanente malestar que se refleja en conflictos sociales,
procesos de revocatoria, vacancias de autoridades locales y hasta la ocupación
violenta de los locales municipales.
En nuestro país las jurisdicciones del nivel municipal se vienen extendiendo
irresponsablemente. Con anterioridad a la reforma constitucional del 2002, los
niveles municipales eran provinciales y distritales. Ahora se suma el nivel de
los centros poblados, cuyo número -de los oficialmente reconocidos- supera
actualmente los 1 800.
Reparemos que mientras que en la casi totalidad de países iberoamericanos
los niveles de gobierno son solamente tres, en nuestro país ahora tenemos
hasta cinco niveles de gobierno: Nacional, Regional (departamental), Provincial,
Distrital y el de Centro Poblado.
Todo ello constituye una seria desventaja para la gobernabilidad del país, y por
tanto, es conveniente que este punto se incluya en la agenda del debate nacional
para su tratamiento respectivo. Debemos tomar conciencia de los problemas
históricos de nuestra actual demarcación política y, a fin de garantizar la
gobernabilidad, es importante proceder a una sustancial reforma que pueda
instituir y configurar en nuestro país, en el más breve plazo, tres niveles de
gobierno: Nacional, Regional (no departamental) y Municipal, terminando con
la dispersión de los niveles de gobierno.
En el Perú del siglo XXI se impone como imperiosa necesidad una nueva
demarcación política con porciones territoriales efectivamente regionales y
municipales –económicas, sociales y culturales- que reconozcan expresamente
la diversidad y la pluralidad cultural del país y que hagan posible el efectivo
fortalecimiento de sus respectivos gobiernos territoriales, distinguiéndolos
19
según su naturaleza. La municipalidad rural se mantendrá en este nuevo

esquema, por cuanto la mayoría de las ciento ochenta y tantos provincias y la
casi totalidad de demarcaciones menores del país, aún son y seguirán siendo
rurales.
2.3. CONFLICTOS TERRITORIALES
Producto de la azarosa vida política nacional y de la manera antitécnica y

defectuosa como se realizó la demarcación territorial en nuestro país, existe
un altísimo porcentaje de distritos y provincias que no cuentan con delimitación
territorial, conforme consta en el Mapa Político Administrativo del Perú,
elaborado por el Departamento de Catastro Minero del Ministerio de Energía y
Minas por encargo de la Presidencia del Consejo de Ministros. Esta circunstancia
constituye una cantera inagotable de conflictos entre pueblos y municipalidades.
Debe tenerse presente que la conversión de parroquias y curatos en distritos -
a los inicios de la República- se realizó sin registro ni ley de creación alguna,
sobre todo durante el Gobierno de Bolívar. Asimismo este desorden, según
refiere Mariano Felipe Paz Soldan en sus juicios críticos sobre la demarcación
política del Perú, existe porque muchos distritos fueron creados por el Poder
Ejecutivo «que carece de autoridad para ello». Jorge Basadre, por su parte, apunta
que el poder político creaba provincias para repartir las curules congresales.27
La precariedad en este asunto es incuestionable. Las propuestas y recetarios
para afrontar este problema son diversos. Así, en el V Congreso Internacional
de Historia de América realizado el año 1971 en Lima, se recomendó tener
como fecha de creación de 56 provincias y 431 distritos que no cuentan «con
ninguna fuente que contenga la fecha de creación, el 21 de junio de 1825»,
fecha en la que Hipólito Unánue emitió un decreto convocando al Congreso.
Otros proponen suprimir, fusionar o reducir las actuales jurisdicciones distritales.
El país debe pensar en organizar política y técnicamente el territorio de la
República, abandonando la herencia colonial en la materia. ¿Debemos seguir
multiplicando las instancias de gobierno territorial? ¿Es sostenible que existan
5 o más niveles territoriales de gobierno (Gobierno Nacional, Gobiernos
Regionales, Gobierno Provincial, Gobierno Distrital y Gobierno de Centros
Poblados)? El país, la ciudadanía y los partidos políticos aún no han dado
respuesta a estas interrogantes.
Las medidas adoptadas para afrontar los conflictos territoriales son superficiales
y, según sus mentores, «de saneamiento»; pero aun así, sin ninguna posibilidad
de ser ejecutadas y culminadas. La Ley Nº 27795 de julio del 2002 que aprobó
27
Basadre, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú. Apuntes para un esquema histórico.
Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. Lima, 1980, pp. 24, 29 y ss.
20
la nueva Ley de Demarcación y Organización Territorial, declaró de preferente

interés nacional el proceso de demarcación y organización territorial del país, y
autorizó al Poder Ejecutivo y a los Gobiernos Regionales a priorizar las «acciones
de saneamiento de limites territoriales» de los distritos y provincias, en un plazo
de 5 años.
De acuerdo con las normas pertinentes sobre demarcación y delimitación
territorial, compete a los Gobiernos Regionales conducir este proceso en el
ámbito regional conforme al Plan Nacional de Demarcación Territorial. Les
corresponde, asimismo, tramitar ante la DNTDT los expedientes de demarcación
territorial que se generen en su jurisdicción. De otro lado, conforme al Art. 79º
de la nueva Ley de Municipalidades, Ley Nº 27972, corresponde a las
municipalidades provinciales emitir opinión y pronunciarse respecto de las
acciones de demarcación territorial en su jurisdicción.
Ha transcurridomás de la mitad del plazo establecido en la Ley de Demarcación
y Organización Territorial para llevar a cabo las acciones de «saneamiento de
límites territoriales» de los distritos y provincias, y sin embargo, la problemática
en esta materia permanece inalterable y sigue sin resolverse28. Por ello, es
recomendable buscar y aplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores,
democráticos y viables al respecto. A la vez, deben formularse reglas ad hoc y
procedimientos viables para llevar a cabo la sustancial reforma que instituya en
nuestro país, de manera general, los tres niveles de gobierno: Nacional, Regional
(no departamental) y Municipal, con el reconocimiento de nuestra diversidad.
2.4. D IVERSI DAD GEOGRÁFICA Y CULTURAL
El territorio peruano se caracteriza por su alta fragmentación física y su gran

diversidad ecológica. Tenemos grandes desiertos y también una cordillera que
atraviesa el país creando una enorme diversidad de climas, pisos ecológicos y
formaciones morfológicas. El Perú posee una gran diversidad biológica en sus
diversos ecosistemas. De las 103 zonas de vida a las que se refiere Holdridge,
84 se han hallado en el territorio peruano. En distancias menores a los 400
kilómetros. es posible transitar del desierto costero al páramo alto-andino -a
mas de 5 000 msnm, descender a los profundos valles interandinos -1 500 a 3
000 msnm- y llegar luego al llano amazónico.
28
Por Decreto Supremo Nº 086-2002-PCM del 24.08.2002 se aprobó el Reglamento de
Organización y Funciones de la Dirección Nacional Técnica de Demarcación Territorial
de la Presidencia del Consejo de Ministros, como órgano rector del Sistema de
Demarcación Territorial. El Art. 4 instituye que la Dirección Nacional Técnica de
Demarcación Territorial tiene por objetivo principal conducir el proceso de la demarcación
territorial, así como lograr el saneamiento de límites del territorio nacional y su
organización racional, a fin de facilitar el proceso de descentralización y regionalización.
21
En el antiguo Perú se sucedieron alternativamente culturas regionales que

cohesionaron territorios homogéneos longitudinales, como las culturas Moche
y Chimú en la costa norte, con culturas pan-andinas que utilizaron la cordillera
de los Andes como columna vertebral, integrando, tanto longitudinalmente
como transversalmente, extensos territorios de gran diversidad. La mayor
expresión de integración territorial se produjo durante el imperio incaico, con
la construcción del gran «camino inca» o Khapaj Ñan.
Somos una nación pluri étnica: andina-amazónica-criolla-afroperuana, que
cotidianamente habla el Castellano, el Quechua, el Aymara y también las lenguas
de los grupos étnicos de la amazonía.
A lo largo de nuestro territorio, de modo disperso, se localizan miles de centros
poblados rurales donde predominan las actividades agropecuarias, a los cuales la
economía y las políticas gubernamentales postergan y abandonan permanentemente.
En una publicación de IDEA-PUCP-Ministerio de Educación29 se sostiene que:
«La diversidad natural del Perú ha generado una gran variedad cultural. Esta
variedad no sólo se expresa en 70 grupos etonolingüísticos distintos, sino en el
desarrollo de tecnologías y estrategias apropiadas para la vida en el espacio
andino; los andenes, los waru warus y las cochas; las estrategias de conservación
como el charqui, el tocosh y el chuño; las estrategias de almacenamiento de
alimentos como los silos, las colcas, las pirhuas y los trojes; la distintas formas
de reproducción y protección de la diversidad biológica; las diversas estrategias
de organización social para el trabajo; y los procedimientos tradicionales para
curar o aliviar las enfermedades humanas. Aprovechar este gran acervo cultural
es parte importante en el desarrollo futuro de nuestro país».
En el Proyecto «Estrategia de Desarrollo Rural» elaborado por un Comité Técnico
Social Multisectorial, aprobado por el Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se sostiene
y reconoce que la diversidad natural, social y cultural, patrimonio del país, tiene
como escenario fundamental al espacio rural; pero que, paradójicamente, su
importancia es poco reconocida por el conjunto de la sociedad.
La descentralización, por eso, debe apuntar a construir una economía y sociedad
que brinde oportunidades a todos los peruanos, todo lo cual obliga a que el
Estado en su conjunto, incluidas las municipalidades rurales, asuman sus
responsabilidades en el ordenamiento territorial, la planificación, la regulación
y la acción niveladora correspondiente, para que en dichas zonas se provean
los servicios básicos y se democratice el mercado y la comercialización, para
que la energía social de productores y empresas rurales sea liberada, potenciada
y calificada en beneficio del desarrollo nacional.
29
IDEA-PUCP-Ministerio de Educación. Nosotros y los andes. Ambiente y Educación. Lima,
1997, p. 111
22
CAPÍTULO III
POBREZA RURAL
3.1 D I MENSIONES DE LA POBREZA RURAL
En las zonas rurales del país, donde se concentra casi el 30% de la población
nacional, se encuentran en situación de pobreza más del 60% de esa población
y existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los
modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de
políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural.
En el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres y
extremadamente pobres. Por eso se reconoce que la pobreza de la población
peruana es de raigambre esencialmente rural y, por ello, su solución depende
en gran medida de la posibilidad de generar desarrollo rural.
El Proyecto Estrategia Nacional de Desarrollo Rural describe que: «En las áreas
rurales del país, donde la pobreza tiene un carácter más estructural, la ENAHO
pone de manifiesto que en el 2001, 7 millones 380 mil personas se encuentran
en pobreza, de las cuales 4 millones 815 mil están en situación de pobreza
extrema. La situación de pobreza y la situación de pobreza extrema son
especialmente agudas en las zonas rurales, donde en el 2001 representaban el
78,3% y 51,3% de la población, respectivamente. El 82% de los ancianos de la
Sierra viven en pobreza extrema, 19% de los niños en la Costa rural son
desnutridos y la situación empeora en el caso de la Selva rural con 35% y 45%
en la Sierra rural. Los departamentos que tienen más del 50% de su población
en pobreza extrema son Huancavelica (71.6%), Apurímac (55.3%) y Puno (54.8).30
En el Perú, de las 7,6 millones de hectáreas con vocación agrícola, sólo 5 millones
están en uso y apenas 1,7 millones bajo riego. El 95% de la superficie agrícola está
compuesto por unidades agrícolas menores a 10 ha y el 85% por unidades agrícolas
menores a 5 ha, siendo la unidad agropecuaria promedio de 3,1 hectáreas.
El mundo rural peruano es marcadamente heterogéneo, confluyendo en él
tres tipos de explotaciones agrícolas: el agricultor de subsistencia, el agricultor
tradicional y el agricultor moderno.
30
Dirección General de Asuntos Económicos y Financieros del Ministerio de Economía y
Finanzas. «Hacia la búsqueda de un nuevo instrumento de focalización para la asignación
de recursos destinados a la inversión social adicional en el marco de la lucha contra la
pobreza».
23
Interesadamente, algunos sectores empresariales nacionales y extranjeros

vienen postulando la necesidad de la reconcentración de la tierra, acusando a
la pequeña y mediana propiedad del atraso de la actividad agrícola. Se pretende
desconocer que en el mundo, según lo sostiene Fernando Egúren, la agricultura
familiar –cuyas fincas en promedio no llegan a 2 hectáreas- sigue siendo la
más numerosa y su presencia, aun en países desarrollados, es muy importante.
En el Artículo denominado «La pequeña agricultura en el país: ¿es viable?»,
Fernando Egúren sostiene que «estudios de economistas internacionalmente
reconocidos han demostrado que las fincas familiares tienen mayores
rendimientos físicos promedio que las grandes explotaciones, lo que se debe a
que los trabajadores familiares son menos costosos y más eficientes que los
contratados de las grandes fincas por tres razones: a) los trabajadores familiares
reciben una parte de los beneficios; b) no hay costos derivados de la búsqueda
y contratación de mano de obra y; c) cada miembro de la familia participa en
los riesgos».31 Sostiene, además, Egúren que ciertas economías de escala de
las que carece la pequeña agricultura pueden ser logradas a través del desarrollo
de mercados de maquinaria, de servicios de gestión y de asistencia técnica.
Nuestra población rural se asienta en más de 75 000 centros poblados, en su
gran mayoría con poblaciones inferiores a los 500 habitantes dedicados
fundamentalmente a la agricultura, desempeñándose como trabajador familiar
no remunerado que complementa sus ingresos vendiendo su fuerza de trabajo,
o como trabajador independiente. La participación de la mujer en la actividad
económica es significativa en esta área, pero con una retribución económica
bastante menor que la del hombre.
En las zonas rurales del país el impacto de la recuperación (así como de la
recesión) sobre los niveles de ingresos es menor, y el impacto de los programas
antipobreza tiene un lento período de maduración. De allí que, pese a las
inversiones sociales dirigidas a esta área en la década de los noventa, no se
aprecia una mejora en los niveles de vida de la población. Cabe agregar que la
población del medio rural en situación de pobreza extrema enfrenta un entorno
de baja calidad ambiental. Los inadecuados servicios de saneamiento y agua
potable, mientras que la contaminación minera afectan los cursos del agua y
producen muchos tipos de degradación de suelos.
Existen evidencias que la situación de subsistencia, incertidumbre y bajo
conocimiento que afectan a las personas rurales en situación de pobreza
extrema, los obliga a explotar áreas marginales que son particularmente
vulnerables a la degradación del medio ambiente, forzados por el imperativo
de alimentar a sus familias.
31
La República, 20.09.2004.
24
Parte del campesinado, frente a la inacción del Estado, opta por los cultivos
ilegales que, luego de su detección por las autoridades policiales especializadas,
son objeto de operativos de erradicación que generan la protesta del
campesinado afectado.
Las deficiencias nutricionales afectan gravemente a la población infantil en las
áreas rurales. Aproximadamente, entre el 40 y el 45% de los niños campesinos
peruanos menores de 5 años acusan desnutrición crónica, según el informe de
la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria.
En la provincia de Andahuaylas, el coordinador de los centros de salud sostiene
que un gran porcentaje de niños mueren a consecuencia de la desnutrición.
Los altos niveles de exclusión, pobreza, vulnerabilidad y conflictos políticos y la
presencia de cultivos ilícitos que se registran en las zonas rurales, reclaman la
aplicación de políticas y medidas que trasciendan la temporalidad de un período
de gobierno.
En materia de cobertura de servicios básicos, si bien se observa algún
mejoramiento, el déficit continúa siendo significativo en el área rural. Para el
año 2000, la provisión de agua potable se estimó en apenas el 40% y la de
alcantarillado no superó el orden de 27%.
La tasa de analfabetismo de la población mayor de 15 años, disminuyó de 21%
en 1994 a 15.5% en el 2000. Esta cifra, sin embargo, duplica el promedio nacional
(7.2%). En las zonas rurales de los departamentos de la Sierra sur, especialmente,
las tasas de analfabetismo entre las poblaciones quechua-parlantes ascienden
en algunos casos a más del 30%, y las mujeres aparecen con las tasas más
elevadas de analfabetismo. El promedio de escolaridad en las zonas rurales
fue de 5.6 años, para el año 2000, dos niveles por debajo del promedio nacional
(7.7 años) y un nivel por debajo del promedio de 1997, lo que significa que en
el campo la población difícilmente logra cursar el nivel primario.
Las personas en situación de pobreza extrema carecen de activos productivos y
se encuentran aislados geográficamente. Un hogar rural en situación de pobreza
posee en promedio sólo media hectárea. Su distancia de los mercados es
evidente y las carencias de servicios básicos (vías, aulas, postas de salud, agua,
desagüe y energía eléctrica, telecomunicación) constituyen limitaciones de base
para el desarrollo integral de sus capacidades.
El Estado aplica como indicadores de pobreza básicos la tasa de desnutrición
crónica, la tasa de analfabetismo, inasistencia escolar, viviendas inadecuadas,
hogares en hacinamiento, servicio de agua potable, desagüe y electricidad. En
el cuadro siguiente se grafica los departamentos con extrema pobreza y pobreza.
Podrá apreciarse que los mayores niveles de pobreza se dan en aquellos con
mayor población rural.
25
Muy pobres Pobres Regular Aceptable
Huancavelica Ucayali Madre de Dios Arequipa
Cajamarca Puno La Libertad Moquegua
Loreto Cusco Lambayeque Tacna
Amazonas San Martín Tumbes Callao
Huanuco Pasco Ica Lima
Apurímac Junín
Ayacucho Piura
Las condiciones pobreza se agravan aún más, cuando en las zonas rurales se
suman de manera permanente las pérdidas de producción por sequías, heladas,
granizadas y otros tipos de desastres naturales.
En los departamentos y provincias de la sierra donde existe escasez de terrenos
agrícolas para la producción de alimentos, la situación ya es mucho más
dramática. Custodio Bojorquez32, señala al efecto que: «la mayor parte de los
suelos en la sierra, se encuentran en franco proceso de degradación, debido a
siglos de mal manejo y monocultivos, que favorecen la pérdida de la fertilidad
del suelo y la presencia de la erosión», por lo que, «el contenido de materia
orgánica es sólo 1,5 a 2,0 por ciento, la presencia de plagas y enfermedades es
alta y la capa arable difícilmente pasa de los 15 cm. En estas condiciones los
cultivos requieren de ingentes cantidades de fertilizantes y agroquímicos para
asegurar la producción».
Las deficiencias y carencias de servicios e infraestructuras son generales. A
mediados de octubre del 2004, marcharon hacia Puno 42 comunidades
campesinas de la provincia de Lampa, para exigir a las autoridades regionales
cumplan con su promesa de electrificar el medio rural.
La pobreza y la debilidad del Estado son una cantera permanente de conflictos
sociales. La Defensoría del Pueblo, en sus reportes sociales, da cuenta de la
existencia de un centenar de conflictos entre la población y las entidades del
Estado en el interior del país, 69 de los cuales se iniciaron el 2004.
Se estima en 1 314.2 millones dólares la suma que se requiere para atender a
dos millones de familias rurales carentes de servicios básicos (agua, desagüe y
electricidad) y a los niños y personas que requieren servicios de educación y
32
Bojorquez R. Custodio. El IVITA y la producción lechera en el valle del Mantaro. Rev.
Alma Mater 3, 1992, p. 75.
26
salud. Gran parte de los conflictos sociales y los reclamos de los pueblos del
interior precisamente se refieren a estos servicios.
3.2 CONTAM I NACIÓN M I NERA
Los productores agrarios y cientos de comunidades campesinas del Perú

localizadas básicamente en la Sierra, aparte de los problemas derivados de la
pobreza estructural y la desatención del Estado, además tienen que afrontar
serios conflictos con las empresas mineras, a quienes acusan de contaminar
las aguas y depredar sus tierras cultivo y de pastoreo.
Los relaves mineros son una fuente importante y permanente de contaminación
de las aguas y de los ríos. Los ríos de la costa y sierra son un claro ejemplo de
esta contaminación, aunque el río Rímac llevaría la delantera a todos ellos.
Antonio Brack sostiene que tan sólo en la costa, «diferentes estudios han
encontrado que 16 ríos están contaminados», y que, el peor es el caso del río
Rímac que presenta tasas elevadas de metales pesados, como plomo,
manganeso y hierro, todos ellos sumamente peligrosos para la salud»33.
Estos últimos tiempos el país ha conocido algunos de estos cotidianos
enfrentamientos. Entre ellos, el derivado de la exploración del cerro Quillish-
Cajamarca por Minera Yanacocha, a raíz de la protesta que organizaron e
impulsaron básicamente las comunidades campesinas de Cajamarca temiendo
que la actividad minera agudice la escasez de agua con la contaminación minera.
La actividad minera tiene no solamente el poder económico, sino la legislación
y reglamentación apropiada a sus intereses para imponerse a la actividad agrícola
y la defensa ambiental, dando curso a la contaminación por relaves mineros,
desperdicios, aguas servidas o humos metalúrgicos.
Es recomendable que la normatividad y los procedimientos mineros se
modernicen en el sentido de ubicarse en el contexto político y social de la
época y, además, se impregnen de los derechos, instrumentos y las modernas
técnicas ambientales a fin de no perjudicar a los propietarios, poseedores y
productores agrícolas. Debieran ser derogadas, entre otras, las normas que
imponen «servidumbres mineras» bajo la potestad de las autoridades y
funcionarios del Ministerio de Energía y Minas.
La poca consistencia que tienen los empresarios mineros y las autoridades
gubernamentales al respecto, es francamente lamentable. Mientras en el
conjunto de la economía se exige y se impone -por quienes adscriben la teoría
neoliberal la desregulación de las actividades e, inclusive, el desmontaje del
33
Véase en: Ecología. Enciclopedia temática del Perú. El Comercio, Lima, 2004, T. VI, p.
127.
27
propio Estado- en cuanto a la regulación minera sucede todo lo contrario. Por

ejemplo, en el importante asunto del establecimiento de las servidumbres
mineras. En este caso, el Decreto Supremo Nº 014-2003-AG de mayo del año
2003 34 regula el establecimiento de servidumbres con sorprendente
«rigurosidad» -para sacarle la vuelta a la norma constitucional que exige ley de
expropiación para cada caso concreto, arrinconando a las comunidades
campesinas y a los propietarios campesinos del suelo rústico para que cedan,
a la buena o a la mala, a las pretensiones de las empresas mineras sobre sus
tierras. Acá, en este caso de apropiación y de uso de terrenos agrícolas o rústicos
para f ines de explotación por las empresas mineras, no se postula la
desregulación ni tampoco el libre mercado y mucho menos la «libertad de
contratación», sino todo lo contrario: Imposición disfrazada de legalidad, a favor
de la actividad minera.
Este tipo de normas ponen en evidencia la inconsistencia del sistema normativo
minero y, además, agudizan los conflictos sociales. ¿Por qué no dejar que las
partes se pongan libremente de acuerdo o no sobre las servidumbres mineras?
El Estado solamente debe intervenir en el caso de darse y aceptarse la
servidumbre entre partes a fin de cautelar el medio ambiente, fijando, regulando
y estableciendo los necesarios controles ambientales que deben exigirse e
imponerse a cada servidumbre minera. Para el empresariado minero, en cambio,
la respuesta a nuestra pregunta es obvia. Le es mucho más conveniente que el
Estado se imponga, «porque le es más fácil ‘ponerse’ de acuerdo con los
funcionarios del Estado. ¡Y vaya uno a saber cómo se ponen de acuerdo!
El desarrollo rural y la gobernabilidad del país demandan un cambio al respecto.
Algo de ello se avizora en las nuevas normas sobre el fomento del desarrollo
rural. Así, por ejemplo, encontramos positiva la formulación que plantea el Art.
12º de la Ley Nº 28298, Ley marco para el desarrollo económico del sector rural,
cuando se estipula que las EPC comunales35 «tendrán preferencia para celebrar
contratos de colaboración mutua con titulares de explotación minera que operen
en las zonas de influencia de las comunidades, con recursos aportados por
dichos titulares para manejar problemas ambientales y sociales en forma
coordinada».
Las municipalidades rurales en el ejercicio de sus competencias para impulsar
el desarrollo sostenible de sus jurisdicciones, deben convertirse en referente
importante para la formulación de nuevas iniciativas legislativas que configuren
procesos democráticos y sostenibles con el medio ambiente, impulsando
espacios para la activa e informada participación ciudadana en la solución de
los conflictos ambientales, así como en la ejecución de proyectos de
34
Véase en Normas Legales de el Diario El Peruano del 07.05.2004, p. 243654.
35
Sociedades anónimas conformadas por productores agropecuarios.
28
recuperación y saneamiento ambiental. En este sentido, resulta vital que las

municipalidades rurales afectadas por la actividad minera incorporen con
prioridad en su estructura administrativa la respectiva Comisión que se encargue
de estudiar los asuntos ambientales, pudiendo en su caso emitir ordenanzas
en materia ambiental.
De la misma manera, las municipalidades rurales deben hacer respetar sus
áreas agrícolas, luchando contra las presiones inmobiliarias, la especulación
urbana y las lotizaciones informales, ejerciendo a cabalidad, para ello, sus
facultades normativas y sancionadoras. Sobre este aspecto de las áreas agrícolas
deben abordarse con propiedad las formulaciones respectivas en los planes de
ordenamiento territoriales de los Gobiernos Regionales y, en su caso, de las
Municipalidades Provinciales correspondientes.
29
CAPÍTULO IV
PROPUESTAS, POLÍTICAS Y PLANES CONTRA LA POBREZA
Y HACIA EL DESARROLLO RURAL
Héctor Bejar, en 1992, publicó el documento denominado «Hacia un nuevo

desarrollo del Perú»36, que en su tiempo constituyó una de las propuestas mas
articuladas y completas en la materia. La propuesta comprendía diversos
componentes: ordenamiento territorial, redistribución de las inversiones
estatales y privadas, descentralización, gestión municipal y participación
democrática, industrialización rural de productos agrarios, regulación de las
actividades mineras y de otras industrias extractivas, promoción de otras
actividades económicas (artesanía, turismo, etc.), vías de comunicación y
mecanismos de complementación con el desarrollo urbano, entre otros.
Resaltan en dicha propuesta e inclusive mantienen vigencia, a nuestro entender
vigencia, los componentes de ordenamiento territorial que aluden al crecimiento
armónico e interrelacionado de las áreas rurales y urbanas y al uso adecuado
de los recursos naturales. Un tema que a pesar del tiempo transcurrido, en el
país aún no se ha abordado ni mucho menos desarrollado. Bejar planteaba -
para la protección del suelo agrícola- la eliminación de todas las formas de
expansión urbana sobre tierras agrícolas y la municipalización del suelo eriazo
urbanizable. También sugería el apoyo y fomento de la productividad mediante
la formación de entidades de servicios y de cooperativas que articularan miles
de pequeñas unidades agrícolas, las comunidades campesinas y la propiedad
parcelaría heterogénea, mediante la producción agroindustrial y sistemas de
almacenamiento, comercialización y exportación, generando centros
demostrativos y de capacitación en nuevas técnicas de cultivo y riego.
4.1. ACUERDO NACIONAL

El Acuerdo de julio del 2002 postula diversas políticas de Estado consensuadas
sobre equidad y justicia social, competitividad, descentralización, reducción de
la pobreza, promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación,
seguridad alimentaria y nutrición, que deberían orientar la organización y planes
de los gobiernos.
La política de equidad y de justicia social plantea, entre otros, los objetivos de
reducción de la pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin
36
Véase en: Hacia un nuevo desarrollo del Perú. Revista Socialismo y Participación Nº 60,
p. 60.
30
discriminación, acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social,

y la promoción de la seguridad alimentaria y nutrición. La política de
competitividad comprende el desarrollo agrario y rural.
Asimismo, la octava política de Estado, referida a la descentralización política,
económica y administrativa para el desarrollo integral, armónico y sostenido
del país, se compromete a construir un sistema de autonomías políticas,
económicas y administrativas basado en la aplicación del principio de
subsidiariedad y complementariedad entre los niveles de gobierno nacional,
regional y local, con el fin de fortalecer éstos últimos y propiciar el crecimiento
de sus economías. Postula, además, favorecer el asociacionismo intermunicipal
e interregional para el tratamiento de temas específicos y fomentar mecanismos
de compensación presupuestal para casos de desastre natural y de otra índole,
de acuerdo al grado de pobreza de cada región.
Este acuerdo, compromete una prioridad efectiva a la lucha contra la pobreza y
a la reducción de la desigualdad social, aplicando políticas integrales y
mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidadeseconómicas,
sociales y políticas. De igual manera, compromete privilegiar la asistencia a los
grupos en extrema pobreza, excluidos y vulnerables. Así, demanda asegurar
las condiciones para un acceso universal a la salud en forma gratuita, continua,
oportuna y de calidad, con prioridad en las zonas de concentración de pobreza
y en las poblaciones más vulnerables.
Finalmente, la política de promoción de la seguridad alimentaria y nutrición
contempla una producción de alimentos sostenible y diversificada que aumente
la productividad, luchando contra las plagas y conservando los recursos naturales,
tendiendo a disminuir la dependencia de la importación de alimentos. Además,
se propone aplicar con las municipalidades y la sociedad organizada, controles
de calidad y vigilancia sobre la producción, comercialización, almacenamiento
y distribución de alimentos para consumo humano, que aseguren la idoneidad
y condiciones sanitarias de los mismos, promoviendo la participación activa de
las personas y grupos sociales, a la par que superando prácticas de
asistencialismo y paternalismo.
4.2. PLAN NACIONAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA 2004-

2006
Este Plan Nacional para la Superación de la Pobreza –PNSP- contiene la visión,
los ejes y metas de superación de la pobreza, incluyendo diversos lineamientos
y prioridades que involucran al sector rural, tales como el desarrollo de
infraestructura en áreas rurales: electricidad; infraestructura vial y servicios de
comunicaciones y postales. Propone también, desarrollar cadenas productivas
e incorporar al mercado a pequeños agricultores, entre otros.
31
Este Plan fija, entre sus objetivos, la promoción de oportunidadesy capacidades

económica, mediante el mantenimiento preventivo y generación de
infraestructura y desarrollo de iniciativas sociales productivas, bajo una estrategia
integral de articulación y complementación de programas sociales a nivel local,
con protección del medio ambiente. Al efecto, diseña los siguientes ejes:
Ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pob reza: 2004-2006
PRIORIDADES ÁREAS DE
EJES OBJETIVOS
ESTRATÉGICAS INTERVENCIÓN
DESARROLLO DE Asegurar el Protección Servicios sociales

CAPACIDADES capital humano y integral de todos básicos:
HUMANAS Y social de grupos los niños y niñas, educación,
RESPETO DE sociales en menores de 24 salud,
DERECHOS situación de meses, de saneamiento,
FUNDAMENTALES riesgo y cualquier daño alimentación y
vulnerabilidad que afecte su nutriciónDerechos
social desarrollo y básicos: justicia y
potencial seguridad
ciudadana
PROMOCIÓN DE Incrementar sus Mantenimiento Activos de las

OPORTUNIDADESY activos preventivo y familias y
CAPACIDADES familiares y generación de comunidades:
ECONÓMICAS comunitarios y infraestructura y vivienda,
mejorar los desarrollo de infraestructura
ingresos y el iniciativas vial, telecomuni-
empleo sociales caciones y elec-
permanente productivas trificación
Capacitación
técnica
Desarrollo rural
Mejoramiento
del ingreso
ESTABLECIMIENTO Reducir los Protección a los

DE UNA RED DE riegos y proteger grupos más
PROTECCIÓN a las personas y vulnerables,
SOCIAL sus familias especialmente
los niños Fondos sociales
menores de tres
años, mujeres
embarazadas y
puérperas
Los ejes, áreas de intervención y sus lineamientos, que abarcan las zonas de
extrema pobreza y zonas rurales, se explicitan en el siguiente cuadro:
32
Lineamientos y Prioridades de Segundo Nivel: 2004-2006
EJE: DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES DE LAS PERSONAS. Para sustentar el desarrollo social sostenido, con el
propósito de no perder el capital humano y social de grupos sociales en situación de
riesgo y vulnerabilidad social, como son los de extrema pobreza y pobreza.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: SALUD BÁSICA
Lineamientos Prioridades
• Garantizar el acceso y la aten- • Priorizar la ejecución de las actividades preventivas

ción de calidad a la población, en general y las relacionadas a madre-niño y familias
en particular la que vive en en riesgo.
situación de pobreza, median- • Ampliar la cobertura de atención básica a zonas
te acciones de promoción de rurales y poblaciones dispersas
la salud y prevención de enfer- • Mejorar el registro de nacido vivo (Ministerio de Salud
medades y daños (salud colec- y RENIEC)
tiva y salud individual), como • Identificar y corregir tempranamente el riesgo en
también acciones curativas, de salud utilizando como herramientas el carné prenatal,
recuperación y rehabilitación el de crecimiento y desarrollo, la participación de la
de menor complejidad (salud comunidad y fichas de riesgo. Esto incluye 6 controles
individual). prenatales a cada gestante, parto seguro y 7 controles
Implementar un modelo de durante el primer año de vida.
atención a las familias desde un • Asegurar un subsidio público en el otorgamiento de
enfoque de comunidades salu- un Plan Garantizado de Salud para las familias más
dables donde las familias de pobres.
menores ingresos y de mayores • Ampliar la cobertura del Seguro Integral de Salud y
necesidades básicas insatis- orientar sus recursos a la población que aún no tiene
fechas adquieren prioridad. acceso a servicios de salud, preferenciando el
componente materno- infantil y las acciones
preventivo-promocionales.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN BÁSICA
Priorizar la inversión social en • Priorizar la vigilancia y complemento nutricional

forma de asegurar condiciones equilibrado y micronutrientes para los niños hasta los
de nutrición adecuadas al medio 2 años y sulfato ferroso y ácido fólico para las
y a las condiciones de vulnera- gestantes.
bilidad de grupos prioritarios. • Promover la formulación y funcionamiento de una
Brindar servicios de información, Red de Protección Social dirigida a los más pobres,
educación, y capacitación en que facilite el incremento de recursos en el hogar y
cuanto a higiene y promoción mejore el entorno del hogar y la comunidad en base
nutricional dirigido a las familias a los programas que transfieren alimentos.
en situación de riesgo y • Monitorear y evaluar el impacto de los programas de
socialmente excluidas. Contri- nutrición y alimentación, con participación directa de
buir a superar la inseguridad la comunidad.
alimentaria y nutricional a través • Promover el crecimiento y desarrollo infantil y
de la atención, apoyo, preven- proporcionar complemento nutricional a las familias
ción y promoción de una ade- en alto riesgo, sobre todo para niños menores de 5
cuada alimentación y nutrición años, madres gestantes y lactantes.
de los grupos más vulnerables. • Prevenir y atender los problemas de deficiencias 33
nutricionales específicas.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: EDUCACIÓN BÁSICA
Elevar la calidad del servicio • Elevar la calidad de la enseñanza y aprendizaje en

pedagógico y reducir las Educación Básica, especialmente en Primaria con
desigualdades de acceso al énfasis en la formación en valores, así como en las
servicio educativo y rendimiento áreas de Comunicación integral y Lógico matemática.
estudiantil. • Validar modelos de atención que permitan la
ampliación de cobertura en los niveles Inicial y
Secundaria y una mayor pertinencia de la educación
básica en el ámbito rural.
• Iniciar el despliegue de la carrera magisterial y de
un sistema de formación continua de docentes.
• Validar estrategias de modernización, democrati-
zación y descentralización de la gestión educativa.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: SANEAMIENTO BÁSICO
Ampliar el acceso a servicios y • Mejorar el acceso a servicios de agua potable y

asegurar el uso sustentable del saneamiento en zonas rurales.
suministro de agua segura y el • Asegurar mantenimiento de sistemas instalados y
manejo de residuos sólidos y de garantizar la calidad del agua.
excretas humanas, en las áreas • Capacitar a la comunidad organizada para la
rurales y pequeñas ciudades del administración, operación y mantenimiento de los
país. servicios.
• Mejorar las prácticas de higiene de la población.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: JUSTICIA BÁSICA
Asegurar los derechos funda- • Ampliar el acceso a la justicia, especialmente en zonas

mentales de todos los habitantes aisladas y se pondrá énfasis en la solución de
del país, y el acceso a toda la conflictos a nivel de juzgados de paz, mixtos y
población a formas adecuadas especializados o mediante módulos básicos que
de prevenir y solucionar conflic- faciliten la resolución de conflictos.
tos, principalmente la población • Ampliar los ámbitos de resolución de conflictos
de menores recursos y con extrajudiciales (centros de conciliación), reforzando
elevado nivel de exclusión. la asesoría legal gratuita (consultorios jurídicos
populares) y facilitando la defensa legal gratuita
(defensores de oficio).
• Promover una intensa campaña de difusión de la
legislación vigente entre la población.
• Reconocimiento de niños y niñas, y protección de las
victimas de violencia familiar y social, así como de
los niños en situación de alto riesgo moral.
• Promover la valoración y conocimiento de los
derechos ciudadanos.
34
ÁREA DE INTERVENCIÓN: SEGURIDAD CIUDADANA
Combatir la delincuencia y la • Combatir la delincuencia y la inseguridad pública/.

inseguridad pública, garanti- • Fortalecer el orden interno, combatiendo la
zando el orden y la coexistencia inseguridad ciudadana, el tránsito ilícito de drogas y
pacífica en estrecha vinculación el terrorismo, como estrategia integral de pacificación
con la justicia. Brindar las condi- y desarrollo.
ciones necesarias de seguridad
y el libre ejercicio de las liber-
tades ciudadanas que garanticen
el desarrollo de programas y
proyectos de superación de la
pobreza.
EJE: PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS PARA LAS PERSONAS Y FAMILIAS

EN SITUACIÓN DE POBREZA. Mejora del acceso de estas poblaciones a mercados de
trabajo, de crédito, de bienes o servicios, incrementando su acceso a infraestructura socio
económica básica (vivienda social, caminos rurales, acceso al agua, etc.) o incrementando
sus activos productivos, propiciando el desarrollo de sus capacidades laborales,
empleabilidad, legalización de títulos de propiedad, capital de trabajo, etc. Asimismo,
asegurar un conjunto de condiciones de infraestructura básica para el desarrollo de
oportunidades productivas que contribuyan a reducir los niveles de desempleo y mejorar
los ingresos, y generar condiciones para la inversión, producción y productividad del sector
privado.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: CAPACITACIÓN TÉCNICA
Garantizar la inserción o reinser- • Implementar programas masivos de capacitación en

ción laboral a través de capaci- el trabajo de jóvenes que no estudian ni trabajan,
tación acorde con las demandas con el apoyo del sector privado y de la cooperación
del mercado. Impulsar el desarro- internacional.
llo de las comunidades en zonas • Identificar las potencialidades y necesidades de las
de pobreza y extrema pobreza, poblaciones de menores ingresos y vulnerables, a fin
potenciando sus iniciativas y de proponer e implementar alternativas viables para
habilidades empresariales. el emprendimiento económico.
• Capacitación y asistencia técnica a proyectos con
visión empresarial.
• Difusión de experiencia innovadoras en gestión
empresarial comunitaria.
35
ÁREA DE INTERVENCIÓN: DESARROLLO RURAL
Promover una economía rural • Impulsar al desarrollo de mercados rurales a través

competitiva, diversif icada y de la articulación de los pequeños productores rurales
sostenible, así como la inclusión con el sector privado en el ámbito urbano-rural,
y protección social de la pobla- producir con valor agregado hacia mercados externos
ción vulnerable o situación de e internos y promover la inversión privada con alta
riesgo social y comunidades capacidad de generación de encadenamientos.
campesinas y nativas. • Desarrollar áreas con ventajas comparativas para el
desarrollo pecuario, productos de nichos de mercado,
circuitos turísticos, transformación agroindustrial,
creando alianzas estratégicas con el sector privado,
organizaciones de productores y de micro-empresas
para el acceso a mercados
• Fortalecer instituciones y proveedores de servicios
locales, y provisión adecuada y suficiente de
infraestructura física y de servicios
• Promover el acceso a activos productivos para los
productores rurales
• Promover y fomentar el manejo sostenible y
conservación de los recursos naturales y proteger el
patrimonio ambiental y cultural.
• Impulsar una gestión integral de riesgos para la
producción e infraestructura rural.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO
Desarrollar cadenas productivas Promoción productiva:

y de servicios con acceso al • Organizar e incorporar al mercado a pequeños
mercado y fomentar el acceso a agricultores
los mercados por parte de las • Promover actividades productivas rurales como la
poblaciones especialmente el artesanía, pequeña agroindustria, turismo, agricultura,
acceso a la información sobre minería artesanal, etc.
oportunidades económicas. • Promover que los sectores de producción y de trabajo
Empleo temporal y, sobre todo, y promoción del empleo inviertan en la formación
aplicación de una política de centros de promoción empresarial en las ciudades
permanente de mantenimiento intermedias de las zonas de menores ingresos
preventivo de los activos • Apoyar a instituciones de micro-finanzas en zonas
haciendo uso intensivo de mano de menores ingresos· Promoción productiva rural:
de obra. Ampliar la cobertura del Organización e incorporación al mercado de los
sistema de previsión social y agricultores, así como promoción de la artesanía,
homogenizar los diferentes pequeña agroindustria, turismo, acuicultura, minería
regímenes a cargo del Estado, a artesanal, entre otras actividades productivas rurales.
fin de mejorar la calidad de vida Derechos laborales:
de las capas más pobres de la • Ampliar el acceso a los derechos laborales y
población de edad avanzada. previsionales, y promover mecanismos de
concertación entre empleadores y trabajadores.
36
ÁREA DE INTERVENCIÓN: MEJORAMIENTO DEL INGRESO
Empleo temporal:
• Ejecutar programas de generación de empleo
temporal y otros que mejoren el acceso de las
personas en situación de pobreza a mercados de
trabajo, dentro de un enfoque contra cíclico de
protección social y de mantenimiento preventivo de
infraestructura.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: VIVIENDA BÁSICA
Facilitar el acceso habitacional a • Facilitar la construcción y el financiamiento de

poblaciones de menores ingre- módulos básicos de vivienda para las familias de
sos y mejorar integralmente escasos recursos, siguiendo estándares de seguridad
barrios ubicados en zonas urba- y confortabilidad
no marginales. • Promover la creación de un sistema integral de
f inanciamiento habitacional que contemple
mecanismos de crédito dirigido a los sectores más
pobres del país, evaluando, paralelamente, la posible
utilización de terrenos no productivos de propiedad
estatal y privada.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: ELECTRIFICACIÓN
Ampliar el acceso al uso de la • Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en el

electricidad a las familias de ámbito rural.· Realizar recuperación y mantenimiento
escasos recursos, en particular en de la infraestructura vial rural existente con un
el medio rural y en los distritos enfoque de sostenibilidad y participación local.
con niveles elevados de pobreza.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: INFRAESTRUCTURA VIAL RURAL
Asegurar la comunicación física • Priorizar los caminos interdistritales y vecinales en el

entre las poblaciones, en par- ámbito rural
ticular en el medio rural, con- • Realizar recuperación y mantenimiento de la
tribuyendo a reducir los costos de infraestructura vial rural existente con un enfoque de
producción y acceso a mercados. sostenibilidad y participación local.
37
ÁREA DE INTERVENCIÓN: COMUNICACIONES
Ampliar el acceso a servicios de • Desarrollar servicios básicos de comunicaciones en

comunicaciones y postales, en áreas rurales y zonas más aisladas.
áreas rurales y zonas consi- • Incorporar a las poblaciones a las oportunidades de
deradas de preferente interés las tecnologías de la información y comunicación
social. (TICS).
EJE: ESTABLECIMIENTO DE UNA RED DE PROTECCIÓN SOCIAL. Ante quiebres macrosociales,

tales como crisis económicas, desastres naturales como sequías o inundaciones, o ante
crisis familiares o personales en grupos vulnerables y en situación de riesgo, por tanto en
condición de alto riesgo social, es decir los más pobres.
ÁREA DE INTERVENCIÓN: FONDOS SOCIALES
Proteger a los más vulnerables • Implementar los fondos como instrumentos

(niños menores de tres años, institucionalesy de gestión que aseguren coherencia
mujeres embarazadas y puér- en la medida que financiarán con prioridad las
peras) y generar un entorno iniciativas de los gobiernos locales y regionales
propicio a la producción y orientados a la superación de la pobreza, el desarrollo
superación de la pobreza. Los rural y la descentralización, así como apoyo a
proyectos de empleo temporal, programas de empleo temporal a nivel urbano y rural.
la ayuda alimentaria, el cuidado • Atender a los grupos vulnerables y en situación de
nutricional en la primera infancia, riesgo mediante programas y proyectos que ayuden
son algunos de los programas a establecer y orientar directamente acciones hacia
orientados a la población más estos grupos, de manera temporal y complementaria
vulnerable por su situación de a la acción regular del Estado.
pobreza, bajo un adecuado • Ejecutar planes temáticos para grupos prioritarios:
sistema de focalización, gradua- niñez, mujeres, juventud, adulto mayor, personas con
ción y condiciones claras. discapacidad, familias en extrema pobreza y
poblaciones indígenas.
En cuanto a la ejecución de las acciones o actividades previstas en este Plan

para el logro de los objetivos de política social y de superación de la pobreza,
se plantea responsabilidades descentralizadas a los Gobiernos Regionales y a
las Municipalidades.
4.3. ESTRATEGIA NACIONAL DE DESARROLLO RURAL

Mediante Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM del 02 de setiembre del 2004, el
Poder Ejecutivo aprobó la «Estrategia Nacional de Desarrollo Rural» elaborada
por un Comité Técnico Social Multisectorial, al cual también se le encarga realizar
el seguimiento y evaluación de su ejecución. Dicha estrategia establece que el
objetivo de la Política de Desarrollo Rural es impulsar el desarrollo humano en
38
el espacio rural con criterios de sostenibilidad económica, social y ambiental,

equidad, y democratización de las decisiones locales, aunque en general otorga
el liderazgo en la materia al Comité Técnico Social de la Presidencia del Consejo
de Ministros.
El documento reconoce como un desafío importante la actual fase del desarrollo
de la descentralización y de los mecanismos de participación y control
establecidos en la nueva Ley de regionalización y descentralización, planteando
al efecto construir una nueva institucionalidad para tal propósito.
La estrategia contiene los siguientes lineamientos relativos al cambio
institucional que debe crear condiciones para el desarrollo rural:
(a) Potenciación de las capacidades y enfoques de gestión pública
descentralizada, y regulación del ejercicio de la autoridad pública.
(b) Fortalecimiento y refuerzo de la capacidad de gestión de las
municipalidades y de las organizaciones sociales, y apoyo al proceso
de formulación de planes de desarrollo concertado y presupuesto
participativo en municipalidades.
(c) Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedad
civil local en la formulación de normas y políticas, lo que incluye la
promoción de la participación de las organizaciones locales en sus
Gobiernos Regionales y Municipalidades. Se reforzarán sus capacidades
normativas para la adecuación de políticas y normas nacionales a su
realidad; y se promoverá acuerdos de competitividad nacional y
regional.
Plantea impulsar una economía rural competitiva, diversificada y sostenible
mediante el desarrollo de opciones productivas agrícolas y no agrícolas
competitivas en los espacios rurales regionales, con objetivos de seguridad
alimentaria, aumento del ingreso y del empleo rural. Las políticas de desarrollo
rural deben entenderse articuladas a las políticas macroeconómicas, focalizadas
hacia la población pobre, y aplicadas de acuerdo con las diferencias regionales
y locales.
Asimismo, se plantea que la economía rural debe reconocer la heterogeneidad,
ecológica, social y cultural de cada región, hacer un uso racional de los factores
productivos disponibles y expresarse a través de proyectos regionales y locales,
como ejes conductores de la inversión, de las decisiones de los empresarios y
de la consolidación de las regiones y micro- regiones peruanas. Igualmente
debe atender a la lógica y dinámicas de la economía de mercado, ser rentable,
y responder a las inclinaciones de los consumidores externos e internos, en
materia de productos agropecuarios y agroindustriales.
39
En el marco del proceso de descentralización, postula desarrollar planes de

infraestructura económica concertados en los distintos niveles de gobierno,
como instrumentos de coordinación e integración de programas y acciones a
favor del desarrollo rural, garantizando el eficiente uso de la infraestructura
económica, y respetando el ordenamiento territorial y la adopción de decisiones
de la inversión descentralizadas orientadas hacia los sectores más necesitados,
la aplicación extensiva del Sistema Nacional de Inversión Pública y su adecuación
al medio rural.
De otro lado, postula la incorporación de los grupos sociales secularmente
excluidos de las opciones del desarrollo a los procesos de planeación, acceso y
disfrute de los recursos productivos que tienen asiento en los territorios rurales.
Para ello se consideran iniciativas en los siguientes órdenes:
i Promoción de una activa participación de la población rural en la
gestión del desarrollo.
i Promoción de proyectos e iniciativas de la juventud rural.
i Priorización de iniciativas orientadas a mujeres rurales cabezas de
hogar.
iv Ampliación de cobertura en salud y seguridad social a la población
rural de escasos recursos.
v Protección y valoración de las etnias y sus patrimonios y desarrollo de
programas especiales para el fomento de la lengua nativa y la medicina
natural.
vi Garantía de seguridad alimentaria y condiciones de nutrición para
grupos vulnerables rurales.
Para todo ello, el documento propone fortalecer a las organizaciones públicas,
privadas y de la sociedad civil a través de la promoción de la participación de
los usuarios en el diseño, implementación, seguimiento y evaluación de las
intervenciones en el sector rural, la potenciación de las capacidades y enfoques
de gestión pública, la regulación del ejercicio de la autoridad pública.
Se sostiene acertadamente que en el proceso de descentralización, las
municipalidades pueden desempeñar un papel altamente significativo en la
promoción de un desarrollo sostenible y equitativo. Se admite que los Ministerios
de Agricultura y otras entidades relacionadas con el desarrollo rural en un
importante número de países de América Latina, están canalizando sus recursos
técnicos, humanos y financieros a través de la cadena municipal para el
suministro de servicios para el sector agropecuario, cuyas modalidades varían
de país a país.
40
Se advierte como uno de los desafíos más importantes del desarrollo de la

descentralización la construcción de una nueva institucionalidad,y al efecto se
propone:
i El fortalecimiento de la capacidad de gestión en las distintas
organizaciones en el ámbito rural, que, a su vez, comprende: (a)
implementar el Centro de Planeamiento Estratégico, que garantice
una adecuada planificación, monitoreo y evaluación de la política de
desarrollo rural; (b) introducir sistemas de evaluación y seguimiento
de las políticas para propender por el mejoramiento de la eficiencia
del gasto público a través de considerar el impacto de las políticas
públicas; (c) mejorar los niveles del capital social de los agentes del
medio rural; (d) mejorar la asociatividad y superar la informalidad; (e)
promover y facilitar la formación de organizaciones para mejorar el
nivel de competencia en el medio rural; (f) mejorar las condiciones
para el desarrollo institucional en el medio rural: Ley de Servicio Civil,
incentivos salariales para el medio rural, servicios de información
educativa en ciudades intermedias, adaptación de la curricula
universitaria y tecnología a las condiciones del medio rural, y (g)
mejorar el nivel de capital humano en las organizaciones públicas,
privadas y sociedad civil en el medio rural.
i Lograr un posicionamiento de las organizaciones del medio rural, que
comprende: (a) fortalecer y reforzar la capacidad de gestión de los
gobiernos locales y de las organizaciones sociales, y (b) reforzar el
proceso de formulación de planes de desarrollo concertado y
presupuesto participativo en las municipalidades.
i Eficiencia en el estado para socializar las normas y políticas, que
comprende: (a) mayor difusión de normas y políticas, que afectan el
desarrollo rural; (b) mejorar la concertación, participación y
transparencia en el desarrollo de normas y políticas para el medio
rural, y (c) diseño de incentivos para la participación organizada de
las comunidades rurales en las instancias de decisión político-
administrativas locales y regionales, así como en las alianzas con los
sectores productivos empresariales.
iv Participación de niveles descentralizados de gobierno y de la sociedad
civil local en la formulación de normas y políticas, que comprende: (a)
promover la movilización para la participación de las organizaciones
locales en sus Gobiernos Regionales y Municipalidades; (b) mayor
participación de los órganos subnacionales en el desarrollo de políticas
y normas de carácter nacionales, así como el reforzamiento de sus
capacidades normativas para la adecuación de políticas y normas
nacionales a su realidad; (c) mejorar la coordinación del nivel central
41
con los órganos subnacionales, en la formulación de políticas y

desarrollo de normatividades; y (d) definición de acuerdos de
competitividad nacional y regional.
4.4. ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURI DAD ALI MENTARIA

Finalmente, mediante el Decreto Supremo Nº 066-2004-PCM de setiembre del
2004, se aprobó la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004-2015 para
prevenir la desnutrición mediante el incremento de las capacidades sociales y
productivas. Con este propósito se plantea el desarrollo de una «cultura
alimentaria nacional», que implica «instalar procesos de gestión territorial desde
espacios menores donde se asientan y permanecen las unidades familiares
con derechos y potencialidades».
Esta proposición, a su vez, deriva al proceso de descentralización y en el punto
de los ejes estratégicos, hacia el nivel local, que debe incluir comprometer a
las municipalidades rurales. Se plantea, entre sus resultados claves, que «los
gobiernos locales» y regionales gestionen eficientemente y prioritariamente
programas de seguridad alimentaria en co-gestión con la comunidad.
La estrategia se organiza en torno a los siguientes ejes: a) protección social de
los grupos vulnerables; b) competitividad de la oferta alimentaria, que debe
armonizar «con la Estrategia de Desarrollo Rural y la Estrategia de
Competitividad»; c) fortalecimiento de capacidades para el manejo de riesgos
en seguridad alimentaria a nivel local, regional y nacional; y finalmente d) marco
institucional a nivel local, regional y nacional para modernizar la gestión en
seguridad alimentaria.
De manera general, constatamos que las estrategias que han sido recientemente
aprobadas respecto a la pobreza, la seguridad alimentaría y el desarrollo rural
constituyen avances respecto a la organización y las políticas del Estado. Pero
si bien es verdad que lo local no ha sido ignorado, se privilegia las intervenciones
centrales y sectoriales; por lo que debe buscarse que la ejecución de dichas
estrategias se realice con participación municipal en respeto de las autonomías
de las municipalidades rurales y de la propia sociedad civil (comunidades
campesinas y nativas y productores agrícolas).
42
CAPÍTULO V
COMPETENCIA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES EN MATERIA
5.1 LOS MANDATOS DE LA LEY ORGÁN ICA DE LOS GOBIERNOS

REGIONALES
El inciso 7) del Art. 192º de la Constitución asigna competencia en materia de
«Agricultura» a los Gobiernos Regionales. También la Ley Orgánica de los
Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867, asigna a estos gobiernos territoriales
competencia en materia agraria. Así, el Art. 4º prescribe que los gobiernos
regionales tienen por finalidad esencial fomentar el desarrollo regional integral
sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo, y garantizar
el ejercicio pleno de los derechos y la igualdad de oportunidades de sus
habitantes, de acuerdo con los planes y programas nacionales, regionales y
locales de desarrollo.
Esta Ley Orgánica conceptualiza que el desarrollo regional comprende la
aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos de desarrollo
económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de planes,
programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan el
crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo
social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente en el
territorio regional, orientado hacia el ejercicio pleno de los derechos de hombres
y mujeres e igualdad de oportunidades.
El Art. 8º de la misma Ley Orgánica dispone -en sus incisos 4) y 8)- que los
mismos se rijan por los principios de inclusión y sostenibilidad. El primero para
que se desarrolle «políticas y acciones integrales de gobierno dirigidas a
promover la inclusión económica, social, política y cultural, de jóvenes, personas
con discapacidad o grupos sociales tradicionalmente excluidos y marginados
del Estado, principalmente ubicados en el ámbito rural y organizados en
comunidades campesinas y nativas, nutriéndose de sus perspectivas y aportes».
Y el segundo, referido a que la gestión regional se caracterice «por la búsqueda
del equilibrio intergeneracional en el uso racional de los recursos naturales
para lograr los objetivos de desarrollo, la defensa del medio ambiente y la
protección de la biodiversidad».
El Art. 9º, denominado «Competencias constitucionales»,se refiere en el inc. g)
a la promoción y regulación de actividades y/o servicios en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente». El
43
Artículo 10°, referido a las Competencias exclusivas y compartidas, asigna como

competencias exclusivas en la materia, las siguientes:
• Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas
socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional
de Desarrollo.
• Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región.
• Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en
proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de
servicios básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad,
competitividad, oportunidades de inversión privada, dinamizar
mercados y rentabilizar actividades.
• Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores
económicos y de ciudades intermedias.
• Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para
la agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros
sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
• Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo
económico, social y ambiental.
• Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e
innovación tecnológica; y
• Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
Este mismo Art. 10º asigna como competencias compartidas en la materia, las
siguientes:
• Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y
productivas en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores
agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía,
hidrocarburos, minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.
• Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la
calidad ambiental.
• Preservación y administración de las reservas y áreas naturales
protegidas regionales; y
• Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en todos
los niveles, concertando los recursos públicos y privados.
44
Finalmente, en cuanto a la competencia en materia agraria, el Artículo 51°

encarga a los gobiernos regionales las siguientes atribuciones:
a) Formular, aprobar, ejecutar, evaluar, dirigir, controlar y administrar los
planes y políticas de la región en materia agraria en concordancia con
las políticas nacionales y los planes sectoriales y las propuestas
promocionales de desarrollo rural de parte de las municipalidades rurales.
b) Administrar y supervisar la gestión de actividades y servicios
agropecuarios, en armonía con la política y normas de los sectores
correspondientes y las potencialidades regionales.
c) Participar en la gestión sostenible del recurso hídrico en el marco de las
entidades de cuencas y las políticas de la autoridad nacional de aguas.
d) Promover la transformación, comercialización, exportación y consumo
de productos naturales y agroindustriales de la región.
e) Desarrollar acciones de vigilancia y control para garantizar el uso
sostenible de los recursos naturales bajo su jurisdicción.
f) Promover y ejecutar proyectos y obras de irrigación, mejoramiento de
riego, manejo adecuado y conservación de los recursos hídricos y de
suelos.
g) Supervisar y administrar el servicio de información agraria en la región,
la cual podrá contar con una red de información provincial y distrital,
la que operará en armonía con el sistema nacional de información
agraria.
h) Promover la provisión de recursos financieros privados a las empresas
y organizaciones de la región, con énfasis en las micro, pequeñas y
medianas empresas y las unidades productivas orientadas a la
exportación.
i) Planificar, promover y concertar con el sector privado, la elaboración
de planes y proyectos de desarrollo agrario y agroindustrial.
j) Planear, supervisar y controlar, en coordinación con el gobierno
nacional la mejora de los servicios de comercialización agropecuaria,
del desarrollo de cultivos y de crianzas y ganadería.
k) Promover y prestar servicios de asistencia técnica en sanidad
agropecuaria, de acuerdo a las políticas y programas establecidos por
la autoridad nacional de sanidad agraria.
l) Fomentar sistemas de protección de biodiversidad y germoplasma.
m) Fomentar la investigación y transferencia de tecnológica y extensión
agropecuaria.
45
n) Promover, gestionar y administrar el proceso de saneamiento físico-

legal de la propiedad agraria, con la participación de actores
involucrados, cautelando el carácter imprescriptible, inalienable e
inembargable de las tierras de las comunidades campesinas y nativas.
o) Promover políticas para generar una cultura de seguridad alimentaria.
p) Promover, asesorar y supervisar el desarrollo, conservación, manejo,
mejoramiento y aprovechamiento de cultivos nativos, camélidos
sudamericanos y otras especies de ganadería regional.
q) Otorgar permisos, autorizaciones y concesiones forestales, en áreas
al interior de la región, así como ejercer labores de promoción y
fiscalización en estricto cumplimiento de la política forestal nacional.
En cuanto a recursos, debe recordarse que el Art. 72º de esta Ley Orgánica
dispuso la transferencia de los proyectos de alcance regional en materia de
agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud, y medio ambiente.
5.2 DOS CASOS REGIONALES

Dado que los Gobiernos Regionales recién se instalaron el año 2002, no existen
mayores registros del desarrollo y ejercicio cabal de su competencia en materia
agraria. Podemos, sin embargo, referirnos a dos iniciativas que se han
desarrollado en Piura y Lambayeque. Ambos casos dan cuenta de que estos
espacios son una necesaria referencia para el desarrollo rural sostenible, pero
también que las municipalidades rurales –con competencias igualmente
importantes para el desarrollo local- son ignoradas olímpicamente por las
instancias regionales.
En el primer caso, el Gobierno Regional de Piura, mediante Ordenanza Regional
043-2004/GRP-CR, expedida en razón a que la sequía en los reservorios de
Poechos y de San Lorenzo originó niveles de reservas muy bajos de agua, se
prohibió la siembra de arroz en los valles del departamento de Piura hasta el
mes noviembre del 2004, y se dispuso la promoción y la siembra de cultivos
alternativos. Esta ordenanza regional trajo consigo las protestas de los
agricultores afectados. Esta decisión regional no fue consultada a los productores
ni a las municipalidades rurales de la zona.
De otro lado, en la Región Piura se impulsa el proyecto de promoción de cadenas
productivas37 -con una inversión comprometida de S/. 4’ 800 000 nuevos soles-
y el Proyecto Binacional Catamayo-Chira, que se desarrollará sobre un área
37
Véase en: Plan de Desarrollo Regional Concertado 2003-2006 de la Región Piura.
46
agrícola de 72 039 kilómetros cuadrados -de los cuales 20 521 corresponden a

Ecuador y 51 518 al Perú- y que comprende hasta 39 proyectos productivos que,
de manera incomprensible, tampoco involucra la participación de las
municipalidades rurales.
En el segundo caso, el Gobierno Regional de Lambayeque impulsa un programa
regional de seguridad alimentaria, desarrollo pecuario lechero y de generación
de empleo con desarrollo de la ganadería lechera de la Región Lambayeque,
sin la previa concertación con las municipalidades rurales que tienen a su cargo
programas sociales de atención a la pobreza. Este programa, según se da cuenta
en los informes consultados, se ejecutó por la Gerencia Regional de Desarrollo
Económico, la Dirección Regional de Agricultura y la Comisión de Desarrollo
Económico y Cooperación Técnica Internacional del Consejo Regional, con la
colaboración de la GTZ (Dutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit)
y PISA (Proyecto Integral de Seguridad Alimentaria y el PRONAA – Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria.
47
CAPÍTULO VI
REGULACIÓN E INSTITUCIONALIDAD MUN ICIPAL
6.1. REFORMA CONSTITUCIONAL

En marzo del 2002 el Congreso de la República, mediante Ley Nº 27680, aprobó
de manera apresurada la Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV
sobre Descentralización. Si bien se le dio un sentido reivindicatorio, la misma
centro sus mayores esfuerzos en reconfigurar los gobiernos regionales
suprimidos por el Gobierno Fujimorista. Asimismo, reconociendo que esta
Reforma hizo hincapié en el tema de la participación ciudadana, la problemática
y el conjunto de la institucionalidad de las municipalidades no fue atendida
con el debido cuidado.
El desorden y los errores de la Reforma Constitucional de marzo del 2002 en lo
concerniente a las municipalidades, pueden resumirse de la siguiente manera:
Debilidad y descuidos en el articulado referido a las competencias (Art. 195º),
que confunde funciones, competencias y atribuciones; error en el tratamiento
del asunto de las municipalidades de centros poblados y también en el de la
Capital de la República; deficiente configuración de las adecuadas rentas locales
y, además, a nuestro entender el más grave de todos los errores, el anclaje
forzado a la regulación de las municipalidades en la Ley Orgánica.
En cuanto a las competencias, el Artículo 195º, en más de 5 incisos, en realidad
se refiere a determinadas atribuciones y no a competencias locales. Los incisos
1), 2), 3), 9) y 10) se refieren a la organización interna, presupuesto,
administración de bienes y rentas, presentación de iniciativas legislativas y el
ejercicio de otras atribuciones, que no son competencias, sino atribuciones.
Las competencias reconocidas a las municipalidades por esta norma
constitucional serían las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8), es decir, en
materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana, inversiones
y proyectos de infraestructura local; y finalmente las competencias concurrentes
mencionadas en el inc. 8): educación, salud, vivienda, saneamiento, medio
ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo, conservación de
monumentos, cultura y deporte.
Si hubiera que reordenar cada uno de estos temas, diremos que primero son
las funciones, luego las competencias y finalmente las atribuciones. En verdad,
las funciones del Poder Público son solamente cuatro (4): la constituyente, la
legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Las competencias y las
atribuciones son cosas distintas. Las competencias asignan y habilitan en
48
determinadas materias a las administraciones, en tanto que las atribuciones

son instrumentos que entrega la Ley para que cumplan las funciones y
competencias.
Así, el Art. 36º de la ya derogada Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 23853,
establecía como atribuciones del Concejo Municipal las de aprobar y controlar
los planes y proyectos de desarrollo local, aprobar el Presupuesto Anual - la
Cuenta General del ejercicio anual del presupuesto, etc.
El Artículo 61.2 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, define la
competencia como la potestad «para realizar las tareas materiales internas
necesarias para el eficiente cumplimiento de su misión y objetivos, así como
para la distribución de las atribuciones que se encuentren comprendidas dentro
de su competencia».
Los errores y confusiones en los que incurre el texto constitucional comentado
se han trasladado de manera general a la nueva Ley Orgánica de
Municipalidades, donde se constata un tratamiento deficiente de las
competencias municipales.
En el Art. 189º de la Constitución reformada se otorga a los centros poblados la
condición de «gobierno local», aunque seguidamente en el Art. 194º se
establezca que únicamente las municipalidades provinciales y distritales son
órganos de gobierno local y que «las municipalidades de los centros poblados
son creadas conforme a ley». La contradicción salta a la vista y no necesita
mayor explicación.
En cuanto a las rentas municipales, el largo listado que tiene el artículo Art.
196º de la Constitución reformada, a primera vista deslumbra: Nueve apartados
constitucionales que se refieren a las rentas municipales no parecen ser poca
cosa. Mas una atenta lectura y el estudio de sus reales alcances, nos vuelven a
la realidad.
En general, el artículo 196º no compromete ni asigna los recursos que necesitan
las municipalidades para desempeñar con efectividad el papel que la propia
Constitución les encarga. La vaguedad, la imprecisión y la generalidad de sus
disposiciones hacen que ello ocurra así. Se trata de normas en «blanco», que
no obligan a compromisos o pactos redistributivos fiscales en montos y en
plazos conocidos.
En efecto, las referencias y disposiciones a las rentas y recursos municipales de
este Artículo 196º -señalados en los incisos 2), 3), 4), 6), 7) y 8)- no constituyen
prescripciones claras, precisas de asignación o de distribución de los recursos
públicos a favor de las municipalidades.
Mención aparte merecen las disposiciones relativas a los derechos económicos
que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios, el Fondo de
49
Compensación Municipal y los provenientes del canon. Los derechos

económicos que se generen por las privatizaciones, concesiones y servicios -
contemplados por el inc. 4) de este artículo- constituye la única disposición
original de este artículo constitucional, la misma que se origina en la ola de
protestas de distintas provincias del interior de la República contra los procesos
privatizadores, como los ocurridos en el sur del país.
En cuanto al Fondo de Compensación Municipal, este fue creado en 1984 por
el Art. 160º de la Ley Nº 24030 y posteriormente fue incrementado con la
recaudación de hasta el 2% del IGV, por mandato del Art. 43º de la Ley Nº 24971
de 1988. Ya a partir de 1985, estos recursos constituían más del 50% de los
recursos de las municipalidades. Este Fondo, creado en 1984, fue también
insertado en el Art. 193º de la Constitución de 1993.
El Fondo de Compensación Municipal se constituye con el rendimiento del
Impuesto de Promoción Municipal –establecido desde 1984– del Impuesto al
Rodaje y del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo. Pese a la reforma
descentralista del 2002, hasta la fecha el Fondo no incrementó sus recursos
que se distribuyen entre todas las municipalidades distritales y provinciales,
sobre la base de indicadores que aprueba el Poder Ejecutivo.
De otro lado, el Art. 198º de la Constitución, a nuestro entender, erradamente
dispone que las «municipalidades de frontera tienen régimen especial en la
Ley Orgánica de Municipalidades», por las razones que ya hemos referido.
En lo que atañe a las áreas metropolitanas, el texto reformado del Artículo 198º
de la Constitución reza: «La Capital de la República no integra ninguna región.
Tiene régimen especial en las leyes de descentralización y en la Ley Orgánica
de Municipalidades. La Municipalidad Metropolitana de Lima ejerce sus
competencias en el ámbito de la provincia de Lima». De la lectura del texto
reformado queda claro que las nociones de área metropolitana y de región
metropolitana no son comprendidas y, mucho menos, abordadas en dicho texto
constitucional. Además, sin mayor sustento se «divide» el área metropolitana
de Lima y Callao, al restringir el «régimen especial» a la «Capital de la República»
(léase provincia de Lima), y se omite considerar o definir si dicha área
metropolitana contaba o no con una «Región Metropolitana».
Finalmente con esta Reforma, en el Art. 198º se incurrió en el grave error de
forzar la legislación local ulterior a una «Ley Orgánica de Municipalidades».
Con este pie forzado, en gran medida se ancló el derrotero legislativo ulterior
a uno tradicional y de traza uniformista.
50
6.2. EL ASUNTO DEL UN IFORM ISMO Y LA LEY ORGÁN ICA

Algunos erradamente entienden que la Ley Orgánica, en sí misma, es una
especie de escudo de protección de la institución municipal. La historia, la
doctrina y la jurisprudencia internacional38 se encargan de desmentir esta
postura. Recordemos, si no, la larga lista de agresiones y recortes de
competencias y de rentas municipales, a pesar de este famoso «escudo
orgánico».
Debe repararse, en primer lugar, que la única diferencia de una ley ordinaria
de las leyes orgánicas dentro del conjunto de fuentes normativas peruanas, es
la del procedimiento en su aprobación, que exige para ello un quórum especial.
Digámoslo de una vez y claramente: Las leyes orgánicas no tienen mayor valor
normativo que las leyes comunes y tampoco son una categoría superior, media
o inferior a las demás leyes.
Por lo demás, el Dr. Domingo García Belaúnde39sostiene que la asignación de
la Ley Orgánica en la Constitución en cuanto a las materias, es caprichosa y
que ello demuestra que «no hubo clara conciencia en el constituyente de lo
que se trataba ni tampoco existió interés en darle un contorno definido». Si
ello es así, el constituyente y el legislador han debido realizar una delimitación
de las instituciones públicas que no requieren y no deben regularse mediante
Ley Orgánica, y entre ellas, lógicamente, las municipalidades.
Aún no se repara en las diversas desventajas que acarrea el uniformismo
normativo para las municipalidades. No tenemos aún conciencia de la diversidad
de particularidades que presentan nuestros municipios, lo que sin duda impacta
directamente sobre el asunto de las competencias, las rentas y la estructura
organizativa correspondiente. Ya hemos dicho que nuestras ciudades y centros
poblados no son iguales, como para que todas ellas se regulen uniformemente
por Ley Orgánica. Es necesario y preciso reconocer esa diversidad como fuente
principal de edificación y fortalecimiento de la descentralización, de la
autonomía y de la normatividad local.
38
En España, por ejemplo, las Sentencias constitucionales de 13 de febrero de 1981 y de
5 de agosto de 1983 han sido categóricas en su rechazo de la concepción formal de las
Leyes Orgánicas, que, de llevarse a sus últimas consecuencias, alteraría gravemente
todo el cuadro de distribución de los poderes normativos establecido en la Constitución,
dejándolo al arbitrio de la voluntad cambiante de las mayorías que en un momento
dado pudieran otorgar ese «carácter» a cualquier producto normativo, lo que, además,
«podría producir en el ordenamiento jurídico una petrificación abusiva en beneficio de
quienes en un momento dado gozasen de la mayoría parlamentaria suficiente y en
detrimento del carácter democrático del Estado.
39
García Belaúnde, Domingo. Funciones legislativas del ejecutivo moderno: el caso peruano.
Varios autores. Lecturas sobre temas constitucionales. 3. Lima. Comisión Andina de
Juristas, 1989, p. 27.
51
El uniformismo no entiende de estas cosas, y más bien se limita a diseñar

formulas generales que no funcionan ni operan frente a la innumerable cantidad
de situaciones que presenta la realidad y la diversidad de municipios.
Sostenemos que no es posible elaborar una buena o siquiera una regular Ley
Orgánica de Municipalidades para el ámbito nacional, porque no puede darse
la misma ley a las áreas metropolitanas, a las ciudades intermedias, las ciudades
históricas o los centros rurales y tampoco para los centros poblados de la
Amazonía o de la sierra. El «uniformismo legal» que conlleva y apareja una Ley
Orgánica frente a la diversidad municipal es de escasa utilidad y además achata,
restringe y coacta la autonomía local.
Por eso, en vez de una Ley Orgánica, hemos planteado dotar a nuestras
municipalidades de una Ley de Bases local que establezca el marco general y
las reglas del gobierno municipal, a fin que cada gobierno regional o concejo
municipal provincial, de acuerdo a sus necesidades, tradición histórica, cultura
y experiencias de organización, apruebe la normatividad local adecuada para
las municipalidades de su jurisdicción.
Esta propuesta de Ley de Bases no es ninguna novedad en nuestro país: Se
remonta a la década del 60, conforme consta en la publicación efectuada por
el Colegio de Abogados de Lima, titulada «Bases para una legislación municipal».
En este debate, los doctores Luis Del Prado Paredes, Gustavo Bacacorzo y Mario
Gotuzzo, entre otros, delinearon las características de la «Ley de Bases
Municipal», ya que no compartían el criterio de quienes sostenían que tal medida
imposibilitaría el control de las municipalidades. Por el contrario, afirmaron
que a nombre de dicho control, en nuestro país se habían cometido los más
grandes atentados contra la autonomía municipal, y que el control no se realiza
eficazmente jamás con medidas prohibitivas, sino mediante una directa y eficaz
ingerencia de los próximamente interesados en el gobierno y en el manejo de
los intereses locales.
Anotamos que en España, en la exposición de motivos de la Ley 57 de diciembre
del año 2003, denominada «Medidas para la modernización del gobierno local»,
se realiza una enfática autocrítica al uniformismo, señalando al efecto que: «La
LRBRL siguió sustancialmente el modelo tradicional de Administración local
española», y que, «ello se hace patente en aspectos tan relevantes como el
sistema orgánico-funcional o las competencias de las entidades locales».
El Congreso español también ha reconocido que: «Hay dos ámbitos en los que
la LRBRL se vio rápidamente desbordada por las exigencias de una vida local
dinámica y rica, profundamente influida por las importantes transformaciones
sociales, económicas y culturales que han venido experimentando los municipios
españoles durante las últimas décadas: el modelo orgánico-funcional, lastrado
por una percepción corporativista de la política local, y el rígido uniformismo,
52
contemplando a todos o a la mayor parte de los municipios, con independencia

de su demografía y complejidad, como organizaciones merecedoras de un
tratamiento jurídico uniforme».40
6.3. EL «UN IFORM ISMO » LEGAL

La frondosa legislación y reglamentación nacional, así como la formación
universitaria que se imparte en las Facultades de Derecho continúa rigiéndose
por un molde tradicional, abstracto y general que sigue atribuyendo el
monopolio normativo al «Estado unitario» y centralista, sin considerar que la
diversidad no admite ni es compatible con el uniformismo legal, y que las
autonomías regionales y locales conllevan el nacimiento de otros niveles
normativos importantes que crean de manera permanente normas y derecho.
La diversidad cultural y social no es referencia alguna en nuestra legislación,
que acostumbra «importar» y aplicar mecánicamente leyes, así como se hace
con las máquinas, so pretexto de la «modernidad».
Las leyes y normas nacionales relativas a los procedimientos, las regulaciones
sobre estructuras administrativas, las normas presupuestarias y de las
contrataciones administrativas, las regulaciones sobre el SNIP, la tributación
municipal, las normas de controles y otras –debido a sus rígideces en diversos
órdenes- con mayor o menor dimensión, dificultan y hasta entrampan la gestión
en las municipalidades y son de escasa utilidad a las propias actividades
económicas.
Así, por ejemplo, las normas generales sobre adquisiciones de insumos para el
Programa del Vaso de Leche no son las más adecuadas para permitir que las
municipalidades rurales adquieran la leche fresca de los propios productores.
En el Distrito de San Domingo se constató que pese a que cada productor
vende a la Municipalidad entre 2 a 3 litros diarios, recibiendo por esa venta de
leche entre S/. 50 a S/. 60.00 nuevos soles mensuales, sin embargo tiene que
premunirse del consabido RUC, de las inscripciones, constancias administrativas
y certificados sanitarios -cuyo costo a cargo de la Sanidad Agraria oscila entre
S/. 500.00 a S/. 510.00 nuevos soles por cada análisis. Todo lo cual no solamente
entrampa, sino que constituye un serio despropósito que torna inviable la
prestación adecuada de dicho Programa. Solamente nos queda dudar si este
tipo de normas obedece al rígido uniformismo normativo o a intereses creados
40
«De este uniformismo se han resentido singularmente las mayores ciudades españolas,
que han venido reclamando un régimen jurídico que les permitiera hacer frente a su
enorme complejidad como estructuras político-administrativas. De hecho, el gobierno
urbano no ha recibido hasta ahora un tratamiento específico suficiente en nuestro
ordenamiento jurídico, como consecuencia de ese tradicional tratamiento unitario que
ha caracterizado a nuestro régimen local.»
53
de quienes desean que las municipalidades no adquieran leche fresca, para

preferir la leche en polvo u otros productos ofertados por las grandes
comercializadoras.
La Ley de Tributación Municipal aprobada en 1993 por el Decreto Legislativo Nº
776 y modificada recientemente por el Decreto Legislativo Nº 95241, es quizá la
norma donde se manifiesta más claramente lo estrepitoso que puede ser el
uniformismo legal, ya que la casi totalidad de impuestos, tasas y contribuciones
que contiene y desarrolla esta Ley -Impuesto al Patrimonio Vehicular, Impuesto
a las Embarcaciones de Recreo, Impuesto a las Apuestas, Impuesto a los Juegos,
Impuesto a los Espectáculos No Deportivos, Contribución Especial de Obras
Públicas, etc.- no son de aplicación en las jurisdicciones de las municipalidades
rurales.
El uniformismo legal impacta negativamente, asimismo, sobre las normas
generales en materia de urbanismo. El Reglamento Nacional de Construcciones
o la denominada Ley «general» de Habilitaciones Urbanas no se compadecen
ni toman para nada en cuenta el medio rural, imponiéndole el imperio del
concreto y el manzaneo, sin consideración alguna a sus espacios naturales.
Estas normas operan y se aplican igual para Lima que para la amazonía o las
laderas de la sierra peruana. Las normas urbanas generales, tan confusas y
deficientes, se dictan inclusive sin atender a nuestras zonas monumentales o a
las ciudades históricas, con estrepitosos resultados en perjuicio del Patrimonio
Cultural de la Nación.
En las normas sobre contrataciones y adquisiciones los desencuentros son de
todo orden, inclusive desde el propio inicio para la determinación del postor
válido y también en todo el proceso de selección, cuyas condiciones no son
verificables en la mayoría de los centros poblados del país.
Así por ejemplo, el Art. 34º de la Ley de Municipalidades dispone que estas
deben contratar «preferentemente con las empresas calificadas constituidas
en su jurisdicción» y solamente a falta de ellas con empresas constituidas en
otras jurisdicciones. Se anota que algunos entendidos sostienen que esta
disposición contravendría el principio de libre competencia, que no admite
este tipo de excepciones.
Julio Díaz Palacios42, al respecto ha señalado que: «El centralismo es responsable
de aprobar e imponer normas, políticas, instrumentos y exigencias para las
municipalidades rurales, que son más apropiadas para las municipalidades
urbanas. Entre las normas e instrumentos que no se corresponden con las
41
Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004 que aprueba el Texto Único Ordenado
de la Ley de Tributación Municipal.
42
Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Rurales
como Instituciones Claves del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.
54
particularidades de las municipalidades rurales, tenemos la de administración

de personal, inversiones públicas, contabilidad y presupuesto y control. Aunque
parezca increíble, las normas vigentes para municipalidades con más de 7
millones de habitantes, como Lima Metropolitana, se exigen también para
municipalidades rurales de menos de 1 000 habitantes».
El profesor Guevara Gil acertadamente señala al respecto, que: «En lugar de
entrar al diálogo con la sociedad para enfrentar la diversidad cultural y la
complejidad social, el Estado se empecina en acelerar la producción legislativa,
conduciéndonos a la hipertrofia legal. En lugar de enfrentar la cuestión de
cómo elaborar un sistema legal que acoja y potencie la diversidad con el fin de
evitar, precisamente, la anomia social y la sobreproducción normativa, el Estado
ha respondido ensanchando las brechas que lo distancian de la sociedad y
mojando su propio papel».43
El autor citado plantea como alternativa, aplicar «la misma lógica propuesta
para liberar a la economía del intervencionismo estatal, permitiendo que las
fuerzas y grupos sociales afirmen su iniciativa normativa».
Guevara Gil plantea que, en lugar de centralizar esas potestades normativas y
jurisdiccionales en órganos estatales especializados, el objetivo tiene que ser
desestatizarlas, reconociendo y potenciando su vigencia y efectividad social, y
que, para ello es necesario anchar las avenidas legislativas, administrativas y
jurisprudenciales del Estado, propiciar una respuesta tolerante a la diversidad
social y normativa, y fomentar el diálogo entre todos los agentes sociales
involucrados.
En esta misma línea, nosotros hemos sostenido 44 que el proceso de
reformulación de las normas urbanísticas debe realizarse teniendo en cuenta:
i) que las instituciones, y no las normas, son las verdaderas unidades elementales
de la vida jurídica; ii) que el ordenamiento jurídico no es un agregado de normas;
más bien, precede a la norma, la cual es tal por su inserción en un ordenamiento
concreto; iii) que las normas urbanísticas en el Perú no responden a un
ordenamiento jurídico preestablecido, se encuentran desarticuladas,
favoreciendo la especulación urbana y el desorden urbano; y, iv) que, desde
que el territorio de la República se «divide» en regiones, departamentos,
provincias y distritos, en los cuales se ejerce gobierno «de manera
descentralizada y desconcentrada», en base a las autonomías que les
corresponde a las municipalidades y gobiernos regionales y que incluye la
43
Guevara Gil, Armando. Notas sobre las causas estructurales de la pluralidad legal en el
Perú. UCP. Lima, 1999.
44
Véase en «Régimen normativo de la planificación urbana (Gaceta Jurídica. Temas
Municipales Nº 2, Lima, 1998, pp. 303-349) y Régimen Legal Urbano (Gaceta Jurídica,
Lima, 2000, p.100).
55
correspondiente potestad normativa, nuestro ordenamiento jurídico se conforma

igualmente de ordenamientos singulares, apareciendo así con fuerza innovadora
el principio de la competencia. Conforme a este principio, los asuntos de
competencia de las municipalidades normados mediante ordenanzas, superan
inclusive las normas del Estado, y aún la propia ley, siempre que se expidan
con respeto a las normas generales y principios generales del Derecho».
En Ecuador y Venezuela las normas y regulaciones han superado las etapas del
reconocimiento del derecho indígena, pasando a garantizar y regular temas
como la protección a las tierras colectivas, la representación política directa en
el Parlamento nacional, el desarrollo de una autodeterminación en los asuntos
que le afecten y la regulación del patrimonio cultural; todo lo cual no
necesariamente implica que en dichos países se hayan llegado a materializar
todas las expectativas indígenas. Sin embargo, existen mejores instrumentos
legales apropiados a la diversidad social y cultural.
El debate al respecto, entonces, está planteado.
En el presente caso, referido a las municipalidades rurales, proponemos: i) que
el marco adecuado para legislar la diversidad de municipios no es la Ley
Orgánica, sino una Ley de Bases local; ii) que las competencias de las
municipalidades rurales sean diferenciadas y desarrolladas de las restantes
municipalidades; iii) que las reglamentaciones nacionales no impongan, sino
que orienten; y iv) que los gobiernos descentralizados del nivel regional o
provincial, en base a las autonomías y conocimiento concreto de sus realidades,
por acto normativo reglamenten las disposiciones generales y desarrollen o
dispongan el régimen competencias y organizativo de las estructurasy gobiernos
de sus jurisdicciones.
Sabemos que estos planteamientos incomodaran a los conservadores y a los
defensores del centralismo, y que serán objetados con el argumento de generar
«inestabilidad, «desregulación de los controles» y hasta «quebrantamiento del
orden jurídico». Al respecto, sostenemos que el ordenamiento jurídico peruano
más bien ganaría en coherencia con dicha propuesta, porque respondería con
coherencia a la diversidad de situaciones que plantea nuestra propia realidad:
La conexión y el ordenamiento correspondiente se hallarán en la construcción
certera de una efectiva descentralización política del país.
En abril del 2003, en declaración pública, las autoridades de 96 municipalidades
rurales de Arequipa, Cajamarca, Piura, Huancavelica, Ayacucho, Apurímac, Piura,
Puno, Cusco, Loreto, Lima-Provincias, Lima- Metropolitana, Ancash, San Martín,
Ucayali, Lambayeque y Madre de Dios, señalaban que sus municipios sufren
una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de los modelos
de desarrollo inequitativos, el centralismo estatal y la ausencia de políticas y
estrategias claras orientadas a fortalecer las zonas rurales, que constituyen
56
más del 60% del país y en donde se concentra casi el 30% de la población
nacional y en situación de pobreza más del 60%». Por lo que demandaron
«políticas públicas como el Programa Nacional de Desarrollo Rural y el Programa
de Promoción de Municipalidades Rurales, como efectivos gobiernos locales,
en el marco de la descentralización y modernización del Estado, encargándose
en diálogo con la sociedad civil de la promoción del desarrollo rural sostenible».
6.4. REFORMA M UN ICIPAL Y LEY DE BASES DE M UN ICIPALI DADES
Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, en lugar de ocultarlo o

de contentarnos con el «participacionismo» en boga, postulamos la necesidad
de impulsar una Reforma Municipal como parte integrante de la necesaria
Reforma del Estado. Esta Reforma Municipal debe tener dos frentes que abordar:
Una reforma externa y otra reforma interna, formando ambas un solo conjunto.
Reforma municipal externa

La Reforma Municipal, decimos que tiene al frente un claro e imprescindible
componente externo, dirigido a garantizar la autonomía municipal, desde que
los instrumentos y las medidas necesarias exceden la esfera normativa local. La
Reforma Municipal externa, tiene a su vez dos grandes tareas.
La primera tarea se refiere a una efectiva Reforma Constitucional, a fin de que
se instituyan efectiva y adecuadamente las competencias municipales y el
necesario equilibrio de los recursos internos y externos. La reforma constitucional
sigue siendo necesaria por las razones que hemos señalado líneas arriba. Como
consecuencia de la misma, la autonomía local debe ser parte del derecho
fundamental constitucional.
Desde nuestro punto de vista la Reforma Constitucional debe formularse en
base a los siguientes principios:
I. Consagración expresa y garantías de la autonomía local y de las
II. Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados y
propios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursos
a los Gobiernos Locales será realizada en proporción razonable a las
tareas que éstos asuman. Estos recursos deben ser de naturaleza
regular y constante, de tal modo que permitan servicios públicos locales
permanentes y una adecuada programación financiera.
III. Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo de
regímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, centros
históricos. zonas rurales, etc.
57
IV. Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.

V. Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollo
local, que debe permitir el escenario de encuentro y debate entre el
conjunto de los actores locales. La participación ciudadana debe ser
un proceso permanente, y no una manera o un pretexto para
entrampar o debilitar el sistema y la democracia local.
La segunda tarea de la Reforma Municipal Externa se refiere a la promulgación
de la Ley de Bases de Municipalidades y la Ley General de Régimen Especial de
las Áreas Metropolitanas.
En 1997 planteamos45 que una Ley de Bases de Municipalidades debería
desarrollar las garantías de la autonomía municipal, fijando las suficientes
garantías: Que las poblaciones puedan elegir a sus propias autoridades, que
las municipalidades puedan ejercer las competencias necesarias y suficientes;
que las municipalidades puedan administrar sus recursos y ejercer potestad
tributaria; que las rentas nacionales sean distribuidas en forma equitativa, y
que exista la garantía de que sólo judicialmente podrá cuestionarse la validez
de sus actos administrativos, entre otros.
Esa Ley de Bases, asimismo, debe establecer la adecuada tipología de las
municipalidades y desarrollar el marco general de las competencias de la nueva
tipología de las municipalidades. Además de precisar y desarrollar las diversas
materias en las cuales las municipalidades tiene competencia, tales como
urbanismo, transporte, educación, servicios públicos locales, medio ambiente,
comercialización, pequeña empresa, seguridad ciudadana, desarrollo local y
aquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado.
En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar una
adecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursos
en los gobiernos locales y establecer que las municipalidades tienen potestad
tributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos
y licencias. La Ley de Bases, en fin, debe fijar el marco general suficiente para
desarrollarse luego en ordenanzas o cartas municipales que aprueben los
respectivos Concejos Municipales Provinciales o, en todo caso, los Gobiernos
Regionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera y
efectiva autonomía política, administrativa y económica.
¿Por qué no dejar que cada Municipalidad Provincial legisle y se administre de
acuerdo a su constitución étnica y geográfica, a sus sistemas económicos y al
número de sus habitantes, bajo bases constitucionales; o sea, darles una
verdadera y auténtica autonomía política, económica y normativa solamente
45
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando. Ley de Bases de Municipalidades. Temas Municipales.
(pp. 13-40). Editorial Gaceta Jurídica. Lima, 1997.
58
subordinadas al principio de la unidad nacional y las normas generales

establecidas en la Ley de Bases y los ordenamientos necesarios?
Reforma municipal interna

En cuanto a la reforma municipal interna, esta debe entenderse como un proceso
permanente, amplio y complejo que abarcara diversos aspectos y líneas de
actuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión
financiera y control presupuestario, entre otros.
La reforma municipal interna debe abordar el desarrollo de mecanismos e
instrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la
reformulación de las gestiones urbanas, ambientales y tributarias; el diseño de
sistemas de evaluación que incorporen el impacto de las políticas y planes, las
nuevas normas y reglamentos que respondan a los diversos cambios operados;
el fortalecimiento y la modernización de los servicios públicos locales, el asunto
de la moralización, la transparencia municipal y los controles vecinales, entre
otros.
Esta reforma municipal interna debe entenderse, repetimos, como un proceso
permanente, ya que los cambios parciales no son eficaces.
59
CAPÍTULO VII
MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS MUN ICIPALES
7.1 C ONSTITUCIÓN Y COMPETENCIAS MUN ICIPALES
El concepto y alcances de la autonomía local se encuentran directamente

conectados con la asignación de las competencias locales a las municipalidades
provinciales y distritales. Así se colige del texto del Art. 194º de la Constitución.
Ahora bien, las competencias reconocidas a las municipalidades por el Art.
195º de la Constitución reformada mediante Ley Nº 27680, son las señaladas en
los incisos 4), 5), 6), 7) y 8); es decir:
• Potestad tributaria: Habilitación constitucional para crear, modificar y
suprimir los tributos locales;
• Organización, reglamentación y administración de los servicios
públicos locales;
• Acondicionamiento territorial y planificación;
• Inversiones y proyectos de infraestructura local, y;
• Las competencias concurrentes en materias de educación, salud,
vivienda, saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo,
circulación y tránsito, turismo, conservación de monumentos, cultura
y deporte.
Como ya hemos dicho, las señaladas como «competencias» en los incisos 1),
2), 3), 9) y 10) de este Artículo 195º no lo son, pues en realidad se trata de
atribuciones concernientes a la organización interna, el presupuesto, la
administración de bienes y rentas, la presentación de iniciativas legislativas y
el ejercicio de otras atribuciones locales.
7.2 TRATAM IENTO DE LAS COMPETENCIAS MUN ICIPALES EN LA LOM

La Ley Orgánica de Municipalidades otroga un tratamiento deficiente al asunto
de las competencias municipales. Diversos capítulos y artículos de esta Ley se
denominan erróneamente como «funciones»: Por ejemplo, los Artículos 78º al
86º incurren reiteradamente en el uso errático de los conceptos de función,
competencia y atribuciones.
60
Se llega a sostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o el

Plan Urbano es una función, y no una atribución derivada de la competencia
en materia de urbanismo, y específicamente, de la competencia en materia de
planificación urbana -1.1 y 1.2 del Art. 79º. También se afirma erradamente,
asimismo, que la «limpieza pública» es una función y no una competencia -3.1.
del numeral 3.1. del Art. 80º- y que realizar campañas de medicina preventiva
es una función y no una atribución -2.6. del numeral 2 del Art. 80º, entre otros
aspectos.
En general, se constata que en esta Ley Orgánica de Municipalidades existe
una mezcla antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia
y atribuciones, todo lo cual, sin lugar a dudas, generará confusión al momento
de su aplicación.
En cuanto a las competencias y atribuciones municipales relacionadas con el
urbanismo, se incurre en diversos errores. Así, por ejemplo, se verifica un
irresponsable tratamiento de la planificación a cargo de las municipalidades,
ya que tal y como se encuentran propuestos en el Art. 79º y siguientes, tanto
las municipalidades provinciales y distritales tendrían a su cargo la elaboración
de más de quince (15) tipos de planes, lo cual en verdad constituye un
despropósito.
Hubiera sido conveniente que la Ley, sin ser orgánica sino general o de bases,
estableciera la tipología completa de municipios y asigne a cada tipo de
municipalidad las respectivas y atinentes competencias, pero esto no ocurre
en el presente caso. Por ello, del modelo general de competencias y atribuciones
locales normadas, habrá de explorarse las más apropiadas y atinentes a las
7.3 COMPETENCIAS DE LAS MUN ICIPALI DADES RURALES EN LA LOM
Las competencias municipales se asignan en el Título V de la Ley Orgánica de

Municipalidades, de manera general tanto a las municipalidades provinciales
como a las distritales, sin distinguir la naturaleza urbana o rural de la
municipalidad. Al respecto, ya hemos advertido la inconveniencia de las leyes
orgánicas para atender la diversidad de los municipios y, sin lugar a dudas, ello
repercute negativamente en la necesaria aproximación específica al modelo
de competencias que debería corresponder a las municipalidades rurales.
Pareciera que en el Art. 73º se postula que las competencias en planificación y
los proyectos de inversión se atribuyen exclusivamente a favor de las
Municipalidades Provinciales, pero ello seguidamente es desvirtuado en los
numerales 2 y 3 del Art. 79º, que atribuye a las municipalidades distritales la
aprobación de los planes urbanos o rurales y la ejecución de obras, aunque
luego se las condicione a la «supeditación» del plan provincial.
61
Las únicas referencias expresas a las competencias que corresponderían a las

municipalidades rurales se encuentran en el Título XI de la Ley, concretamente
en los Art. 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades. El primero de
ellos dispone que les corresponde, «en los que les sea aplicable», las mismas
competencias de las municipalidades provinciales y distritales, «según el caso»
y en las condiciones que se establece en el Título XI. Este Artículo conlleva a
reconocer, entonces, que las competencias de las municipalidades rurales
comprenden o abarcan de manera general tanto las competencias exclusivas
como las competencias compartidas establecidas por los Artículos 79º al Art.
85º de la Ley de Municipalidades.
Por ello, la diferenciación de las competencias atinentes a las municipalidades
rurales de las restantes municipalidades que no lo son, se desprendería
únicamente de la alusión que contiene el Art. 140º, en el sentido que dichas
competencias corresponderán «según el caso» y además a «las condiciones
que establece el presente Título», que en realidad solamente se plantea en el
Art. 141º. Este Artículo 141º prescribe que las municipalidades rurales tienen a
su cargo las competencias relacionadas con la promoción de la gestión
sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad y
la generación de empleo.
Ciertamente que la referencia que hace el legislador a las competencias de las
municipalidades rurales con el concepto indeterminado de «según el caso», es
una forma de delimitación de competencias sin ninguna clase de rigurosidad,
lo cual no resuelve claramente el asunto. Sin embargo, ello en modo alguno
puede interpretarse como si se tratara de una disposición restrictiva de las
competencias de las municipalidades rurales, sino como una indicación o
direccionalidad a las competencias apropiadas y atinentes al desarrollo rural
sostenible, que viene a ser el objeto y finalidad misma de este tipo de
municipalidades rurales por expreso mandato del Art. 139º de la Ley Orgánica
de Municipalidades.
Por ello, en la medida que conforme a nuestro ordenamiento jurídico las
competencias solamente pueden asignarse por Ley, cualquier reglamento o
norma complementaria únicamente puede limitarse a realizar la organización,
la presentación, la precisión, la selección o el ordenamiento de esas
competencias atinentes «según al caso», es decir, aquellas referidas al desarrollo
rural sostenible.
Precisamos que cuando nos referimos «desarrollo rural sostenible», no nos
limitamos a entender que este solamente comprende a la actividad y producción
agrícola. El propio concepto de «desarrollo rural sostenible» abarca diversos
aspectos y materias, tales como la planificación, el medio ambiente, el
ecoturismo, la gestión descentralizada y el control administrativo (tala de
62
bosques, usos ilícitos del agua, etc.), la economía rural, la lucha contra la
pobreza, los proyectos productivos, las infraestructuras y servicios básicos, la
educación, la salud, comercialización y la seguridad ciudadana, entre otros.
Por todo lo dicho, será aplicable a las municipalidades rurales cualesquiera de
las competencias generales establecidas en los Arts. 79º al Art. 85º de la Ley
Orgánica de Municipalidades, con la única restricción de las que resulten
aplicables «según el caso», es decir, siempre que se refieran y estén relacionadas
al «desarrollo rural sostenible».
Más, como quiera que en su aplicación práctica, tal como se encuentran
diseñadas puede generarse confusión, es conveniente ordenar
reglamentariamente las competencias y atribuciones de las municipalidades
rurales.
7.4 LEGISLACIÓN COMPARADA

Bolivia: En el Art. 14º de la Ley de Participación Popular, Ley Nº 1551 de abril de
1993, denominado Ampliación de competencias municipales al ámbito rural,
se establece la competencia municipal para promover el desarrollo rural
mediante la utilización de tecnologías propias y otras aplicadas, obras de
microriego y caminos vecinales, supervisar el desempeño de las autoridades
educativas, administrar los sistemas de catastro rural, conservar y restaurar el
patrimonio cultural e histórico, contribuir al mantenimiento de los caminos
secundarios y vecinales y atender los programas de alimentación
complementaria incluyendo los desayunos escolares.
Colombia: El Art. 320º de la Constitución de Colombia establece que la Ley
podrá establecer categorías de municipios de acuerdo con su población,
recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto
régimen para su organización, gobierno y administración.
El Art. 6º de la Ley 136/94, categoriza los municipios atendiendo a su población,
sus recursos fiscales e indicadores de sus condiciones socioeconómicas, en las
siguientes:
• Categoría especial. Todos aquellos municipios con población superior
a los 500 001 habitantes, y cuyos ingresos anuales superen los 400
000 salarios mínimos legales mensuales.
• Primera Categoría.- Todos aquellos municipios con población
comprendida entre 100 001 y 500 000 habitantes, y cuyos ingresos
anuales oscilen entre 100 000 y 400 000 salarios mínimos legales
mensuales.
63
• Segunda Categoría. Municipios con población entre 50 001 y 100 000

habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 50 000 y 100 000
salarios mínimos legales mensuales.
• Tercera Categoría. Los municipios con población comprendida entre
30 001 y 50 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 30
000 y 50 000 salarios mínimos legales mensuales.
• Cuarta Categoría. Los municipios con población comprendida entre
15 001 y 30 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 15
000 y 30 000 salarios mínimos legales mensuales.
• Quinta Categoría. Los municipios con población comprendida entre 7
001 y 15 000 habitantes, cuyos ingresos anuales oscilen entre 5 000 y
15 000 salarios mínimos legales mensuales.
• Sexta Categoría. Municipios con población inferior a 7 000 habitantes,
con ingresos anuales no superiores a 5 000 salarios mínimos legales
mensuales.
Con base en la clasificación señalada, el Art. 38º de la Ley del Régimen Municipal
asigna competencias y atribuciones a las distintas categorías de municipalidades.
Así, corresponde a las municipalidades con población mayor a los 10 000
habitantes, las competencias referidas a la limpieza, alumbrado público y
domiciliario, agua potable, mataderos, plazas, mercados públicos y atención
primaria de salud.
Las municipalidades con población mayor a los 50 000 habitantes, a las
competencias ya señaladas añaden las de parques públicos, bibliotecas, plan
de desarrollo local y de nomenclatura. A su vez, las municipalidades con
población mayor a los 100 000 habitantes añaden las competencias que
corresponden a la protección civil, asistencia a la infancia y ancianos,
planificación familiar, prevención de desastres y de instalaciones deportivas,
transporte urbano, protección ambiental y tratamiento de residuos.
El Art. 20º de la Ley 142/94 establece el Régimen de los Servicios Públicos en
municipios menores y zonas rurales.
Chile: La Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades establece como una
competencia compartida de los municipios, la capacitación y promoción del
empleo local y el fomento de la pequeña producción urbana y rural. La Ley
reconoce la facultad de las municipalidades, de asociarse entre ellas para el
cumplimiento de sus fines.
La Ley Indígena 19.253 de 1993 establece normas sobre protección, fomento y
desarrollo de los indígenas y, a tal efecto, creó la Corporación Nacional de
Desarrollo Indígena - CONADI.
64
Ecuador: En este país la gestión municipal ha estado marcada por el tema

indígena, que ha sido parte de las estrategias de poder.
Los Arts. 1º 10º y 11º de la Ley de Régimen Municipal de Ecuador instituyen que
el municipio es la sociedad política autónoma subordinada al orden jurídico
constitucional del Estado, cuya finalidad es el bien común local y, dentro de
éste y en forma primordial, la atención de las necesidades de la ciudad, del
área metropolitana y de las parroquias rurales de la respectiva jurisdicción; y
que el territorio de cada cantón comprende parroquias urbanas -cuyo conjunto
constituye una ciudad- y parroquias rurales.
La Ley Nº 29 del 27 de Octubre del 2000, denominada Ley de Juntas Parroquiales
Rurales, atribuye a dichas juntas formular anualmente el Plan de Desarrollo
Parroquial, la organización de mingas o cualquier otra forma de participación
social para la realización de obras de interés comunitario, entre otros. En cuanto
a la estructura administrativa, dispone que la misma se determine «según los
requerimientos de cada parroquia y en ningún caso se comprometerá para ello
más del diez por ciento (10%) de la disponibilidad financiera de la misma». El
Artículo 17º permite que las juntas parroquiales se asocien con el fin de
fortalecer el desarrollo parroquial y la gestión de las áreas rurales. Finalmente,
los Arts. 23º a 26º regulan respecto a los ingresos tributarios y no tributarios y
el Fondo de Desarrollo Parroquial por Provincia.
España: El Art. 30º de la Ley 7/1985, Ley Reguladora de las Bases del Régimen
Local, manda que las leyes sobre régimen local de las Comunidades Autónomas
podrán establecer regímenes especiales para Municipios pequeños o de carácter
rural, y para aquellos que reúnan otras características que lo hagan aconsejable,
como su carácter histórico-artístico o el predominio en su término de las
actividades turísticas, industriales, mineras u otras semejantes.
Venezuela: El Art. 169º de la Constitución de Venezuela manda que la legislación
que se dicte para desarrollar los principios constitucionales relativos a los
Municipios y demás entidades locales, debe establecer diferentes regímenes
para su organización, gobierno y administración, incluso en lo que respecta a
la determinación de sus competencias y recursos, atendiendo a las condiciones
de población, desarrollo económico, capacidad para generar ingresos fiscales
propios, situación geográfica, elementos históricos y culturales y otros factores
relevantes. El citado texto constitucional dispone que la legislación establezca
las opciones para la organización del régimen de gobierno y administración
local que corresponderá a los Municipios con población indígena.
La Ley Orgánica de Régimen Municipal de Venezuela establece una adecuada
tipología de municipalidades en Municipios, Distritos Metropolitanos, Parroquias,
Mancomunidades y otras formas asociativas. El Art. 32º prescribe que las
Parroquias son demarcaciones de carácter local, dentro del territorio de un
65
Municipio, creadas con el objeto de descentralizar la administración municipal,

promover la participación ciudadana y la mejor prestación de los servicios
públicos locales.
México: Las características que comprometen la tipología de un municipio como
rural aceptan que tienen una población de 30 000 hasta 5 000 pobladores,
donde se dan actividades como la microindustria, agricultura, turismo,
silvicultura, acuicultura, entre otros y existen pueblos, rancherías, ejidos y
comunidades agrarias46.
La Ley Orgánica para la Administración Municipal del Estado de Nayarit-México,
en sus Art. 21º y 34º, otorga flexibilidad en cuanto a la composición y estructuras
administrativas de «acuerdo a las condiciones propias y al desarrollo económico,
social, cultural y político correspondan a cada municipalidad». En relación a la
estructura administrativa, el Art. 34º establece que: «Las dependencias
administrativas, técnicas y contables se integrarán para atender los asuntos
que son de su competencia, y se formarán de conformidad a las condiciones
propias de cada municipio y en base a la capacidad financiera, así como a las
partidas presupuestales respectivas». El numeral VI del Art. 48º les encarga
promover la gestión de las actividades productivas del Municipio, estimulando
y organizando el desarrollo de la agricultura, ganadería, pesca, turismo, industria,
minería, etc.
46
Espejel, Samuel y otros. La acción operacional estatal y la diversidad de municipios, en:
Desarrollo, administración y planeación municipal. La experiencia del Estado de México,
IAPEM-UAM-UAEM, México, 1990.
66
CAPÍTULO VIII
TIPOS Y ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA DE MUN ICIPALIDADES RURALES
Un municipio se define por su territorio, población y por la organización de

gobierno, es decir, la Municipalidad. Maragall47, al respecto sostiene que «los
municipios presentan una enorme diversidad, en términos de escala, que abarca
desde los pequeños municipios rurales con un débil potencial demográfico
hasta las grandes ciudades, pasando por todo tipo de pueblos y ciudades
intermedias.»
Como ya hemos referido, el sistema legislativo municipal -con olímpico
desconocimiento de nuestra realidad- hizo abstracción de las zonas rurales y
reguló sobre las municipalidades de las grandes ciudades, mientras que en la
última Ley Orgánica de Municipalidades se sigue el tradicional sistema
uniformista para las municipalidades del país, dado que en el Título I,
Disposiciones generales y «Clases de Municipalidades» -concretamente, en el
Art. 2º- se establece la tipología básica uniformista de las municipalidades en
«provinciales y distritales».
Sin embargo, en esta misma Ley se sigue una antitécnica calificación municipal
en los Títulos X, XI y XIII, denominados «Las municipalidades de los centros
poblados y las fronterizas» (Arts. 128º a 138º), «La promoción del desarrollo
municipal en zonas rurales» (Arts. 139º a 147º) y «La Municipalidad Metropolitana»
(Arts. 151º a 165º).
Respecto a las municipalidades fronterizas, ya hemos objetado su tipología
como tal. En cuanto a las municipalidades de centros poblados, también hemos
dicho que las únicas municipalidades que tienen autonomía y personería jurídica
propia son las provinciales y las distritales.
Entendemos que la «municipalidad de centro poblado» es una unidad u órgano
desconcentrado, y por lo tanto, disentimos que se haya regulado en la forma
que se ha hecho sobre aquellas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Como
se sabe, los órganos desconcentrados no tienen personalidad jurídica propia y
son órganos inferiores dentro de las respectivas entidades públicas; además,
están obligadamente supeditados y subordinados a las autoridades superiores.
47
Maragall, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España,
1997, p. 32.
67
Respecto a las normas sobre la Municipalidad Metropolitana, considero que el

mentado «régimen especial» de la Municipalidad Metropolitana de Lima es
antitécnico y deficiente por lo siguiente:
Ø En nuestro Derecho Constitucional no existe comprensión de la gestión
urbana ni del fenómeno metropolitano, por lo que la Constitución
separa irresponsablemente a las provincias de Lima y Callao,
impidiendo el tratamiento adecuado del Área Metropolitana: Lima-
Callao: Todas sus referencias son a la Capital de la República, como si
esta mención supliera el vacío anotado.
Ø Erradamente, la Ley 27972 ancla lo metropolitano en Lima, ignorando
que en nuestro país existen otras ciudades que tienen rango
metropolitano, como sucede con Cusco, Trujillo, Chiclayo, Piura,
Arequipa, Tacna, Loreto y Huancayo.
Ø La Ley 27972 erradamente aprueba un «régimen especial» que,
simplemente, consiste en vaciar el contenido regional general diseñado
para el conjunto del territorio nacional, al marco normativo general
municipal, dando así nacimiento a una errática institucionalidad que
en verdad no aborda apropiadamente lo metropolitano ni reconoce y
aborda la naturaleza y el ámbito de metrópoli, ni de la región
metropolitana48.
Ø No existe en nuestro ordenamiento jurídico el tratamiento adecuado
a las metrópolis ni a las regiones metropolitanas y, por tanto, seguimos
insistiendo en la necesidad de que se hagan las modificaciones
necesarias para que nuestras metrópolis -no solamente la de Lima-
Callao- cuenten con una Ley General de Áreas Metropolitanas.49
Tipología de Municipalidades en la Ley Orgánica de Municipalidades
«Régimen
Centro especial» de
Provinciales Distritales Fronterizas Rurales
Poblado Lima
Metropolitana
Propuesta de Tipología de Municipalidades
Rurales Urbanas (Ciudades Ciudades Históricas Metropolitanas

intermedias y otros)
48
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y
Concordada, Lima, 2003, p. 782.
49
Castro-Pozo Díaz, Hildebrando: Ley Orgánica de Municipalidades Comentada y
Concordada, Lima, 2003, p. 794.
68
Como ya hemos visto, la Legislación Comparada tiene un buen trecho avanzado

respecto a los estudios de la tipología de las municipalidades. Así en México,
por lo menos se ha identificado hasta cuatro (4) tipologíasde municipios: rurales,
semiurbanos, urbanos y metropolitanos.50
Esta claro que no puede seguirse con el viejo uniformismo municipal. La tipología
de las municipalidades rurales es una necesidad que permitirá el mejor gobierno
de las poblaciones rurales. Ahora bien, no debe perderse de vista que las
demandas sociales del campo ponen énfasis en que no basta que el Estado
reconozca a sus pueblos el derecho de tener municipios, sino que estos sirvan
o estén habilitados para atender a sus concretas demandas. Así, entonces, esta
operación significa que debe darse contenido y poder real a las municipalidades
rurales. Una descentralización que realice e impulse transferencias a un
municipio abstracto, será de escasa utilidad a la población del campo que vive
en pobreza.
En nuestro país más del 60 por ciento de municipalidades (distritales y
provinciales) son rurales. Por tanto, si existen 194 municipalidades provinciales
y 1 828 municipalidades distritales, se estima que aproximadamente 1 400 de
ellas son municipalidades rurales.
Si bien se trata de una pequeña muestra, en la encuesta realizada en el presente
estudio y aplicada en algunas provincias de los Departamentos de Ayacucho,
Huancavelica y Apurímac, en promedio se llega a establecer que más del 70%
de ellas son municipalidades rurales.
Cuadro trabajado en base a la encuesta efectuada en el presente estudio
50
Orozco Barbosa, Jaime, Tipología de los municipios de México. Gaceta Mexicana de
Administración Pública Estatal y Municipal, Nºs 42-43 y 44 de 1993.
69
Ahora bien, advertimos que en este estimado de 1 400 municipalidades rurales

no existe tampoco uniformidad respecto a su caracterización. Existen provincias
y distritos que tienen una tasa negativa, debido a la permanente migración de
su población. Otras provincias y distritos presentan un bajo crecimiento de su
población. Encontramos, también, distritos en cuyas municipalidades no existe
ninguna recaudación por ingresos propios (tasas y derechos) y que poseen
rangos casi insignificantes de disponibilidad de recursos económicos.
En estas municipalidades rurales, sean provinciales o distritales, es donde se
localizan poblaciones en estado de pobreza y que no cuentan con los servicios
básicos de agua potable y desagüe, electricidad, etc.
Pese a que las municipalidades rurales son la mayoría y sus principales problemas
derivan de la problemática de producción y comercialización agropecuaria, gran
parte de sus alcaldes le dan la espalda a esta realidad concentrando los pocos
recursos y proyectos en las áreas urbanas de sus localidades, siguiendo las
pautas de un municipalismo que no se empapa de los problemas sociales y
productivos. Las críticas a los «agentes municipales» formuladas hace muchos
años por Hildebrando Castro Pozo parecieran aún tener vigencia.51
Son pocas las municipalidades que encaran el desarrollo local con una visión
productiva. En el viaje que realizamos a Piura y Apurímac la mayoría de las
administraciones locales destina más del 50% de sus recursos a obras urbanas
tradicionales: Remodelación de la plaza principal y la construcción del palacio
municipal. Las municipalidades distritales de Santo Domingo, de Montero y
Frías son excepciones en la sierra del Departamento de Piura pues en ellas se
desarrollan estrategias de apoyo a los productores agrícolas. También verificamos
algunas experiencias positivas y exitosas en Apurímac.
En Piura, la Municipalidad Distrital Rural de Santo Domingo ha impulsado
mediante las Ordenanzas Nº 01 y 04 de enero y marzo del año 2004, la
institucionalizaciónde nueve (9) Comités de Desarrollo Zonal (CODEZOS) donde
51
«Obligados los indios a abandonar sus antiguas residencias y organizarse en aldeas o
caseríos sobre la base de las ciudades españolas, cada comunidad se estableció dividida
en barrios, con cabildos, plaza pública, capilla, convento [...] estos barrios están obligados
a erogar el dinero necesario para llevar a cabo obras o a prestar su contingente de
trabajo personal cuando ellos por sí mismos pueden hacer o refaccionarlas. En los
cabildos, plazas públicas, conventos o capillas a medio terminar, en una baranda o un
conjunto de puertas y ventanas para un edificio se puede apreciar la incuria de estos
grupos. La asombrosa dejadez y falta de iniciativa de los agentes hacen perdurar su
estado inconcluso. Contribuye a agravar este mal el hecho de que, en algunas
comunidades, sus agentes son nombrados por los alcaldes distritales o provinciales,
muchas veces sin su consentimiento y hasta contra su voluntad. (Castro-Pozo,
Hildebrando. Nuestra Comunidad Indígena, 2da. Edicción, Perugraph editores, Lima,
1979 p. 47 y sgtes).
70
intervienen las organizaciones sociales y comunales, territoriales y funcionales

en el desarrollo estratégico, que se corona a nivel distrital en el Comité de
Desarrollo Estratégico y Lucha Contra la Pobreza. Cada comité zonal cuenta
una Secretaría de Desarrollo Agropecuario, que tiene entre sus atribuciones
sustentar las propuestas del Plan de Inversión de Desarrollo Agropecuario
concertado con los representantes de los Caseríos, fomentar la concertación
con las organizaciones sociales para el uso racional de los recursos naturales y
promover el trabajo comunal para la construcción, equipamiento y
mantenimiento de camales, bocatomas, bebederos, pequeñas represas e
infraestructura de riego en general.
La Municipalida Distrital de Montero impulsó, en coordinación con CEPICAFE y
los productores organizados, un módulo de panela granulada ecológica de
naranjo de Chonta, el mismo que ha sido inaugurado el 24 de junio último. En
Montero, su Municipalidad también ha ejecutado el proyecto de equipamiento
de un molino de granos, la construcción de parques rurales, viveros, bebederos
y reservorios, entre otros.
CEPES52, anota algunas experiencias positivas de la gestión municipal en el
desarrollo rural: «- Asignando los recursos de inversión de los municipios a
obras de interés rural, como caminos, almacenes y canales de riego. - Asesorando
a los productores en la preparación y presentación de proyectos de inversión
ante inversionistas privados o la cooperación internacional. - Adquiriendo de
productores y pequeñas empresas locales los insumos necesarios (harinas y
otros) para el programa del vaso de leche, etc.» Cenzano apunta, por su parte,
que en Cusco ya el año 1994 ciertas inversiones municipales atendían demandas
productivas.53
7.1. ESTRUCTURAS ADM I N ISTRATIVAS

En la Ley Orgánica de Municipalidades no existe ninguna disposición que
distinga subtipos o subclasificación de las municipalidades rurales. El Art. 142º
de esta Ley se limita a indicar que no están obligadas a adoptar la estructura
básica que la Ley ordena para otras municipalidades no rurales.
La única disposición que realiza esta diferenciación es el Art. 8º de la Ley Nº
28273 de julio del 2004 -Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos
Regionales y Municipalidades- que establece los requisitos para la acreditación
52
Alerta Agrario, Nº 127, Julio agosto de 1998. CEPES, p. 2.
53
«en las municipalidades rurales las autoridades se reúnen para revisar las tasas de carcelaje
a cerdos grandes o pequeños o el cobro por nicho a adultos ricos o pobres, tal como
ocurre en la realidad. Cenzano de los Rios, Carlos. Municipios rurales: más allá de la
postergación y el olvido». Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p. 49.
71
de las municipalidades disponiendo un «régimen simplificado» para las

municipalidades que tengan un rango de percepción mínima de 8 UIT por
concepto de FONCOMUN, «o que no cuenten con la capacidad instalada que
soporte la transferencia solicitada». Se trata de una disposición parcial, pues se
aplica únicamente para la acreditación y por las variables aplicadas respecto a
los ingresos de las municipalidades que reciben transferencias de 35 000 soles
mensuales o de menos de 400 000 soles mensuales; es decir, que alcanza a
una parte de las municipalidades rurales del país.
En este estudio hemos verificado que en el país existen hasta tres sub-tipos de
municipalidades rurales, los cuales no solamente se refieren al aspecto
poblacional, sino a los servicios que atiende cada municipalidad y la
infraestructura, equipamiento y personal con que cuentan.
Un sub tipo de municipalidad rural es aquella que tiene una población superior
a 8 000 habitantes, cuenta con más de 25 servidores municipales y en casi
todos los casos están dotadas de equipos de computación, internet y telefonía.
Generalmente, tienen un presupuesto anual superior a los 4 millones de soles
y un rango de ingresos propios que alcanza hasta el 10% de su presupuesto;
Otro sub tipo de municipalidad rural se presenta en aquellas con más de 3 000
pobladores y que tienen entre 8 a 24 servidores municipales. La mayoría cuenta
con servicios de telefonía y equipos de cómputo, además de un presupuesto
anual de entre 1 a 3 millones de soles, aunque sus ingresos propios no llegan
al 5% de su presupuesto anual.
El tercer sub tipo de municipalidades rurales tiene menos de 3 000 pobladores,
cuentan con un máximo 7 servidores municipales, pero no disponen de equipos
de cómputo y telefonía. En estos casos, su presupuesto no sobrepasa el millón
de soles anuales y prácticamente no tiene ingresos propios.
Es obvio referir que las estructuras administrativas, dada esta diferenciación
existente, no puede ser las mismas para cada sub tipo de municipalidades
rurales, por lo que cada una debe adoptar estructuras administrativas tipos.
Es característica general en las municipalidades rurales su bajo nivel de
organización interna, lo cual en muchos casos lleva a centralizar las actividades
y roles municipales en la figura del Alcalde. Al contar con escaso personal,
cada municipalidad adecua una estructura orgánica, distinguiéndosesolamente
la Alcaldía, la Secretaría como órgano de apoyo y las oficinas de Registro Civil,
Tesorería. En algunos casos, cuentan con una Biblioteca.
En un diagnóstico que elaboró el CCAIJO54 en 12 municipalidades de la Provincia
de Quispicanchi-Cusco, se constató que todas ellas presentaban la misma
54
Cenzano de los Ríos, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido.
Rev. Tema Uno, Año 2, Nº 2, 1994, p.49.
72
estructura interna: Concejo Municipal, Alcaldía, Comisiones de Regidores, la

Secretaría y la Tesorería. En estas municipalidades el número de empleados
permanentes fluctuaba entre 3 y 5, mientras que ninguna de ellas contaba con
CAP o ROF.
El Programa Frontera Selva55, en el autodiagnóstico de las Municipalidades
Distritales de Napo, Torres Causana, Imaza y Cenepa de la Provincia de
Condorcanqui, determinó lo siguiente:
(1) Comisiones del Concejo Municipal.- Generalmente se organizan en
dos Comisiones: La de Administración y la de Asuntos sociales, obras
e infraestructura. Otras tienen hasta tres Comisiones: Administración
financiera, Obras e infraestructura y Planificación y Presupuesto.
(2) Regidores.- En algunas municipalidades los regidores ejercen
atribuciones delegadas (Napo).
(3) Estructura administrativa y servidores municipales.- La estructura
administrativa es espontánea. El número de servidores es variable, la
mayoría tiene pocos servidores, pero existe la tendencia al
sobredimensionamiento. En la Municipalidad de Torres Causana, el
informante señala estar sorprendido que «tenga dos direcciones
municipales».
(4) Desarrollo Local Productivo.- La Municipalidad de Napo promueve
módulos de crianza de ganados bufalinos. La Municipalidad de Torres
Causana ha suscrito un Convenio con la Dirección Regional de
Agricultura para impulsar la ganadería.
(5) Recursos financieros y tributarios.- Los ingresos propios son bastante
bajos (Napo 2.3%). Dependen casi en 98% de las transferencias.
(6) Servicios públicos.- Los servicios son deficitarios. Presentan déficit de
hasta 85% de los servicios de electricidad, agua potable, limpieza
pública. Los servicios que se brindan a la población, prácticamente
son subsidiados.
En estas municipalidades, las distancias de los centros poblados se constituyen
en el principal problema para la organización y prestación de servicios. Ello
debe conllevar al diseño de una organización administrativa adecuada a dicha
circunstancia.
55
Távara, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo,
Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de
Condorcanqui. Lima, 2003.
73
7.2. ENCUESTA A MUN ICIPALI DADES
El proyecto, a efecto de verificar las hipótesis formuladas y poder formular las

correspondientes propuestas, diseñó una encuesta que se aplicó en diversas
Municipalidades de los Departamentos de Piura, Apurímac y Cajamarca, con
los siguientes resultados que se pasa a graficar:
Relación entre Población Urbana y Rural
Cuadro 1
Cuadro 1. Este cuadro da cuenta que en las municipalidades encuestadas, más

del 57% de su población reside en zonas rurales, sobrepasando inclusive el
porcentaje de 50% establecido por el Art. 139º de la Ley. Cabe referir que en
algunos casos la población rural alcanza un porcentaje superior al 70%.
Promedio de Población Rural
Cuadro 2
74
Cuadro 2. En nuestra muestra se tiene que la mayoría de las municipalidades

que fueron encuestadas tienen un promedio de población de 13 118 habitantes.
Esta cifra concuerda con las estadísticas publicadas por el INEI, que dan cuenta
que la mayoría de conglomerados urbanos son los tienen una población que
fluctúa entre 2 000 a 4 999 habitantes.
Nivel de Toma de Decisiones (21 municipalidades)
Cuadro 3
Cuadro 3. La percepción de los funcionarios o autoridades locales encuestados

respecto al centralismo aún imperante, es contundente. Para los encuestados
es el Gobierno Central quien sigue detentando la toma de decisiones, en tanto
que solamente el 17% de los entrevistados afirmó que la toma de decisiones
se realizaba en el nivel local.
¿Cuenta con Gerentes?
Cuadro 4
75
Cuadro 4. Pese a que las estructuras administrativas de las municipalidades

rurales deben ser diferentes a la generalidad de municipalidades, en este cuadro
consta que un 31% -es decir, un nivel significativo de municipalidades rurales-
adoptó la figura del gerente municipal. Sin embargo, un 62 por ciento afirmó
no contar con gerentes municipales.
Sesiones de Concejo Públicas
Cuadro 5
Cuadro 5. Pese a que el Artículo 13º de la Ley Orgánica de Municipalidades
manda que las sesiones del Concejo Municipal sean públicas, en un 60% de las
municipalidades entrevistadas las sesiones no sea realizan de esta forma. Ello
evidencia la precariedad de la democracia local. Es conveniente, por ello, reforzar
las prácticas democráticas y participativas.
Adjudicación Selectiva
Cuadro 6
76
Cuadro 6. La mayoría de las municipalidades rurales entrevistadas utiliza la

adjudicación directa para realizar sus contrataciones y adquisiciones. Consta,
asimismo, que se conoce y se aplican en mucho menor grado las otras
modalidades de contratación mediante licitación y concurso públicos.
Comunidades Campesinas
Cuadro 7
Cuadro 7. Este cuadro grafica que en la mayoría de las municipalidades rurales

entrevistadas existen comunidades campesinas. Esta circunstancia debe tenerse
en cuenta al momento de establecerse las normas sobre gestión y participación
en estas municipalidades. No debe olvidarse que en la país existen más de
5 500 comunidades campesinas (INEI, 1999).
Comunidades Campesinas
Cuadro 8
77
Cuadro 8. Este cuadro da cuenta de las principales organizaciones sociales

existentes en las municipalidades rurales. Si bien parece abrirse un amplio
abanico, resaltan las rondas campesinas, la junta de usuarios de agua, las juntas
administradoras de servicios de saneamiento (JASS), las comunidades
campesinas, las organizaciones de productores y los comedores y los clubes
del Vaso de Leche. En cuanto a las rondas campesinas, estas coordinan
estrechamente con sus respectivas municipalidades y se constituyen en
verdaderos instrumentos de la seguridad ciudadana. Más aún, se conoce casos
de concurrencia y complementariedad.
En el distrito de Santo Domingo de la Provincia de Morropón del Departamento
de Piura, la Municipalidad Distrital -mediante Ordenanza Nº 011-2004-MDSD de
junio del 2004- delegó a las rondas campesinas y urbanas la facultad de velar y
de hacer cumplir el respectivo Plan de Seguridad Ciudadana, el que a su vez
desagrega por cada zona y caseríos los riesgos, vulnerabilidades y zonas de
mayores conflictos.
7.3 COMUN I DADES CAMPESI NAS Y NATIVAS

La autonomía local debe ser concordada y compatibilizada adecuadamente
con la autonomía comunal, de la cual se encuentran investidas las comunidades
en el Perú. Esta incorporación no debe ser un acto meramente de formal, sino
más bien una permanente y consistente alianza municipal-comunal en defensa
de sus respectivas autonomías y sus derechos. Las Comunidades Campesinas
deben comprenderse y tratarse como un valioso activo para el desarrollo rural
del país.
Eduardo Devés Valdés56 afirma que: «Como Castro Pozo, Mariátegui y Gabriela
Mistral entre otros- que unieron el problema del indio al del latifundio y la
tierra- «la lucha de 400 años de la Comunidad contra el latifundio y la decadencia
de éste, prueban históricamente que las bases de la Comunidad incásica
constituyen las bases de la restauración económica nacional». Díaz Palacios, a
su vez sostiene que la importancia cuantitativa de las comunidades campesinas
es indiscutible y que «son 5 680 comunidades que controlan aproximadamente
el 40% de total de tierras de uso agropecuario en el país, siendo la mayor parte
de ellas pastos naturales».57
En tanto el Art. 6º de la Ley de Bases de la Descentralización, Ley Nº 27783,
establece como uno de los objetivos sociales de la descentralización, la
56
Devés Valdés. E: El pensamiento indigenista en América Latina (1915-1930).- http://
mapuche.info.scorpionshops.com/mapuint / deves030600.html.como Instituciones Claves
del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú.
57
Díaz Palacios Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades
Rurales
78
participación de las comunidades campesinas y nativas, reconociendo la

interculturalidad y superando toda clase de exclusión y discriminación. Es claro
que el desarrollo local requiere de la incorporación, la participación y el
tratamiento adecuado de las comunidades campesinas y de las comunidades
nativas y de sus autoridades comunales.
Por lo demás, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas en general,
requieren apoyo para efectivizar sus derechos consuetudinarios y una serie de
normas que declarativamente los protegen. Como se sabe, nuestro país ha
suscrito -mediante Resolución Legislativa Nº 26253, el Convenio Nº 169 de la
Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales58 -
que entre sus diversas disposiciones establece que los países signatarios deben
reconocer a los pueblos indígenas «el derecho de propiedad y de posesión
sobre las tierras que tradicionalmente ocupan». Lo mismo debe ser enarbolado
respecto a la norma que instituye el Art. 15º de este Convenio, en cuanto
establece que los derechos de los pueblos a los recursos naturales existentes
en sus tierras deberán protegerse especialmente, y que comprenden el derecho
de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de
los mismos.
Esta protección igualmente alcanza de los conocimientos desarrollados de
manera colectiva por los pueblos indígenas, de conformidad con lo establecido
por la Ley Nº 27811 que obliga al Estado a promover el respeto, la protección, la
preservación, la aplicación y el desarrollo de los conocimientos colectivos de
los pueblos indígenas, así como a promover la distribución justa y equitativa
de los beneficios derivados de la utilización de los mismos.
La municipalidad rural debe velar por el estricto cumplimiento de la educación
bilingüe que se imparta en los territorios de las comunidades y, asimismo, por
el respeto e intangiblidad de las reservas territoriales a favor de los grupos
étnicos. Como se sabe, la educación bilingüe sigue siendo un discurso que no
se materializa, pese a que mediante Ley Nº 27818 el Estado reconoció la
diversidad cultural peruana y se comprometió a fomentar la educación bilingüe
intercultural en las regiones donde habitan los pueblos indígenas, y a establecer
el respectivo Plan Nacional de Educación Bilingüe Intercultural.
La municipalidad rural debe ser aliada natural de las comunidades campesinas
en la lucha por la protección de la tierras comunales59, que conforme a nuestro
derecho constitucional y la legislación son inalienables, inembargables e
58
Véase en El Peruano, 05.12.1993, p. 119342.
59
La Ley Nº 24657 considera como «tierras comunales» las originarias, las adquiridas por
el derecho común y agrario y las adjudicadas por la Reforma Agraria, precisando que
«ellas comprenden las que la comunidad viene poseyendo, incluyendo las eriazas, y las
que indican sus títulos».
79
imprescriptibles. Además, según las normas aplicables a la explotación de las

aguas minero-medicinales con fines turísticos -Decreto Supremo Nº 05-94-ITINCI
del 27.04.1994-, las comunidades campesinas tienen preferencia para la
explotación turística de las fuentes de agua minero medicinales que se
encuentren ubicadas en terrenos de su propiedad.
La colaboración municipal-comunal, igualmente puede extenderse a los servicios
públicos esenciales, desde que el Decreto Supremo Nº 004-92-TR del 20.02.1992
-en su Art. 94º- prescribe que las Comunidades Campesinas pueden construir y
administrar bienes para otorgar los servicios públicos esenciales requeridos
por su población, cuando la Municipalidad Distrital, el Estado o los Organismos
Públicos o Privados competentes no presten tales servicios, o cuando estos
deleguen dicha responsabilidad a la Comunidad, mediante convenio.
Rodrigo Montoya60 sostiene que en las Comunidades Campesinas se encuentra
uno de los núcleos más importantes de prácticas democráticas, ya que en ellas
se eligen democráticamente a las autoridades cada 2 años y es norma aceptada
que las Juntas comunales consulten a los comuneros cada una de las decisiones
en los cabildos dominicales. También porque la asamblea general tiene el poder
suficiente para cambiar a los dirigentes incompetentes, antes de que los plazos
de gobierno se cumplan. En estas comunidades campesinas, los alcaldes o
Varas asumen responsabilidades múltiples: fijar el acceso a las parcelas de cultivo
y de pastos, distribuir el agua, ordenar la rotación de cultivos, cuidar los sembríos,
anunciar la inminencia de heladas, castigar a los infractores de las reglas, ofrecer
posada y atención a los visitantes, ayudar a las mujeres viudas; enterrar a los
muertos, entre otros.
60
Montoya Rojas, Rodrigo. El espejo en el que debiéramos aprender a mirar el futuro del
Perú. Navegar Río Arriba. L.R. 24.08.97, p. 28.
80
CAPÍTULO IX
DEBILIDAD TRIBUTARIA Y FINANCIERA DE LAS MUN ICIPALIDADES RURALES
9.1. EL SISTEMA TRIBUTARIO MUN ICIPAL
El actual sistema tributario municipal ha sido diseñado exclusivamente para los

municipios urbanos. En los municipios rurales son prácticamente inaplicables
los impuestos al patrimonio vehicular, a los juegos o las apuestas, a los
espectáculos públicos, casinos de Juego y los otros impuestos municipales
establecidos por la Ley61.
Las municipalidades rurales, por ello, carecen o tienen una escasa recaudación
de ingresos tributarios propios. Para su funcionamiento dependen casi
exclusivamente de las transferencias que reciben del Fondo de Compensación
Municipal y de otros impuestos de recaudación nacional. El problema señalado
no es secundario o aleatorio a los objetivos y a los principios que se trace la
descentralización en nuestro país, considerando que estas municipalidades
son las más numerosas. Existe un porcentaje apreciable de municipalidades
distritales rurales que perciben por toda transferencia ocho (8) UIT
mensualmente, estando imposibilitadas de emprender proyectos de magnitud.
En las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar los
tributos que ha previsto la Ley de Tributación Municipal. La encuesta efectuada
da cuenta de la precariedad y debilidad de los ingresos tributarios de las
Alberto Flores Apaza62 refiere que el sistema tributario municipal se ha diseñado
casi exclusivamente para las ciudades, ya que en el municipio rural» son
prácticamente inaplicables los impuestos a los Bingos, Apuestas y Premios de
Carrera de Caballos, Pimball, Patrimonio Automotriz, Aeronave y Embarcaciones
de Recreo, Casinos de Juego, etc.
Asimismo, las municipalidades tienen desventaja respecto al Impuesto Vehicular,
pues el rendimiento de este -en sus dos terceras partes- se distribuye en
61
El Art. 6º del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal aprobado por el
Decreto Supremo Nº 156-2004-EF del 11.11.2004, refiere que los impuestos municipales
son exclusivamente los siguientes: a) Impuesto predial; b) Impuesto de Alcabala. c)
Impuesto al patrimonio vehicular; d) Impuesto a las apuestas. e) Impuesto a los Juegos;
f) Impuesto a los Espectáculos no Deportivos. Véase en El Peruano, 15.11.2004, p. 280367.
62
A. Flores Apaza. Desigualdades Financieras en las Municipalidades. Bol. Democracia
Local. Vol. 2, Nº 6. Octubre 1989.
81
proporción a la población y el parque automotor, siendo esta última variable

casi inexistente en los municipios rurales.
Por ello la única posibilidad que actualmente puede atender el financiamiento
de las municipalidades rurales son las transferencias de impuestos nacionales,
tales como el Impuesto de Promoción Municipal, el Impuesto al Rodaje, el
Canon Petrolero y el Canon Minero.
Sin embargo, la legislación vigente concerniente a la tributación por explotación
de los recursos naturales -siendo deficiente, parcial y pro empresarial- tampoco
constituye un aporte significativo al financiamiento municipal. Las estadísticas
dan cuenta que el año 2003 la minería exportó US$ 4 500 millones, mientras
que la recaudación por el canon minero fue de apenas US$ 81 millones. Como
quiera que de este monto el 50% corresponde al Gobierno Central, los Gobiernos
Regionales y las Municipalidades de la República, apenas recibieron el 1.8%
del valor exportado.
Los recursos del canon minero transferidos al departamento de Arequipa el
año 2004, tanto al gobierno regional como al conjunto de municipalidades,
ascendió a 24 millones de nuevos soles, que apenas representan el 3.5% del
presupuesto total en dicha región.
Por lo demás, a raíz de la aprobación de nuevos criterios para la distribución
del canon entre los gobiernos regionales y las municipalidades -mediante la
segunda disposición complementaria de la Ley Nº 28277 de julio último- se ha
resucitado los conflictos entre las municipalidades localizadas en las zonas
productoras y las municipalidades ubicadas fuera de las mismas. En virtud de
este cambio, en determinados casos, algunas municipalidades provinciales no
localizadas en la zona de producción han visto reducidos sus ingresos por
concepto de canon hasta en la mitad. Por lo referido, es claro que esta legislación
requiere de una reingeniería que asegure los propósitos que plantea la
descentralización administrativa y fiscal.
Los criterios utilizados para la distribución nacional de los tributos antes
mencionados organizados en el FONCOMUN, tampoco son los más
convenientes y no favorecen a los municipios con predominio rural. Para el
caso del IPM, los índices de distribución dan un peso del 10 por ciento a la
variable población y, en consecuencia, es ínfimo el nivel de participación de
las Municipalidades de los Departamentos de Apurímac, Huancavelica,
Amazonas, Madre de Dios, Pasco, Moquegua, San Martín y Ucayali, porque
cuentan con una población que, respecto al total del país, representan al 1.9 %,
2 %, 1.5 %, 0.2 %, 1.3 %, 0.6 %, 1.9 % y 1.2 %, respectivamente.
Es por ello que en nuestro país existen más de 750 municipalidades que tienen,
por todo recurso, la transferencia mensual de 8 UIT por concepto de
82
FONCOMUN63, y otras 350 municipalidades perciben entre 8 a 15 UIT por el

mismo concepto.
La tradicionalmente débil participación de las municipalidades en los recursos
nacionales y en el Presupuesto de la República, se hace evidente en el siguiente
cuadro:
ASIGNACION ANUAL DE FONCOMUN A MUNICIPALIDADES EN EL PRESUPUESTO DE LA REPÚBLICA
Dec. Leg.
Norma Ley 27013 Ley 27212 Ley 27573 Ley 27879 Ley 28128
909
Año Fiscal 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Presupuesto 31,947,306,720 34,045,803,045 35,711,747,654 35,771,987,911 44,516,006,305 44,115,387,252
FONCOMUN 1,150,000,000 1,182,000,000 1,309,000,000 1,340,000,000 1,397,000,000 1,756,274,552
Participación
3.60 3.47 3.67 3.75 3.14 3.98
%
9.2. PRESUPUESTO PÚBLICO

El Presupuesto para el año fiscal 2004 no ha contenido mayores esfuerzos del
Estado por asignar mayores recursos a las municipalidades. Ni siquiera incorporó
una visión general de los posibles nuevos ingresos derivados de alguna
propuesta digna de denominarse «reforma tributaria». Tampoco planteó las
medidas tendientes al desarrollo de la reforma del Estado y del gasto
descentralizado.
El Presupuesto de la República del 2004 priorizó el pago de la deuda externa y
los gastos corrientes, así como los sectores del Interior, Defensa, Salud y
Educación, manteniendo las tradicionales transferencias para las
municipalidades. Más aún, en sus disposiciones «transitorias» se crean especies
de refugios y sistemas para que el MIMDES siga ejecutando los programas
sociales, hasta que las municipalidades cumplan con «acreditarse».
El Presupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades y sigue en
el esquema centralista del manejo presupuestal del año anterior. Si bien crece
12%, pasando de 44 mil millones a 49 mil millones de soles, los mayores recursos
se asignan y permanecen en el seno del Poder Ejecutivo: Más del 75% del total.
Las municipalidades son las más afectadas al ver reducidas sus expectativas de
participación del Presupuesto de la República: de 7% a 6%. Es decir, tanto el
63
La Unidad Impositiva Tributaria para el año fiscal 2004 se estableció en S/. 3 200.
83
Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplen lo dispuesto en

la sexta disposición complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades,
que fijó un incremento gradual de la participación de las municipalidades en
los recursos del Presupuesto de la República, hasta llegar al 12% el año 2009.
Es obvio que los recursos para que las municipalidades rurales acometan
apropiadamente las tareas del desarrollo local, siguen siendo manifiestamente
insuficientes.
Por todo ello es recomendable perfeccionar los criterios de distribución de
recursos del Fondo de Compensación Municipal, a fin de que se distribuyan
recursos beneficiando a las localidades cuya población está en extrema pobreza
o es de predominio rural. Asimismo, dada la debilidad de los ingresos tributarios
propios en las municipalidades rurales, debe incrementarse el Fondo de
Compensación Municipal y estudiarse la posibilidad de autorizar a las
municipalidades rurales para que apliquen autogravámenes.
El incremento de recursos para el Fondo de Compensación Municipal para que
se incrementen las transferencias a las municipalidades rurales, tendría que
darse con parte de la recaudación del Impuesto General a las Ventas, del
Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta. Estos nuevos recursos
serían aplicados a la ejecución de proyectos de inversión para el desarrollo
rural a cargo de las municipalidades rurales.
En cuanto a la figura de los autogravámenes, estos ya han sido aplicados en el
país. En efecto, mediante Ley Nº 11629 del 09 de octubre de 1951 se creó en la
Provincia de La Convención del Departamento de Cusco, los gravámenes
siguientes: a) El 5 por ciento sobre el precio de la venta de cada arroba de coca;
b) El 5 por ciento sobre el precio de venta de cada quintal de té, cacao, café y
maní que se produzca en la Provincia de La Convención. El producto de los
gravámenes se destinaba exclusivamente a la ejecución de obras públicas en
dicha provincia, con preferencia en carreteras, agua y desagüe, locales escolares.
84
CAPÍTULO X
CONCLUSIONES
1. POLÍTICAS Y ESTRUCTURAS APROPIADAS
El desarrollo rural sostenible en el país, forma parte integrante de la gran tarea

de transformación, modernización y reforma del Estado. Nos explicamos.
Tradicionalmente, en el marco de una estructura política centralizada, el
desarrollo agropecuario ha sido concebido y asignado como de competencia
exclusiva del Ministerio de Agricultura, generando así una institucionalidaddébil
e ineficiente.
Se debe avanzar en configurar una nueva arquitectura institucional del desarrollo
rural sostenible, acorde con los objetivos de la descentralización. El desarrollo
rural del país requiere que se configuren espacios y responsables para
planificarlo y promoverlo. Las unidades territoriales del desarrollo rural tienen
que ir de la mano con el propósito de aplicar una efectiva descentralización
territorial y el desarrollo de estrategias del desarrollo rural.
El desarrollo rural sostenible no puede encararse solamente con medidas
superficiales o parciales, ni con arreglos tradicionales administrativos que
mantienen descoordinadas a diversas entidades públicas: ministerios de
agricultura, de comercio, de salud, de educación, de servicios de saneamiento,
de recursos naturales y áreas naturales protegidas, de programas sociales y de
una serie de instituciones, fondos, institutos agrarios, entre otros.
El ideario neoliberal desmanteló el rol de Estado promotor, desactivó la banca
de promoción agraria y derogó las regulaciones sociales sobre tenencia de la
tierra, impulsando la parcelación y el minifundio; además, liberalizó y alentó
las importaciones masivas de alimentos, y abandonó radicalmente el uso de
cualquier mecanismo de concertación para el diseño de políticas agrarias
Lo «rural» y su desarrollo no es un asunto exclusivo del Ministerio de Agricultura,
desde que en dicho espacio se realizan diversas actividades económicas de
carácter rural -pesca, acuicultura, ecoturismo, agropecuarias, explotación de
recursos naturales, ambientales, etc. Actualmente se reconoce que el desarrollo
rural «es un proceso de transformación productiva e institucional en un espacio
rural determinado, cuyo fin es reducir la pobreza rural. La transformación
productiva tiene el propósito de articular competitiva y sustentablemente la
economía del territorio a mercados dinámicos» (Schejtman-Berdegué, 2002).
Por eso también, en la «estrategia de desarrollo rural» aprobada mediante
85
Decreto Supremo Nº 065-2004-PCM, se establece -entre los lineamientos del

desarrollo económico rural- opciones productivas competitivas agrícolas y no
agrícolas (turismo, acuicultura, transformación agroindustrial) en los espacios
rurales, etc.).
Las reformas y las experiencias producidas en los últimos tiempos en diversos
países, precisamente vienen configurando un nuevo marco institucional que
transfiere competencias y responsabilidades del desarrollo rural a las
municipalidades y a entidades y gobiernos territoriales (Colombia, Ecuador,
Bolivia, Brasil y México).
La reforma y modernización del Estado en nuestro país requiere contar con la
reforma municipal, como un componente importante que compromete una
nueva reforma constitucional un nuevo marco normativo y de municipios rurales
aptos para impulsar el desarrollo rural.
En base a este nuevo marco institucional, las municipalidades rurales podrán
perfilar y enderezar sus planes y proyectos hacia el área rural, modificando el
tradicional orden de prioridad de los proyectos municipales. Este importante
cambio para la economía nacional incorporará a miles de provincias y distritos
rurales al esfuerzo productivo, mediante el impulso de acciones y proyectos
relacionados con la preservación del equilibrio ambiental, la producción
agropecuaria, la reforestación, la rehabilitación de represas y canales de riego,
los caminos rurales, los centros de acopio y la comercialización agropecuaria,
entre otros. abandonando la tradicional disposición de centrarse en obras
urbanas, como la remodelación de plazas o la compra de bandas de música y
otros similares.
2. SUB TIPOS DE MUN ICIPALI DADES RURALES
En cuanto a sus estructuras administrativas, los servicios y sus recursos, debemos

reconocer hasta tres sub-tipos de municipalidades rurales:
i) Las municipalidades rurales con población superior a 8 000 habitantes
y con más de 25 servidores municipales; dotadas de equipos de
computación, internet y telefonía; con un presupuesto anual superior
a los 4 millones de soles y con un rango de ingresos propios del 10%
de su presupuesto;
ii) Las municipalidades rurales con más de 3 000 pobladores y que tienen
entre 8 a 24 servidores municipales; con servicios de telefonía y equipos
de cómputo, y un presupuesto anual entre 1 a 3 millones de soles,
aunque sus ingresos propios no alcanzan el 5% de su presupuesto
anual; y
86
iii) Las municipalidades rurales con menos de 3 000 pobladores y un

máximo de 7 servidores municipales; no cuentan con equipos de
cómputo o telefonía; su presupuesto no sobrepasa el millón de soles
anuales y prácticamente no tienen ingresos propios.
En esta tipología están igualmente comprendidas las denominadas
«municipalidades fronterizas» a las que se refiere el Art. 136º de la Ley Orgánica
de Municipalidades, pues pese a su especifica determinación, en verdad se
trata de municipalidades rurales en tanto más del 70 % de su población se
dedican a las actividades agrícolas.
Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades rurales
cuente con los modelos apropiados para la asignación de competencias y
atribuciones y la organización de su estructura administrativa apropiada. Las
estructuras administrativas, dada la diferenciación hallada, no pueden ser las
mismas. Debe formularse estructuras tipo para cada sub tipo de municipalidad
rural.
No se trata de imponer modelos, como lo hace de manera permanente el
centralismo, sino de orientar las decisiones de las propias autoridades locales
a quienes debe corresponder, en base a la autonomía local, adoptar el más
conveniente a cada circunscripción. Lógicamente, todo ello requiere de una
legislación que se impregne de nuestra realidad y un apego al respeto de la
autonomía local.
3. ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS DE ACUERDO A SUB TIPOS DE

MUN ICIPIOS RURALES
Es conveniente que cada uno de los sub tipos de municipalidades rurales

cuenten con los modelos apropiados para la asignación de competencias y
atribuciones, así como para la organización de su estructura administrativa, su
financiamiento y su normatividad.
Presentamos, a modo de ejemplo, dos alternativas de asignación de
competencias y atribuciones a las municipalidades rurales, de acuerdo al rango
de población y el nivel de gestión e implementación de las mismas. A nuestro
entender, como ya hemos dicho, no se trata de imponer dichos modelos, sino
de orientar, sugerir y hacerlas concretas mediante la aplicación de políticas,
recursos y proyectos, entre otros.
87
88

Municipio Municipio Municipio
Competencia y atribuciones Rural menos Rural 3,000 Rural más
de 3,000 a 8,000 de 8,000
habitantes habitantes habitantes
Desarrollo y Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas X X X

economía local
Velar por los recursos naturales y del agua de riego X X
Fomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y el X

aumento en los rendimientos agrícolas
Promover el desarrollo económico local, fomentando la constitución X X

de empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña
Fomento de programas de desarrollo rural X
Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales Si esta

mancomunado
Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local X X
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local Si esta

mancomunado
Fomento de la artesanía X X X
Fomento del turismo local sostenible X X Si esta

mancomunado
de 3,000 a 8,000 de 8,000
Gestión Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y X X X

administrativa organización interna
Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal X X X
Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones X

públicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural
Problemát ica y propuestas sobre las muni cipal idades rur ales
Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios Si esta
para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local mancomunado
Supervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidades X X X

no gubernamentales dentro de su circunscripción territorial
Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponer X X X

las iniciativas legislativas correspondientes
Urbanismo y Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada X X X
planificación local
Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin de Si esta
proteger el patrimonio natural mancomunado
Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio Si esta

Rural mancomunado
Programas de protección del paisaje y campañas de reforestación X X X
Infraestructuras y equipamientos X X
Habilitaciones urbanas X
89
Edificaciones y Control urbano X X X

90

de 3,000 a 8,000 de 8,000
Servicios públicos Reglamentación y administración de servicios públicos locales X X X

locales
Gestión de residuos sólidos X X X
Servicios de saneamiento Si esta

mancomunado
Mercados X X X
Ferias y otros de la misma naturaleza X
Baños y aguas minero-mecicinales X X X
Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción X
Educación y tutela Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en sus Si esta
cultural jurisdicciones mancomunado
Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa y X X X

apoyar a la educación
Desarrollar o apoyar programas de alfabetización Si esta

mancomunado
Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas Si esta
mancomunado
Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles Si esta
culturales mancomunado
de 3,000 a 8,000 de 8,000
Participación Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espacios X X X

ciudadana de participación y concertación de las organizaciones sociales para
el desarrollo rural local
Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización X X X

ciudadana
Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus X X X
jurisdicciones
Seguridad Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana. X X X
ciudadana
Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha Si esta
contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres mancomunado
Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si esta Si esta Si esta
mancomunado mancomunado mancomunado
Programas de atención a la niñez Si esta Si esta Si esta
Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la Si esta Si esta Si esta
población rural mancomunado mancomunado mancomunado
91
92

Rural Rural Rural
Competencia adecuadamente medianamente insuficientemente
implementado implementado implementado
(TIPO i) (TIPO ii) (TIPO iii)
Desarrollo y Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos agrícolas X X X

economía local
Velar por los recursos naturales y del agua de riego X X
Fomentar el incremento de la superficie agrícola cultivable y el X

aumento en los rendimientos agrícolas
Promover el desarrollo económico local, fomentando la constitución X X

de empresas productivas locales el desarrollo de la micro y pequeña
Fomento de programas de desarrollo rural X
Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales Si esta

mancomunado
Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo local X X
Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local Si esta

mancomunado
Fomento de la artesanía X X X
Fomento del turismo local sostenible X X Si esta

mancomunado
Rural Rural Rural
Gestión Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y X X X
administrativa organización interna
Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto municipal X X X
Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes instituciones X

públicas y privadas ejecutoras del Plan de Desarrollo Rural
Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades o consorcios Si esta
para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos de desarrollo local mancomunado
Supervisar las obras que realicen los organismos públicos y entidades X X X

no gubernamentales dentro de su circunscripción territorial
Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y proponer X X X

las iniciativas legislativas correspondientes
Urbanismo y Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera concertada X X X

planificación local
Establecer y administrar Áreas de Conservación Municipal a fin de Si esta
proteger el patrimonio natural mancomunado
Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio Si esta

Rural mancomunado
Programas de protección del paisaje y campañas de reforestación X X X
Infraestructuras y equipamientos X X
Habilitaciones urbanas Si esta

mancomunado
93
Edificaciones y Control urbano Si esta Si esta Si esta

94

Rural Rural Rural
Servicios públicos Reglamentación y administración de servicios públicos locales X X X
locales
Gestión de residuos sólidos X X X
Servicios de saneamiento Si esta

mancomunado
Mercados X X X
Ferias y otros de la misma naturaleza Si esta

mancomunado
Baños y aguas minero-mecicinales X X X
Vialidad, circulación y tránsito en su jurisdicción Si esta

mancomunado
Educación y tutela Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular educativo en sus Si esta
cultural jurisdicciones mancomunado
Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa y X X X

apoyar a la educación
Desarrollar o apoyar programas de alfabetización Si esta

mancomunado
Aprobar planes específicos de conservación de zonas arqueológicas Si esta
mancomunado
Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles Si esta
culturales mancomunado
Rural Rural Rural
Competencia y atribuciones adecuadamente medianamente insuficientemente
Participación Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y espacios X X X
ciudadana de participación y concertación de las organizaciones sociales para
el desarrollo rural local
Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización X X X

ciudadana
Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de sus X X X
jurisdicciones
Seguridad Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana. X X X
ciudadana
Aprobar el plan de seguridad ciudadana que comprende la lucha Si esta
contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de desastres mancomunado
Servicios sociales Programas de atención y lucha contra la pobreza Si esta Si esta Si esta
Programas de atención a la niñez Si esta
mancomunado
Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la Si esta Si esta Si esta
población rural mancomunado mancomunado mancomunado
95
4. ASOCIACIÓN O MANCOMUN I DAD DE MUN ICIPALI DADES
La debilidad de las estructuras municipales con respeto de la autonomía local,

que hemos referido, aconseja favorecer y alentar la asociación o mancomunidad
de municipalidades para que compartan obligaciones en la prestación de
servicios y el mejor impacto del ejercicio de competencias. Así lo recomienda
también el documento Estrategia de Desarrollo Territorial, a fin de «superar la
fragmentación y la dispersión».64
En nuestro país existen diversas experiencias en esta materia de asociaciones
municipales con fines de impulsar el desarrollo local, el turismo o la preservación
ambiental. Así, la denominada «Asociación de Municipalidades de Puertos
Pesqueros del Perú», integra a 22 municipalidades que exigen el establecimiento
del canon pesquero en favor de sus jurisdicciones y el respeto a la autonomía
municipal para el ejercicio en el cumplimiento de las disposiciones de carácter
ambiental. Los alcaldes de estas municipalidades exigen, asimismo, la restitución
de los límites máximos permisibles para el control de la contaminación marina
y el establecimiento de los límites permisibles para la contaminación atmosférica.
En este caso, la concurrencia en la referida Asociación se produjo en razón que
sus territorios se encuentran afectados por la contaminación de las aguas y
fondos marinos, a consecuencia de la actividad de las plantas de harina de
pescado.
La Municipalidad Provincial de Acomayo y las Municipalidades Distritales de
Sangarará, Pomacanchi, Acopia y Mosocllacta del Cusco, constituyeron la
«Mancomunidad Turística de las Cuatro Lagunas»65 con el objeto de promover
el desarrollo económico de la zona, explotando los atractivos naturales,
patrimoniales e históricos que posee Acomayo, especialmente para el turismo
ecológico.
La legislación y las experiencias internacionales son aleccionadoras. En Italia,
el asociacionismo de municipios de montaña se inicio en 1946 con el Consejo
del Valle de Valsesia, dedicado al desarrollo del sector turístico. Romá Pujadas
anota que la Ley de 1971, que aprobó nuevas normas para el desarrollo de la
montaña, establecía el agrupamiento en zonas homogéneas, las comunitá
montana o comunidades de montaña, que se definía como ente de derecho
público y una asociación obligatoria de municipios que se constituye mediante
leyes regionales.
64
Ministerio de la Presidencia. Secretaría Técnica para el proceso de Descentralización.
Lima, 2002, p. 307.
65
Véase en: Revista Parlante Nº 72. Cusco. Centro Guaman Poma de Ayala, Febrero 2001,
p. 7.
96
Las fórmulas normales para desarrollar este asociacionismo serían las

mancomunidades de municipios, como asociaciones voluntarias de municipios
con la finalidad de prestar conjuntamente determinados servicios o la ejecución
de proyectos, las mismas que deben ser alentadas y promovidas mediante la
asignación de competencias y de recursos específicos a favor de ellas.
5. EDUCACIÓN RURAL
La educación que se imparta en las zonas rurales del país debe responder a las
particularidades de cada zona o región, y en su caso, impartirse en la lengua
local de la población (Quechua, Aymara y Lenguas Amazónicas).
La educación rural debe incorporar, igualmente, las técnicas modernas y
productivas (crianza de vacunos y camélidos, piscicultura- junto con el
conocimiento tradicional en el manejo de granos nativos, cultivos y crianzas
principales del Perú.
Los centros educativos localizados en zonas rurales deben tener tratamiento
prioritario en la asignación de recursos para la atención de sus requerimientos
en infraestructura, equipamiento, materiales educativos, recursos humanos y
tecnológicos.
6. PLANES DE DESARROLLO CONCERTADOS RURALES
Los Planes de Desarrollo Concertados tienen como principal virtud haber iniciado
un interesante proceso que supera los tradicionales planes municipales, antes
preocupados básicamente en el ornato y las obras físicas en los centros poblados
urbanos.
Es necesario que se aprueben normas o directivas presupuestales que faciliten
y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural destinados a
mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual actualmente las
normas presupuestales vigentes omiten explicitar y desarrollar.
7. F I NANCIAM IENTO Y TRIBUTACIÓN
Es necesario que se incremente sustancialmente el Fondo de Compensación

Municipal para atender de manera eficaz los proyectos a cargo de las
municipalidades rurales, entre otros, con una adecuada participación porcentual
del Impuesto a la Renta y del Impuesto Selectivo al Consumo.
En el marco de una reforma tributaria que sea efectivamente seria y técnica -no
como la aprobada por este Gobierno mediante el Decreto Legislativo Nº 955-
debe perfeccionarse la legislación impositiva y distributiva derivada de la
explotación de los recursos naturales. Entre ellas, las referidas a la Ley del Canon
97
y la Ley de Regalías Mineras, que a pesar de los reclamos que seguramente

formularán los empresarios, requieren ser ampliadas y perfeccionadas.
Es conveniente, asimismo, estudiar la autorización para aplicar autográvamenes
agrarios, que aprueben las municipalidades rurales concertadamente con los
productores agrarios.
Finalmente, debe apoyarse a las municipalidades rurales mediante la
organización de un Programa permanente de Asistencia Técnica y Capacitación
a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales, que
debe ayudar y orientar el incremento paulatino de sus ingresos propios.
8. NORMAS ESPECIALES PARA LAS CONTRATACIONES ADM I N ISTRATIVAS

Y ADQU ISICIONES POR LAS MUN ICIPALI DADES RURALES
Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas

sociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de las
municipalidades rurales, deben regularse mediante disposiciones especiales
que alienten y faciliten las compras a los productores agropecuarios.
9. SISTEMA NACIONAL DE I NVERSIÓN PÚBLICA

De acuerdo a la Ley Nº 27293 y normas reglamentarias, la calificación de la
viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública, de manera general, corresponde
al Ministerio de Economía y Finanzas. Esta atribución puede ser delegada.
Estas regulaciones deben adecuarse a la realidad de la problemática y a la
tipología de las municipalidades, especialmente las rurales, cuyos limitados
recursos económicos y humanos les impide el desarrollo de complicadas
formulaciones administrativas. Es claro que en el legislador que originalmente
aprobó la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, pesó este criterio y
seguramente otros, porque a tal efecto, en la segunda disposición
complementaria de la Ley Nº 27293 se excluyó de esta norma a las
municipalidades.
La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público ha emitido
directivas dirigidas a simplificar los procedimientos aplicables a las
municipalidades en general, entre ellas, la Directiva Nº 004-2004-EF/68.01
«Directiva del Sistema Nacional de Inversión Pública sobre Proyectos de Inversión
Pública Menores». Esta Directiva ha sido modificada mediante Resolución
Directoral Nº 006-2004-EF-68.01, que define como «Proyecto de Inversión Pública
Menor» al que tiene las siguientes características: i. Es una intervención limitada
en el tiempo; ii. Es financiado con recursos públicos; iii. Su objeto es crear,
ampliar, mejorar, modernizar, recuperar o rehabilitar la capacidad productora
98
de bienes o prestadora de servicios; iv. Es una intervención de competencia de

la Entidad que la formula; v. Genera beneficios independientes, una vez puesto
en operación; y vi. Su monto de inversión, a precios de mercado, es igual o
menor a cien mil nuevos soles (S/. 100 000.00); y, finalmente, vii. Es compatible
con el Plan de Desarrollo Concertado, según corresponda.
La Directiva que anotamos constituye un buen avance en la tarea de adecuar a
nuestra realidad las normas del SNIP, pero infelizmente omite referirse a la
problemática de las municipalidades rurales y contiene diversas disposiciones
excesivamente rígidas que deben adecuarse a la problemática ya abordada.
10. DEMARCACIÓN POLÍTICA
La problemática derivada de la imprecisión de límites y el desorden en esta

materia, aconsejan que se lleve adelante una trascendente reforma que instituya
en nuestro país, de manera general, únicamente tres niveles de gobierno:
Nacional, Regional (no departamental) y Municipal. Esta delimitación debe
comprender el debido reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográfica
y cultural.
Asimismo, en la medida que el asunto del saneamiento de límites territoriales
de los distritos y provincias sigue sin resolverse, es recomendable estudiar y
aplicar nuevas fórmulas y procedimientos encauzadores, democráticos y viables
al respecto.
99
CAPÍTULO XI
RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
1. REFORMA M UN ICIPAL Y LEY DE BASES LOCAL
Reforma Constitucional
Dada la precariedad y debilidad de las municipalidades, postulamos la necesidad

de una Reforma Constitucional del régimen Municipal a fin de que la autonomía
local sea parte del derecho fundamental constitucional, se reconozca la
diversidad local, se instituyan efectiva y adecuadamente las competencias
municipales y se configure el necesario equilibrio de los recursos locales. El
texto de la misma se incluye como anexo.
Desde nuestro punto de vista, la Reforma Constitucional debe formularse sobre
la base de los siguientes principios:
I. Consagración y perfeccionamiento de la autonomía local y de las
II. Las municipalidades deben percibir recursos financieros adecuados y
propios y disponer libremente de sus rentas. La asignación de recursos
a las municipalidades debe ser realizada en proporción razonable a
las competencias que asuman. Estos recursos deben ser de naturaleza
regular y constante para permitir servicios públicos locales
permanentes y una adecuada programación financiera.
III. Reconocimiento de nuestra diversidad. Establecimiento efectivo de
regímenes especiales para metrópolis, ciudades intermedias, ciudades
históricas y municipalidades rurales.
IV. Consagración de la función social y ecológica de la propiedad.
V. Participación ciudadana, como instrumento clave para el desarrollo
local. La participación ciudadana debe ser un proceso constante y no
una manera de entrampar el sistema y la democracia local.
Ley de Bases de Municipalidades
La segunda tarea de la Reforma Municipal se refiere a la elaboración y

promulgación de una Ley de Bases de Municipalidades y una Ley General de
Régimen Especial de las Áreas Metropolitanas.
100
La Ley de Bases de Municipalidades debe establecer la adecuada tipología de

las municipalidades y desarrollar el marco general de las competencias de
acuerdo a esta nueva tipología. Debe precisar y desarrollar las diversas materias
en las cuales las municipalidades tiene competencia, tales como el urbanismo,
el transporte, educación, los servicios públicos locales, el medio ambiente, la
comercialización, la pequeña empresa, la seguridad ciudadana, el desarrollo
local y aquellas competencias compartidas con otros niveles del Estado.
En cuanto a los bienes y rentas, la Ley de Bases debe promover y garantizar una
adecuada descentralización del gasto público, ubicando importantes recursos
en los gobiernos locales, y establecer que las municipalidades tienen potestad
tributaria para crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos
y licencias. La Ley de Bases debe fijar un marco general, que debe desarrollarse
luego en reglamentos, ordenanzas o cartas municipales que aprueben los
respectivos Concejos municipales provinciales o, en todo caso, los Gobiernos
Regionales. Esto permitirá que nuestros municipios tengan una verdadera y
efectiva autonomía política, administrativa y económica.
2. CARACTERIZACIÓN DE LAS MUN ICIPALI DADES RURALES
La caracterización del espacio rural o zona rural y, en su caso, de la condición

de ser o no una municipalidad rural, no debe determinarse únicamente de
manera negativa, aplicando el criterio de prevalencia de la población urbana o
rural en general que alude el Art. 139º de la Ley Nº 2797266.
La población y su origen étnico puede y debe ser una variable a tener en cuenta,
sobre todo si mediante Ley Nº 27778 del 08.07.2002 se dispuso que en la
ejecución de los Censos de Población y Vivienda, deben incorporarse variables
del componente étnico para la identificación de las condiciones generales de
los diferentes grupos étnicos.
La caracterización de las zonas o de las municipalidades rurales debe ser el
resultado de una combinación apropiada de ciertos componentes y
características, tales como la actividad económica predominante (agraria,
ganadería, turismo, comercio, servicios, entre otros), la superficie territorial, la
geografía, la población y la densidad poblacional, el componente étnico, el
número de comunidades campesinas y nativas en cada jurisdicción, la existencia
de espacios o áreas naturales, los servicios públicos, las dificultades de
accesibilidad. Esta caracterización debe ser establecida reglamentariamente
en base a una propuesta técnica concordada que apruebe el Consejo Nacional
66
El Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades define como «municipalidades
ubicadas en zonas rurales» las que funcionan en capitales de provincia o distrito cuya
población urbana no es mayor que el 50% de su población total.
101
de Descentralización, en coordinación con los sectores respectivos.

Debe tenerse presente, respecto a las «municipalidades fronterizas» que su
denominación no excluye su calificación, de ser el caso, como municipalidades
rurales.
3. CONSTRUCCIÓN DE UNA I NSTITUCIONALI DAD QUE GARANTICE EL

DESARROLLO RURAL SOSTEN IBLE
El desarrollo rural sostenible al que alude el Art. 139º de la Ley Nº 27972, exige
una adecuada arquitectura institucional. Debe reconocerse que esta adecuada
arquitectura institucional no solamente atañe y corresponde a las
municipalidades rurales, sino al conjunto de las entidades e instituciones
públicas y las organizaciones de la sociedad civil.
Asimismo, debemos reconocer que el desarrollo local en el Perú requiere la
participación y el tratamiento adecuado de las comunidades campesinas y
nativas y de sus autoridades comunales. Por ello, la autonomía local debe ser
efectivamente concordada y compatibilizada con la autonomía comunal de la
cual se encuentran investidas las comunidades en nuestro país.
En la redefinición del modelo institucional, compatible con los alcances de
este concepto, debe comprenderse a la administración pública en su conjunto:
nacional, regional y municipal; y además, a la propia sociedad civil. Podemos
ser municipalistas, pero forzosamente debemos reconocer que el desarrollo
rural, entre otros, demanda incorporar a la región para visualizar interacciones,
posibilidades y debilidades. Queremos ser muy enfáticos al respecto: En modo
alguno el desarrollo rural sostenible se podrá lograr únicamente con la
«municipalización administrativa de lo rural».
Se tiene que superar no solamente los criterios, las estructuras, los programas
y los métodos centralistas preexistentes, sino que, además, se debe crear una
nueva arquitectura institucional del desarrollo rural sostenible que esté acorde
con los objetivos de la descentralización.
Esta nueva arquitectura institucional que sobrepasa el estrecho marco
reglamentario del Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se
adscribe y forma parte del proceso de reforma y modernización del Estado
dispuesta por la Ley Nº 27658 de enero del año 2002 -que lamentablemente,
hasta la fecha, no muestra resultados concretos- y debe en todos los casos
incorporar el nivel local y respetar la autonomía municipal. Además, entre
otros, debe contemplar los siguientes principios, definiciones y elementos:
• El diseño y aprobación de políticas nacionales y de planes estratégicos
del desarrollo rural, así como de los instrumentos técnicos y financieros
102
necesarios para la dotación de infraestructura y el desarrollo de

proyectos estratégicos;
• La concertación, la coordinación y los controles respectivos entre los
distintos niveles de gobierno: nacional, regional y municipal;
• Las competencias, atribuciones y capacidades de las municipalidades
rurales en las dimensiones técnicas, administrativas y políticas
necesarias para el desarrollo rural sostenible, engarzadas con las de
los niveles nacional y regional;
• El diseño y el fomento de redes, asociaciones, mancomunidades,
consorcios y otras formas de asociación capaces de emprender
proyectos y programas de transformación productiva que, por regla
general, sobrepasan las posibilidades de las municipalidades aisladas,
sobre todo en las zonas de extrema pobreza; y
• El diseño y desarrollo de espacios y mecanismos para la concertación
público-privada en las escalas y ámbitos que sean pertinentes para el
desarrollo rural sostenible.
4. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DE LAS MUN ICIPALI DADES

RURALES
Asignación de competencias de acuerdo a sub tipos de municipios

rurales
Es conveniente que cada uno de los tres sub tipos de municipalidades rurales
cuenten con los modelos apropiados tanto para la asignación de competencias
y atribuciones, la organización de su estructura administrativa, su financiamiento
y su normatividad. Estos modelos, como hemos dicho, no deben imponerse.
La norma, en base a los dos modelos propuestos, debe admitir el
establecimiento de diversas categorías de municipios rurales de acuerdo con
su población, número de comunidades campesinas, ubicación geográfica,
recursos y actividades económicas, ventajas y debilidades institucionales,
perfilando distintos regímenes de administración y de competencias para cada
uno de los sub tipos de municipalidades rurales presentados en nuestras
conclusiones.
Competencias generales de las municipalidades rurales
A fin de facilitar su comprensión, ordenamiento y mejor aplicación, se debe

ordenar las competencias y atribuciones en general de las municipalidades
103
rurales, establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Para tal efecto, se

propone el siguiente texto:
(1) Competencias y atribuciones generales de las municipalidades rurales:
a) En materia de desarrollo y economía local:
• Velar por el aprovechamiento productivo de los terrenos
agrícolas, de los recursos naturales y del agua de riego; fomento
e incremento de la superficie agrícola cultivable y el aumento
en los rendimientos agrícolas;
• Promover el desarrollo económico local, fomentando la
constitución de empresas productivas y el desarrollo de la micro
y pequeña;
• Fomento de programas de desarrollo rural que sirvan a los
objetivos de incremento de la producción agropecuaria, la
seguridad alimentaria y la erradicación de la pobreza, conforme
a las estrategias nacionales y los planes regionales y locales;
• Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales;
• Planificación y dotación de infraestructura para el desarrollo
local;
• Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés
local;
• Fomento de la artesanía; y
• Fomento del turismo local sostenible.
b) En materia de gestión local:
• Aprobar de manera autónoma su estructura administrativa y la
organización interna correspondiente;
• Elaborar y aprobar de manera concertada el Presupuesto
municipal;
• Fomentar la coordinación de políticas entre las diferentes
instituciones públicas y privadas ejecutoras de proyectos, que
involucra el Plan de Desarrollo Rural;
• Crear empresas municipales, asociaciones, mancomunidades
o consorcios para el cumplimiento y desarrollo de sus proyectos
de desarrollo local;
104
• Supervisar y exigir que las obras que realicen los organismos

públicos y entidades no gubernamentales dentro de su
circunscripción territorial, cumplan con las especificaciones
técnicas de calidad y cantidad, así como el cumplimiento de
los plazos establecidos en los respectivos contratos, con el fin
de evitar el dispendio e irregularidades en la contratación
pública. Para el efecto podrán solicitar copias de dichos contratos
y, de ser necesario, la intervención de la Contraloría General
de la República;
• Aprobar las normas sobre asuntos de su responsabilidad y
proponer las iniciativas legislativas correspondientes; y
• Otras que señale la ley.
c) En materia de urbanismo y planificación local:
• Elaborar y aprobar el Plan de Desarrollo Rural de manera
concertada;
• Establecer y administrar las Áreas de Conservación Municipal a
fin de proteger el patrimonio natural;
• Defensa ribereña y mejoramiento de la infraestructura del medio
rural;
• Organización y ejecución de programas de protección ambiental
y del paisaje, y campañas de reforestación;
• Infraestructuras y equipamientos; y
• Edificaciones y control urbano.
d) En materia de servicios públicos locales:
• Reglamentación y administración de servicios públicos locales:
Tratamiento de residuos sólidos, servicios de saneamiento,
electrificación, mercados municipales, ferias y otros de la misma
naturaleza; y
• Regular los aspectos relativos a la vialidad, circulación y tránsito
en su jurisdicción.
e) En materia educación y tutela cultural:
• Velar por la calidad y el adecuado diseño curricular y la gestión
educativa en sus jurisdicciones;
• Velar por la adecuada dotación de la infraestructura educativa;
105
• Organizar y promover la educación y la investigación para el

desarrollo agropecuario;
• Velar para que se cumpla con brindar educación bilingüe;
• Desarrollar o apoyar programas de alfabetización;
• Aprobar planes específicos de conservación de zonas
arqueológicas; y
• Ejecutar proyectos de conservación y restauración de inmuebles
o de zonas arqueológicas y culturales.
g) En materia de participación ciudadana:
• Regular y aprobar de manera autónoma los mecanismos y
espacios de participación y concertación de las organizaciones
sociales para el desarrollo rural local;
• Establecer los instrumentos y los procedimientos de fiscalización
ciudadana; y
• Organizar los registros de las organizaciones ciudadanas de
sus jurisdicciones.
h) En materia de seguridad ciudadana:
• Reglamentar y organizar los servicios de seguridad ciudadana
con participación de las organizaciones sociales; y
• Aprobar el plan de seguridad ciudadana, que comprende la
lucha contra el abigeato y el tratamiento y mitigación de
desastres.
i) En materia de servicios sociales:
• Programas de atención y lucha contra la pobreza;
• Programas de atención a la niñez; y
• Otros programas que coadyuven al desarrollo y bienestar de la
población rural.
(2) Competencias y atribuciones exclusivas de las Municipalidades
Provinciales Rurales:
a. Aprobación del Plan de Acondicionamiento Territorial y el Plan
de Desarrollo Social;
b. Aprobación de normas urbanísticas y ambientales;
106
c. Regulación de los servicios públicos locales, la disposición de

residuos sólidos y vertimientos y el sistema de seguridad
ciudadana. Organización de Cajas o Fondos Municipales Rurales;
y
d. Emitir opinión en materia de acciones de demarcación territorial.
5. PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL

Los presupuestos y planes de desarrollo local, como se encuentran diseñados,
en la medida que se elaboran y surgen de procesos de consulta y participación
de los diversos sectores de la comunidad local, deben no solamente permitir
una mejor aplicación de los recursos locales, sino su uso transparente y la
rendición de cuentas sobre bases informadas.
El proceso de concertación al que se encuentran sujetos el presupuesto y los
planes de desarrollo locales, por así disponerlo el Art. 197º de la Constitución y
los Arts. 53º y 97º de la Ley Orgánica de Municipalidades, han ido incorporando
paulatinamente los conceptos del desarrollo local, desarrollo productivo y
desarrollo rural sostenible, así como proyectos relativos a la prestación de
servicios públicos (educación, salud, saneamiento, etc.)
La concertación aplicada a los presupuestos y planes de desarrollo local
inauguran una nueva versión democratizadora de la gestión local, en la cual
deben gestarse, discutirse y aprobarse los mejores proyectos y las
correspondientes decisiones que permiten concretizar los principios de
eficiencia y eficacia administrativas.
Es necesario que se aprueben las normas o directivas presupuestales del caso
que faciliten y alienten proyectos y programas de naturaleza e impacto rural
destinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, lo cual
actualmente las normas presupuestales vigentes omiten desarrollar.
En tal sentido resulta pertinente recomendar que en lo sucesivo, sin perjuicio
de que este criterio se asuma como un punto reglamentario de la Ley -en
atención a lo dispuesto por los Arts. 140º y 146º de la Ley Orgánica de
Municipalidades y a las propuestas de la Secretaría Técnica de la Comisión
Nacional de Desarrollo Rural de la Presidencia del Consejo de Ministros67- exista
una Directiva Presupuestal que debe elaborar el Ministerio de Economía y
Finanzas, aplicable para la programación, formulación y aprobación del
Presupuesto Institucional de las Municipalidades.
67
Nos referimos al documento «Estrategia de Desarrollo Rural» de junio del 2004.
107
Esta Directiva debería contener un capítulo específico aplicable a las

municipalidades rurales y con un desarrollo apropiado al desarrollo rural
sostenible y a su concertación con las comunidades campesinas y nativas y las
comunidades rurales en general; es decir, con referencia explícita a la economía
rural, turismo rural, gestión de cuencas o subcuencas, proyectos productivos,
mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales, educación productiva,
promoción de productos locales y regionales ecológicos y de calidad, forestación,
cajas rurales municipales, infraestructuras rurales, defensa ribereña, caminos
rurales, entre otros.
6. CREACIÓN Y FORTALECI M IENTO DE ASOCIACIONES Y REDES

I NTERMUN ICIPALES
Dado el estado de precariedad y debilidad institucional de las municipalidades

rurales, debe alentarse y fomentarse la constitución de redes locales y la
cooperación entre asociaciones de municipalidades rurales con programas y
proyectos de desarrollo afines.
En dicho sentido, es recomendable alentar la asociación o mancomunidad de
municipalidades rurales para el ejercicio de determinadas competencias
(educación, salud, turismo, etc.) y para prestar servicios locales, de manera tal
que se contribuya a resolver los problemas de falta de recursos y de operatividad
de pequeños municipios rurales. Para que esta política sea consistente, deberá
«premiarse» el asociacionismo con la asignación de competencias y de recursos
públicos adicionales o específicos a las municipalidades asociadas o
manconmunadas.
Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de acometer el desarrollo
rural sostenible y la gestión de las áreas rurales de sus circunscripciones
territoriales, prestando directamente o de manera compartida algunos servicios
locales de calidad, así como preservar y ampliar la autonomía local. Estas
asociaciones municipales deben tener, entre sus finalidades, la capacitación
de las autoridades, de los servidores municipales y de los nuevos líderes locales.
A tal propósito, igualmente es pertinente y necesario desarrollar modelos de
Convenios de Desarrollo de Zonas Rurales (CDZR) a utilizarse por las
municipalidades, gobiernos regionales y el gobierno nacional, a fin de poder
canalizar y orientar la transferencia de recursos públicos a favor de proyectos
estratégicos de desarrollo rural sostenible que pueden asumir adecuadamente
estas redes intermunicipales.
Las redes locales permitirán comunicar y enlazar a miles de municipalidades
rurales con los centros administrativos y los espacios subregionales o regionales,
mejorando los niveles de coordinación y facilitando la concertación en las
relaciones entre los distintos agentes. Además, permitirán el conocimiento de
108
experiencias exitosas y emprender las tareas de búsqueda de mercados externos

para los productos locales.
7. ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA
Los Concejos Municipales de las municipalidades rurales, mediante Ordenanza,
en base a la autonomía local establecida por el Art. 194º de la Constitución y el
Art. 142º de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben aprobar su estructura
administrativa según los requerimientos y disponibilidades financieras de las
mismas. Para tal efecto, es recomendable que no se comprometa un porcentaje
mayor del 30 % del presupuesto total de la municipalidad para el pago de
personal administrativo y los demás gastos corrientes, incluidas las dietas de
los regidores y regidoras.
Asimismo, es recomendable que en caso excepcional, cuando una municipalidad
rural del rango con poblaciones inferiores a 3 000 habitantes no cuente con los
recursos y el personal administrativo necesario, el Concejo Municipal respectivo,
mediante Acuerdo de Concejo, pueda autorizar a sus regidores para que
desempeñen determinadas atribuciones administrativas o encargos de gestión
específicos en plazos determinados, sin que ello implique pago de
remuneraciones adicionales al de la dieta como regidor. Esta recomendación,
hasta que permanezca vigente la actual Ley, implica la modificación legislativa
del Artículo 11º de la Ley Nº 27972 y, por consiguiente, la formulación de la
correspondiente iniciativa o proyecto legislativo.
8. DEFENSA RIBEREÑA
Corresponde a las municipalidades rurales convocar y organizar la participación

comunitaria en el mantenimiento de la infraestructura de riego y la defensa
ribereña.
Para tal efecto la municipalidad, en coordinación con las comunidades
campesinas, juntas de usuarios o las organizaciones agrarias correspondientes,
establecerá los respectivos planes operativos y los instructivos técnicos relativos
a cada actuación.
9. SEGURI DAD CI UDADANA

Las municipalidades rurales, de conformidad con lo establecido en el Art. 145º
de la Ley Orgánica de Municipalidades, deben incluir en el sistema de seguridad
ciudadana el respectivo programa de coordinación, prevención y lucha contra
el abigeato, organizado en planes anuales.
Asimismo, promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales,
la Policía Nacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas
109
o nativas, con la finalidad de organizar una vigilancia ciudadana preventiva

permanente.
10. EDUCACIÓN RURAL
Atención prioritaria. Los centros educativos localizados en zonas o áreas rurales

recibirán la calificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursos
para la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento,
materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos.
Educación para la producción agrícola. La escuela y la educación en las zonas
rurales del país deben educar a las nuevas generaciones en técnicas modernas
y productivas apropiados para los principales productos agropecuarios del Perú.
La universidad, por su parte debe realizar investigación agropecuaria de manera
permanente.
Participación de la comunidad local. En la formulación de los planes y
proyectos, así como en la evaluación para el ingreso, ascenso y permanencia
del personal docente, administrativo y directivo de los centros educativos
localizados en zonas o áreas rurales, participan la comunidad local educativa y
las autoridades de la respectiva municipalidad rural.
11. F I NANCIAM IENTO Y TRIBUTACIÓN
Fondo de Compensación Municipal
Se propone formular la correspondiente iniciativa legislativa para que el Fondo

de Compensación Municipal atienda de manera adecuada a las municipalidades
rurales, incrementándose éste con la recaudación del Impuesto a la Renta y el
Impuesto Selectivo al Consumo. Asimismo, podría incluirse el total de la
recaudación proveniente de los remates de mercaderías incautadas por
contrabando, cuyo valor para el año 2004 se estimó en 40 millones de dólares.
Estos mayores recursos del Fondo de Compensación Municipal deben distribuirse
a favor de las municipalidades rurales con poblaciones en extrema pobreza.
De igual manera, este Fondo debe «premiar» a las municipalidades rurales que
implementen programas sostenidos de mejoramiento de sus ingresos propios
y participen de asociaciones o mancomunidades municipales. Los mayores
recursos deben aplicarse a proyectos prioritarios de inversión y no al pago de
remuneraciones y de la burocracia municipal, dado que en las municipalidades
rurales no se tiene –y tampoco se debe admitir- la carga de personal
administrativo o técnico que tienen las municipalidades urbanas.
Se recomienda, además, estudiar e implementar una base de datos confiable
de los distritos y provincias rurales con poblaciones en extrema pobreza, a fin
110
de superar las deficiencias estadísticas y censales que tiene el país. El Ministerio

de Economía y Finanzas, en el documento que hemos citado, en el punto de
pobreza rural plantea al efecto implementar un Sistema de Información Social.
Canon y regalías
En el marco de una reforma tributaria seria y técnica, debe perfeccionarse la

legislación impositiva y distributiva derivada de la explotación de los recursos
naturales. La Ley del Canon y la Ley de Regalías Mineras requieren ser ampliadas
y perfeccionadas.
Los recursos provenientes de la distribución del canon por la explotación de
recursos naturales que sean transferidos a las municipalidades rurales, deben
ser utilizados de manera exclusiva en gastos de inversión.
Autogravámenes
Las municipalidades rurales deben contar con la potestad de organizar y autorizar

los autográvamenes agrarios que aprueben concertadamente con los
productores agrarios.
La recaudación de los autográvamenes agrarios se destinará a la ejecución de
proyectos previamente concertados e incorporados al Plan de Desarrollo Rural.
Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenes deberán ser
administrados conjuntamente con las organizaciones de productores agrarios.
Ingresos propios
Las municipalidades rurales, dada su debilidad técnico-administrativa, deben

ser apoyadas mediante la organización de un programa permanente de
asistencia técnica y capacitación a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas
y los Gobiernos Regionales.
Asimismo, se requiere diseñar e implementar acciones y proyectos anuales de
mejoramiento de sus ingresos propios. Sería conveniente, a tal efecto, introducir
como nuevo criterio para la determinación de mayores recursos del Fondo de
Compensación Municipal a favor de las municipalices rurales, los esfuerzos
exitosos en el incremento progresivo, pero sostenido, de sus ingresos propios.
12. CONTRATACIÓN ADM I N ISTRATIVA Y ADQU ISICIONES DE I NSUM OS

POR LAS MUN ICIPALI DADES RURALES PARA LOS PROGRAMAS
SOCIALES ALI MENTARIOS
Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas
sociales de apoyo y de complementación alimentaria a cargo de las
111
municipalidades rurales, se debieran sujetar a las siguientes disposiciones

especiales:
• Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de los
productores locales, en especial de las comunidades campesinas y
nativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola,
pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismo
ámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de los
programas sociales.
• Las Municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro y
coproducción con los productores ganaderos y comunidades
campesinas ganaderas de sus jurisdicciones, a fin de garantizar la
provisión de programas sociales de competencia local, estableciendo
los mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, el personal
técnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyo
permanente a las municipalidades rurales en el servicio de control
sanitario al conjunto del ganado, limitándose a cobrar sus costos
operativos, bajo responsabilidad.
• Cuando exista insuficiencia de oferta local de los alimentos o insumos
de la zona, debidamente constatada, las municipalidades rurales
podrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos con
productores localizados en el ámbito geográfico más cercano.
• Las municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisición
conjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores precios
por economía de escala.
• El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas:
(1) Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus
productos;
(2) Distribución de los Términos de Referencia;
(3) Recepción y Apertura de Propuestas;
(4) Evaluación de propuestas; y
(5) Adjudicación de la Buena Pro.
• Las Municipalidades Provinciales, directamente o de manera conjunta
con otras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos a
futuro directamente con los productores agrarios, hasta por el cien
por ciento de los requerimientos programados para los Programas
Sociales de Apoyo Alimentario, por periodos superiores a los ejercicios
presupuestales anuales.
112
• Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se

realizarán de manera transparente y con la participación de la
población. Las organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán
fiscalizar dichos procesos de adquisiciones y formular consultas, a
cuyo efecto tendrán acceso a la información acerca de las adquisiciones
y de la ejecución de los programas sociales alimentarios de su
jurisdicción.
13. REFORMA TERRITORIAL Y SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DE

DISTRITOS Y PROVINCIAS RURALES
Debe formularse una trascendente reforma que instituya en nuestro país de

manera general tres niveles de gobierno: nacional, regional (no departamental)
y municipal, con el reconocimiento y atención a nuestra diversidad geográfica,
social y cultural.
Asimismo, debe darse efectiva prioridad a la solución de los conflictos sobre
demarcación territorial, confiriendo para ello mayores facultades en la materia
a favor de los gobiernos regionales, así como la aplicación de mecanismos e
instrumentos expeditivos que faciliten concertación y solución de los conflictos
territoriales. Igualmente mediante ley, se debe autorizar la aplicación del arbitraje
a la solución de los conflictos territoriales.
Los tribunales arbitrales territoriales se conformarían a nivel regional y estarían
integrados por técnicos: geógrafos, economistas y planificadores. Establecido
el arbitraje entre los gobiernos en cuyas jurisdicciones existe este tipo de
conflictos, el «laudo territorial» tendrá la condición de «cosa juzgada», aunque
en algunos casos se pueda requerir de su convalidación o respaldo mediante
Ley u Ordenanza Regional. En este caso, no se requerirá de norma o ley del
Congreso de la República en la materia.
Debe tenerse en cuenta que la existencia de cientos de conflictos territoriales
en el país hace que el Poder Legislativo no sea la instancia idónea que permita
una atención adecuada para superar esta vieja problemática. Ya el Congreso de
la República ha demostrado su incapacidad en este asunto.
14. SISTEMA NACIONAL DE I NVERSIÓN PÚBLICA

Dado que el Sistema Nacional de la Inversión Pública (SNIP) se ha convertido
en una suerte de valla u obstáculo para la aprobación y la ejecución de proyectos
de desarrollo local, sus normas deben adecuarse a la realidad institucional
municipal, en especial de las municipalidades rurales.
En dicho sentido, en la medida que existe un porcentaje importante de
municipalidades distritales con probados índices de ruralidad y que perciben
113
por toda transferencia 8 UIT mensualmente, estando imposibilitadas de

emprender proyectos de pequeña y mediana magnitud, proponemos su directa,
general e inmediata exclusión expresa de las regulaciones generales y especiales
sobre el Sistema Nacional de la Inversión Pública.
Asimismo, en el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superiores
a 8 UIT mensuales y que carecen de estructuras e infraestructura administrativas
adecuadas y de personal técnico calificado, estas deben sujetarse a normas
técnicas y procedimientos especiales que faciliten el trámite y aprobación de
sus proyectos de desarrollo rural. Estas normas serían las siguientes:
• El reconocimiento y regulación especial de Proyectos de Inversión
Locales Menores Rurales (PIP Menores Rurales), siempre que no
sobrepasen el monto de 35 UIT;
• La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a las
OPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdicción
donde se ubiquen las municipalidades rurales.
• La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menores
se rigen por reglas y un procedimiento simplificado, a condición que
haya sido consultada la población potencialmente beneficiaria y se
refiera a proyectos productivos, la atención de servicios básicos o la
ejecución de obras de infraestructura de apoyo a la producción
agropecuaria.
• El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión Pública
Menores Rurales (PIP Menores Rurales), sería el siguiente:
(1) Elaboración del proyecto o de un perfil con la siguiente
información: a) Informe o documento que acredite
fehacientemente compatibilidad con el Plan de Desarrollo
Regional Concertado o el Plan de Desarrollo Local Concertado;
b) Documento o informe que acredite que la población
potencialmente beneficiaria ha sido consultada; c) Informe o
documento que acredite la existencia o disponibilidad de la
partida presupuestal necesaria para la ejecución del proyecto.
(2) La evaluación y calificación de proyectos corresponde a las
OPI de las respectivas municipalidades rurales, en un plazo no
mayor de 10 días calendario contados a partir de la recepción
del estudio.
114
BIBLIOGRAFÍA
BOJORQUEZ R. Custodio. El IVITA y la producción lechera en el valle del Mantaro. Rev. Alma
Mater 3, 1992,
BASADRE, Jorge. Elecciones y centralismo en el Perú. Apuntes para un esquema histórico.
Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico. Lima, 1980,
CASTRO-POZO DIAZ, Hildebrando.
• Ley Orgánica de Municipalidades. Concordada y Comentada. IPADEL, Lima, 1993.
• Ley de Bases de Municipalidades. Temas Municipales. (pp. 13-40). Editorial Gaceta
Jurídica. Lima, 1997.
• Ley Orgánica de Municipalidades. Comentada y concordada. Edit. RAO, Lima, 2003.
CENZANO DE LOS RIOS, Carlos. Municipios rurales: más allá de la postergación y el olvido.
Rev. TEMA UNO, Año 2, Nº 2, 1994.
COLEGIO DE ABOGADOS DE LIMA. El Vecino y el Gobierno Local. Bases para una legislación
municipal. Editorial Universitaria. Lima, 1966.
DÍAZ PALACIOS Julio E. Gobernabilidad Local y Nuevos Roles de las Municipalidades Rurales
como Instituciones Claves del Desarrollo Rural Sostenible en el Perú. Lima, setiembre del
2004.
ESPEJEL, SAMUEL y otros. La acción operacional estatal y la diversidad de municipios, en:
Desarrollo, administración y planeación municipal. La experiencia del Estado de México, IAPEM-
UAM-UAEM, México, 1990.
GARCÍA BELAÚNDE, Domingo. Funciones legislativas del ejecutivo moderno: el caso peruano.
Varios autores. Lecturas sobre temas Constitucionales. 3. Lima. Comisión Andina de Juristas,
1989.
GUEVARA GIL, Armando. Notas sobre las causas estructurales de la pluralidad legal en el
Perú. UCP. Lima, 1999.
IDEA-PUCP-Ministerio de Educación. Nosotros y los andes. Ambiente y Educación. Lima,
1997.
INEI. Compendio Estadístico, Lima, agosto de 1996.
MARAGALL, Pascual. ¿Qué eran? Los Ayuntamientos. ¿Que son? Ediciones Destino. España,
1997.
MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA. Secretaría Técnica para el Proceso de Descentralización.
Estrategia de Desarrollo Territorial. Lima, 2002.
NUÑEZ BORJA, Humberto. Anteproyectos de Ley Orgánica de Municipalidades y la Institución
Municipal del Perú, Arequipa, p. 383.
ONAP. Estudio Sectorial del Sector Saneamiento. Lima, marzo de 1995.
TARAZONA S. Justino. Demarcación Política del Perú. Recopilación de leyes y decretos (1821-
1946). Ministerio de Hacienda y Comercio. Dirección Nacional de Estadística. Lima, 1946.
TÁVARA, José. Autodiagnóstico municipal de las municipalidades de los distritos de Napo,
Torres Causana. Imaza y Cenepa, Centro Poblado de Tacsha Curaray y la Provincia de
Condorcanqui. Lima, 2003.
115
ANEXOS
PROYECTO DE LEY DE REFORMA CONTITUCIONAL: DESCENTRALIZACIÓN
PARA PERFECCIONAR LA DEMOCRACIA LOCAL
CONSIDERANDO:
Que, el régimen municipal está afectado por una fuerte crisis institucional de
gobierno, lo que dificulta responder a los requerimientos de la ciudadanía y su
rol como célula básica de la democracia descentralizada;
Que, pese a los propósitos que animaron la Reforma Constitucional del Capítulo
XIV del Título IV sobre Descentralización, aprobada mediante Ley Nº 27680 de
marzo del año 2002, las municipalidades mantienen su debilidad institucional
y continúan con la carencia de recursos económicos necesarios para emprender
proyectos de desarrollo local.
Que, la precariedad estructural de las municipalidades es una expresión del
sistema político peruano que sigue siendo afectado por el viejo centralismo y
la verticalidad en la forma de conducción de los asuntos de gobierno,
considerando a las municipalidades como instituciones minusválidas para la
función gubernamental;
Que, la visión y regulación uniformista o «generalista» sobre las municipalidades
peruanas hace daño y debilita aún más la frágil democracia local, por lo que es
necesario que la legislación sobre la materia reconozca expresamente su
diversidad y heterogeneidad;
Que, los principales problemas institucionales municipales derivan de los
siguientes aspectos:
a) Deficiente, errática e inadecuada legislación municipal que hace
abstracción de la heterogeneidad de nuestras provincias y distritos;
b) La ausencia de un adecuado sistema de planificación municipal, así
como la persistencia de sistemas administrativos obsoletos y casi
siempre inadecuados a la amplia agenda de asuntos municipales, lo
que genera ineficiencia y derroche de los escasos recursos disponibles;
c) Precarización del sistema de gobierno municipal, mediante la extensión
del plazo de gobierno de las autoridades locales (alcaldes y regidores)
a cuatro (4) años;
d) Legislación electoral que propicia la elección y proclamación de
autoridades locales sin mayoría política ciudadana. El Art. 23º de la
116
Ley de La Ley de Elecciones Municipales, Ley Nº 26884, admite la

proclamación de la lista que «obtenga la votación más alta»; y
e) Cosificación de la revocatoria de las autoridades locales como
mecanismo del control de la ciudadanía, entre otros, con el
requerimiento de listas con el 25% de electores, haciéndola de muy
difícil aplicación.
Que, no es posible sostener un proceso de desarrollo económico en un contexto
globalizado, sin municipalidades fuertes, autónomas, y sostener un sistema
democrático y legítimo sin espacios legítimos de gobierno local;
Que, el Acuerdo Nacional suscrito en julio del 2002 compromete esfuerzos del
conjunto de la sociedad para el fortalecimiento del régimen democrático y del
estado de derecho, la democratización de la vida política, el fortalecimiento
del sistema de partidos y la descentralización política, económica y administrativa
para propiciar el desarrollo integral, armónico y sostenido del Perú;
Que, desde una perspectiva descentralista y municipalista debe reconocerse
que el gobierno de las municipalidades constituye un asunto de vital importancia
para la reconstrucción democrática del Estado y la descentralización del país;
Que, es necesaria una reforma constitucional que permita resolver la actual
crisis institucional de las municipalidades de la República.
Presenta el siguiente Proyecto de Ley de Reforma Constitucional
EL CONGRESO DE LA REPUBLICA
Ha dado la Ley siguiente:
«LEY DE REFORMA CONSTITUCIONAL DEL CAPÍTULO XIV DEL TÍTULO IV,

SOBRE DESCENTRALIZACIÓN PARA PERFECCIONAR E IMPULSAR LA
DEMOCRACIA LOCAL»
Artículo 1º. Autonomía local.- Modifícase el Artículo 194º de la Constitución

Política, por el siguiente texto:
«Artículo 194º.- Las municipalidades metropolitanas, las provinciales y distritales
(urbanas o rurales) son los órganos de gobierno local y tienen autonomía política,
económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Las
municipalidades de los centros poblados son creadas por las municipalidades
provinciales, con arreglo a la Ley de Bases de Municipalidades y a las Ordenanzas
Provinciales correspondientes.
117
Ningún poder público o autoridad puede interferir en la esfera de la autonomía

local, bajo responsabilidad, y específicamente:
1. En la elección, vacancia o suspensión de las autoridades municipales;
2. En la recaudación destino o aplicación de sus ingresos;
3. En el cumplimiento de sus ordenanzas, acuerdos y resoluciones; y
4. En la ejecución de los planes de desarrollo local.
Artículo 2º. Elección y revocatoria de autoridades municipales. Agrégase
el Artículo 194º A, con el siguiente texto:
«Artículo 194º A.- Los alcaldes y regidores son electos por sufragio directo para
un período de tres (3) años. Se requiere de segunda vuelta en las elecciones
municipales cuando ninguna de las listas alcance cuando menos el 25% de los
votos válidamente emitidos. Pueden ser reelectos.
Su mandato es revocable e irrenunciable, conforme a Ley. Las consultas
ciudadanas de revocatoria se realizan cuando cuentan con el respaldo de 15 %
de los inscritos en el padrón electoral de la respectiva circunscripción».
Artículo 3º. Regímenes municipales y Ley de Bases de Municipalidades.
Agrégase el Artículo 194º B, con el siguiente texto:
«Artículo 194º B.- Una Ley de Bases de Municipalidades, de acuerdo a la tipología
de las municipalidades de la República, establece los regímenes, las
competencias y atribuciones, los recursos y la más adecuada estructura orgánica
de las mismas».
Artículo 4º. Funciones, competencias y atribuciones municipales. Modifícase
el Artículo 195º de la Constitución Política, por el siguiente texto:
«Artículo 195º.- Las municipalidades promueven el desarrollo y la economía
local, y la prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía
con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo.
195.1. Funciones. Las municipalidades ejercen sus funciones y potestades de
gobierno, normativas o reglamentarias, de control y fiscalizadoras, así como
las jurisdiccionales, con arreglo al ordenamiento jurídico nacional.
195.2. Competencias. Las municipalidades son competentes, de manera
exclusiva o concurrente, en materia de urbanismo, desarrollo local e inversiones
urbanas, servicios públicos locales, educación, salud, transporte urbano, tutela
monumental y gestión de centros históricos y zonas monumentales; defensa
del consumidor, seguridad ciudadana, servicios sociales, participación ciudadana
y las demás que correspondan al interés local y que se establezcan en la Ley de
Bases de Municipalidades.
118
195.3. Atribuciones. Para el ejercicio de sus competencias las municipalidades

se encuentran premunidas de las correspondientes atribuciones para formular,
aprobar o ejecutar los planes, presupuestos, estructuras, programas o proyectos
necesarios».
Artículo 5º. Bienes y rentas municipales. Modifícase el Artículo 196º de la
Constitución Política, por el siguiente texto:
«Artículo 196º.- Bienes y rentas de las municipalidades.
196.1. Son bienes de las municipalidades:
1. Los de uso público común, tales como plazas, áreas verdes y otros
análogos.
2. Los terrenos de propiedad fiscal que le transfiera el Estado para el
desarrollo de los planes urbanos; y
3. Los que le pertenezcan por cualquier título legal.
196.2. Son rentas de las municipalidades:
1. La recaudación proveniente de los impuestos municipales a la
propiedad predial, alcabala, plusvalía urbana, juegos y apuestas,
propiedad vehicular, espectáculos públicos y otros creados conforme
a ley.
2. Las contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechos creados por
Ordenanzas Municipales, conforme a ley.
3. Los derechos económicos que generen por las concesiones y servicios
que otorguen, conforme a ley.
4. Los recursos asignados al Fondo de Compensación Municipal, que
tiene carácter compensatorio y redistributivo, conforme a ley.
5. Las transferencias específicas que les asigne en la Ley Anual de
Presupuesto.
6. Los recursos asignados por concepto de canon y de regalías mineras.
7. Los recursos provenientes de sus operaciones financieras, incluyendo
aquellas que requieran el aval del Estado, conforme a ley.
8. Los demás que determine la ley.
Artículo 6º. Régimen metropolitano.- Modifícase el Artículo 198º de la
Constitución Política, por el siguiente texto:
«Artículo 198º.- Las áreas o ciudades metropolitanas de la República tienen
régimen metropolitano. Este régimen se aprueba en cada caso mediante ley.
119
DISPOSICIÓNES TRANSITORIAS
PRIMERA: Las disposiciones de la presente Ley, referidos al plazo del mandato

de las autoridades locales, se aplicarán a partir de las elecciones municipales
previstas para el año 2006; en tanto que las disposiciones sobre revocatoria
son aplicables desde la fecha su promulgación, con arreglo a las disposiciones
que establezca la legislación pertinente.
SEGUNDA: El Poder Ejecutivo en el plazo de 60 días calendario, contados a
partir de la publicación de la presente Ley, remitirá al Congreso de la República,
para que se discuta y apruebe con el carácter de prioritario, el Proyecto de Ley
de Bases de Municipalidades que desarrollará e incorporará los cambios de la
presente Reforma Constitucional.
120
PROYECTO DE LEY : FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES RURALES
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Que, el centralismo tiene su raíz en una tradición paternalista e intervencionista,

sin fe en el individuo y en su capacidad para tomar decisiones y ejecutar obras
que le interesen a él y a su comunidad inmediata;
Que, el centralismo propicia entre otros, permanentes migraciones del área
rural al área urbana y la perpetuación de estructuras nacionales burocráticas e
ineficientes;
Que, en las zonas rurales del país se encuentran en situación de pobreza más
del 60% de su población y existe una profunda marginalidad y precariedad
como consecuencia de los modelos de desarrollo inequitativos, el centralismo
estatal y la ausencia de políticas y estrategias de promoción del desarrollo rural;
Que, en el país existen 1 588 distritos calificados como pobres, muy pobres o
extremadamente pobres, evidenciando que la pobreza de la población peruana
es de raigambre esencialmente rural;
Que, en nuestro país más del 80% de municipalidades (distritales y provinciales)
son rurales, dado que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la
actividad económica rural, sin que este hecho se tome en cuenta para efecto
de la distribución del Fondo de Compensación Municipal;
Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972 ha reconocido
a las municipalidades ubicadas en zonas rurales y su Artículo 146º dispone que
las mismas tendrán asignación prioritaria y compensatoria de los recursos del
Fondo de Compensación Municipal;
Que, en las áreas rurales es inexistente o escasa la base gravable para aplicar
los tributos locales previstos en la ley de tributación municipal;
Que, es necesario asegurar el financiamiento de las competencias de las
instancias descentralizadas, la cobertura de los servicios básicos públicos y la
infraestructura en las zonas rurales del territorio nacional;
Que, el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) fue establecido
originariamente en 1984 y posteriormente refrendado en la Constitución Política
del Perú de 1993, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes
municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas
121
más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y

urbano-marginales;
Que, es necesidad nacional establecer que las municipalidades rurales participen
a través del Fondo de Compensación Municipal, de la recaudación del Impuesto
General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo y del Impuesto a la Renta,
en los siguientes porcentajes:
50% del Impuesto de Promoción Municipal (2 puntos del IGV)
25% del Impuesto Selectivo al Consumo
20% del Impuesto a la Renta
Que, los nuevos recursos estipulados por la presente Ley deben destinarse a
proyectos de inversión, por lo que se establece que los mismos se apliquen en
un 90% para gastos de inversión y prestación de servicios públicos productivos,
y un 10% para gastos corrientes no productivos.
FORMULA LEGAL
El Congreso de la República
Ha dado la Ley siguiente:
LEY QUE ASEGURA EL FINANCIAMIENTO DE LAS MUNICIPALIDADES

RURALES
Artículo 1º.- Contenido y Objetivo
La presente Ley tiene como objetivo principal garantizar de manera efectiva el

proceso de descentralización y, a tal efecto, regular adecuadamente el
financiamiento de las municipalidades rurales para garantizar el desarrollo
armónico y sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.
Artículo 2º.- Fortalecimiento e incremento del Fondo de Compensación

Municipal para atender a las municipalidades rurales
Asígnase a las Municipalidades rurales, a través del Fondo de Compensación

Municipal, los siguientes recursos:
a. 50% de la recaudación anual del Impuesto de Promoción Municipal (2
puntos del IGV)
b. 25% de la recaudación anual del Impuesto Selectivo al Consumo; y
c. 20% de la recaudación anual del Impuesto a la Renta.
122
Los recursos señalados en el párrafo anterior se destinarán a financiar proyectos

de inversión que contribuyan a corregir los desequilibrios económicos
interterritoriales, la dotación de los servicios públicos básicos y el financiamiento
del desarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.
El Ministerio de Economía y Finanzas queda encargado de elaborar las directivas
sobre prioridades de inversión y calidad de gasto en las municipalidades rurales,
que aseguren la calidad del gasto.
Artículo 3º.- Criterios de asignación de los recursos del Fondo de

Compensación Municipal a las municipalidades rurales.
El Ministerio de Economía y Finanzas elaborará y aplicará los correspondientes

índices de distribución del Fondo de Compensación Municipal para las
municipalidades rurales, que serán aprobados mediante Decreto Supremo, los
mismos que comprenderán como factores y criterios fundamentales los
siguientes:
a. Población rural predominante;
b. Tasa de mortalidad infantil;
c. Tasas de desempleo y subempleo;
d. Tasa de analfabetismo;
e. Hogares sin servicios básicos (agua potable, desagüe y electricidad);
y
f. Existencia de comunidades campesinas o nativas.
Artículo 4º. Norma derogatoria
Deróguese las normas que se opongan a la presente Ley.
Lima, julio del 2005
EFECTO DE LA VIGENCIA DE LA NORMA SOBRE LA LEGISLACIÓN NACIONAL
El presente Proyecto de convertirse en Ley, asigna los recursos necesarios a

favor de la mayoría de las municipalidades de la República –en este caso de las
municipalidades rurales, a fin de que los apliquen al desarrollo armónico y el
desarrollo sostenible de las zonas rurales del territorio nacional.
123
ANALISIS COSTO - BENEFICIO
La presente iniciativa legislativa garantiza el cumplimiento del mandato

constitucional establecido en el Artículo 188º de la Carta Magna; implementa
el objetivo político establecido en el Artículo 6º de la Ley de Bases de la
Descentralización, Ley Nº 27783, que dispone la redistribución equitativa de
los recursos del Estado, y efectiviza y materializa lo dispuesto expresamente
por el Artículo 146º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, en el
sentido que las municipalidades rurales tienen asignación prioritaria y
compensatoria de los recursos del Fondo de Compensación Municipal.
La presente Ley atenderá a más de 1 500 municipalidades rurales cuya población
mayoritaria se encuentra en situación de pobreza o extrema pobreza, y en las
que existe una profunda marginalidad y precariedad como consecuencia de
los modelos de desarrollo inequitativos y el centralismo.
Los recursos asignados a las municipalidades rurales por la presente Ley
incorporarán a las provincias y distritos rurales al esfuerzo productivo nacional
y la lucha contra la pobreza, los que podrán llevar adelante acciones y proyectos
de inversión relacionados con el desarrollo productivo rural, la preservación
del equilibrio ecológico, la reforestación, la rehabilitación de represas y canales
de riego; caminos rurales, centros de acopio y comercialización agropecuaria,
entre otros.
124
PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: DETERMINACIÓN DE

CONSIDERANDO:
Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocido

a las municipalidades ubicadas en zonas rurales y ha establecido un régimen
especial respecto a competencias, estructuras administrativas, asignación de
recursos del Fondo de Compensación Municipal, entre otros;
Que, el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, establece
como parámetro para identificar a las municipalidades ubicadas en zonas rurales
aquellas donde la población urbana no es mayor al 50% por ciento, y su novena
disposición complementaria establece que mediante Decreto Supremo, con el
voto aprobatorio del Consejo de Ministros, se aprueba el listado de las
municipalidades rurales;
Que, el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural,
Ley Nº 28298 del 21 julio del 2004, define al sector rural incluyendo a los sectores
agropecuario, forestal, pesca artesanal, acuicultura, turismo rural y ecológico,
artesanal y comercial, reconociendo así la diversificación económica en las
áreas rurales;
Que, para los efectos señalados en los considerandos precedentes es necesario
establecer la metodología y variables a tener en cuenta para la caracterización
de las municipalidades localizadas en zonas rurales del país, concordando lo
establecido por el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972,
con el Art. 3º de la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley
Nº 28298;
En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la Constitución
Política del Perú;
DECRETA:
Artículo 1º.- Para la determinación de las Municipalidades rurales, provinciales

o distritales, a que se refiere el Art. 139º de la Ley Orgánica de Municipalidades,
Nº 27972, se tomará en cuenta los factores y variables siguientes:
a) Sector primario como actividad económica predominante, entendiendo
como tal al conjunto de las actividades comprendidas en el Art. 3º de
125
la Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector Rural, Ley Nº

28298;
b) La población y su origen étnico;
c) Superficie territorial con bajas densidades poblacionales;
d) Existencia de comunidades campesinas o nativas;
e) Existencia de espacios o áreas naturales; y
f) Carencia o déficit de servicios básicos (agua potable, desagüe y
electricidad).
Artículo 2º.- El Consejo Nacional de Descentralización – CND, en coordinación
con el Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, en un plazo no
mayor de 60 días calendario, elaborará el listado de las municipalidades rurales
a que se refiere la Novena Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de
Municipalidades, Ley Nº 27972, con arreglo a los criterios establecidos por el
Artículo 1º del presente Decreto Supremo y lo presentará a la Presidencia del
Consejo de Ministros para su aprobación correspondiente.
Artículo 3º.- El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente
del Consejo de Ministros.
REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
126
PROYECTO DE DECRETO SUPREMO: NORMAS ESPECIALES PARA

CONSIDERANDO:
Que, es necesario incorporar al conjunto de municipalidades rurales al esfuerzo

productivo nacional mediante su fortalecimiento institucional y el impulso de
acciones y proyectos relacionados con el desarrollo rural sostenible;
Que, la estrategia de desarrollo rural aprobada mediante Decreto Supremo Nº
065-2004-PCM ha recomendado un cambio institucional que genere condiciones
para el desarrollo rural, mediante la potenciación de las capacidades y enfoques
de gestión pública descentralizada y el fortalecimiento y refuerzo de la capacidad
de gestión de las municipalidades y de las organizaciones sociales;
Que, el Título XI de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, ha reconocido
a las municipalidades ubicadas en zonas rurales con un régimen especial
respecto a competencias, estructuras administrativas y asignación de recursos
del Fondo de Compensación Municipal, las mismas que deben implementarse
reglamentariamente;
En uso de la facultad conferida por el inciso 8) del Artículo 118º de la Constitución
Política del Perú;
DECRETA:
Artículo 1º.- COMPETENCIAS DE MUNICIPALIDADES RURALES.
1.1. Las competencias de las municipalidades rurales a que se refieren los

Artículos 140º y 141º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, se ejercen
por las mismas con arreglo a los criterios selectividad y proporcionalidad y de
provisión establecidos en el Art. 14º de la Ley de Bases de la Descentralización,
Ley Nº 27783, de acuerdo a la disponibilidad de recursos de cada municipalidad
rural.
1.2. El ejercicio específico de las competencias generales establecidas en la
Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, para las municipalidades rurales
se determinará por sus respectivos Concejos Municipales, mediante Ordenanza
en aplicación de la autonomía local de la que se encuentran investidas
constitucionalmentey de conformidad a sus prioridades y planes de desarrollo
127
local, en base al modelo orientador de competencias y atribuciones, que como

Anexo I forma parte del presente Decreto Supremo.
ARTÍCULO 2º.- DIRECTIVA PARA LA PROGRAMACIÓN, FORMULACIÓN Y

APROBACIÓN DEL PRESUPUESTO INSTITUCIONAL DE L AS
MUNICIPALIDADES Y EL PLAN DE DESARROLLO CONCERTADO RURAL.
A fin de facilitar y alentar proyectos y programas de naturaleza e impacto rural

destinados a mejorar las condiciones de vida de la población rural, el Ministerio
de Economía y Finanzas queda encargado de elaborar y aprobar una Directiva
especial aplicable para la programación, formulación y aprobación del
Presupuesto Institucional de las municipalidades rurales, apropiada para el
desarrollo rural sostenible, su concertación con las comunidades campesinas y
nativas y las comunidades rurales en general; con referencia explícita a la
economía rural, el turismo rural, la gestión de cuencas o subcuencas, los
proyectos productivos, mercados y ferias rurales, servicios rurales y ambientales,
la educación rural productiva, promoción de productos locales y regionales
ecológicos y de calidad, cajas rurales municipales, infraestructuras rurales,
defensa ribereña, caminos rurales y otros que resulten pertinentes.
ARTÍCULO 3º.- AUTOGRAVÁMENES.
Autorícese a las municipalidades rurales a organizar y autorizar autográvamenes

agrarios que aprueben concertadamente con los productores agrarios. La
recaudación de los autográvamenes agrarios se destinará únicamente a la
ejecución de proyectos previamente concertados e incorporados al Plan de
Desarrollo Rural. Los recursos provenientes de la aplicación de autográvamenes
serán administrados conjuntamente con las organizaciones de productores
agrarios.
ARTÍCULO 4º.- PROGRAMA PERMANENTE DE ASISTENCIA TÉCNICA Y

CAPACITACIÓN.
El Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Regionales organizarán a

partir del año fiscal 2006, programas permanentes de asistencia técnica y
capacitación tributaria, con la finalidad de apoyar e implementar acciones y
proyectos anuales de mejoramiento de los ingresos propios de las
128
ARTÍCULO 5º.- CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA Y ADQUISICIONES DE

INSUMOS POR LAS MUNICIPALIDADES RURALES PARA PROGRAMAS
SOCIALES ALIMENTARIOS.
5.1. Las adquisiciones de insumos y productos alimenticios para los programas

sociales de apoyo y de complementación alimentaria, a cargo de las
municipalidades rurales, se sujetarán a las siguientes disposiciones especiales:
a. Las municipalidades rurales podrán adquirir directamente de los
productores locales, en especial a las comunidades campesinas y
nativas, los productos e insumos alimentarios de origen agrícola,
pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, producidos en el mismo
ámbito geográfico donde se localiza la población beneficiaria de los
programas sociales.
b. Las municipalidades rurales podrán celebrar acuerdos de suministro y
coproducción con los productores ganaderos y comunidades
campesinas ganaderas de sus jurisdicciones a fin de garantizar la
provisión de programas sociales de competencia local, estableciendo
en ellos los mecanismos y garantías necesarios. En estos casos, el
personal técnico de SENASA o sus oficinas regionales prestarán apoyo
permanente a las municipalidades rurales con el servicio de control
sanitario, limitándose a cobrar sus costos operativos, bajo
responsabilidad.
c. Cuando exista insuficiencia de oferta local o los alimentos o insumos
de la zona, debidamente constatada, las municipalidades rurales
podrán realizar estas adquisiciones o celebrar dichos acuerdos a
productores localizados en el ámbito geográfico más cercano.
5.2. Las Municipalidades rurales podrán asociarse para realizar la adquisición
conjunta de alimentos, con la finalidad de obtener mejores precios por economía
de escala.
5.3. El proceso de adquisición directa comprende las siguientes etapas:
a. Convocatoria a pequeños productores para ofertar sus productos;
b. Distribución de los Términos de Referencia;
c. Recepción y Apertura de Propuestas;
d. Evaluación de propuestas; y
e. Adjudicación de la Buena Pro.
5.4. Las municipalidades provinciales directamente o de manera conjunta con
otras municipalidades, podrán celebrar convenios o contratos a futuro
129
directamente con los productores agrarios, hasta por el 100 por ciento de los
requerimientos programados para los Programas Sociales de Apoyo Alimentario,
por periodos superiores a los ejercicios presupuestales anuales.
5.5. Las adquisiciones directas de insumos a los productores agrarios se realizarán
con criterio de transparencia y con la participación de la población. Las
organizaciones sociales y/ o cualquier vecino podrán fiscalizar dichos procesos
de adquisiciones y formular consultas, a cuyo efecto tendrán acceso a la
información acerca de las adquisiciones y de la ejecución de los programas
sociales alimentarios de su jurisdicción.
ARTÍCULO 6º.- SISTEMA NACIONAL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP) Y

MUNICIPALIDADES RURALES.
6.1. Exclúyase de manera general de los alcances y regulaciones del Sistema

Nacional de la Inversión Pública –SNIP, a las municipalidades rurales distritales
que perciben mensualmente por toda transferencia la cantidad de ocho (8)
UIT.
6.2. En el caso de municipalidades rurales que tengan ingresos superiores a
ocho (8) UIT mensuales, pero que carecen de estructuras e infraestructura
administrativas adecuadas y del personal técnico calificado, se aplican las
siguientes disposiciones especiales:
a. Regulación especial para Proyectos de Inversión Locales Menores
Rurales (PIP Menores Rurales) siempre que no sobrepasen el monto
de 35 UIT;
b. La evaluación y calificación de estos proyectos corresponderá a las
OPI de las respectivas municipalidades provinciales de la jurisdicción
donde se ubiquen las municipalidades rurales.
c. La calificación, autorización y la ejecución de estos Proyectos menores
se regirá por un procedimiento simplificado, a condición que haya
sido consultada a la población potencialmente beneficiaria y se refiera
a proyectos productivos, la atención de servicios básicos o la ejecución
de obras de infraestructura de apoyo a la producción agropecuaria.
6.3 El procedimiento simplificado para los Proyectos de Inversión Pública
Menores Rurales (PIP Menores), será el siguiente:
a. Elaboración del proyecto o perfil con la siguiente información: i.
Informe o documento que acredite fehacientemente compatibilidad
con el Plan de Desarrollo Regional Concertado o el Plan de Desarrollo
Local Concertado; ii. Documento o informe que acredite que la
población potencialmente beneficiaria ha sido consultada; y iii. Informe
130
o documento que acredite la existencia o disponibilidad de la partida

presupuestal necesaria para la ejecución del proyecto.
b. La evaluación y calificación de proyectos corresponde a las OPI de las
respectivas municipalidades rurales, en un plazo no mayor de 10 días
calendario contados a partir de la recepción del estudio.
ARTÍCULO 6º.- EDUCACIÓN RURAL
En aplicación de lo establecido por los Artículos 82º y 141º de la Ley Orgánica

de Municipalidades, Nº 27972, la educación rural tendrá en cuenta las siguientes
prescripciones y prioridades:
6.1. Los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales tienen la
calificación de prioritarios en la provisión y asignación de recursos públicos
para la atención de sus requerimientos en infraestructura, equipamiento,
materiales educativos, recursos humanos y tecnológicos.
6.2. Las escuelas de las zonas rurales del país deben educar a las nuevas
generaciones en las técnicas modernas y productivas.
6.3. En la formulación de los planes y proyectos, así como en la evaluación para
el ingreso, ascenso y permanencia del personal docente, administrativo y
directivo de los centros educativos localizados en zonas u áreas rurales,
participan la comunidad local educativa y las autoridades de la respectiva
municipalidad rural.
ARTÍCULO 7º.- SANEAMIENTO DE LÍMITES TERRITORIALES DE DISTRITOS Y

PROVINCIAS RURALES.
Autorízase a los Gobiernos Regionales la implementación y aplicación del

arbitraje para la solución de los conflictos territoriales que afectan a las
municipalidades rurales de sus jurisdicciones. Para dicho efecto, se conformaran
Tribunales Arbitrales Regionales integrados por técnicos, geógrafos y
planificadores designados por el Consejo Regional.
ARTÍCULO 8º.- ASOCIACIONES Y REDES RURALES.
8.1. Las municipalidades rurales podrán asociarse con el fin de fortalecer el

desarrollo rural sostenible, la gestión de las áreas rurales de sus circunscripciones
territoriales, la organización y la prestación de servicios locales de calidad, así
como para preservar y ampliar la autonomía local. Estas Asociaciones, además,
se encargarán de la capacitación de las autoridades, los servidores municipales
y de los lideres locales.
131
8.2. El Consejo Nacional de Descentralización – CND, queda encargado de

elaborar y difundir modelos de convenios y estatutos de asociaciones de
8.3. Las municipalidades rurales asociadas tendrán calificación especial para la
asignación de mayores recursos en el Fondo de Compensación Municipal -
FONCOMUN e incentivos provenientes del Fondo de Inversión para el Desarrollo
Económico (FIDE), para el desarrollo de proyectos mancomunados de impacto
interdistrital o interprovincial.
ARTÍCULO 9º.- PREVENCIÓN Y LUCHA CONTRA EL ABIGEATO.
Las municipalidades rurales de conformidad con lo establecido en el Art. 145º

de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972, deben incluir en el Sistema
de seguridad ciudadana el programa de coordinación, prevención y lucha contra
el abigeato, el mismo que se organizará en planes anuales. Asimismo,
promoverán la coordinación con las autoridades judiciales, los fiscales, la Policía
Nacional de Perú, las rondas campesinas y las comunidades campesinas o
nativas, con la finalidad de organizar una vigilancia preventiva permanente.
ARTÍCULO 10º.- REFRENDO.
El presente Decreto Supremo será refrendado por el Presidente del Consejo de

Ministros.
REGISTRESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE
132
ANALISIS DEL MARCO LEGAL PARA LAS
TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS
SOCIALES
HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ
Lima, 2004
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
Capítulo I. NORMAS CONSTITUCIONALES
1.1. Los Derechos Sociales
1.2. La Descentralización
Capítulo II. COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
2.1. Competencia y Atribuciones del Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social
2..2. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Educación
2.3. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Salud
2.4. Competencia y Atribuciones del Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento
2.5. Competencia y atribuciones de los Gobiernos Regionales
2.6. Competencia y atribuciones de las Municipalidades
Capítulo III. MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS
GOBIERNOS REGIONALES Y MUNICIPALIDADES
3.1. Las normas y la realidad
3.2. Instrumentos Financieros de los Gobiernos Regionales
y de las Municipalidades
3.3. El Sistema Nacional de Inversión Pública
Capítulo IV. MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE
TRANSFERENCIAS
4.1. Progresividad de las Transferencias
4.2. Sistema de Acreditación
Capítulo V. MARCO NORMATIVO ESPECÍFICO DE LAS
TRANSFERENCIAS DE LOS PROGRAMAS SOCIALES
5.1. Revisando las normas
5.2. Las adquisiciones de insumos y productos
para los programas sociales
Capítulo VI. MARCO NORMATIVO SOBRE LA PARTICIPACIÓN

CIUDADANA Y DE LAS ORGANIZACIONES SOCIALES
6.1. Instancias de Participación
6.2. Respaldo de la participación ciudadana
Capítulo VII. INDICADORES SOCIALES
Capítulo VIII. LEGISLACIÓN COMPARADA
8.1. Argentina
8.2. Bolivia
8.3. Colombia
8.4. Chile
8.5. Ecuador
8.6. España
8.7. México
8.8. Venezuela
8.9. Apreciación general
Capítulo IX. CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
6
Análisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
INTRODUCCIÓN
I
De acuerdo a la información del ENAHO 20011, los pobres2 del Perú -según el
gasto de los hogares- ascendían a 14 millones 609 mil habitantes, es decir el
54,8% de la población total; mientras que el 24,4% de la población nacional
está considerada en situación de pobreza extrema.3 Se ha reconocido también
que la pobreza afecta al 42,0% de la población urbana y al 78,4% de la población
rural.
Debido al predominio de la población urbana a nivel nacional, en las cifras
absolutas los pobres se dividen casi en mitades: 7 millones 281 mil son pobres
urbanos y otros 7 millones 328 mil son pobres rurales; sin embargo, la pobreza
rural es mucho más alta.
La pobreza que padece la población peruana es preocupante por su magnitud
y persistencia, y esta fuera de discusión que sus causas son estructurales.
Ciertamente, la pobreza en el país se agudizó en virtud a la política y estrategia
neoliberal aplicada en el país desde principios de la década del 90, al imponerse
un modelo económico que desreguló la protección de la industria y la producción
nacional y que abandonó la agricultura, dejando a su suerte a cientos de miles
de productores agrícolas, cooperativas y comunidades campesinas y nativas de
la costa, sierra y selva.
Durante la década del 90 en el Perú -política que persiste aún ahora- se abrió el
mercado y se favoreció la voracidad de los monopolios, aplicándose a su favor
exoneraciones tributarias, desregulaciones administrativas e imponiendo
excesivas tarifas por los servicios privatizados, sin mayor control y regulación
técnica, de tal manera que los «inversionistas» recuperarán rápida y fácilmente
lo invertido. Poco importó en esta clase de operaciones lesivas al país, asegurar
la mentada libre competencia –que sirvió solamente de pretexto para privatizar.
Tampoco interesaron los derechos y los mecanismos de protección de los
usuarios. En esta misma línea neoliberal se impulsó una reforma laboral que
1
Condiciones de vida en los departamentos del Perú, 2001. INEI, agosto 2002.
2
No están en condiciones de adquirir una Canasta Básica de Consumo.
3
Sus gastos de consumo no cubren el costo de una Canasta Básica de Alimentos.
7
pulverizó la estabilidad laboral y alentó el empleo precario, debilitando las

relaciones colectivas de trabajo. En fin, el 90 fue la década de la consigna de la
desregulación y de la «desestatización del Estado», como única opción válida
para salir de la crisis.
El gasto social (educación, salud, vivienda y trabajo) en el Perú, como proporción
del PBI, es relativamente bajo y además muestra una tendencia decreciente.
En 1990 el gasto social significó el 2.2 por ciento del PBI, el nivel más bajo
alcanzado en los últimos 20 años. La participación del gasto social en los gastos
totales del gobierno central durante el período 1970-1990, ha fluctuado entre
26 y 16 por ciento, siendo 1990 el año en que se registró la menor participación.
El gasto social real tuvo una sistemática caída, llegando a constituir en 1990
sólo 27 por ciento de lo gastado en 1980.
Todo ello generalizó las formas precarias de la ocupación y redujo el empleo
público, incrementando la pobreza del 42% al 48.4%.4 La liberalización, la
privatización y la desregulación no nos trajeron el prometido desarrollo, el
despegue de la economía ni tampoco la promesa de mayor empleo por la
empresa privada. Por el contrario, estas medidas neoliberales impactaron
negativamente en la cuestión social, pese a lo cual en estos tiempos existen
aún algunas voces aisladas, pero profusamente difundidas en los medios
masivos de comunicación, que siguen planteando la necesidad de «cerrar»,
reducir el gasto público y social, e inclusive liquidar la administración pública.5
Durante la década del 90, el régimen centralista de Fujimori no sólo desactivó
los Gobiernos Regionales instalados apenas dos años atrás, recentralizando
competencias y recursos públicos en el Poder Ejecutivo, sino que impuso el
fraude como práctica electoral y la utilización y manipulación política los
programas sociales de atención a la pobreza.
Por Decreto Ley Nº 25556 del 11 de junio de 1992 se estableció que el Ministerio
de la Presidencia tenía por finalidad atender las necesidades de la población
con obras de infraestructura básica y mediante programas sociales, adscribiendo
al FONCODES a dicho Ministerio. Resulta indicativo, por ejemplo, que en 1996,
año de la primera reelección del régimen de fujimorista, en el Presupuesto del
Sector Público el Ministerio de la Presidencia experimentó un singular
crecimiento del 135 por ciento de sus recursos fiscales, respecto del ejercicio
fiscal anterior.
4
Véase: Cuadro de evolución de la pobreza en el Perú entre 1997 y 2000. En: El Estado
Mafioso. Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 362.
5
El economista Fritz Du Bois, en un artículo denominado «En Piloto automático», se
pregunta ¿Cómo podemos protegernos del Estado? y él mismo se responde seriamente:
«cerrando la administración pública». El Comercio,11.01.2004, p.A4.
8
Mediante la distritalización del Programa del Vaso de Leche dispuesta por el

gobierno fujimorista, con la Ley Nº 26637 dada en junio de 1996 -según el
Congresista Henry Pease- el gobierno debilitó las organizaciones al fragmentarlas
y utilizar «abusivamente a las señoras organizadas en el Vaso de Leche,
comedores populares y organizaciones afines, para su campaña proselitista».6
Otro vergonzoso caso manipulatorio fue el de la distribución de alimentos para
imponer a la población femenina beneficiaria el Programa AQV de
esterilizaciones en masa, que solamente en 1996 realizó 37,000 intervenciones
y en 1997 sumaron 120,000.7
Quedó claro desde la Reforma Constitucional de 1993, que el gobierno
fujimorista necesitaba corromper las relaciones Estado-sociedad con el fin de
asegurar el continuismo y la reelección presidencial, y para ello buscó devaluar
aún más a los ya alicaídos partidos políticos. En base a toda esa parafernalia,
posteriormente, mediante Ley Nº 26657 de agosto de 1996, se aprobó la famosa
Ley de «interpretación auténtica» dirigida a habilitar a Fujimori para su segunda
re-reelección. Los ya famosos «vladivideos» develaron al pueblo peruano que
esta aberrante ley llegó a aplicarse gracias a la corrupción de varios de los
miembros integrantes del Jurado Nacional de Elecciones, mientras que, en
afán de ocultar la verdad histórica, la mayoría fujimorista del Congreso destituyó
a los magistrados del Tribunal Constitucional que se pronunciaron en contra de
este despropósito constitucional.
El fujimorismo fue derrotado el año 2001, pero la pobreza quedó en el país. El
desarrollo económico y social del país no puede enfrentarse sin abordar y
enfrentar este grave problema que afecta a más del cincuenta por ciento de la
población. En curso el proceso de globalización -con todos los cambios y
procesos económicos, sociales y culturales que ello implica-, en la agenda de
la reforma del Estado, la reconstrucción de un Estado social de derecho
efectivamente democrático y la vieja demanda de la descentralización, hacen
que en este marco imprescindiblemente se fortalezcan, se reformulen, se
rediseñen y se perfeccionen las políticas y los programas sociales.
Las reformas y los cambios que se necesita en la administración pública no son
ya más –ni deben serlo- en el sentido de la vieja cantaleta neoliberal de la
desregulación y el desmontaje del Estado social. La reforma que se requiere
tiene que dirigirse a convertir al Estado en un instrumento eficaz y capaz de
6
Véase en: Así se destruyó el Estado de Derecho. Henry Pease García. Congreso de la
República- 1995-2000. Lima, 2000, p. 170.
7
Véase: Los festivales de las AQV: Esterilización por alimentos. En: El Estado Mafioso.
Manuel Dammert Ego Aguirre. Ediciones El Virrey. Lima, 2001, p. 368.
9
atender las demandas y los derechos sociales. Estas demandas y derechos

sociales requieren la idea, el modelo, la fuerza y la gestión del Estado, en lugar
de su desmantelamiento, como erróneamente lo propugna la ideología
neoliberal.
Todo Estado moderno tiene que tener entre sus instrumentos fundamentales y
principales a la política económica y a la política social. La política económica
debe viabilizar el nivel de gasto que requiere la ejecución de la política social y
adecuarse al tipo de recursos humanos que resultan de su aplicación. La política
social, a su vez, al promover en la población mejores niveles de salud, educación
y bienestar, debe aportar de manera importante al desarrollo económico.8
II
El concepto y alcances de los términos programas sociales, programas de alivio
a la pobreza, protección social, gasto social, gastos de naturaleza social9,
asistencia y previsión social10, entre otros, son recogidos recientemente por el
ordenamiento jurídico peruano y se utilizan indistintamente. Todos ellos se
refieren y ponen de manifiesto un conjunto de instrumentos políticos,
económicos y jurídicos que aplica el Estado para cumplir su rol de bienestar.11
La democracia en nuestro país es y será débil mientras la pobreza afecte a la
mayoría de la población. Superar la debilidad de la democracia peruana requiere,
por lo menos, de una sociedad integrada. Diversos estudios reconocen que los
altos niveles de exclusión social amenazan la gobernabilidad, la estabilidad y
el perfeccionamiento de sus instituciones.
8
Anderson, Jeanine. Ni Bienestar, ni equidad: Los fundamentos de la Política Social
Peruana. Gredes, abril, 1993, p. 9.
9
Véase en: Numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación y formulación
del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el año fiscal 2004, aprobada
por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/ 76.01 del 16 de mayo del 2003.
10
En el Anexo Nº06/ GL - Tabla de funciones- de la Directiva Nº010-2003-EF/ 76.01 para la
programación del Presupuesto de los Gobiernos Locales para el 2004 aprobada por la
R.D. Nº 020-2003-EF/ 76.01, se utiliza el término Asistencia y previsión social; y en el
Anexo Nº 15/ GL, Glosario de Términos, el de Programas de Alivio a la Pobreza.
11
El glosario de términos del Sistema de Gestión Presupuestaria del Estado, aún vigente
aprobado por la Resolución Directoral Nº 007-99-EF-76.01 del 22 de febrero de 1999,
no contiene las definiciones de programas sociales ni de los derechos sociales, y más
bien contiene la definición de «Programas de Alivio a la Pobreza», como las acciones
llevadas a cabo por el Estado u organizaciones privadas, orientadas al alivio de la pobreza
mediante la generación de empleo temporal, programas de nutrición, salud básica y
planificación familiar, alimentación escolar, desarrollo de infraestructura sanitaria y
educativa, entre otros.
10
Por eso, precisamente el Acuerdo Nacional en el tema de equidad social y

justicia social, entre otros, planteó la necesidad de enfrentar la reducción de la
pobreza y la promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación.
Todo lo cual constituye un serio desafío que demanda cambios estructurales
en la economía, los modelos de producción, la reforma del Estado y la
celebración de compromisos sólidos de la sociedad en su conjunto.
Bustelo12 afirma que las políticas sociales son como una prótesis de la política
económica. La estabilidad macroeconómica y las reformas estructurales no
garantizan, por sí solas, la disminución de la pobreza. El crecimiento económico
es condición necesaria, pero no suficiente para lograr este objetivo. Se requiere
un esfuerzo deliberado de integración de la política económica con la política
social.13 Estas deben garantizar acciones de redistribución de ingresos, de
promoción y compensación social, y además, un esfuerzo sistemático para
evitar la reproducción intergeneracional de la pobreza.
Es claro que el desarrollo social y el crecimiento económico se encuentran
interrelacionados. Los logros y los avances económicos hacen factible el
mejoramiento del ingreso y el bienestar de los ciudadanos, siendo a su vez el
desarrollo humano condición necesaria para aumentar la productividad. No
obstante, la interrelación entre el desarrollo social y el crecimiento económico
no se logra de manera espontánea, por lo que esta operación deberá ser dirigida
y construida por el Estado.
Las regiones y provincias requieren de proyectos y programas que demanden
el uso intensivo de la mano de obra. A contrapelo de esta necesidad, las
principales actividades con mayores inversiones se realizan en la gran minería,
que no requiere mayor mano de obra, no contribuye significativamente a la
generación de empleo y tampoco aporta los tributos y participaciones que
debería pagar. En ese sentido, con la finalidad de disminuir la desigualdad y
aumentar el crecimiento regional, se requiere considerar medidas económicas
a nivel nacional, regional y municipal, programas y proyectos que promuevan
el empleo, la producción agropecuaria, el turismo rural y la inversión privada,
nacional o extranjera en actividades económicas que requieran el uso intensivo
de mano de obra.
12
Bustelo Graffigna, Eduardo S. Salud y Ciudadanía. Una mirada a la salud en el futuro.
Santiago de Chile, marzo de 1999.
13
El documento «Bases para la elaboración del Plan Integrado de desarrollo Social de
julio del 2003, de la Comunidad Andina, al efecto enfatiza que «la reducción de la
pobreza no es consecuencia automática del crecimiento económico» y que la reducción
de la pobreza dependerá de las políticas que se instruyen «para asegurar» que los
frutos del crecimiento económico lleguen efectivamente a los sectores más pobres y
vulnerables de la población.
11
Por otro lado, si en efecto es vital y necesaria la descentralización y el

fortalecimiento de las Municipalidades -conforme al texto constitucional
reformado en marzo del 2002-, es importante tomar nota de la evidente crisis
actual y la debilidad de la institucionalidadmunicipal que fue permanentemente
agredida por el centralismo del fujimorato con el recorte de sus competencias
y sus rentas. Por tanto, debemos reconocer, como corresponde la necesidad
de impulsar la correspondiente Reforma municipal como punto prioritario del
proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano14. Más aún, si hasta
el momento la educación, los servicios de salud y las competencias económicas
permanecen bajo la administración del Poder Ejecutivo y, en su gran mayoría,
sucede lo mismo con los programas sociales de atención a la pobreza. Una
Reforma municipal inscrita en el proceso de reconstrucción democrática del
Estado peruano, tiene que resolver minimamente estos asuntos.
Asimismo, los estudios sobre la materia recomiendan políticas y medidas
económicas que incrementen los ingresos del sector informal, pues así se
contribuye a disminuir significativamente la pobreza. Se requiere el diseño y
aplicación de políticas para mejorar los fundamentos microeconómicos del
desarrollo económico, tales como la reconversión, capacitación de la fuerza
laboral, el diseño y aplicación de estrategias y programas empresariales, e
infraestructura, que debieran constituir el ambiente favorable para el aumento
de la producción.
En fin, se debe combinar acciones innovadoras de promoción de los recursos
humanos y de integración y asistencia social que privilegien la gestión y
ejecución descentralizadas, promoviendo además la activa participación de la
sociedad civil en su conjunto.
Es claro que todo lo anterior demanda el diseño y aprobación prioritaria de
políticas internas de financiamiento a los programas de superación de la pobreza,
con un definido impacto redistributivo. Todo ello supone, entre otros:
• Enfrentar resueltamente las causas de la reproducción de la pobreza,
mediante políticas e instrumentos que aseguren que los frutos del
14
En La Ley Orgánica de Municipalidades, comentada y concordada. Editorial RAO, Lima,
2003, pp. 16 y 24, sostenemos que la Reforma municipal debe entenderse como un
proceso permanente, amplio y complejo que abarca diversos aspectos y líneas de
actuación, esquemas, estructuras, responsabilidades y atribuciones, gestión financiera
y control presupuestario, etc. y que ella debe abordar el desarrollo de mecanismos e
instrumentos que estimulen la democratización de la gestión local y la reformulación
de las gestiones urbanas, ambientales, tributarias; el diseño de sistemas de evaluación
que incorporen el impacto de las políticas y planes, las nuevas normas y reglamentos
que respondan a los diversos cambios operados; el fortalecimiento y la modernización
de los servicios públicos locales, entre otros.
12
crecimiento económico favorezcan a los sectores pobres y vulnerables

de la población.
• Garantizar un sostenido incremento del gasto social.
• Aplicar políticas fiscales e impositivas para financiar programas prioritarios
de alivio a la pobreza, promover el empleo, así como dotar de asistencia
técnica y capacitación empresarial a los sectores populares.
• Transferir recursos públicos desde áreas menos prioritarias hacia
programas de promoción y compensación social.
• Realizar un esfuerzo sostenido a fin de obtener cooperación internacional
para los programas sociales masivos.
• Descentralizar efectivamente la educación y la salud pública.
• Garantizar eficiencia y transparencia en el uso de los recursos destinados
a los programas de superación de la pobreza, y promover mayor control
social de su gestión.
• Adecuar y perfeccionar los mecanismos de los programas sociales a fin
que beneficien efectivamente a los pobres.
Las condiciones de desigualdad social y económica, como la elevada incidencia

de la pobreza, hacen impostergable impulsar desde el Estado programas sociales
dirigidos a los sectores de menores ingresos, encaminados a desarrollar sus
capacidades individuales y, fundamentalmente, a ampliar las oportunidades
en beneficio de esos sectores. Se requiere políticas dirigidas a remontar la
escasa distribución del ingreso en vastos sectores de la población que, partiendo
de un entendimiento contemporáneo de los conceptos de ciudadanía y derechos
sociales, los utilicen para constituirlos en los nuevos criterios distributivos que
deben impulsar el desarrollo social, más allá del asistencialismo.
Finalmente, los errores del pasado, hacen impostergable redefinir el concepto
de ciudadanía para entender que ésta es un estatus de plena pertenencia de
los individuos a una sociedad. En virtud de ello, a todos los peruanos y peruanas,
en tanto ciudadanos, les asisten derechos civiles, políticos y sociales, conciliando
de este modo los valores y principios de la democracia (civiles y políticos) con
una decidida apuesta por el bienestar económico y material (derechos sociales).
13
Hildebrando CastroAnálisis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
Pozo Díaz
14
CAPÍTULO I
NORMAS CONSTITUCIONALES
1.1. LOS DERECHOS SOCIALES

El Art. 25º de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece que:
«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica».
Asimismo, el Art. 3º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su
resolución 2200 A del 16 de diciembre de 1966, compromete que todos los Estados
Partes aseguren a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los
derechos económicos, sociales y culturales enunciados en dicho Pacto, entre los
cuales se encuentran las medidas especiales de protección y asistencia en favor de
todos los niños y adolescentes y el derecho fundamental de toda persona a estar
protegida contra el hambre.
El desarrollo de los Derechos Sociales en otras latitudes es un proceso permanente.
Así, los «Principios de Limburgo» de 198615 desarrollan la aplicación del Pacto
Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y al efecto
establecen en su artículo 2, numeral 1, que los Estados se encuentran obligados
a garantizar el goce de los derechos mínimos de subsistencia, al margen de su
estado de desarrollo. Del mismo modo, el Tratado de Ámsterdam de la Unión
Europea que entró en vigor en mayo de 1999, tras haber sido ratificado por todos
los Estados miembros, modificando ciertas disposiciones del Tratado de la Unión
Europea y de los Tratados Constitutivos de las Comunidades Europeas (París y
Roma), acordó diversas medidas que tratan de poner al ciudadano común en el
centro de las preocupaciones de la Unión e introducir medidas que fomentan la
intervención comunitaria en la lucha contra el desempleo.
Bresser-Pereira señala que, si bien «los derechos de los ciudadanos en defensa
del Estado se han respetado, al menos teóricamente, aún existe el problema
para garantizar los derechos humanos entre los ciudadanos, sobre todo en
defensa ante los ricos y poderosos. Los derechos sociales apuntan a este aspecto.
Pueden entenderse como derechos de unos ciudadanos contra otros, si
15
Documento jurídico que perfecciona y modifica ciertas disposiciones del Tratado de la
Unión europea.
15
pensamos por ejemplo en los derechos de los trabajadores en relación a sus

empleadores. Sin embargo, cuando pensamos en los derechos sociales como
el derecho a la supervivencia, la educación, la cultura, la salud; todos estos son
derechos en defensa de la sociedad civil y su estado correspondiente».16
En el caso de los derechos sociales17, su relevancia jurídica y su complejidad
estructural aparecen con mayor claridad si se los considera como derechos a
prestaciones de bienes o servicios, principalmente frente al Estado, tendientes
a satisfacer las necesidades básicas que permitan a los individuos desarrollar
sus propios planes de vida.18 Por ello, las políticas sociales aluden necesariamente
al gasto público social. Por esta razón, se sostiene que todo Estado moderno
se basa en el equilibrio entre el Estado de Derecho (garante de la libertad y la
propiedad) y el Estado Social (garante de la solidaridad y la cohesión).
Es claro que los derechos sociales impactaron y redefinieron el rol del Estado, dotándolo
de un nuevo perfil: El Estado social. Es decir, un Estado que se responsabiliza de sus
ciudadanos y que no se muestra ajeno a sus carencias materiales. El concepto de
derechos sociales tiene, pues, estrecha correlación con el de Estado social.
El Estado Social de Derecho, según la doctrina, es un sistema basado en un
contrato social escrito y tácito que garantiza la seguridad social, individual y
colectiva, que promueve la justicia social y que propone fórmulas eficaces de
solidaridad entre los hombres y las generaciones.
El Estado Social de Derecho reconoce para sí una importante tarea en el campo
económico, que supera la tradicional función reguladora y de simple controlador
del ejercicio de la libertad económica para proteger a los débiles y evitar y sancionar
las maniobras abusivas e impedir los monopolios, para convertirse en un activo
Estado de fomento y garante del desarrollo integral; es decir, del desarrollo
económico, político, social y cultural.19
16
Véase: Ciudadanía y república: La aparición de los derechos republicanos. Luiz Carlos
Bresser-Pereira, Catedrático de economía en la Fundación Getulio Vargas de Sao Paulo,
Brasil. En: Rev. Instituciones y Desarrollo. Mayo 2001, Nºs 8-9.
17
La definición clásica de los derechos sociales proviene de jurista italiano MAZZIOTTI, quien
lo expone en dos planos: el subjetivo y el objetivo. En el primero, el derecho social es «el
derecho general de cada ciudadano a participar en los beneficios de la vida asociada, el
cual se refleja en derechos específicos a determinadas prestaciones, directas o indirectas,
de parte de los poderes públicos» (1964: 804). En el segundo, el derecho social es «el
conjunto de normas a través de las cuales el Estado lleva a la práctica su función
equilibradora y moderadora de las disparidades sociales» (1964: 804) (1). El plano subjetivo
coloca al derecho social en relación a su titular, mientras que en el plano objetivo se
alude al sistema normativo de los derechos sociales y sus implicancias sobre el Estado.
18
Bienestar, justicia y mercado, trad. de Damián Salcedo, Barcelona, Paidós, 1977, pp. 61 y ss.
19
Los Estados de Bienestar del mundo capitalista desarrollado son enormemente complejos.
Su política social comprende una vasta gama de normas, programas y proyectos. Su
gasto social es grande y consta de rubros muy diversos. Los aparatos administrativos de
la política social en estos países son también complejos (el Servicio Nacional de Salud de
Inglaterra es el tercer empleador más grande del mundo occidental).
16
El Dr. Marcial Rubio Correa conceptualiza los derechos sociales como las «reglas
que dicta el Estado para asegurar ciertas condiciones de relación de los seres
humanos de una sociedad entre sí, y prestaciones que el Estado regula y en
algunos casos debe prestar directamente a las personas, generalmente cuando
están en incapacidad de proveer para ellas por sí mismas.20
En nuestro país, al margen del modelo político-económico y centralista que
impusieron los mentores políticos de la Constitución de 1993, ésta compromete
al Estado en su conjunto en diversas materias, servicios y actividades de interés
público y social. Todo lo cual supone su necesaria intervención en diversos
niveles y materias.21
Debe tenerse en cuenta que inclusive la más mínima fórmula de regulación
que se asigne al Estado, en modo alguno significa la «eliminación» de los resortes
e intervenciones en la realidad económico-social, sino apenas, según el
Tratadista Parejo Alfonso, «una forma especifica del ejercicio del poder público».22
El estudio de los alcances de los derechos sociales consagrados por la Constitución
de 1993 no se reduce a lo establecido en su Capítulo II del Título I, ni al largo
listado de los derechos humanos tutelados por el Art. 2º de esta Carta, sino que
-como veremos más adelante- también se encuentran engarzados a la estructura
y a los instrumentos de gestión del Estado en su conjunto.
En primer lugar, tendremos que referirnos al Capítulo II del Título I de la
Constitución, denominado precisamente «De los derechos sociales y económicos»
(Arts. 4º a 29º) mediante los cuales, entre otros, el Estado está comprometido a
proteger a la familia, al niño, al adolescente, a la madre y al anciano en situación
de abandono (Art. 4º); a la salud pública y al acceso equitativo a los servicios de
salud (Art. 9º); a la seguridad social (Arts. 10º y 12º); el derecho a la educación
según el cual «nadie debe verse impedido de recibir educación adecuada por
razón de su situación económica», etc. La educación inicial, primaria y secundaria
es obligatoria y es gratuita en las instituciones del Estado. (Arts. 13º, 14º, 16º y
17º); el trabajo es un deber y un derecho y es objeto de atención prioritaria del
Estado, para lo cual «promueve condiciones para el progreso social y económico,
en especial mediante políticas de fomento del empleo productivo y de educación
para el trabajo» (Arts. 22º y 23º), etc.
20
Véase en: Estudio de la Constitución Política de 1993. Fondo Editorial de la Pontificia
Universidad Católica del Perú. Lima, 1999, Tomo 2, p. 9.
21
Reflexión de alguna utilidad, si se tiene en cuenta que la Constitución de 1993 hasta la
fecha no ha podido ser reformada por el Congreso de la República, salvo el Capítulo en
materia de Descentralización.
22
Parejo Alfonso, L. El Estado Social Administrativo: Algunas reflexiones sobre la «crisis»
de las prestaciones y los servicios públicos. Revista de Administración Pública, Nº 153,
España. Septiembre / diciembre 2000, p. 217-249.
17
En segundo lugar y de manera general. encontramos que el Artículo 2º de la

Carta Política referido a los derechos de la persona, alude y compromete al
Estado a implementar políticas sociales para garantizar su «bienestar» (inc. 1),
el acceso a la cultura (inc. 8) y el adecuado desarrollo de su vida (inc. 22).
A este conjunto de derechos consagrados en el Capítulo II del Título I y el Art. 2º
de la Constitución, debe añadirse los siguientes preceptos y mandatos
constitucionalesque complementan, explicitan o desarrollan los ya mencionados:
• Toda persona tiene derecho (…) a gozar de un ambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de su vida. (inc. 22 del Art. 2º)23
• El Estado garantiza la plena vigencia de los derechos humanos (que
incluye la educación, el trabajo, etc. (Art. 44º)
• La protección a la población de las amenazas contra su seguridad. (Art. 44º)
• La promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia y
en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación. (Art. 44º)
• El desarrollo y la cohesión de las zonas fronterizas. (Art. 44º)
• El desarrollo del país, principalmente en las áreas de promoción de
empleo, salud, educación, seguridad, servicios públicos e infraestructura.
(Art. 58º)
• El Estado debe brindar oportunidades de superación a los sectores que
«sufren cualquier desigualdad» y en tal sentido promover las pequeñas
empresas en todas sus modalidades. (Art. 59º), y
• El Estado debe velar por la salud y la seguridad de la población. (Art. 65º)
Finalmente encontramos enlazados directamente a los derechos sociales que

ya hemos listado, otro conjunto de disposiciones constitucionales se encuentran
conectadas para su directa instrumentalización. Ellas son las siguientes:
• El Estado debe asignar en el Presupuesto del Sector Público
equitativamente los recursos públicos. Su programación y ejecución
responden a los criterios de eficiencia, de necesidades sociales básicas
y de descentralización. (Art. 77º)
• El Estado apoya preferentemente el desarrollo agrario. (Art. 88º), y
• La descentralización constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo
integral del país. (Art. 188º)
23
El medio ambiente sano y equilibrado es un medio para concretar el desarrollo humano,
como tal también es un derecho social.
18
Conforme se ha visto, los derechos sociales son diversos y, además,

permanentemente se amplían en la medida que el bienestar humano debe
siempre seguir creciendo a diversas esferas, superando los básicos referidos a la
salud, trabajo y nutrición, pasando por la educación, la recreación, la protección
contra riesgos y desastres y, más recientemente, comprendiendo el ambiente y
la regulación especial en pro de la protección de los recursos naturales.
Por ello, los derechos sociales comprenden las acciones, servicios, actividades
y programas referidos a diversas esferas y aspectos de la vida humana, que
largamente rebasan la atención de la población en extrema pobreza con los
programas sociales. Por lo mismo, es importante que se reconozca sus cabales
dimensiones, alcances y el valor normativo de estas disposiciones sociales y
públicas constitucionalizadas,rechazando cualquier interpretación en el sentido
que constituyen simples enunciados retóricos, librados al parecer y el humor
de los gobiernos y de los administradores de turno.
El simple reconocimiento de los derechos sociales como conjunto, debe obligar a
una reflexión nacional que necesariamente habrá de reformular las políticas, las
regulaciones, así como los instrumentos y también las estructuras ahora existentes.
Implementación y exigibilidad de los Derechos sociales

Si la Constitución establece derechos sociales para la colectividad, y tales
disposiciones son parte de los derechos humanos, estos se encuentran sujetos
a la función tutelar del Estado en su conjunto. Máxime si la propia Constitución,
en sus artículos 3º y 32º, establece un régimen especial de protección de los
derechos humanos (su incumplimiento, entre otros, esta sujeto a la interposición
de las acciones de garantía conforme a lo estipulado por el Art. 200º de la Carta
Política) y además está excluida expresamente de la reducción o disminución
de los mismos en los procesos de referéndum.
El Dr. Luis Castillo Córdova sostiene que24 «La formulación constitucional del
deber vincula al poder político, en cuando este no puede actuar de modo que
imposibilite el pronto y efectivo cumplimiento del deber; y positivamente en la
medida que le obliga a realizar todas aquellas acciones dirigidas al cumplimiento
rápido y pleno del deber constitucional». (el subrayado es nuestro).
La propia Constitución ha previsto la implementación de los derechos sociales
en la Undécima Disposición Final y Transitoria, al referir que cuando sus mandatos
exijan nuevos o mayores gastos públicos, estos se aplicaran progresivamente.
El Tribunal Constitucional, a pesar de su corta trayectoria de funcionamiento
democrático y no tener una comprobada adherencia a los temas y asuntos
24
En: Elementos de una teoría general de los derechos constitucionales. Universidad de
Piura. ARA Editores E.I.R.L. Lima, 2003, p. 63.
19
sociales –sus fallos tienen énfasis más bien en los aspectos procesales-, en la
parte considerativa de diversas sentencias ha desarrollado un conjunto de
reflexiones atinentes al tema que merecen la pena comentarse. Así, en la
sentencia de fecha 13 de marzo del 2003, recaída en el expediente N° 976-
2001-AA/TC-Huanuco, en la Acción de Amparo seguida por Eusebio Llanos
Huasco contra Telefónica del Perú S.A. ha referido que:
«Los derechos fundamentales no son sólo derechos públicos subjetivos,
esto es, libertades que garantizan sólo un status negativus, la
preservación de un ámbito de autonomía personal oponible al Estado.
A juicio del Tribunal Constitucional, al lado de la idea de los derechos
fundamentales como derechos subjetivos, también hay que reconocer
en ellos el establecimiento de verdaderos valores supremos, es decir, el
componente estructural básico del orden constitucional, «en razón de
que son la expresión jurídica de un sistema de valores, que, por decisión
del constituyente, ha de informar el conjunto de la organización jurídica
y política; (...) el fundamento del orden jurídico y de la paz social.» [STC
de España 53/1985, Fund. Jur. N°. 4]»
En la sentencia del Tribunal Constitucional que citamos, también se enfatiza lo
siguiente:
«Ello significa que los derechos fundamentales no sólo demandan
abstenciones o que se respete el ámbito de autonomía individual
garantizado en su condición de derechos subjetivos, sino también
verdaderos mandatos de actuación y deberes de protección especial de
los poderes públicos, al mismo tiempo que informan y se irradian las
relaciones entre particulares, actuando como verdaderos límites a la
autonomía privada». Y además, que: «Este especial deber de protección
que se deriva de esta concepción objetiva de los derechos
fundamentales, impone como una tarea especial del Estado su
intervención en todos aquellos casos en los que estos resulten
vulnerados, independientemente de dónde o de quiénes pueda proceder
la lesión. Con lo cual entre los sujetos pasivos de los derechos ya no
sólo se encuentra el Estado, sino también a los propios particulares». (El
subrayado es nuestro).
Asimismo, el Tribunal Constitucional en la sentencia del 10 de junio del 2002,

recaída en la Acción de inconstitucionalidad interpuesta por más de cinco mil
ciudadanos contra la Ley N° 27766 que creó y estableció la constitución del
Comité Especial Multisectorial de Reestructuración de la Caja de Beneficios y
Seguridad Social del Pescador (en adelante, CBSSP), reconoció que:
«Lejos del abstencionismo estatal que debe informar el correcto
desenvolvimiento de los derechos que podrían denominarse de libertad,
20
bajo la máxima «nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni

impedido de hacer lo que ella no prohíbe» (parágrafo a), inciso 24), del
artículo 2º de la Constitución), en el caso de los derechos sociales, la
incidencia estatal no sólo resulta recomendable, sino, en determinados
casos, medular y obligatoria». (El subrayado es nuestro).
La sentencia de junio del 2002, sostiene además que:

«La justicia constitucional no puede, si no, concebir un Estado
constitucional y en esa medida reconocerle (que es distinto de
adjudicarle) todas las facultades que en su seno encuentren el terreno
para el más eficiente desarrollo de los principios y derechos que la Norma
Fundamental contempla. A tal propósito contribuye la tesis institucional,
en cuyo entendido la defensa de los derechos fundamentales supone a
su vez la defensa de la institucionalidaddel Estado. En tal sentido, muchos
derechos fundamentales trascienden tal condición, para convertirse, a
su vez, en verdaderas garantías institucionales para el funcionamiento
del sistema, razón por la que en estos casos el papel del Estado en su
desarrollo alcanza niveles especialmente relevantes, sea para reconocer
que la realidad le exige un importante grado de participación en la
promoción del derecho, sea para aceptar un rol estrictamente
abstencionista».
Tengamos pues presente que los Derechos Constitucionales, y dentro de ellos

los Derechos Sociales, dejaron de ser simples proclamaciones y no son
solamente reconocidos por la legislación y la jurisprudencia nacional, sino
también por las normas internacionales. Se trata, por tanto, de Derechos Sociales
con eficacia jurídica y vinculantes por sí solos, estén o no reglamentados por la
legislación secundaria.
Cuando el Art. 59º de la Constitución dispone que se brinde oportunidades de
superación a los sectores que «sufren cualquier desigualdad», debemos entender
que el hecho que la satisfacción de los derechos sociales exija tratar
desigualmente a los desiguales no implica que sus beneficiarios no sean,
potencialmente, todos los individuos, desde que la decisión política colectiva
de resguardar jurídicamente las necesidades básicas de las personas, reposa
en la recepción del principio moral de trato imparcial.
Por todo lo indicado, el Estado peruano esta obligado constitucionalmente a
velar y procurar el desarrollo y satisfacer las necesidades vitales básicas y los
derechos sociales de los ciudadanos, y que, por tanto, éstos no pueden ser
recortados o reducidos por la legislación ordinaria.
21
1.2. LA DESCENTRALIZACIÓN
La Constitución de 1993 diseño y aprobó un modelo de Estado centralista donde
el Presidente de la República fue premunido de poderes extraordinarios.
Centralista, porque las únicas competencias que se reconoció a las
Municipalidades fueron las propias de su administración, eliminando las expresas
competencias en diversas materias que establecía la Carta de 1979, perfilando
así Municipalidades como simples ejecutoras de programas y proyectos del
Gobierno Central.
Como consecuencia de este modelo centralista, y, aún estando en vigencia la
Ley Orgánica de Municipalidades Nº 23853 de 1984, las atribuciones y
competencias municipales previstas en ella sufrieron un paulatino y consistente
desmantelamiento, vía el recorte de competencias y rentas, así como mediante
la desregulación y la privatización de los servicios públicos.
Durante el gobierno fujimorista, el control de los recursos públicos casi en
exclusividad operaba en el nivel local, pues se sostenía interesadamente que
la corrupción era un problema básicamente de los niveles locales. La revocatoria
de autoridades, que se presentó como un gran avance democratizador de la
Constitución de 1993, en verdad solamente se aplicaba a los alcaldes y los
regidores, con odiosa exclusión de los ministros y de los congresistas. Esta es
la época en que se hizo famosa la frase de Alberto Fujimori sobre la «mazamorra
negra municipal»25 y la amenaza que él directamente «manejaría todo el dinero
del pueblo». Siete años después, con la revelación de los «vladivideos» de la
corrupción, el pueblo peruano recién pudo comprender a qué se estaba
refiriendo el dictador.
Como consecuencia del calamitoso derrumbe del régimen fujimorista y el inicio
del proceso de reconstrucción democrática del Estado peruano, en junio del
2002 se promulgó la Ley Nº 27680 que reformó el Capítulo XIV del Título IV de la
Constitución Política del Perú de 1993. Esta Reforma Constitucional estableció
que la descentralización es una forma de organización democrática, que
constituye una política permanente de Estado de carácter obligatorio que tiene
25
El periodista de La República, Mirko Lauer editorializaba que: «La sola frase mazamorra
negra municipal, utilizada el pasado 24 para injuriar a los alcaldes del Perú, es una
expresión que debe estar abriéndose un camino de perplejidad en la conciencia de la
ciudadanía este 28 de julio», y que [...] «Acusar a los alcaldes de estar luchando por
rescatar privilegios perdidos, y dar como respuesta a la criticas la frase «yo seré ‚ el que
haga las obras», es de un transparente autocratismo. [...] «Nunca la grosería anda muy
alejada de la arranchadera de dinero. Fujimori advierte que va a manejar todo el «dinero
del pueblo», obviamente «para que nadie se lo tire» [...] Como quien no quiere la cosa,
Fujimori está llamando, no tan veladamente, ladrones a los alcaldes de la «mazamorra
negra» Lauer, Mirko. El mejor alcalde, el emperador. L.R. 27.07.1993, p. 6.
22
como objetivo fundamental el desarrollo integral del país (Art. 188º). El territorio
de la República se integra por regiones, departamentos, provincias y distritos,
en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional,
regional y local. (Art. 189º).
El proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la provincia del Callao, a los que se denomina fictamente
«Gobiernos Regionales», aunque seguidamente se establece que mediante
referéndum pueden integrarse dos o más departamentos para constituir «una
región» y que, mientras dure ese proceso de integración, dos o más «Gobiernos
Regionales» pueden crear mecanismos de coordinación entre sí. (Art. 190º).
Los Artículos 191º a 193º de la Constitución establecen y regulan los alcances
de la autonomía, estructura orgánica, competencias y rentas de los Gobiernos
Regionales. Conforme al texto del Art. 192º, los Gobiernos Regionales tienen
competencia para promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar
los planes y programas correspondientes y en las materias señaladas en el inc.
7: agricultura pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía,
minería, vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente.
Las Municipalidades provinciales y distritales se definen como órganos de
gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los
asuntos de su competencia por el Artículo 194º de la Constitución.
En cuanto a las competencias locales, el Art. 195º reformado establece, entre
otros, que las Municipalidades promueven el desarrollo y la economía local y la
prestación de los servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las
políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo. Además, aprueban «el
Plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil» y planifican «el
desarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación,
urbanismo y el acondicionamiento territorial».
Una lectura atenta del Artículo 195º permite verificar que cinco de sus incisos,
en realidad, se refieren a determinadas atribuciones locales y no a competencias
locales. Concretamente, nos referimos a los incisos 1), 2), 3), 9) y 10) referidos
a la organización interna, el presupuesto, la administración de bienes y rentas,
la presentación de iniciativas legislativas y el ejercicio de otras atribuciones.
Las competencias que en verdad son reconocidas a las Municipalidades por
esta norma constitucional, son las referidas en los incisos 4), 5), 6), 7) y 8). Es
decir: En materia tributaria, servicios públicos locales, planificación urbana,
inversiones y proyectos de infraestructura local y, finalmente, las competencias
concurrentes a las que se refiere el inc. 8): educación, salud, vivienda,
saneamiento, medio ambiente, transporte colectivo, circulación y tránsito,
turismo, conservación de monumentos, cultura y deporte.
23
CAPÍTULO II
COMPETENCIAS EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
En desarrollo de los Artículos 188º a 194º de la Constitución Reformada, se

promulgan diversas leyes que van a configurar como competencia concurrente
el desarrollo social, la educación, salud y los programas sociales. Entre estas
normas tenemos la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado de
enero del 2002, la Ley Nº 27658, la Ley Nº 27783 de julio del 2002 denominada
Ley de Bases de la Descentralización y la Ley Nº 28044, Ley General de Educación.
La Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, en su Artículo 5º
prescribe que el proceso de modernización de la gestión del Estado se sustenta
fundamentalmente en la priorización de la labor de desarrollo social en beneficio
de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras acciones, la
prestación de los servicios públicos que, seguidamente, se engarza con el
proceso descentralizador.26
Por otro lado, la Ley Nº 27783, denominada Ley de Bases de la Descentralización,
establece entre los diversos objetivos políticos, económicos, administrativos,
sociales y ambientales: La promoción del desarrollo humano y la mejora
progresiva y sostenida de las condiciones de vida de la población para la
superación de la pobreza, la redistribución equitativa de los recursos del Estado
y la participación ciudadana en la organización y control social.
Esta Ley, en su Artículo 13º regula respecto a tres tipos de competencias: (1) Las
exclusivas, indelegables o propias de cada nivel de gobierno; (2) Las compartidas
(o concurrentes) a cargo de dos o más gobiernos; y (3.) Las competencias
delegables, es decir, aquellas que pueden transferirse a otro nivel inferior de
gobierno.
Esta Ley realiza, de manera general, la distribución de competencias del
Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades. El Art.
26º asigna al Gobierno Nacional las competencias exclusivas -donde no figuran
26
El Art. 5º de la Ley Nº 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, de
enero del 2002, estableció que el proceso de modernización de la gestión del Estado se
sustenta fundamentalmente en las siguientes acciones: a. Priorización de la labor de
desarrollo social en beneficio de los sectores menos favorecidos, mejorando, entre otras
acciones, la prestación de los servicios públicos. ( ‚ ) y c. Descentralización, a través del
fortalecimiento de los «Gobiernos Locales» sic. y Regionales y la gradual transferencia
de funciones.
24
la educación, la salud, los programas sociales, etc.-, en tanto que en el Art. 27º
refiere que serán de competencia compartida las que se fijen en la Ley Orgánica
del Poder Ejecutivo «y las leyes específicas» de cada sector.
A partir de julio del 2002 con la promulgación de la Ley de Bases de la
Descentralización, y en las leyes que mencionaremos más adelante, se
establecen y asignan de manera general las nuevas competencias generales y
las de desarrollo social para el Gobierno Nacional, los Gobiernos Regionales y
para las Municipalidades.
2.1. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL M I N ISTERIO DE LA M UJER Y

DESARROLLO SOCIAL
Conforme a lo establecido por la Ley Nº 27779 del 10 de julio del 2002 y el
Artículo 26º de la Ley de Bases de Descentralización, Ley Nº 27783, el Gobierno
Nacional de manera general es competente para el diseño de políticas nacionales
y sectoriales.
Asimismo, la nueva Ley de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social, Ley Nº 27793 del 24 de julio del 2002, en su Artículo 2º
establece la competencia de este Ministerio para formular, aprobar, ejecutar y
supervisar las políticas de mujer y desarrollo social. El Artículo 4º le confiere
atribuciones para formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la
política en el área del desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el
cumplimiento del marco normativo relacionado con el ámbito de su
competencia.
Es decir, la Ley Orgánica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social es
concordante con las normas constitucionales en materia de descentralización,
las leyes aplicables a los Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de
Municipalidades y además la propia Ley Marco de Modernización de la Gestión
del Estado, que en su Artículo 5º comprende y obliga, entre las principales
acciones del proceso de modernización de la gestión del Estado, a la
«descentralización, a través del fortalecimiento de los Gobiernos Locales y
Regionales y la gradual transferencia de funciones». Este mismo Artículo manda
que se elimine «la duplicidad o superposición de competencias, funciones y
atribuciones entre sectores y entidades o entre funcionarios y servidores».
En cambio, la primera Ley de Organización y Funciones del Ministerio de
Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano, promulgada desde la óptica
centralista por el gobierno de Fujimori, mediante Decreto Legislativo Nº 866
del 29 de octubre de 1996, en el inc. c) del Art. 4º le encargaba la ejecución
directa de los programas y proyectos o a través de instituciones autorizadas por
Resolución Ministerial». (El subrayado es nuestro).
25
El Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y

Desarrollo Social, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES del
26 de agosto del 2002 modificado por el Decreto Supremo Nº 013-2002- MIMDES
del 19 de noviembre del 2002, en su Artículo 9º reitera como su atribución la de
formular, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política en el área
del desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco
normativo relacionado con el ámbito de su competencia.
Sin embargo, dicho reglamento deja una puerta abierta a los afanes centralistas
-contrariando normas expresas con rango de ley en materia de descentralización
respecto de los programas sociales y sobre la competencia en materia de
desarrollo social. En efecto, en el Artículo 67º de este Reglamento se establece
que la composición y funciones de los «programas nacionales» se regulan de
acuerdo a las disposiciones reglamentarias, y no en la Ley. Además, este
dispositivo realiza un fraseo bastante gaseoso en el sentido que «participan
dentro de los procesos de descentralización, reestructuración y reorganización
sectorial e integración institucional». Recomendamos que esta disposición se
aclare o, en el mejor de los casos, simplemente se derogue.
El día 06 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM,
por el cual se dispone que el conjunto de sectores del Gobierno Nacional
orienten sus recursos a la ejecución de programas, proyectos y obras de inversión
social para el desarrollo de capacidades humanas, promoción de empleo y de
protección social. El Art. 3º de este Decreto Supremo crea un Comité
Multisectorial –denominado Comité Social- a fin de que coordine con las diversas
instituciones del Gobierno Nacional la ejecución de dichos programas y
proyectos sociales. Este Decreto Supremo, a nuestro entender, es inconsecuente
y no tiene concordancia con el proceso de descentralización, ni tampoco con
el proceso de modernización del Estado.
El Decreto Supremo Nº 009-2004-PCM, en cambio se enlaza y resulta coherente
con algunas disposiciones cuestionables que contiene la Ley de Presupuesto
del año 2004 y que señalamos en el punto correspondiente. Es de esperarse
que este tipo de disposiciones incoherentes sean modificadas y adecuadas
con las expresas disposiciones constitucionales y legislativas en materia de
descentralización y de reforma y modernización del Estado que hemos ya
referido en el capítulo anterior.
2.2. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DEL M I N ISTERIO DE EDUCACIÓN

Con arreglo a la Ley Nº 28044 de julio del 2003, que aprobó la Ley General de
Educación, la educación es un derecho fundamental de la persona y de la sociedad
que, como lo manda el Art. 4º de esta Ley, es un servicio público gratuito en todos
sus niveles y modalidades cuando es proporcionado por el Estado. Esta norma
26
dispone que la educación inicial y primaria se complementan obligatoriamente

con programas de alimentación, salud y entrega de materiales educativos.
La naturaleza descentralizada y social de la educación es abordada en el Art.
10º de esta Ley, al disponer que para lograr la universalización, calidad y equidad
en la educación, se adopta un enfoque intercultural y se realiza una acción
descentralizada, intersectorial, preventiva, compensatoria y de recuperación
que contribuya a igualar oportunidades de desarrollo integral de los estudiantes
y a lograr satisfactorios resultados en su aprendizaje. Asimismo, el Art. 12º
dispone que para asegurar la universalización de la educación básica en todo
el país como sustento del desarrollo humano, la educación es obligatoria para
los estudiantes de los niveles de inicial, primaria y secundaria.
El concepto descentralizado del sistema educativo apuesta, en verdad, por un
amplio abanico de potestades del nivel central: rol normativo, ejecutor y
fiscalizador del Ministerio de Educación, con descentralización básicamente
en el espacio regional, a la que se adscribe formalmente las UGEL, en menoscabo
del espacio local y el comunal. El Título V de esta Ley regula respecto a la
gestión del sistema educativo y en su Art. 63º reitera que la gestión educativa
es descentralizada, simplificada, participativa y flexible. En este sistema, el
Ministerio de Educación conserva la función reguladora y definidora de políticas
y de programas nacionales y; además, es responsable de preservar la unidad
del sistema educativo.
De acuerdo con la Ley, las instituciones educativas, por el tipo de gestión,
pueden ser: a) Públicas de gestión directa por autoridades educativas del Sector
Educación o de otros sectores e instituciones del Estado. b) Públicas de gestión
privada, por convenio con entidades sin fines de lucro que prestan servicios
educativos gratuitos; y c) De gestión privada (Art. 71º). Es una lástima que no
exista referencia a la gestión educativa comunal.
El Decreto Supremo Nº 013-2004-ED del 28 de julio del 2004, que aprobó el
Reglamento de Educación Básica Regular, en su Art. 3º prescribe que la Unidad
de Gestión Educativa Local –UGEL- con opinión y apoyo del Consejo Participativo
Local, elabora y actualiza anualmente el diagnóstico de la realidad educativa
local, identificando los factores que favorecen o impiden un servicio educativo
sin exclusiones y determinando sus metas de universalización con calidad y
equidad. Conforme al Art. 5º, la UGEL determina, en su jurisdicción, las
situaciones de desigualdad que afecten el derecho de las personas a educarse
y considera prioritaria la atención de los estudiantes que se encuentren bajo
las situaciones de pobreza, aislamiento y marginalidad, discriminación de
género, étnica, racial, social, económica, lingüística, entre otros.
El Art. 7º instituye que la UGEL, responsable de la gestión educativa, colabora
con la Municipalidad en la elaboración del Plan de Desarrollo Local, a fin de
27
contemplar el apoyo del gobierno local a las metas y estrategias de

universalización de la Educación Básica Regular - EBR. Finalmente, el Art. 10º
dispone que la UGEL, en coordinación con el Gobierno Regional y con el apoyo
de las Municipalidades, identifica las diversas necesidades de la población
infantil y adolescente; y que, para dicho efecto, el Ministerio de Educación
promueve y concerta una acción conjunta con los demás sectores del Gobierno
Nacional y organismos de cooperación internacional, mientras que a nivel de
las diversas instancias se puede establecer alianzas y convenios.
2.3. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL M I N ISTERIO DE SALUD

Es competencia del Ministerio de Salud, de acuerdo a la Ley Nº 27657 de enero
del 2002, la rectoría sectorial del Sector Salud, y en este nivel el análisis,
formación y evaluación de las políticas públicas de salud; la coordinación con
los organismos multilaterales de cooperación técnica; la regulación técnica de
los servicios de salud; la fijación de criterios de asignación de recursos a los
organismos públicos descentralizados o desconcentrados de provisión de
servicios de salud, y otros de monitoreo y control.
El Decreto Supremo Nº 013-2002-SA del 19 de noviembre del 2002, que aprobó
el Reglamento de la Ley Nº 27657 - Ley de Ministerio de Salud, fue elaborado a
nuestro entender con una visión centralista respecto a las estructuras y los
programas de Salud convirtiendo a este Ministerio en órgano rector, planificador,
ejecutor y supervisor del conjunto del mismo. La máxima concesión que realiza
en pro de la visión y la gestión territorial es una delimitación geográfica de las
direcciones de Salud, que suponemos atenderán la demarcación regional en
curso. Este Reglamento adscribe al Ministerio de Salud como organismos
públicos descentralizados, al Instituto Nacional de Salud - INS, la
Superintendencia de Entidades Prestadoras de Salud - SEPS, el Instituto de
Desarrollo de Recursos Humanos - DREH y el Seguro Integral de Salud - SIS.
Alguna articulación y esfuerzo de coordinación con el proceso de la
descentralización se concretiza en la Ley Nº 27813 de agosto del 2002,
denominada Ley del Sistema Nacional Coordinado y Descentralizado de Salud
–SNCDS, con la finalidad de coordinar el proceso de aplicación de la política
nacional de salud. Así, promueve su implementación concertada,
descentralizada y coordinada con los planes y programas de todas las
instituciones del sector, conformado por un Consejo Nacional de Salud, presidido
por el Ministro de Salud e igualmente integrado por los Consejo Regional y
Provincial de Salud. El Art. 12º de esta Ley, al efecto promete que los servicios
públicos de salud «se transferi rán a los Gobiernos Regionales y Municipalidades
de manera gradual y progresiva».
28
2.4. COMPETENCIAS Y ATRIBUCIONES DEL M I N ISTERIO DE V IVIENDA ,

CONSTRUCCIÓN Y SANEAM IENTO
La Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento, Ley Nº 27792, dispone que este Ministerio aprueba, ejecuta y
supervisa las políticas de alcance nacional aplicables en materia de vivienda,
urbanismo, construcción y saneamiento. Conforme al Art. 4º, le corresponde
diseñar, normar y ejecutar la política nacional y acciones del sector en materia
de vivienda, urbanismo, construcción y saneamiento, ejerciendo las
competencias compartidas con los Gobiernos Regionales y Locales, en materia
de urbanismo, desarrollo urbano y saneamiento. Debe indicarse que en el inc.
g) de Art. 4º se dispone que el Ministerio «podrá cumplir funciones ejecutivas
en cualquier lugar del país directamente mediante oficinas descentralizadas,
respecto a las actividades que se reserve expresamente por el Reglamento de
Organización y Funciones -ROF».
El Reglamento de Organización y Funciones de este Ministerio fue aprobado
mediante el Decreto Supremo Nº 002-2002-VIVIENDA, de septiembre del 2002.
Conforme a lo estipulado por el Artículo 25º de dicho Reglamento el
Viceministerio de Vivienda y Urbanismo está encargado de formular y adoptar
las políticas generales en materia de vivienda y urbanismo, pero además
directamente debe promover y gestionar programas y proyectos de vivienda y
de desarrollo urbano, a cuyo efecto cuenta como órganos de línea con las
Direcciones de Vivienda y de Urbanismo.
Se encuentran adscritos al Viceministerio de Construcción y Saneamiento,
conforme a los Arts. 31º y 32º, la Dirección Nacional de Construcción y la
Dirección Nacional de Saneamiento. La Dirección Nacional de Construcción
tiene a su cargo el Plan Estratégico de construcción de infraestructura, en tanto
que la Dirección Nacional de Saneamiento formula y evalúa el Plan Estratégico
de los servicios de saneamiento y promueve el desarrollo de las empresas de
saneamiento y de otros prestadores, fomentando su gestión eficiente y su
viabilidad económico-financiera.
En cuanto al denominado sector «vivienda» que en realidad debió denominarse
como de «urbanismo», el mismo se rige por el Decreto Supremo Nº 006-2003-
VIVIENDA del 07.03.2002 que aprobó el «Plan Nacional de Vivienda - «Vivienda
para Todos: Lineamientos de Política 2003-2007». Este Decreto Supremo encarga
al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento la ejecución y evaluación
de las políticas de vivienda, así como la aprobación de los planes, programas y
normatividad correspondientes. Se trata de un Plan ideado para el Ministerio,
al margen de la descentralización, sin intervención de la sociedad civil ni de los
Gobiernos Regionales y de las Municipalidades.
Este Plan Nacional de Vivienda se plantea como objetivo reducir el déficit
habitacional y absorber la demanda residencial derivada de la formación de
29
nuevos hogares, así como reducir los costos de la vivienda y facilitar su

adquisición y recuperar áreas urbanas en proceso de consolidación, subutilizadas
o deterioradas con fines de producción integral. Pero lo cierto es que,
básicamente, se ha orientado a producir viviendas para los sectores medios de
las principales ciudades del país, fundamentalmente en Lima.
En efecto, hasta donde se conoce, más del 60 por ciento de las viviendas
ofertadas por este Programa se ejecutan en Lima. Al parecer, importa únicamente
el asunto de la oferta y la demanda, y no los objetivos de la descentralización.
Esta orientación y vocación centralista del programa MIVIVIENDA viene
produciendo constantes roces y controversias con los Gobiernos Regionales y
diversas Municipalidades provinciales y distritales.
2.5. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LOS G OBIERNOS REGIONALES
2.5.1. Competencias y atribuciones generales

La Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, en su artículo 9º, incisos
b) y d) establece como competencia regional, la de formular y aprobar el Plan
de Desarrollo Regional Concertado con las Municipalidades y la sociedad civil;
así como regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los
servicios de su responsabilidad.
De acuerdo a esta Ley, las actuales demarcaciones departamentales están sujetas
a mayores y definitivos espacios regionales. Esto se desprende del propio texto
del Artículo constitucional 190º, del principio de integración al que se refiere el
inc. 14) del Art. 8º y, además, de lo dispuesto por el Art. 91º de la Ley Nº 27783,
en el sentido que los «Gobiernos Regionales» podrán establecer, por común
acuerdo, Juntas de Coordinación Interregional como espacios de coordinación
de proyectos, planes y acciones conjunta, que se materializan a través de
convenios de cooperación.
El Capítulo V (Planes de Desarrollo y Presupuestos) del Título III (Aspectos
Generales de la Descentralización) de la Ley de Bases de la Descentralización,
a partir del Artículo 18º aborda los Planes de Desarrollo e Inversión. Dispone
que el Poder Ejecutivo debe elaborar y aprobar los Planes Nacionales y Sectoriales
de Desarrollo teniendo en cuenta la visión y orientaciones nacionales y los
Planes de Desarrollo de nivel Regional y Local, para garantizar la estabilidad
macroeconómica y en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados.
El numeral 3 del mismo Artículo prescribe que la planificación y promoción del
desarrollo debe propender y optimizar las inversiones con iniciativa privada, la
30
inversión pública con participación de la comunidad y la competitividad a todo

nivel.27
Son competencias exclusivas regionales en la materia, de acuerdo al artículo
35º de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización, las siguientes:
• Planificar el desarrollo integral de su Región y ejecutar los programas
socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional
de Desarrollo.
• Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
Municipalidades y la sociedad civil de su región.
• Promover y ejecutar las inversiones públicas en proyectos de
infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos
en el ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar
actividades.
• Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores
económicos y de ciudades intermedias.
• Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la
agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros
sectores productivos, de acuerdo a sus potencialidades.
• Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de
desarrollo.
• Celebrar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo
económico, social y ambiental.
• Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de
demarcación territorial en su jurisdicción, conforme a la ley de la materia,
y
• Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
Esta Ley, asimismo, en su Art. 36º asigna las siguientes competencias

compartidas:
• Educación: Gestión de los servicios educativos de nivel inicial, primaria,
secundaria y superior no universitaria, con criterios de interculturalidad.
27
Conforme al Art. 20º, los presupuestos de los gobiernos regionales y locales se formulan
y ejecutan en concordancia con los Planes de Desarrollo Concertados, y el numeral 2)
de este Art. refiere que los presupuestos de inversión se elaboran y ejecutan en función
a los planes de desarrollo y programas de inversiones concertados conforme a lo previsto
en esta Ley, sujetándose a las normas técnicas del Sistema Nacional de Inversión Pública.
31
• Salud Pública.
• Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y productivas
en su ámbito y nivel, correspondientes a los sectores agricultura,
pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos, minas,
transportes, comunicaciones y medio ambiente.
• Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
• Preservación y administración de las reservas y áreas naturales protegidas
regionales.
• Participación ciudadana, alentando la concertación entre los intereses
públicos y privados en todos los niveles.
Las disposiciones de la Ley de Bases de la Descentralización se desarrollan y

complementan por la Ley Nº 27867 del 16 de noviembre del 2002, que aprobó
la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. De acuerdo a lo establecido en el
Art. 4º de esta Ley Orgánica, los Gobiernos Regionales tienen por finalidad
fomentar el desarrollo regional integral sostenible, el mismo que conforme al
Art. 6º comprende la aplicación coherente y eficaz de las políticas e instrumentos
de desarrollo económico, social, poblacional, cultural y ambiental, a través de
planes, programas y proyectos orientados a generar condiciones que permitan
el crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el desarrollo
social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente.
En cuanto a las competencias regionales generales, la Ley Orgánica en su Art.
9º reitera las competencias constitucionales de los Gobiernos Regionales para
formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
Municipalidades y la sociedad civil; promover el desarrollo socioeconómico
regional y ejecutar los planes y programas correspondientes; así como promover
y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria,
agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,
educación, salud y medio ambiente.
Los Gobiernos Regionales –de conformidad con la Ley de Bases de la
Descentralización y la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales- tienen además
a su cargo, entre otros, la elaboración y aprobación de los siguientes planes y
programas:
• Plan de Competitividad Regional (Inc. o) del Art. 15º de la Ley Nº 27783)
• Plan de Promoción de la Pequeña y Micro Empresa (Inc. c) del Art. 48º
de la Ley Nº 27783)
• Plan Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas (Inc. q) del Art.
15º de la Ley Nº 27783)
32
• Plan de Desarrollo Regional de Salud.(Inc. b) Art. 49º de la Ley Nº 27783)

• Planes en materia Agraria (Inc. a) Del Art. 51º de la Ley Nº 27783)
• Planes en materia de Industria (Inc. a) del Art. 54º de la Ley Nº 27783)
• Planes en materia de Comercio (Inc. a) del Art. 55º de la Ley Nº 27783)
• Planes en materia de Transportes (Inc. a) Art. 56º de la Ley Nº 27783), y
• Planes en materia de Vivienda y Saneamiento (Inc. a) Art. 58º de la Ley
Nº 27783).
Conforme a esta Ley, los Planes de Desarrollo Regional Concertados son

propuestos por el Presidente Regional (Art. 21º) y aprobados y sancionados por
el Consejo Regional (Inc. b) del Art. 15º).
El Art. 38º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales prescribe que las
ordenanzas regionales norman asuntos de carácter general y reglamentan
asuntos de competencia de los Gobiernos Regionales.
Las competencias, y más propiamente las atribuciones de los Gobiernos
Regionales en las materias de educación, salud, población, agraria, ambiental
y de ordenamiento territorial, transportes, de vivienda y saneamiento, desarrollo
social e igualdad de oportunidades, y defensa civil, son explicitados en los
artículos 47º al 61º de esta Ley Orgánica.
Finalmente, se indica que en virtud de la autonomía regional a la que se refiere
el Art. 191º de la Constitución, la Ley de Bases de la Descentralización y la Ley
Orgánica de los Gobiernos Regionales, los Gobiernos Regionales detentan
facultad normativa en los asuntos de su competencia. El Art. 11º de la Ley de
Bases de la Descentralización, al efecto dispone que esta normatividad debe
sujetarse al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyes
de la República.
2.5.2. Competencias y atribuciones en materia de desar rollo

social e igualdad de opor tunidades
La Ley de Bases de la Descentralización se refiere, en el Inc. i) del Art. 43º, a los
programas sociales como competencia compartida de las Municipalidades, en
tanto que en la segunda disposición complementaria regula la transferencia
de los programas sociales de lucha contra la pobreza en función de sus
capacidades.
Por su parte, Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, en cuanto al tema de
los programas sociales establece las competencias y atribuciones en materia
de desarrollo social e igualdad de oportunidades y población de los Gobiernos
Regionales en sus Arts. 50º y 60º. Según Gabriel Aghon, el nivel intermedio
33
desempeña un papel de apoyo técnico importante, destacando el caso de los

países federales donde los gobiernos provinciales y estaduales participan de
manera significativa en el diseño y financiamiento de los programas sociales
que se desarrollan en su territorio.28
El Art. 60º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, modificado por el
Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los Gobiernos Regionales competencia en
materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades, para:
a. Formular, aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e
igualdad de oportunidades de su competencia, en concordancia con la
política general del Gobierno Nacional, los planes sectoriales y los
programas correspondientes de los Gobiernos Locales.
b. Coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales, de las políticas
sectoriales y el funcionamiento de los programas de lucha contra la
pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los
servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el
fortalecimiento de la economía regional. El Gobierno Nacional coordina
el cumplimiento de la ejecución por los Gobiernos Regionales de lo que
les competa respecto de las políticas y programas señalados en el
presente inciso.
Asimismo el Art. 50º, modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, confiere a los
Gobiernos Regionales competencia en materia de población, para:
a. Formular, aprobar, ejecutar, dirigir, evaluar y controlar los programas en
materia de población a nivel regional, en concordancia con la política y
plan nacional de población, en coordinación con los Gobiernos Locales.
b. Programar y desarrollar acciones que impulsen una distribución territorial
de la población, en función a las potencialidades del desarrollo regional
y en base a los planes de ordenamiento territorial y de la capacidad de
las ciudades para absorber flujos migratorios.
c. Promover la incorporación de criterios y previsiones demográficos en
los planes y programas de desarrollo urbano y regional, en coordinación
con los Gobiernos Locales.
d. Generar alternativas a la emigración rural, a través del fortalecimiento
de capacidades productivas, el mejoramiento de la infraestructura y el
28
AGHON, Gabriel. Fortalecimiento de las finanzas municipales: dificultades y nuevos
desafíos para los países de la Región. Descentralización Fiscal en América Latina y el
Caribe. CEPAL. Agosto de 1997, p. 147.
34
equipamiento de los centros poblados, que permitan la atención a las

necesidades de la población rural dispersa y aislada.
e. Formular, coordinar y supervisar estrategias que permitan controlar el
deterioro ambiental y de salud en las ciudades, y evitar el poblamiento
en zonas de riesgo para la vida y la salud, en coordinación con los
Gobiernos Locales, garantizando el pleno respeto de los derechos
constitucionales de las personas.29
2.6. COMPETENCIA Y ATRIBUCIONES DE LAS M UN ICIPALI DADES
2.6.1. Competencias municipales generales

La nueva Ley Orgánica de Municipalidades, Ley Nº 27972, aprobada en mayo
del 2003, establece la competencia de las Municipalidades en materia de
planificación. Las Municipalidades, sean provinciales o distritales, asumen las
competencias y ejercen las «funciones»30 En realidad se tratan de competencias
y atribuciones, no de funciones. Para nosotros, en base a las definiciones dadas
por el tratadista Eduardo García De Enterria y otros autores especializados en
Derecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro: La legislativa,
la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las Competencias
asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos;
mientras que las Atribuciones son los instrumentos que entrega la Ley para
que se cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia
específicas señaladas en el Capítulo II del Título V, denominado «Competencias
y funciones específicas de los gobiernos locales».
Los Artículos 73º a 77º que conforman el Capítulo I, se refieren a lo que podrían
denominarse asuntos generales en la materia (materias, garantías, delegación
y avocación), en tanto que el Capítulo II -Arts. 78º al 87º- desarrolla in extenso
cada una de las competencias locales en materias de organización del espacio
físico y uso del suelo, saneamiento, tránsito, vialidad y transporte urbano,
educación, cultura, deportes y recreación, abastecimiento y comercialización
de productos y de servicios, programas sociales, seguridad ciudadana,
promoción del desarrollo económico local y otros servicios públicos.
29
Texto del inciso f) modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902.
30
En realidad se tratan de competencias y atribuciones, no de funciones. Para nosotros,
en base a las definiciones dadas por el tratadista Eduardo García De Enterria y otros
autores especializados en Derecho Administrativo, las Funciones básicamente son cuatro:
La legislativa, la jurisdiccional, la administrativa y la de control o fiscalización. Las
Co
ompeteencias asignan y habilitan en determinadas materias a las entidades y organismos;
mientras que las Atriibuciones son los instrumentos que entrega la Ley para que se
cumplan, desarrollen y expliciten los roles derivados de la competencia.
35
Conforme al Art. 73º de esta Ley Orgánica, corresponde a las Municipalidades

provinciales:
• Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento territorial,
en el nivel provincial. Las Municipalidades provinciales son responsables
de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el desarrollo
integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las
prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local
de carácter distrital.
• Promover permanentemente la coordinación estratégica de los planes
integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la organización
del espacio físico y uso del suelo que emitan las Municipalidades
distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales
provinciales generales sobre la materia.
• Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios públicos
municipales que presenten, objetivamente, externalidades o economías
de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los convenios
pertinentes con las respectivas Municipalidades distritales.
• Emitir las normas técnicas generales en materia de organización del
espacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservación
del ambiente. Cuando se trate del caso de Municipalidades conurbanas,
los servicios públicos locales que, por sus características, sirven al
conjunto de la aglomeración urbana, deberán contar con mecanismos
de coordinación en el ámbito de la planificación y prestación de dichos
servicios entre las Municipalidades vinculadas, de modo que se asegure
la máxima eficiencia en el uso de los recursos públicos y una adecuada
provisión a los vecinos.
El Art. 79º asigna las competencias y atribuciones exclusivas y compartidas a

las Municipalidades provinciales y distritales en materia de «organización del
espacio físico y uso del suelo». Este Artículo no realiza ninguna categorización
u ordenamiento de los planes locales, y más bien divide antojadizamente los
planes de desarrollo en urbano y rurales, sin tener en consideración que el
territorio debe tratarse integralmente. No considera, además, que la casi totalidad
de las Municipalidades distritales del país carecen de recursos económicos y
cuadros técnicos para atender esta competencia.
La Ley Orgánica de Municipalidades se refiere a la administración municipal, la
gestión y personal municipal, en su Título III (Arts. 26º a 37º). Este Título, a
nuestro entender, es quizá uno de los más deficientes de esa ley, ya que sin
consideración a su heterogeneidad (salvo los rurales) impone que las
Municipalidades adopten una «estructura empresarial», aplicando las mismas
normas de contabilidad y de contrataciones, sin reconocer la problemática
36
concreta que tienen al frente, la autonomía local consagrada en el Art. 194º de

la Constitución y que las Municipalidades son «órganos de gobierno» que, de
acuerdo a su tipología, deben optar entre las distintas estructuras acordes a su
naturaleza y condiciones.
Este deficiente tratamiento se extiende igualmente al trascendente tema de
los presupuestos, que apenas si merece un solo Artículo de toda la Ley. Asimismo,
esta Ley no regula los aspectos básicos de los Fondos Municipales de Inversión,
que tímidamente reciben una lacónica mención en el sentido que mantienen
su vigencia en la vigésima primera disposición complementaria.
De manera general, sostenemos que la Ley Orgánica de Municipalidades da
un tratamiento deficiente al asunto de las competencias municipales. Las
denomina erróneamente como «funciones» como puede verificarse de la
redacción de los Artículos 73º y 78º al 86º, en los cuales existe una mezcla
antitécnica y desordenada de los conceptos de función, competencia y
atribuciones, todo lo cual puede generar confusión en su aplicación. Se llega a
sostener que aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial o el Plan Urbano,
es una función y no una atribución derivada de la competencia en materia de
urbanismo y, específicamente, de la competencia en materia de planificación
urbana (1.1 y 1.2 del Art. 79º). También se sostiene, erradamente, que la
«limpieza pública» –la denominación correcta es «tratamiento y gestión de
residuos sólidos»- es una función y no una competencia (3.1. del numeral 3.1.
del Art. 80º), y que realizar campañas de medicina preventiva es una función y
no una atribución (2.6. del numeral 2 del Art. 80º), etc.
Es claro que en la nueva Ley Orgánica de Municipalidades la planificación ha
sido tratada erráticamente. Una simple enumeración de los planes previstos en
la nueva Ley Orgánica de Municipalidades da como resultado hasta 15 tipos de
planes que difícilmente –no solamente por lo antitécnico, sino porque aunque
lo quisieran implementar no se cuenta con los recursos económicos y humanos-
para poder desarrollar e implementar en miles de Municipalidades.
Los planes que la Ley manda elaborar a las Municipalidades son los siguientes:
1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital. (Arts. 42º de
la Ley 27783; Arts. VIII del T.P., Arts. 53º, 97º, 104º y 141º)
2. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible (Provincial y
Distrital). (Art. VI del T.P., Art. 35º, Inc. b) del Art. 73º y Arts. 86º y100º)
3. Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel Provincial. (Inc. 4 del Art.
9º, Inc. 1) del Art. 79º)
4. Plan de Desarrollo Urbano (Provincial y Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º,
numeral 2 del Art. 79º)
37
5. Plan de Desarrollo Rural (Provincial o Distrital). (Inc. 5 del Art. 9º, numeral
2 del Art. 79º)
6. Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos. (Inc. 5 del Art. 9º, numeral
1.2 del Art. 79º)
7. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial. (Inc. a) del Art. 73º)
8. Planes Integrales de Desarrollo – Distrital. (Inc. b) del Art. 73º)
9. Planes Locales en Materia Ambiental. (Numeral 3.1. del Art. 73º)
10. Planes de Infraestructura para el Desarrollo Local. (Numeral 4.1. del Art.
73º)
11. Planes de Renovación Urbana. (numeral 1.6. del Art. 79º)
12. Plan de Desarrollo Institucional. (Inc. 2 del Art. 9º)
13. Plan de Desarrollo de Capacidades. (Inc. 6 del Art. 9º)
14. Plan de Obras de Servicios Públicos o Privados. (3.2. del Art. 79º)
15. Plan de Desarrollo Social -Provincial y Distrital. (numerales 1 y 2 del Art.
84º)
Es necesario que las disposiciones sobre planificación de la nueva Ley Orgánica

de Municipalidades sean re-examinadas y modificadas, a fin de que exista un
tratamiento técnico de las materias abordadas, reconociéndose, entre otros,
que la planificación urbana local debe tener como espacio privilegiado y de
coherencia el ámbito provincial y, por tanto, debe reconocerse y asignarse como
una competencia urbanística de las Municipalidades provinciales, además de
elaborarse técnicamente la clasificación y contenido de los distintos planes
locales.
2.6.2. Competencias y atribuciones municipales en materia de

desar rollo social
La Ley Orgánica de Municipalidades establece las competencias y atribuciones
de las Municipalidades en materia de servicios públicos locales (saneamiento,
salud, educación y cultura, programas sociales, seguridad ciudadana, entre
otros), así como en materia de servicios sociales locales. Con relación a estos
últimos, les encarga: administrar, organizar y ejecutar los programas locales de
lucha contra la pobreza y desarrollo social, así como administrar, organizar y
ejecutar los programas locales de asistencia, protección y apoyo a la población
en riesgo, y otros que coadyuven al desarrollo y bienestar de la población.
La competencia de las Municipalidades en materia de educación, cultura,
deportes y recreación se encuentra asignada por el Art. 82º; a cuyo efecto
38
deben diseñar, ejecutar y evaluar el proyecto educativo de su jurisdicción,

monitorear la gestión pedagógica y administrativa de las instituciones
educativas, promover la diversificación curricular, apoyar la creación de redes
educativas, organizar centros culturales, bibliotecas, teatros, talleres de arte,
entre otros.
Los Arts. 73º, 82º y 91º de la nueva Ley Orgánica de Municipalidades, reiterando
así lo dispuesto en los Arts. 11º y 12º de la Ley Orgánica de Municipalidades Nº
23853 de 1984, confieren competencia a las Municipalidades en materia de
conservación del patrimonio histórico, cultural y paisajístico. El numeral 12 del
Art. 82º de la Ley Nº 27972 establece la competencia de las Municipalidades en
materia de «protección y difusión del patrimonio cultural de la nación, dentro
de su jurisdicción, y la defensa y conservación de los monumentos
arqueológicos, históricos y artísticos, colaborando con los organismos regionales
y nacionales competentes para su identificación, registro, control, conservación
y restauración».
Asimismo, el Art. 91º de esta Ley prescribe que las Municipalidades provinciales,
en coordinación con el Instituto Nacional de Cultura o a su solicitud, pueden
establecer limitaciones especiales por la necesidad de conservación de zonas
monumentales y de edificios declarados monumentos históricos o artísticos,
de conformidad con las leyes sobre la materia y con las ordenanzas sobre
protección urbana y del patrimonio cultural. Las competencias en estas materias
son asumidas de manera exclusiva o compartida por las Municipalidades
provinciales y distritales, según lo establece esta Ley Orgánica, conforme se
vera más adelante.
En cuanto a la salud y la salubridad, el Art. 84º encarga a las Municipalidades
prestar los servicios básicos de agua potable y alcantarillado, programas de
saneamiento ambiental, gestionar la atención primaria de la salud y realizar
campañas de medicina preventiva y educación sanitaria.
El Art. 73º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece que, en materia de
desarrollo y economía local, las Municipalidades son competentes en:
• Planeamiento y dotación de infraestructura para el desarrollo local.
• Fomento de las inversiones privadas en proyectos de interés local.
• Promoción de la generación de empleo y el desarrollo de la micro y
pequeña empresa urbana o rural.
• Fomento de la artesanía.
• Fomento del turismo local sostenible; y
• Fomento de programas de desarrollo rural.
39
Específicamente, el Art. 84º de esta Ley Orgánica de Municipalidades asigna la

competencia en materia de programas sociales, defensa y promoción de derechos a
las Municipalidades, a cuyo efecto regula y desagrega el ejercicio por las
Municipalidades provinciales y distritales de las siguientes atribuciones de esta manera:
Exclusivas de las Municipalidades Provinciales:

• Planificar y promover el desarrollo social en su circunscripción, en armonía
con las políticas y planes nacionales y regionales, de manera concertada
con las Municipalidades distritales de su jurisdicción.
• Establecer canales de concertación entre las instituciones que trabajan
en defensa de los derechos de niños y adolescentes, mujeres,
discapacitados y adultos mayores, así como de los derechos humanos
en general, manteniendo un registro actualizado.
• Ejecutar el Programa del Vaso de Leche y demás programas de apoyo
alimentario, con participación de la población y en concordancia con la
legislación sobre la materia, cuando la Municipalidad distrital no pueda
asumir esta función.
• Establecer canales de comunicación y cooperación entre los vecinos y
los programas sociales.
Exclusivas de las Municipalidades Distritales:

• Planificar y concertar el desarrollo social en su circunscripción, en armonía
con las políticas y planes regionales y provinciales, aplicando estrategias
participativas que permitan el desarrollo de capacidades para superar la
pobreza.
• Reconocer y registrar a las instituciones y organizaciones que realizan
acción y promoción social concertada con el gobierno local.
• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de lucha contra
la pobreza y de desarrollo social del Estado, propios y transferidos,
asegurando la calidad y focalización de los servicios, la igualdad de
oportunidades y el fortalecimiento de la economía regional y local.
• Organizar, administrar y ejecutar los programas locales de asistencia,
protección y apoyo a la población en riesgo, de niños, adolescentes,
mujeres, adultos mayores, personas con discapacidad y otros grupos de
la población en situación de discriminación.
• Contribuir al diseño de las políticas y planes nacionales, regionales y
provinciales de desarrollo social, y de protección y apoyo a la población
en riesgo.
40
• Facilitar y participar en los espacios de concertación y participación

ciudadana para la planificación, gestión y vigilancia de los programas
locales de desarrollo social, así como de apoyo a la población en riesgo.
• Promover y concertar a la cooperación pública y privada en los distintos
programas sociales locales.
En cuanto a las «funciones» específicas compartidas entre Municipalidades

provinciales y distritales en materia social, la ley señala: Difundir y promover
los derechos del niño y del adolescente, de la mujer y el adulto mayor,
propiciando espacios para su participación; y promover la igualdad de
oportunidades con criterio de equidad.
Conforme al criterio de subsidiariedad previsto en el inc. a) del Art. 14º de la
Ley de Bases de la Descentralización31, el gobierno más cercano a la población
es el más idóneo para ejercer la competencia o función: «El gobierno nacional
no debe asumir competencias que pueden ser cumplidas más eficientemente
por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no deben hacer aquello que
puede ser ejecutado por los Gobiernos Locales».
En caso de producirse la invasión o interferencia de las competencias que hemos
señalado, el órgano afectado puede recurrir ante el Tribunal Constitucional,
encargado de resolver los conflictos de competencia y atribuciones de
conformidad con lo dispuesto por los artículos 45º y 52º de la Ley Nº 26435.32
De otro lado, anotamos que del largo listado de planes a cargo de las
Municipalidades que señalamos líneas arriba, pueden identificarse como de
estrecha relación con el desarrollo social y los programas de servicios sociales,
los siguientes:
1. Plan de Desarrollo Local Concertado - Provincial y Distrital.
2. Planes Integrales de Desarrollo – Provincial y Distrital.
3. Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local Sostenible.
4. Plan de Desarrollo Social - Provincial y Distrital.
Asimismo, debemos hacer referencia a las figuras e instrumentos de la

coordinación, cooperación y la asociación municipal previstas en el Art. 124º
de la Ley Orgánica de Municipalidades, para la ejecución de obras o prestación
31
El criterio de subsidiariedad es sido reiterado como «principio» por el Inc. 10) del Art. 8º
de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Nº 27867.
32
De acuerdo a la Ley Nº 26435, se produce un conflicto de competencia cuando alguno
de los poderes o entidades estatales señalados en el Art. 46º adopta decisiones o rehuye
deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución
y las leyes orgánicas confieren a otro poder o entidad.
41
de servicios. La ejecución de los programas sociales bien puede justificar la

asociación o mancomunidad de varios pequeños municipios con escasos
recursos, para brindar estos servicios y alcanzar determinados objetivos y metas.
Los Artículos 139º a 147º de la Ley Orgánica de Municipalidades establecen y
regulan un tratamiento especial para las Municipalidades ubicadas en zonas rurales
donde la población urbana no sea mayor que el 50% de su población total. Conforme
al Art. 140º de esta Ley, corresponde a estas Municipalidades las competencias,
atribuciones, responsabilidades, derechos, deberes y obligaciones que
corresponden a las Municipalidades provinciales y distritales, y además las especiales
que establecen estos artículos; entre ellas, su consideración para la distribución
del FONCOMUN, canon u otras transferencias de recursos a favor de ellas. Del
mismo Artículo 140º se desprende con claridad, que dichas Municipalidades rurales
son competentes en materia de desarrollo social y programas sociales.
Aún más, el Art. 141º de esta Ley Orgánica, denominado «Competencias
Adicionales», prescribe que además de las competencias básicas, las
Municipalidades rurales tienen a su cargo aquellas relacionadas con la
promoción de la gestión sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora,
fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradación
ambiental con la lucha contra la pobreza y la generación de empleo, en el
marco de los Planes de Desarrollo Concertado.
Las Municipalidades rurales deben promover a las organizaciones sociales de base,
vecinales o comunales, y a las comunidades nativas, respetando su autonomía y
evitando cualquier injerencia que pudiera influir en sus decisiones, en el marco
del respeto a los derechos humanos. Deben igualmente asesorar a los vecinos, a
sus organizaciones sociales y a las comunidades campesinas en los asuntos de
interés público, incluyendo la educación y el ejercicio de los derechos humanos.
La Tercera Disposición Complementaria de la Ley Orgánica de Municipalidades
dispuso que el Poder Ejecutivo, a propuesta de la Contaduría de la Nación, la
Contraloría General de la República, así como el Ministerio de Justicia -mediante
Decreto Supremo-, dictaría las normas especiales acordes a la realidad de las
Municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y económicos
para aplicar las normas vigentes. Este dispositivo aún no ha sido aprobado,
pero es muy importante puesto que, por ejemplo, la estructura tributaria de
Municipalidades rurales no ha sido analizada ni atendida apropiadamente por
la Ley de Tributación Municipal aprobada por el Decreto Legislativo Nº 776 ni
sus modificatorias, incluido el reciente Decreto Legislativo Nº 95233. Es claro
33
El Decreto Legislativo Nº 952 del 02 de febrero último, que modifica casi íntegramente
el articulado del Decreto Legislativo Nº 776, vuelve a omitir en todo sentido a las
Municipalidades rurales.
42
que los recursos provenientes del Fondo de Compensación Municipal serán

vitales para estas Municipalidades rurales.
El fortalecimiento de las Municipalidades rurales, que son la mayoría de
municipalidades que existen y que en total albergan al 28% de la población del
país34, tiene que venir del perfeccionamiento de las normas generales, incluidas
las competencias, procedimientos y contrataciones, de los criterios aplicables
para la distribución nacional de los tributos que integran el FONCOMUN; así
como del establecimiento de un paquete tributario apropiado a las zonas rurales
que, entre otros, debe estudiar la utilización de la figura de los auto gravámenes
que pueden acordarse con los productores agrarios.
Las nuevas Municipalidades rurales, en lo sucesivo, serán punto de referencia
para el debate y generación de las políticas, planes y acciones dirigidos a
potenciar los espacios y los recursos rurales -hasta ahora en estado de
abandono- y para la aplicación los programas sociales. Lamentablemente, se
sigue imponiendo la visión que ignora «nuestros cultivos y crianzas tradicionales
andinas y selváticas, que pueden ser económicamente competitivos».35
Los nuevos planes para los espacios rurales deben comprender la preservación
de los recursos naturales y la biodiversidad, el mejoramiento de infraestructuras
y de servicios básicos, planes de forestación, defensa ribereña, la creación de
nuevas empresas, escuelas e institutos técnicos, redes de comercialización, etc.
La organización y el fortalecimiento de las Municipalidades rurales en nuestro
país, puede muy bien emprender las tareas de restauración del equilibrio
ecológico, la habilitación o rehabilitación de represas y canales de riego, redes
de comunicación, las carreteras o caminos rurales, el impulso de programas de
huertos y granjas comunales, centros de acopio y comercialización agropecuaria,
escuelas y colegios técnicos, postas sanitarias, circuitos agro turísticos y eco
turísticos, talleres artesanales, y -en suma- obras y servicios de carácter
predominantemente reproductivo para arraigar a las dispersas poblaciones
campesinas en sus lugares de origen. Es más, los programas a cargo de las
Municipalidades rurales pueden y debe incorporar el concepto de la prevención
de los riesgos y desastres naturales, tales como sequías, heladas y
deslizamientos, entre otros.
Resulta importante reiterar lo que los estudios del Banco Central de Reserva
han recomendado hace algún tiempo al respecto: «Cualquier propuesta política
que intente solucionar el problema de la pobreza, significa necesariamente
34
Según datos del Censo Nacional del año 2002.
35
Así lo sostienen varios estudiosos, entre ellos Raúl Lizárraga B. Véase en: La
descentralización y el desarrollo regional y local en el ojo de la tormenta. REDES, Cusco,
Agosto del 2003, p. 14.
43
combatir la pobreza en el grupo de los independientes agrícolas». En este

sentido, propone impulsar «programas que impliquen incrementos permanentes
de la productividad a través de la mejora tecnológica, utilización oportuna de
fertilizantes y pesticidas, mantenimiento y ampliación de las vías de
comunicación, entre otros, son necesarios». Estas medidas, sin embargo, se
advierte que podrían resultar insuficientes, «si no van acompañadas de mejora
en los mecanismos de comercialización de los productos agropecuarios y de
acceso a capital de trabajo».36
Estas importantes responsabilidades deberían emprenderse utilizando los
instrumentos de la Asociación o mancomunidad municipal, a fin de poder
establecer planes, programas y proyectos a nivel de subcuencas, sobre todo si
se requiere definir las medidas necesarias para garantizar el uso racional de los
recursos.
En conclusión: El Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y las Municipalidades
tienen asignadas de manera concurrente las competencias en materia de
educación, salud, y desarrollo social, entre otras, como sucede con el urbanismo,
el transporte, etc.
Específicamente, la competencia en materia de desarrollo social y programas
sociales, se desagregaría de la siguiente manera:
a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, con arreglo a
su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793, formular, aprobar,
ejecutar y supervisar las políticas de mujer y desarrollo social, así como
fiscalizar y supervisar el cumplimiento del marco normativo relacionado
con el ámbito de su competencia.
b) Corresponde al Ministerio de Educación definir y regular la política
educativa y el Proyecto Educativo Nacional, preservando la unidad del
sistema educativo.
c) Corresponde al Ministerio de Salud ejercer la rectoría del sector, regular
las materias de su competencia y dirigir el Sistema Nacional de Salud.
d) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartida de las
políticas sociales con las Municipalidades, formulando, aprobando y
evaluando las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de
oportunidades de su competencia, en concordancia con la política
general del gobierno nacional y los programas correspondientes de los
Gobiernos Locales; y coordinar la ejecución por los Gobiernos Locales
36
Banco Central de Reserva del Perú. Departamento de Estudios del Sector Social.
Estrategias de alivio a la pobreza, 1993, p. 60.
44
de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de

lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la
calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de
género y el fortalecimiento de la economía regional.37 Asimismo, son
responsables de aprobar, ejecutar, dirigir, controlar y administrar las
políticas, Plan de Desarrollo Regional de Salud así como los servicios
educativos en sus jurisdicciones;
e) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materia de programas
sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos, de conformidad con
lo establecido por los artículos73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades,
Nº 27972. De igual manera les corresponde apoyar los servicios y el desarrollo
educativo y la gestión de la atención primaria de salud.
A todo lo ya referido, se agrega que en el marco del proceso de descentralización

y conforme al criterio de subsidiariedad establecido por el inc. a) del Art. 14º de
la Ley de Bases de la Descentralización, reiterado como principio por el inc. 10)
del Art. 8º de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, el gobierno más cercano
a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.
La organización de los diversos programas sociales preexistentes a las leyes que
en materia de descentralización hemos ya referido, deberán transferirse a dichos
gobiernos territoriales: Por ello, debería tenerse cuidado con reorganizar
oportunamente los mismos, pues como se sabe varios de estos programas sociales
atienden a un mismo grupo objetivo. Por ejemplo, para atender al grupo de
edad de niños de 0 a 5 años intervienen no menos de siete (07) programas de
alimentación y nutrición: Programa del Vaso de Leche, Programa Desayunos
Escolares, PACFO, Alimentos a Comedores, Apoyo Complementario para grupos
sociales en mayor riesgo, Proyecto Desayunos Escolares, Comedores Escolares y
los Wawa Wasi, adscritos a los sectores educación y salud, entre otros.
37
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales es perfectamente clara al respecto. El inc. a)
del Artículo 60º establece que corresponde a los Gobiernos Regionales: «Formular,
aprobar y evaluar las políticas en materia de desarrollo social e igualdad de oportunidades
de su competencia, en concordancia con la política general del gobierno nacional y los
programas correspondientes de los Gobiernos Locales» (léase Municipalidades).
Asimismo, el inciso b) del Art. 60º modificado por el Art. 9º de la Ley Nº 27902, establece
que les corresponde a los Gobiernos Regionales: «Coordinar la ejecución por los
Gobiernos Locales de las políticas sectoriales y el funcionamiento de los programas de
lucha contra la pobreza y desarrollo social del Estado, con énfasis en la calidad de los
servicios, la igualdad de oportunidades con equidad de género y el fortalecimiento de
la economía regional. El Gobierno Nacional coordina el cumplimiento de la ejecución
por los Gobiernos Regionales de lo que les competa de las políticas y programas señalados
en el presente inciso»
45
Asimismo, los programas sociales pre-existentes a la descentralización no

atienden a importantes porciones territorios de la República afectados por la
pobreza. Entre los departamentos más afectados por la desatención, destacarían
Ancash (8 distritos donde no se ejecuta ningún programa), Junín y La Libertad.
Es de suponerse que con la transferencia de los programas sociales a los gobiernos
territoriales, será superado el tratamiento sectorializado de los programas de
alimentación y nutrición que se ejecutaban a través de distintos sectores.
46
COMPETENCIA EN MATERIA DE EDUCACION POR NIVELES DE GOBIERNO

GOBIERNO MINISTERIO DE EDUCACION GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES
COMPETENCIA Educación Educación Educación

ATRIBUCIONES • Define, dirige, regula y evalúa la • Formula, aprueba, ejecuta y evalúa • Diseña, ejecuta y evalúa el
política educativa nacional. las polít icas regionales de proyecto educativo de su
Anál isis del marco legal para las transferencias de los programas sociales
• Formula, aprueba, ejecuta y evalúa educación, cultura y recreación. jurisdicción.
el Proyecto Educativo Nacional. • Diseña, ejecuta y evalúa el • Monitorea la gestión pedagógica
• Conduce el proceso de proyecto educativo regional. y administrativa de las instituciones
planificación de la Educación. • Promueve, regula, incentiva y educativas de su jurisdicción, en
• Lidera la gestión para incrementar super visa los servicios de coordinación con las Direcciones
la inversión educativa y consolidar educación inicial, primaria, Regionales y las UGE.
el presupuesto nacional de secundaria y superior no • Apoya la creación de redes
educación. universitaria. educativas.
• Elabora los diseños curriculares • Moderniza los s is temas • Promueve la diversif icación
básicos. descentral izados de gestión curricular, incorporando
• Dirige el Programa Nacional de educativa. contenidos significativos de su
Formación y Capacitación • Incorpora a los currículos realidad sociocultural, económica,
Permanente del magisterio, en nacionales contenidos de su productiva y ecológica.
coordinación con las instancias realidad sociocultural, económica, • Construye, equipa y mantiene la
regionales y municipales. productiva. infraestructura de los locales
• Implementa la carrera pública • Promueve la educación educativos, de acuerdo al Plan de
magisterial. intercultural y el uso de lenguas Desarrollo Regional.
• Dirige el Programa Nacional de originarias. • Promueve, ejecuta y evalúa, con los
Investigación Educativa. • Diseña e implementa las políticas gobiernos regionales, programas
• Establece los lineamientos básicos de infraestructura y equipamiento, de alfabetización.
para garantizar la participación de en coordinación con las • Organiza y sostiene centros
la sociedad civil en el Municipalidades. culturales, bibliotecas, teatros y
mejoramiento de la educación. • Desarrolla los procesos de talleres de arte en provincias,
profesionalización y capacitación distritos y centros poblados.
del personal docente.
47
48

GOBIERNO MINISTERIO DE EDUCACION GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES
COMPETENCIA Educación Educación Educación
• Impulsa y articula la participación

de la sociedad civil en los planes
educativos regionales.
NORMATIVA • Ley Nº 28044. Ley General de • Art. 47º de la Ley Orgánica de • Art. 82º de la Ley Orgánica de
APLICABLE Educación. Gobiernos Regionales, Nº 27867. Municipalidades, Nº 27972.
COMPETENCIA EN MATERIA SOCIAL POR NIVELES DE GOBIERNO
GOBIERNO MIMDES GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES
Desarrollo y economía local; y

Desarrollo social e igualdad de
COMPETENCIA Desarrollo social servicios y programas sociales
oportunidades
locales
ATRIBUCIONES • Formula, aprueba, ejecuta y • Formula, aprueba y evaluar las • Administran, organizan y ejecutan
supervisa las políticas de mujer y políticas en materia de desarrollo los programas locales de lucha
desarrollo social. social e igualdad de oportunidades contra la pobreza y el desarrollo
• F iscaliza y supervisa el de su competencia, en social.
cumplimiento del marco normativo concordancia con la política • Promueven el empleo y el
relacionado con el ámbito de su general del Gobierno Nacional, los desarrollo de la micro y pequeña
competencia. planes sectoriales y los programas empresa urbana o rural.
• Coordina el cumplimiento de la correspondientes de los Gobiernos • Planif ican y promueven el
ejecución por los Gobiernos Locales. desarrollo social.
Regionales de la competencia de • Coordina la ejecución por los • Es tablecen canales de
las políticas y programas sociales. Gobiernos Locales de las políticas concertación.
sectoriales y el funcionamiento de • Ejecutan el Programa del Vaso de
los programas de lucha contra la Leche y demás programas de
pobreza y desarrollo social del apoyo alimentario.
Estado, con énfasis en la calidad • Llevan el regis tro de
de los servicios, la igualdad de organizaciones.
oportunidades con equidad de
género y el fortalecimiento de la
economía regional.
49
50

GOBIERNO MIMDES GOBIERNOS REGIONALES MUNICIPALIDADES
Desarrollo y economía local; y

Desarrollo social e igualdad de
COMPETENCIA Desarrollo social servicios y programas sociales
oportunidades
locales
NORMATIVA • Arts. 188º a 194º de la Constitución • Arts. 191º a 193º Constitución • Art. 195º Constitución Política del
APLICABLE Política del Perú de 1993. Política del Perú 1993. Perú 1993.
• Arts. 2º y 4º de la .Ley Nº 27793 – • Arts. 50º y 60º de la Ley Nº 27783, • Inc. a) del Art. 14º de la Ley Nº
Ley de Organización y Funciones Ley de Bases de la 27783 e Inc. 10) del Art. 8º de la
del Minis terio de la Mujer y Descentralización. Ley Nº 27867, en el sentido que
Desarrollo Social. • Arts. 35º y 36º de la Ley Orgánica conforme al criterio de
• Arts. 9º y 67º del Decreto Supremo de los Gobiernos Regionales, Ley subsidiariedad, el gobierno más
Nº 008-2002-MIMDES - Reglamento Nº 27867. cercano a la población es el idóneo
de Organización y Funciones del para ejercer la competencia.
Ministerio de la Mujer y Desarrollo • Arts. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica.
Social. de Municipalidades, Ley Nº 27972.·
• Inc. a) del Art. 2º del Decreto Inc. c) del Art. 5º de la Ley Nº 27658
Legislativo Nº 955 del 04.02.2004: de Modernización del Estado.
No a la duplicidad de • Inc. a) del Art. 2º del Decreto
competencias. Legislat ivo Nº 955: No a la
duplicidad de competencias.
COMPETENCIA MUNICIPAL EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL
GOBIERNO MIMDES MIMDES
COMPETENCIA Desarrollo social Desarrollo social
ATRIBUCIONES • Planifican y promueven el desarrollo social en su • Planifican y concertan el desarrollo social en su
circunscripción, de manera concertada con las circunscripción aplicando estrategias participativas.
Municipalidades distritales de su jurisdicción. • Reconocen y regis tran a las instituciones y
• Establecen canales de concertación entre las organizaciones que realizan acción y promoción social
instituciones que trabajan en defensa de los derechos concertada con el gobierno local.
de niños y adolescentes, mujeres, discapacitados y • Organizan, administran y ejecutan los programas
adultos mayores, manteniendo un registro actualizado. locales de lucha contra la pobreza y de desarrollo social
• Ejecutan el Programa del Vaso de Leche y demás del Estado, propios y transferidos.
programas de apoyo alimentario con participación de • Organizan, administran y ejecutan los programas
la población y en concordancia con la legislación sobre locales de asistencia, protección y apoyo a la población
la materia, cuando la Municipalidad distrital no pueda en riesgo, de niños, adolescentes, mujeres, adultos
asumirlo. mayores, personas con discapacidad y otros grupos
• Establecen canales de comunicación y cooperación de la población en situación de discriminación.
entre los vecinos y los programas sociales • Contribuyen al diseño de las políticas y planes
nacionales, regionales y provinciales de desarrollo
social, y de protección y apoyo a la población en riesgo.
• Facilitan y participan en los espacios de concertación
y participación ciudadana para la planificación, gestión
y vigilancia de los programas locales de desarrollo
social.
• Promueven y concertan a la cooperación pública y
privada en los distintos programas sociales locales.
51
52

GOBIERNO MIMDES MIMDES
COMPETENCIA Desarrollo social Desarrollo social
NORMATIVA • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993. • Art. 195º Constitución Política del Perú 1993.
• Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades, • Art. 73º, 84º, 141º Ley Orgánica de Municipalidades,
Ley Nº 27972. Ley Nº 27972.
CAPÍTULO III
MARCO NORMATIVO DEL FINANCIAMIENTO DE LOS GOBIERNOS REGIONALES
Y MUN ICIPALIDADES
3.1. LAS NORMAS Y LA REALI DAD
La administración económica y f inanciera del Estado debe atender

solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignación o
redistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a este gasto
en inversión social.
Se constata un evidente y preocupante desbalance entre las competencias
asignadas tanto al Gobierno Nacional como a los gobiernos territoriales y los
instrumentos y las normas de financiamiento existentes para su prestación,
ejecución y supervisión. Las leyes orgánicas de los sectores correspondientes
y las de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades de la República y
sus reglamentos, son solamente genéricas al respecto y no contienen los
preceptos, las directivas presupuestales o financieras, ni las reglas o las
disposiciones básicas que garanticen su efectivo financiamiento.
En efecto, la referencia pertinaz a que los servicios educativos, de salud y los
programas sociales cuentan con «los recursos ordinarios asignados en el
Presupuesto de la República», en modo alguno arregla este desbalance. En verdad,
apenas sirve para «salir del paso». No es justif icable ni tampoco sostenible que
siendo la pobreza y la marginación social un signo estructural del país, los recursos
financieros previstos y asignados para atenderlos y/o superarlos, sean amorfos,
etéreos y coyunturales y se determinen o establezcan a «ojo de buen cubero» y
de acuerdo a lo que en cada presupuesto anual se apruebe. La política social del
Estado en su conjunto, y su correspondiente planificación, operatividad y/o
concertación son aún inexistentes en nuestro país.
Igualmente constatamos la tendencia de suplir esta generalidad presupuestaria,
mediante la creación errática de diversos «fondos especiales». Basta mencionar
los siguientes: FONCODES, Fondo Intangible Solidario para la Salud, Fondo para
la asistencia provisional, Fondo de respaldo para las PYMES, Fondo del Vaso de
Leche, entre otros. La dispersión de los fondos, más bien, nos lleva a pensar
que así se alienta por el propio Estado el dispendio y la ineficiencia de los
controles de los escasos recursos con que cuenta el país.
El asunto de la educación pareciera ser una excepción, pero no es así. Si bien es verdad
el Artículo83° de la Ley de Educación, Nº 28044 de julio del 2003 manda que anualmente
el Estado destine no menos del 6% del Producto Bruto Interno a la educación estatal, ni
53
tributaria ni presupuestalmente existen los instrumentos, las normas o directivas que

operativicen esta disposición. Por lo demás, esta misma Ley incurre en las generalidades
preexistentes, al establecer seguidamente en su Art. 84° que las fuentes de
financiamiento de la educación estatal son: «el Tesoro Público, los recursos directamente
recaudados, las donaciones, los excedentes por actividades productivas desarrolladas
por las instituciones educativas y el endeudamiento interno y externo.» Esta forma de
eludir la responsabilidad de los recursos del Estado, inclusive se trasluce en la propia
Ley Nº 28332, del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación Peruana (FONDEP).
(Véase al efecto el Art. 11º).
Histórica y constitucionalmente, el Estado está encargado de velar por el adecuado
financiamiento de los servicios y necesidades básicas de la población. Ya hemos
precisado que el Art. 77º de la Constitución establece que el Presupuesto del
sector público debe asignar equitativamente los recursos públicos, y que su
programación y ejecución deben responder a los criterios de eficiencia, de
necesidades sociales básicas y de descentralización. Es claro entonces que la
organización, las estructuras, los programas y las normas actuales, eluden,
tergiversan y desvirtúan este mandato constitucional.
Esto plantea la necesidad de que la organización, estructuras y normas de los
derechos y programas sociales se reestructuren y desarrollen de manera científica
y coherente con arreglo a los criterios de eficiencia en la debida programación y la
descentralización, a fin de que la administración económica y financiera del Estado
atienda solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo y la asignación
o redistribución descentralizada de los recursos públicos necesarios a los gastos
en inversión social.
Los instrumentos y las normas de financiamiento con que actualmente se cuenta
-incluidas las propias normas presupuestales- han descuidado los principios y
los objetivos de la descentralización y, por el contrario, se orientan con
parámetros centralistas.
Claro está que no todos los programas sociales y los programas y proyectos
comprendidos en el denominado «Gasto social» han sido a la fecha transferidos a
los gobiernos territoriales, pero estas normas presupuestales tampoco se adaptan
y ni siquiera tienen en consideración la gradualidad de las transferencias a que se
refieren las leyes en materia de la descentralización. Así, la Ley del Presupuesto
para el 2004 y las normas presupuestales aprobadas para ese mismo año, autorizan
a que las unidades ejecutoras del MIMDES mantengan la ejecución de adquisiciones
y contrataciones (Séptima disposición transitoria) y disponen que los pliegos (léase
Ministerios) prioricen metas presupuestarias comprendidas en el Gasto Social.
Específicamente, el numeral IV del Art. 22º de la Directiva para la programación
y formulación del Presupuesto de los pliegos del Gobierno Nacional para el
año fiscal 2004, aprobada por la Resolución Directoral Nº 008-2003-EF/76.01 del
54
16 de mayo del 2003, se adscribe en el Gobierno Nacional los denominados

«Gastos de naturaleza social» orientados a la «ejecución de programas sociales
de toda índole».
La Ley Nº 28128 de diciembre del 2003 que aprobó el Presupuesto del Sector
Público para el año fiscal 2004, en su Artículo 4º y en los anexos 4 y 4ª, aprueba
y detalla la distribución del Gasto de las Municipalidades por actividades,
proyectos, fuente de financiamiento, por grupo genérico y fuente de
financiamiento. El Artículo 7º de esta Ley establece que estos recursos son
distribuidos por el Ministerio de Economía y Finanzas a través del Banco de la
Nación, de acuerdo a las directivas que emita la Dirección General de
Presupuesto, a propuesta del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social-MIMDES.
Conforme a la Quinta disposición transitoria, estos recursos se califican de
transferencias programáticas condicionadas y destinadas exclusivamente al
financiamiento de los programas y proyectos de lucha contra la pobreza,
refiriendo que dichas transferencias comprenden «además de los recursos
financieros, los recursos humanos y materiales actualmente aplicados a dichos
programas y proyectos». El penúltimo párrafo de esta disposición, cierra el
concepto centralizador, y al efecto establece lo siguiente:
«En tanto se produzca la conformidad y acreditación de las
Municipalidades provinciales y distritales para administrar las citadas
transferencias, el MIMDES ejecutará los programas y proyectos con cargo
a los recursos presupuestados en las municipalidades respectivas,
utilizando para tal efecto la modalidad de ejecución presupuestaria
indirecta, entendiéndose para los efectos de la presente disposición,
que el Gobierno Local transfiera financieramente y de forma automática
los citados recursos al MIMDES, previo informe favorable del Consejo
Nacional de Descentralización –CND y de acuerdo a las disposiciones
que, para tal efecto, emita la Dirección Nacional del Presupuesto Público».
Con este tipo de normas, nos imaginamos el «entusiasmo» de la burocracia

central para entrampar y para dilatar la transferencia de los programas sociales.
La Ley del Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2004, en su Artículo 15º
contiene diversas disposiciones de Racionalidad a cargo de los Titulares del Pliego,
entre ellas, la prevista en el inc. b) referida a «identificar la duplicidad de funciones
en la entidad y proponer la reestructuración que corresponda, según la Ley Marco
de Modernización de la Gestión del Estado, Ley Nº 27658 y del Decreto Supremo
Nº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003». Es de esperarse que estas normas se
utilicen y apliquen en dirección de las transferencias de los programas sociales a
favor de las Municipalidades, y no precisamente, para reforzar la duplicidad y la
centralización que se genera con las intervenciones factuales de las entidades y
de los organismos del Gobierno Nacional.
55
Finalmente, anotamos que esta Ley de Presupuesto para el año fiscal 2004, en su
Artículo 31º autoriza a los Titulares de Sector y de Pliegos para que mediante
convenios interinstitucionales, lleven a cabo negociaciones conducentes a las
compras de bienes o la contratación de servicios, aprovechando las economías
de escala de una compra conjunta en las mejores y más ventajosas condiciones
para el Estado, conforme a la normatividad vigente.
3.2. I NSTRUMENTOS FI NANCIEROS DE LOS G OBIERNOS REGIONALES Y

DE LAS M UN ICIPALI DADES
En general, sostenemos que las normas e instrumentos financieros y tributarios

de los gobiernos territoriales son débiles e insuficientes. Veamos:
3.2.1. El Fondo de Compensación Regional – FONCOR

Este fondo está destinado a financiar proyectos de inversión regional, conforme
a lo establecido por el Art. 73º de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales.
El Art. 38º de la Ley de Bases de Descentralización establece que este fondo se
constituye con los recursos financieros correspondientes a todos los proyectos
de inversión de alcance regional a cargo de las CTAR, los que actualmente
tiene el Gobierno Nacional y del 30 % de los recursos provenientes del proceso
de privatizaciones y concesiones, luego de las deducciones señaladas en la
ley. El Art. 8º del Decreto Legislativo Nº 995 agrega a ellos, las denominadas
transferencias presupuestales.
Este fondo se distribuye proporcionalmente entre todos los Gobiernos
Regionales con criterios de equidad y compensación, considerando los factores
de pobreza, las necesidades insatisfechas, la ubicación fronteriza, población,
aporte tributario al fisco e indicadores de desempeño en la ejecución de las
inversiones. El Ministerio de Economía y Finanzas, con la opinión favorable del
CND, aprueba los índices de distribución del FONCOR.
3.2.2. El Fondo I nterguber namental para la Descentralización

– FI DE
Este fondo ha sido creado por el Art. 53º de la Ley de Bases de la
Descentralización para promover el financiamiento y cofinanciamiento de
proyectos de desarrollo compartido entre los distintos niveles de gobierno.
Conforme a la norma de su creación, la administración de este fondo esta a
cargo del Consejo Nacional de Descentralización-CND.
La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales prescribe que el FIDE es un fondo
sostenible y concursable. El FIDE se constituirá inicialmente con 30% de los recursos
provenientes del proceso de privatización y concesiones, luego de las deducciones
56
señaladas en la ley. También puede recibir fondos de cooperación no reembolsable

y de operaciones de endeudamiento que concrete el Gobierno Nacional.
Hasta el momento el FIDE prácticamente no existe. En efecto, conforme consta
del Informe Anual del Consejo Nacional de Descentralización -2003 al Congreso
Nacional, el FIDE carece de fondos y ni siquiera fue considerado en el
Presupuesto de la República del 2004.
3.2.3. El Fondo de Compensación Municipal – FONCOMUN

La Ley establece que a partir del ejercicio fiscal del año 2003 los recursos de
este fondo que perciban las Municipalidades podrán ser utilizados para los
fines que acuerde el Concejo Municipal, en función a sus propias necesidades,
determinando los porcentajes de aplicación para gasto corriente y de inversión.
En la nueva Ley Orgánica de Municipalidades se trata de manera deficiente el
asunto de las rentas y del financiamiento local en apenas tres de sus
disposiciones (Arts. 69º, 70º y la Sexta disposición complementaria), pese a
que se trata de un trascendente asunto para la gobernabilidad local.
Los autores de esta Ley han esgrimido que este asunto de las rentas y los tributos
locales sería desarrollado posteriormente en una Ley de Tributación Municipal.
Entendemos que este no es un argumento razonable ni tampoco válido, no sólo
porque en el caso de los Gobiernos Regionales se atendió en su legislación
especial este aspecto financiero, sino porque es precisamente en la Ley Orgánica
de Municipalidades donde se deben fijar mínimamente los principios, las garantías
y las orientaciones generales respecto a los instrumentos básicos del presupuesto,
financiamiento y las rentas municipales.
Por lo demás, como era de esperarse, la «nueva» Ley de Tributación municipal,
apenas si es un remedo o una versión remozada del Decreto Legislativo Nº
776. En efecto, el 03 de febrero del 2004 se publicó el Decreto Legislativo Nº
952 que modificó treinta y dos (32) artículos del Decreto Legislativo Nº 776, Ley
de Tributación Municipal y que, a nuestro entender, no realiza cambios
sustanciales en el régimen financiero y tributario local. El Decreto Legislativo
952 es apenas una suerte de perfeccionamiento o remozamiento superficial
del sistema tributario local. El tema del financiamiento de los programas sociales
no es abordado ni mencionado, con excepción de la única referencia a los
indicadores de pobreza a utilizarse para la distribución del Fondo de
Compensación Municipal (Inc. a del Art. 87º).
El asunto del Presupuesto y el financiamiento de los derechos y de los programas
sociales constituye un asunto clave y, además, de alto compromiso político.
Esto es tan cierto que el propio Presidente de la República, en su último Mensaje
a la Nación del 28 de julio del año 2003 se comprometió con 16 reformas y
medidas concretas para su ejecución los próximos meses, y como medida 4
57
que se denominó «Relanzamiento de los programas sociales» se ofreció al país

dar «mayor financiamiento» a los mismos. Asimismo, se anunció la Medida 8:
«Inicio de la transferencia de los programas sociales del Ministerio de la Mujer
a partir del 1 de octubre de 2003 hasta el año 2005» y que «No habrá cierre de
ningún comedor popular, no se reducirá los presupuestos del Vaso de Leche,
de los comedores populares ni de los desayunos escolares».
Aún no queda claro cual es el financiamiento real de los programas sociales
para el año 2004 ni tampoco qué instrumentos y medidas se aplicarán por el
Gobierno Nacional para garantizar los ofrecimientos del Presidente de la
República de transferencias efectivas al 2005 y de mayor financiamiento para
los programas sociales. Estas interrogantes tampoco han sido satisfechas por
el D.S. Nº 009-2004-PCM de febrero último.
El Ministerio de Economía y Finanzas ha señalado que el Proyecto de Presupuesto
para el Año Fiscal 2004 ha sido elaborado respetando estrictamente los principios
de responsabilidad y equilibrio fiscal que guían la actual administración de las
finanzas públicas, y además, que éste resulta consistente con la proyección de
los principales agregados económicos, así como con la proyección de ingresos
fiscales contenidos en el Marco Macroeconómico Multianual 2004-2006.
Sostiene, asimismo, que el Presupuesto para el año 2004 ha sido elaborado
tomando en cuenta el proceso de descentralización y la participación ciudadana
en la programación de los presupuestos en el ámbito regional y local.
A raíz de la promulgación de la Ley del Presupuesto del Sector Público para el
año 2004, se dejaron sentir diversas observaciones y reclamos locales que dan
cuenta de la problemática que se tiene al frente. Veamos algunas de dichas
observaciones:
• El Presupuesto General 2004 no prevé ingresos necesarios ni medidas
básicas. No existe una reforma del Estado y del gasto público, ni se
encuentran propuestas para implementar la planificación estratégica ni
las partidas para un necesario censo nacional que permita actualizar las
informaciones sobre la pobreza y los programas sociales.
• Rigidez del sistema de inversión pública. En lugar de cambiar el
sistema, ampliar las autonomías y desarrollar las capacidades en el curso
de su desempeño, como parte de la descentralización, únicamente se
asignan montos reducidos a los Gobiernos Regionales y las Municipales.38
38
El representante del Poder Ejecutivo, Sr. Kurt Burneo, en su exposición ante la Comisión de
Presupuesto del Congreso de la República dio cuenta que el Presupuesto para el próximo
año 2004 alcanzaba los 44 mil 114 millones de soles, y que, de este monto que supone el
100%, S/. 33 mil 828 millones corresponde al Gobierno Nacional (77%), S/. 6 mil 707 millones
a los Gobiernos Regionales (15%) y S/. 3 mil 579 millones a los Gobiernos Locales (8%).
58
• Programas sociales bajo el MIMDES. Se establecen criterios de

distribución distritalizada que fragmentan este nivel la inversión pública,
en perjuicio de los eslabonamientos productivos territoriales y de los
ámbitos provinciales. Las transferencias de programas sociales están
sujetas a condiciones genéricas, las que nos siempre podrán ser
cumplidas por una proporción respetable de las Municipalidades, con lo
que un porcentaje de dichos programas se mantendrán centralizados
en el MIMDES, mientras se «acrediten» pausadamente a las
Municipalidades.
• Gobiernos Regionales sin presupuesto efectivo. El presupuesto real
de inversión es casi igual o menor que el del año anterior. A los proyectos
especiales hidroenergéticos transferidos, se les asigna recursos que no
alcanzan siquiera para el mantenimiento de la infraestructura y el pago
de planillas del personal transferido.
La primera semana de febrero del 2004 el Poder Ejecutivo promulgó Decreto

Legislativo Nº 955, Ley de Descentralización Fiscal. Salta a primera vista la omisión
que hace esta Ley al asunto de los recursos y transferencias para las
Municipalidades, con excepción de algunas disposiciones de gestión y control
colocadas en sus Disposiciones Transitorias segunda, cuarta y sexta referidas a
la presentación de informes multianuales, convenios con las regiones para
incrementar la recaudación de impuestos y el monto mínimo mensual de los
recursos por concepto de Fondo de Compensación Municipal.
La Ley de Descentralización Fiscal, en verdad limita sus disposiciones generales
a tratar respecto a los ingresos de los Gobiernos Regionales -a implementarse
por etapas- e instituye una suerte de minusválida potestad tributaria regional
(Art. 10º). Para una segunda etapa se ha previsto, a favor de los Gobiernos
Regionales, la asignación de un porcentaje de los recursos recaudados en cada
región (Impuesto General a las Ventas, Impuesto Selectivo al Consumo e
Impuesto a la Renta).
Sin embargo, no se establece claramente a qué se denomina «recurso
efectivamente recaudado en la región», ni tampoco las necesarias normas sobre
el tratamiento que se dará en los sucesivo al hecho generador de tributos y a los
recursos generados en las regiones cuyos empresas tienen establecido su
domicilio fiscal en Lima o en distintas jurisdicciones territoriales. Pese a su reciente
promulgación, este Decreto Legislativo igualmente ha merecido la crítica de la
Coordinadora Nacional de los Frentes Regionales, en el sentido que recorta las
transferencias de recursos y competencias financieras y que en el país debe
debatirse una «reforma tributaria integral».39
39
Pronunciamiento del XVII Encuentro de la Coordinadora Nacional de los Frentes
Regionales publicado en la página 15 del Diario La República del 15.02.2004.
59
Presupuesto del Sector Público para el año f iscal 2005

Finalmente se anota que la propuesta formulada por el Poder Ejecutivo para el
Presupuesto para el año fiscal 2005 no tiene mayores novedades, ya que sigue
la ruta centralista del año anterior. Si bien el Presupuesto del 2005 crece un
12%, pasando de 44 mil millones de soles a 49 mil millones de soles, los mayores
recursos permanecen en la esfera del Poder Ejecutivo (más del 75% del total).
En el caso del MIMDES, el Proyecto de Presupuesto General de la República
2005, pese a las transferencias formales en curso a favor de las Municipalidades
y los ofrecimientos presidenciales, duplica el presupuesto asignado a dicho
sector el año anterior.
Conforme al proyecto presentado al Congreso de la República, las
Municipalidades serían las más afectadas pues ven reducidas sus expectativas
de participación del Presupuesto de la República del 7% al 6%. De esta forma,
tanto el Poder Ejecutivo como el Congreso de la República incumplirían
abiertamente lo dispuesto en la sexta disposición complementaria de la Ley
Orgánica de Municipalidades que dispuso un incremento gradual de la
participación de las Municipalidades de los recursos del Presupuesto de la
República, hasta llegar al 12% el año 2009.
Esta reducción presupuestal patentiza el interesado retraso que existe en el
Gobierno Nacional de cumplir con el proceso de transferencias de los programas
sociales y otros tipos de transferencias.
3.3. EL SISTEMA N ACIONAL DE I NVERSIÓN PÚBLICA

Mediante Ley Nº 27293 del 27 de junio del 2000 se creó el Sistema Nacional de
Inversión Pública –SNIP con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos
Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios,
procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases
de los proyectos de inversión. Están sujetas a lo dispuesto en la presente Ley,
todas las Entidades y Empresas del Sector Público No Financiero incluidas en el
Reglamento, que ejecuten Proyectos de Inversión con Recursos Públicos. La
Segunda Disposición Complementaria de esta Ley excluye de sus alcances a
«los Gobiernos Locales y sus empresas».
El Sistema Nacional de Inversión Pública tiene como objetivo fortalecer la
capacidad de planeación del Sector Público y crear las condiciones para la
elaboración de Planes de Inversión Pública por períodos multianuales no
menores de 3 años, a fin de lograr que los escasos recursos públicos tengan
mayor impacto en el desarrollo económico y social del país.
El Sistema Nacional de Inversión Pública se aplica para todo tipo de proyecto:
Sociales, productivos, infraestructura, rehabilitación, fortalecimiento
60
institucional, etc. Asimismo, es de aplicación a todos los recursos financieros y

no financieros, de propiedad del Estado o que administran las entidades del
sector público. Los recursos financieros comprenden todas las fuentes de
financiamiento.
El Decreto Supremo Nº 086-2000-EF del 14 de agosto del 2000, aprobó el
Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública. Este Reglamento
en su Artículo 3º excluyó a las Municipalidades de los alcances del sistema
que, en cambio, si incluye a los Ministerios y sus órganos desconcentrados,
Organismos Públicos Descentralizados, Organismos Constitucionalmente
Autónomos, los Gobiernos Regionales, las Empresas del Estado –que sean
propiedad del Gobierno Central o Regional y no desarrollen actividad financiera-
y en general los organismos y dependencias del Estado que ejecutan Proyectos
de Inversión Pública.
La exclusión de las Municipalidades fue posteriormente rectificada a raíz de la
promulgación de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, Ley Nº 28056 de
agosto del año 2003, y específicamente de su Reglamento aprobado mediante
el Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003. Este
Reglamento en su Artículo 3º, referido a los objetivos del Presupuesto
Participativo de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades, fijó como
uno de sus objetivos: La priorización de la inversión en base al orden de prelación
para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las normas técnicas
y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública. Además, la Tercera disposición final de este Reglamento
dispuso que los proyectos de inversión pública que son determinados en el
marco del proceso del presupuesto participativo se sujetan a las disposiciones
del Sistema Nacional de Inversión Pública.
La Dirección General de Programación Multianual del Sector Público del MEF,
mediante Resolución Directoral Nº 007-2003-EF/68.01 del 09 de septiembre del
2003, aprobó la Directiva N° 004-2003-EF/68.01 del Sistema Nacional de Inversión
Pública para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, donde se establece
las normas técnicas, métodos y procedimientos aplicables a los procesos de
preinversión, inversión y post inversión contenidos en las disposiciones del
Sistema Nacional de Inversión Pública, aplicables a los Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales.
Esta Directiva ha sufrido diversas modificaciones. Una de ellas, mediante la
Resolución Directoral Nº 001-2004-EF/68.01 del 12 de enero de 2004, que, en
consideración a que la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal
2004, Ley N° 28128, modificó tácitamente dicha Directiva, precisando las
facultades para la aprobación o la declaración de viabilidad de proyectos de
inversión en el marco de la nueva estructura descentralizada e incorporando al
Anexo SNIP-09 «Parámetros de Evaluación» el rubro referido al «precio social de
61
la mano de obra no calificada» que comprende a la mano de obra no calificada

de aquellos trabajadores que desempeñan actividades cuya ejecución no
requiere de estudios ni experiencia previa: jornaleros, cargadores, personas
sin oficio definido, etc.
Es de advertir que la aplicación del Sistema Nacional de Inversión Pública a las
Municipalidades no debe significar la paralización de la administración local y
de los proyectos locales. Es este sentido que proponemos estudiar la adopción
de las siguientes medidas:
a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificados
para los proyectos de inversión local.
b) Dado que existe debilidad institucional de las Municipalidades, deben
programarse cursos y módulos de capacitación para los funcionarios
encargados de la elaboración y gestión de proyectos de inversión local;
y
c) Perfeccionar las normas que fijan las instancias descentralizadas
encargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos locales
distritales y provinciales que, entendemos, tienen una apertura hacia la
figura de la delegación.
62
CAPÍTULO IV
MARCO NORMATIVO GENERAL DE LOS PROCESOS DE TRANSFERENCIAS
4.1. PROGRESIVI DAD DE LAS TRANSFERENCIAS
La Constitución, la Ley de Bases de Descentralización, la Ley Orgánica de los

Gobiernos Regionales, la Ley Orgánica de Municipalidades y la Ley General de
Educación establecen la «progresividad» o gradualidad del proceso de
descentralización. Repasemos estas normas, someramente:
Disposiciones Constitucionales. El Art. 188º de la Constitución establece que
el «proceso de descentralización se realiza por etapas, en forma progresiva y
ordenada conforme a los criterios que permitan una adecuada asignación de
competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los
gobiernos regionales y locales».
Disposiciones de la Ley de Bases de Descentralización. El Art. 4º de esta Ley
referido a los principios generales de la descentralización, prescribe en el inciso g)
que el proceso de descentralización se realiza por etapas en forma progresiva y
ordenada, conforme a criterios que permitan una adecuada y clara asignación de
competencias y transferencias de recursos del Gobierno Nacional hacia los Gobiernos
Regionales y Locales, evitando la duplicidad.
Esta gradualidad tiene un desarrollo específico en la Segunda Disposición
Complementaria que dispone que dispone que las transferencias de los programas
sociales y de los proyectos de inversión productiva regional se inician el año 2003;
y, asimismo, en la Segunda Disposición Transitoria que instituye que el proceso de
la descentralización se ejecutará en cinco (5) etapas, y que estipula que los programas
sociales son transferidos en la primera etapa. (El subrayado es nuestro).
En cuanto a las denominadas «transferencias de competencias» (que, como se
sabe, son distintas a las de los programas sociales), el Art. 14º de esta Ley
establece criterios para la asignación y transferencia de competencias a los
Gobiernos Regionales y Locales, entre ellos, el criterio de subsidiariedad y el
criterio de selectividad y proporcionalidad, el primero de los cuales ordena que
no deben permanecer centralizados en el nivel superior aquellos asuntos y
materias que puedan adoptarse con igual o mayor eficiencia en el nivel inferior,
es decir, él más próximo a los ciudadanos. El inciso c) de este artículo se refiere
al «criterio de provisión», por el cual toda transferencia debe necesariamente
ser acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y humanos
directamente vinculados a los servicios transferidos.
63
Disposiciones de la Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales. Esta Ley

Orgánica en su Título VIII regula respecto a los procesos de transferencia y al
efecto, luego de abordar lo relativo a la elección del Consejo Nacional de
Descentralización, reitera en el Artículo 81º la gradualidad del proceso de
transferencia de competencias y de recursos y presupuestos a favor de los
Gobiernos Regionales. Asimismo, los Artículos 84º y 85º estipulan que las
transferencias se ordenan en planes anuales que están a cargo del Consejo
Nacional de Descentralización - CND, y que el sistema de acreditación de los
Gobiernos Regionales es regulado por Ley en base a la propuesta técnica que
elabore el CND.
Como se sabe, El CND es un organismo adscrito a la Presidencia del Consejo de
Ministros, que está conformado por un representante del Presidente de la
República –que presidirá el CND-, dos representantes de la Presidencia del
Consejo de Ministros, dos representantes del Ministerio de Economía y Finanzas,
dos representantes de los Gobiernos Regionales, un representante de las
Municipalidades y por un representante de las Municipalidades Distritales.
El Capítulo III de este Título VIII, regula sobre los planes de capacitación en
gestión a nivel regional, así como sobre sus contenidos y los recursos necesarios.
La Tercera Disposición Complementaria y Final de la Ley Orgánica de los Gobiernos
Regionales, modificada por el Artículo 7º de la Ley Nº 27902 de diciembre del 2002,
dispuso que el CND, en coordinación con los sectores, iniciara la transferencia a los
Gobiernos Regionales y Municipalidades de los fondos y proyectos sociales, programas
sociales de lucha contra la pobreza, y los proyectos de inversión de infraestructura
productiva de alcance regional, que les corresponda y se encuentren establecidas en
sus respectivas leyes orgánicas. Para este fin, el CND, en coordinación con los sectores,
establecería los proyectos y programas a ser transferidos a los Gobiernos Regionales
a fin que sean incorporados al presupuesto del ejercicio del año 2003. La norma
indicada, asimismo, estableció que el cronograma para el cumplimiento del proceso
de transferencia sería aprobado por Decreto Supremo antes del 31 de marzo de
2003.
Disposiciones de la Ley Orgánica de Municipalidades. La Segunda Disposición
Complementaria de esta Ley Orgánica prescribe que la asignación de
competencias a las municipalidades provinciales y distritales a que se refieren
los Artículos 73º y siguientes, se realiza de manera gradual de acuerdo a la
normatividad de la materia, «respetando las particularidades de cada
circunscripción». Asimismo, la Quinta Disposición Complementaria establece
que el Consejo Nacional de Descentralización, en coordinación con los sectores,
iniciará el año 2003 el proceso de transferencia a las Municipalidades de los
fondos y proyectos sociales, así como de los programas sociales de lucha contra
la pobreza.
64
Disposiciones de la Ley General de Educación. La primera disposición

complementaria de la Ley Nº 28044 prescribe que la misma se aplicará de manera
gradual y progresiva, de acuerdo con el Plan general de conversión del sistema
educativo que formule el Ministerio de Educación, en concordancia con el proceso
de descentralización del país. Así mismo, dispone que durante el proceso de
transferencia de las competencias en materia de educación a los Gobiernos
Regionales, las actuales Direcciones Regionales de Educación así como las
Unidades de Gestión Educativa Local mantienen su dependencia técnica y
funcional con el Ministerio de Educación.
La Segunda Disposición Complementaria ordena que el Ministerio de Educación
haga entrega al Consejo Nacional de Descentralización de la propuesta de
reestructuración de las actuales instancias intermedias de gestión, para
adecuarlas a la transferencia y recepción de competencias y atribuciones
sectoriales en educación. Esto se realizará en la cuarta etapa del proceso de
descentralización, de acuerdo a lo establecido en la Ley de Bases de la
Descentralización y la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales. La Cuarta
disposición manda que el Ministerio de Educación otorgue prioridad a la
inversión educativa en las zonas rurales, de frontera, urbanos-marginales y las
de menor desarrollo.
El Gobierno Nacional en su conjunto y de manera especial el Consejo Nacional
de Descentralización, deben entender o «interpretar» que esta gradualidad no
constituye un cómodo pretexto para mantener en su esfera las competencias y
atribuciones que todavía sustentan la estructura centralizada pre-existente.
Si efectivamente se quiere descentralizar la Administración pública debe existir
y manejarse con la mayor transparencia dichos procesos de transferencias. A
tal efecto, se debe perfeccionar, explicitar y monitorear permanentemente los
cronogramas y plazos de esta gradualidad, a fin de que tanto el control
ciudadano como el control parlamentario, puedan verificar de manera
permanente el cumplimiento de los mandatos constitucionalesdescentralistas.
4.2. SISTEMA DE ACRED ITACIÓN
Las transferencias a los Gobiernos Regionales se realizarán en función de sus

capacidades de gestión. Para ello, se planteo la necesidad de contar con un
Sistema de Acreditación en base a la propuesta técnica que debía presentar el
Consejo Nacional de Descentralización y que finalmente se aprobó mediante
Ley de julio del año 2004.
Tengamos presente que las transferencias de los programas sociales, por
mandato de las Leyes Orgánicas de los Gobiernos Regionales y de
Municipalidades se iniciaban el año 2003. De manera que este retraso o
«desfase» o como prefiera llamársele, impacta en las transferencias de los
65
programas sociales, que resulta sujeto a una distinta normatividad aplicable

(las normas de transferencias de antes de julio del 2004 y las posteriores a esa
fecha) en un tratamiento y procedimientos que no están debidamente
clarificados y también a las contradicciones o conflictos que más adelante
señalaremos.
Es evidente que la Ley y también el pertinente Reglamento del Sistema Nacional
de Acreditación, aprobados en julio y noviembre del año 2004 se expidieron
con evidente atraso respecto a los plazos y etapas establecidos por la Leyes
orgánicas en materia de descentralización, hecho que por sí sólo grafica en
parte la problemática de las transferencias del Gobierno Nacional a los Gobiernos
Regionales y a las Municipalidades.
4.2.1. Nor mas de transferencias emitidas antes de la Ley del

Sistema de Acreditación
Antes de la sanción de la Ley Nº 28273 del Sistema de Acreditación en julio del
2004, las transferencias se regularon tanto por las leyes orgánicas sectoriales,
las leyes presupuestales para los ejercicios 2003 y 2004, las leyes orgánicas de
los gobiernos regionales y de municipalidades y, además, por diversos decretos
supremos, resoluciones ministeriales y directivas, conforme pasamos a reseñar:
a) Disposiciones reglamentarias generales
El Decreto Supremo Nº 036-2003-PCM, promulgado el 30 de marzo 2003 aprobó

el cronograma de Transferencia para el año 2003 a los Gobiernos Regionales y
las Municipalidades de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas Sociales de
Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en Infraestructura productiva
de alcance regional. Este Decreto contiene un Anexo que explica el «Cronograma
de Transferencia para el Año 2003».
Por su parte, el Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM, del 29 de octubre del 2003
aprobó diversas transferencias a favor de las Municipalidades y los Gobiernos
Regionales. De acuerdo con los artículos 2º, 3º, 5º, y 7º, las transferencias
dispuestas a favor de las Municipalidades fueron las siguientes:
• Proyectos de Infraestructura Social a cargo del FONCODES
• Programas del PRONAA
• Programa de Mantenimiento Rutinario de Caminos Vecinales de PROVÍAS
RURAL del Ministerio de Transportes y Comunicaciones; y
• Programa de Reconstrucción de ORDESUR.
El Artículo 8º del Decreto Supremo Nº 088-2003-PCM dispuso que las

Municipalidades no incluidas en sus Anexos 1 y 2 y que cumplieron con presentar
66
sus expedientes de Mecanismos de Verificación dentro de los plazos previstos

por la Directiva Nº 002-CND-P-2003 y sus modificatorias, pero no lo hicieron al
CND, y que por tanto están en proceso de verificación, recibirían las
transferencias una vez que culmine el proceso de verificación.
El Artículo 9º de este Decreto Supremo dispuso la transferencia del Programa
de Mantenimiento Rutinario de Caminos Departamentales, del PROVIAS RURAL
del Ministerio de Transportes y Comunicaciones, a los Gobiernos Regionales
de Ancash, Cajamarca, Ica, y San Martín, hasta por la suma de S/. 192 655,00.
Este Decreto, asimismo, aprobó las siguientes Disposiciones Complementarias:
• La preservación del sistema de mantenimiento de los Caminos
Departamentales y Vecinales basado en la promoción, capacitación y
contratación directa de las microempresas de mantenimiento vial
conformadas por pobladores del medio rural, por un período no mayor
a la duración del Programa de Caminos Rurales que ejecuta el PROVIAS
RURAL.
• Los Ministerios de Vivienda, Construcción y Saneamiento, de la Mujer y
Desarrollo Social y de Transportes y Comunicaciones, a través de PROVÍAS
RURAL, suscribirán con las Municipalidades acreditadas, Convenios de
Gestión en los cuales se deberá considerar las particularidades y
características de cada municipio.
• Los recursos que se contabilicen como contrapartida local, de los
Convenios de Préstamo suscritos por el Gobierno Peruano, se utilizarán
siguiendo las normas y los procedimientos establecidos en dichos
convenios.
• Los proyectos y programas que manejan recursos de endeudamiento
externo y que se consignan dentro del Anexo Nº 1, realizaran la
transferencia de estos recursos a través de la modalidad de «Transferencia
Financiera».
El Decreto Supremo Nº 030-2004-PCM de mayo del 2004 que aprobó el Plan

Anual de transferencias sectoriales a favor de los Gobiernos Regionales y
Municipalidades, y que incluyó las transferencias de fondos y proyectos sociales,
programas sociales de lucha contra la pobreza así como los proyectos de
infraestructura productiva del nivel regional.
b) Directivas emitidas por el Consejo Nacional de Descentralización
• Resolución Presidencial Nº 070-CND-P2003 del 23.05.2003: Directiva Nº

002-CND-P-2003 «Procedimiento para la Ejecución de la Transferencia a
los Gobiernos Regionales y Locales, durante el año 2003, de los Fondos
y proyectos Sociales, Programas Sociales de Lucha contra la Pobreza, y
67
Programas de inversión en Infraestructura Productiva y Alcance Regional,

a que se refiere el D.S. Nº 036-2003-PCM».
• Resolución Presidencial Nº 071-CND-P-2003: Directiva Nº 003-CND-P-2003
«Mecanismos de verificación para la ejecución de la transferencia,
durante el año 2003, de los Fondos y Proyectos Sociales, Programas
Sociales de Lucha contra la Pobreza, y Proyectos de Inversión en
Infraestructura productiva de Alcance Regional, en función de las
capacidades de gestión de los Gobiernos Regionales y Locales.
• Resolución Presidencial Nº 082-CND-P-2003: Modifica los plazos aplicables
a las transferencias previstas para el 1º de julio 2003.
• Resolución Presidencial Nº 106-CND-P-2003 del 12.08.2003: Vuelve a
prorrogar los plazos a que se refieren las Directivas sobre los
procedimientos de Transferencias de acuerdo al cronograma de indica.
• Resolución Presidencial Nº 107-CND-P-2003: Aprueba el instructivo Nº
001-CND-GFL-2003 «Instructivo para la formulación del Expediente que
contenga los mecanismos de verificación establecidos en la Directiva
Nº 003-CND-P-2003, aplicables a los Gobiernos Locales Provinciales y
Distritales».
4.2.2. La Ley del Sistema de Acreditación

La Ley del Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales y Locales, Ley
Nº 28273 del 08 de julio del año 2004 regula la transferencia de competencias,
atribuciones y recursos del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y a
las Municipalidades. El Sistema de Acreditación se define como el conjunto de
criterios, instrumentos, procedimientos y normas necesarias para determinar la
capacidad de gestión de los Gobiernos Regionales y de las Municipalidades,
«para recibir y ejercer las funciones materia de transferencia».
La Ley, refiere que la acreditación «asocia el proceso de transferencia de
competencias y recursos con el avance efectivo en la conformación de regiones
y con el redimensionamiento del Poder Ejecutivo y la constitución del Gobierno
Nacional». Como quiera que esta norma se refiere a la esfera y el espacio
regional, podría interpretarse que la misma no puede aplicarse para supeditar,
condicionar o suspender las transferencias que deben materializarse a las
Municipalidades.
Conforme al Artículo 3º de esta Ley son objetivos de este Sistema de
Acreditación: i) Acreditar la existencia de capacidades de gestión efectiva en
los Gobiernos Regionales y Municipalidades, para asumir las competencias,
atribuciones y recursos; ii) Consolidar y ordenar los procesos de descentralización
y de modernización de la gestión del Estado de manera transparente, técnica y
68
ordenada; iii) Implementar un sistema de información para la gestión pública

descentralizada; y, iv) Certificar el efectivo funcionamiento de las Juntas de
Coordinación Interregional entre Gobiernos Regionales para la conformación
de Regiones y la materialización de acuerdos de articulación macro regional.
En esta Ley, a nuestro entender, la decisión de implementar o no las
transferencias se reserva como potestad exclusiva del Poder Ejecutivo. En efecto
el inc. a) del artículo 6º establece que: «El Gobierno Nacional; representado
por los sectores, es responsable de «proponer al Consejo Nacional de
Descentralización los Planes Anuales de Transferencia de los sectores». El CND
no puede sustituir ni enmendar o emplazar esta facultad del Poder Ejecutivo. El
CND es una especie de «coordinador» con los sectores y los gobiernos regionales
y municipalidades, con el cual solamente se puede tratar asuntos relacionados
a metodologías, coordinaciones, indicadores, línea base y otros de la misma
índole.
La Ley, respecto a los puntos que indicamos es conflictiva. Por eso diversas
Municipalidades, asociaciones y organizaciones municipales, entre ellos,
REMURPE, han pedido la derogatoria de esta Ley 28273 por estimar que
constituye una «traba burocrática que frena el proceso de descentralización».
Esta Ley instituye todo un ritual que se ha denominado «proceso de acreditación»,
el mismo que conforme al Artículo 4º comprende las siguientes etapas:
(1) Solicitud de transferencia de los Gobiernos Regionales y Municipalidades,
«que se presenta para organizar y ejecutar el Plan Anual de Transferencias
sectoriales». (Con lo cual, podría entenderse que las transferencias de
competencias y recursos dejan de ser un objetivo medular de la
descentralización para pasar a convertirse en una suerte o especie de
liberalidad de los gobiernos territoriales que deseen solicitarlos o no).
(2) Presentación de todos los requisitos para la acreditación establecidos
por el artículo 7 de la presente Ley, es decir del siguiente largo listado:
a) El Plan de Desarrollo Regional o Local aprobado; b) Plan de Desarrollo
Institucional, con los planes sectoriales respectivos; c) Plan Anual y
Presupuesto Participativo aprobados del ejercicio fiscal en el que se
transfiere las competencias; d) Plan Básico de Desarrollo de Capacidades
Institucionalesy de Gestión de las competencias y funciones materia de
transferencia; e) Actas de Instalación y Sesiones de los Consejos de
Coordinación Regional o Local; f) Cumplimiento de las normas de
prudencia y Transparencia Fiscal contenidas en los artículos 90-A de la
Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y 148º de la Ley Orgánica de
Municipalidades, concordantes con el Principio Específico de
Responsabilidad Fiscal establecido por el artículo 5 de la Ley Orgánica
de Bases de la Descentralización; g) Plan de Participación Ciudadana; h)
69
Conformación de la Agencia de Promoción de Inversiones; i)

Lineamientos de Políticas Sectoriales regionales y locales aprobados por
los respectivos Consejos Regionales o Concejos Municipales. Cuadro de
Asignación de Personal, Presupuesto Analítico de Personal, Reglamento
y Manuales de Organización y Funciones, desarrollados de acuerdo a
las competencias solicitadas.40
(3) La acreditación para asumir las competencias y recursos materia de la
transferencia conforme el Plan Anual de Transferencia.
(4) La resolución de las controversias que se produzcan durante el proceso
de acreditación; y
(5) La suscripción de Convenios de Cooperación a solicitud de las partes.
La Ley fija los criterios para la elaboración de los indicadores de gestión que se
aplicarán al Sistema, que incluye el de compatibilización de los planes de
desarrollo regional con las políticas nacionales de desarrollo.
Finalmente, la primera disposición transitoria y f inal dispone que las
transferencias «en proceso de ejecución se rigen por las normas aprobadas por
el Consejo Nacional de Descentralización y los respectivos sectores con
anterioridad a la presente ley». La Ley del Sistema de Acreditación y su
reglamento no establecen criterios específicos para las transferencias de los
programas sociales, por lo que, podría ser factible orientarlos y tratarlos hacia
un tratamiento diferenciado que los aliente, facilite y concretice.
4.2.3. Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditación

Mediante Decreto Supremo Nº 080-2004-PCM del 16 de noviembre del 2004, se
aprobó el Reglamento de la Ley Nº 28273. Este Reglamento desarrolla los
instrumentos, los procedimientos y los cronogramas aplicables a las
transferencias, entre ellos, el Plan Quinquenal y la elaboración de Planes Anuales
de Transferencias.
El llamado «Plan Quinquenal» se concibe propiamente como el acto de
consolidación e integración a cargo del CND, de las propuestas que le formulen
los sectores y de las solicitudes de transferencias que presenten las regiones y
40
La Ley, sin embargo alivia de presentar todos estos requisitos a las Municipalidades que
perciben 8 UITs por concepto de FONCOMÚN o las que no cuenten con la capacidad
instalada, las que deben presentar los siguientes requisitos mínimos «simplificados»: a)
Plan de Desarrollo Municipal Concertado y Presupuesto Participativo del ejercicio fiscal
en el que se solicita la transferencia; b) Acta de Instalación y de Sesiones del Consejo de
Coordinación Local; c) Ejecución presupuestal en el ejercicio anterior, superior o igual al
80% del Presupuesto Institucional Modificado.
70
las Municipalidades provinciales y distritales. Es decir, el CND es una especie

de secretaría de actas, mientras que el «Plan Quinquenal» propiamente sería el
«acta» de dichas ofertas y solicitudes.
En este nuevo esquema de elaboración de los Planes Anuales de Transferencia en
base a la concertación de las propuestas sectoriales con las solicitudes locales, es
todo un misterio el tema de los cronogramas y los plazos de las transferencias de
los programas sociales. Con razón se sostiene que este modelo de negociaciones
anuales hará imposible planear para el mediano plazo las actividades y las acciones
de los programas sociales por los Gobiernos Regionales y las Municipalidades. De
esta forma, la atención de las poblaciones en pobreza corre el riesgo de supeditarse
a los papeleos, los trámites, los estudios de indicadores y otras formalidades que
nos trae la nueva normatividad.
Habría que reparar si este modelo adoptado guarda armonía no solamente con
la gradualidad aplicable al proceso de la descentralización, sino también con
los demás principios y objetivos de la descentralización, entre ellos, con el
aquel que establece el Art. 188º de la Constitución en el sentido que la
descentralización «constituye una política permanente de Estado de carácter
obligatorio». A nuestro entender las actuales normas del Sistema de acreditación
no tienen este adecuado balance, pues resulta de toda evidencia que éstas se
han inclinado con todo su peso a favor de una laxa «gradualidad» que no permite
ninguna programación y que es dejada al libre albedrío de los sectores, donde
el rol definidor de las políticas y prioridades de Estado pasa a ser uno totalmente
aleatorio y secundario.
El Reglamento igualmente estipula los requisitos generales que deben satisfacer
los Gobiernos Regionales (10 requisitos) y las Municipalidades (4 en el caso de
las más pobres y 9 en los demás casos) para ser acreditados. Adicionalmente a
ello, el Reglamento estipula que cada uno de los sectores establecerán otros
requisitos específicos que deberá cumplirse para que sean transferidas
determinadas competencias.
Las reclamaciones para cambiar y modificar estas normas del sistema de
acreditación no solamente provienen de las autoridades locales y regionales.
También algunas ONG recomiendan revisar estas normas en cuanto a los plazos,
requisitos y los procedimientos. De igual forma, se insiste que no se aplique
los mismos criterios y requisitos de las transferencias de competencias para las
transferencias de los programas sociales.
Si con las anteriores normas (vigentes antes de la Ley del sistema de
acreditaciones) el proceso de acreditación para la transferencia de los programas
sociales y proyectos de inversión se mostró lento y plagado de trabas -El año
2003 el Consejo Nacional de Descentralización acreditó a 241 municipalidades
distritales y 67 municipalidades provinciales, y en el año 2004 solamente se
71
habría acreditado a 58 municipalidades provinciales y 165 distritales-, con la

nueva normatividad se producirían mayores retrasos y entrampamientos.
4.2.4. Op iniones de las autoridades municipales

Respecto a los procesos de acreditación se vienen produciendo una serie de
acumulaciones y atascos de las transferencias, muchas veces por cuestiones
procedimentales y formales. En el Cusco, Canas fue la única provincia que ha
calificado para que se les transfiera los servicios del PRONAA el año 2003, Las
provincias de Paucartambo y Calca entregaron sus documentos a PRONAA-Cusco,
pero fueron remitidos tardíamente a Lima.41
En coordinación con los facilitadores del Proyecto Fortalece, aplicamos un
cuestionario sobre los programas sociales en los departamentos de Huancavelica
y Puno. En Huancavelica se desarrollaron encuestas a las Municipalidades
Provinciales de Angaraes y de Acobamba y a la Municipalidad Distrital de Acoria,
donde se reportan procesos fallidos de transferencias de los programas sociales
por «traspapeleos», falta de información y otros.
Respecto a la apreciación que se tiene del proceso de transferencias de los
programas sociales del MIMDES, los encuestados manifestaron que: «Por ahora
es más transferencia de problemas», «que se incrementarán las demandas, pues
estamos más cerca de las beneficiarias, por ejemplo, para la creación de nuevos
comedores populares» (sic).
Asimismo, los encuestados expresaron que no se transferían los recursos, por
lo que afrontaban «los gastos con el presupuesto de FONCOMUN». Que, «Tal
como se está dando, es un desastre. Aún no nos transfieren los recursos. Que
cumplan con priorizar los recursos, especialmente para Huancavelica». Un
alcalde manifestó: «La gente me ha tomado como mentiroso - igual que a Toledo.
Tengo muchos problemas con las demandas de los comedores. Existe mucha
decepción de la gente».
En Puno se realizaron tres encuestas en dos Municipalidades Provinciales:
Azángaro y Melgar y en la Municipalidad Distrital de Umachiri – Provincia de
Melgar. El representante de esta última, refiere que la misma no está acreditada
y que tiene problemas con la transferencia de FONCODES porque existió un
programa de crédito rural con alta morosidad en ese distrito, que no ha sido
resuelto a la fecha.
El Alcalde Provincial de Azángaro refiere que no ha recibido la transferencia de
ningún programa social a pesar que entregaron los expedientes tanto a
41
Véase: La transferencia de los programas sociales. En: Revista «Parlante» Cusco, Año
18, Nº 80, diciembre del 2003, pp. 6-7.
72
FONCODES como a PRONAA. Expresó que estas transferencias son: «A la vez,

una carga y una oportunidad». Manifestó que son una carga, «porque las
Municipalidades asumimos una mayor responsabilidad para la lucha contra la
pobreza y esta transferencia no considera gastos operativos».
Finalmente, el Alcalde Provincial de Melgar indicó que esa Municipalidad ha
recibido la transferencia del programa de complementación alimentaria del
PRONAA, y que durante el año de su gestión se están fortaleciendo los Comités
de gestión, el Plan Concertado y el Presupuesto Participativo; así como la
rendición de cuentas y el monitoreo y evaluación correspondientes.
Llama la atención que la mayoría de las autoridades locales entrevistadas
reconozcan la debilidad de no haber formulado ningún tipo de propuesta o
alguna iniciativa legislativa respecto a la transferencia o gestión de los programas
sociales.
Queda claro que existen reparos y objeciones de las autoridades locales al
Sistema de Acreditación. Resulta asimismo evidente que el rol del CND ha sido
displicente y burocrático, pues, entre otros, no ha podido prever o detectar los
impases o retrasos, ni reaccionar a tiempo formulando las alternativas, proyectos
o salidas en pro de las transferencias y la descentralización de los programas
sociales alimentarios.
73
CAPÍTULO V
MARCO NORMATIVO ESPECIFICO DE LAS TRANSFERENCIAS DE LOS
PROGRAMAS SOCIALES
5.1. REVISANDO LAS NORMAS
Las publicaciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social y otros,

«Transferencia de los Programas Sociales 2003, Normas y procedimientos» de
los años 2003 y la del 2004, dan cuenta de las diversas leyes, decretos supremos,
resoluciones ministeriales y las directivas que establecen el marco normativo
de las transferencias de los programas sociales.
Resalta la Resolución Ministerial Nº 379-2003-MIMDES del 20 de junio del 2003, que
aprobó la Directiva «Criterios básicos de la transferencia efectiva y de gestión de
los programas sociales del MIMDES que serán transferidos a las Municipalidades».
En cuanto a las Directivas e instructivos fundamentales a este proceso de
transferencia, referimos los siguientes:
• Instructivo Nº 001-CND-GFL-2003, para la formulación de expedientes
que contengan mecanismos de verificación para transferencia a
Gobiernos Locales.
• Resolución Ministerial 482-2003-MIMDES, que aprueba 3 Directivas sobre
transferencia a Gobiernos Regionales y Locales, y establece la
participación de la sociedad civil en el proceso de transferencia.
• Directiva 01-2003-MIMDES: «Orientaciones para la transferencia de los
programas de complementación alimentaria del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria a los Gobiernos Locales Provinciales».
• Directiva 02-2003-MIMDES: «Fortalecimiento institucional a Gobiernos
Regionales y Locales para la transferencia de programas sociales del
MIMDES».
• Directiva Nº 03-2003-MIMDES: «Lineamientos específicos para la
transferencia de proyectos de infraestructura local de FONCODES a los
Gobiernos Locales Distritales».
• Resolución Ministerial Nº 535-2003-MIMDES, que modifica la Directiva
«Criterios básicos de la transferencia efectiva de la gestión de los
programas sociales del MIMDES que serán transferidos a las
Municipalidades», y establece compromiso de alcaldes para la
constitución de los comités de gestión.
74
• Resolución Ministerial Nº 153-20024-MINDES de marzo del 2004 que

aprobó la Directiva sobre criterios básicos para la identificación y
programación de inversiones y programas sociales correspondientes a
las transferencias programáticas condicionadas en el marco del programa
de lucha contra la pobreza.
La administración responsable debió dar a conocer oportunamente el real estado

de la cuestión y la problemática de los programas sociales existentes y de los
programas sujetos a transferencia. En las normas aludidas no existe esta
bisección, ni la información y mucho menos la recomendación o la adopción
de las medidas correctivas del caso.
En efecto, las normas generales y especiales, así como las directivas e instructivos
de los programas sociales sujetos a transferencia, omiten referirse a su estado,
su problemática y a los principales cuellos de botella en su gestión, pese a que
cada sector debe realizar de manera permanente la supervisión, seguimiento y
evaluación de los programas adscritos al mismo.
Tampoco se han difundido ni se conocen las propuestas y recomendaciones
que al respecto hubiese formulado la denominada Comisión Técnica de
Coordinación Multisectorial -constituida mediante la Resolución Suprema Nº
136-97-PCM del 26.03.1997-, a la cual precisamente se le encargó proponer a la
Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS) el Plan y las políticas en
materia nutricional y alimentaria dirigidas a la atención de la población en
pobreza crítica, y que, asimismo, debió procesar información relacionada con
los programas y beneficiarios del apoyo alimentario provisto por las entidades
públicas y privadas.42
Debido a este tipo de omisiones, los comentarios y críticas a las ineficiencias y
la mala organización de los programas sociales quedan en la interrogante, sin
respuestas. Así Enrique Vásquez, profesor e investigador de la Universidad del
Pacifico, afirmó que el país contaba con 42 programas sociales que dependían
de diferentes entidades públicas.43
En mayo del 2002, mediante Decreto Supremo Nº 034-2002-PCM se fusionó
bajo la administración del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria -PRONAA-
los siguientes programas administrados por el Instituto Nacional de Salud:
Programa de Alimentación y Nutrición al Menor en Abandono y en Riesgo -
PROMARN; Programa de Alimentación y Nutrición a la Familia en Alto Riesgo -
PANFAR; Programa de Complementación Alimentaría para Grupos en Mayor
42
Esta Comisión estuvo integrada, entre otros, por profesionales del Ministerio de
Promoción de la Mujer, -PRONAA, ministerios de Educación, Salud, Agricultura, Pesquería,
de la Presidencia y el FONCODES.
43
Véase en: El Comercio, 21.05.2000, p. B1.
75
Riesgo -PACFO; Programa de Desayunos Escolares; PANTBC; y la parte alimentaria

del Programa Nacional Wawa Wasi del MINDES.
Como quiera que no se contó con la información, análisis y recomendaciones
de la Comisión Técnica de Coordinación Multisectorial, queda como interrogante
para las Municipalidades, saber cuál es la real situación respecto a la organización
y problemática de los diversos programas sociales distintos a los destinados a
transferirse -conforme a los Decretos Supremos Nº 036-2003-PCM y Nº 088-
2003-PCM-, que de manera general se admite funcionaban en base a modelos
burocráticos e ineficientes.
El propio universo de los programas sociales sigue siendo todo un misterio. De
manera general, conocemos la existencia de los siguientes que están adscritos
a diversos sectores, sin que exhiban datos detallados de su permanencia, fusión,
extinción o voluntad de su transferencia:
• Programa de Asistencia Directa (PAD)
• Programa de Apoyo Nutricional para la Tercera Edad
• Programa Centro de Atención de Adultos en Riesgo
• Programa de Apoyo a la Labor Alimentaria de las Organizaciones Sociales
• Programa Atención Hogares y Albergues
• Programa de Obras Comunales
• Programa de Emergencias
• Convenio Alimentos por Trabajo
• Programa de Emergencia por Sequía
• Programa Social de Calzado Escolar
• Programa de Administración Compartida de los Establecimientos de Salud
del Nivel Básico de Atención; (Sector Salud).
• Programa de Focalización del Gasto Social Básico; (Sector Educación)
• Programa de Apoyo Social a la Educación; (Sector Educación)
• Programa de Alimentación Complementaria; (Instituto Nacional de Salud
- Sector Salud)
• Programa Especial de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Primaria
–MECEP - (Sector Educación), y
• Programa de Emergencia Social Productivo Urbano «A Trabajar Urbano».
(Ministerio de Trabajo), etc.
76
5.2. LAS ADQU ISICIONES DE I NSUM OS Y PRODUCTOS PARA LOS

PROGRAMAS SOCIALES
Los decretos supremos que disponen la transferencia de los programas del

PRONAA a favor de las Municipalidades, no contienen el desarrollo de las
prescripciones generales de gestión y control, especialmente respecto a los
instrumentos, procedimientos y las modalidades aplicables en el futuro para la
adquisición de insumos para los programas sociales alimentarios transferidos.44
Nos parece preocupante que esto no haya sido estudiado y tomado en cuenta
por dichas normas, dada la trascendencia del asunto y, además, dado que los
vicios o trampas administrativas aplicados por algunos malos operadores de
los programas sociales puede fomentar el desorden y la corrupción en el manejo
de los recursos.
Si bien es verdad que en el numeral 5.11 de la Resolución Ministerial Nº 379-
2003-MIMDES del 20 de junio del 2003, que aprobó la «Directiva de criterios
básicos de la transferencia efectiva y de gestión de los programas sociales
transferidos a las Municipalidades», indica que las Municipalidades Provinciales
«podrán acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA», tal
disposición no puede alterar o modificar la Ley de Contrataciones del Estado y
tampoco la Ley Orgánica de Municipalidades de mayo del 2003 que establecen
y reconocen de manera imperativa y general la obligación de la administración
pública de sujetarse a procesos de orden público para la selección de sus
proveedores.
La gestión de estos programas sociales demanda no solamente clarificar los objetivos
para el mejor uso de los recursos asignados, sino contar con los instrumentos, las
normas y los procedimientos necesarios. Tener claramente fijados los objetivos de
estos programas sociales, por ejemplo, evitar la distorsión de las políticas sociales
y de los fines que deben perseguir; sin distorsionarlos, por ejemplo, con otros
objetivos del desarrollo local y agropecuario.
Ahora bien, en cuanto al asunto propiamente de las adquisiciones, se constata
que la urgencia y la temática social que impregnan los programas alimentarios,
así como las normas y prácticas administrativas, abrieron sus puertas a las
adquisiciones en masa, compras a futuro y adjudicaciones directas, por dos
vías. La primera, mediante la aprobación diversas normas de excepción para
los programas alimentarios, cuando se trataba de adquirir alimentos a los
productores agropecuarios y otros afines; y la segunda, mediante la declaración
44
El Art. 3º del D.S. Nº 008-2003-PCM se refiere a la transferencia de los programas de
comedores, Alimentos por Trabajo y Hogares y Albergues a cargo del PRONAA a favor
de 67 municipalidades, con alimentos de acuerdo a la valorización que figura en el
anexo 2.
78
de la situación de urgencia para la adquisición de insumos, las mismas que

inclusive han sido materia de sucesivas prórrogas a f in de que dichas
adquisiciones se realicen en la modalidad de adjudicación directa, y no mediante
licitación.
Las siguientes son las normas de excepción decretadas:
• Decreto Supremo Nº 29-94-PCM del 06.04.1994, que autorizó al Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA adquirir directamente de
los productores locales los productos alimentarios de origen agrícola,
pecuario, hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos para
reproducción o para tracción que se detallan en el Anexo adjunto (que
no se publica en esa oportunidad).
• Decreto de Urgencia Nº 41-94 del 21.07.1994, que exceptúa al Ministerio
de la Presidencia de lo dispuesto en el inciso a) del Art. 6º de la Ley Nº
26268, a fin de que pueda adquirir directamente los bienes que se detallan
en el anexo adjunto, destinados a promover actividades productivas en
las áreas marginales y rurales más necesitadas del Perú.
• Decreto Legislativo Nº 841 del 23.08.1996, que dispuso que todos los
Programas de Apoyo Alimentario y de Compensación Social definirían
sus requerimientos y coberturas de abastecimiento de productos
alimenticios hasta el año 2000, indicando el tipo de producto, población
total a atender y número de raciones anuales por departamento. El Art.
2º autorizó al FONCODES, PRONAA, Programa del Vaso de Leche y otros
programas, para que conjuntamente con el Ministerio de Agricultura
puedan celebrar convenios o contratos a futuro directamente con los
productores agrarios o con la participación de las empresas
agroindustriales, hasta por el 100 por ciento de los requerimientos
programados por dichos Programas, por periodos superiores a los
ejercicios presupuestales anuales.
• Decreto de Urgencia Nº 054-95 del 09.09.1995, que autorizó al Programa
Nacional de Asistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir por única vez
algodón en rama, en forma directa de los productores agrícolas locales
del Departamento de San Martín, así como para clasificar, desmotar,
almacenar, conservar, transformar y transportar el citado producto. Dicha
adquisición y las actividades derivadas hasta su monetización inclusive,
se efectuarían prescindiendo de la normas sobre licitaciones.
• Ley Nº 26746 del 17.01.1997, que sustituye el texto del Art. 2º de la Ley Nº
26573, en el sentido que los Programas Sociales de Emergencia quedaban
exonerados del cumplimiento de requisitos de licitación o concurso
público de precios que señala la Ley, para realizar las adquisiciones de
productos e insumos alimenticios nacionales producidos en el mismo
77
ámbito geográfico donde realizan sus actividades de apoyo a la población

deprimida, quedando autorizados a adquirir dichos productos
directamente a los productores agrarios, individuales, organizados y
empresas agroindustriales. Esta Ley, además, permitía como excepción
-cuando en el proceso de adecuación de necesidades alimentarias
concurran los supuestos de insuficiencia de oferta local o los alimentos
o insumos de la zona atendida no permitan un ración o canasta que
cubra el aporte nutricional adecuado, debidamente constatado y
certificado por el Ministerio de Agricultura-, que se realizarán las
adquisiciones en el ámbito geográfico más cercano a la población.
• Decreto Supremo Nº 001-98-PROMUDEH del 06.04.1998, que creó las
Comisiones de Adquisición Multisectorial a nivel nacional, encargadas
de adquirir directamente a los productores locales, los productos
alimentarios de origen agrícola (perecibles y no perecibles), pecuario,
hidrobiológico y agroindustrial, así como animales aptos para reproducir
o para tracción, que se detallan en el anexo adjunto. Las comisiones de
adquisición multisectorial estaban constituidas por: El Jefe de la Unidad
Operativa del PRONAA donde se realiza la adquisición, quien la presidía;
el Director de la Región o Subregión de Agricultura, según corresponda;
un representante del Presidente del Gobierno Regional y el jefe de la
Oficina de Auditoria Interna del PRONAA.
• Ley Nº 27060 del 06.02.1999, que autorizó al Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria – PRONAA, adquirir directamente productos
alimenticios nacionales a pequeños productores locales, sin los requisitos
establecidos por la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado,
para realizar sus actividades de apoyo y seguridad alimentaria, destinadas
a dar atención inmediata y directa a la población en condiciones de
pobreza o extrema pobreza de las diversas zonas del país. El Art. 2º
dispuso que para realizar las adquisiciones, se conformarían Comisiones
de Adquisición a nivel nacional, integradas por: El Jefe de la Unidad
Operativa del PRONAA del ámbito donde se realiza la adquisición, quien
lo presidía; el Director de la Región o Subregión de Agricultura o de
Pesquería, según corresponda; un representante del Presidente del
Consejo Transitorio de Administración Regional y el Gerente de Auditoria
Interna del PRONAA o su representante, en calidad de observador.
• Decreto Supremo Nº 002-99-PROMUDEH del 02.03.1999, que aprobó el
Reglamento de la Ley que establece la adquisición directa de productos
alimenticios del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria - PRONAA
a los pequeños productores locales -Ley Nº 27060. El Art. 27º aprobó la
relación de productos alimenticios, Anexo 01, que pueden adquirirse
directamente a los pequeños productores locales: Leguminosas: frijoles,
79
lentejas, pallares, garbanzos, quinua, cebada, etc.; Cereales; Productos

hidrobiológicos: pescados y mariscos; Lácteos en forma natural y
procesada: leche y derivados; Tubérculos; Frutas; Carne de auquénidos
y ovinos, y otros. El Reglamento establece que este proceso de
adquisición comprende las siguientes etapas: 1. Convocatoria a pequeños
productores para ofertar sus productos; 2. Distribución de los Términos
de Referencia; 3. Recepción y apertura de propuestas; 4. Evaluación de
propuestas; y 5. Adjudicación de la Buena Pro.
• Ley Nº 27767 del 26.06.2002, Ley de Programa Nacional Complementario
de Asistencia Alimentaria, que dispone que los programas sociales
creados o a crearse por el Estado deben adquirir obligatoriamente
anchoveta elaborada en conservas seco-salado o salpreso, así como
adquirirla papa en la costa y en la sierra, y que los organismos del Estado
adquirirán directamente productos alimenticios nacionales a los
campesinos, pequeños productores locales, individuales u organizados,
y micro empresas agroindustriales de la región que utilicen insumos
producidos en la zona, con excepción de la anchoveta y sus derivados.
• Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES del 17 de enero del 2003,
Reglamento de la Ley Nº 27767, que en su Artículo 3º establece que dicho
Reglamento «determina las normas y procedimientos a que se sujetarán
las Comisiones de Adquisición de la Entidad para efectuar las adquisiciones
directas de productos alimenticios nacionales de origen agropecuario e
hidrobiológicos, por los programas de apoyo alimentario y compensación
social y de todos los organismos del Estado que utilicen recursos públicos».
Al respecto, debemos remarcar que tanto las leyes sobre competencias en materia
de desarrollo social, como los Decretos Supremos Nºs 036-2003-PCM y 088-2003-
PCM -que autorizan la transferencia de dichos programas sociales alimentarios a
favor de las Municipalidades y que regulan sobre la gestión de los mismos- no
contienen el diseño ni referencia alguna a los procedimientos y a las normas
aplicables por las Municipalidades para las adquisiciones de los insumos y
productos agrarios, pese a que ello en todo sistema de transferencia reviste
primordial importancia a fin de garantizar una gestión estable. Además, las normas
de excepción sobre adquisiciones directas a productores agrarios -que hemos
señalado- se refieren expresamente y/o autorizan y habilitan únicamente al
PRONAA, a FONCODES, al Ministerio de Agricultura y a los organismos del Estado
a cargo de programas sociales alimentarios, mas no a las Municipalidades:
Si bien el Art. 6º de la Ley Nº 27767aludía la programación anual de adquisiciones
de los productos agropecuarios e hidrobiológicos, las normas de adquisiciones
para los programas sociales debieran adoptar y aplicar la modalidad de
adquisiciones conjuntas45 a fin de aminorar sus costos.
80
En las adquisiciones con recursos públicos, la administración pública, y por tanto

las Municipalidades, no pueden actuar o aplicar su libre decisión: Por principio,
la Ley prohíbe precisamente la libre elección o la aplicación de la discrecionalidad
administrativa para dejar de lado las formas, los procedimientos o las modalidades
prescritas por la Ley. Advertimos y sostenemos que dichas normas de excepción
dadas a favor de entidades y organismos del Gobierno Central -entre ellas, el
PRONAA- no pueden aplicarse válidamente por la administración municipal que
ha recibido la transferencia de uno o varios programas sociales alimentarios.
La Oficina de Asesoría Jurídica del PRONAA tiene otra apreciación sobre el tema.
En efecto, mediante Informe Nº 330-2003-O-JURIDICA/PRONAA del 21 de octubre
del 200346, se sostiene que para la adquisición de alimentos las Municipalidades
pueden acogerse a la normatividad legal y técnica aplicable al PRONAA, por así
disponerlo la Ley Nº 27767 y su Reglamento.
Discrepamos con dicho informe porque tanto la Ley Nº 27767 como su Reglamento,
aprobado por el Decreto Supremo Nº 001-2003-MINDES, no contienen ninguna
referencia ni mención expresa o genérica habilitante respecto a las Municipalidades.
Más aún, el Art. 2º de la Ley Nº 27767contiene dos supuestos que no son habilitantes
para que las Municipalidades procedan directamente a la adquisición de los insumos
necesarios para sus programas sociales que les han sido transferidos.
El primer supuesto, es decir, el primer párrafo de este artículo 2º se refiere a que:
«Todos los programas sociales de apoyo y seguridad alimentaria creados o por
crearse, desarrollados o ejecutados por el Estado deberán obligatoriamente
adquirir anchoveta elaborada en conservas, seco-salado o salpreso, así como
preferentemente papa en la costa y en la sierra, y yuca en la selva». Queda claro
que la norma se refiere únicamente a la adquisición de anchoveta, papa y yuca.
El segundo supuesto, es decir, lo que fluye del texto del segundo párrafo de este
Art. 2º, concretamente se refiere a los «organismos del Estado» (sic) que «adquirirán
directamente productos alimenticios nacionales a los campesinos, pequeños
productores locales individuales u organizados, microempresas agroindustriales
de la región que utilizan insumos producidos en la zona, con excepción de la
45
Conforme a los artículos 88º y siguientes del nuevo Texto Único Ordenado de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por el Decreto Supremo Nº 084-
2004-PCM actualmente se permiten las denominadas «Compras Corporativas» mediante
la celebración de convenios interinstitucionales para el desarrollo de un «proceso de
selección único» que permita aprovechar los beneficios de la economía de escala, en las
mejores y más ventajosas condiciones para el Estado.
46
Informe elaborado a raíz del pedido de información formulado al Ministerio de la Mujer
y Desarrollo Social, por el Congresista mediante Oficio Nº 830-2003-PMM-CR del 29 de
julio del 2003 en el cual refiere que la R.M. Nº 379-2003-MINDES del 20.06.2003
contraviene «el principio de jerarquía de normas que establece nuestro ordenamiento
jurídico».
81
anchoveta y sus derivados». Conforme se puede apreciar, esta disposición legislativa

conlleva tres condiciones: La primera, es que limita su aplicación a los «organismos
del Estado»; la segunda, que se trata de productos alimenticios elaborados; y la
tercera, que dichos productos alimenticios deben elaborarse en la región.
La norma que hemos referido, además resulta inaplicable a las Municipalidades, ya
que conforme al Art. 2º del TUO de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, las Municipalidades son definidas como «Entidades» – y no organismos-
del Estado. En la misma dirección, el Art. I del T.P. de la Ley Nº 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General-, entiende a los Gobiernos Locales o
Municipalidades como «entidades», y no como «organismos», a quienes trata
separadamente.
Si bien es verdad que el Art. 2º del Reglamento de la Ley Nº 27767 entiende y se
refiere a «Entidad» como a todos los Programas de Apoyo y Compensación Social
desarrollados o ejecutados por el Estado, incluidos los «gobiernos locales» (en vez
de Municipalidades), es sabido que un Reglamento no puede exceder lo prescrito
en la Ley. El Decreto Supremo Nº 002-20024-MINDES, reglamentario de la Ley 27767
a pesar que no puede superar la Ley, y por tanto la deficiencia para las adquisiciones
de las municipalidades, incluye a las Municipalidades en el ámbito y aplicación de
la referida Ley.
Según la doctrina administrativa, y como especifica el profesor Eduardo García
De Enterría, la atribución de potestades a la Administración tiene que ser expresa,
«sin la cual la Administración no puede actuar; lege silente, la Administración
carece de poderes, pues no tiene otros que los que la Ley le atribuye». (sic).47 En
este mismo sentido abunda Mario Linares, quien alude a una sujeción, «sustentada
en razones de interés público y positivizada en las leyes y reglamentos en
desmedro de la discrecional libre elección», la misma que constituye la regla en
la contratación estatal.48 Monedero Gil, a su vez, refiere que: «La autonomía de la
voluntad, que es la regla general en el Derecho privado, se convierte en una
discrecionalidad excepcional en el Derecho administrativo, ya que en este fluye
la voluntad pública a través de un cauce esencialmente normativo».49
Tampoco es aconsejable ni es viable políticamente, persistir en que las adquisiciones
de insumos para los programas sociales alimentarios salgan de la competencia y la
esfera de las Municipalidades, y prosigan -como antaño- a cargo del PRONAA.
De manera extraoficial hemos consultado respecto a este asunto de las
adquisiciones ante la Presidencia del Consejo de Ministros y el Ministerio de
47
García de Enterria, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo. Edit. Civitas S.A.
Madrid, 1993, p. 436.
48
Mario Linares. El Contrato Estatal. Editorial Grijley. 2002, p. 40.
49
José Ignacio Monedero Gil. Doctrina del Contrato del Estado. Instituto de Estudios
Fiscales. España, 1977, p. 126.
82
Economía y Finanzas, donde se nos indicó que ya se tiene conocimiento de

este asunto y que se encuentra en estudio, pero que no se ha formulado a la
fecha ninguna iniciativa legislativa o reglamentaria al respecto.
Cabe indicar que conforme a lo establecido por el Art. 34º de la Ley Orgánica
de Municipalidades, Nº 27972, las contrataciones y adquisiciones que realicen
los Gobiernos Locales deben sujetarse a la ley de la materia, es decir a la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado. Esta norma no ha previsto las
regulaciones y procedimientos especiales que aprobaron las normas aplicables
a las adquisiciones de los programas sociales que hemos indicado.
La única excepción de esta norma especial, se refiere que debe contratarse
«preferentemente con las empresas calificadas constituidas en su jurisdicción,
y a falta de ellas con empresas de otras jurisdicciones». Luego de lo cual, se
enfatiza que los procesos de contratación y adquisición se rigen por los principios
de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia,
economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario; y que, tienen como
finalidad garantizar que los Gobiernos Locales obtengan bienes, servicios y
obras de la calidad requerida, en forma oportuna y a precios o costos adecuados.
En cuanto a la segunda modalidad, que igualmente elude la licitación -es decir,
las declaraciones de situación de urgencia-, podemos referir el caso de a
Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho, que mediante diversos
Acuerdos de Concejos emitidos desde el año 1999 hasta el 2001, declaró la
situación de urgencia y prorrogó sucesivamente las adquisiciones para el
Programa del Vaso de Leche.
La Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, de manera general prescribe
que cada Entidad debe elaborar un Plan Anual de Adquisiciones y Contrataciones,
y que dicho plan debe prever los bienes, servicios y obras que requerirán durante
el ejercicio presupuestal, así como el monto del presupuesto requerido.
Las normas de excepción y las situaciones de urgencia que hemos ya referido
y que establece la Ley50 como excepción a fin que las licitaciones se obvien, a
nuestro entender debe operar de manera excepcional y extraordinaria. Además,
siempre en un determinado período y por una determinada cantidad que atienda
la urgencia. Las normas de excepción y la situación de urgencia o de emergencia,
entonces, a fin de no colisionar con los principios y los procedimientos que
50
El Art. 21º D.S. Nº 012 2001 PCM del 12.02.2001. Texto Único Ordenado de la Ley de
Contrataciones y Adjudicaciones del Estado consideraba situación de urgencia cuando
la ausencia extraordinaria e imprevisible de determinado bien o servicio compromete
en forma directa e inminente la continuidad de los servicios esenciales o de las operaciones
productivas que la Entidad tiene a su cargo. Dicha situación faculta a la Entidad a la
adquisición o contratación de los bienes, servicios u obras sólo por el tiempo o cantidad,
según sea el caso, necesario para llevar a cabo el proceso de selección que corresponda.
83
rigen de manera general los procesos de contratación del Estado, no pueden

aplicarse de manera permanente o sucesiva.
La práctica de aprobar sucesivas prórrogas de la declaratoria de urgencia a diversos
programas sociales, atenta contra los principios de moralidad, libre competencia,
imparcialidad, eficiencia, transparencia, economía, vigencia tecnológica y trato justo
e igualitario a que se refiere la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado.
Pero también pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funciones
de los responsables de dichas adquisiciones o contrataciones, así como del titular
del pliego.
Por ello, recomendamos que normativa y reglamentariamente se aprueben y se
establezcan los siguientes principios generales:
a. Que se incorpore a la normatividad municipal o que se dicten nuevas normas
que recojan las disposiciones especiales que se aprobaron para las
adquisiciones de productos para los programas sociales manejados por el
Nivel Central, entre ellos el de adquisición directa a los productores agrarios,
individuales u organizados y el de adquisiciones conjuntas o corporativas
para periodos anuales o superiores al ejercicio presupuestal anual.
b. Que, de manera general, se declare que para la adquisición de insumos de
los programas sociales, sea utilizada preferentemente la licitación pública
de manera conjunta por varias municipalidades.
c. Que las normas de excepción para adquirir insumos o productos de manera
directa a los productores agrarios, deben enfatizar las regulaciones que
aseguren su transparencia y la participación de la población.
d. Que las situaciones de urgencia para justificar adquisiciones directas no
puedan aprobarse por los titulares de pliego en períodos sucesivos, bajo
responsabilidad.
Las autoridades municipales, ante la confusa y deficiente normatividad sobre

adquisiciones y contrataciones aplicables a los programas sociales, corren
diversos riesgos. El principal de ellos, indudablemente, es el de tener que ignorar
a los productores agrarios locales, rompiendo así la posibilidad de una necesaria
y estratégica alianza entre la producción local y la atención de los sectores de
la población afectados por la pobreza.
Asimismo, en la medida en que incurran en trasgresión de las normas generales
que rigen la contratación y adquisiciones del Estado, que como hemos referido
les impide la adquisición directa de productos agrícolas, incurrirán en
malversación de fondos y la consecuente responsabilidad administrativa, civil
o penal por incumplimiento de la normativa del caso, y por tanto, estarán sujetos
a las acciones de control, procesos administrativos y judiciales que pueden
derivar, inclusive, hasta en su propia vacancia en el cargo, con arreglo a lo
establecido por el Art. 22º inc. 6) de la Ley Orgánica de Municipalidades.
84
CAPÍTULO VI
MARCO NORMATIVO SOBRE PARTICIPACIÓN Y DE LAS ORGANIZACIONES
SOCIALES
Tanto la Reforma Constitucional, como la Ley de Bases de Descentralización, la

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades,
son muy claras al establecer que los Gobiernos Regionales y las Municipalidades
están obligados a promover la participación ciudadana en la formulación, debate
y concertación de sus planes de desarrollo y presupuestos, así como en la
gestión pública.
Para ello deberán garantizar el acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas a
la información pública, así como la conformación y funcionamiento de espacios
y mecanismos de consulta, concertación, control, evaluación y rendición de
cuentas.
En cuanto a la rendición de cuentas, la Ley establece que se realizará -como
mínimo- dos audiencias públicas regionales cada año, para informar a la
población sobre los logros, dificultades y perspectivas de su gestión.
Asimismo, el Artículo 111º de la Ley Orgánica de Municipalidades establece
que los vecinos intervienen en la gestión administrativa y del gobierno municipal
a través de los mecanismos de participación vecinal y del ejercicio de derechos
políticos, de conformidad con la Constitución y la ley de la materia. Es claro que
esta norma se refiere al Artículo 31º de la Constitución y la Ley Nº 26300 –Ley
de Participación ciudadana- que expresamente establecen el derecho ciudadano
a demandar la rendición de cuentas.
Es importante referir que la Ley Nº 27731 de mayo del 2002 estableció expresas
normas sobre la participación de Clubes de Madres, Comedores Populares
Autogestionarios y otras organizaciones beneficiarias, en la gestión y
fiscalización de los Programas de Apoyo Alimentario. El Art. 2º de esta Ley
establece que todas estas organizaciones participan a través de una
representante de cada una, en calidad de Delegadas Ad Honorem con voz y
voto en los órganos administrativos, entre otros, en el diseño de la política y los
objetivos anuales de los programas, la determinación de la población
beneficiaria, la definición de la canasta integral de alimentos y la fiscalización
de los recursos destinados a los Programas de Apoyo Alimentario.
De otro lado, la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece
que todas las dependencias estatales deben publicitar, a través de una página
web, la información sobre presupuesto, adquisiciones, actividades, etc. Los
85
Gobiernos Regionales y Municipalidades Provinciales tienen plazo hasta el 1

de enero del 2004; las Municipalidades Distritales tienen un año más de plazo.
Esta Ley establece también, el procedimiento y plazos para la atención de los
pedidos de información que cualquier persona puede presentar ante las
entidades públicas. Este tipo de medidas no solamente deben abundar en la
transparencia en el uso de los recursos sino que deben evitar que en el ámbito
municipal se reproduzca la vieja y condenable práctica del Gobierno Nacional
de usar políticamente los programas de apoyo a la alimentación.
En agosto del año 2003 se promulgó la Ley Nº 28056, denominada Ley Marco
del Presupuesto Participativo, que en desarrollo del mandato constitucional
manda que los gobiernos regionales y las municipalidades promuevan el
desarrollo de mecanismos y estrategias de participación de la sociedad civil,
en la programación de su presupuesto; así como, en la vigilancia y fiscalización
de la gestión de los recursos públicos.
Mediante el Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 se
aprobó el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto
Participativo.
La Ley Nº 28056 define el proceso del presupuesto participativo como «un
mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente
de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado - Sociedad Civil». El
Reglamento de la Ley, instituye a su vez que: «El Presupuesto Participativo es
un proceso que fortalece las relaciones Estado-Sociedad, mediante el cual se
definen las prioridades sobre las acciones a implementar en el nivel de Gobierno
Regional o Local, con la participación de la sociedad organizada, generando
compromisos de todos los agentes participantes para la consecución de los
objetivos estratégicos».
El Artículo 3º del Reglamento precisa los objetivos del Presupuesto Participativo,
en los siguientes:
a) Mejorar la eficiencia en la asignación y ejecución de los recursos públicos
de acuerdo a las prioridades consideradas en los Planes de Desarrollo
Concertado y los Planes Sectoriales y Nacionales, propiciando una cultura
de responsabilidad fiscal, concertación y paz en la sociedad.
b) Reforzar la relación entre el Estado y la Sociedad, introduciendo
formalmente en el ámbito de la gestión pública una nueva forma de
comprender y ejercer la ciudadanía en el marco de un ejercicio creativo
y complementario de mecanismos de democracia directa y democracia
representativa que genera compromisos y responsabilidades
compartidas.
86
c) Comprometer a la Sociedad Civil en las acciones a desarrollar para el

cumplimiento de los objetivos estratégicos del Plan de Desarrollo
Concertado, creando conciencia respecto de los derechos y obligaciones
que los ciudadanos tienen como contribuyentes y como actores en la
implementación de las acciones del Estado y la sociedad en su conjunto.
d) Fijar prioridades en la inversión pública, estableciendo un orden de
prelación para la ejecución de los proyectos declarados viables bajo las
normas técnicas y procedimientos establecidos en la Ley Nº 27293, Ley
del Sistema Nacional de Inversión Pública; así como garantizar la
sostenibilidad de la inversión ya ejecutada, ya sea en el ejercicio fiscal
actual o en los siguientes según corresponda.
e) Reforzar el seguimiento, control, vigilancia de la ejecución del
presupuesto y fiscalización de la gestión, fortaleciendo las capacidades
regionales y locales para fines del proceso participativo y vigilancia
ciudadana.
Conforme a la Ley acotada, la sociedad civil toma parte activa en el proceso de

programación participativa de los presupuestos regionales y municipales, dice
la Ley, «con énfasis en los gastos de inversión, de acuerdo a las Directivas y
Lineamientos que para estos fines emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto
Público y la Dirección General de Programación Multianual del Sector Público
del Ministerio de Economía y Finanzas».
El Artículo 6º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo, identifica las
siguientes Fases del proceso participativo:
(1) Identificación de los agentes participantes.
(2) Capacitación a los agentes participantes de las instancias del presupuesto
participativo.
(3) Desarrollo de talleres de trabajo.
(4) Evaluación técnica de prioridades.
(5) Formalización de los acuerdos.
(6) Rendición de cuentas.
(7) Otros que acuerde la instancia participativa.
Para efecto del proceso de programación participativa del presupuesto, debe

tomarse como base el respectivo plan de desarrollo concertado, como
instrumento orientador de inversión, asignación y ejecución de los recursos.
Conforme al Artículo 7º del reglamento, el desarrollo de los Talleres de Trabajo
comprende dos momentos diferenciados. Uno primero donde se convoca a la
87
comunidad para presentar, actualizar o desarrollar el Plan de Desarrollo

Concertado de la jurisdicción y para rendir cuentas sobre el avance en el logro
de los objetivos estratégicos y una evaluación de los resultados del proceso
participativo y presupuestario del año previo. Y otro segundo momento que
comprende el desarrollo de reuniones de trabajo en las que, desde una
perspectiva temática y territorial, en el marco del Plan de Desarrollo Concertado,
se identifican problemas por resolver, potencialidades que aprovechar y se
proponen acciones a implementar y compromisos por asumir para el desarrollo
de tales acciones, siendo los resultados consolidados por el Equipo Técnico.
El Art. 10º de la Ley Marco del Presupuesto Participativo contempla como
principales instrumentos de fiscalización ciudadana el derecho ciudadano de
acceder a la información presupuestaria (programación participativa del
presupuesto y ejecución del gasto público) y la rendición de cuentas que
periódicamente deben hacer los Titulares de Pliego de los Gobiernos Regionales
y de las Municipalidades.
6.1. I NSTANCIAS DE P ARTICIPACIÓN
El Artículo 4º de la Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, De

las Instancias del Presupuesto Participativo, prescribe que constituyen instancias
de participación en el proceso de programación participativa del presupuesto:
El Consejo de Coordinación Regional, el Consejo de Coordinación Local Provincial
y el Consejo de Coordinación Local Distrital.
El Consejo de Coordinación Regional – CCR. Es un órgano consultivo y de
coordinación con las Municipalidades y la sociedad civil. Está integrado por los
alcaldes provinciales (60%) y por representantes de organizaciones sociales
(40%). Sus miembros emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre
cuestiones tan importantes como el Plan de Desarrollo Regional Concertado,
la visión general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes
de dicho Plan, el Plan Anual y el Presupuesto Participativo.
Los representantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dos
años, por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel
regional y provincial que se hayan inscrito en el registro que –para tal efecto-
deberán abrir los Gobiernos Regionales. Para acceder a este registro, se requiere
que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo de tres
años de actividad institucional comprobada.
Los Consejos de Coordinación Local Provincial o Distrital - CCLP o CCLD.
Son órganos de coordinación y concertación de las Municipalidades.
El Consejo Provincial está integrado por el alcalde provincial, los regidores
provinciales, los alcaldes distritales y representantes de organizaciones sociales
88
en una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados.

El Consejo Distrital está integrado por el alcalde distrital, los regidores distritales,
los alcaldes de centros poblados y representantes de organizaciones sociales
en una proporción de 40% de la suma total de los miembros antes mencionados.
El Consejo de Coordinación Local coordina, concerta y propone el Plan de
Desarrollo Municipal Concertado y su Presupuesto Participativo. Asimismo,
propone prioridades de inversión a ser elevadas ante la Región -en el caso de
las Municipalidades Provinciales- y la elaboración de proyectos de inversión y
de servicios públicos locales -en el caso de las Municipalidades Distritales.
También promueve la formación de Fondos de Inversión, como estímulo a la
iniciativa privada en apoyo del desarrollo económico local sostenible. Los
representantes de la sociedad civil son elegidos para un período de dos años,
por los delegados legalmente acreditados de las organizaciones de nivel
provincial o distrital, respectivamente, que se hayan inscrito en el registro que
–para tal efecto- deberán abrir las Municipalidades. Para acceder a este registro
se requiere que las organizaciones acrediten su personería jurídica y un mínimo
de tres años de actividad institucional comprobada.
Los Consejos de Coordinación Regionales y Locales, conforme a ley, conforman
su directiva, elaboran y aprueban sus estatutos y sus planes de trabajo.
Las experiencias con «mesas de concertación» locales, generalmente
encabezadas por los gobiernos municipales, son interesantes en esta conexión.
Los servicios y programas sociales gubernamentales y no gubernamentales,
asumen un alto perfil en las agendas de todas estas instancias de debate y
representación. Más aún, las mesas de concertación dan cabida al planteamiento
de demandas insatisfechas, elemento importante de una política social que
pretende evolucionar con la sociedad a la que desea servir. En la mayoría de
casos, las mesas de concertación reservan asientos para el abanico de
organizaciones locales, incluso las organizaciones de los pobres.
6.2. RESPALDO DE LA PARTICIPACIÓN CI UDADANA
El marco constitucional y legislativo regional y municipal en esta materia es

amplio, por lo que corresponde a los Gobiernos Regionales y a las
Municipalidades en ejercicio de su autonomía regional o local y de su función
normativa, adoptar las decisiones que asignen los roles del caso a las
organizaciones sociales de base y la sociedad civil regional o local, el desarrollo,
el control y las tareas en materia de desarrollo social y de los programas sociales.
Las observaciones y los reparos sobre los procesos presupuestales participativos
no son pocos, pero quizá el fundamental es el que se refiere al hecho que las
normas que alientan y regulan la participación ciudadana no alcanzan e
89
involucran a la mayoría aplastante de recursos públicos que asigna el

Presupuesto de la República al Gobierno Central.
Ciertamente que acá hay un punto que no esta resuelto y cuya resolución
dependerá del curso, coherencia, efectividad e intensidad de la
descentralización, pero además, de la ejecución de la Reforma del Estado en
su conjunto. De manera que los alcances de las normas presupuestales
participativas se refieren actualmente solamente a los recursos asignados a los
Gobiernos Regionales y a las Municipalidades, no a los recursos de los
ministerios, organismos públicos del Gobierno central, los poderes del Estado
y tampoco a las empresas del Estado.
La participación ciudadana tiene como «camisa de fuerza» los actuales escasos
recursos públicos asignados a las «regiones» y municipios-, lo cual no debe
hacernos perder de vista que la descentralización es un proceso interno del
Estado que en modo alguno puede convertirse en un elemento o en un pretexto
para la descomposición del mismo y, peor aún, del sistema democrático. La
descentralización y la participación ciudadana tienen que ir de la mano, de
manera de hacer de ambos procesos mecanismos complementarios que se
refuercen mutuamente en aras del desarrollo territorial, gestiones eficaces y
del remozamiento de la vieja democracia.
Algunos entienden la participación ciudadana de otra manera y utilizan los
procesos de participación ciudadana en los planes y presupuestos territoriales
con propósitos desestabilizadores, de tergiversación y de minusvaloración de
las administraciones democráticas territoriales. Entendemos que la participación
ciudadana opera y se da en el conjunto del ordenamiento, incluido el sistema
o institucionalidad democrática; por lo que, sus propuestas, aspiraciones,
reparos, observaciones o críticas, deben estar sujetas a las normas, reglamentos
y el conjunto del proceso de decisión pública y política correspondiente.
Las autoridades de las Municipalidades ejercen la representación del vecindario
no porque a ellas así se les ocurra, sino porque han sido electas expresamente
para ello en elecciones municipales, y por tanto, deben ser reconocidas como
parte fundamental del Estado democrático social de Derecho. Las autoridades
locales (alcaldes y regidores), por lo ya dicho, son titulares de la soberanía
popular y mandatarios directos y legítimos de los vecinos de sus respectivas
jurisdicciones territoriales.
Al respecto los tratadistas del derecho público, entre ellos Parejo
Alfonso, Luciano51, sostienen que «la gestión moderna, democrática y social, si
bien admite la participación ciudadana de manera general, lo hace con alcance
51
Adminis t ración y Función Pública. Rev. Documen tación Adminis t rativa Nº 423
(Septiembre-Diciembre, 1995).
90
deliberante y de apoyo –inclusive en asuntos de extrema complejidad-; ella, la

participación ciudadana, no sustituye y tampoco tiene atribuidas las facultades
de enmienda, de sustitución o de corrección: Admitir lo contrario, es pretender
que es posible imponer una dictadura de las minorías y premunir a ellos de las
facultades y prerrogativas propias de las «autoridades locales, con poderes
exorbitantes.»
En todo caso, tengamos presente las recomendaciones del maestro del Derecho
Administrativo García de Enterría52, quien al efecto señala que «la Administración
«participada» sigue siendo una organización subalterna, cuya fuente de
legitimación continúa estando en la Ley» que es la única manifestación jurídica
soberana e irresistible», y además que «No podría por ello legitimarse una
decisión ciudadana, aun unánime, como prevalente a la Ley general». En el
mismo sentido ya referido opina el tratadista Alemán Schmitt: Todos los
supuestos de participación ciudadana en las funciones administrativas se
expresan dentro de «sub-sistemas» en el seno de la comunidad política.
La democracia participativa o la participación de la sociedad civil no puede
trastocar ni alterar los valores propios y esenciales del sistema democrático, y
más bien, debe considerar a los ciudadanos no como simples electores
ocasionales sino como miembros de una comunidad que pueden y deben
expresar su opinión sobre los asuntos de su probado interés. La democracia
participativa tiene la virtud de establecer y fomentar un diálogo entre
administración y la ciudadanía, lo que permite a ella seguir y fiscalizar el
cumplimiento de los programas electorales.
Finalmente, en cuanto a la participación ciudadana, abundan en la dirección
de las disposiciones establecidas en la Ley Orgánica de Municipalidades, una
serie de dispositivos que encuentran respaldo constitucional en el Art. 197º de
la Constitución reformada por la Ley Nº 27680 de marzo del 2002, que manda
que las Municipalidades promuevan, apoyen y reglamenten la participación
vecinal en el desarrollo local. Repasemos algunos de ellos:
a. Artículo IV del T.P. de la Ley Nº 27444 del 21.04.2001. Ley del Procedimiento
Administrativo General. 1.12. Principio de Participación.-Las entidades deben
brindar las condiciones necesarias a todos los administrados para acceder a
la información que administren, sin expresión de causa, salvo aquellas que
afectan la intimidad personal, las vinculadas a la seguridad nacional o las
que expresamente sean excluidas por ley; y extender las posibilidades de
participación de los administrados y de sus representantes, en aquellas
decisiones públicas que les puedan afectar, mediante cualquier sistema
52
[1]GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo y FERNANDEZ, Tomás-Ramón. Curso de Derecho
Administrativo. 6ta Edic. Madrid, 1993, Tomo II, p. 87
91
que permita la difusión, el servicio de acceso a la información y la

presentación de opinión.
b. Ley de Bases de la Regionalización, Nº 27783, de julio del 2002, que
establece que los planes y los presupuestos participativos «expresan los
aportes e intervenciones» del sector público y del privado, de las
sociedades regionales y locales;
c. Ley Nº 27806 – Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
d. Ley Orgánica de los Gobiernos Regionales, Nº 27867 de Noviembre del
2002, que en su Artículo 8º instituye como principio rector de la gestión
de los Gobiernos Regionales, el uso de «instancias y estrategias concretas
de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,
fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución
de los planes, presupuestos y proyectos regionales». Asimismo, el Inciso
b) del Artículo 45º de esta Ley, prescribe que los Gobiernos Regionales
en cuanto a la «función de planeamiento», diseñan políticas, estrategias,
programas y proyectos que promueven el desarrollo regional de manera
«concertada».
e. Artículos 53º, 97º y 98º a 105º de la Ley Orgánica de Municipalidades,
Nº 27972, referidos al presupuesto, el plan de desarrollo concertados y
los consejos de coordinación local.
f. La Ley Marco de Presupuesto participativo, Ley Nº 28056 de agosto del
2003.
g. Decreto Supremo Nº 171-2003-EF del 25 de noviembre del 2003 que
aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28056 - Ley Marco del Presupuesto
Participativo.
92
CAPÍTULO VII
INDICADORES SOCIALES
En el caso de los programas sociales y las normas que regulan su transferencia,

el control de su prestación ha sido asignado al MINDES, los Gobiernos Regionales
y a las Municipalidades Provinciales, por el Inc. b) del Art. 60º de la Ley Orgánica
de los Gobiernos Regionales y el Art. 86º de la Ley Orgánica de Municipalidades.
De la revisión de las normas que rigen las transferencias, consta que el
instrumento que se ha privilegiado para el control de los programas es el
denominado Convenio de colaboración. Sin embargo, estas normas no
contienen los respectivos indicadores para el diseño, planeamiento y la medición
del desempeño de la gestión de los programas sociales. Suponemos que esta
importante omisión se debe a que en el Perú, al momento de iniciarse dichas
transferencias, aún no existían indicadores para la gestión de servicios y
programas sociales y también para las Municipalidades, aunque ya se conoce
algunos avances respecto a la evaluación y el control aplicables al proceso
presupuestario presupuestario.
Los indicadores para los programas sociales deben referirse a los asuntos
estructurales de los programas sociales; es decir, su planificación, su gestión
integral, metas y población beneficiaria. Es claro que estos instrumentos deben
contemplar la respectiva fiscalización ciudadana.
En la medida que tales instrumentos aún no existen, proponemos que se elabore
un sistema de indicadores de desempeño especifico para los programas sociales
a cargo de las Municipalidades, que midan la gestión integral, la eficiencia y la
calidad de los mismos.
Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiada
tipología de las Municipalidades. A tal efecto debe tenerse en cuenta un
tratamiento diferenciado en los indicadores aplicables para las Municipalidades
metropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes,
las Municipalidades rurales y fronterizas, y aquellas con mayoría de población
urbana marginal.
93
Hildebrando CastroAnálisis
Pozo Díaz
del marco legal para las transferencias de los programas sociales
CAPÍTULO VIII
LEGISLACIÓN COMPARADA
8.1. ARGENTI NA
La Constitución Nacional de Argentina consagra los derechos sociales en su
Art. 14º, en tanto que en el Art. 43º se regulan los denominados «derechos
complementarios» derivados de la constitucionalización de los tratados
internacionales sobre derechos humanos. El Art. 75º, inc. 23, encarga al Congreso
legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real
de oportunidades, de trato y el pleno goce y ejercicio de los derechos
reconocidos por la Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre
derechos humanos, en particular, los que se refieren a los niños, mujeres,
ancianos y personas con discapacidad.
La Constitución Argentina, así como enuncia los derechos humanos, también
determina los deberes del Estado con el propósito de hacer efectivos aquéllos.
Los Arts. 37, 41º, 42º y 75º disponen que se asegure y promocione los derechos
sociales enunciados. Dromí afirma que la Constitución «avala y afianza la
operatividad de los derechos y ordena al Estado que los proteja en cuanto a su
ejercicio».53 Argentina ha organizado los siguientes programas sociales:
Programa de Fomento del empleo.- A cargo de la Dirección Nacional de
Promoción del Empleo. Secretaría de Empleo. Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación (MTEySS), de las municipalidades y comunas.
Tiene como fuente de financiamiento los fondos nacionales.
Este programa brinda ayuda económica a los jefes/jefas de hogar desempleados
con hijos menores, proporciona capacitación laboral a los beneficiarios y su
incorporación a la educación formal y se aplica en proyectos productivos o en
servicios comunitarios. La ejecución de este Programa se realiza a través de las
municipalidades y comunas.
Programa Familias por la Inclusión Social.- Tiene por objetivo promover el
desarrollo, la salud y permanencia en el sistema educativo de los niños y evitar
la exclusión social de la familia en situación de pobreza mediante el pago de
transferencias monetarias a las familias beneficiarias. Este programa se ejecuta
53
Roberto Dromí: Derecho Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina. 5ta Edicc. Buenos
Aires, 1996, p. 89
94
en las grandes ciudades de Argentina. Tienen la condición de ejecutores las

provincias (léase regiones) y los municipios y son la población beneficiaria las
familias en situación de pobreza con hijos menores de 19 años y/o embarazadas
que no perciben subsidios de programas de empleo.
Este Programa realiza a favor de los beneficiarios transferencias monetarias de
hasta $150.00 mensuales y brinda asistencia técnica y económica a organizaciones
de la sociedad civil que desempeñan tareas relacionadas con la salud, el cuidado
infantil y el apoyo escolar y clases de apoyo escolar.
Programa de Prestación por Desempleo.- La Institución responsable es la
Gerencia de Normatización de Prestaciones y Servicios. Administración Nacional
de la Seguridad Social (ANSES). Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social
de la Nación y en las provincias a través de las Unidades de Atención Integral
(UDAI). El programa otorga y controla el pago de Prestaciones por Desempleo
y da cobertura de obra social a los trabajadores comprendidos en los Regímenes
de la Ley de Contrato de Trabajo o de la Industria de la Construcción, ante la
contingencia del desempleo involuntario mientras procuran su reinserción
laboral.
La población beneficiaria es el desempleado inscrito en el Sistema Único de Registro
Laboral que aportó al Fondo Nacional del Empleo durante un período mínimo de
doce (12) meses, en el transcurso de los tres (3) años anteriores al cese del contrato
de trabajo y que no percibe beneficios previsionales o prestacionesno contributivas.
Los beneficiarios reciben una «Cuota mensual básica» cuyo importe varía entre $
150 y $ 300 mensuales.
Anomalías en Programas Sociales.- El organismo contralor de la Argentina, la
Auditoria General de la Nación (AGN) sucesivamente el 2003 emitió 22 informes
en los que se analizó el manejo de los planes asistenciales de los años 1997 a
2003. En ellos se sostiene que Argentina carece de una estrategia nacional
capaz de determinar las necesidades sociales y de asignar recursos según
parámetros claros y específicos. Existe descontrol y las irregularidades en la
aplicación de los programas.
En respuesta a dichas observaciones, el anterior Gobierno de Duhalde mediante
Decreto Nacional 357/02, aprobó una nueva organización de los niveles políticos
de la Administración Nacional. Se creó un Consejo Nacional de Coordinación
de Políticas Sociales en el ámbito de la Presidencia de la Nación, con el objeto
de constituir un ámbito de planificación y coordinación de la política social
nacional para mejorar la gestión de gobierno.
El Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales se integra por los
ministros de Desarrollo Social, de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, de
Educación, Ciencia y Tecnología, de Salud y de Economía e Infraestructura, por
los Gobernadores de los Estados Provinciales o sus representantes y las
95
Organizaciones Sociales. El Consejo tiene entre sus atribuciones establecer la

Planificación Estratégica de políticas y programas sociales del gobierno Nacional,
las estrategias de intervención, establecer las políticas prioritarias para el corto
plazo y las definiciones estratégicas para el mediano y largo plazo, y de
consolidar las propuestas de Presupuesto Anual Social.
Asimismo, el nuevo gobierno está cambiando el eje de discusión con el BID y
con el BM sobre el financiamiento internacional de los programas sociales. Se
enfatiza que los programas de emergencia deben trocarse por programas
orientados a la producción y el trabajo y debe reconstruirse las bases productivas
como única forma de combatir la pobreza.
8.2. B OLIVIA
Conforme al texto del Artículo constitucional 158º, el Estado tiene la obligación
de defender el capital humano protegiendo la salud de la población; asegurar
la continuidad de sus medios de subsistencia y rehabilitación de las personas
inutilizadas. Asimismo, el Art. 162º prescribe que las disposiciones sociales son
de orden público, y que, inclusive, pueden ser retroactivas cuando la ley
expresamente lo determine.
El Art. 164º reconoce que el servicio y la asistencia sociales son funciones del
Estado y que las condiciones de las mismas serán determinadas por ley. Las
«normas relativas a la salud pública son de carácter coercitivo y obligatorio». El
Art. 199º de la Constitución de Bolivia establece que el Estado protegerá la
salud física, mental y moral de la infancia, y defenderá los derechos del niño al
hogar y a la educación.
Entre los principales programas sociales que Bolivia desarrolla podemos
mencionar los siguientes: i) El Programa de Desarrollo de Comunidades Rurales
(PDCR-II) destinado al financiamiento de proyectos de pequeña escala
relacionados con la producción y comercialización agropecuaria de pequeñas
unidades rurales. Este programa, financia la construcción de centros de acopio,
silos, el mantenimiento de caminos e infraestructura pecuaria en general. ii) El
Programa Nacional de Atención de Menores de 6 años (PAN); iii) El Programa
para la Seguridad Alimentaria (PASA) que busca garantizar el consumo mínimo
de calorías a la población en situación de extrema pobreza de 9 departamentos.
La Ley de Descentralización Administrativa de julio de 1995 regula el
funcionamiento del Estado en tres niveles (Ejecutivo, departamentos y
municipios e instituyó los Comités de Vigilancia conformados por representantes
de organizaciones de la sociedad civil. Esta norma se complementa con la Ley
de Participación Popular que define la competencia y asigna recursos a los
gobiernos municipales a quienes les transfiere las atribuciones de administrar
la infraestructura de educación, salud, caminos, etc.
96
La Ley Nº 1788 de septiembre de 1997, Ley de Organización del Poder Ejecutivo,

da al Poder Ejecutivo una estructura con dos niveles: un nivel de administración
nacional y otra de administración departamental. La primera esta conformada por
el Presidente de la República, Ministros de Estado, Instituciones Públicas Nacionales,
Empresas Públicas y los Sistemas de Regulación y Supervisión, y la departamental,
conformada por las Prefecturas de Departamento sus órganos dependientes y las
entidades públicas departamentales, descentralizadas y desconcentradas.
El Ministerio de la Presidencia esta encargado de coordinar las acciones político-
administrativas de la Presidencia de la República con los Ministros de Estado y
Prefecturas de Departamento y de efectuar el seguimiento del proceso de
descentralización.
El Ministerio de Gobierno tiene a su cargo formular, dirigir y coordinar las normas
y políticas migratorias y las relativas a la seguridad del Estado y administrar y
regular el Régimen de Defensa Social y formular políticas y normas, así como
administrar el Régimen de Prevención, Rehabilitación y Reinserción Social,
coordinando con el Ministro de Salud y Previsión Social en lo relativo a los
fármaco-dependientes. El Poder Ejecutivo asimismo cuenta, entre otros con las
siguientes instancias de Coordinación:
Consejo Nacional de Política Económica (CONAPE): Responsable de coordinar
las políticas nacionales de desarrollo económico, con capacidad de dictaminar,
concertar acciones y proponer políticas y normas.
Consejo Nacional de Política Social (CONAPSO): Responsable de coordinar las
políticas nacionales de desarrollo social y humano, con capacidad de dictaminar,
concertar acciones y proponer políticas y normas.
Por Ley N° 2296 del 20 de diciembre del 2001, denominada Ley de Gastos
Municipales y emitida a raíz del último incremento de recursos municipales, se
estableció los nuevos parámetros de distribución de recursos para mejorar la
calidad de los servicios municipales y disminuir la pobreza. El Art. 3º establece
como porcentaje máximo para gastos de funcionamiento de las municipales
en 25%, del total de sus ingresos, disponiendo que los Recursos del Alivio de
Deuda (HIPPIC II) y los del Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social
(FPS) se regulen por la Ley Nº 2235, y por lo tanto, no pueden destinarse a
gastos de funcionamiento de las Municipalidades.
Se verifica la aprobación de sucesivos préstamos internacionales del Gobierno
Boliviano para atender programas sociales, entre ellos los siguientes:
• Ley Nº 997 del 11 de mayo de 1988 que ratifica el Contrato de Préstamo
con el Banco Interamericano de Desarrollo – Programa de Apoyo al Fondo
Social de Emergencia, suscrito en Washington, D.C., el 3 de marzo de
1988 por Usa $. 4.000.000.
97
• Ley N° 1537 de 3 de marzo de 1994 que aprueba el Contrato de Préstamo

con el BID por Usa $. 12.5 millones destinado al financiamiento del
Programa el «Programa De Inversiones Para El Desarrollo Campesino», a
ser ejecutado por el Fondo de Desarrollo Campesino (FDC).
• Ley Nº 1142 del 28 de febrero de 1990 que aprueba el Contrato de
Préstamo, suscrito con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por
Usa $ 34.680.000,00 destinados a fortalecer los programas del Fondo
Social de Emergencia.
• Ley N° 1664 del 30 de octubre de 1995 que aprueba el contrato de
Préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) por $.
60.000.000. destinado a financiar el programa del Fondo de Inversión
Social.
• Ley N° 2299 del 20 de diciembre del 2001 que aprueba el Contrato de
Préstamo Nº 1097/SF-BO, suscrito con el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) USA $ 40.000.000 para financiar el Programa Sectorial
Social de Apoyo a la Estrategia de Reducción a la Pobreza.
8.3. COLOMBIA
El Art. 48º de la Constitución de Colombia establece que la Seguridad Social es
un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección,
coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia,
universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la ley. El Art. 49º
prescribe que la atención de la salud y el saneamiento ambiental son servicios
públicos a cargo del Estado que garantiza a todas las personas el acceso a los
servicios de promoción, protección y recuperación de la salud. Conforme a
este texto constitucional los servicios de salud se organizan en forma
descentralizada, por niveles de atención y con participación de la comunidad.
Todo niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección
o de seguridad social, tendrá derecho a recibir atención gratuita en todas las
instituciones de salud que reciban aportes del Estado.
La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene
función social. La educación es gratuita en las instituciones del Estado, sin
perjuicio del cobro de derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.
(Art. 67º)
El Art. 51º instituye que todos los colombianos tienen derecho a una vivienda
digna, y que el Estado fijará las condiciones necesarias para hacer efectivo este
derecho, promoviendo planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados
de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución.
98
Colombia tiene como sus principales programas sociales la educación y empleo.

En el primer caso, es decir, en educación desarrolla planes de reorganización
del sector educativo, expansión de la cobertura educativa en zonas rurales
mediante estrategias educativas no convencionales tales como el Sistema de
Aprendizaje Tutorial (SAT) para que trabajadores jóvenes y adultos completen
el bachillerato y la Telesecundaria para niños y jóvenes de las zonas rurales a
fin que culminen la educación secundaria mediante la televisión educativa y
módulos de aprendizaje en aulas.
En materia de empleo Colombia cuenta con: i) El Programa de Empleo en Acción
que presta ayuda a trabajadores poco calificados y proporciona materiales para
el desarrollo de proyectos comunitarios intensivos en mano de obra a cargo de
municipalidades rurales. ii) La Red de Solidaridad Social (RSS) que opera con un
fondo social que financia programas de empleo, ayuda en especie a familias
pobres y personas de la tercera edad.
Asimismo, la legislación ha previsto un conjunto de subsidios del Estado a los
Servicios Básicos (agua potable), electricidad y gas) a fin de permitir el acceso
a ellos de familias pobres.
Mediante Ley Nº 617 de 2000 (octubre 6) se modificó la Ley Nº 136 de 1994 y
el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, y se aprobaron normas de fortalecimiento
de la descentralización y de racionalización del gasto público. Esta Ley establece
una categorización presupuestal de los departamentos, distritos y municipios
teniendo en cuenta su capacidad de gestión administrativa y fiscal, y de acuerdo
con su población e ingresos corrientes de libre asignación. Esta categorización
se dirigió a establecer criterios y reglas para el financiamiento de las entidades
territoriales.
En diciembre del 2001 se aprobó la Ley Nº 715 sobre el Sistema General de
Participaciones y normas orgánicas en materia de recursos y competencias y
en materia de organización de los servicios de educación y salud. Esta Ley
estableció que el Sistema General de Participaciones está constituido por los
recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356º y 357º de la
Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los
servicios cuya competencia se les asigna. Del total de estos recursos, cada año
se deduce por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público un monto equivalente
al 4% de dichos recursos de cuyo monto se distribuye el 0.52% para los
resguardos indígenas y el 0.5% a los distritos y municipios para programas de
alimentación escolar de conformidad con el Art. 76º referido a las competencias
de municipios.
El Sistema General de Participaciones en Colombia, según esta Ley esta
conformado por las siguientes participaciones:
99
• Participación con destinación específica para el sector educativo,

denominada participación para educación.
• Participación con destinación específica para el sector salud, denominada
participación para salud.
• Participación de propósito general que incluye los recursos para agua
potable y saneamiento básico, denominada participación para propósito
general.
La asignación de estas participaciones a las entidades territoriales: Nación,

departamentos distritos y municipios se asigna, con arreglo a una distribución
cuidadosa de las competencias y atribuciones, las regulaciones especiales para
la distribución de los recursos, el cálculo para la prestación de los servicios de
salud a la población pobre54, las normas especiales de gestión y control para
cada servicio, etc. Así, por ejemplo, en el caso del sector Salud, la Ley prescribe
que la salud pública es una competencia esencial del Estado a cuyo propósito
la Nación y las entidades territoriales concurren en su ejecución en base al
principio que corresponde a las entidades territoriales tener a su cargo la
ejecución de las acciones de salud pública.
El Título II, a partir del Art. 42º regula la competencia de la Nación en el sector
salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud, encargándole formular
las políticas, planes, programas y proyectos de interés nacional, impulsar,
coordinar, financiar, cofinanciar y evaluar programas, planes y proyectos de
inversión en materia de salud, con recursos diferentes a los del Sistema General
de Participaciones,ejercer la facultad de regulación para el sector salud, prestar
asesoría y asistencia técnica a los departamentos, distritos y municipios para el
desarrollo e implantación de las políticas, planes, programas y proyectos en
salud y la definición de sistemas de evaluación y control de gestión técnica,
financiera y administrativa a las instituciones del sector, con la participación de
las entidades territoriales.
Los departamentos, símiles a nuestras regiones, con competentes para dirigir,
coordinar y vigilar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en
Salud en el territorio de su jurisdicción, atendiendo las disposiciones nacionales
sobre la materia, ejercen las siguientes atribuciones:
• Dirección del sector salud en el ámbito departamental.
54
El Art. 49º de esta Ley entiende por población pobre por atender, a la urbana y rural de
cada distrito, municipio o corregimiento departamental, identificada como pobre por
el Sistema de Identificación de Beneficiarios que defina el Conpes, no afiliada al régimen
contributivo o a un régimen excepcional, ni financiada con recursos de subsidios a la
demanda.
101
• Formulación de planes, programas y proyectos para el desarrollo del

sector salud
• Implantar, ejecutar y evaluar, en el ámbito departamental las normas,
políticas, estrategias, planes, programas y proyectos del sector salud.
• Prestar asistencia técnica y asesoría a los municipios e instituciones
públicas que prestan servicios de salud, en su jurisdicción.
• Supervisar y controlar el recaudo y la aplicación de los recursos propios,
los cedidos por la Nación y los del Sistema General de Participaciones
con destinación específica para salud, y administrar los recursos del Fondo
Departamental de Salud.
• Vigilar y controlar el cumplimiento de las políticas y normas técnicas,
científicas y administrativas que expida el Ministerio de Salud, así como
las actividades que desarrollan los municipios de su jurisdicción, para
garantizar el logro de las metas.
Esta Ley regula las transferencias y asignación de recursos teniendo en cuenta

a los municipios que hayan o no hubiesen sido certificados o acreditados,
disponiendo que en caso que el municipio no esté acreditado corresponderá al
respectivo departamento la responsabilidad de prestar los servicios
correspondientes, es decir, la acreditación no suspende la transferencia
descentralizada del servicio. La vocación descentralista, hace que la transferencia
se aplique inclusive con los recursos de la Nación.
Encontramos interesantes y claros los criterios aplicados para la distribución de
recursos destinados a financiar acciones de salud pública, definidas como
prioritarias, los mismos que tienen en cuenta la población por atender, el valor
de «Equidad» que se define como el peso relativo que se asigna a cada entidad
territorial, de acuerdo con su nivel de pobreza y los riesgos en salud pública y,
finalmente el criterio de eficiencia administrativa.
El Art. 57º dispone que las entidades territoriales, para la administración y manejo
de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás
recursos destinados al sector salud, deben organizar un fondo departamental,
distrital o municipal de salud, según el caso, que debe manejarse como una
cuenta especial de su presupuesto, separada de las demás rentas y con unidad
de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal
independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y
destino de los recursos de cada fuente.
La extensa ley regula en verdad todos los aspectos concernientes a la gestión
del servicio, nos limitamos a resaltar las siguientes disposiciones:
100
• La Ley promueve y alienta la gestión común o concertada del servicio

por las entidades territoriales a cuyo efecto el Art. 88º autoriza a las
entidades territoriales suscribir convenios de asociación con dicho objeto
estableciendo,además, que en la ejecución de dichos convenios deberá
garantizarse la disminución de los gastos de funcionamiento de las
entidades territoriales asociadas y la racionalización de los procesos
administrativos.
• La Ley regula los instrumentos y mecanismos de focalización de los
servicios sociales. El Art. 94º dispone que cada tres años se revisen los
criterios para la determinación, identificación y selección de beneficiarios,
así como los criterios para la aplicación del gasto social por parte de las
entidades territoriales.
• El Art. 101º de la Ley prohíbe al Gobierno Nacional administrar planillas
de personal o tener instituciones para prestar los servicios asignados en
la presente ley a los departamentos, distritos y municipios.
8.4. CHI LE
La Constitución de 1980 establece que es deber de los órganos del Estado
respetar y promover los derechos, garantizados por la Constitución, así como
por los tratados internacionales.
El Art. 3º de la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la
Administración del Estado de Chile, dispone que la misma está al servicio de la
persona humana y que su finalidad es promover el bien común atendiendo las
necesidades públicas en forma continua y permanente, fomentando el desarrollo
del país, mediante la aprobación, ejecución y control de políticas, planes,
programas y acciones de alcance nacional, regional y comunal.
A fines del 2003 el Congreso Chileno, y específicamente la Comisión de Hacienda
del Senado, analizó y dictaminó el Proyecto de Ley del Poder Ejecutivo que con
el carácter de «suma urgencia» propuso modificaciones a la legislación tributaria
con objeto financiar el gasto asociado a la reforma de salud y al sistema Chile
Solidario y asegurar el financiamiento para programas sociales existentes. Este
proyecto del Poder Ejecutivo, de 7 artículos permanentes y uno transitorio,
planteó en atención al efecto fiscal negativo proveniente de la aplicación de
los tratados de libre comercio con la Unión Europea y los Estados Unidos de
América y con la República de Corea: i) el aumento transitorio de la tasa general
del Impuesto al Valor Agregado de 18% a 19%, a partir del 1 de octubre de
2003; ii) el establecimiento de un impuesto a la importación o la primera venta
en el país del petróleo diesel, a partir del 1 de enero de 2004, de 0,1 Unidades
Tributarias Mensuales por metro cúbico; y, desde el 1 de enero de 2005, en 0,2
Unidades Tributarias Mensuales por metro cúbico; iii) Homogeneizar la tasa
102
del impuesto a los cigarrillos, cigarros puros y tabaco en 61%; y iv) Mejorar la
fiscalización del impuesto a los tabacos manufacturados.
El Ministro de Hacienda de Chile sustentó el Proyecto en la necesidad de la
conciliación del impulso al crecimiento con la impostergable necesidad de actuar
firmemente en el campo social, lo que hace necesario un esfuerzo compartido
con el fin de no afectar el desarrollo sostenido de las políticas sociales. La
medida fiscal es de impacto, pues la recaudación estimada del incremento de
1% en el IVA se estimó en $225 596 millones anuales, a contar del año 2004, en
tanto que el aumento total de impuestos con el proyecto de ley alcanzaría a la
suma US$ 1 139 millones.
Asimismo, en el presupuesto para el año fiscal del 2003 Chile centró sus
esfuerzos en la reforma a la salud y el denominado Plan Auge, como uno de
los aspectos centrales del gasto social al que se suman los esfuerzos por
incrementar la cobertura y la calidad educacional y los programas de asistencia
para la erradicación de la indigencia y para la promoción social. La salud contará
con un presupuesto asignado de 656 mil 691 millones 158 mil pesos, lo que
representa un aumento de un 8% real respecto del ejercicio anterior.
La ley de presupuesto para el año 2004 asignó 7 mil 417 millones de pesos al
sistema Chile Solidario que atiende unas 250 mil familias. En materia de empleo,
el presupuesto contempla la generación de al menos 100 mil puestos de trabajo
con apoyo fiscal y se mantiene la facultad para que, ante un eventual deterioro
de la situación económica, puedan generarse adicionalmente recursos que
permitan llegar a los 150 mil empleos.
Chile viene discutiendo la descentralización y organización de los programas
sociales, dado que su gobierno nacional en su afán de erradicar la extrema
pobreza creó diversos programas sociales y otros tantos fondos para su atención.
8.5. ECUADOR
La Constitución del Ecuador de 1998 define un régimen de Estado Social de Derecho
que promueve la distribución equitativa del bienestar, incorporando explícitamente
los principios básicos de instrumentos internacionales sobre derechos humanos y
el desarrollo social. Los Arts. 42º y 43º comprometen al Estado para garantizar el
derecho a la salud, su promoción y protección, por medio del desarrollo de la
seguridad alimentaria, la provisión de agua potable y el saneamiento básico, así
como a desarrollar programas y acciones de salud pública gratuitos.
El Art. 48º obliga al Estado, a la sociedad y la familia, promover con máxima
prioridad el desarrollo integral de niños y adolescentes y asegurar el ejercicio
pleno de sus derechos a cuyo efecto el Art. 50º establece que el Estado adoptará,
entre otros, las siguientes garantías:
103
• Atención prioritaria para los menores de seis años que garantice nutrición,
salud, educación y cuidado diario.
• Protección especial en el trabajo, y contra la explotación económica en
condiciones laborales peligrosas, que perjudiquen su educación o sean
nocivas para su salud o su desarrollo personal.
• Atención preferente para su plena integración social, a los que tengan
discapacidad.
• Protección contra el tráfico de menores, pornografía, prostitución,
explotación sexual, uso de estupefacientes, sustancias psicotrópicas y
consumo de bebidas alcohólicas.
• Prevención y atención contra el maltrato, negligencia, discriminación y
violencia.
• Atención prioritaria en casos de desastres y conflictos armados.
El Art. 53º dispone que el Estado debe garantizar la prevención de las

discapacidades y la atención y rehabilitación integral de las personas con
discapacidad, en especial en casos de indigencia. Ecuador desarrolla un conjunto
de programas y proyectos sociales en educación, salud y nutrición y trabajo y
empleo.
En materia de educación Ecuador ha organizado el programa de Becas Escolares
a favor de niños pobres que entrega un subsidio monetario a su familia a fin
de garantizar su permanencia en la escuela. Este programa se complementa
con otros de entrega de textos e infraestructura educativa en sectores pobres
de la población. Desarrolla, asimismo, el Programa de Alimentación Escolar a la
población escolar entre 5 y 14 años de edad y, finalmente, una serie de redes
amigas que impulsan el aprendizaje en la educación básica rural.
En cuanto a salud y nutrición, el Ecuador desarrolla un Programa de
medicamentos genéricos, atención mediante la Maternidad gratuita, con
unidades móviles de salud para sectores pobres y para la población escolar
que realiza inmunizaciones, control epidemiológico de la tuberculosis, de la
malaria y del dengue.
Tiene, además, diversos programas de alimentación focalizados, entre ellos,
los siguientes: programa de alimentación escolar, PANN 2000 dirigido a prevenir
la malnutrición de menores de dos años de edad y de mejorar el estado
nutricional de mujeres embarazadas o en período de lactancia, un programa
de comedores comunitarios para servir a sectores de la población vulnerables
que entrega productos básicos y brinda apoyo a iniciativas productivas locales.
104
8.6. ESPAÑA
En España los servicios sociales son básicamente competencia de las
comunidades autónomas y de los municipios. El Artículo 50º de la Constitución
establece que los poderes públicos garantizarán, mediante pensiones adecuadas
y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos
durante la tercera edad. Asimismo, y con independencia de las obligaciones
familiares, promoverán su bienestar mediante un sistema de servicios sociales
que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio.
Los Artículos 148º y 157º de la Constitución establecen que las Comunidades
Autónomas son competentes en materia de «asistencia social» y el respectivo
marco general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas,
ésta última desarrollada por la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de
Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que establece el régimen
jurídico general del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas.
El Fondo de Compensación Ínter territorial tiene como finalidad, según lo
dispuesto en el artículo 158.2 de la Constitución, corregir los desequilibrios
económicos ínter territoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad.
El Art.25.2. k. de la Ley Reguladora de Bases del Régimen Local establece que
el Municipio ejercerá competencia en materia de «prestación de servicios
sociales y de promoción y reinserción social».
La generalidad de la legislación autonómica ha desarrollado los preceptos
constitucionales referidos.55
Así, Galicia mediante la Ley 4/1993 aprobó la Ley de Servicios Sociales la misma
que establece la estructura del sistema integrado de servicios sociales. Conforme
Art. 3º, son principios del sistema de servicios sociales los siguientes:
• Responsabilidad pública. Los poderes públicos promoverán y garantizarán
la prestación de servicios sociales mediante la aportación de medios
financieros, técnicos y humanos adecuados.
• Reconocimiento y apoyo de la iniciativa social. Se reconoce y apoya la
iniciativa social, entendiéndose por tal iniciativa privada sin ánimo de
lucro, que podrá colaborar en la prestación de los servicios sociales dentro
del marco definido en la presente ley.
• Reconocimiento de la iniciativa privada con ánimo de lucro. Se reconoce
la iniciativa privada con ánimo de lucro, que podrá concurrir a la prestación
55
Federico Castillo Blanco y Rafael Barranco Vela en: «Competencias Locales en Materia
de Servicios Sociales» T.A.L. Nº 56 CEMCI, Granada-España, 1994, p. 77 hacen una relación
de las sucesivas leyes de las comunidades autónomas sobre la materia,
105
de los servicios sociales en las condiciones y con los requisitos que se

establecen en esta ley.
• Territorialidad. La organización del sistema y la distribución de
competencias y funciones, siempre que la naturaleza de los servicios lo
permita, responderán a los principios de descentralización y
desconcentración, atribuyendo o delegando el ejercicio de las
competencias en los entes u órganos administrativos más cercanos a
los ciudadanos, sin merma de la garantía de una igualdad de servicios y
prestaciones a todos los ciudadanos de Galicia.
• Planificación y coordinación. La Administración autonómica realizará la
planificación general de los servicios sociales coordinando su actuación
con la de las administraciones locales, y la de éstas entre sí, así como
con la demás Entidades prestadoras de servicios sociales, con la finalidad
de atender de forma ordenada y global las necesidades, sacar
rendimiento a los recursos disponibles, garantizar la calidad en la
prestación de los servicios y evitar los desequilibrios territoriales.
• Participación. Los poderes públicos promoverán la incorporación de los
ciudadanos a la programación y prestación de los servicios sociales.
• Universalidad. Todas las personas que lo precisen tendrán acceso a los
servicios sociales en condiciones de igualdad, con atención preferente
a las personas o grupos más necesitados.
Conforme al Art. 20º, las competencias en materia de servicios sociales

corresponden a los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales y Comunidad
Autónoma. El Art. 21º establece que los Ayuntamientos tienen a su cargo las
siguientes competencias:
• La creación y gestión de los servicios sociales de atención primaria.
• La creación y gestión de servicios sociales especializados de ámbito
local, entendiendo por tales aquéllos en los que los usuarios sean
predominantemente residentes en el respectivo municipio.
• La colaboración en el fomento de los servicios sociales de carácter local
prestados por Entidades de iniciativa social.
• La colaboración en la gestión de las prestaciones económicas en los
términos que reglamentariamente se establezcan.
• La promoción y organización del voluntariado.
Los Ayuntamientos pueden prestar por sí mismos o asociados, los servicios

sociales de su competencia en aras de «una mayor eficacia y rentabilidad social
de los recursos disponibles».
106
Conforme al Art. 24º es responsabilidad de los entes locales detectar las

necesidades en su ámbito territorial a cuyo efecto deben confeccionar
estadísticas que remiten a la Administración autonómica a fin de contribuir a la
elaboración del Plan de equipamientos y servicios sociales.
En La Rioja su Comunidad Autónoma mediante Ley 1/2002 aprobó la Ley de
Servicios Sociales. El Gobierno de La Rioja impulsa la constitución de
Mancomunidades de Servicios Sociales entre los municipios de menos de 20.000
habitantes para la prestación de servicios sociales. Conforme al Art. 14º, el
territorio de La Rioja a efectos de la prestación de los Servicios Sociales de
primer nivel, se estructura de la siguiente manera, en: a) Zona básica. División
territorial de menor volumen de población. Podrá estar constituida por uno o
más barrios de un mismo municipio; o por uno o varios municipios que
presenten características de proximidad y homogeneidad. b) Demarcación
constituida por la agrupación de dos o más zonas básicas colindantes. Para la
prestación de servicios sociales del segundo nivel de atención, la Comunidad
Autónoma de La Rioja se constituye en zona única.
La Ley acotada confiere al Gobierno de La Rioja las siguientes atribuciones y
competencias:
• La planificación general, en coordinación con las Entidades Locales, de
los Servicios Sociales en el territorio de la Comunidad Autónoma de La
Rioja, al objeto de determinar prioridades, evitar desequilibrios
territoriales y garantizar niveles mínimos de protección.
• La creación, el mantenimiento y la gestión de sus centros y servicios.
• La coordinación de las actuaciones de las distintas administraciones
competentes en la materia, con el fin de garantizar una política
homogénea en este campo.
• El desarrollo reglamentario del registro, la autorización, el control y la
inspección de entidades, centros y servicios de Servicios Sociales,
regulando las condiciones mínimas de creación, funcionamiento,
modificación y cierre de centros y servicios.
• El ejercicio de la potestad sancionadora en materia de Servicios Sociales.
• La distribución territorial de los Servicios Sociales con las demarcaciones
de referencia de acuerdo con la estructura territorial.
• La realización de estudios e investigaciones y la elaboración de
estadísticas en materia de Servicios Sociales.
Las competencias y atribuciones que se confieren a las Entidades Locales, son

las siguientes:
107
• La detección y el análisis de las necesidades sociales existentes en su

ámbito territorial.
• La planificación de los Servicios Sociales del primer nivel, en coordinación
con la planificación general de la Comunidad Autónoma.
• La prestación de Servicios Sociales del primer nivel de atención, de
titularidad y ámbito local, pudiendo prestar servicios sociales del segundo
nivel de conformidad con la planificación general del Gobierno de La
Rioja.
• La promoción de la solidaridad y la participación ciudadana.
• La creación y regulación de los Consejos Locales de Servicios Sociales.
Los Consejos Locales de Servicios Sociales tienen carácter consultivo para los
temas relativos a la planificación, organización y funcionamiento de los Servicios
Sociales y deben fomentar la participación ciudadana en la prestación de los
Servicios Sociales.
Los municipios pueden constituir mancomunidades para el ejercicio de la
competencia en la materia.
El Art. 43º establece las fuentes de financiamiento, siguientes:
a. Los Presupuestos de las Administraciones que actúan en el ámbito de la
Comunidad Autónoma de La Rioja.
b. La aportación de las personas usuarias; y
c. Cualquier otra aportación económica de naturaleza pública o privada.
8.7. MÉX ICO

El Art. 25º de la Constitución de México establece que «corresponde al Estado
la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que
fortalezca la soberanía de la Nación de su régimen democrático y que (…)
permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos
y clases sociales».
El Art. 32º de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal de 1976,
asigna a la Secretaría de Desarrollo Social la conducción y evaluación de la
política general de desarrollo social para el combate de la pobreza, coordinar
las acciones correspondientes con los gobiernos estatales y municipales para
atender los sectores sociales más desprotegidos, y evaluar la aplicación de las
transferencias de fondos a favor de estados y municipios
La nueva Ley de Desarrollo Social permite que el Estado mexicano cuente con
una política en la materia sustentada en un ordenamiento especial que le
108
permite concretar las garantías sociales consagradas constitucionalmente. La

referida Ley consta de 85 artículos donde se enuncian explícitamente los
derechos sociales y los principios a los que se sujetarán. Los artículos 18º, 20º,
22º y 23º estipulan que los programas, fondos y recursos para el desarrollo
social no podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales y que el
presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos
reales, al del año fiscal anterior.
La Ley crea un Sistema Nacional de Desarrollo Social con la participación de los
municipios, estados y Gobierno federal. También establece mecanismos de
evaluación, seguimiento de los programas y acciones de la política nacional de
desarrollo social y promueve el establecimiento de instrumentos de acceso a la
justicia, a través de la denuncia popular, en materia de desarrollo social.
Finalmente, institucionaliza la Contraloría Social para que de manera organizada
se pueda verificar el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los
recursos públicos asignados a los programas de desarrollo social.
La fiscalización de los recursos de los programas sociales se ha reforzado con
la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
que regula la organización y acceso a la información relativa al diseño, ejecución,
montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio, así como
a los padrones de beneficiarios de los programas sociales.
El debate y las propuestas legislativas para perfeccionar los programas sociales
plantean un nuevo ciclo de reformas que garanticen, entre otros:
• Las obligaciones del gobierno y el establecimiento de mecanismos e
instituciones para el pleno disfrute de los derechos sociales.
• Los lineamientos a los que deben sujetarse las políticas públicas dirigidas
al desarrollo social.
• La prioridad de los programas, fondos y recursos públicos destinados al
desarrollo social, los cuales no podrán disminuirse en sus montos
presupuestales sin aprobación del Congreso.
• El incremento anual del presupuesto destinado a la política de desarrollo
social será, al menos en la misma proporción que el crecimiento real del
Producto Interno Bruto, de acuerdo a los datos oficiales del Banco de
México.
• El diseño y alcances de los programas destinados a educación básica y
media superior de calidad; prevención de enfermedades transmisibles y
atención médica a personas en condiciones de pobreza, grupos
vulnerables y zonas de atención prioritaria; alimentación y nutrición
materno infantil, abasto social de productos básicos; vivienda rural y
109
popular; proyectos productivos y empresas sociales; servicios básicos;

comunicación y equipamiento urbano y los subsidios para proteger la
economía familiar como de interés público y prioritario.
• Asumir como prioritarias las zonas en las que la pobreza es mayor,
organizando prestaciones integrales, asignando recursos y determinando
metas precisas; previendo estímulos fiscales para la expansión de
actividades productivas y el empleo; estableciendo apoyo y
financiamiento a la actividad productiva local; programas de generación
de oportunidades de ingreso y diversificación económica y ejecución
de las obras públicas necesarias.
• Fortalecimiento de las instancias de participación a través de una efectiva
representación social. Abrir espacios para que la sociedad civil intervenga
directamente en la verificación del cumplimiento correcto de las acciones
y metas del gobierno en materia de desarrollo social, así como vigilar la
transparencia de su aplicación.
• Asumir la evaluación del impacto de los programas de desarrollo, con
instituciones que garanticen objetividad, veracidad y precisión en el
análisis de los resultados.
8.8. VENEZUELA
La Constitución venezolana en el Capítulo V, Derechos Sociales y de las Familias,
desarrolla un conjunto de preceptos que garantizan el desarrollo integral de las
personas. Así, el Artículo 82º compromete al Estado dar prioridad a las familias
y de garantizar los medios para que éstas y especialmente las de escasos
recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la construcción,
adquisición o ampliación de viviendas.
Conforme al Art. 84º de la Constitución, el Estado gestiona un sistema público
nacional de salud, de carácter intersectorial, descentralizado y participativo,
integrado al sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad,
universalidad, integralidad, equidad, integración social y solidaridad. La
comunidad organizada tiene el derecho y el deber de participar en la toma de
decisiones sobre la planificación, ejecución y control de la política específica
en las instituciones públicas de salud. Conforme al Art. 86º toda persona tiene
derecho a la seguridad social como servicio público de carácter no lucrativo,
que garantice la salud y asegure protección en contingencias de maternidad,
paternidad, enfermedad, invalidez, enfermedades catastróficas, discapacidad,
necesidades especiales, riesgos laborales, pérdida de empleo, desempleo, vejez,
viudedad, orfandad, vivienda, cargas derivadas de la vida familiar y cualquier
otra circunstancia de previsión social.
110
En cuanto a la organización y prestación de los Programas sociales el Art. 184º

dispone que mediante ley se crean mecanismos abiertos y flexibles para que
los Estados y los Municipios descentralicen y transfieran a las comunidades y
grupos vecinales organizados los servicios que éstos gestionen previa
demostración de su capacidad para prestarlos, promoviendo la transferencia
de servicios en materia de salud, educación, vivienda, deporte, cultura,
programas sociales, ambiente, mantenimiento de áreas industriales,
mantenimiento y conservación de áreas urbanas, prevención y protección
vecinal, construcción de obras y prestación de servicios públicos; y, asimismo,
garantiza la participación de las comunidades, a través de las asociaciones
vecinales y organizaciones no gubernamentales, en la formulación de
propuestas de inversión ante las autoridades estadales y municipales encargadas
de la elaboración de los respectivos planes de inversión, así como en la
ejecución, evaluación y control de obras, programas sociales y servicios públicos
en su jurisdicción.
Los Arts. 62º y 63º de la Ley de Protección a la Familia establecen que los
ancianos son sujetos de protección del Estado y al efecto se les garantiza la
atención en la salud y los beneficios de la seguridad social, pudiendo ejercer el
derecho al trabajo en relaciones laborales accesibles a su capacidad que le
aseguren mejor calidad de vida e incorporación productiva a la sociedad; y,
asimismo, que la persona natural, discapacitada desde su nacimiento o por
enfermedad o lesión corporal o intelectual adquirida durante su desarrollo,
tiene derecho al ejercicio pleno y autónomo de sus capacidades, y que el Estado
con la participación solidaria de la familia y la sociedad, le garantizará el respeto
a su dignidad humana y su incorporación a la educación, la cultura, el deporte
y al trabajo productivo.
El año 2003 se aprobó la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Sistema
de Seguridad Social, que establece la cotización al Instituto Venezolano de los
Seguros Sociales por concepto de la contingencia de Paro Forzoso, en 2.20 %
del salario utilizado para el cálculo de las cotizaciones del Seguro Social,
correspondiendo al empleador aportar el 1.70 % y el trabajador el 0.50 %. Esta
disposición se complementa con la Ley de Régimen Prestacional de Empleo
que tiene por objeto garantizar la atención integral a la fuerza de trabajo ante
la contingencia de la pérdida involuntaria del empleo y desempleo, mediante
políticas, programas y servicios de intermediación, asesoría, información y
orientación, en cumplimiento y desarrollo del marco Constitucional, que define
la obligación del Estado en materia de empleo y de protección a la contingencia
de perdida del empleo y el desempleo. Esta Ley de Régimen Prestacional de
Empleo garantiza la atención integral al trabajador afiliado cotizante al Sistema
de Seguridad Social, ante la pérdida involuntaria del empleo, mediante una
indemnización dineraria y servicios de capacitación, asesoría, información y
orientación laboral, a cuyo efecto el Art. 20º de la Ley encarga al Instituto
111
Nacional de Empleo, promover y coordinar una red de programas y servicios de

atención al desempleo.
Los programas sociales que se aplican en Venezuela, son:
Programas del sector educación.- Proyecto de Escuelas Bolivarianas para los
niveles preescolar y básico (1er a 6to grado) que incluye un conjunto de servicios
médicos para la población escolar y un componente de alimentación balanceada.
También tiene los programas «Centro del Niño y la Familia», «Atención Integral
al Niño del Sector Rural» y ejecuta de manera permanente la Campaña Bolivariana
de Alfabetización.
Programas de Salud y nutrición.- Mediante el Modelo de Atención Integral
(MAI) se busca asegurar a la población los servicios de protección, prevención,
atención y rehabilitación en salud, con participación de las comunidades. Existe,
igualmente un programa de atención en Salud Escolar que atiende a la población
escolar de 7 a 11 años y, asimismo, un programa para la atención integral a la
mujer y a la salud reproductiva.
Finalmente existen diversos programas que atienden la alimentación de sectores
empobrecidos, tales como el Programa de Alimentos Estratégicos (PROAL) que
subsidia los precios de venta al público de productos agrícolas considerados
estratégicos por su contenido calórico y proteico; Programa a la mujer
embarazada o en período de lactancia mediante la entrega de una canasta
mensual de alimentos subsidiados y el programa de Papilla para niños de entre
6 años y 24 meses que sean de hogares en pobreza.
Programas de trabajo y empleo.- Destaca el proyecto Pro-Nación que ejecuta
políticas de mediano y largo plazo orientadas al desarrollo social y económico
y que busca un equilibrio retributivo y distributivo. Se tiene organizado
programas de aprendizaje laboral y formación de microempresarios (CEFE) y
del Desarrollo Del Aprendizaje de la Empresa (DAE).
El Estado tiene a su cargo el Fondo de Desarrollo Microfinanciero (FONDEMI)
que apoya a los sectores micro-empresariales emergentes. Mediante el Banco
del Pueblo Soberano concede microcréditos a sectores micro empresariales
que no acceden a la banca tradicional y a través del Banco de Desarrollo de la
Mujer apoyo a micro empresas dirigidas por mujeres en condición de pobreza.
Programas de de vivienda popular.- Existe una variada y diversa canasta de
atención en la vivienda popular: El programa «Atención a los Pobladores de la
Calle» dirigido a la construcción, remodelación o adquisición de viviendas
colectivas a favor de sectores en indigencia. Existe un programa para la
habilitación de equipamientos a barrios populares y otro para el mejoramiento
y ampliación de casas, barrios y urbanizaciones populares con participación de
la comunidad. Finalmente existe el programa de nuevas urbanizaciones y
112
viviendas (progresivas o completas) que se dirigen a satisfacer la demanda de

crecimiento de la población considerada de «protección especial».
8.9. APRECIACIÓN GENERAL
La legislación comparada sobre derechos sociales y programas sociales, que

apretadamente hemos reseñado, muestra los avances y las experiencias de
ocho (8) países en cuanto a políticas y derechos sociales, debe permitir
enriquecer, perfeccionar o corregir los sistemas, la organización y las normas
sobre la materia.
Argentina ha puesto énfasis respecto a los controles y sobre la política que
debe tener el financiamiento internacional de los programas sociales a fin que
se orienten a la producción y el trabajo. En Bolivia, es importante el Programa
de Desarrollo de Comunidades Rurales (PDCR-II) destinado al financiamiento
de proyectos relacionados con la producción y comercialización agropecuaria
de pequeñas unidades rurales. En Chile resaltan las medidas tributarias
aprobadas a fines del 2003 con el objeto financiar el gasto asociado a la reforma
de salud y al sistema Chile Solidario.
En Colombia es interesante la minuciosidad con que la Ley Nº 715 regula el
Sistema General de Participaciones para la prestación de los servicios de
educación y salud. México, por su parte, recientemente perfeccionó la
fiscalización de los recursos de los programas sociales con la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. En España
existe un desarrollo coherente de sus disposiciones constitucionales con la
participación de las comunidades autónomas y de los ayuntamientos en la
gestión general de los servicios sociales con la finalidad de atender de forma
ordenada y garantizar la calidad en la prestación de los servicios. España exhibe
un ejemplar modelo descentralizado de los servicios sociales a cargo de las
comunidades autónomas y de los municipios y una frondosa normativa en la
materia.
Finalmente, en Venezuela, la organización y prestación de los Programas sociales
cuenta con mecanismos abiertos y flexibles para que los Estados y los Municipios
descentralicen y transfieran a las comunidades y grupos vecinales organizados
los servicios que éstos gestionen previa demostración de su capacidad para
prestarlos.
113
CAPÍTULO IX
CONCLUSIONES, RECOMENDACIONES Y PROPUESTAS
9.1. LA COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL Y

PROGRAMAS SOCIALES ES UNA COMPETENCIA CONCURRENTE QUE
SE DESAGREGA Y ASIGNA DE LA SIGU IENTE MANERA:
a) Corresponde al Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, con

arreglo a su Ley de Organización y Funciones, Ley Nº 27793,
formular, aprobar, ejecutar y supervisar las políticas de mujer y
desarrollo social, así como fiscalizar y supervisar el cumplimiento
del marco normativo relacionado con el ámbito de su
competencia.
b) Corresponde a los Gobiernos Regionales la gestión compartida
de las políticas sociales con las Municipalidades, formulando,
aprobando y evaluando las políticas en materia de desarrollo
social e igualdad de oportunidades, en concordancia con la
política general del Gobierno Nacional y los programas
correspondientes de las Municipalidades con énfasis en la
calidad de los servicios, la igualdad de oportunidades con
equidad de género y el fortalecimiento de la economía regional.
c) Corresponde a las Municipalidades la competencia en materia
de programas sociales, la defensa y promoción de derechos
ciudadanos, de conformidad con lo establecido por los artículos
73º y 84º de la Ley Orgánica de Municipalidades, Nº 27972.
Asimismo, administrar, organizar y ejecutar los programas
locales de lucha contra la pobreza y el desarrollo social;
promover el empleo y el desarrollo de la micro y pequeña
empresa urbana o rural; planificar y promover el desarrollo
social; establecer canales de concertación; ejecutar el Programa
del Vaso de Leche y demás programas de apoyo alimentario,
así como llevar el registro de organizaciones.
9.2. EX ISTE OM ISIÓN Y DEFICIENCIA LEGISLATIVA RESPECTO AL

CONCEPTO Y LOS ALCANCES DE LOS DERECHOS SOCIALES. ESTOS
DERECHOS SOCIALES QUE, CONFORME HEMOS VISTO , SON
DERECHOS CI UDADANOS A PRESTACIONES DE BIENES O SERVICIOS,
114
PRI NCIPALMENTE POR EL ESTADO, TEND IENTES A SATISFACER

NECESI DADES BÁSICAS, NO SON RECONOCI DOS EXPRESAMENTE
COMO TALES POR LA LEGISLACIÓN NI LA REGLAMENTACIÓN
ATI NENTE A LOS PROGRAMAS SOCIALES Y LOS SERVICIOS BÁSICOS.
LAS REFERENCIAS LEGISLATIVAS A ESTA CONNO TACIÓN SON
MARCADAMENTE I NSUFICIENTES O DEFICITARIAS.
Si el concepto de los derechos sociales tiene una estrecha correlación con el

de Estado social de Derecho, es conveniente reconocerlos y desarrollarlos como
tales en nuestra legislación sustantiva. Este reconocimiento ayudará a reconocer,
organizar y asignar las competencias y atribuciones del Estado en materia de
desarrollo social, y especialmente a inaugurar el desarrollo coherente y
organizado de importantes tareas en el campo económico, financiero, tan traídos
ahora a menos.
9.3. SE REQU IERE PERFECCIONAR E I NSTRUMENTALIZAR LOS

DERECHOS Y PROGRAMAS SOCIALES . LAS NORMAS DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1993 EN MATERIA DE DERECHOS SOCIALES QUE
HEMOS REFERI DO, DEBEN SER I NSTRUMENTALIZADAS EN
TODOS SUS ALCANCES Y D I MENSIONES, Y POR TANTO, A PARTE DEL
RECONO CI M IENTO Y DESARROLLO LEGISLATIVO SEÑALADO EN EL
PUNTO ANTERIOR , LAS ATRIBUCIONES Y RESPONSABILI DADES EN
MATERIA DE DESARROLLO SOCIAL DEBEN I MPACTAR D IRECTAMENTE
Y ADECUADAMENTE CON REGULACIONES ESPECIFICAS EN:
a) El Sistema Tributario y el Presupuesto del Sector Público. La

administración económica y financiera del Estado en su conjunto debe
atender solventemente el asunto del financiamiento del desarrollo local
y regional, así como la asignación o redistribución de los recursos públicos
necesarios para el financiamiento de los derechos sociales (educación,
salud, servicios básicos en general) y los programas sociales.
b) Las estrategias del desarrollo social local y regional que garanticen la
atención de los sectores más vulnerables.
c) El ordenamiento de los actuales programas sociales en un sistema de
servicios sociales descentralizado y adecuadamente financiado.
d) Paralelamente al fortalecimiento de los recursos y el financiamiento de
las Municipalidades, debe estudiarse la formulación de normas que
apropiadamente regulen la ejecución de programas y proyectos y las
inversiones locales, a fin de garantizar y optimizar el uso de esos recursos
locales.
La legislación comparada puede servir de referencia útil en todo este proceso
de perfeccionamiento y de instrumentalización de los derechos y programas
115
sociales en el país. Asimismo, el análisis y estudio sistemático de esta parte

importante parte del Derecho público puede servir de base para la formación y
capacitación de las autoridades, los funcionarios y los lideres de las
organizaciones sociales responsables de dichos programas. Esta tarea debe
emprenderse de manera decidida, dejando de lado el cuyunturalismo y el
oportunismo. Máxime si el Perú, como parte de la Comunidad Andina, ha suscrito
la Instrucción del XIII Consejo Presidencial de junio del 2001, respecto a que los
responsables de las políticas sociales deben elaborar un plan comunitario para
enfrentar los problemas de pobreza, exclusión y desigualdad social en la
Subregión.
9.4. EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SN IP),

DEBERÍA CONSI DERAR LA ADOPCIÓN DE LAS SIGU IENTES MED I DAS:
a) Estudiar el diseño y aplicación de procesos especiales y simplificados

para los proyectos de inversión local con objetivos de atención a
poblaciones afectadas por la pobreza; y
b) Perfeccionamiento de las normas que fijan las instancias descentralizadas
encargadas de las declaraciones de viabilidad de los proyectos locales
distritales y provinciales.
9.5. SE REQU IERE REORDENAR Y PERFECCIONAR LOS PROGRAMAS

SOCIALES PRE-EX ISTENTES.
9.5.1. Como se ha indicado, deben reorganizarse los diversos

programas sociales preexistentes a las leyes que en
materia de descentralización conf ieren competencia en
organización y ejecución de los mismos a los Gobier nos
Regionales y a las Municipalidades, pues varios de estos
programas sociales atienden a un mismo gr upo objetivo y
no llegan a impor tantes lugares del país afectados por la
pob reza.
Al efecto, debe tenerse presente que el Art. 15º de la Ley del Presupuesto del
Sector Público para el año fiscal 2004 encargó a los Titulares del Pliego identificar
la duplicidad de funciones en la entidad y proponer la reestructuración que
corresponda, según la Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado -
Ley Nº 27658, y el Decreto Supremo Nº 062-2003-EF del 15 de mayo del 2003. Es
necesario hacer el balance de este encargo y, además, que se difundan y
publiciten las acciones adoptadas por los funcionarios responsables de esta
labor.
116
Esta reorganización y transferencia, asimismo, debe superar el tratamiento

sectorializado de los programas de alimentación y nutrición que se ejecutaban
a través de distintos sectores y canales: red comunitaria (Vaso de Leche y
comedores); centros educativos, en el caso de los desayunos escolares (INS-
Salud) y los establecimientos de salud, en el caso del PACFO y el PANFAR.
9.5.2. Debe elabo rarse, con carácter de urgente, el sistema de

indicado res de desempeño de los programas sociales a
cargo de las Municipalidades y de los gobier nos
ter r itoriales -de manera diferenciada y de acuerdo a la
naturaleza y tipología local- que mida la gestión integral,
eficiencia, eficacia, efectividad y calidad de los servicios.
Estos estudios de indicado res deben tener prioridad
respecto a otros de naturaleza etérea y de dudo sa utilidad
(sistemas arbitrales, guías bu rocráticas y otros de ese
mismo sentido ).
Es obvio que dichos indicadores deberán formularse atendiendo a una apropiada
tipología de las Municipalidades. Por ello, debería tenerse en cuenta un
tratamiento diferenciado en los indicadores para las Municipalidades
metropolitanas, las Municipalidades provinciales con más de 30,000 habitantes,
las Municipalidades rurales y las fronterizas.
9.5.3. La nor mativa pertinente para las adquisiciones de

insumos y productos para los programas sociales a cargo de
las Municipalidades, debieran establecer los
siguientes principi os o disposiciones generales:
a) Adquisición directa a los productores agrarios, individuales u organizados,
a fin de apoyar el desarrollo rural local.
b) Para la adquisición de insumos de los programas sociales, debe
incentivarse la licitación o compra pública, de manera conjunta por varias
Municipalidades. (Región, cuenca, mancomunidades, etc.). Se debe
incentivar y privilegiar la conveniencia de aplicar para los programas
sociales las compras conjuntas de bienes mediante convenios
interinstitucionales que permitan aprovechar las economías de escala
de una compra conjunta, en las mejores y más ventajosas condiciones.
c) Las normas y los procesos de excepción para adquirir insumos o productos
de manera directa a los productores agrarios, deben sujetarse a procesos
especiales transparentes y con la fiscalización de la población.
d) Obligar a que los órganos responsables implanten y elaboren los
instrumentos y mecanismos que aseguren que los procesos de contratación
117
y adquisición se ajusten a la normativa de la materia y a los principios de

transparencia y de integridad. Se debe enfatizar que la transparencia implica
la obligación de las Municipalidades de brindar información no solamente
a las organizaciones de beneficiarios de los programas sociales, sino a la
ciudadanía en general, tanto respecto a la conducción de los procesos de
selección como respecto a la ejecución y el resultado de las transacciones,
a través de la publicidad de estas adquisiciones y contrataciones.
e) Las nuevas normas sobre adquisiciones deben cortar la perniciosa práctica
de aprobar sucesivas prórrogas de las declaratorias de urgencias a diversos
servicios y de los programas sociales, pues así se atenta contra los principios
de moralidad, libre competencia, imparcialidad, eficiencia, transparencia,
economía, vigencia tecnológica y trato justo e igualitario a los que se refiere
la Ley de Contrataciones y Adjudicaciones del Estado. Además, porque todo
ello pone en evidencia la negligencia en el desempeño de las funciones de
los responsables de dichas adquisiciones o contrataciones. Las situaciones
de urgencia para justificar adquisiciones directas no deberían aprobarse
por los Titulares de Pliego en períodos sucesivos, bajo responsabilidad.
9.6. Se debe apu ntar explícitamente al fortalecimiento

municipal. La crisis estructural actual de la
institucionalidad municipal no puede superarse
únicamente con el desar rollo de programas de
capacitación. Desde la perspectiva del mejo r desempeño de
los programas sociales se debe tomar conciencia de este
hecho y conf igurar una postura y una vocación de mayor
dimensión y emprendimiento para el
fortalecimiento municipal.
Es necesaria la Reforma municipal, como componente y parte integrante de la
Reforma y modernización del Estado. Además, se requiere una serie de cambios
y modificaciones a la Ley de Municipalidades, entre ellas, a las disposiciones
sobre planificación para que exista un tratamiento técnico de las materias
abordadas, reconociéndose que la planificación urbana local debe tener como
espacio privilegiado y de coherencia el ámbito provincial, y que debe elaborarse
técnicamente la clasificación y contenido de los distintos planes locales.
El robustecimiento de las rentas y el financiamiento local requerían que la Ley
de Descentralización Fiscal apuntara hacia un claro fortalecimiento del
financiamiento local, pero esto no ha ocurrido con la promulgación del Decreto
Legislativo Nº 955, según nuestro punto de vista. Por ello, el fortalecimiento
financiero y tributario local sigue siendo una tarea pendiente de la Reforma del
Estado.
118
Sabemos que estas proposiciones y medidas se encuentran fuera de la esfera

decisoria del MIMDES. Conscientes de ello, es sin embargo posible estudiarse
la adopción de medidas o proyectos concretos y/o menores, en la misma
dirección. En este sentido, proponemos las siguientes:
a) Estudio de una mejor articulación y reordenamiento de los programas
sociales a nivel provincial, sin perjuicio de que su ejecución siga asignada
a las Municipalidades distritales.
b) Fomento y priorización de Asociaciones municipales rurales para la
transferencia, organización, prestación y adquisiciones de productos de
los programas sociales a favor de poblaciones rurales localizadas en
zonas de extrema pobreza.56 La ejecución de los programas sociales
justifica la asociación o mancomunidad de varios pequeños municipios
rurales con escasos recursos, para brindar estos servicios y alcanzar
determinados objetivos y metas, así como la normatividad flexible y
apropiada a su naturaleza.
c) Las Municipalidades rurales deben ser referencia obligada para la
generación de las políticas y la aplicación de los programas sociales,
aunque su fortalecimiento institucional derivará del perfeccionamiento
de las regulaciones sobre este tipo de programas sociales y de los criterios
aplicables para la distribución nacional de los tributos que integran el
FONCOMUN.
d) Garantizar en el manejo de los programas sociales transferidos a las
Municipalidades, la participación de las Mesas de Concertación para la
Lucha Contra la Pobreza, así como de las comunidades campesinas y
nativas, en el caso de las Municipalidades rurales.
e) Elaboración y aprobación, por los organismos competentes, de
indicadores y matrices para la priorización y la evaluación de los
programas sociales locales que, entre otros, combinen adecuadamente
los factores de impacto en la población beneficiaria, impacto en las zonas
productoras rurales y niveles de participación.
f) Enfatizar y reforzar en las normas presupuestales y regionales, que la
planificación municipal debe priorizar los temas del desarrollo social y
los programas de servicios sociales, en los siguientes planes: Plan de
Desarrollo Local Concertado, Plan Estratégico de Desarrollo Económico
Local Sostenible y Plan de Desarrollo Social.
56
Hemos mencionado, al efecto, que en el Perú existen 7 millones 328 mil pobres rurales.
119
9.7. SE REQU IERE FLEX IBILIZAR LAS NORMAS DE TRANSFERENCIAS DE

PROGRAMAS SOCIALES , EN LA MED I DA QUE SE ESTÁ PRODUCIENDO
UNA SERIE DE ACUMU LACIONES Y ATASCOS DE LAS
TRANSFERENCIAS, MUCHAS VECES POR CUESTIONES
PROCED I MENTALES Y BUROCRÁTICAS.
Habría que realizar un análisis de este tipo de casos formales y, en su caso,

proceder a la flexibilización y la modificación o derogatoria de las normas de
transferencias de los sectores. Las reglas abstractas y las soluciones uniformes
para atender la necesidad de descentralización prioritaria de los programas
sociales, constituyen una fuente permanente de enredos, dilaciones y
confrontaciones.
9.8. M OD IFICACIONES NORMATIVAS NECESARIAS. PROPONEMOS LA

DEROGATORIA O PRECISIÓN DEL ART. 67 º DEL REGLAMENTO DE
ORGAN IZACIÓN Y FUNCIONES DEL MI N ISTERIO DE LA MUJER Y
DESARROLLO SOCIAL, APROBADO POR EL DECRETO SUPREMO Nº
008-2002-M I MDES DEL 26 DE AGOSTO DEL 2002, POR
CUANTO CONSTITUYE UNA PUERTA ABIERTA A LAS VIEJAS PRÁCT
ICAS CENTRALISTAS, SUPUESTAMENTE YA SUPERADAS.
120

A Todos Los Chicos de Los Que Me Enamore

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

A Todos Los Chicos de Los Que Me Enamore

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

«LAS MUNICIPALIDADES RURALES:

HILDEBRANDO CASTRO POZO DIAZ

Capítulo I. ESPACIO RURAL

Capítulo VII. MARCO NORMATIVO VIGENTE DE LAS COMPETENCIAS

El propósito de este trabajo es analizar la problemática de las municipalidades

Marco Velasco4 refiere que el centralismo se reproduce, caricaturizado, en el

una Ley de Bases de Municipalidades.8 Al uniformismo le basta y sobra con

El espacio rural es heterogéneo, pues no solamente comprende y acoge las

de Telecomunicaciones (FITEL) aprobado por la Resolución de Consejo Directivo

fronterizas -Art. 198º de la Constitución y los Arts. 2º y 136º de la Ley Orgánica

situaciones especiales se considera a la provincia, que se encuentra bajo

1776 al crearse el virreinato de Río de La Plata o de Buenos Aires (con los

2.2. DEMARCACIÓN ACTUAL

Actualmente, el territorio del país se organiza en regiones, departamentos,

cifras oficiales del INEI, al 2002 la población rural representaba el 27.8% de la

que en ellas más de la mitad de la población se dedica a la actividad económica

Municipalidades hasta 5000 habitantes

3 500 a 5 000 habitantes 215

1 500 a 3 500 habitantes 390

+ 500 a 1 500 habitantes 290

La Constitución, en su Artículo 189º, erradamente reconoce a los centros

según su naturaleza. La municipalidad rural se mantendrá en este nuevo

2.3. CONFLICTOS TERRITORIALES

Producto de la azarosa vida política nacional y de la manera antitécnica y

la nueva Ley de Demarcación y Organización Territorial, declaró de preferente

2.4. D IVERSI DAD GEOGRÁFICA Y CULTURAL

El territorio peruano se caracteriza por su alta fragmentación física y su gran

En el antiguo Perú se sucedieron alternativamente culturas regionales que

3.1 D I MENSIONES DE LA POBREZA RURAL

Interesadamente, algunos sectores empresariales nacionales y extranjeros

Muy pobres Pobres Regular Aceptable

Huancavelica Ucayali Madre de Dios Arequipa

Cajamarca Puno La Libertad Moquegua

Loreto Cusco Lambayeque Tacna

Amazonas San Martín Tumbes Callao

Huanuco Pasco Ica Lima

3.2 CONTAM I NACIÓN M I NERA

Los productores agrarios y cientos de comunidades campesinas del Perú

propio Estado- en cuanto a la regulación minera sucede todo lo contrario. Por

recuperación y saneamiento ambiental. En este sentido, resulta vital que las

Héctor Bejar, en 1992, publicó el documento denominado «Hacia un nuevo

4.1. ACUERDO NACIONAL

discriminación, acceso universal a los servicios de salud y a la seguridad social,

4.2. PLAN NACIONAL PARA LA SUPERACIÓN DE LA POBREZA 2004-

Este Plan fija, entre sus objetivos, la promoción de oportunidadesy capacidades

Ejes del Plan Nacional para la Superación de la Pob reza: 2004-2006

DESARROLLO DE Asegurar el Protección Servicios sociales

PROMOCIÓN DE Incrementar sus Mantenimiento Activos de las

ESTABLECIMIENTO Reducir los Protección a los

Lineamientos y Prioridades de Segundo Nivel: 2004-2006

EJE: DESARROLLO DE CAPACIDADES HUMANAS Y RESPETO DE LOS DERECHOS

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SALUD BÁSICA

• Garantizar el acceso y la aten- • Priorizar la ejecución de las actividades preventivas

ÁREA DE INTERVENCIÓN: ALIMENTACIÓN Y NUTRICIÓN BÁSICA

Priorizar la inversión social en • Priorizar la vigilancia y complemento nutricional

ÁREA DE INTERVENCIÓN: EDUCACIÓN BÁSICA

Elevar la calidad del servicio • Elevar la calidad de la enseñanza y aprendizaje en

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SANEAMIENTO BÁSICO

Ampliar el acceso a servicios y • Mejorar el acceso a servicios de agua potable y

ÁREA DE INTERVENCIÓN: JUSTICIA BÁSICA

Asegurar los derechos funda- • Ampliar el acceso a la justicia, especialmente en zonas

ÁREA DE INTERVENCIÓN: SEGURIDAD CIUDADANA

Combatir la delincuencia y la • Combatir la delincuencia y la inseguridad pública/.

EJE: PROMOCIÓN DE OPORTUNIDADES ECONÓMICAS PARA LAS PERSONAS Y FAMILIAS