Aula 07

Aula 07
Administração Pública p/ TCE-SC - Auditor Fiscal de Controle Externo - Cargo 1 -

Administração
Professor: Herbert Almeida

Administração Pública
Auditor Fiscal de Controle Externo do TCE-SC
Teoria e exercícios comentados
Prof. Herbert Almeida – Aula 7
AULA 7: Políticas públicas (parte 1)
SUMÁRIO
POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................................................... 2

Classificação das políticas públicas ...........................................................................................................8
Ciclo das políticas públicas ..................................................................................................................... 13
Formação da agenda.............................................................................................................................. 16
Elaboração de políticas .......................................................................................................................... 23
Formulação de políticas ......................................................................................................................... 24
Implementação das políticas ................................................................................................................. 31
Avaliação em políticas públicas ............................................................................................................. 42
Tipos de avaliação .................................................................................................................................. 44
QUESTÕES COMENTADAS NA AULA ................................................................................................. 50
GABARITO ...................................................................................................................................... 53
REFERÊNCIAS .................................................................................................................................. 54
Olá pessoal!
Vamos estudar, nesta aula, os seguintes itens do edital: “8 Processo

de formulação e desenvolvimento de políticas: construção de
agendas, formulação de políticas, implementação de políticas. 10.3
Avaliação de programas e projetos. 10.4 Tipos e modelos de
avaliação de políticas públicas. 10.5 Análise custo benefício e análise
custo-efetividade”.
Este assunto está ganhando espaço nos últimos certames, mas ainda
não há um número razoável de questões do Cespe. Dessa forma, nossa lista
de exercícios será um pouco reduzida, ok?!
Aproveitem a aula e bons estudos!
Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 1 de 54

POLÍTICAS PÚBLICAS
Vimos ao longo desse curso que o papel do Estado evoluiu bastante ao

longo do tempo. Enquanto nos séculos XVIII e XIX o principal objetivo era a
segurança pública e a defesa externa em caso de ataque inimigo; nos
tempos atuais, o Estado desempenha ações em diferentes áreas, como
saúde, educação e meio ambiente.
Nessa perspectiva, para atingir resultados em diversas áreas e

promover o bem-estar da sociedade, os governos se utilizam das políticas
públicas que podem ser definidas como um conjunto de ações e
decisões do governo, voltadas para a solução de problemas da so-
ciedade1.
Por sua vez, Enrique Saravia2, ao definir políticas públicas, ensina que,
Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio

social ou a introduzir desequilíbrios destinados a modificar essa
realidade. Decisões condicionadas pelo próprio fluxo e pelas reações e
modificações que elas provocam no tecido social, bem como pelos valores,
idéias e visões dos que adotam ou influem na decisão.
Em complemento, o autor destaca que “É possível considerá-las

como estratégias que apontam para diversos fins, todos eles, de
alguma forma, desejados pelos diversos grupos que participam do
processo decisório”. Assim, a finalidade última dessa dinâmica
(consolidação da democracia, justiça social, manutenção do poder, felicidade
das pessoas) “constitui elemento orientador geral das inúmeras ações
que compõem determinada política”.
De forma mais operacional, o próprio Saravia complementa que,
[...] poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que

visa a ações ou omissões, preventivas ou corretivas, destinadas a manter ou
modificar a realidade de um ou vários setores da vida social, por meio da
definição de objetivos e estratégias de atuação e da alocação dos
1
Caldas, 2008.
2
Saravia, 2006.

recursos necessários para atingir os objetivos estabelecidos. (grifos
nossos)
Para Celina Souza3, a definição mais conhecida é a de Laswell, ou seja,

decisões e análises sobre política pública implicam responder às
seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
Devemos diferenciar, entretanto, política de políticas públicas. De

acordo com Maria das Graças Rua4, enquanto a primeira é um conceito mais
amplo, consistindo no “conjunto de procedimentos formais e informais
que expressam relações de poder e que se destinam à resolução
pacífica dos conflitos quanto a bens públicos”; as políticas públicas
(policies) são outputs, resultantes da atividade política (politics):
compreendem o conjunto das decisões e ações relativas à alocação
imperativa de valores.
Nessa linha, o termo “política” (politics), “faz referência às atividades

políticas: o uso de procedimentos diversos que expressam relações de
poder”, ou seja, visam a influenciar o comportamento das pessoas. Assim,
destinam-se a alcançar ou produzir uma solução pacífica de conflitos
relacionados a decisões públicas.
Podemos concluir, portanto, que o termo política abrange o processo de

negociação entre os diversos atores sociais em busca de um consenso. Já as
políticas públicas (policy) envolvem a formulação de propostas, tomada
de decisões e sua implementação por organizações públicas, tendo como
fonte os temas que afetam a coletividade, mobilizando interesses e conflitos.
Ademais, Rua demonstra que as políticas públicas são uma das

resultantes da atividade política (politics), compreendendo o conjunto das
decisões e ações relativas à alocação imperativa de valores
envolvendo bens públicos.
Por sua vez, Klaus Frey diferencia três diferentes termos para designar
as dimensões da política:
3
Souza, 2006.
4
Rua, 1998.

a) polity: refere-se à forma de organização do sistema político,
delineada pelo sistema jurídico, e à estrutura institucional do
sistema político-administrativo;
b) politics: trata-se do processo político, frequentemente de caráter
conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos
conteúdos e às decisões de distribuição;
c) policy: refere-se aos conteúdos concretos da política, isto é, à
configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao
conteúdo material das decisões políticas.
Em resumo:
polity instituições políticas
Dimensões da política politics processos políticos
policy conteúdos da política
Prosseguindo, Maria Rua faz a distinção entre política pública e decisão

política:
 política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e

requer diversas ações estrategicamente selecionadas para
implementar as decisões tomadas; e
 decisão política corresponde a uma escolha dentre um conjunto de

possíveis alternativas, conforme a hierarquia das preferências dos
atores envolvidos, expressando – em maior ou menor grau – uma
certa adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis.
Percebam, dessa forma, que toda política pública implica numa decisão
política, mas nem toda decisão política chega a constituir uma política
pública. Por exemplo, o Sistema Único de Saúde pode ser considerado uma
política pública, enquanto a criação ou extinção da CPMF é apenas uma
decisão política.

Vimos acima alguns conceitos de políticas públicas. Vamos destacar
alguns trechos para facilitar a nossa análise:
a) “um conjunto de ações e decisões do governo”5;
b) “um fluxo de decisões públicas”6; e
c) “conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa

de valores”7.
Podemos acrescentar mais alguns conceitos:
 Paludo8: “conjunto de meios, decisões e ações, que congregam

diferentes atores e concentram esforços, utilizados pelos governos
com vistas a mudar uma realidade, efetivar direitos e atender
necessidades público-sociais”.
 Brooks9: “uma ampla estrutura de ideias e valores dentro da qual

decisões são tomadas e a ação, ou inação, levada a efeito por
governos em relação a alguma questão ou problema”.
Percebam o quanto os autores demonstram a relação entre o

governo/Estado e as decisões tomadas no âmbito das políticas públicas.
Segundo Maria das Graças Rua,
Embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera privada (família,

mercado, religião), elas não são privadas. Mesmo que entidades privadas
participem de sua formulação ou compartilhem sua implementação, a
possibilidade de o fazerem está amparada em decisões públicas, ou seja,
decisões tomadas por agentes governamentais, com base no poder
imperativo do Estado. (grifos nossos)
Contudo, não significa que essas políticas serão desenvolvidas

exclusivamente pelo Estado. De acordo com Raquel Raichelis10, ao analisar
as possibilidades de construção da esfera pública no âmbito das políticas
5
Caldas, 2008.
6
Saravia, 2006.
7
Rua, 1998.
8
Paludo, 2013.
9
Brooks, 1989, apud Procopiuck, 2013.
10
Raichelis, 2006.

sociais, que envolvam a participação ativa da sociedade civil na sua
definição e implementação, destacou três princípios norteadores desse
processo:
1. analisar a gestão das políticas sociais implica referir-se a ações públicas

como resposta a necessidades sociais que têm origem na sociedade e são
incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes esferas de poder
(federal, estadual e municipal).
2. na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser

considerada a primazia do Estado, a quem cabe a competência pela
condução das políticas públicas;
3. esta primazia, contudo, não pode ser entendida como

responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação
ativa da sociedade civil nos processos de formulação e controle social da
execução, o que aponta para a importância da análise dos conceitos de
público e de esfera pública, que serão objeto de nossa reflexão.
Percebam que, para a autora, o Estado detém a primazia, mas não a

responsabilidade exclusiva nos processos de formulação e controle social da
execução das políticas públicas, uma vez que a sociedade civil deve
participar ativamente desse processo.
Vamos analisar uma questão do Cespe:
1. (Cespe – AUFC/TCU/2011) As políticas públicas são implementadas por

governos, em parceria ou não com outras instituições sociais, com objetivo de realizar
ações socialmente relevantes e economicamente viáveis.
Segundo Maria Paula Dallari Bucci11, as políticas públicas são

“programas de ação governamental visando coordenar os meios à disposição
do Estado e as atividades privadas, para a realização de objetivos
socialmente relevantes e politicamente determinados”. Vejam que o
Cespe alterou a parte final da redação: “realizar ações socialmente
relevantes e economicamente viáveis”.
11
Bucci, 2006.

Inicialmente, a questão foi dada como errada, mas, após os recursos, a
banca optou pela anulação, apresentando a seguinte justificativa: “O
assunto tratado no item é controverso na literatura especializada. Por esse
motivo, opta-se por sua anulação”. Infelizmente, essa justificativa genérica
nos impede de estabelecer qual o ponto da questão que a banca entendeu
controverso.
Poderíamos entender que o motivo da anulação está na parte final, pois

nem sempre uma política precisa ser economicamente viável. Por exemplo,
alguém pode entender que os programas de transferência de renda não são
viáveis no longo prazo, porém, como eles foram politicamente determinados
e possuem um objetivo socialmente relevante, foram implementados pelo
governo brasileiro. Entendemos que isso seria um motivo para manter a
questão como “errada”, mas, infelizmente, a banca anulou a questão.
Um último conceito de políticas públicas que vamos analisar é o de

Elenaldo Celso Teixeira12:
“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder

público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e
sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse
caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos
(leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que
normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre
porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e
as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não-ações”,
as omissões, como formas de manifestação de políticas, pois representam
opções e orientações dos que ocupam cargos.
Percebam que o autor entende que a omissão do governo também pode

ser uma política pública, uma vez que abrange uma decisão ou opção do
governo. É um posicionamento que se alinha com as palavras de Enrique
Saravia, que vimos acima: “é um sistema de decisões públicas que visa a
ações ou omissões, preventivas ou corretivas”. Assim, devemos incluir no
12
Teixeira, 2002.

conceito de políticas públicas tanto as ações quanto as omissões do
governo.
Classificação das políticas públicas
De acordo com Elenaldo Teixeira, as políticas públicas podem se

classificar conforme os seguintes critérios:
 quanto à natureza ou grau da intervenção:
a) estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda,

emprego, propriedade etc.
b) conjuntural ou emergencial – objetivam abrandar uma situação

temporária, imediata.
 quanto à abrangência dos possíveis benefícios:
a) universais – para todos os cidadãos
b) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um

fator determinado (idade, condição física, gênero etc.)
c) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada

segmento.
 quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu

papel nas relações sociais:
a) distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser

instrumentalizadas pelo clientelismo;
b) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:

buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para
beneficiar outros, o que provoca conflitos;
c) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem o

comportamento dos atores para atender interesses gerais da
sociedade; não visam benefícios imediatos para qualquer grupo.

Estrutural
Quanto à
natureza ou grau
da intervenção Conjuntural ou
emergencial
Universais
Quanto à
abrangência dos
Classificação das políticas Segmentais
possíveis
públicas segundo Teixeira
benefícios
Fragmentadas
Distributivas
Quanto aos
impactos que
Redistributivas
podem causar
aos beneficiários
Regulatórias
Essa classificação foi utilizada recentemente pelo Cespe, mas não é a

tipologia mais comum. A forma de classificação mais utilizada foi descrita
por Theodore Lowi, que, tomando por base as finalidades das políticas
públicas, distingue-as em: políticas constitutivas, políticas distributivas,
políticas redistributivas e políticas regulatórias.
Marcio Procopiuck13 apresenta a explicação sobre cada uma dessas

políticas, vamos dar uma olhada?
a) Políticas distributivas: costumam distribuir recursos. Os meios de

distribuição podem ser via subsídios em produtos ou serviços, bem
como mediante concessão de benefícios diretamente aos
interessados. A definição de como os recursos serão distribuídos e de
quem serão os beneficiários normalmente é feita por meio de
legislação.
Segundo Klaus Frey14, as políticas distributivas são caracterizadas

por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que
políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não
acarretam custos - pelo menos diretamente percebíveis - para outros
13
Procopiuck, 2013.
14
Frey, 2000.

grupos. Essas políticas são caracterizadas pelo consenso e por uma
indiferença amigável. Finaliza o autor:
Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de

destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais
opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e benefícios.
(grifos nossos)
Além disso, Celina Souza dispõe que as políticas distributivas são

decisões tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos
recursos limitados, gerando impactos mais individuais do que universais,
ao privilegiar certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
b) Políticas redistributivas: são políticas que procuram mudar o grau

de concentração de recursos mediante instituição de mecanismos de
repasse de pontos de maior concentração para os de menor.
Normalmente, este tipo de política busca a apropriação de recursos
econômicos de classes de maior renda para repasse para as de
menores rendimentos numa sociedade. O objetivo normalmente é
melhorar o perfil de distribuição de renda.
De acordo com Klaus Frey, ao contrário das políticas distributivas, as

redistributivas são orientadas para o conflito. O objetivo é o desvio e o
deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores
entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que visa a
uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
Para exemplificar, são exemplos de políticas distributivas aquelas

orientadas para o atendimento de calamidades públicas, nas quais os
governos enviam recursos para as classes atingidas. Por sua vez, são
exemplos de políticas redistributivas os programas de transferência de
renda, como o “Bolsa Família”. Conseguem perceber como o primeiro caso é
mais seletivo e específico, não gerando muita discussão, enquanto o
segundo é mais geral, tendo um perfil polêmico e conflitante?!

c) Políticas regulatórias: dizem respeito ao controle estatal sobre a
utilização de recursos ou sobre a execução de atividades por
diferentes segmentos da sociedade. Normalmente, as políticas
regulatórias procuram impor padrões de comportamento a indivíduos
ou a grupos, com vistas a preservar o interesse público e a manter o
equilíbrio em relações competitivas entre os integrantes de dado
setor da sociedade.
Analisando novamente os ensinamentos de Klaus Frey, temos que as

políticas regulatórias “trabalham com ordens e proibições, decretos e
portarias”. Assim, os efeitos referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das
políticas. Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e
equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como
as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os
processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar
conforme a configuração específica das políticas.
A atuação das autarquias, como o Banco Central e as agências

reguladoras, que têm importante papel na regulação da atividade econômica
ou dos setores de serviços no Brasil, representa uma forma de política
regulatória.
d) Políticas constitutivas (estruturadoras): criam ou estruturam as

condições para que determinados problemas passem a ser tratados
sistematicamente. Em geral, a constituição dessas políticas é
fundamentada pela aprovação de uma legislação que a especifica e
lhe define uma finalidade, pela criação de órgãos responsáveis pela
sua implementação e manutenção.
Para Klaus Frey, as políticas constitutivas determinam as regras do jogo

e, com isso, a estrutura dos processos e conflitos políticos, ou seja, as
condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas
distributivas, redistributivas e regulatórias. Ademais,

A política estruturadora diz respeito à própria esfera da política e suas
instituições condicionantes (‘polity’) - refere-se à criação e modelação de
novas instituições, à modificação do sistema de governo ou do sistema
eleitoral, à determinação e configuração dos processos de negociação, de
cooperação e de consulta entre os atores políticos.
Dessa forma, as políticas constitutivas estão relacionadas com aspectos

estruturais e legais, servindo de fundamento para as negociações das
demais políticas (distributivas, redistributivas e regulatórias).
Políticas distributivas
Tipologia de Lewi Políticas redistributivas

(finalidade das políticas
públicas) Políticas regulatórias
Políticas constitutivas
Além dessas, Maurício Procopiuck apresenta uma classificação das

políticas públicas quanto à sua natureza em:
a) políticas materiais: proveem os seus beneficiários de recursos

ou de poder substantivo ou a eles impõem desvantagens. São
exemplos disso as políticas que instituem cotas de ingresso no
curso superior para os grupos menos favorecidos, ou que criam
diferenciação entre pessoas tributadas e não tributadas; e
b) políticas simbólicas: normalmente, apresentam baixos

impactos sobre as pessoas. Elas não chegam a concretizar aquilo
que parecem fazer, alocando vantagens ou desvantagens
intangíveis. São exemplos as políticas que procuram fortalecer
sentimentos de patriotismo, de comportamentos pacíficos, de
justiça social etc.
Percebam que essa classificação quanto à natureza diverge daquela

proposta que vimo acima. Para Teixeira, a classificação quanto à natureza
divide as políticas em estrutural e emergencial/conjuntural.

Materiais
Classificação quanto à
natureza (Procopiuck)
Simbólicas
Ciclo das políticas públicas
O ciclo de políticas públicas, também chamado de processo de

políticas públicas, é utilizado como meio para explicar como a política
pública é concebida, escolhida, executada e avaliada15.
Segundo Marcelo Procopiuck, apresentando os ensinamentos de Paul

Pierson16,
O ciclo de política pública é uma sequência funcional de atividades que

começa com a identificação de um problema e definição de uma
agenda para tratá-lo, segue com a execução de soluções julgadas mais
adequadas e, finalmente, é concluído com a avaliação para corrigir os
rumos da continuidade ou para decidir pela conclusão da política pública.
(grifos nossos)
Para Maria das Graças Rua17, na concepção do ciclo de políticas, a

política pública é considerada como o resultado de uma série de atividades
políticas que, agrupadas, formam o processo político. Essa visão de ciclo
conduz os estudiosos a examinar como as decisões são ou poderiam ser
tomadas e permite identificar e analisar os processos político-
administrativos, os mecanismos e estratégias definidas para a realização da
política, e o comportamento dos diferentes atores envolvidos em cada etapa
do processo de produção de políticas. Ademais, “O ciclo de políticas é uma
abordagem para o estudo das políticas públicas que identifica fases
sequenciais e interativas-iterativas no processo de produção de uma
política”.
15
Procopiuck, 2013.
16
Pierson, 1996, apud Procopiuck, 2013.
17
Rua, 2009.

O ciclo de política (policy cycle) é, portanto, uma corrente de estudo
que aborda as políticas públicas mediante a sua divisão em etapas
sequenciais. Não há consenso entre os autores sobre quais as etapas/fases
que compõem o ciclo de política.
Klaus Frey18 destaca que são comuns a todas as propostas do ciclo

político as fases (1) da formulação, (2) da implementação e (3) do
controle dos impactos das políticas. Entretanto, o próprio autor propõe,
do ponto de vista analítico, uma subdivisão um pouco mais sofisticada,
apresentando as seguintes fases: (1) percepção e definição de problemas,
(2) agenda-setting, (3) elaboração de programas e decisão, (4)
implementação de políticas e (5) a avaliação de políticas e a eventual
correção da ação.
Para Maria das Graças Rua, o ciclo de políticas é composto pelas

seguintes fases: (1) formação da agenda; (2) formação das alternativas e
tomada de decisão; (3) implementação; (4) monitoramento; e (5)
avaliação.
Por outro lado, Celina Souza19 destaca que o ciclo da política pública é
constituído dos seguintes estágios: (1) definição de agenda, (2) identificação
de alternativas, (3) avaliação das opções, (4) seleção das opções, (5)
implementação e (6) avaliação.
Por seu turno, Enrique Saravia apresenta as seguintes etapas no

processo de política pública: (1) inclusão na agenda, (2) elaboração, (3)
formulação,(4) implementação, (5) execução, (6) acompanhamento e
(7) avaliação. Vamos analisar cada uma delas?!
18
Frey, 2000.
19
Souza, 2006.

a) Inclusão na agenda (ou inclusão de determinado pleito ou

necessidade social na agenda, na lista de prioridades, do poder
público) – designa o estudo e a explicitação do conjunto de processos
que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema público”,
colocando-os no debate sobre a necessidade de intervenção através de
políticas públicas.
b) Elaboração – consiste na identificação e delimitação de um

problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das
possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos
custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades.
c) Formulação – que inclui a seleção e especificação da alternativa

considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita
a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.
d) Implementação – envolve o planejamento e a organização do

aparelho administrativo e dos recursos humanos, financeiros,
materiais e tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-
se da preparação para colocar em prática a política pública, a
elaboração de todos os planos, programas e projetos que permitirão
executá-la.
e) Execução – é o conjunto de ações destinado a atingir os

objetivos estabelecidos pela política. É pôr em prática efetiva a
política, é a sua realização.
f) Acompanhamento – é o processo sistemático de supervisão da

execução de uma atividade e de seus componentes, tendo como
objetivo fornecer a informação necessária para introduzir eventuais
correções a fim de assegurar a consecução dos objetivos estabelecidos.

g) Avaliação – consiste na mensuração e análise, a posteriori, dos
efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas, especialmente
no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas
e não previstas.
Agenda
Avaliação Elaboração
Acompanhamento Formulação
Execução Implementação
Formação da agenda
Para Ana Cláudia Niedhardt Capella20, a ideia de agenda pode ser

definida como “o conjunto de questões relevantes na mídia, na opinião
pública, ou dentro do governo, durante um período de tempo”. A autora
salienta a importância de uma ideia “cujo tempo chegou”, referindo-se
àquela que captura a atenção das pessoas, que se torna discutida pelo
público no dia a dia, que é noticiada em jornais e revistas, ou que se
converte em uma questão relevante junto ao governo, podendo
materializar-se em programas concretos de ação governamental.
Assim, o processo pelo qual as ideias competem para ganhar a atenção

da mídia, do público, dos altos escalões do governo é denominado de
agenda-setting, ou formação da agenda.
20
Capella, 2004.

Segundo Rua21, a formação da agenda ocorre quando uma situação
qualquer é reconhecida como um problema político e a sua
discussão passa a integrar as atividades de um grupo de autoridades
dentro e fora do governo.
Uma definição muito interessante de agenda é apresentada por John

Kingdon,
A agenda, como eu a concebo, é a lista de temas ou problemas que são alvo

em dado momento de séria atenção, tanto da parte das autoridades
governamentais como de pessoas fora do governo, mas estreitamente
associadas às autoridades. [...] Dentro dos possíveis temas ou problemas
aos quais os governantes poderiam dedicar sua atenção, eles se concentram
em alguns e não em outros. Assim, o processo de estabelecimento da
agenda reduz o conjunto de temas possíveis a um conjunto menor, que de
fato se torna foco de atenção.
Analisando ainda a definição de Enrique Saravia22, a definição da

agenda é entendida como “o estudo e a explicitação do conjunto de
processos que conduzem os fatos sociais a adquirir status de “problema
público”, transformando-os em objeto de debates e controvérsias
políticas na mídia”.
Augustinho Paludo23 ensina que a agenda pública “é um espaço em que

os principais temas/problemas nacionais, regionais e locais encontram-se
reunidos”.
Assim, podemos entender a formação da agenda como a identificação e

o reconhecimento de problemas, que passam a ser objeto de debates entre
os diversos atores para decidir se eles serão, ou não, objeto de políticas
públicas.
Para Kingdon, existem dois tipos de agendas: agenda não-

governamental e agenda governamental. Esta última apresenta ainda
outra divisão, que é a agenda decisional.
21
Rua, 2009.
22
Saravia, 2006.
23
Paludo, 2013.

a) Agenda não-governamental (sistêmica): apresenta assuntos e
temas reconhecidos pelo público em geral, sem, no entanto, merecer
atenção do governo.
b) Agenda governamental: um problema passa a fazer parte da

agenda governamental quando desperta o interesse dos formuladores
de políticas públicas. São temas que, de alguma maneira, estão
incorporados na estrutura administrativa e no discurso das
autoridades.
c) Agenda decisional: contém a lista dos problemas e assuntos que

efetivamente serão decididos.
Um problema só será objeto de uma política pública se ele chegar à

agenda decisional. Assim, um tema pode ser discutido amplamente pelas
autoridades, mas não ser desenvolvida uma política pública para solucioná-
lo. Isso, inclusive, é muito comum. Lembram dos movimentos do ano
passado? Diversos problemas que estavam na agenda não-governamental
chegaram à agenda governamental, sendo amplamente discutidos pelas
autoridades, mas não saíram do papel. A reforma política é um exemplo,
discutiu-se... discutiu-se... e? Nada!
Jonh Kingdon apresentou o modelo dos fluxos múltiplos para explicar

como alguns temas entram e outros não na agenda. Nessa esteira, o
processo de tomada de decisão nas políticas públicas pode ser representado
pela convergência de três grandes correntes/fluxos dinâmicos: (a) fluxo
dos problemas; (b) fluxo das propostas ou alternativas; e (c) fluxo da
política. Quando essas três correntes agirem juntas, um problema será
incluído na agenda decisional.
Mas o que são problemas? Segundo Kingdon, existe uma diferença

entre uma situação e um problema. Para o autor, toleramos vários tipos de
situações todos os dias, mas essas situações não ocupam lugares em
agendas políticas. As situações só passam a ser definidas como problemas e

aumentam as suas chances de se tornarem prioridade na agenda, quando
acreditamos que devemos fazer algo para mudá-las.
Por exemplo, a demora no trânsito pode ter sido uma situação há

algum tempo, pois incomodava, mas ainda não existia a consciência que
algo deveria ser feito para solucioná-la. Entretanto, a partir do momento em
que as pessoas, a mídia e o governo entenderam que algo deveria ser feito
para mudar a situação do trânsito, a demora passou a ser um problema.
De acordo com Rua, um “estado de coisas” é uma situação que se

arrasta durante um tempo razoavelmente longo, incomodando grupos de
pessoas e gerando insatisfações sem, entretanto, chegar a mobilizar as
autoridades governamentais. Trata-se, portanto, de uma situação que
incomoda, prejudica, gera insatisfação para muitos indivíduos, mas não
chega a constituir um item da agenda governamental, ou seja, não se
encontra entre as prioridades dos tomadores de decisão.
Nessa perspectiva, Kingdon se indaga sobre o motivo de alguns

problemas receberem mais atenção do que outros por parte das autoridades
governamentais. Segundo o autor, a resposta está tanto nos meios pelos
quais esses autores tomam conhecimento das situações, quanto nas formas
pelas quais essas situações foram definidas como problemas.
Nessa perspectiva, existem três formas para que as pessoas, de

dentro e de fora dos governos, passem a definir situações como
problemas:
a) situações que colocam em “xeque” valores importantes são

transformados em problemas.
b) situações podem se tornar problemas por comparação com outros

países ou com outras unidades relevantes. Por exemplo, o
analfabetismo no nordeste pode ser considerado um problema a
partir do momento que se compara o índice com outros países ou
com outras regiões do Brasil;

c) a classificação de uma situação em uma certa categoria ao invés de
outra pode defini-la como um certo tipo de problema. Como exemplo,
o autor cita a falta de transporte público adequado a pessoas
portadoras de necessidades especiais, que pode ser classificada como
um problema de transporte ou como um problema de direitos civis, e
o tratamento do problema será drasticamente afetado por essa
classificação.
O autor define ainda os meios pelos quais as autoridades

governamentais tomam conhecimento das situações. São eles os
indicadores, os eventos-foco e o feedback.
a) Indicadores – os indicadores são utilizados para avaliar a

magnitude de uma situação (por exemplo: a incidência de uma
doença ou o custo de um programa), e discernir mudanças ocorridas
nessa situação. Uma alta magnitude ou uma grande mudança
chamam a atenção das autoridades.
b) Eventos-foco – trata-se de uma crise, um desastre, uma

experiência pessoal ou um símbolo poderoso. Assim, o evento-foco
chama a atenção para algumas situações mais do que para outras.
Por exemplo, se um aluno armado invadir uma escola e fuzilar
diversos colegas, algumas situações vão chamar a atenção das
autoridades como o bullying, o controle da venda de armas, a
violência. Todavia, o evento tem efeitos apenas passageiros se não
forem acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um
problema.
c) Feedback – as autoridades tomam conhecimento de situações por

meio de feedback a programas existentes, sejam eles formais (como
os monitoramentos de rotina) ou informais (como as reclamações
que chegam ao Congresso ou às ouvidorias).
Ou seja, conforme a forma que a situação for reconhecida como

problema e dos meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento

dessas situações/problemas, um tema pode ou não ser incluído na agenda
governamental.
O fluxo das soluções (ou das alternativas) inclui o conjunto de ideias

e propostas em disputa para ganhar aceitação na rede de políticas. Este
fluxo surge de debates dentro e fora das agências governamentais. Uma
alternativa para ser escolhida deve ter viabilidade técnica, aceitação pela
comunidade e custos toleráveis/razoáveis.
As soluções são elaboradas por especialistas, que compõem as

comunidades geradoras de alternativas. Uma proposta é elaborada e em
seguida e compartilhada em um processo de difusão. Os indivíduos
defendem as suas ideias, buscando levá-las a diferentes fóruns, na tentativa
de sensibilizar as comunidades políticas e o público em geral. Entretanto,
somente poucas ideias vão ganhar força para se multiplicar, ganhando cada
vez mais adeptos, até chegarem à arena política.
Por fim, o fluxo político tem natureza própria, uma vez que,
independentemente da existência de problemas, os eventos políticos fluem
de acordo com dinâmica e regras particulares. Ele envolve um conjunto de
negociações, barganhas, coalizões e troca de favores, que são utilizados
para persuasão e obtenção de consenso24.
Três itens influenciam os fluxos políticos:
a) clima nacional – se caracteriza pelo compartilhamento das questões

relevantes na sociedade, configurando um ambiente favorável para a
formação da agenda política;
b) forças políticas organizadas – referem-se às pressões exercidas

por grupos, levando a consensos ou conflitos na arena política.
c) mudanças no governo – influenciam a agenda tanto de pessoas em

posições estratégicas como na composição do legislativo. Chama-se
especial atenção para o início de governos, considerado o momento
24
Paludo, 2013.

mais propício à entrada de demandas que permaneceram por um
longo tempo sem resposta.
Para Gottems et. al.25,
A integração dos três fluxos – problemas, alternativas e política – é

denominada como a abertura de uma janela de políticas públicas, que
se constitui na oportunidade para que os empreendedores possam
apresentar suas propostas. O fechamento das janelas pode ocorrer após a
tomada de alguma decisão, pelo fracasso em buscar uma solução, pela
perda de visibilidade da questão, por mudanças do pessoal envolvido no
tema ou simplesmente por não haver uma alternativa de ação disponível.
Nessa linha, Paludo informa que:
[...] quando houver convergência dos três fluxos o “tema” entra na agenda
governamental e na agenda decisória. Essa convergência é denominada
janela da política ou janela de oportunidade, visto que contempla: o
reconhecimento de um problema; a existência de solução apropriada e
condições políticas favoráveis.
Modelo dos fluxos múltiplos
F J
F
P
Outro ponto importante é que, para Kingdon, existem dois grupos de

participantes ou atores das políticas públicas: “visíveis” e “invisíveis”. O
grupo de atores visíveis, formado por aqueles que recebem considerável
atenção da imprensa e do público, abrange o presidente e seus assessores
de alto escalão (ministros), importantes membros do Congresso, a mídia, e
25
Gottems et. al., 2013.

atores relacionados ao processo eleitoral, como os partidos políticos. Este é
o grupo responsável pela definição da agenda.
O grupo dos atores invisíveis inclui os acadêmicos, burocratas de

carreira (servidores efetivos) e funcionários do Congresso. Este grupo tem
maior poder de influência na escolha das alternativas.
 atores visíveis: definição da agenda.
 atores invisíveis: escolha das

alternativas.
Elaboração de políticas
Enrique Saravia considera a elaboração de políticas como uma etapa a

parte no ciclo de políticas. Na mesma linha, Kingdon estabelece que as
políticas públicas são compostas por um conjunto de processos, incluindo
pelo menos:
(1) o estabelecimento de uma agenda;
(2) a especificação das alternativas a partir das quais as escolhas

são feitas;
(3) uma escolha final entre essas alternativas específicas, por

meio de votação no Legislativo ou decisão presidencial; e
(4) a implementação dessa decisão.
Lembram da definição de elaboração apresentada por Saravia?

Segundo o autor, esta fase consiste na identificação e delimitação de um
problema atual ou potencial da comunidade, a determinação das
possíveis alternativas para sua solução ou satisfação, a avaliação dos
custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de
prioridades.

Identificação e delimitação do problema
Determinação das possíveis alternativas

Elaboração
Avaliação dos custos e efeitos de cada alternativa
Estabelecimento de prioridades
Percebam, então, que a segunda fase apresentada por Kingdon

corresponde justamente à elaboração. Não vamos aprofundar muito este
tópico, pois não consta expressamente no edital.
Formulação de políticas
O terceiro momento do ciclo de políticas é a formulação. Para Enrique

Saravia26, “a formulação inclui a seleção e especificação da alternativa
considerada mais conveniente, seguida de declaração que explicita a
decisão adotada, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo e financeiro.”
Seleção e especificação da
alternativa
Formulação Define objetivos
Declaração explicitando a
decisão adotada
Marco jurídico, administrativo e
financeira
Neste primeiro momento, vamos destacar a diferença entre elaboração

e formulação. Aquela é uma preparação para a decisão, quando são
especificadas as diversas alternativas possíveis. Na formulação, por outro
lado, a decisão política é tomada e formalizada. Paludo 27 destaca que a
elaboração é uma “pré-condição para a decisão política”, enquanto a
formulação “é a decisão política com a norma jurídica de formalização
(se necessário)”.
26
Saravia, 2006.
27
Paludo, 2013.

Prosseguindo, Maria das Graças Rua28 dispõe que
[...] a tomada de decisão não significa que todas as decisões relativas a

uma política pública foram tomadas, mas, sim, que foi possível chegar a
uma decisão sobre o núcleo da política que está sendo formulada.
Quando a política é pouco conflituosa e agrega bastante consenso, esse
núcleo pode ser bastante abrangente, reunindo decisões sobre diversos
aspectos. Quando, ao contrário, são muitos os conflitos, as questões são
demasiado complexas ou a decisão requer grande profundidade de
conhecimentos, a decisão tende a cobrir um pequeno número de aspectos,
já que muitos deles têm as decisões adiadas para o momento da
implementação;
Assim, a tomada de decisão toma por base o núcleo, ou a parte

principal de um programa. Os detalhes, principalmente quando há uma série
de conflitos, são deixados para momentos posteriores, conforme a política
vai se implementando.
A autora ainda apresenta que “Existem diferentes formas de "pensar" a

solução para um input de demanda”, ou seja, há algumas maneiras para
analisar as soluções para os problemas da sociedade. Segundo a autora, as
modalidades são o modelo incremental, o modelo racional-
compreensivo e o denominado mixed-scanning.
Incrementalismo
O modelo incremental, defendido por Charles Lindblom 29, significa a

“tentativa de solucionar problemas de maneira gradual, sem
introduzir grandes modificações nas situações já existentes e sem
provocar rupturas de qualquer natureza”30.
Segundo Celina Souza,
28
Rua, 2009.
29
Charles Lindblom é professor emérito de Economia e Ciência Política, é ex-presidente da American Political
Science Association e ex-presidente da Associação para Comparative Economic Studies. Para ele, a mudança
política é, na maioria das circunstâncias, evolutiva e não revolucionária. (Fonte: <http://tinyurl.com/yf63pyl>,
apud Rua, 2009).
30
Rua, 2009.

Baseados em pesquisas empíricas, os autores argumentaram que os
recursos governamentais para um programa, órgão ou uma dada política
pública não partem do zero e sim, de decisões marginais e
incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças
substantivas nos programas públicos. Assim, as decisões dos governos
seriam apenas incrementais e pouco substantivas. (grifos nossos)
Ou seja, o modelo incremental pressupõe que as decisões, em políticas

públicas, são realizadas de forma marginal ou incremental, sem impactar
em mudanças bruscas.
Isso ocorre porque os tomadores de decisão não podem controlar todas

as variáveis em uma política. Nem sempre é possível prever o resultado que
será alcançado, nem levantar qual é a melhor opção para alcançá-lo.
Assim, em vez de especificar objetivos e de avaliar que decisões podem

atender aos objetivos, os formuladores decidem o seu curso de ação
mediante a comparação de algumas alternativas específicas e da estimativa
de quais dessas alternativas enfrentam menos restrição e poderão melhor
produzir os resultados esperados. Com isso, a melhor decisão não é aquela
que maximiza os valores e objetivos dos tomadores de decisão, mas aquela
que oferece menos dificuldade e assegura o melhor acordo entre os
interesses envolvidos31.
Maria das Graças Rua ensina que esta forma de abordar os problemas
resulta de duas constatações básicas:
1) por mais adequada que seja a fundamentação técnica de uma

alternativa, a decisão envolve relações de poder. Por isso, uma
solução tecnicamente perfeita pode se revelar politicamente inviável,
e vice-versa, o que significa dizer que não existem soluções
perfeitas.
2) os governos democráticos efetivamente não possuem liberdade total

na alocação de recursos públicos.
31
Rua, 2009.

Continua a autora dispondo que é impossível pensarmos a tomada de
decisões fora de certos horizontes históricos, pois a alocação de recursos é
um processo contínuo e situado em um dado contexto. Dessa forma, as
decisões que precisam ser tomadas hoje se encontram condicionadas e
limitadas pelo comprometimento de recursos que ocorreram em algum
momento do passado recente, seja pelo governo que está no poder, seja por
seus antecessores.
Esse fato,
[...] faz com que somente pequenas parcelas de recursos estejam

disponíveis e reduz as escolhas políticas a cursos de ação que só permitem
mudanças marginais, incrementais. Logo, mesmo que a longo prazo estas
decisões de pequeno alcance e essas pequenas mudanças cheguem a se
acumular e provocar grandes transformações, o processo de tomada de
decisão, em si próprio, limita-se àquilo que é possível de ser alocado num
momento preciso do tempo.
Percebam que as medidas marginais vão se acumulando, até se

tornarem mudanças significativas, gerando grandes transformações na
sociedade. Essas limitações imprimem a característica de gradualidade às
tomadas de decisões. Assim, elas se resumem a ajustes ou a medidas
experimentais de curto alcance no atendimento das demandas – envolvendo
pequenas tentativas que admitem o ensaio, o erro e a correção dos
rumos.
Da mesma forma, Celina Souza destaca que,
A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder

explicativo com as profundas reformas ocorridas em vários países,
provocadas pelo ajuste fiscal. No entanto os que trabalham nos governos e
os que pesquisam os orçamentos públicos conhecem bem a força do
incrementalismo, que mantém intactos estruturas governamentais e
recursos para políticas públicas que deixaram de estar na agenda
dos governos. Mas é do incrementalismo que vem a visão de que
decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e
limitam a capacidade dos governos de adotar novas políticas
públicas ou de reverter a rota das políticas atuais.

Dessa forma, para o incrementalismo, é difícil mudar a situação de uma
hora para outra, pois as políticas públicas não causam efeitos abruptos. Por
outro lado, uma vez implementada a política, torna-se difícil reverter os
seus efeitos, motivo pelo qual uma decisão pode causar impactos na
sociedade, mesmo quando não esteja mais na agenda política.
Ademais, o incrementalismo pode ser uma importante estratégia para a

adoção de políticas com alto potencial de conflito, ou políticas que
implicam limitação de recursos ou de conhecimentos, de maneira a
garantir melhores condições para sua implementação. Contudo, a própria
implementação pode ser prejudicada pelo gradualismo incrementalista, uma
vez que as medidas apenas marginais podem não causar os efeitos
desejados32.
Racionalismo
O modelo racional-compreensivo foi formalizado por Herbert Simon.

Segundo Maria das Graças Rua, não se distingue apenas pelo maior alcance
e pela maior proporção de recursos alocados.
A diferenciação se dá, também, pela própria lógica que orienta os tomadores

de decisão. Enquanto no modelo incremental existe a convicção de que o
conhecimento da realidade é sempre limitado – e que as decisões envolvem
conflitos de poder e precisam ser ágeis e rápidas e por tudo isso devem ser
cautelosas. Já o modelo racional-compreensivo parte do princípio de
que é possível conhecer o problema de tal forma que se possa tomar
decisões de grande impacto. Resumidamente, neste modelo de
tomada de decisão, os formuladores decidem que valores e objetivos
devem ser maximizados e quais as alternativas que melhor poderão
maximizá-los.
Augustinho Paludo dispõe que, no modelo racional-compreensivo, a

intervenção por meio de políticas públicas deve ter sustentação em ampla
análise prévia dos problemas sociais que contextualizam a situação-
problema a ser resolvida, considerando as preferências mais relevantes
32
Rua, 2009.

da sociedade. Segundo o autor, o método é ousado, a decisão é demorada,
o governo é o principal ator, e é mais utilizado para mudanças e decisões de
grande impacto.
Rua ensina também que a seleção da alternativa a ser adotada é feita a

partir de “uma análise abrangente e detalhada de cada alternativa,
seu custo-benefício e suas consequências”. É justamente por isso que a
decisão é mais lenta, pois requer, antes, o levantamento de todas as
informações disponíveis sobre o assunto, o estudo de todas as possibilidades
técnicas e políticas para solucionar o problema.
Contudo, para a autora, os dois estilos ou modelos de tomada de

decisão apresentam problemas:
Entre outros, o modelo incremental mostra-se pouco compatível com as

necessidades de mudança e pode apresentar um viés conservador. E o
modelo racional-compreensivo parte de um pressuposto ingênuo de que a
informação é perfeita e não considera adequadamente o peso das relações
de poder na tomada de decisões.
Buscando traçar uma alternativa a isso, outras abordagens foram

elaboradas destacando o modelo mixed-scanning, desenvolvido por Amitai
Etzioni.
Mixed-Scanning
Segundo Maria das Graças Rua,
Etzioni distingue entre decisões ordinárias ou incrementais; e decisões

fundamentais ou estruturantes. As decisões estruturantes são aquelas
que estabelecem os rumos básicos das políticas públicas em geral e
proporcionam o contexto para as decisões incrementais. Etzioni considera o
mixed-scanning o método adequado para lidar com as decisões
estruturantes porque permite explorar um amplo leque de alternativas.
Basicamente, o mixed-scanning requer que os tomadores de decisão se

engajem em uma ampla revisão do campo de decisão, sem se dedicar à
análise detalhada de cada alternativa (conforme faz o modelo racional-
compreensivo). Esta revisão permite que alternativas de longo prazo sejam
examinadas e levem a decisões estruturantes. As decisões incrementais, por

sua vez, decorrem das decisões estruturantes e envolvem análise mais
detalhadas de alternativas específicas.
Dessa forma, o modelo já se diferencia pelo fato de reconhecer que as

decisões não são todas da mesma natureza. Etzioni distingue entre
decisões estruturantes e decisões ordinárias:
 decisões estruturantes: estabelecem rumos básicos ou diretrizes

fundamentais das políticas públicas em geral e proporcionam o
contexto para as decisões ordinárias. Rua cita como exemplo os
princípios do SUS (universalidade, descentralização, subsidiariedade
etc.); e
 decisões ordinárias: decorrem das decisões estruturantes e

envolvem a análise detalhada das alternativas específicas, porém
sem o rigor técnico do modelo racional-compreensivo.
Assim, nas decisões estruturantes, não há o detalhamento da política,

mas apenas a definição do campo de decisão, com base em experiências,
aprendizados de políticas e consensos amplamente estabelecidos. Em que
pese não exista o detalhamento, as decisões estruturantes são amplamente
discutidas e analisadas, aproximando-se do modelo racional.
Por outro lado, nas decisões ordinárias, as mudanças são realizadas de

forma pontual e específica, aproximando-se do modelo incremental.
Modelo de lata de lixo
Há ainda um quarto modelo, conhecido como “lata de lixo”. Segundo

Celina Souza33, o modelo garbage can ou “lata de lixo” foi desenvolvido por
Cohen, March e Olsen (1972), argumentando que escolhas de políticas
públicas são feitas como se as alternativas estivessem em uma “lata de
lixo”. Ou seja, existem vários problemas e poucas soluções. As soluções não
seriam detidamente analisadas e dependeriam do leque de soluções que os
decisores têm no momento.
33
Souza, 2006.

Segundo este modelo, as organizações são formas anárquicas que
compõem um conjunto de ideias com pouca consistência. Dessa forma, o
modelo pressupõe que “soluções procuram por problemas”.
Isso quer dizer os vários atores vão formulando soluções e

depositando-as em uma “lata de lixo”. À medida que os problemas surgem,
as autoridades devem recorrer a essa “lata de lixo” e tentar encontrar a
solução que melhor se adeque ao problema encontrado.
Implementação das políticas
Conforme vimos acima, Enrique Saravia define que a implementação é:
[...] constituída pelo planejamento e organização do aparelho

administrativo e dos recursos humanos, financeiros, materiais e
tecnológicos necessários para executar uma política. Trata-se da
preparação para pôr em prática a política pública, a elaboração de
todos os planos, programas e projetos que permitirão executá-la.
Por sua vez, Maria das Graças Rua dispõe que a implementação pode
ser compreendida como o “conjunto de ações realizadas por grupos ou
indivíduos de natureza pública ou privada, as quais são direcionadas para a
consecução de objetivos estabelecidos mediante decisões anteriores quanto
a políticas”. Dizendo de outra forma, “trata-se das ações para fazer uma
política sair do papel e funcionar efetivamente”.
Há dois modelos tradicionais de implementação de políticas públicas:

top down, ou de cima para baixo, e bottom up, de baixo para cima.
O modelo top down considera que a responsabilidade por uma política

cabe, claramente, aos agentes situados no topo do processo político. Este
modelo pressupõe que formulação e implementação são etapas
rigorosamente separadas e diferenciadas, seja porque envolve atores
diferentes, seja porque envolve distintos graus de autoridade e de

complexidade. Assim, os políticos formulam e decidem, e comandam os
burocratas, que executam as suas decisões, implementando a política 34.
O modelo bottom-up, por outro lado, propõe que a política seja

concebida a partir da base, das percepções das demandas e das
experiências de resolução dos problemas desenvolvidos pelos atores
situados nos escalões inferiores da administração. Assim, as práticas
estabelecidas a partir da base seriam institucionalizadas nos níveis
superiores, consolidando-se como política pública.
Maria das Graças Rua menciona, ainda, a existência de um terceiro

modelo, chamado de interativo-iterativo. Nesse caso, não há um fluxo
único nem da formulação para a implementação (modelo top-down), nem
desta em direção à formulação (modelo bottom-up). Em lugar disso, haveria
um processo complexo, de idas e vindas, entre as diversas fases do ciclo,
dando origem a várias etapas de decisão, que iriam sendo reformuladas
conforme as reações dos diversos atores à agenda que se formou, ao curso
assumido pelas decisões e aos impactos da implementação.
34
Rua, 2009.

D
T - R
M
B - M
I -
V
C -
-
Vamos fazer algumas questões?
2. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto aos seus impactos sobre as relações sociais,

as políticas públicas podem ser classificadas como distributivas, redistributivas ou
regulatórias.
Comentário: de acordo com a classificação de Teixeira, as políticas públicas,

quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu papel nas
relações sociais, podem ser classificadas em:
a) distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser

instrumentalizadas pelo clientelismo;
b) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:

buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros,
o que provoca conflitos;
c) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem o

comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade; não
visam benefícios imediatos para qualquer grupo.
Dessa forma, o item está correto. Entretanto, a tipologia de Lowi acrescenta

ainda uma quarta classificação:
d) constitutivas (estruturadoras): são aquelas que criam ou estruturam as

condições para que determinados problemas passem a ser tratados
sistematicamente.
A questão segue o entendimento de Teixeira, por isso foi considerada correta.

Ademais, para o Cespe, questão incompleta não costuma ser considerada
errada.
Gabarito: correto.
3. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à sua natureza, as políticas públicas podem

ser estruturais, conjunturais ou emergenciais.
Comentário: analisando sob a perspectiva de Teixeira, essa questão estaria

correta, pois, quanto à natureza ou grau da intervenção, as políticas públicas
podem ser:
a) estruturais – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego,

propriedade etc.; e
b) conjunturais ou emergenciais – objetivam abrandar uma situação temporária,

imediata.
Entretanto, Marcelo Procopiuck apresenta outra classificação, distinguindo as

políticas públicas, quanto à sua natureza, em materiais e simbólicas.
Assim, o Cespe optou pela anulação do item, alegando que: “O assunto tratado
no item é controverso na literatura especializada. Por esse motivo, opta-se por
sua anulação”.
Gabarito: anulado.

4. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à abrangência dos seus possíveis resultados,
as políticas públicas podem ser universais, segmentais, fragmentadas e focais.
Comentário: de acordo com Teixeira, quanto à abrangência dos possíveis

benefícios, as políticas são:
a) universais – para todos os cidadãos
b) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator

determinado (idade, condição física, gênero etc.)
c) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada segmento.
O autor não menciona as políticas focais. Dessa forma, a questão estaria errada.
Entretanto, apresentando a mesma justificativa da questão acima, o Cespe
optou pela anulação. Infelizmente o motivo da anulação foi genérico,
dificultando o verdadeiro entendimento do motivo da anulação. Contudo,
entendo que o gabarito deveria ter sido mantido, pois não segue a classificação
proposta pelo autor nem outra tipologia conhecida.
Alguns autores, principalmente nas ciências sociais, mencionam dois tipos de

estratégias para as políticas públicas: as universalistas, que direcionariam os
recursos públicos a todos os cidadãos; e as focalizadas, que redirecionam os
recursos para os mais pobres. Seria um possível motivo para anulação, mas
ainda entendo que o item estava errado.
Gabarito: anulado.
Com relação à construção de agenda, formulação e avaliação de políticas públicas,

julgue o item subsequente.
5. (Cespe - AUFC/TCU/2013) A ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a

emergência de problemas ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir a
entrada de um assunto na agenda.
Comentário: a inclusão de um tema na agenda decisional depende da

convergência de três fluxos: dos problemas, das soluções e político.
No fluxo dos problemas, Kingdon destaca que o motivo de alguns problemas

receberem mais atenção do que outros por parte das autoridades
governamentais está tanto nos meios pelos quais esses autores tomam

conhecimento das situações, quanto nas formas pelas quais essas situações
foram definidas como problemas.
Os meios pelos quais as autoridades tomam conhecimento das situações são os

indicadores, os eventos-foco e o feedback.
O caso descrito na questão é um evento-foco, representado por situações de

crise, desastre ou experiências que chamam a atenção das autoridades.
Entretanto, o evento tem efeitos apenas passageiros se não forem
acompanhados por uma indicação mais precisa de que há um problema.
Vimos como exemplo o caso da reforma política, tão suscitada durante os

movimentos nas ruas no ano passado, mas que, até agora, não teve
convergência política para entrar na agenda decisional.
Gabarito: correto.
6. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) O poder

público deve delegar à iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas
quando o grupo favorecido pela política pública for restrito a uma única unidade da
federação (estado ou Distrito Federal).
Comentário: as políticas públicas não são primazia do Estado, mas ele sempre
estará presente. Assim, as decisões em políticas públicas são tomadas pelas
autoridades, cabendo à iniciativa privada participar do processo contribuindo
nas discussões e, eventualmente, prestando alguns serviços descentralizados.
Ou seja, não cabe ao Poder Público delegar a decisão à iniciativa privada.
Gabarito: errado.
7. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em inglês,

usam-se os termos polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões da
política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas, aos processos
políticos e aos conteúdos da política. Policy é adotado para designar as políticas
públicas (public policy).
Comentário: vamos relembrar esses conceitos?
a) polity: refere-se à forma de organização sistema político, delineada pelo

sistema jurídico, e à estrutura institucional do sistema político-
administrativo;
b) politics: trata-se do processo político, frequentemente de caráter

conflituoso, no que diz respeito à imposição de objetivos, aos conteúdos
e às decisões de distribuição;
c) policy: refere-se aos conteúdos concretos da política, isto é, à

configuração dos programas políticos, aos problemas técnicos e ao
conteúdo material das decisões políticas.
Ou seja, a polity trata das instituições políticas; a politics é o processo político;

e a policy é o conteúdo da política. Assim, a policy é utilizada para designar as
políticas públicas.
Gabarito: correto.
8. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Decisões e

análises acerca de políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas:
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
Comentário: essa é a definição de Laswell, que vimos segundo os ensinamentos

de Celina Souza, ou seja: “decisões e análises sobre política pública implicam
responder às seguintes questões: quem ganha o quê, por quê e que diferença
faz”.
Gabarito: correto.
9. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em

qualquer situação, para se implementar determinada decisão por meio de uma política
pública, requer-se uma única ação estrategicamente selecionada.
Comentário: não há como afirmar que qualquer situação vai requerer uma única
ação estrategicamente selecionada para se implementar uma política pública.
Ademais, a implementação pode se desenvolver por três formas: top down,
bottom-up e interativo-iterativo. Nas duas últimas, o processo de implementação
se mistura com a formulação, de forma que as ações podem mudar ao longo da
implementação da política.

Gabarito: errado.
10. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas

distributivas são decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão de
recursos limitados, e, para sua implementação, é necessária uma associação público-
privada.
Comentário: segundo Celina Souza, as políticas distributivas são decisões

tomadas pelo governo, que desconsideram a questão dos recursos limitados,
gerando impactos mais individuais do que universais, ao privilegiar certos
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
Isso ocorre porque os governos vão alocando os recursos para atender a

questões pontuais, como problemas em catástrofes. Dessa forma, não se leva
em conta o fato de os recursos públicos serem limitados.
Vejam que, nesses casos, não há qualquer necessidade de associação em os

setores público e privado, pois o governo pode simplesmente alocar os
recursos para resolver um problema, sem qualquer participação dos
particulares.
Gabarito: errado.

distributivas sempre demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a
alocação de recursos.
Comentário: em geral, não se exige contrapartida fiscal daqueles que recebem

recursos decorrentes das políticas distributivas. Vamos voltar ao caso de uma
catástrofe natural. Não faz sentido o governo exigir das pessoas duramente
atingidas uma contrapartida para repassar o recurso para custear a recuperação
de suas residências. Concordam?
Gabarito: errado.

de caráter distributivo distribuem custos e não geram vantagens.
Comentário: segundo Frey, as “Políticas distributivas são caracterizadas por um

baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter
distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos - pelo
menos diretamente percebíveis - para outros grupos”.
Lembram-se das políticas redistributivas? Segundo Frey, as políticas

redistributivas, ao contrário, são orientadas para o conflito. O objetivo é o
desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros
valores entre camadas sociais e grupos da sociedade. O processo político que
visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos.
Agora, vamos contextualizar. Atualmente, há muita polêmica sobre os

programas de transferência de renda do Governo Federal. Isso porque as
pessoas que pagam altos impostos acham injusto custear as bolsas pagas às
classes mais pobres. Conseguem perceber como a população sente o custo do
programa?
Por sua vez, as políticas para amenização de catástrofes, que são distributivas,
não costumam gerar polêmica. As pessoas não conseguem perceber que seus
impostos são igualmente consumidos nesse tipo de política.
Assim, do ponto de vista da percepção, as políticas de caráter distributivo

distribuem vantagens e não acarretam custos.
Gabarito: errado.

distributivas geram impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem
certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
Comentário: essa é uma das características das políticas distributivas. Elas

geram impactos mais particulares do que universais, pois privilegiam certos
grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.
Gabarito: correto.
14. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) As políticas

redistributivas têm como objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos
financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
Comentário: as políticas redistributivas buscam a apropriação de recursos

econômicos de classes de maior renda para repasse para as de menores
rendimentos numa sociedade. O objetivo normalmente é melhorar o perfil de
distribuição de renda.
Gabarito: correto.
15. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) O sistema

previdenciário brasileiro não constitui caso de política redistributiva, uma vez que
aqueles que contribuem receberão benefícios reduzidos no futuro.
Comentário: segundo Moura, Tafner e Filho (2007), a previdência brasileira, por

ser um seguro social, constitui um mecanismo de distribuição de renda, ou seja,
é uma política redistributiva.
Gabarito: errado.

públicas redistributivas baseiam-se em oportunidades o mais possível equânimes de
acesso a educação, emprego e sistema de saúde, no entanto, exclui-se de tais
políticas a redistribuição de renda.
Comentário: ficou fácil, concordam? A principal política redistributiva é a de

distribuição de renda.
Gabarito: errado.
17. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Exemplo

de função regulatória no domínio econômico é a atuação do Banco Central (BC) na
regulação da estabilidade da moeda; o BC pode comprar e vender divisas e ampliar
ou reduzir os depósitos compulsórios das instituições financeiras.
Comentário: a atuação do Banco Central é um exemplo de política regulatória.
Gabarito: correto.
18. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) No Estado

brasileiro, as portarias emitidas por autarquias públicas não possuem função
regulatória, tratam-se apenas de sugestões de conduta.
Comentário: as autarquias, em particular as agências reguladoras, possuem um

importante papel no desenvolvimento de políticas regulatórias. Assim, uma

portaria de uma autarquia pública possui sim função regulatória.
Gabarito: errado.

regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias.
Comentário: questão retirada da definição de Klaus Frey:
Políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos

e portarias. Os efeitos referentes aos custos e benefícios não são
determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das
políticas.
Gabarito: correto.
20. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Nas

políticas regulatórias, tanto os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma
equilibrada entre os setores da sociedade, quanto as políticas podem atender a
interesses particulares e restritos.
Comentário: prosseguindo, o Frey dispõe ainda:
Custos e benefícios podem ser distribuídos de forma igual e equilibrada

entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas
também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos
de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conforme a
configuração específica das políticas.
Gabarito: correto.

regulatórias envolvem grupos de interesse, o que dispensa o envolvimento da
burocracia governamental e de políticos.
Comentário: as políticas regulatórias, assim como as demais políticas, envolvem

diversos grupos de interesses. Muitas vezes, os interesses desses grupos
podem ser divergentes. Por exemplo, uma política para o sistema de
comunicação pode ser benéfica para as empresas que explorar a atividade e
ruim para a população, que usufrui dos serviços.
Assim, é muito importante o envolvimento da burocracia governamental, com

seus servidores especialistas na área, e dos políticos, para debaterem tanto os
aspectos técnicos como os políticos, em busca da melhor alternativa para o
interesse público.
Gabarito: errado.
22. (Cespe – Analista/SERPRO/2013) No processo de formulação de uma política

pública, a tomada de decisões refere-se ao momento em que os interesses dos atores
são equacionados e as alternativas de solução são explicitadas.
Comentário: segundo Enrique Saravia, “a formulação inclui a seleção e

especificação da alternativa considerada mais conveniente, seguida de
declaração que explicita a decisão adotada, definindo seus objetivos e seu
marco jurídico, administrativo e financeiro”.
Como há diversos atores envolvidos, o momento da escolha de uma alternativa

é quando os interesses são equacionados. Assim, ocorrerá a especificação da
alternativa considerada mais conveniente, seguida da declaração que vai
explicitar a decisão adotada.
Gabarito: correto.
Avaliação em políticas públicas
O conceito de avaliação, no âmbito da atividade estatal, ganhou forças

a partir da transformação do papel do Estado, em particular após os
esforços de reconstrução pós Segunda Guerra Mundial, principalmente por
causa do desenvolvimento das políticas sociais, com a consequente
necessidade de se avaliar os custos e as vantagens das intervenções35.
Ademais, a forma como se realiza a avaliação também evoluiu desde as

reformas da administração pública, quando o parâmetro deixou de ser os
processos para se avaliar os resultados das políticas públicas.
35
Rua, 2009.

Para Maria das Graças Rua36, a avaliação é um termo empregado em
muitos e diversos contextos, sempre se referindo a julgamentos, geralmente
informais. Entretanto, a avaliação de políticas públicas diferencia-se porque
consiste estritamente na avaliação formal, que é o exame sistemático
de quaisquer intervenções planejadas na realidade, baseado em
critérios explícitos e mediante procedimentos reconhecidos de
coleta e análise de informação sobre seu conteúdo, estrutura,
processo, resultados, qualidade e/ou impactos. Assim, podemos
afirmar que a avaliação formal:
a) é um julgamento (porque envolve valores);
b) é sistemática (porque se baseia em procedimentos e indicadores

reconhecidos e previamente estabelecidos);
c) incide sobre o conteúdo (problemas eleitos e suas soluções),

as estratégias, o desenho ou concepção (estrutura), os
processos (insumos, atividades, capacidades, hierarquias de
precedência e mecanismos de coordenação), produtos
(preliminares, intermediários e finais), efeitos e impactos;
d) é uma política, programa ou projeto;
e) tem como referência critérios explícitos; e
f) contribui para o aperfeiçoamento, a melhoria do processo

decisório, o aprendizado institucional e/ou o aumento da
accountability.
Assim, a avaliação é um importante instrumento, pois permite fazer um

julgamento das políticas públicas, analisando todos os seus aspectos e, em
especial, os impactos ou efeitos da ação. Dessa forma, a avalição pode
contribuir para o aperfeiçoamento das políticas e programas
governamentais, melhorando seus processos, a aprendizagem e
aumentando a accountability.
Rua descreveu ainda a trajetória histórica da avaliação. Segundo a

autora, em um primeiro estágio, a avaliação era centrada na mensuração
dos fenômenos analisados; depois avançou em direção às formas de
36
Rua, 2009.

atingir resultados; por fim, evoluiu para o julgamento das
intervenções quanto à sua eficácia e eficiência, efetividade,
sustentabilidade e outros aspectos, como a equidade, por exemplo.
Tipos de avaliação
Para Faria37, é possível distinguir pelo menos quatro tipos de uso da

avaliação: instrumental, conceitual, como instrumento de persuasão e para
o “esclarecimento”. Vamos analisar cada uma delas?
a) Instrumental – a avaliação dá suporte a ação específica

(confirmação, modificação ou término), sendo encampados pelos
tomadores de decisões para a melhoria da política ou do
programa em questão. A avaliação instrumental é fonte para a
tomada de decisão.
b) Conceitual – usualmente circunscrito aos técnicos locais do

programa, a quem não é com frequência atribuído um maior poder
de decisão. Nesse caso, as descobertas da avaliação (e o seu próprio
processo de realização) podem alterar a maneira como esses
técnicos compreendem a natureza, o modo de operação e o impacto
do programa que implementam. O uso conceitual das descobertas
diferencia-se do uso instrumental porque, no primeiro caso,
nenhuma decisão ou ação é esperada (pelo menos não
imediatamente).
c) Como instrumento de persuasão - é um recurso para mobilizar

o apoio à posição que os tomadores de decisão já têm sobre
as mudanças necessárias na política ou programa e para
ganhar novos adeptos para as mudanças desejadas. Busca-se aqui
legitimar uma posição e ganhar novos adeptos para as mudanças
desejadas. Um exemplo, apresentado por Faria, foi a forma como o
ditador Augusto Pinochet fez uso do sistema de avaliação
educacional implantado por ele no Chile (Simce), em 1988, para dar
maior visibilidade e legitimidade ao processo de privatização do
ensino no país, posto que os primeiros resultados mostravam com
clareza o desempenho superior das instituições privadas.
37
Faria, 2005.

d) Para o “esclarecimento” – finalmente, há o uso para o
“esclarecimento”, que nem sempre é propositado, mas que acarreta,
pela via do acúmulo de conhecimento oriundo de diversas
avaliações, impacto sobre as redes de profissionais, sobre os
formadores de opinião e sobre as advocacy coalitions, bem como
alterações nas crenças e na forma de ação das instituições,
pautando, assim, a agenda governamental. Esse é um tipo de
influência que ultrapassa a esfera mais restrita das políticas e
dos programas avaliados.
Para Cotta38, a avaliação pode ser classificada em função:
a) do seu timing (momento) em antes, durante ou depois da

implementação da política ou programa;
b) da posição do avaliador em relação ao objeto avaliado
(interna, externa ou semi-independente); e
c) da natureza do objeto avaliado (contexto, insumos, processos e
resultados).
Vamos dar uma analisada no primeiro tipo de classificação, pois é o

mais comum.
Avaliação quanto ao momento (antes, durante e depois)
Esta forma de avaliação leva em consideração o momento em que se

realiza o controle, ou seja, antes, durante ou depois da implementação da
política ou programa.
A avaliação anterior (ex ante) é realizada antes que a atividade se

inicie. Tem como finalidade prever possíveis problemas que possam
ocorrer durante o processo e escolher a melhor alternativa entre várias
políticas ou programas possíveis. É o tipo de avaliação que tem
particular importância na análise financeira de um projeto, permitindo que
se escolha a melhor opção em termos financeiros e de retorno para a
sociedade.
38
Cotta, 2001, apud Faria, 2005.

Por outro lado, a avaliação que ocorre durante (também chamada
de concomitante, formativa ou intermediária) procura investigar como
o programa funciona (observação das etapas, mecanismos, processos e
conexões), quais são as estratégias utilizadas para o alcance dos resultados,
ou seja, procura articular os meios com os fins, estabelecendo dessa forma
sua consonância ou incompatibilidade39.
Segundo Cavalcanti40, este tipo de avaliação se centraliza nos

processos e não nos resultados. Dessa forma, ela é mais utilizada na
fase de implementação de um programa ou política, pois focaliza os
aspectos que têm relação direta com a formação do programa (por isso
se chama formativa). Enquanto está em funcionamento, portanto, é
desenvolvida durante o processo de implementação da ação avaliada.
 IMPORTANTE – a avaliação formativa (durante) não se preocupa

com a efetividade do programa, pois focaliza seus processos e
mecanismos de execução.
Sua função maior é a de observar em que medida o programa está

sendo implementado como planejado.
Assim, a avaliação de processos se constitui, basicamente, em um

instrumento que se preocupa em diagnosticar as possíveis falhas de um
programa, no que diz respeito aos instrumentos, procedimentos, conteúdos
e métodos, adequação ao público-alvo, visando o seu aperfeiçoamento,
através da interferência direcionada para seus aspectos intrínsecos.
Por fim, a avaliação que ocorre depois (chamada de ex-post ou

somativa), destina-se ao controle dos resultados ou dos
impactos/efetividade das políticas ou programas. Esta categoria de avaliação
investiga em que medida o programa atinge os resultados esperados
pelos formuladores.
Para Mônica Maria de Arruda Cavalcanti,
39
Universidade de Campinas, 1999, apud Cavalcanti, 2006.
40
Cavalcanti, 2006.

Nesta categoria, em que os resultados de um programa ou política são
focalizados, a avaliação assume um caráter somativo. Essa modalidade de
avaliação que se realiza ao final da fase de implementação ou após a
conclusão de um programa, consiste no exame e análise de
objetivos, impactos e resultados. Focaliza a relação entre processo,
resultados e impacto, comparando os diferentes programas, o que
possibilita escolher o mais adequado e viável para atingir as metas no prazo
pretendido. O objetivo principal da avaliação Somativa é o de analisar
a efetividade de um programa, compreendendo em que medida o
mesmo atingiu os resultados esperados.
Para realizar a avaliação, as organizações devem utilizar alguns

instrumentos, que servirão de baliza para realizar comparações e verificar o
desempenho da política ou programa através da quantificação de
determinados atributos. A ferramenta que estamos falando chama-se
indicadores.
Análise custo-benefício e análise custo-efetividade
Tanto a análise custo-benefício quanto a análise custo-efetividade são

formas de verificar a eficiência das políticas públicas.
O custo-benefício é uma relação monetária entre os custos e os

benefícios de uma política. Se os benefícios excederem o custo, a política
é aceitável. Para estabelecer uma relação de comparação, calcula-se o valor
do custo-benefício de uma realidade com e sem política. Como os custos são
efetuados antes e os benefícios aparecem depois, devem-se atualizar os
valores pelo cálculo do valor atual líquido dos benefícios sobre o valor atual
líquido dos custos. O uso de custo-benefício é mais adequado aos projetos
econômicos, pois seus benefícios são mais facilmente qualificáveis41.
O custo-efetividade, por sua vez, não requer uma relação

monetária, sendo por isso mais utilizado em projetos sociais. Ele
pode ser assim definido: dado um montante limitado de recursos, estes
devem ser aplicados de forma tal que permitam um maior número de
41
Viana, 1996.

unidades de resultados ou benefícios, qualquer que seja o valor da unidade
de resultado. Ela é utilizada para verificar quais das possíveis alternativas
podem trazer melhores resultados ou benefícios.
Em síntese, percebe-se que a análise custo-benefício (ACB) destina-se

a comparar os custos em relação aos benefícios de uma política, sendo mais
indicado para a análise de projetos econômicos. Na ACB, as duas variáveis
permitem a análise em termos monetários (custos e os benefícios)
Por outro lado, a análise custo-efetividade (ACE) busca verificar qual

das possíveis alternativas fornece as maiores unidades de resultados,
mantendo-se fixos os custos; ou qual das alternativas oferece os menores
custos, mantendo-se fixas as unidades de resultado. Nesse caso,
normalmente os benefícios/resultados não são passíveis de valoração
econômica. Como a ACE faz a análise de políticas cujo resultado não é
passível de valoração econômica, só é possível utilizá-la para comparar
projetos/políticas com o mesmo objetivo. Se os objetivos forem diversos,
não haverá como compará-los.
Um município que deseja analisar possíveis alternativas para diminuir a

mortalidade com a dengue pode utilizar a análise custo-efetividade para
escolher a melhor alternativa. Ou seja, mantendo-se os gastos fixos, aquele
que gerar os melhores benefícios (queda da mortalidade) será a melhor
opção.
Vimos acima que existem três formas de classificar o a avaliação

quanto ao momento de sua realização (ex ante, durante e ex post).
Entretanto, Ana Luiza Viana destaca apenas duas classificações: ex ante e
ex post. No grupo das avaliações ex post, temos as avaliações de
processo e de impacto; enquanto nas avaliações ex ante é que são
realizados os cálculos de custo-benefício e do custo-efetividade de uma
política.
Vamos analisar os ensinamentos da autora:

Os estudos de avaliação, por sua vez, são de tipo específico,
compreendendo a investigação avaliativa e a avaliação propriamente dita.
Esta última pode abarcar dois tipos de estudo: a avaliação de processo e
a de impacto. A avaliação de processo estuda a fase de implementação de
determinada política. A avaliação de impacto estuda o efeito dos resultados
de uma política. Ambas são avaliações ex post - ocorrendo durante e depois
da fase de implementação. As avaliações ex ante compreendem o
cálculo do custo-benefício e do custo-efetividade de uma política.
É apenas uma forma diferente de realizar a classificação. Fazendo um

paralelo com o que estudamos antes, a avaliação de processo
corresponderia à avaliação formativa; enquanto a avaliação de impacto seria
a somativa. O que nos interessa, contudo, é que as análises de custo-
benefício e de custo-efetividade são, em geral, realizadas antes das
políticas, servindo de base para a escolha da opção mais viável.
Chega de teoria, vamos praticar um pouco.

julgue os itens subsequentes
23. (Cespe – AUFC/TCU/2013) As avaliações de processo e de impacto abrangem o

cálculo do custo-benefício e o do custo-efetividade de determinada política.
Comentário: esta questão foi retirada do texto de Ana Luiza Viana:
Os estudos de avaliação, por sua vez, são de tipo específico,

compreendendo a investigação avaliativa e a avaliação propriamente dita.
Esta última pode abarcar dois tipos de estudo: a avaliação de processo e
a de impacto. A avaliação de processo estuda a fase de implementação de
determinada política. A avaliação de impacto estuda o efeito dos resultados
de uma política. Ambas são avaliações ex post - ocorrendo durante e depois
da fase de implementação. As avaliações ex ante compreendem o
cálculo do custo-benefício e do custo-efetividade de uma política.
Ou seja, o cálculo do custo-benefício e do custo efetividade é realizado na

avaliação ex ante.
Gabarito: errado.
No que se refere aos tipos de avaliação de projetos sociais, julgue os itens sobre os
tipos de avaliação ex ante e ex post.
24. (Cespe – Assistente Social/IPAJM/2010 - adaptada) A avaliação ex ante não

permite a análise custo-benefício, e a ex post não distingue projetos concluídos de
projetos em andamento.
Comentário: o fundamento dessa questão é o mesmo do item anterior. É

justamente na avaliação ex ante que se realiza o cálculo do custo-benefício e do
custo-efetividade. Ademais, a avaliação ex post, utilizando o texto de Ana Luiza
Viana como referência, divide-se em avaliação de processo e avaliação de
impacto. A primeira pode ocorrer durante o andamento e a segunda somente
quando o projeto estiver concluído.
Gabarito: errado.
É isso! Até a próxima.
Espero por vocês!
Bons estudos.
Prof. HERBERT ALMEIDA.
http://www.estrategiaconcursos.com.br/cursosPorProfessor/herbert-almeida-3314/
QUESTÕES COMENTADAS NA AULA
1. (Cespe – AUFC/TCU/2011) As políticas públicas são implementadas por governos,

em parceria ou não com outras instituições sociais, com objetivo de realizar ações
socialmente relevantes e economicamente viáveis.
2. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto aos seus impactos sobre as relações sociais,

as políticas públicas podem ser classificadas como distributivas, redistributivas ou
regulatórias.

3. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à sua natureza, as políticas públicas podem
ser estruturais, conjunturais ou emergenciais.
4. (Cespe – AUFC/TCU/2011) Quanto à abrangência dos seus possíveis resultados,

as políticas públicas podem ser universais, segmentais, fragmentadas e focais.

julgue o item subsequente.
5. (Cespe - AUFC/TCU/2013) A ocorrência de eventos ou crises pode suscitar a

emergência de problemas ou assuntos, não sendo suficiente, contudo, para impelir a
entrada de um assunto na agenda.
6. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) O poder

público deve delegar à iniciativa privada a tomada de decisões sobre políticas públicas
quando o grupo favorecido pela política pública for restrito a uma única unidade da
federação (estado ou Distrito Federal).
7. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em inglês,

usam-se os termos polity, politics e policy para caracterizar as três dimensões da
política. Eles se referem, respectivamente, às instituições políticas, aos processos
políticos e aos conteúdos da política. Policy é adotado para designar as políticas
públicas (public policy).
8. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Decisões e

análises acerca de políticas públicas implicam responder às seguintes perguntas:
quem ganha o quê, por quê e que diferença faz.
9. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Em

qualquer situação, para se implementar determinada decisão por meio de uma política
pública, requer-se uma única ação estrategicamente selecionada.

distributivas são decisões tomadas pelo governo que desconsideram a questão de
recursos limitados, e, para sua implementação, é necessária uma associação público-
privada.

distributivas sempre demandarão contrapartidas fiscais daqueles que recebem a
alocação de recursos.
12. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Políticas de

caráter distributivo distribuem custos e não geram vantagens.

distributivas geram impactos mais particulares do que universais, ao privilegiarem
certos grupos sociais ou regiões, em detrimento do todo.

redistributivas têm como objetivo o desvio e o deslocamento consciente de recursos
financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade.
15. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) O sistema

previdenciário brasileiro não constitui caso de política redistributiva, uma vez que
aqueles que contribuem receberão benefícios reduzidos no futuro.

públicas redistributivas baseiam-se em oportunidades o mais possível equânimes de
acesso a educação, emprego e sistema de saúde, no entanto, exclui-se de tais
políticas a redistribuição de renda.
17. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Exemplo de

função regulatória no domínio econômico é a atuação do Banco Central (BC) na
regulação da estabilidade da moeda; o BC pode comprar e vender divisas e ampliar ou
reduzir os depósitos compulsórios das instituições financeiras.
18. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) No Estado

brasileiro, as portarias emitidas por autarquias públicas não possuem função
regulatória, tratam-se apenas de sugestões de conduta.

regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias.
20. (Cespe - Analista de Empresa de Comunicação Pública/EBC/2011) Nas

políticas regulatórias, tanto os custos e benefícios podem ser distribuídos de forma
equilibrada entre os setores da sociedade, quanto as políticas podem atender a
interesses particulares e restritos.

regulatórias envolvem grupos de interesse, o que dispensa o envolvimento da
burocracia governamental e de políticos.
22. (Cespe – Analista/SERPRO/2013) No processo de formulação de uma política

pública, a tomada de decisões refere-se ao momento em que os interesses dos atores
são equacionados e as alternativas de solução são explicitadas.

julgue os itens subsequentes
23. (Cespe – AUFC/TCU/2013) As avaliações de processo e de impacto abrangem o

cálculo do custo-benefício e o do custo-efetividade de determinada política.
No que se refere aos tipos de avaliação de projetos sociais, julgue os itens sobre os
tipos de avaliação ex ante e ex post.
24. (Cespe – Assistente Social/IPAJM/2010 - adaptada) A avaliação ex ante não

permite a análise custo-benefício, e a ex post não distingue projetos concluídos de
projetos em andamento.
GABARITO
1. X 11. E 21. E
2. C 12. E 22. C
3. X 13. C 23. E
4. X 14. C 24. E
5. C 15. E
6. E 16. E
7. C 17. C
8. C 18. E
9. E 19. C
10. E 20. C

REFERÊNCIAS
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo:
Ed. Saraiva, 2006.
CALDAS, Ricardo Wahrendorff (coordenador). Políticas Públicas: conceitos e

práticas. Belo Horizonte: Sebrae/MG, 2008.
CAPELLA, Ana Cláudia N. O processo de agenda-setting na Reforma da

Administração Públicas (1995-2002). [Tese de Doutorado]. São Carlos:
UFSCAR/CECH, 2004.
FREY, Klaus. Políticas públicas: um debate conceitual e reflexões referentes à

prática da análise de políticas públicas no Brasil. Planejamento e Políticas
Públicas, nº 21, 2000.
GOTTEMS, Leila Bernarda Donato; et. al. O modelo dos múltiplos fluxos de
Kingdon na análise de políticas de saúde: aplicabilidades, contribuições e
limites. (v.22, n.2, p.511-520). São Paulo: Saúde Soc, 2013.
KINGDON, John. Juntando as coisas. In: Saravia, E.; Ferrarezi, E. Políticas públicas:
coletânea (Vol. V.1, pp. 225-247). Brasília: ENAP.
PALUDO, Augustinho. Administração Pública. Rio de Janeiro: Elsevier, 2013.
PROCOPIUCK, Mario. Políticas públicas e fundamentos da Administração

Pública: análise e avaliação, governança e rede de políticas, administração
judiciária. São Paulo, Atlas, 2013.
RAICHELIS, Raquel. Democratizar a gestão das políticas sociais: um desafio a ser

enfrentado pela sociedade civil. In: MOTA, A. E. et al. Serviço Social e saúde:
formação e trabalho profissional. São Paulo: Cortez, 2006.
RUA, Maria das Graças. Análise de Políticas Públicas: Conceitos Básicos. In: O
Estudo da Política: Tópicos Selecionados. Brasília: Ed. Paralelo, 1998.
RUA, Maria das Graças. Políticas Públicas. Florianópolis: Departamento de Ciências

da Administração. UFSC; [Brasília]: Capes/UAB, 2009.
SARAVIA, Enrique. Introdução à teoria da política pública. In: Saravia, E.; Ferrarezi,
E. Políticas públicas: coletânea (Vol. V.1, pp. 21-42). Brasília: ENAP.
SOUZA, Celina. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. Sociologias, n° 16,

20-45, Jul-Dez de 2006.
TEIXEIRA, Elenaldo Celso. O papel das políticas públicas no desenvolvimento

local e na transformação da realidade. Salvador: Bahia, 2002.

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Administração Pública p/ TCE-SC - Auditor Fiscal de Controle Externo - Cargo 1 -

Professor: Herbert Almeida

POLÍTICAS PÚBLICAS ......................................................................................................................... 2

Vamos estudar, nesta aula, os seguintes itens do edital: “8 Processo

Aproveitem a aula e bons estudos!

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 1 de 54

Vimos ao longo desse curso que o papel do Estado evoluiu bastante ao

Nessa perspectiva, para atingir resultados em diversas áreas e

Trata-se de um fluxo de decisões públicas, orientado a manter o equilíbrio

Em complemento, o autor destaca que “É possível considerá-las

De forma mais operacional, o próprio Saravia complementa que,

[...] poderíamos dizer que ela é um sistema de decisões públicas que

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 2 de 54

Para Celina Souza3, a definição mais conhecida é a de Laswell, ou seja,

Devemos diferenciar, entretanto, política de políticas públicas. De

Nessa linha, o termo “política” (politics), “faz referência às atividades

Podemos concluir, portanto, que o termo política abrange o processo de

Ademais, Rua demonstra que as políticas públicas são uma das

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 3 de 54

polity instituições políticas

Dimensões da política politics processos políticos

policy conteúdos da política

Prosseguindo, Maria Rua faz a distinção entre política pública e decisão

 política pública geralmente envolve mais do que uma decisão e

 decisão política corresponde a uma escolha dentre um conjunto de

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 4 de 54

a) “um conjunto de ações e decisões do governo”5;

b) “um fluxo de decisões públicas”6; e

c) “conjunto das decisões e ações relativas à alocação imperativa

Podemos acrescentar mais alguns conceitos:

 Paludo8: “conjunto de meios, decisões e ações, que congregam

 Brooks9: “uma ampla estrutura de ideias e valores dentro da qual

Percebam o quanto os autores demonstram a relação entre o

Embora as políticas públicas possam incidir sobre a esfera privada (família,

Contudo, não significa que essas políticas serão desenvolvidas

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 5 de 54

1. analisar a gestão das políticas sociais implica referir-se a ações públicas

2. na formulação, gestão e financiamento das políticas sociais deve ser

3. esta primazia, contudo, não pode ser entendida como

Percebam que, para a autora, o Estado detém a primazia, mas não a

Vamos analisar uma questão do Cespe:

1. (Cespe – AUFC/TCU/2011) As políticas públicas são implementadas por

Segundo Maria Paula Dallari Bucci11, as políticas públicas são

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 6 de 54

Poderíamos entender que o motivo da anulação está na parte final, pois

Um último conceito de políticas públicas que vamos analisar é o de

“Políticas públicas” são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder

Percebam que o autor entende que a omissão do governo também pode

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 7 de 54

Classificação das políticas públicas

De acordo com Elenaldo Teixeira, as políticas públicas podem se

 quanto à natureza ou grau da intervenção:

a) estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda,

b) conjuntural ou emergencial – objetivam abrandar uma situação

 quanto à abrangência dos possíveis benefícios:

a) universais – para todos os cidadãos

b) segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um

c) fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro de cada

 quanto aos impactos que podem causar aos beneficiários, ou ao seu

a) distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser

b) redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:

c) regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem o

Prof. Herbert Almeida www.estrategiaconcursos.com.br Página 8 de 54