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EM EDUCAÇÃO
Prezados(as) Alunos(as)!
A disciplina Políticas Públicas em Educação compõe o Núcleo Integrador da
matriz Curricular do Curso de Licenciatura em Computação e tem como amplo objetivo
proporcionar uma visão integrada e contemporânea das questões educacionais,
sociais e políticas.
Para compreender as políticas públicas, é preciso esclarecer, de antemão, que
estas podem ser vistas sob duas faces: como área de conhecimento (disciplina ou
categoria de pesquisas); e como ação do Estado no atendimento às necessidades
sociais básicas da população.
Esta disciplina tem especial importância na totalidade do curso, uma vez que as
políticas públicas estão presentes nas diversas áreas de atuação e setores da sociedade,
manifestando-se por meio de programas e ações governamentais que orientam o
cotidiano do nosso trabalho.
O conhecimento a ser, aqui, adquirido é imprescindível para sua formação, pois
irá fornecer-lhes elementos para entender as implicações das políticas públicas em sua
área de trabalho e, consequentemente, possibilidades de um posicionamento
profissional analítico, crítico e propositivo.
Esta disciplina é composta por 5 unidades cujos conteúdos contemplam os
principais conceitos no campo das políticas públicas, tais como: o surgimento da
política pública, o seu ciclo de realização, os modelos de análises, e, finalizando, as suas
formas de implementação (programas e ações governamentais).
Unidades
1. Conceituação
2. Ciclo de realização das políticas públicas
3. Análise de políticas públicas
4. A educação como política pública: políticas e programas governamentais
Objetivos
• Apreender os conceitos que são fundamentais para a compreensão das relações que
permeiam a própria definição de política pública.
• Conhecer os fatores históricos que contribuíram para o surgimento das políticas públicas
enquanto atendimento às necessidades sociais e como área de conhecimento e disciplina
acadêmica.
• Conhecer o ciclo de uma política pública mediante a compreensão de cada momento
de sua realização definidos como agenda, formulação, implementação, execução e avaliação.
• Apreender os modelos analíticos e explicativos que são utilizados pelos pesquisadores
para analisar as políticas públicas nos diferentes momentos do seu ciclo de realização.
• Relacionar as políticas, os programas e as ações governamentais com as demandas
sociais e econômicas dos anos finais do século XX e início do século XXI.
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CONCEITUAÇÃO
Esta unidade tem como objetivo:
Política pública
Políticas públicas são definidas de várias formas. Apresentaremos abaixo alguns
conceitos para que possam compreender os sentidos que são atribuídos ao termo.
Enrique Saravia (2006, p 28-29) define política pública como:
política pública tem certa relação com o poder do Estado e preocupações em manter
o equilíbrio social a partir de decisões tomadas por um grupo. É importante, ainda,
observar alguns termos utilizados por Saravia (2006), em sua conceituação, como
decisões públicas, equilíbrio social, processo decisório, política, que no decorrer dos
estudos iremos esmiuçando seus significados.
Celina Souza (2006) reforça que não existe uma, nem a melhor, definição sobre
o que seja política pública e apresenta conceituações de diversos autores, transcritas a
seguir. Evitar tantos apuds, prefira o original! Colocar páginas. Vejam que aqui quero
ressaltar a observação da autora, então apresento os conceitos destacados por ela.
Estado
Conceituar Estado não é uma tarefa
simples, pois requer entender que as formas
que assume no tempo histórico têm relação Quando nos referimos ao termo estado
no seu sentido político, devemos iniciar
com as relações de poder e o contexto sua escrita em maiúsculo, ou seja,
social e econômico. Por isso, vamos fazer escrevemos Estado. Quando nos
referimos à localização geográfica
uma breve retomada sobre a formação do
escrevemos em minúsculo, estado.
Estado Moderno para, então, conceituá-lo.
A ideia de Estado foi se desenvolvendo, ao longo da história, à medida que
crescia o grau de abrangência populacional e consequente complexidade das
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organizações. Nessa trajetória histórica, a atuação do Estado assume as mais variadas
formas, de acordo com as condições de cada tempo e lugar, indo dos Estados
teocráticos e centralizados da antiguidade oriental aos Estados totalitários e aos
democráticos de nossos dias. A forma de Estado que predomina na sociedade atual é
o chamado Estado Moderno.
Como vocês devem lembrar o Estado Moderno surge em meados do século XV
e vai ser constituído, primeiramente, como Estado Absolutista (séculos XVI) depois
como Estado Liberal (século XVIII). É importante enfatizar que a forma de atuação do
Estado Moderno passou e ainda pode passar por variações o que depende das
necessidades políticas e econômicas da sociedade e das disputas de poder.
O Estado moderno é caracterizado por uma democracia liberal e pelo modelo
econômico capitalista e assume diferentes formas de intervenção na sociedade a
depender das necessidades ligadas a política e a economia, conforme demonstramos
abaixo:
Estado Liberal: Seu princípio básico é a “teoria da mão invisível”, exposta na obra
A Riqueza das Nações, escrita no século XVIII por Adam Smith. Segundo essa teoria o
mercado se autorregula, não sendo necessário qualquer tipo de intervenção estatal.
As funções do Estado se limitam a zelar pela segurança pública e pelos direitos civis
que estão ligados à liberdade individual. Assim, os indivíduos com seu direito de
liberdade e igualdade podem e devem disputar o seu lugar no mercado, sendo que o
fracasso ou o sucesso só dependem de seu esforço, bem como o desemprego, o
desabrigo, a falta de conhecimento podem ser qualificados como algo ruim pelo
Estado, mas nunca como injusto, pois não “existem” culpados diretos. O Estado liberal
tem conceito próprio de democracia.
No período de 1940 e 1970, a forma de atuação do Estado foi denominada de
Estado Regulador, pois desenvolvia políticas voltadas para a proteção social (Estado de
Bem-Estar Social) e para a garantia do pleno emprego, intervindo, assim, na economia.
(Retomaremos este assunto na Unidade 2).
A partir de meados dos anos de 1970, o mundo capitalista sofreu grande crise
e seus analistas atribuíam a causa dessa crise ao fato do Estado investir muito nas
políticas sociais. Isto gerou a necessidade de se estabelecer novas estratégias para
recuperação da acumulação do capital e uma série de reformas passaram a acontecer
nos setores produtivo, econômico, administrativo e político, requerendo a redefinição
dos modelos de produção, do papel estratégico do Estado, do modelo educacional,
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Figura 1 Figura 2
Fonte: http://publicphoto.org/c/business-finance/ Fonte: http://publicphoto.org/c/business-finance/page/2/
Teoria Liberal: trata-se de uma doutrina política e econômica surgida na Europa na Idade
Moderna. No sentido político defende o direito do indivíduo de seguir a própria determinação,
dentro dos limites impostos pelas normas definidas socialmente; prevê oportunidades iguais para
todos e garante o direito a propriedade privada. Na economia defende a não intervenção do Estado
por acreditar que a dinâmica de produção, distribuição e consumo de bens deve ser regida pelas
leis do mercado.
Teoria Positivista: corrente filosófica surgida na primeira metade do século XIX através de
Auguste Comte (1798-1857), cujas ideias vinham do método de investigação das ciências da
natureza, a partir da qual fazia-se a associação da vida social as mesmas relações e princípios
com os quais os cientistas explicavam a vida natural. A sociedade foi concebida como um
organismo constituído de partes integradas e coesas que funcionavam harmonicamente,
segundo um modelo físico ou mecânico que não muda e à qual o homem devia submeter-se.
Essa posição de submissão facilita a aceitação de leis naturais que consolidam a ordem vigente,
justificadora da autoridade reinante e protetora dos interesses – riqueza e poder – hegemônicos
naquele momento histórico. Essa doutrina se faz presente no ideário da nossa sociedade atual no
sentido da aceitação das diversidades econômicas e sociais e com o objetivo de fortalecimento
da ordem social combate-se qualquer doutrina revolucionária e as forças se concentram na
renovação moral da sociedade e não na sua transformação. Ordem e progresso, lema de nossa
bandeira, são termos positivistas. Positivismo e liberalismo são doutrinas que fundamentam a
sociedade capitalista.
Teoria Marxista: ideias filosóficas, econômicas, políticas e sociais que surgem a partir dos estudos
de Karl Marx e Friedrich Engels, no século XIX, sobre a sociedade capitalista. Essa teoria faz uma
crítica a organização social capitalista e afirma a existência de uma sociedade de classe onde os
interesses são antagônicos, o que inviabiliza a realização do bem comum e a neutralização do
Estado.
b) Na teoria marxista:
O “Estado é a instituição que tem como função assegurar e conservar a
dominação e a exploração de classe” (MARX; ENGEL, 2002). E, segundo BRAVERMAN
(1980), o “estado é o penhor das condições, das relações sociais, do capitalismo, e o
protetor da distribuição cada vez mais desigual da propriedade que esse sistema
enseja”.
Vamos lá! O conceito de Estado foi apresentado e agora vocês devem estar se
perguntando onde entra o papel do governo. Governo e Estado são a mesma coisa?
Governo
Genericamente, Governo é definido como o sistema político de um Estado,
conduzido por pessoas que exercem o Poder Executivo. O ato de governar ocorre sob
uma forma de governo - monarquia, diarquia ou república – que, por sua vez se
organiza em sistemas de governo –, parlamentarismo, presidencialismo ou
semipresidencialismo. O governo terá ainda um regime político que orienta suas
concepções – democracia, autoritarismo ou totalitarismo.
O Estado não pode ser definido apenas como governo ou vice-versa. As teorias
de Estado não são abstratas, elas se concretizam pela opção/adoção que diferentes
atores da sociedade assumem para realizar suas ações políticas (de diversos setores
e/ou partidos políticos) ou quando assumem o governo e passam a exercer a liderança
de uma nação, estado ou município.
Isso quer dizer que um governo não decide sozinho sobre uma política ou outra,
há momentos em que outros setores exercerão influências sobre tais decisões, por
exemplo, as grandes empresas capitalistas, os bancos credores, os organismos
internacionais como a Organização das Nações Unidas (ONU), a Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), a Organização Internacional do
Trabalho (OIT), dentre outros.
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Figura 3: Sede da ONU, em Nova York (EUA) Figura 4: Sede da OIT, em Genebra (Suíça)
Fonte: http://www.infoescola.com/geografia/organizacao- Fonte: http://es.wikipedia.org/wiki/
das-nacoes-unidas-onu/ Archivo:OIT_-_Sede_de_Ginebra.jpg
Sociedade
Assim como os outros termos estudados sociedade não possui um único e
simples conceito. Comumente, é definida como uma totalidade de indivíduos que
vivem num determinado território compartilhando culturas e valores.
Na área da Sociologia, teóricos como Talcott Parsons, Max Weber, Émile
Durkheim, Karl Marx elaboraram suas conceituações de sociedade a partir de
diferentes categorias de análise, que não serão detalhadas nesta disciplina, porém,
vamos apreender o sentido de sociedade com base na organização do trabalho e,
nesse sentido, estaremos nos respaldando numa visão marxista de sociedade.
Vamos conhecer um pouco sobre cada um desses teóricos da sociologia:
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Karl Heinrich Marx. Economista, filósofo,
jornalista, teórico político, sociólogo alemão
nasceu em 1818 e morreu em 1883. Em seus
estudos e trajetória política foi idealizador de
uma sociedade com distribuição de renda
justa, equilibrada e igualitária. Em suas obras
analisou criticamente a sociedade capitalista
e defendeu o comunismo. Para Marx a
história da sociedade capitalista é marcada
Figura 6 pela divisão e luta entre as classes sociais.
Fonte: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Marx3. Algumas de suas obras são: O 18 brumário de
jpg#filelinks Luís Bonaparte; O manifesto comunista; A
ideologia alemã; O Capital, dentre outros.
Émile Durkheim. Sociólogo francês,
nasceu em 1858 e morreu em 1917. É
considerado uns dos fundadores da
Sociologia. Seu pensamento tem influência
de August Comte e Herbert Spencer,
buscando dar cientificidade no estudo da
humanidade. Para ele o objeto da Sociologia
são os fatos sociais, cujas características são:
generalidade, exterioridade e coercitividade.
Ou seja, o que as pessoas sentem, pensam ou
fazem independente de suas vontades
Figura 7 individuais, é decorrente de um
Fonte: comportamento estabelecido pela sociedade.
http://en.wikipedia.org/wiki/File:Emile_Durkheim.jpg
Suas principais obras são: Da divisão do
trabalho social (1893); Regras do método
sociológico (1895); O suicídio (1897).
Max Weber. Sociólogo e economista
alemão, nasceu em 1864 e morreu em 1920.
Para Weber a sociedade pode ser
compreendida a partir do conjunto das ações
individuais e estas só se tornam ação social
quando o indivíduo estabelece comunicação
de suas ações com os demais indivíduos. A
Figura 8 busca do sentido que as ações do indivíduo
Fonte: têm é denominado método compreensivo.
http://commons.wikimedia.org/ Suas principais obras são: Economia e
wiki/File%3AMax_Weber_in_ Sociedade; e A Ética Protestante e o Espírito
1884.jpg do Capitalismo.
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Talcott Parsons. Sociólogo norte-
americano, nasceu em 1902 (Colorado/EUA)
e morreu em 1979. Em seus estudos buscou
explicar as razões para a existência de uma
ordem social, tendo como base as teorias de
Pareto, Durkheim e Weber. Para ele os
sistemas sociais podem ser estudados à luz
de quatro necessidades funcionais: a
manutenção das normas (estabilidade
derivada da motivação para desempenhar
Figura 9 tarefas); a integração (coordenação interna);
Fonte:
http://en.wikipedia.org/wiki/File:T._Parsons.jpg
a continuidade de objetivos (o
estabelecimento de finalidades para o
sistema) e a adaptação (a utilização dos
recursos do meio. Suas principais obras são:
The Structure of Social Action (1937) e The
Social System (1951).
Política
A atividade política passou a existir quando os grupos humanos começaram a
se organizar para viver em sociedade, formando um sistema hierárquico de poder no
qual o mais forte ou mais sábio que detinha tal poder.
No decorrer da história os sistemas políticos eram geralmente absolutistas
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[...] ações são operações das quais resultam produtos (bens ou serviços) ofertados à
sociedade, que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Incluem-se
também no conceito de ação as transferências obrigatórias ou voluntárias a outros
entes da Federação e a pessoas físicas e jurídicas, na forma de subsídios, subvenções,
auxílios, contribuições, doações, etc. e os financiamentos.
O binômio “Programa-Ação”, que estruturava tanto os planos plurianuais como os
orçamentos, dá lugar a Programas Temáticos, Objetivos e Iniciativas, tornando-se a
Ação uma categoria exclusiva dos orçamentos. Com isso, define-se uma relação de
complementaridade entre os instrumentos, sem prejuízo à integração. O Plano tem
como foco a organização da ação de governo nos níveis estratégico e tático, e o
Orçamento responde pela organização no nível operacional. O Programa Temático
retrata no Plano Plurianual a agenda de governo organizada pelos Temas das
Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Sua abrangência deve ser a
necessária para representar os desafios e organizar a gestão, o monitoramento, a
avaliação, as transversalidades, as multissetorialidades e a territorialidade. O
Programa Temático se desdobra em Objetivos e Iniciativas. Exemplos: Programa
Temático – Energia Elétrica; Programa Temático – Agricultura Irrigada; Programa
Temático – Aperfeiçoamento do Sistema Único de Saúde (SUS).(BRASIL, 2011, p.
15-16).
Agenda e atores
Agenda pode ser entendida como a lista de prioridades das necessidades sociais
básicas dos cidadãos
definida pelo poder público, cuja intervenção é legitimada sob a forma de decisão das
autoridades públicas.
Atores são aquelas pessoas que participam dos processos de formulação,
implementação ou de avaliação das Políticas Públicas. Essas pessoas (atores) podem
fazer parte do grupo governamental (ou estatal) ou do grupo não governamental (ou
privado). A referência para essa classificação é Viana (1988).
Os atores governamentais (estatais) são aqueles que exercem funções públicas,
definidas pelo processo eleitoral (os políticos partidários), ou por concurso público
(servidores públicos). Geralmente, o grupo estatal é o maior responsável pelos
processos de implementação.
Atores governamentais: Presidente da República, diplomatas, parlamentares,
altos burocratas e funcionários de carreira, funcionários do Legislativo e membros
do Judiciário, políticos eleitos, governadores, prefeitos, empresas públicas e
organizações governamentais.
Os atores não governamentais (privados) são aqueles pertencentes à sociedade
civil, portanto não possuem vínculo direto com a estrutura administrativa do Estado.
Atores não governamentais: atuam em sindicatos patronais, sindicatos de
trabalhadores, associações civis, universidades, centros de pesquisa, grupos de
interesse e os lobbies, organismos internacionais, partidos políticos, organizações
não governamentais, movimentos sociais, empresas, entidades de representação
empresarial, pastorais, imprensa, associações da sociedade civil organizada,
dentre outros.
Os atores também podem ser classificados em visíveis e invisíveis, conforme sua
exposição pública.
Atores visíveis: podem ser governamentais ou não governamentais, a visibilidade
é dada pela imprensa e pelo público.
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Europa ocidental com a presença dos ‘vagabundos’ e, sobre estes, o Estado intervinha
com repressão da vagabundagem, com a obrigatoriedade do trabalho e com o
controle da circulação da mão-de-obra. Desse período para a época atual (dos
excluídos), verificamos a configuração de uma nova questão social uma vez que na
dinâmica social se tem a dialética do mesmo e do diferente (metamorfose), traduzida,
à exemplo, na homologia da posição entre os vagabundos anterior a revolução
industrial e os inempregáveis da atual sociedade salarial, sendo que a existência desses
grupos coloca em ameaça a “coesão” de uma sociedade (CASTEL, 1998).
A questão social que se impõe a partir do século XIX tem na base o evento do
livre acesso ao trabalho e decorrente condição salarial, pois se:
Vimos no trecho anterior que da relação entre questão social e o Estado surge
a política social e que está se estabelece como uma política de ação sendo conduzida
no seu desenvolvimento histórico por diferentes formas do Estado.
Entre 1940 e 1970, vamos encontrar uma nova forma de atuação do Estado
que, por várias razões, se torna cada vez mais obrigado a intervir na realidade social e
econômica. Primeiro, porque o modelo de política econômica dos Estados Modernos
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Material complementar
[...] na Europa, a área de política pública vai surgir como um desdobramento dos
trabalhos baseados em teorias explicativas sobre o papel do Estado e de uma das mais
importantes instituições do Estado - o governo -, produtor, por excelência, de políticas
públicas. Nos EUA, ao contrário, a área surge no mundo acadêmico sem estabelecer
relações com as bases teóricas sobre o papel do Estado, passando direto para a ênfase
nos estudos sobre a ação dos governos.
O que precisamos entender, aqui, é que as ideias desses autores vão contribuir
para os trabalhos de análises de políticas públicas e para a ampliação e/ou criação de
novos métodos de análises.
Quem teria interesse em analisar política pública? Quais as razões para realizar
um estudo analítico dessa natureza? Como se analisa?
Segundo Palumbo (1989), analisar políticas é um esforço profissional praticado
por inúmeras pessoas ligadas a esse campo de estudo, seja em escolas de políticas
públicas, de administração ou de gestão pública.
As razões podem ser:
puramente científicas (apenas para aprofundar-se no tema aumentando o
conhecimento e a teoria);
profissional (quando cientistas sociais buscam colaborar com governos no
aprimoramento das políticas);
revolução silenciosa (quando os estudos fazem parte das agencias
governamentais para avaliar se os programas estão alcançando os objetivos
desejados;
política (para aconselhar os políticos sobre qual política devem apoiar nos
momentos de campanha e também depois de eleitos).
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A realização das políticas públicas é constituída por várias etapas formando o
que podemos chamar de ciclo das políticas públicas. As análises das políticas públicas,
geralmente, são feitas por meio do estudo de cada etapa desse ciclo, separadamente,
pois são amplos e podem ser vistos como categorias de análise.
Busquem mais subsídios teóricos para compreensão desse universo, lendo os
textos indicados como complementares.
Texto 3
SOUZA, Celina. Estado da arte da pesquisa
em políticas públicas. Sociologias, Porto
Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p. 20-45.
Disponível em: <www.scielo.br/pdf/soc/n16/
a03n16.pdf>. Acesso em: 3 jun. 2012.
O momento da avaliação
A avaliação consiste na mensuração e análise dos efeitos produzidos na
sociedade pelas políticas públicas, mais especificamente, em relação às realizações
obtidas e às consequências previstas e não previstas.
A avaliação é a área de política pública que mais se desenvolveu nos últimos
tempos. Isso se deu, em grande parte, devido às alterações históricas ocorridas nas
áreas política, social e econômica que se colocaram como desafios aos governos,
exigindo modificações sobre a forma de compreender, formular e avaliar as próprias
políticas.
Nesse contexto, a avaliação de políticas públicas passou por mudanças teóricas
e discursivas, marcadamente:
na década de 1960: nesse período o foco político sobre a avaliação voltou-se
para o fornecimento de informação para os gerentes de programas públicos,
dando retorno para correções de rumo;
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Quadro 2 – Avaliação quanto à posição que o avaliador ocupa em relação à política ou ao programa
avaliado
proposta. Isso se traduz quando a realização de uma dada ação para a resolução de
um problema amplo exigiria articulação entre diversos setores, porém, isso não ocorre.
Vamos imaginar que para resolver o problema de saneamento básico de um município
fosse necessário articular os setores da saúde (para tratamento das doenças adquiridas
e campanhas de prevenção) e da educação (para o trabalho de conhecimento para a
prevenção), entretanto, a ação realizada seria apenas de instalação da rede de esgoto.
Essa falta de articulação pode justificar a segunda característica que é
competição interburocrática, identificada pela demarcação de áreas de atuação de
cada setor, agência ou órgão estatal.
A descontinuidade administrativa se caracteriza pela constante interrupção,
abandono ou substituição das políticas, causando indefinição nos rumos pretendidos.
Isso ocorre porque os grupos ou governos que estão à frente dos processos nem
sempre possuem concepções consolidadas e, ainda, podem ser levados por
convicções, preferências, compromissos políticos e/ou individuais, entre outros. Outro
fator é que a cada mudança política partidária os agentes que ocupam cargos
estratégicos também são mudados e provocam alterações nas ações em andamento.
É muito comum vivenciarmos essa descontinuidade política no setor educacional.
As decisões tomadas a partir da oferta e não da demanda se configuram
quando há um descompasso entre o real problema social e a política definida para
atendê-la. Descompasso causado por decisões que priorizam os meios e nos os fins.
A separação entre formulação/decisão e implementação acontece devido uma
visão de que o momento mais complexo da política está na primeira fase
(formulação/decisão), sendo a implementação considerada um momento de tarefas
de baixa complexidade. Essa visão também é expressa nas diferenças de status e de
capacitação dos envolvidos nas fases do processo como um todo.
A desarticulação entre política econômica e política social tem estreita relação
com o papel do Estado em relação às políticas econômicas e em relação às políticas
sociais que tratamos na Unidade 2. Como vimos, em tempos de políticas neoliberais a
política social sofreu uma retração nos investimentos governamentais, contudo, há
uma recente percepção de que o investimento na política social pode ser benéfico para
o setor produtivo ao colocar parte carente da população com possibilidades de
consumo.
Observando as características dessas regularidades das políticas públicas no
Brasil, podemos concluir que muito há para ser superado no que diz respeito a
execução do ciclo das políticas de forma coerente e satisfatória. Não podemos deixar
de refletir, contudo, sobre a construção de uma sociedade na qual as pessoas não
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Nesta unidade, nosso objetivo é abordar a análise das políticas públicas. Essa
análise é o momento em que estudiosos da área buscam entender e explicar os fatores
que perpassam desde a origem até a realização final da política pública, levando em
consideração, também, os atores envolvidos nesse processo.
A análise das políticas públicas é feita por meio da aplicação de modelos
analíticos e explicativos para melhor entender como e por que o governo faz ou deixa
de fazer alguma ação para o atendimento das necessidades sociais dos cidadãos.
Existem muitos modelos para se fazer essa análise, vamos apresentar, no item 4.1,
alguns deles. No item 4.2, conheceremos uma pesquisa sobre um levantamento das
pesquisas feitas no Brasil, num determinado período, sobre políticas públicas.
encaminhamento, pois atingem maior número de pessoas e impõem perdas para uns
e ganhos incertos e futuro para outros; d) políticas constitutivas: que lidam com
procedimentos.
Cada tipo de política pública pode gerar grupos de oposição ou de apoio
diferentes, processando-se, portanto, dentro do sistema político de forma também
diferente.
Incrementalismo
A visão da política pública como um processo incremental vincula-se as
questões orçamentárias. Segundo Souza (2006) essa visão foi desenvolvida por
Lindblom, Caiden e Wildavsky, para os quais os recursos governamentais para um
programa, órgão ou uma dada política pública não partem do zero e sim, de decisões
marginais e incrementais que desconsideram mudanças políticas ou mudanças
substantivas nos programas públicos, tornando as decisões dos governos apenas
incrementais e pouco substantivas.
A visão incrementalista da política pública perdeu parte do seu poder explicativo
com as profundas reformas ocorridas em vários países, decorrentes do ajuste fiscal, que
mudou as formas de se prestar contas. Entretanto, do incrementalismo ainda vem a
visão de que decisões tomadas no passado constrangem decisões futuras e limitam a
capacidade dos governos de adotar novas políticas públicas ou de reverter a rota das
políticas atuais.
Vimos nas aulas anteriores que a educação é uma das necessidades básicas do
indivíduo e, por isto, é direito de todos e é dever do Estado prover esse direito. Sendo
a educação necessidade básica e direito individual se caracteriza como uma política
social cuja forma de atendimento, pelo Estado, define-a como política pública.
Para desenvolvermos esta unidade, vamos nos ater primeiramente ao
entendimento da educação formal na sua relação com as mudanças sociais e
econômicas, para adentrar no conhecimento sobre os principais programas e ações
propostos para a educação brasileira nos últimos 20 anos (década de 1990 e início do
século XXI), que são importantes para os objetivos de nossa disciplina.
são orientados por essa relação entre escola e sociedade. A escola passou a fazer parte
da formação do indivíduo orientando sua inserção social, seu grau de cidadania, sua
relação com o mundo do trabalho e com a cultura.
Para uma nação a educação formal contribui para a construção da identidade
nacional, por meio do ensino da língua, de valores, de regras de convívio em sociedade
e de determinada cultura. Dessa forma, a educação constituiu-se como um direito
subjetivo e, por consequência, um dever do Estado de oferecê-la, o que é feito por
meio das políticas educacionais.
As políticas para a educação nos dias atuais são decorrentes de mudanças no
mundo capitalista, ocorridas a partir da crise do capital dos anos 1970, que trouxerem
desdobramentos diversos nos aspectos econômico, social, cultural e educacional. Entre
os teóricos da economia e da ciência política predominava a compreensão de que a
crise estava na forma de atuação do Estado (lembram que até os anos de 1960 o
Estado investia nas políticas sociais com o Welfare State), assim, houve uma mudança
no seu papel passando a intervir menos na economia e reduzindo a atuação e forma
de atendimento às políticas sociais. Trata-se do Estado Neoliberal. Essa redução no
atendimento às políticas sociais trouxe consequências para a educação, a saúde e
outras áreas sociais.
Portanto, mediante a crise estrutural do capital, o setor educacional também foi
questionado em relação aos objetivos a serem alcançados, aos conteúdos propostos,
ao modelo de gestão da educação e da escola e as formas e enfoques do
financiamento.
Em decorrência disto, assistiu-se, ao longo dos anos 1970, 1980 e 1990, a uma
vasta discussão a respeito de reformas, necessárias para a educação, que foram se
tornando temas recorrentes na justificação e formulação de políticas para diversos
países, principalmente da América Latina. Tais discussões, acentuadas nos anos 1990,
podem ser verificadas nas publicações de estudiosos da área e de empresários, em
eventos promovidos por grandes organismos internacionais e, principalmente, nos
documentos do Banco Mundial (BM) que sistematizam a grande narrativa neoliberal
de vinculação entre educação e produtividade, numa clara visão economicista.
A tendência das reformas apontava para a minimização do Estado, o qual se
afastava de seu papel de
provedor dos serviços públicos como a saúde e a educação.
No Brasil, apesar do processo de ajuste da economia brasileira às exigências da
reestruturação global da economia ter sido deflagrado no governo Collor (1991-1992),
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Agora, um trecho escrito por Marília Fonseca, pesquisadora sobre projetos que envolvem a
participação técnica e financeira do Banco Mundial, na educação. Artigo O Banco Mundial como
referência para a justiça social no terceiro mundo: evidências do caso brasileiro. Disponível em:
www.scielo.br/scielo. php?pid=S0102-25551998000100004...sci... Acesso em: 12 ago. 2012.
No final dos anos 1990 e primeiros anos do século XXI, a educação prossegue
no mesmo curso. Em 2003, tivemos a mudança de governo com a eleição de Luis
Inácio Lula da Silva para a presidência da república, que trazia novas proposições para
a educação. Entretanto, devido aos compromissos que são firmados nos acordos que
os governos fazem com os países e organismos que emprestam o dinheiro para
realização dos programas, não se pode eliminá-los e começar da estaca zero. Assim,
embora o Governo Lula lançasse, em 2007, suas intenções e ações para a educação
no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE), anunciado sob o lema da
campanha “Todos pela Educação”, muitos dos programas e ações do Governo anterior
permanecem no PDE.
Figura 12
40
Fonte: http://commons.wikimedia.
org/wiki/File:1715JC0003. JPG
Na Unidade 2, estudamos que a educação é uma necessidade social, é direito
de todos e é dever do Estado oferecê-la. Diante disto, a Lei nº 9.394/96 reafirma o
disposto na Constituição Federal/1988 em relação ao direito à educação e estabelece
os seus princípios, também coloca os deveres do Estado em relação à educação escolar
pública, definindo as responsabilidades, em regime de colaboração, entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios.
Para a organização do ensino, conforme o regime de colaboração, a LDBEN/96
define a estruturação dos sistemas de ensino. O termo sistema refere-se à
administração nas diferentes esferas administrativas: federal, estadual e municipal.
Sistema de Ensino é definido como o conjunto de instituições de ensino que são
interligadas por normas e por leis educacionais, mas não por uma intencionalidade.
Isto quer dizer que um governo federal, estadual ou municipal pode construir e realizar
sua proposta para a educação desde que não venha a ferir os preceitos legais.
Vejam, no quadro seguinte, quais são os órgãos que compõem cada esfera
administrativa:
Educação Especial
Fonte: Brasil (1996). Quadro elaborado para este trabalho.
Além disso, citando de maneira geral, normatiza questões relacionadas:
• à formação do profissional;
• aos recursos para a educação;
• à organização curricular com um núcleo comum para o currículo do
ensino fundamental e médio e uma parte diversificada em função das
peculiaridades locais;
• à obrigatoriedade e gratuidade do ensino fundamental;
• à gestão democrática e progressiva autonomia pedagógica e administrativa
das unidades escolares;
• à carga horária mínima de oitocentas horas distribuídas em duzentos dias na
educação básica, dentre outros;
• à educação intercultural ás comunidades indígenas.
O ensino a distância é tratado no título das disposições gerais, art. 80, no qual
consta que o Poder Público incentivará o desenvolvimento e a veiculação de
programas de ensino a distância em todos os níveis e modalidades e de ações de
educação continuada.
Sobre a LDBEN vimos que esta visa a garantir diretrizes e bases para a educação
nacional estabelecendo as normas para a organização e gestão dos diferentes níveis e
modalidades da educação e definindo as ações e políticas a serem realizadas em prol
de garantir o acesso, a permanência e a gestão democrática para alcançar certa
qualidade da educação. Se o país conseguir alcançar esses objetivos estará cumprindo
os compromissos coletivos assumidos no Fórum Mundial sobre Educação, junto a
outros países, no que diz respeito à garantia de educação para todos.
Plano Nacional de Educação
Um Plano Nacional de Educação é um documento de referência da política
educacional para todos os níveis de governo. Deve conter um diagnóstico da
educação no país e, a partir deste, apresentar princípios, diretrizes, prioridades, metas,
estratégias e ações para enfretamento dos problemas educacionais detectados.
Na história da educação brasileira, a ideia de um Plano Nacional de Educação
foi concebida pela primeira vez com o Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova,
lançado em 1932, que apresentava um diagnóstico da educação pública e propunha
que o Estado organizasse um plano geral de educação e assumisse a defesa de uma
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escola pública, não dual, laica (sem interferência da Igreja), obrigatória e gratuita. A
necessidade de elaboração de um plano nacional de educação foi prevista pela
primeira vez na Constituição de 1934, no artigo 150.
Na atual Constituição Federal de 1988, a obrigatoriedade da elaboração do PNE
aparece no art. 214 e a sua regulamentação está colocada na Lei de Diretrizes e Bases
da Educação Nacional (LDBEN) - Lei nº. 9.394/96, no art.87, parágrafo 1º -, cujo teor
deixa à cargo da União, em colaboração com Estados e Municípios, a incumbência de
elaborar o PNE.
Em 2001, a LEI No 10.172, DE 9 DE JANEIRO DE 2001 (clique na Lei para acessá-
la na íntegra) aprova o Plano Nacional de Educação com vigência de 2001 a 2010.
Em 2009, o poder público
desencadeou ampla discussão com
a sociedade civil para elaboração do
novo PNE para 2011-2020, com Você poderá acompanhar a tramitação para
vistas a estabelecer as bases e aprovação do Plano Nacional de Educação –
diretrizes para as políticas de Estado PNE 2011-2020, acessando:
Vejam caros alunos, na trajetória histórica seja dos PNE ou da LDB percebemos a ação do
Estado e dos diferentes governos sobre os rumos da educação, bem como as formas de
participação da sociedade civil, deixando evidente a relação entre educação e sociedade. Isto
porque são processos pautados por disputas ideológicas acerca da forma de intervenção do
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Até aqui, vimos que no âmbito federal são definidas as diretrizes e os parâmetros
curriculares, o que não dispensa a ampla participação de profissionais da área, da
academia e outros setores da sociedade na sua elaboração. Também, pudemos
perceber que há uma ordem de acontecimento nesses processos.
Entretanto, no movimento das decisões e de relações de poder nem sempre a
ordem legal é seguida. Sobre o processo histórico de definição e deliberação das
Diretrizes Curriculares e Parâmetros Curriculares, leiam o trecho abaixo, retirado do
texto de Bonamino e Martínez (2002, p. 370-373):
Na CF de 1988 é possível encontrar uma série de artigos referentes direta ou
indiretamente a uma formação básica comum, dimensão esta garantida após intensa
discussão entre atores políticos que, durante a Assembléia Nacional Constituinte,
tinham polemizado sobre questões curriculares. Por meio desses artigos, a CF fixa
conteúdos mínimos para o ensino fundamental dentro dos princípios de igualdade e
de diversidade, com vistas a assegurar uma formação básica comum e a coexistência
de registros culturais diferenciados, em qualquer proposta curricular e nos diferentes
níveis de governo e nas unidades escolares.
O prosseguimento da discussão curricular deu-se em torno da LDB que tramitava
no Congresso desde 1988. A nova LDB reafirmou a CF ao considerar ser
incumbência da União, em colaboração com estados, Distrito Federal e municípios,
estabelecer diretrizes para nortear os currículos e seus conteúdos mínimos de forma
que se assegure a formação básica comum (art. 9º, IV).
Por sua vez, no plano político-institucional ou estatal, a criação do Conselho Nacional
de Educação (CNE) pela Lei nº 9.131/95 procurou caracterizá-lo como um órgão
representativo da sociedade brasileira. Nessa perspectiva, segundo Lüdke (1998, p.
35) caberia ao CNE um papel consultivo, e também deliberativo, de contraponto ao
MEC, no sentido de “ajudá-lo a ver sob diferentes ângulos suas propostas para
educação, possibilitando-lhe assim uma aproximação maior da realidade nacional”.
No que respeita à questão curricular, de acordo com a o art. 9º, § 1º, alínea C, da lei
que cria o CNE, compete a este órgão “deliberar sobre as diretrizes curriculares
propostas pelo Ministério da Educação e do Desporto”.
Desse modo, no enquadramento legal fornecido pela CF, a nova LDB e a Lei nº
9.131/95, os currículos e conteúdos mínimos propostos pelo MEC teriam seu norte
estabelecido pela mediação de diretrizes curriculares que deveriam ter como foro de
deliberação a Câmara de Educação Básica (CEB) do CNE (Brasil, 1997).
No entanto, a divulgação da primeira versão dos PCNs pelo MEC, antes mesmo de os
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Figura 13
Fonte: http://portal.mec.gov.br/
Figura 14
47
Fonte: http://portal.mec.gov.br/
Políticas de avaliação
Para acompanhamento e controle sobre o processo educacional o MEC realiza
um conjunto de avaliação tanto no nível da Educação Básica como na Educação
Superior.
Figura 15
Fonte: http://portal.mec.gov.br/
do conhecimento.
Coletas de informações 1. Censo da Educação Superior (integrado ao SINAES
e incluindo informações sobre atividades de extensão)
Políticas de financiamento
O financiamento da educação é um dos momentos da política educacional, mas
por sua abrangência e relevância pode ser considerado como uma política pública por
si só, inclusive com potencial de induzir a implantação de outras políticas como, por
exemplo, os conselhos fiscais para o controle social sobre os recursos da educação.
Para entender o quadro atual de financiamento da educação é importante
voltar as suas origens e acompanhar os embates e processos que conduziram as
decisões acerca dessa pauta na política educacional brasileira.
Para esse fim, vamos recorrer ao trabalho de Martins (2010), trazendo trechos
de seu artigo intitulado “Financiamento da educação básica como política pública”.
foi a Escola Nova que assumiu o papel de “empreendedor político” para viabilizar
propostas e obter sua positivação na Carta Magna de 1934.
Em primeiro lugar, a Constituição de 1934 previa a educação como direito de todos
(art. 149) – expressões (“direito” e “de todos”) que desapareceriam do texto da Carta
do Estado Novo (1937). Em relação, especificamente, ao financiamento da
educação, foi estabelecida a vinculação de recursos à manutenção e
desenvolvimento dos sistemas educativos (art. 156). Previa-se, ainda, a criação de
fundos por esfera de Federação, constituídos, na prática, por sobras orçamentárias
(art. 157). Introduzia-se, pois, apolítica de vinculação com a adoção paralela de
fontes específicas (fundos). No período em que vigoraram a Constituição de 1946 e
a Lei de Diretrizes e Bases de 1961 (lei n. 4.024/61), novas tentativas de criação de
fundos foram intentadas, esbarrando sempre no argumento da carência de recursos.
Se os fundos não vingaram neste período, a vinculação passou a ser o eixo do debate
das políticas públicas de financiamento, e acompanhou, em movimento pendular, os
períodos de maior e menor democratização da sociedade brasileira.
Em 1937, o Estado Novo derrubou a vinculação, resgatada pela Constituição de
1946, com a elevação do percentual do compromisso dos municípios, de 10% para
20% (art. 169). A LDB de 1961 elevaria o patamar da União, de 10% para 12% (art.
92). Em 1967, com as Cartas do regime militar, a vinculação perdeu o status
constitucion alem 1967, e em 1969 foi limitada aos municípios (art. 59). Neste
período, os impactos negativos da desvinculação foram evidenciados, entre outros,
no campo acadêmico, por Araújo Melchior (1975) e, na esfera política, pelo senador
João Calmon. Assim, no período da “abertura” política, já nos estertores do regime
militar, foi aprovada, em 1983, a Emenda Calmon, que fixava (art. 176) a vinculação
mínima de recursos à manutenção e desenvolvimento do ensino nos patamares
de 13% para a União e 20% para os estados, DF e municípios. Com o advento da
Constituição de 1988 foi consagrada a vinculação de recursos no art. 212, com a
fixação de novos percentuais tendo em vista a alteração da estrutura tributária: 18%
para a União e 25% para os demais entes federativos (o município ganhou este status
na federação brasileira). Nesse período, como a política de financiamento identifica-
se com a vinculação, as lutas eram pela sua adoção, nos períodos de fechamento, e
pelo cumprimento dos percentuais, nos períodos de democratização. A política de
fundos caíra em desuso. (MARTINS, 2010, p. 503).
Você sabia?
Sendo o financiamento da educação uma política pública, é passível de análise por meio
de pesquisas. Verhine e Magalhães (2003), em pesquisa sobre os impactos do FUNDEF
destacam que se por um lado esse programa é elogiado por sua capacidade de promover
transparência por meio da previsão de controle social e da correção das desigualdades
regionais, por outro lado tem sofrido críticas quanto a insuficiência dos seus recursos, a
focalização no ensino fundamental em detrimento da educação básica como um todo e a
iniquidade na proporção de recursos disponíveis em cada estado da federação.
Programa Descrição
FOME ZERO Objetiva para assegurar o direito humano à alimentação
possibilitando melhores condições de vida é composto pelo
Programa Bolsa Família e os Programas de Segurança Alimentar e
Nutricional. Caracteriza-se como um programa multidimensional,
abrangendo o Programa Cartão Alimentação, que transfere recursos
para famílias pobres selecionadas a partir de um estudo da situação
social, as intervenções emergenciais destinadas a grupos
específicos (desempregados,trabalhadoressem-
terra,indígenasequilombolas);aaquisição direta de alimentos para
estimular a agricultura familiar; a continuidade de oferecimento da
merenda escolar, que é um esquema de nutrição infantil e materna;
e a criação de um banco de alimentos. Inclui, ainda, intervenções
mais estruturais como: cursos de alfabetização, construção de
reservatórios de água e redes de irrigação em pequena escala, apoio
à agricultura familiar e à assistência para a obtenção de
documentação necessária.
BOLSA FAMÍLIA Criado pela Lei nº 10.836, de 9 de janeiro de 2004, unificou outros
benefícios sociais do governo federal, como a Bolsa Escola, a
Bolsa Alimentação, o Cartão Alimentação e o Auxílio Gás, num
único programa. Seu objetivo é promover a inclusão social das
famílias em situação de pobreza e extrema pobreza por meio da
transferência de renda e da promoção do acesso aos direitos
sociais básicos de saúde e de educação.
Nordeste.
Fonte: <portal.mec.gov.br>. Acesso em: 10 ago. 2012. Quadro elaborado para este trabalho.
Programas de inclusão digital
Nos tempos atuais a informação ou, melhor, o acesso rápido a informação pode
se configurar como uma nova necessidade individual, social e econômica.
Individual porque facilita a vida diária, maximiza o tempo, potencializa o acesso
rápido às informações
e aos conhecimentos buscados. Social porque
coloca as pessoas em contato em tempo real,
dissemina e democratiza as informações, é fonte
de lazer e de acesso à cultura. Econômica porque
agiliza a comercialização, permite novas formas de
organização do trabalho (por exemplo, muitas
empresas permitem que o funcionário trabalhe em
sua própria casa, fazendo uso da Internet), facilita as
transações financeiras, dentre outros. Figura 21 Fonte: FreeDigitalPhotos.net
Desses programas, o PROINFO pode ser considerado como o carro chefe, pois
é por meio dele que o Governo Federal busca aproximar o cotidiano escolar dos
avanços tecnológicos viabilizando a diversificação de espaços e metodologias no
processo de construção e transmissão do conhecimento com a utilização das TICs.
Para a implementação desse programa algumas etapas foram e/ou são
realizadas, como: a sensibilização dos agentes educacionais para compreensão da
importância do Programa para aprimoramento da educação nacional; a aquisição e
distribuição de equipamentos e softwares; a formação de professores multiplicadores,
mediante realização de cursos de pós-graduação lato sensu; a implantação dos
Núcleos de Tecnologia Educacional (NTE).
Os Núcleos de Tecnologia Educacional (NTE) são estruturados junto às
Secretarias de Educação dos Estados com as atribuições de capacitar professores e
técnicos de suporte; oferecer suporte pedagógico e técnico às escolas; desenvolver
experiências educacionais e realizar pesquisas.
Embora as boas intenções do Programa, é comum encontrarmos escolas,
principalmente de comunidades mais carentes, que recebem os computadores, mas
não podem utilizá-los devido a ausência de telefone para conectar à Internet, por faltar
professores qualificados para trabalhar na sala de tecnologia ou por não possuir
espaço adequado. Outra situação comum é a falta de condições da escola para repor
equipamentos ou periféricos que vão se estragando.
Portanto, não basta equipar as escolas ou mesmo criar meios para a aquisição
ou acesso a um computador, é preciso disponibilizar recursos voltados para a
manutenção desses espaços e equipamentos.
E quanto aos programas voltados para a sociedade como um todo, para que a
inclusão digital seja uma realidade, é preciso democratizar o acesso ao domínio das
ferramentas e aos serviços, por exemplo, tornando-os menos onerosos ao orçamento
das famílias mais carentes.
A inclusão social a partir da inclusão digital ainda é um tema pouco estudado
no Brasil, e é bom lembrar
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que esse tema pode ser importante objeto de análise no campo das políticas
públicas.
Material complementar
SAVIANI, Dermeval. O Plano de Desenvolvimento da Educação:
análise do projeto do MEC. Educação e Sociedade, Campinas, vol.
28, n. 100 - Especial, p. 1231-1255, out. 2007.
<Disponível em: http://www.cedes.unicamp.br>.
Acesso em: 17 ago. 2012.
AZEVEDO, Janete M. Lins de. A educação como política pública. Campinas: Autores
Associados, 1997.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. A reforma do Estado dos anos 90: lógica e
mecanismos de controle. Lua
Nova: Revista de Cultura e Política, São Paulo, n. 45, p.
<http://portal.virtual.ufpb.br/biblioteca-virtual/files/pub_1291087408.pdf>.
Acesso em: 3 ago. 2012.
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