Administração Publica Brasileira

CHQAO
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais
GESTÃO DE GESTÃO DA
MATERIAL E TECNOLOGIA
PATRIMÔNIO DA INFORMAÇÃO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
QUALIDADE EM SERVIÇOS
GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
FUNDAMENTOS PÚBLICA BRASILEIRA
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Coordenação Didático-Pedagógica
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa
Redação Pedagógica
Alessandra Muylaert Archer
Frieda Marti
Tito Ricardo de Almeida Tortori
Revisão
Projeto Gráfico e Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História

Romulo Freitas da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica:
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra
Coordenação de Conteudistas Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ;
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica:
Conteudistas
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Alexandre Duarte de Paiva Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Edson Carmelo de Souza Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
Geraldo Mendes Gutian
Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais – CHQAO.
Weslei Jardim Batista
52 p. : il. (color.) ; 21 cm.
Revisão Técnica Inclui bibliografia.
Marcelo Cabus Klötzle 1. Administração pública - Brasil. I. Pedrosa, Stella M. Peixoto de
Azevedo. II. Archer, Alessandra Muylaert. III. Marti, Frieda. IV. Tortori,
Produção Tito Ricardo de Almeida. V. Gutian, Geraldo Mendes. VII. Pedrosa,
Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro Fernando Velôzo Gomes. VII. Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Janeiro. Coordenação Central Educação a Distância. VIII. Brasil. Exército.
Realização Escola de Instrução Especializada.
EsIE – Escola de Instrução Especializada
CDD: 351.81
Exército Brasileiro
CHQAO
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

Unidade 1 – Parte A
História da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO
O Curso de Habilitação ao Quadro de Auxiliar de Oficiais (CHQAO),
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os
subtenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas
para o Quadro Auxiliar de Oficiais.
A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

possui carga horária total de 90 horas.
Os objetivos gerais desta disciplina são:
1. Conhecer a história da Administração Pública;
2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

cronologia;
3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;
4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;
5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-

nistração Pública;
6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para

realizar e controlar suas tarefas.
Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A

– História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão
especificados a cada capítulo.
Boa leitura!
conteudistaS
Geraldo Mendes Gutian é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das Agu-
lhas Negras (AMAN); possui graduação em Engenharia Química pelo Instituto Militar de En-
genharia (IME); é pós-graduado em Engenharia da Qualidade pela Faculdade de Engenharia
Química da Universidade de São Paulo (FAENQUIL/USP) e mestre pela Universidade Federal
de Itajubá (UNIFEI-MG) com ênfase em Implementação de Sistemas de Gestão. É professor
da Cadeira de Administração da AMAN. Nas Faculdades Dom Bosco ministra a disciplina de
Administração Estratégica no Curso de Administração; as disciplinas de Gestão de Pessoas e
Planejamento Estratégico e Desenvolvimento Regional no Curso de Gestão Pública; a disci-
plina de Gestão Integrada de Recursos Humanos no Curso de Gestão de Recursos Humanos
e a disciplina de Química Tecnológica no Curso de Engenharia de Produção Automotiva.
Tem experiência na área de gerência de Recursos Humanos, planejamento estratégico, ma-
peamento, análise e melhoria de processos.
Edson Carmelo de Souza é bacharel em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e licenciado em Geografia pelo Centro Universitário Moacyr Sreder
Bastos. Possui pós-graduação em bases geo-históricas para o pensamento estratégico pela
Escola de Comando e Estado Maior do Exército (ECEME) e mestrado em operações militares
pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (ESAO). É professor da Cadeira de Administração
da AMAN. Tem experiência na área de planejamento estratégico e no mapeamento, análise
e melhoria de processos.
Alexandre Duarte de Paiva é graduado em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN) e graduando em Administração na Associação Educacional Dom
Bosco (AEDB). Possui pós-graduação em Operações Militares pela Escola de Aperfeiçoamento
de Oficiais (EsAO) e cursa pós-graduação em Gestão pela Escola de Instrução Especializada
(EsIE) e Universidade Católica de Petrópolis (UCP). É professor da Cadeira de Administração da
AMAN. Tem experiência na área de gerência de recursos humanos e planejamento estratégico.
Weslei Jardim Batista possui graduação em Ciências Militares pela Academia Militar das
Agulhas Negras (AMAN); é pós-graduado em Operações Militares de Defesa Antiaérea e de
Defesa do Litoral pela Escola de Artilharia de Costa e Antiaérea (EsACosAAe) e em Opera-
ções Militares pela Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais (EsAO). Cursa pós-graduação em
Gestão pela Escola de Instrução Especializada e Universidade Católica de Petrópolis (EsIE/
UCP). É professor da Cadeira de Administração da AMAN. Tem experiência e cursos na área
de administração pública, gerência de projetos, gestão estratégica de pessoas e planos de
carreira, recursos humanos, gestão ambiental e desenvolvimento sustentável, planejamen-
to estratégico, análise e melhoria de processos, modelo de Excelência em Gestão, ética no
serviço público, gestão da qualidade e excelência no atendimento.
Índice
1. Introdução 09
2. Origens do governo e da administração pública 11

2.1 UM BREVE HISTÓRICO 11
2.2 Origens da administração pública 14
3. A organização dos poderes públicos 17

3.1 Poder Legislativo 18
3.2 Poder Executivo 19
3.3 Poder Judiciário 20
4. Os fatores culturais e históricos da administração pública 21

4.1 Administração pública durante o período colonial 22
4.2 Administração pública durante o Brasil Império 26
4.3 Administração pública durante a República Velha 29
4.4 Era Vargas 30
4.5 Administração pública durante a Terceira República 31
4.6 Administração pública durante a Quarta República 33
5. Princípios, estruturação e funcionamento 35

da administração pública
5.1 Fundamentos 35
5.2 Princípios constitucionais da administração pública 37
5.3 Funções do setor público 40
5.4 Estrutura e funcionamento da administração pública 40
5.4.1 Autarquias 41
5.4.2 Empresas públicas 42
5.4.3 Sociedades de economia mista 43
5.4.4 Fundações públicas 43
5.4.5 Organização militar 45
6. BIBLIOGRAFIA 49
1 INTRODUÇÃO
A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um
momento de burocratização, que buscou conferir maior
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et al, 2010, p. 1).
A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

pública com base nos modelos de Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII,
período em que o patrimônio do monarca absoluto se misturava com o patri-
mônio público, gerando uma linha tênue na distinção entre público e privado.
O momento em que a administração pública pode ser classificada como

burocrática pode ser definido como aquele cuja legitimidade passou a ser ba-
seada, efetivamente, em normas legais racionalmente definidas e não mais no
patrimônio do monarca. As burocracias têm sua fonte de legitimidade no poder
racional-legal. Em seu tipo ideal, as organizações são sistemas sociais racionais,
tendo como características o formalismo e a impessoalidade (Campelo, 2010).
O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final

da Segunda Guerra no século XX, quando as nações tiveram de se mobilizar
para recuperar suas economias e modernizar indústrias para alcançar um novo
patamar de bem-estar social. As organizações, que até então utilizavam as teo-
rias da administração de Taylor e Fayol; das relações humanas de Elton Mayo e
Kurt Lewin; e a burocrática de Weber – passaram a demandar uma nova forma
de administrar, a fim de tornar a gestão mais eficaz e que gerasse efetividade
social, no caso dos governos, transparência com crescimento econômico e
controle orçamentário e financeiro (Campelo, 2010).
Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-

pação dos agentes da administração pública, é necessário conhecer e compre-
ender o passado para aprender com os erros e acertos. Vigiar o presente para
trabalhar com eficiência, eficácia e efetividade, de acordo com as normas e
leis, a fim de se projetar o futuro, buscando sempre a inovação e a excelência.
9
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 A
2 Origens do governo
e da administração pública
Objetivos específicos
• Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.
Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos

que deram origem ao governo e à administração pública no Brasil, e como
impactaram a vida econômica, social, política e cultural brasileira.
2.1 Um breve histórico
O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou

seja, logo após o descobrimento, quando Portugal instituiu uma forma para
poder controlar e administrar sua colônia. A estrutura governamental deste
período serviu como base para os governos subsequentes.
A organização territorial se apresentava da seguinte forma:
• capitanias
• comarcas
• termos
• freguesias
• bairros
Sobre esta organização, Prado Junior afirma que:
Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil

estava dividido em capitanias, que eram as maiores
unidades administrativas da colônia. O território delas
era dividido em comarcas que, por sua vez, era compos-
to por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos
eram constituídos de freguesias que correspondiam às
paróquias da circunscrição eclesiástica. Por último, as
freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdição era
imprecisa (Prado Junior, 1979, p.306).
11
A estrutura de governo inicialmente organizada em capitanias hereditárias,
Vice-rei: delegado ime- com a sua falência, foi substituída pelo Governo Geral, inicialmente insta-
diato do soberano, designado
para regularizar assuntos lado na Bahia, e que mais tarde viria a ser o Vice-Reino, quando já estava
relativos à religião, justiça, sediada no Rio de Janeiro. As capitanias eram administradas pelo governador
fazenda, tropa, agricultura,
navegação, comércio, política
ou capitão-general ou ainda capitão-mor. Por ser sede do Governo Geral, o
e outros que surgissem. governador do Rio de Janeiro também era chamado de [vice-rei]. Existiam as
capitanias gerais e subalternas, sendo que os governadores das primeiras exer-
ciam atribuições semelhantes às do vice-rei.
O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua

autoridade superintendia toda a administração, limitadas por normas restritas
Conselho Ultramarino: ditadas pelo [Conselho Ultramarino]. A influência dos governadores na admi-
órgão de administração
nistração era compensada pela autoridade das relações, entidades judiciário-
colonial criado por D. João IV
a 14 de julho de 1643, res- -administrativas das quais os governadores eram membros, bem como dos
ponsável pela administração outros órgãos setoriais, como:
da Fazenda, rotas comerciais
para a Índia, serviços presta- a. Intendências do ouro e dos diamantes: criada em 1734 com o objetivo
dos pelo Conselho, decisões
sobre guerras ultramarinas e de fiscalizar a exploração dos diamantes em toda a área abrangida pela
ofícios de Justiça. Demarcação Diamantina.
b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram

estabelecidas em 1751 nos portos da Bahia, Rio de Janeiro, Pernambuco
e Maranhão, com a finalidade de examinar, qualificar e regular os preços
do açúcar e do tabaco, assim como conservar a extração e promover sua
Bahia, Pernambuco, Minas
Gerais, São Paulo, Pará, Ma- agricultura e comércio.
ranhão, Goiás e Mato Grosso
eram capitanias gerais e São A Família Real chegou ao Brasil em 1808, com todo o aparato administrativo,
José do Rio Negro, Piauí, Cea-
militar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. O governo, quando da
rá, Rio Grande do Norte, Para-
íba, Espírito Santo, Rio Grande chegada, estava estruturado nos seguintes ministérios:
de São Pedro e Santa Catarina
eram capitanias subalternas. As a. Ministérios do Reino ou dos Negócios do Reino: departamento governa-
capitanias do Ceará e da Paraí- mental que conduzia as políticas de administração do território, de ins-
ba tornaram-se autônomas em
1799 e a de Rio Grande de São trução pública e de segurança interna, incluindo as questões da polícia.
Pedro foi elevada à capitania- b. Ministérios da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negócios da Guerra e
-geral em 1807, com o nome
de capitania de São Pedro do Estrangeiros): departamento governamental responsável pela adminis-
Rio Grande do Sul. Com a tração dos assuntos relativos ao Exército.
chegada de D. João ao Brasil,
em 1808, passaram a capita- c. Ministérios da Marinha e Domínios Ultramarinos (ou dos Negócios da Mari-
nias-gerais as do Espírito San-
nha): departamento governamental que se ocupava dos assuntos marítimos
to, Piauí, Rio Grande do Norte
e Santa Catarina. Depois da e dos territórios ultramarinos, tanto no âmbito civil como militar. O departa-
elevação do Brasil à categoria mento foi fundado no século XVIII com a designação de Secretaria de Esta-
de reino unido aos de Portugal
e Algarve, criaram-se as capita- do dos Negócios da Marinha e Domínios Ultramarinos. A partir de finais do
nias de Alagoas e Sergipe. século XIX passa a ser conhecido como Ministério da Marinha e Ultramar.
12
O Ministro do Reino atuava também como ministro assistente ao despacho
do gabinete e como presidente do Real Erário, instituição então destinada a
centralizar a gestão corrente das contas públicas.
Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido

de Portugal. Costa (2008) afirma que este fato constituiu as bases do Estado
nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcio-
namento do autogoverno.
Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na

condição de regente dessa parte do Reino. Os conflitos de interesse para a reto-
mada da condição colonial do Brasil, juntamente com a exigência do retorno do
príncipe, culminaram com que, em 7 de setembro de 1822, D. Pedro I declarasse
O Poder Moderador foi ins-
a Independência. O governo do Brasil foi instituído, valendo-se do aparato da re- tituído durante o primeiro
gência, sendo outorgada pelo monarca, posteriormente, a Constituição de 1824. reinado e autorizava o impe-
rador D. Pedro I a intervir nas
O território foi dividido em províncias, que substituíam as antigas capitanias, decisões dos demais poderes.
Era o quarto poder e também
dirigidas por um presidente nomeado pelo monarca. O imperador exercia o foi utilizado por D. Pedro II
Poder Moderador, valendo-se do apoio do Conselho de Estado, órgão de cará- no Segundo Reinado.
ter consultivo, e pelos seus ministros de Estado, órgãos executivos.
Após dez anos no poder, D. Pedro I abdica do trono em favor de seu filho, então
com cinco anos de idade. Com essa mudança, assumiu o poder uma Regência A Regência Trina caracterizou o
primeiro governo após a que-
Trina, que enfrentou uma série de crises que terminaram por ensejar, em 1841, a
da do imperador D. Pedro I e,
declaração da maioridade do imperador menino, aos quinze anos de idade. em seus dois períodos (provi-
sória e permanente), tinha um
O período anterior à maioridade de D. Pedro II (1831 – 1840) ficou marcado representante de cada vertente
por diversas reformas constitucionais, que instituíram a Regência Una, aboli- política do país: os liberais, os
conservadores e os militares.
ram o Conselho de Estado, criaram as assembleias legislativas provinciais e o
cargo de presidente do conselho de ministros, conferindo maior estabilidade
ao governo imperial.
Diversos conflitos nos últimos anos do Império exerceram forte pressão sobre a A Regência Una teve início
monarquia, dentre estes, cabe destacar: em 1835 quando ocorreu a
primeira eleição para escolha
• O fim do trabalho escravo, que suprimiu uma das bases de sustentação do regente único, saindo do
pleito vitorioso o padre Diogo
da ordem imperial. Antônio Feijó. Essa Regência
durou de 1835 a 1837. Diogo
• O problema da autonomia das províncias.
Antônio Feijó foi sucedido por
• A Guerra do Paraguai. Pedro de Araújo Lima, cuja Re-
gência durou até 1840.
• O forte desequilíbrio das finanças.
• O precário estado de saúde do imperador.
13
Esse ambiente político conturbado foi a “mola propulsora” para o movimento
republicano. Segundo Kehrig (2005), vários republicanos, inclusive os de ori-
gens liberais, convenceram o Marechal Deodoro da Fonseca a liderar a procla-
mação da República em 15 de novembro de 1889.
Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do

novo regime, consagrando a República, instituindo o federalismo e inaugurando
o regime presidencialista, sistema de governo que é utilizado até os dias atuais.
2.2 Origens da administração pública
De acordo com Lescura et. al. (2010), a administração do Brasil na era colonial
era centrada no rei e em seus conselheiros. As leis e as ordens não seguiam
uma sequência, não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho,
simetria e hierarquia, e não possuíam uma ordenação coerente. As determi-
nações de cunho particular eram as que definiam os rumos a serem tomados,
predominando os costumes e as tradições da nobreza e as decisões pessoais
do monarca, caracterizando a administração patrimonialista.
Esta falta de estrutura e de unidade fazia com que a esfera privada se confun-
disse com a pública. Segundo Holanda (1995), ocorria a invasão do Estado
pela família, de modo que os sentimentos relativos a esta, particularista e
antipolítica, predominavam em toda a vida social.
De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava

organizada em quatro níveis:
• Instituições metropolitanas;
• Administração central;
• Administração regional;
• Administração local.
14
Segundo Prado Júnior (1979), as principais características da administração
colonial são:
• Centralização;
• Ausência de diferenciação (de funções);
• Mimetismo;
• Profusão e minudência das normas;
• Formalismo e a morosidade.
Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da

administração geral e civil. As funções administrativas não eram atribuídas a
profissionais preparados e sim aos nobres ou aos burgueses, fato que ocasio-
nava a existência de cargos públicos administrativos nas mãos de pessoas sem
competência e desqualificadas para ocupá-los.
A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-

fraestrutura administrativa, ocasionou a criação de uma série de organismos
que existiam na antiga sede do reino; alguns necessários, outros nem tanto.
Algumas instituições e organismos, como a Academia de Marinha (atual Escola
Naval), a de Artilharia e Fortificações (atual Instituto Militar de Engenharia),
Academia Real Militar (atual Academia Militar das Agulhas Negras), a Tipogra-
fia Régia, a Fábrica de Pólvora (se encontra hoje com o nome Fábrica da Estre-
la, administrada pela Indústria de Material Bélico do Brasil), o Jardim Botânico,
a Biblioteca Nacional (atual Biblioteca Nacional do Rio de Janeiro), a Academia
de Belas Artes (extinta como instituição autônoma em 1931, continuando em
atividade até os dias de hoje como a Escola de Belas Artes da Universidade
Federal do Rio de Janeiro), o Banco do Brasil, entre outras inovações institu-
cionais, jurídicas e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica,
social, política e cultural do Brasil.
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de
Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com
todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao
funcionamento do autogoverno (COSTA, 2008, p.08).
15
Apesar das melhorias na estrutura administrativa, disfunções como a não
distinção entre a esfera econômica e política acarretavam a apropriação do
patrimônio estatal por parte dos representantes do Estado.
Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas

socioeconômicas do Brasil imperial, nem houve grandes alterações na confor-
mação do Estado e nem na estrutura do governo. A riqueza nacional conti-
nuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocul-
tura e no latifúndio e nas duas grandes forças:
• Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações

clientelísticas e laços de sangue.
• O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das

diversas regiões e grupos sociais.
A principal característica da administração pública do período

compreendido entre a era colonial (1500 – 1822), a monar-
quia (1822 – 1889) e a República Velha (1889 – 1930), era seu
caráter patrimonialista, tornando a organização governamen-
tal um bem a ser explorado, não uma estrutura funcional a
serviço do interesse público, como deveria ser e é entendido
no seu conceito.
16
3 A organização dos poderes
• Identificar a organização dos poderes.
Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender

como ocorreu a divisão, usada até hoje, entre os poderes Legislativo, Executivo
e Judiciário, e como está dividido o poder no Brasil.
A “separação dos poderes” foi esboçada pela primeira vez na obra Política,
escrita por Aristóteles. O pensador já descrevia a existência de três funções dis-
tintas, exercidas pelo Estado como meio para se alcançar a felicidade humana,
mas exercidas por uma única pessoa. Eram elas: a função administrativa, a
legislativa e a judicial.
Montesquieu, em sua célebre obra O Espírito das Leis (De L’esprit des Lois),
admitiu que o homem investido de poder tende, inconscientemente, a dele
abusar até que encontre limites. Afirmou também que o poder só pode ser
limitado pelo próprio poder (“le pouvoir arrête le pouvoir”). Assim, sustentou a
necessidade de um outro poder ser capaz de limitar o próprio poder. Disse que
no Estado existem três poderes distintos: o Poder Legislativo (com a função de
legislar), o Poder Executivo (com a função de administrar) e o Poder Judicial ou
Judiciário (com a função de julgar). Importante afirmação feita pelo pensador
foi para o fato de que, num Estado, para que exista liberdade política, é impe-
rioso que estes três poderes não estejam reunidos na mão de um único órgão
(ALEXANDRINO e PAULO, 2009).
No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:
• Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas,

impostas perante todos.
• Poder Executivo: administração do Estado baseada nas leis elaboradas
pelo legislativo.
• Poder Judiciário: função judicial do Estado distribuindo a justiça e
aplicando a lei.
17
Essa divisão é baseada no modelo de separação flexível do poder e também do
[sistema de freios e contrapesos] (checks and balances), no qual cada poder
exerce suas funções típicas e outras denominadas atípicas, visando garantir
o equilíbrio e a harmonia entre estes, sendo considerada como um aspecto
fundamental e estruturante do Estado brasileiro.
As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades

comuns, realizadas frequentemente. Por exemplo: o Poder
Executivo administrar a coisa pública. Já as funções atípicas
são as atividades realizadas mais raramente pelos poderes do
Estado. Por exemplo: o Poder Executivo legislar e julgar.
Sistema de freios e Visto isso, será apresentada uma visão particular de cada poder, com suas
contrapesos: sistema em que
cada poder deve ser autôno- características e funções, de acordo com a Constituição Federal de 1988.
mo e exercer determinada
função, porém o exercício
desta função deve ser con-
trolado pelos outros poderes. 3.1 Poder Legislativo
Utilizando este sistema, os
poderes são independentes,
O Poder Legislativo tem por função legislar, ou seja: ordenar ou preceituar
porém harmônicos entre si.
por lei, fazer leis. Deve, também, fiscalizar o Poder Executivo e julgá-lo, se ne-
cessário, além de julgar também os seus próprios membros. Cabe ressaltar que
o Legislativo também administra de acordo com suas funções atípicas.
A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido

pelo Congresso Nacional, que se compõe da Câmara dos Deputados, com
representantes do povo, e do Senado Federal, com representantes dos Estados
e do Distrito Federal.
No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-

cido por apenas uma casa de representantes do povo, a Assembleia Legislativa
e a Câmara de Vereadores, respectivamente.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do

Legislativo consiste na elaboração de:
I. Emendas à Constituição;
II. Leis complementares;
III. Leis ordinárias;
18
IV. Leis delegadas;
V. Medidas provisórias;
VI. Decretos legislativos;
VII. Resoluções.
3.2 Poder Executivo
O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar

novas leis, segundo a necessidade do Estado e do povo. Essa função é tradicio-
nalmente dividida em duas:
• Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão;
• Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a

prestação de serviço público.
Cabe ressaltar que o Executivo também legisla e julga, de acordo com suas
funções atípicas.
O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-

sempenha os papéis de chefe de Estado e de Governo. Mas qual a diferença
entre essas duas chefias?
Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os

cargos, ou seja, pertencem a duas pessoas distintas. O chefe de Estado é o
monarca ou Presidente e o chefe de Governo é o primeiro-ministro. O chefe de
Estado deve representar a nação tanto para seus habitantes, quanto perante
os outros países do mundo. Já o chefe de Governo é o responsável pela admi-
nistração do país propriamente dita.
Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente

da República acumula as duas funções. Para tanto, conta com o auxílio de seus
ministros e dos secretários de Estado.
No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do

Presidente; a nível estadual, pelo governador e, a nível municipal, pelo prefeito.
19
3.3 Poder Judiciário
O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam

surgir no país, baseando-se nas leis que se encontram em vigor. Cabe-lhe
aplicar as leis, julgando de maneira imparcial e isenta determinadas situações
e as pessoas nela envolvidas, determinando quem tem razão e se alguém deve
ou não ser punido por infração à lei. Cabe ressaltar que o judiciário também
legisla e administra, de acordo com suas funções atípicas.
O Poder Judiciário se utiliza do processo judicial para solucionar as diversas si-

tuações que devem ser julgadas. Neste processo, irá confrontar a situação com
as leis elaboradas pelo Poder Legislativo, levando em consideração os costumes
vigentes na sociedade e as decisões anteriores tomadas em situações iguais ou
semelhantes àquela em questão.
De acordo com a Constituição Federal de 1988, em seu art. 92, os órgãos

responsáveis pelo funcionamento do Poder Judiciário são:
I. O Supremo Tribunal Federal;
I-A. O Conselho Nacional de Justiça (Inciso acrescido pela Emenda

Constitucional nº 45, de 2004);
II. O Superior Tribunal de Justiça;
III. Os Tribunais Regionais Federais e Juízes Federais;
IV. Os Tribunais e Juízes do Trabalho;
V. Os Tribunais e Juízes Eleitorais;
VI. Os Tribunais e Juízes Militares;
VII. Os Tribunais e Juízes dos Estados e do Distrito Federal e Territórios.
20
4 Os fatores culturais e históricos
• Analisar os fatores culturais e históricos da administração pública.
Para podermos conhecer os fatores culturais e históricos da administração pú-

blica no Brasil, é interessante conhecer o seu conceito, ou seja, entender para
que serve e a quem serve.
[...] a expressão Administração Pública designa o conjunto

das atividades diretamente destinadas à execução concreta
das tarefas ou incumbências consideradas de interesse pú-
blico ou comum, numa coletividade ou organização estatal
(BOBBIO et. al., 1986, p.10).
Já Bresser-Pereira (1998) entende que a administração pública é um dos dois

elementos que constituem um Estado, sendo aquela que o garante sinônimo
de aparelho ou de organização de Estado.
De uma forma geral, podemos entendê-la como a totalidade de serviços e

entidades ligadas ao Estado, voltados a atender as necessidades comuns aos
indivíduos em uma coletividade sob sua responsabilidade, em todas as suas
esferas de governos (federal, estadual e municipal).
A administração pública brasileira passou por três grandes

momentos, desde que se iniciou a colonização do país pe-
los portugueses, até os dias atuais. Sua evolução vai desde
o sistema patrimonialista, em que os interesses pessoais
confundiam-se com os interesses públicos; passa por um
momento de burocratização, que buscou conferir maior
impessoalidade, hierarquia e normas mais claras à ativida-
de estatal; e culmina em um terceiro momento, em que
são introduzidas práticas gerenciais privadas na administra-
ção pública, garantindo, a esta, maior agilidade e direcio-
namento para resultados (LESCURA et. al., 2010, p.1).
21
4.1 Administração pública
durante o período colonial
O período do Brasil Colônia foi marcado pelas influências da estrutura política

e administrativa que o colonizador (Portugal) adotou na colonização do territó-
rio brasileiro. O patrimonialismo foi valorizado; isso significa que a distribui-
ção de cargos e as decisões administrativas eram baseadas na troca de favores
e na hierarquia da nobreza da corte portuguesa, sem considerar ou reconhecer
as necessidades locais e as características do enorme e diversificado território
de proporções continentais (Costa, 2008).
Diversos marcos temporais, como os descritos a seguir, podem ser elencados

para caracterizar as fases do colonialismo e da administração pública da época.
a) Expedições
O envio da carta ao rei D. Manuel de Portugal, escrita por Pero Vaz de Cami-
nha: o primeiro documento oficial sobre o Brasil foi um passo importante para
o início das ações da corte no Brasil, visto que descrevia o descobrimento, a
paisagem e os costumes dos habitantes da nova colônia para a Coroa. Essa
mesma carta apresenta um dos primeiros registros do patrimonialismo que es-
tava sendo instalado, quando Pero Vaz de Caminha pede ao rei uma colocação
para seu genro: “por me fazer singular mercê, mande vir da ilha de São Tomé
a Jorge de Osório, meu genro” (LESCURA et. al., 2010).
Após as primeiras viagens expedicionárias, notícias chegavam a Portugal e

a outros países da Europa de que aqui poderiam ser encontrados produtos
de interesse comercial para a época. O interesse em explorar esses recursos e
protegê-los fez o governo português iniciar o processo de colonização e de
exploração da terra, enviando as expedições exploradoras.
As primeiras expedições ficaram a cargo de Martim Afonso, que logo tomou

conhecimento do tamanho do território e percebeu que não era uma simples
ilha. As expedições tinham objetivos específicos de exploração e posse, sem pre-
ocupação com a administração da colônia. D. João III, rei de Portugal, conferiu a
Martim Afonso o poder de nomear tabeliães e outros oficiais de justiça e de doar
terras de sesmaria, contudo todas as decisões deveriam ser ratificadas pelo rei.
A estrutura política e administrativa na colônia seguiu os moldes portugueses,

com forte influência do patrimonialismo. A população local não possuía nenhu-
ma autoridade ou influência nas decisões, sendo que todas as determinações
22
administrativas referentes à vida da colônia vinham da Coroa portuguesa,
determinadas pelo rei. A fim de manter a posse das terras, o enriquecimento
da Coroa e o povoamento da terra, a política adotada por Portugal era apenas
exploratória (Froes e Neto, 2013).
b) Capitanias hereditárias
Após um primeiro período de expedições de reconhecimento de território, Por-

tugal percebeu a necessidade de manter suas terras em segurança, já que havia
interesse nas riquezas da colônia, por parte de franceses, holandeses e ingleses.
Essa necessidade fez com que se iniciasse o regime de capitanias hereditárias,
introduzido em outras colônias portuguesas, principalmente Madeira e Açores.
As capitanias hereditárias foram criadas pelo rei de Portugal, D. João III, em

1534, com a finalidade de administrar o vasto território da colônia. Esse siste-
ma consistia em dividir o território brasileiro em grandes faixas, entregues para
que particulares (principalmente nobres com relações com a Coroa portugue-
sa) a administrassem.
O regime de capitanias hereditárias foi o primeiro sistema

administrativo implantado no Brasil.
Foram criadas 15 capitanias hereditárias, situadas ao longo do litoral, do Ma-

ranhão a Santa Catarina; limites esses previamente fixados pelo Tratado de Tor-
desilhas. Ganharam o nome de capitanias hereditárias, pois eram transmitidas
de pai para filho (de forma hereditária). As pessoas que recebiam a concessão,
sob a inspeção do Estado, eram conhecidas como donatários e tinham como
missão colonizar, proteger e administrar o território. Por outro lado, tinham o
direito de explorar os recursos naturais (madeira, animais, minérios).
O mercantilismo era a política
As características patrimonialistas da Coroa, cuja estrutura política e adminis- econômica adotada na Europa
trativa era permeada por práticas de distribuição de cargos baseadas na troca em que o governo absolutis-
ta interferia na economia dos
de favores e na afeição, foram marcantes neste período. As terras e o comércio países. O objetivo principal
(mercantilismo) eram o símbolo do poder. O regime introduzido na colônia es- desses governos era alcançar
o máximo possível de desen-
tabelecia a centralização administrativa e burocrática, dando deveres e direitos
volvimento econômico atra-
à nobreza, sem riscos patrimoniais para o governo. vés do acúmulo de riquezas.
23
O Marquês de Pombal, Sebas- De acordo com Costa (2008), o sistema não funcionou muito bem. Apenas
tião José de Carvalho e Melo
duas capitanias foram bem sucedidas: Pernambuco e São Vicente. A grande
(1699 –1782), nobre, diplo-
mata e estadista português, extensão territorial a ser administrada (e suas obrigações), a falta de recursos
tinha grande influência nas econômicos e os constantes ataques indígenas foram alguns dos motivos do
decisões do governo de seu
país. Entre 1750 e 1777 foi se- fracasso. Apesar da grande contribuição de seus donatários, fundando povoa-
cretário de Estado do Reino até ções e iniciando plantações nas diversas regiões, eles dificultaram e impediram
a morte de D. José I, em 1777.
o estabelecimento de estrangeiros no território. O sistema de capitanias heredi-
tárias vigorou até o ano de 1759, quando foi extinto pelo Marquês de Pombal.
c) Governo Geral
Com o fracasso da administração privada da maioria das capitanias hereditá-

rias, a Coroa portuguesa assumiu diretamente o seu controle e preocupou-se
em instituir uma administração central. Assim, em 1549, o regime de Governo
Geral foi criado. Seu objetivo era conservar, enobrecer e apoiar melhor e mais
seguramente as capitanias para manter o povoamento da terra e ministrar
justiça. O poder foi centralizado na figura do Governador Geral e outros cargos
foram criados, como, por exemplo:
• Capitão-mor da costa: cargo do responsável pela defesa do litoral da

colônia.
• Ouvidor geral: no Brasil colônia, a figura do ouvidor tinha por função

aplicar a lei da metrópole; era totalmente diferente do modelo clássico,
pois não representava o cidadão, atendia ao titular do poder, reportava
ao rei em Portugal o que acontecia na colônia.
• Provedor-mor da fazenda: cargo político do período colonial, iniciado

no Governo Geral, em 1550, e finalizado em 1580. O provedor-mor
ficava encarregado dos assuntos de vínculos econômicos.
As características patrimonialistas, entretanto, permaneciam, já que nada era

decidido fora da sede administrativa da corte portuguesa sem a autorização
do Estado, representado pelo rei. A desobediência às leis e proibições régias
por parte dos donatários era penalizada com deportação para Portugal e perda
dos direitos de concessão.
De acordo com Froes e Neto (2013), alguns traços desse período perduram até
hoje na administração pública brasileira, entre os quais podemos citar:
• A presença dominante do Estado, resultando no surgimento e a na con-

solidação de uma elite econômica fortemente associada e dependente
do Estado.
24
• A proteção contra a concorrência e o controle administrativo dos preços.
• O limite artificial da oferta de vantagens e de subsídios na compra de

matérias-primas que geraram um “capitalismo protegido”, privativista
na propriedade e semiestatal na gestão.
d) Vice-reino
Com a união das Coroas da Península Ibérica (Portugal e Espanha), não havia
muita preocupação com a divisa de terras entre as duas Coroas, o que facilitou
a incursão dos portugueses nos territórios espanhóis em busca de metais e pe-
dras preciosas. A grande preocupação em relação à defesa estava concentrada
contra os inimigos da Espanha (França, Inglaterra e Holanda), que tentavam
ocupar territórios no litoral da colônia.
Apesar de não haver qualquer ato elevando o Brasil à condição de vice-reino, o

título de vice-rei foi utilizado por longo tempo.
Com a retomada da independência de Portugal, em 1640, foi iniciada a dinas-

tia de Bragança. De 1640 até 1718, o título de vice-rei era utilizado somente
por Governadores Gerais e nobres com alta fidalguia. Após 1720, o título
passou a ser permanentemente utilizado.
Com a administração do Marquês de Pombal como secretário de Estado do

rei D. José I, em Portugal (1750 a 1777), um novo impulso comercial e admi-
nistrativo foi incluído no dia a dia da colônia. Sua importância foi reconhecida
e teve início uma fase de realizações úteis a seu desenvolvimento, dentre as
quais podem ser destacadas:
• A transferência da capital de Salvador para o Rio de Janeiro, em 1763,

colocando o centro administrativo mais perto das minas de ouro e regiões
do sul.
• O impulso à construção naval e permissão de navegação de novas frotas.
• A extinção das capitanias hereditárias em 1759 (por compra, abandono

ou confisco).
• A assinatura de Tratados de Limites.
25
e) Reino Unido
Com a eminente invasão de Portugal pelas tropas de Napoleão, D. João VI

decidiu mudar a sede da Coroa para o Brasil. A Família Real chegou em 1808,
fazendo com que o Brasil fosse elevado à condição de Reino Unido de Portugal.
A mudança da Família Real para o Brasil, em 1808, trans-

plantando para o Rio de Janeiro a sede do império portu-
guês representou um inestimável serviço prestado à colônia,
que passou a gozar dos benefícios decorrentes da consciên-
cia das diretivas políticas do Império com o núcleo econô-
mico já realizado na colônia (SIMONSEN, 1937, p.237).
A transferência da corte de Portugal para o Brasil deu origem a um período de

mudanças e inovações, principalmente sob o ponto de vista administrativo.
Transferiu-se para o Brasil o complexo aparato burocrático administrativo, mili-
tar, protocolar e simbólico de uma corte europeia. Esse fato constituiu as bases
do Estado nacional, com todas as particularidades necessárias à afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno (Costa, 2008).
Diversas criações implementadas, tais como inovações institucionais, jurídicas

e administrativas, tiveram largo impacto na vida econômica, social, política
e cultural do Brasil, tanto no plano nacional, quanto na esfera regional. Leis,
cidades, indústrias, estradas, edificações, impostos, cadeias, festas e costumes
foram introduzidos no pacato cotidiano, mudando irreversivelmente o futuro
da antiga colônia.
Com a queda de Napoleão na Europa, o rei D. João VI se viu obrigado a retor-

nar a Portugal, deixando seu filho Pedro como príncipe regente, confirmando a
autonomia efetiva do país.
4.2 Administração pública durante o Brasil Império
Os diversos conflitos existentes entre Brasil e Portugal, relacionados à questão

fiscal, às propostas para a retomada da condição colonial do Brasil e à exigên-
cia do retorno do príncipe a Lisboa, culminaram com a independência pouco
mais de um ano depois da partida de D. João VI.
Em sete de setembro de 1822, D. Pedro I declarou a independência e instituiu

o governo do Brasil, valendo-se do aparato da regência do Reino Unido. Após a
proclamação, uma nova forma de governo com várias mudanças administrativas
26
foi implantada. O patrimonialismo, porém, continuava presente com as premia-
ções e reconhecimentos com cargos públicos.
Em 1824, o Brasil outorgou sua primeira Constituição como país independen-

te. Baseada nos recentes conceitos políticos e filosóficos da época, adotados
pelos países independentes (França e Estados Unidos), a Constituição Brasileira
apresentava o poder executivo fortemente centralizado, sendo esse poder per-
manentemente fiscalizado pelo imperador e assistido pelo Conselho de Estado
e Assembleia Geral (temporária).
Uma importante inovação foi a criação do Poder Moderador,

com a finalidade de velar pela manutenção da independência,
equilíbrio e harmonia entre os poderes. Esse poder era exer-
cido pelo imperador e, com a sua criação, o país ficou com
quatro poderes: Executivo, Legislativo, Judiciário e Moderador.
O período foi marcado por guerras internas e externas e pelo crescimento da

dívida pública. Houve um importante desenvolvimento político, econômico e
social no país, apesar das agitações internas dos partidários descontentes com
a política e com o governo. Esses fatores, mais a necessidade de ausentar-se do
país para assumir o trono português e pacificar uma revolução em Portugal, con-
tribuíram para a abdicação de D. Pedro I em favor de seu filho Pedro II, em 1831.
A abdicação do trono causou uma situação inusitada, visto que o monarca

tinha apenas cinco anos e não poderia governar. A Assembleia Geral decidiu
eleger uma regência, denominada Regência Trina Provisória, que governaria
por três meses, até que em junho de 1831 foi eleita a Regência Trina Perma-
nente, que governou até 1835.
Diversas mudanças, como as listadas a seguir, ocorreram com o Ato Adicional O Ato Adicional à Consti-
tuição do Império, de 12 de
à Constituição do Império, de 1834:
agosto de 1834, estabeleceu
• Criação de Assembleias Legislativas Provinciais em substituição aos Con- um conjunto de mudanças
que afetaram diretamente as
selhos Gerais das províncias, competindo-lhes legislar sobre a organiza- diretrizes da Constituição de
ção civil, judiciária e eclesiástica; 1824, aprovando uma série de
mudanças que refletiam bem
• Instituição da Regência Una (um regente), com a duração de quatro o novo cenário político sem a
anos de mandato; intervenção do poder régio.
• Limitação das ações do Poder Moderador;

• Eleição, no país, do regente (governante);
• Participação do Brasil nas decisões administrativas do governo.
27
Com o objetivo de combater as revoltas que estouravam em vários pontos do
país, em 1840 foi decretada a maioridade antecipada de D. Pedro II, então
com 15 anos de idade.
O governo julgou que havia concessões prejudiciais à administração pública e

restringiu a autonomia dos municípios. A Regência Una foi extinta e o parla-
mentarismo era a forma de governo dessa fase (1840-1889).
O Segundo Reinado pode ser considerado como uma época impressionante,

pois os poderes e os partidos políticos puderam travar embates e se harmoni-
zar, visando o desenvolvimento político do Império. O período foi conturbado,
com revoltas e disputas políticas internas, mas, com a vitória do governo sobre
o último levante, houve um período de paz interna.
Um período que merece destaque nessa fase foi o do governo do Visconde do

Rio Branco (1871-1875), quando diversos atos administrativos foram realizados,
principalmente relativos ao funcionalismo público, entre os quais se destacam:
• A reforma de pessoal e serviço dos Correios;
• O estabelecimento de normas de promoções dos militares;
• A promulgação do novo quadro de pessoal e dos vencimentos dos em-

pregados do Tesouro e Tesouraria da Fazenda e das Recebedorias.
Durante esse período de governo, realizou-se o primeiro recenseamento geral

da população, houve o estabelecimento de escolas públicas primárias na corte,
Caixa de Amortização: criou-se a [Caixa de Amortização] e a instituição de Mesas de Rendas na Ama-
entidade criada em 1827
zônia (visando facilitar o comércio com a Bolívia). Além disso, realizaram-se
com a função de administrar
a dívida interna fundada, emissões de títulos públicos ao portador e a reformulação de impostos.
emitindo apólices de paga-
mento de juros. Acordos no campo internacional também merecem destaque, como por exemplo:
• Assinatura do Tratado de Paz e de Amizade, Comércio e Navegação com

o Paraguai;
• Imigração de estrangeiros;
• Autorização para naturalização dos estrangeiros maiores de 21 anos.
O Tratado de Paz e de Ami- Apesar das iniciativas e dos avanços, alguns temas, como a abolição da escra-
zade, Comércio e Navegação
vatura, a crise econômica causada pela Guerra do Paraguai, a saúde abalada
com o Paraguai foi assinado
em 1856 e permitia a passa- de D. Pedro II e o fato de o país ser a única monarquia no continente geravam
gem dos navios brasileiros um clima de instabilidade política que dava força ao movimento republicano e
pelos rios Paraná e Paraguai.
fortalecia-se, cada vez mais, a ideia de torná-lo uma república.
28
4.3 Administração pública durante a República Velha
A República Velha foi o período da história brasileira compreendido entre os

anos de 1889 e 1930, que gerou mudanças na sociedade nacional, principal-
mente na composição da população, no cenário urbano, nos conflitos sociais
e na produção cultural. Nesse período, contudo, foram mantidas as referências
oligárquicas e patrimonialistas do período anterior, ou seja, da monarquia.
A promulgação da Constituição de 1891 instituiu a república representativa

federativa e presidencialista, consagrou a existência de apenas três poderes
independentes entre si, o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, e reorganizou
os serviços da administração federal. A Greve Geral de 1917 para-
lisou de modo geral a indús-
Algumas mudanças significativas podem ser percebidas na economia e, con- tria e o comércio do Brasil.
sequentemente, na sociedade, no período da República Velha. A produção Resultado de um processo de
politização dos trabalhadores
agrícola permaneceu como o carro-chefe econômico da República Velha com brasileiros e da constituição
a manutenção do café como principal produto de exportação. A exploração de organizações operárias
aliadas à imprensa, foi uma
do látex na região amazônica apresentou grande destaque, apesar do curto das mais abrangentes e lon-
período de duração. gas mobilizações operárias da
história do país.
O processo de industrialização ocorre, inicialmente, e principalmente, no Rio
de Janeiro e em São Paulo. Isso gerou forte urbanização, com a criação de
avenidas, ampliação da iluminação pública e do serviço de transporte coletivo
(bondes), construção de teatros, cinemas e, principalmente, com o processo de Movimentos messiâni-
afastamento das populações pobres dos centros das cidades. cos: movimentos históricos,
revolucionários e sociocultu-
Surgiram os movimentos operários e uma infinidade de movimentos grevistas rais, lastreados no pensamen-
to de “salvação das almas”
por melhorias nas condições de salário e trabalho, sendo o mais conhecido e “salvação coletiva”, que
a Greve Geral de 1917, em São Paulo. Em 1922, foi fundado o Partido Comu- ocorreram no Brasil.
nista Brasileiro, como uma consequência da Revolução Russa.
Contestado: conflito
O interior do Brasil – área de extrema pobreza e carente da presença do Estado que ocorreu entre 1912 e
– viu surgir [movimentos messiânicos], como o [Contestado], no Sul; Canudos, 1916 em uma área povoa-
da por sertanejos, entre as
na Bahia, e o Cangaço em quase todos os Estados do Nordeste. O controle po- fronteiras do Paraná e Santa
lítico do interior do país ficava nas mãos dos coronéis, sendo o voto de cabres- Catarina, devido à situação
de extrema pobreza, opressão
to a principal característica da prática política conhecida como coronelismo.
e até escassez de alimentos
causada pelos grandes fazen-
A República Velha durou cerca de 40 anos e, gradualmente, tornou-se anacrô- deiros e pela Brazil Railway
nica em relação ao Brasil que se modernizava, como visto anteriormente. Con- (empresa responsável pela
implantação da via ferroviá-
flitos de interesse dentro dos setores dominantes entre as classes sociais e as
ria que uniu o Rio Grande a
regiões tiveram seu ápice com a eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o São Paulo).
29
A Revolução de 1930 foi um também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas. Essa
movimento armado, liderado
sequência de eventos acabou desencadeando uma intervenção do Exército,
pelos Estados de Minas Ge-
rais, Paraíba e Rio Grande do que veio a ser chamada de Revolução de 1930.
Sul, que pôs fim à Primeira
República Brasileira.
4.4 Era Vargas
Getúlio Vargas, durante o período em que esteve no governo, se alternou

entre ser chefe de um governo provisório (1930-1934), presidente eleito pelo
voto indireto (1934-1937) e ditador durante o Estado Novo (1937-1945).
Diversas transformações nacionais ocorreram, como o crescimento substancial
da industrialização e das cidades. O Estado se tornou forte, a economia sofreu
intervenções e foi instaurada uma nova relação com os trabalhadores urbanos.
O governo, com o objetivo de superar o esquema clientelista da [administra-

Administração oligár- ção oligárquica], em que se caracterizava o patrimonialismo, iniciou uma série
quica: administração caracte-
de mudanças para promover a racionalização burocrática do serviço público,
rizada pelo amplo domínio
do poder e da economia por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de
nacional por uma pequena controle, nas áreas de pessoal, material e finanças.
casta de senhores de terra e
de políticos patrimonialistas.
Desde o início do governo foram tomadas as seguintes medidas visando a
Nesse cenário patrimonia-
lista, o público confunde-se, racionalização dos procedimentos:
sobremaneira, com o privado,
ou seja, há uma apropriação • “Consolidação das normas administrativas”, com o intuito de simplificar
do primeiro pelo segundo. a confusa e complicada legislação vigorante.
• Redução, ao indispensável, dos quadros do funcionalismo.
• Manutenção de uma administração de rigorosa economia, cortando

todas as despesas desnecessárias.
• Criação da Comissão Permanente de Padronização (1930) e da Comissão

Permanente de Compras (1931): órgãos públicos que visavam estabelecer
um caráter mais racional à administração pública brasileira e voltados para
a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da administração.
Na área de pessoal, a Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito

e, em 1935, foi criada a comissão mista de reforma econômico-financeira.
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento

Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938. Esse órgão era “responsá-
vel por planejar e organizar a administração pública brasileira, com base nos
princípios da burocracia weberiana” (COSTA, 2012, p. 76).
30
De acordo com Wahrlich (1984 apud COSTA, 2012, p. 76), o DASP introduziu
as seguintes mudanças na administração pública brasileira:
• Ingresso no serviço público por concurso;
• Instituição de critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
• Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;
• Administração orçamentária;
• Padronização das compras;
• Racionalização geral de métodos.
Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-

rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir
no aparelho administrativo do país a centralização, a
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a
separação entre o público e o privado. Visava constituir
uma administração pública mais racional e eficiente
(Costa, 2008, p.18).
Ainda durante o segundo governo Vargas também houve a tentativa de reto-

mar os esforços reformistas, como o projeto de reforma administrativa.
4.5 Administração pública

durante a Terceira República
Com a queda de Getúlio Vargas, inicia-se um novo período para o Brasil. A

Constituição de 1946 restabeleceu o [estado de direito] e as garantias indivi- Estado de direito:
sistema institucional e situ-
duais, restaurou a divisão de poderes da República, devolveu a autonomia dos
ação jurídica que submete
Estados, ampliou os direitos sociais dos trabalhadores, reorganizou o Judiciário cada indivíduo a respeitar
e previu a mudança da capital. o direito do próximo, das
instituições e do poder
público. Refere-se ao respeito
O período de governo do Presidente Dutra (1946 – 1951), ex-ministro da
das hierarquias que regem e
Guerra de Getúlio Vargas, foi marcado por acontecimentos políticos e admi- formam uma sociedade, bem
nistrativos de relevante importância para a evolução da administração pública, como às normas, à separação
dos poderes e aos direitos
entre os quais cabe destacar: fundamentais.
• A dissipação das reservas cambiais acumuladas durante o conflito mundial;
• A perda da legalidade do Partido Comunista;
• A lei de financiamento dos serviços públicos municipais;
31
• O plano rodoviário que previa a ligação da capital com as capitais das
unidades federativas e vias de transportes ao longo da fronteira;
• A redemocratização dos três poderes;
Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo em 1956. Seu Plano

de Metas tinha 36 objetivos, entre os quais o plano de metas para energia,
transporte, educação, indústria e outras atividades; crescimento da produção
industrial; transferência e construção da capital para o interior do país (Brasí-
lia); normas de contratação do funcionalismo, contagem de tempo de serviço,
plano de assistência e de classificação de cargos e imposto único de combus-
tíveis e lubrificantes líquidos. Era uma fase de grande euforia e de afirmação
nacionalista (Froes e Neto, 2013).
Em relação à terceira República, pode-se afirmar que:
Embora tenha havido avanços isolados durante os gover-

nos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio Qua-
dros e João Goulart, o que se observa é a manutenção
de práticas clientelistas, que negligenciavam a burocracia
existente, além da falta de investimento na sua profissio-
nalização. A cada desafio surgido na administração do
setor público, decorrente da própria evolução socioeco-
nômica e política do país, a saída utilizada era sempre a
criação de novas estruturas alheias à administração direta
e o consequente adiamento da difícil tarefa de reformu-
lação e profissionalização da burocracia pública existente
(Torres, apud COSTA, 2004, p.151).
32
4.6 Administração pública durante a Quarta República
Diversas mudanças ocorreram no período da Quarta República, envolvendo

assuntos não apenas de ordem política. Vale destacar:
• A criação do Banco Central;
• A limitação de remessa de lucros/investimentos em bens e serviços de

consumo;
• A correção monetária;
• As normas sobre participações dos municípios nas cotas constitucionais

dos tributos arrecadados pela União – restrição em 60% das rendas
respectivas à despesa anual com pessoal dos municípios;
• A criação do Conselho Interministerial de Preços;
• A criação das Empresas Nacionais de Turismo, Telecomunicações,

Aeronáutica e das entidades da administração indireta vinculadas aos
respectivos ministérios e ao programa estratégico de desenvolvimento
(orçamento plurianual de investimentos) (Froes e Neto, 2013).
Segundo Costa (2008), na área administrativa destaca-se também o Decreto-

-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, um ambicioso empreendimento para
a reforma da administração federal. Esse dispositivo legal da administração pú-
blica fixava princípios, estabelecendo conceitos, balizando estruturas e deter-
minando providências dentro de uma doutrina consistente, definindo preceitos
claros de organização e funcionamento da máquina administrativa.
(...) Prescrevia que a administração pública deveria se

guiar pelos princípios do planejamento, da coordenação,
da descentralização, da delegação de competência e do
controle, estabelecia a distinção entre a administração
direta − os ministérios e demais órgãos diretamente
subordinados ao presidente da República − e a indireta,
constituída pelos órgãos descentralizados − autarquias,
fundações, empresas públicas e sociedades de economia
mista (Costa, 2008, p.23).
33
5 Princípios, estruturação e
funcionamento da administração pública
• Analisar os fundamentos, princípios e funções do setor público;

• Identificar a estrutura e o funcionamento da administração pública.
Para que o Estado atenda as demandas da sociedade em sua constante evo-

lução, é preciso que haja uma atualização em todos os setores. A seguir serão
apresentados os princípios, a estruturação e o funcionamento da administra-
ção pública brasileira na atualidade.
5.1 Fundamentos
Segundo a definição do Dicionário Aurélio, administração significa “um con-

junto de princípios, normas e funções, com o objetivo de ordenar os fatores de
produção e controlar sua produtividade e eficiência, para se obter determinado
resultado”.
A Administração pode ser pública ou privada. A dimensão privada, como o

próprio nome sugere, não é direcionada a todos. É voltada para o que não é
público, ou seja, tem como objetivo maior os interesses particulares, seja o de
proprietários ou de acionistas de uma empresa.
Segundo Meirelles (1993), em sentido formal, a administração pública é o

conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
35
Os princípios da administração pública, expressos no Art. 37 da Consti-
tuição Federal de 1988 são:
• Legalidade: sempre agir de acordo com o que está previsto por lei.
• Impessoalidade: ser dirigida igualmente para todos.
• Moralidade: agir de maneira correta.
• Publicidade: ser transparente em todos os seus atos.
• Eficiência: atingir todos os objetivos almejados pelo Estado.
O verdadeiro papel de uma administração pública eficiente é zelar pela ima-

gem do governo e do Estado, oferecendo bons serviços a toda a população,
cumprindo as políticas públicas estabelecidas e executando tudo aquilo que for
previsto pelo governo.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou,

em seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à
administração pública, tratando sobre:
• Diretrizes de atuação de agentes administrativos;
• Cargos e empregos públicos (incluindo formas de acesso e acumulação);
• Regime de previdência;
• Licitações (obrigatoriedade);
• Responsabilidade civil do Estado, etc.
O setor público brasileiro é uma presença constante na vida de todo cidadão,

uma vez que legisla sobre e cobra impostos, regula atividades econômi-
cas, oferece bens e serviços através de empresas públicas e procura regular
atividades das empresas que oferecem serviços essenciais à população, entre
outras atividades.
A gestão dos recursos públicos deve, portanto, possibilitar o atendimento

das necessidades da população, com eficiência, eficácia e efetividade. Para
tanto, é necessária a constante atualização de conhecimentos de todos os
agentes públicos.
36
5.2 Princípios constitucionais
Do latim principium, o princípio é o primeiro instante de algo. Trata-se, portan-

to, da origem ou a causa de algo, a base sobre a qual se estabelece qualquer
matéria ou tema. Segundo Alexandrino e Paulo (2009), princípios são ideias
centrais de um sistema, estabelecendo suas diretrizes e conferindo a ele um
sentido lógico, harmonioso e racional, o que possibilita uma adequada com-
preensão de sua estrutura. Os princípios determinam o alcance e o sentido das
regras de um dado subsistema do ordenamento jurídico, balizando a interpre-
tação e a própria produção normativa.
Os princípios que regem a administração pública encontram-se expressos na

Constituição Federal de 1988 e norteiam toda a atividade administrativa.
A administração pública direta e indireta de qualquer

dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
(BRASIL, 1988, caput Art 37, grifo nosso).
a) Princípio da Legalidade
Como o próprio nome sugere, esse princípio diz respeito à obediência da lei. O
Princípio da Legalidade nos traz a ideia de que a administração pública só
pode atuar se existir uma lei que determine ou autorize aquele ato, devendo
obedecer estritamente o que estiver estipulado na lei ou, sendo discricionária
a sua atuação, observar os termos, condições e limites autorizados na letra da
lei. A principal diferença desse princípio entre a iniciativa privada e a adminis-
tração pública é que os particulares podem fazer tudo o que a lei não proíba.
37
b) Princípio da Impessoalidade
Toda a atuação da administração pública deve ter como foco principal o inte-
resse público e a sua satisfação. O Princípio da Impessoalidade tem como
fundamento o postulado da isonomia (todos são iguais perante a lei), o que
impede que os atos administrativos sejam praticados visando interesses pessoais
do agente ou de terceiros, devendo ater-se ao que está previsto na lei. Com isso
são evitados favorecimentos, discriminações e perseguições aos administrados.
c) Princípio da Moralidade
Segundo Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009), o Princípio da Morali-

dade torna jurídica a exigência de atuação ética dos agentes da administração
pública. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justa-
mente por ser jurídica e pela possibilidade de invalidação dos atos administrati-
vos que sejam praticados com inobservância deste princípio.
O Princípio da Moralidade estabelece que o administrador, ao

agir, deverá decidir não só entre o legal ou o ilegal, o conve-
niente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas
também entre o honesto e o desonesto.
d) Princípio da Publicidade
O Princípio da Publicidade tem por finalidade assegurar a transparência na

gestão pública, pois o administrador público não é dono do patrimônio que
cuida. É responsável apenas por gerir os bens da coletividade, devendo possibi-
litar aos administrados o acesso a todas as informações relativas a suas condu-
tas administrativas (fiscalização das atividades administrativas pelo povo).
Um dispositivo que deixa bem clara a exigência da atuação transparente da

administração pública é o inciso XXXIII do Art. 5° da Constituição Federal de
1988, transcrito abaixo:
XXXIII – todos têm direito a receber dos órgãos públicos

informações de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob
pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.
38
e) Princípio da Eficiência
A eficiência foi incluída aos quatro princípios estudados anteriormente como

princípio expresso da administração pública através da Emenda Constitucional
n° 19/1998, a qual alterou a redação do caput do Art. 37 da Constituição Fe-
deral. O objetivo do Princípio da Eficiência é assegurar que os serviços públi-
cos sejam prestados da melhor forma possível, de maneira mais simples, mais
rápida e mais econômica, otimizando o aproveitamento dos recursos públicos
e atendendo os interesses da sociedade que os custeia, melhorando com isso a
relação custo/benefício da administração.
Existem, além dos estudados anteriormente, outros princípios fundamentais

que orientam a administração pública. Entre esses princípios fundamentais,
cabe citar:
• O princípio da supremacia do interesse público;
• O princípio da indisponibilidade do interesse público;
• O princípio da razoabilidade e proporcionalidade;
• O princípio da autotutela;
• O princípio da continuidade dos serviços públicos.
Legalidade
Impessoalidade
Princípios Constitucionais
Moralidade
da Administração Pública
Publicidade
Eficiência
Figura 1 - Princípios Constitucionais da Administração Pública
39
5.3 Funções do setor público
Os governos Federal, Estadual e Municipal têm um papel importantíssimo e

podem influenciar diretamente na economia de uma nação.
Entre as principais funções do setor público, é possível destacar quatro áreas

de grande abrangência:
O Estado tem a responsabilidade de regular a atividade

econômica através de leis e disposições administrativas.
Reguladora Devido a isso, é possível realizar o controle de alguns
preços, regular monopólios e proteger os direitos do
consumidor contra ações danosas.
O Governo é responsável por prover (ou facilitar) o

Provedora de bens
acesso a bens e serviços essenciais, como educação,
e serviços
saúde, justiça, transporte, água, energia e defesa.
A igualdade social deve ser um dos principais objetivos

a serem alcançados pelos órgãos públicos. O setor pú-
Redistributiva blico deve modificar a distribuição de renda e riqueza
entre as pessoas e regiões procurando torná-la a mais
igualitária possível.
Os responsáveis por formular as políticas econômicas

devem estar constantemente preocupados em manter
Estabilizadora estáveis os grandes agregados econômicos (taxa de in-
flação, taxa de desemprego e nível de produção), evitan-
do excessivas flutuações e beneficiando a população.
Quadro 1 - Principais áreas de abrangência das funções do setor público
5.4 Estrutura e funcionamento

A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos

para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei Nº 200 de 1967
estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública Federal da
seguinte forma:
Art. 4° - Administração Federal compreende:
A Administração Direta, que se constitui dos serviços

integrados na estrutura administrativa da Presidência da
República e dos Ministérios.
40
A Administração Indireta, que compreende as seguintes
categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica
própria:
• Autarquias;
• Empresas Públicas;
• Sociedades de Economia Mista;
• Fundações Públicas.
Parágrafo Único. As entidades compreendidas na Adminis-

tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Administração Direta, de acordo com Alexandrino e Paulo (2009) é o con-

junto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados,
Distrito Federal e municípios), aos quais foi atribuída a competência para o
exercício, de forma centralizada, de atividades administrativas.
Administração Indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência
para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
É importante ressaltar que, embora o Decreto-Lei 200/1967

ainda seja frequentemente utilizado como referência em ma-
téria de organização estrutural da administração pública, suas
disposições estão restritas ao Poder Executivo Federal.
5.4.1 Autarquias
Autarquia de acordo com o Art.5°, Inciso I, do DL 200/1967, é:
O serviço autônomo, criado por lei, com personalidade

jurídica, patrimônio e receita próprios para executar ati-
vidades típicas da Administração Pública, que requeiram,
para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
As autarquias desempenham atividades típicas da administração pública e

estão sujeitas ao controle da pessoa jurídica que as criou. Só podem ser criadas
por meio de lei específica, conforme o previsto no art.37, XIX da Constituição
Federal de 1988:
41
XIX – Somente por lei específica poderá ser criada autarquia
e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade
de economia mista e de fundação, cabendo à lei comple-
mentar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
A extinção de uma autarquia, do mesmo modo, só poderá ser feita mediante

a edição de lei específica, também de iniciativa privativa do chefe do Poder
Executivo.
Conforme o previsto no Art. 150, Inciso VI, letra “a”, e parágrafo 2° da Cons-
tituição Federal, as autarquias possuem imunidade tributária, o que veda a
instituição de impostos sobre o seu patrimônio, rendas e serviços que venham
a prestar, desde que estes estejam vinculados a suas finalidades essenciais, ou
a que destas decorram.
Art.150 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas

ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distri-
to Federal e aos Municípios:
[...]
VI- instituir impostos sobre:
• Patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
[...]
§2° A vedação do inciso VI, a, é extensiva às autarquias e

às fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, no
que se refere ao patrimônio, à renda e aos serviços, vincu-
lados a suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes.
Podemos citar como alguns exemplos de autarquias no governo federal o

Banco Central (BC), as agências reguladoras, a Comissão de Valores Mobiliários
(CVM), o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep) e ór-
gãos como o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) e também
as Universidades Federais.
5.4.2 Empresas públicas
O Decreto-Lei nº 200/67, em seu Art. 6º, II, define empresa pública como:
entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo do
Estado, criada por lei para a exploração de atividade
econômica, podendo revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.
42
Empresas públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009), podem ser concei-
tuadas como pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração
indireta, instituídas pelo Poder Público mediante autorização de lei específica,
sob qualquer forma jurídica e com capital exclusivamente público, para a ex-
ploração de atividades econômicas ou para a prestação de serviços públicos.
São exemplos de empresas públicas: Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos

(ECT), Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO) e Caixa Econômica
Federal (CEF).
5.4.3 Sociedades de economia mista
Sociedades de Economia Mista, de acordo com Alexandrino e Paulo, po-

dem ser definidas como:
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da

administração indireta, instituídas pelo Poder Público,
mediante autorização de lei específica, sob a forma de
sociedade anônima, com a participação obrigatória
de capital privado e público, sendo da pessoa política
instituidora ou de entidade da respectiva administração
indireta o controle acionário, para a exploração de
atividades econômicas ou para a prestação de serviços
públicos (2009, p. 74, grifo nosso).
É importante salientar que existem dois tipos de empresas públicas e socieda-

des de economia-mista:
• As exploradoras de atividades econômicas (exemplo: Petrobras S/A); e
• As prestadoras de serviços públicos (exemplo: Banco do Brasil).
5.4.4 Fundações públicas
Fundações públicas, segundo Alexandrino e Paulo (2009, p. 55), são de-

finidas como a “personificação de um patrimônio ao qual é atribuída uma
finalidade específica não lucrativa, de cunho social”. Definem, ainda, que as
fundações públicas são patrimônio público personificado em que a figura
do instituidor é uma pessoa política que faz a dotação patrimonial e destina
recursos orçamentários para a manutenção da entidade [...]. O objeto das
fundações públicas deve ser uma atividade de interesse social – evidentemente
exercida sem intuito de lucro –, tal qual educação, saúde, assistência social,
pesquisa científica e proteção ao meio ambiente.
43
Alguns exemplos de fundações públicas são a Fundação Nacional da Saúde,
o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e a
Fundação Nacional do Índio, entre outras.
A Figura 2 apresenta a estrutura organizacional da administração pública

brasileira:
União
Administração Estados membros
Pública Direta Distrito Federal
Municípios
Administração Pública
Autarquias
Administração Empresas públicas

Pública Indireta Sociedades de Economia Mista
Fundações Públicas
Figura 2 - Estrutura organizacional da administração pública brasileira
O Artigo 175 da Constituição Federal “impõe ao poder público, na forma da

lei, diretamente ou sob o regime de concessão ou permissão, sempre através
de licitação, a prestação de serviços públicos”.
Segundo Carvalho Filho (2007, p. 289) o serviço público é toda atividade pres-
tada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob o regime de direito
público, com vistas à satisfação de necessidades essenciais e secundárias da cole-
tividade. Esses serviços podem ser classificados como delegáveis ou indelegáveis.
Os serviços delegáveis podem ser executados pelo Estado ou por colabora-

dores. Contudo, os serviços indelegáveis só podem ser prestados por órgãos
próprios do Estado e seus agentes.
No Brasil, os serviços de transporte coletivo, energia elétrica e

telefonia são exemplos de serviços delegáveis. Já os relaciona-
dos com defesa nacional, segurança interna e fiscalização de
atividades são considerados serviços indelegáveis.
44
A Constituição Federal estabelece em seu artigo 142 que as Forças Armadas
destinam-se à defesa da pátria e à garantia dos poderes constitucionais. São,
portanto, o “braço armado” do Estado, responsável pela sua defesa e exercen-
do um serviço indelegável.
O administrador público, segundo Carvalho Filho (2007), tem diversos deve-

res, entre os quais cabe citar o dever de probidade, de prestação de contas e
de eficiência.
• O dever de probidade se refere à sua honestidade e moralidade;
• O dever de prestação de contas abrange integralmente o administra-

dor público, mas é no uso do dinheiro público que mais se acentua;
• O dever de eficiência reside em tornar mais qualitativa a administra-

ção pública. Perfeição, celeridade, coordenação e técnica são fatores que
qualificam a atividade pública e aumentam a eficiência no seu desempe-
nho. A eficiência não depende apenas da natureza da atividade: é fun-
damental que os sujeitos da atividade tenham qualificação compatível.
5.4.5 Organização militar
O Decreto n° 98.820, de 12 de janeiro de 1990 (Regulamento de Administra-

ção do Exército-RAE/R3) estabelece que a Organização Militar (OM) é qual-
quer organização do Exército que possua denominação oficial e Quadro de
Organização (QO) ao Quadro de Lotação de Pessoal Militar (QLPM), com res-
pectivo Quadro de Distribuição de Efetivos (QDE). A administração do Exército
tem as Unidades Administrativas (UA) como elementos básicos e orgânicos.
Esse regulamento registra ainda que:
A Unidade Administrativa é a Organização Militar estrutu-

rada para o exercício de administração própria, possuin-
do competência para gerir bens da União e de terceiros
e à qual foi concedida autonomia ou semiautonomia
administrativa e os agentes da administração da Unidade
Administrativa são:
1. Agente Diretor.
2. Agentes Executores Diretos:
a. Fiscal Administrativo;
b. Encarregado do Setor de Pessoal;
45
c. Encarregado do Setor de Contabilidade (Contador);
d. Encarregado do Setor de Finanças (Tesoureiro);
e. Encarregado do Setor de Material Almoxarifado;
f. Encarregado do Setor de Aprovisionamento

(Aprovisionador).
3. Agentes Executores Indiretos:
a. Comandante de Subunidade;
b. Chefe de Serviços;
c. Oficiais em Geral;
d. Oficial de Dia;
e. Subtenente;
f. Encarregados de Depósitos, de Oficinas ou de

Material;
g. Qualquer pessoa física a que se tenha atribuído

competência para exercer atividade administrativa,
de acordo com a legislação em vigor.
Comandante OM
(Agente Diretor)
Subcomandante
OM Setor Financeiro
(encarregado do
setor Financeiro)
1ª Seção 2ª Seção 3ª Seção 4ª Seção Setor de Material

(encarregado do (Oficiais (Oficiais (Fiscal (encarregado do
setor de pessoal) em Geral) em Geral) administrativo) setor de Material)
Setor de
Aprovisionamento
(encarregado do setor
de Aprovisionamento )
1ª Cia (Cmt SU) 2ª Cia (Cmt SU) 3ª Cia (Cmt SU) CCAp (Cmt SU)
(Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral) (Oficiais em Geral)
Encarregado Encarregado Encarregado Encarregado

Figura 3 - Organograma genérico
de material de material de material de material
de uma Organização Militar
46
O Exército Brasileiro e suas inúmeras Organizações Militares, como parte da ad-
ministração direta do Estado, possui funcionários civis e militares que em todo
momento trabalham com recursos materiais, financeiros do Estado e portanto,
são agentes executores diretos ou indiretos da administração pública.
Os militares devem compreender perfeitamente a necessidade de exercer de

forma efetiva suas funções administrativas, gerindo de maneira exemplar os re-
cursos que estiverem sob sua responsabilidade (pessoal, material e financeiro)
e, proporcionando, com isso, uma melhoria significativa na operacionalidade
da tropa e na eficiência da Defesa Nacional.
47
6 Bibliografia
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Leitura complementar
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FERLIE, Ewan et al. A Nova Administração Pública em Ação. Brasília:

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MARRAS, J. Administração de Recursos Humanos: do operacional ao

estratégico. 9ª edição. São Paulo: Futura, 2004.
51
CCEAD – Coordenação Central de Educação a Distância
Coordenação Geral
Gilda Helena Bernardino de Campos
Coordenação de Avaliação e Acompanhamento

Gianna Oliveira Bogossian Roque
Coordenação de Criação e Desenvolvimento

Claudio Perpetuo
Coordenação de Design Didático

Sergio Botelho do Amaral
Coordenação de Material Didático

Stella Maria Peixoto de Azevedo Pedrosa
Coordenação de Tecnologia da Informação

Renato Araujo
Gerente de Projetos
José Ricardo Basílio
Equipe CCEAD
Alexander Arturo Mera
Ana Luiza Portes
Angela de Araújo Souza
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Felipe dos Santos Pereira
Eduardo Quental
Frieda Marti
Gabriel Bezerra Neves
Gleilcelene Neri de Brito
Igor de Oliveira Martins
Joel dos Santos Furtado
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Luiz Claudio Galvão de Andrade
Luiz Guilherme Roland
Maria Letícia Correia Meliga
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Simone Bernardo de Castro
Vivianne Elguezabal
EXÉRCITO BRASILEIRO
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão
Projeto Gráfico
Romulo Freitas
Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B: História

Luiza Serpa da administração pública brasileira / coordenação didático-pedagógica:
Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica: Alessandra
Coordenação de Conteudistas Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori ;
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica:
Conteudistas
Marcelo Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do
Alexandre Duarte de Paiva Rio de Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do]
Edson Carmelo de Souza Exército Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
38 p. : il. (color.) ; 21 cm.
CDD: 351.81
CHQAO

Unidade 1 – Parte B
História da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO
conduzido pela Escola de Instrução Especializada (EsIE), visa habilitar os sub-
tenentes à ocupação de cargos e ao desempenho de funções previstas para o
Quadro Auxiliar de Oficiais.
A disciplina Administração Pública Brasileira possui carga horária total de

90 horas.
Os objetivos gerais dessa disciplina são:
• Conhecer a história da Administração Pública;
• Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

cronologia;
• Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;
• Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;
• Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Administra-

ção Pública;
• Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para reali-

zar e controlar suas tarefas.
Na segunda apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte B –

História da Administração Pública Brasileira, cujos objetivos estarão
especificados a cada capítulo.
Boa leitura!
conteudistaS
Índice
1. Administração Pública na atualidade 09

1.1 Conceito de estado 09
1.2 Estado Brasileiro 10
1.2 Estado brasileiro na atualidade 16
2. O Estado brasileiro: conceito e evolução do Estado moderno 21

2.1 Surgimento do Estado Brasileiro 21
3. Relações entre esferas de governo e regime federativo 31
4. Bibliografia 35
1 Administração Pública
na atualidade
• Analisar, por meio de fatos, as mudanças ocorridas na sociedade e a

consequente modernização do Estado.
Este capítulo apresentará os aspectos atuais da Administração Pública, descre-

vendo fatos e mudanças ocorridas na sociedade e a consequente moderniza-
ção do Estado, com base na discussão sobre o conceito de Estado e na descri-
ção do Estado brasileiro.
1.1 Conceito de Estado
Os gregos, cujos Estados não ultrapassavam os limites

da cidade, usavam o termo “polis”, cidade, e daí veio
política, arte ou ciência de governar a cidade. Os roma-
nos, com o mesmo sentido tinham civitas e res publica.
(...). Do século XVI em diante o termo “Estado” vai aos
poucos tendo entrada na terminologia política dos povos
ocidentais: é o État francês, o Staat alemão, em inglês
State, em italiano Stato, em português e espanhol Estado
(Azambuja, 2008, p.55).
Lopes (2010) afirma que Aristóteles (IV a.C.) já escrevia sobre o Estado em sua
obra denominada A Política, abordando a organização política de Atenas e
Esparta, os órgãos de governo dessas cidades, chegando a propor uma clas-
sificação de todas as formas de governos então existentes. Por isso, podemos
considerá-lo o “fundador” da ciência do Estado. Na mesma época, Platão (IV
a.C.) escreveu a obra denominada A República, em que descrevia o Estado
Ideal. Aristóteles estudou o Estado real, tal como existia, procurando descobrir
os princípios que o regiam, enquanto Platão descreveu o Estado idealizado, tal
como devia ser, de acordo com sua própria concepção do homem e do mun-
do. Cícero (II a.C.), posteriormente, fez uma análise jurídica e moral do Estado
9
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - U1 B
romano, do que era e do que deveria ser. Avançando muito tempo, no século
XVI, Maquiavel escreveu O Príncipe, lançando os fundamentos da política,
como a arte de atingir, exercer e conservar o poder.
Podemos definir o Estado como uma sociedade natural, tendo em vista que
decorre naturalmente do fato de que os homens vivem necessariamente em
sociedade e tem como objetivo fundamental o bem comum. Assim, segundo
essa concepção, o Estado brasileiro pode ser descrito como uma organi-
zação política administrativa que tem ação soberana, ocupa um território, é
dirigido por um governo próprio e se institui pessoa jurídica de direito público
internacionalmente reconhecida.
Quando nos referimos a Estado, estamos nos referindo à pessoa jurídica terri-
torial e soberana, formada por três elementos indissociáveis:
a. O povo – componente humano, submetido juridicamente ao Estado,

localizado em um determinado território e organizado livremente de
acordo com a sua vontade.
b. O território – limite dentro do qual o Estado exerce o seu domínio so-

berano sobre pessoas e bens e compreende a extensão circunscrita pelas
fronteiras, às águas territoriais, o ar e o subsolo correspondentes.
c. O governo soberano – componente que conduz o Estado, detém e

exerce o poder absoluto emanado do povo.
É importante destacar que os conceitos de Estado e de governo

não são sinônimos.
1.2 Estado brasileiro
Como foi visto na Unidade 1 – Parte A, o Brasil, ao longo de sua história, pas-
sou por diversas mudanças sociais, políticas, organizacionais e administrativas
que afetaram sua Administração Pública.
Desde o período colonial (1500-1822), passando pelo imperial (1822-1889)

Égide: amparo; defesa; até a República Velha (1889-1930), o país viveu sob a [égide] do Estado
proteção.
Patrimonialista em que o patrimônio público se confundia com o privado.
10
Em relação a este período, Bresser-Pereira afirma: A República Velha corres-
ponde à Primeira República
[...] durante todo o século XIX e os primeiros 30 anos (1889-1930). Pode ser sub-
dividida em:
do século XX, o Estado brasileiro era um Estado oligár-
• República da Espada (1889
quico e patrimonial, no meio de uma economia agrícola,
a 1894) – período em que
mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do o país foi governado por
escravismo. Uma pequena elite de senhores de terra e de militares, consolidação das
políticos patrimonialistas dominava amplamente o país. instituições republicanas e
repressão aos que apoiavam
(Bresser-Pereira 2003, p. 301). a monarquia.
• República Oligárquica (1894
O período conhecido como República Velha, segundo Costa (2008), durou a 1930) – período domina-
cerca de 40 anos e, aos poucos, foi se tornando inadequada às mudanças do pelas elites agrárias que
controlavam as instituições
naquele momento histórico. As transformações ocorridas pela diversificação republicanas graças ao apoio
da economia brasileira, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbaniza- dado ao governo de pre-
sidentes civis oriundos da
ção e pela organização política das camadas urbanas geraram novos conflitos
aliança entre São Paulo e Mi-
de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as nas Gerais – a chamada polí-
regiões. tica “Café com Leite”.
A partir de 1930, com a assunção ao poder de Getúlio Vargas, diversas medi-

das foram tomadas com o intuito de transformar o Estado patrimonialista em
um Estado burocrático.
Sobre esta transformação, Froes e Neto, diz: A Era Vargas (1930-1945) é o

nome que se dá ao período
O Estado burocrático surgiu com a Revolução de 1930, em que Getúlio Vargas go-
vernou o Brasil por 15 anos
fruto de um pacto popular nacional, com o apoio da
ininterruptos.
burguesia industrial e a nova classe média tecnoburocrá-
tica, constituída de administradores de nível médio e de
profissionais liberais de vários tipos (2013, p.27).
Além da tomada do poder por novos grupos oligárquicos e o

consequente enfraquecimento das elites agrárias, o início da
Revolução de 1930 significou a passagem do Brasil agrário
para o Brasil industrial. (COSTA, 2008)
Entre as medidas apresentadas por Vargas, a principal, e que ficou como o

marco da reforma burocrática, foi a criação do Conselho Federal do Serviço
Público Civil (1936) e do Departamento Administrativo do Serviço Público –
DASP (1938), cujas principais mudanças estabelecidas foram apresentadas na
primeira parte desta disciplina.
11
A CSN (Companhia Siderúr- A partir destes marcos uma série de transformações ocorreram no aparelho do
gica Nacional) foi privatizada
Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento, tendo
em 1993, durante o gover-
no Itamar Franco. A CSN foi sido criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais.
vendida por cerca de R$ 1,2
bilhão, para o empresário Este crescimento pode ser identificado na afirmação de Lima Júnior (1998, p.8):
Benjamin Steinbruch, dono
da fabricante têxtil Vicunha. Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre
A CVRD (Companhia Vale do
1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empre-
Rio Doce) foi privatizada em
6 de maio de 1997, durante o sas públicas, sociedades de economia mista e fundações.
governo de Fernando Henri-
que Cardoso. O consórcio Bra- No período de 1930 a 1945 foram criadas treze (13) novas empresas, entre as
sil, liderado pela Companhia
quais podemos citar Companhia Siderúrgica Nacional (CSN), Companhia Vale
Siderúrgica Nacional adquiriu
o controle acionário da Vale. do Rio Doce − ambas privatizadas na década de 1990 −, Petrobras e Banco
Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDES), grande pilar de fomento da
política nacional.
Estas mudanças, principalmente as aplicadas pela DASP, ficaram conhecidas

como a reforma administrativa do Estado Novo (primeira experiência de
reforma de largo alcance). Essa reforma, inspirada no modelo weberiano
de burocracia − cujas principais características são a centralização, a
Instituído pela constituição de
1937, o Estado Novo suprimiu impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito e a separação
a liberdade partidária e a inde- entre o público e o privado − foi uma ação deliberada e ambiciosa no
pendência entre os três pode-
res. Foi um período de poder sentido da burocratização do Estado brasileiro e consequente superação do
centralizador e autoritário em patrimonialismo. Suas ações foram focadas na administração de pessoal, de
que o Congresso Nacional foi
fechado e criado um Tribunal
material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para
de Segurança Nacional. a racionalização dos métodos de trabalho.
Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre

a administração direta, entregue ao clientelismo e sub-
metida, cada vez mais, aos ditames de normas rígidas e
controles, e a administração descentralizada (autarquias,
empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados
de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus
quadros sem concursos (...). Constituíram-se assim ilhas
de excelência no setor público voltadas para a adminis-
tração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o
núcleo central da administração (Costa, 2008, p.848).
12
A partir de 1967, com o Decreto-Lei nº 200, uma nova forma de Estado come- De abril de 1964 a março de
1985, o governo do país es-
çava a ser desenhada no Brasil. Algumas características podiam ser vistas no teve sob regime militar de
seu estatuto básico, que prescrevia cinco princípios fundamentais: diretriz nacionalista e desen-
volvimentista. Este período
• O planejamento (princípio dominante); teve seu início com a revolta
militar fomentada pelos então
• A expansão das empresas estatais (sociedades de economia mista e governadores dos Estados de
empresas públicas), bem como de órgãos independentes (fundações Minas Gerais, São Paulo e Rio
de Janeiro e forte apoio da
públicas) e semi-independentes (autarquias);
classe média e dos principais
• A necessidade de fortalecimento e expansão do sistema do mérito, sobre veículos de comunicação.
o qual se estabeleciam diversas regras;
• Diretrizes gerais para um novo plano de classificação de cargos;
• O reagrupamento de departamentos, divisões e serviços nos seguintes O Decreto-Lei nº 200, de 25

de fevereiro de 1967, dispôs
ministérios: Justiça, Interior, Relações Exteriores, Agricultura, Indústria e
sobre a organização da Ad-
Comércio, Fazenda, Planejamento, Transportes, Minas e Energia, Educa- ministração Federal e estabe-
ção e Cultura, Trabalho, Previdência e Assistência Social, Saúde, Comuni- leceu diretrizes para a Refor-
ma Administrativa, além de
cações, Exército, Marinha e Aeronáutica. outras providências. Dispo-
nível em: <http://www2.
As características do Decreto-Lei nº 200 demonstravam a necessidade de mu- camara.leg.br/legin/fed/
danças no estado burocrático. Sobre isso, Bresser-Pereira (2001, p. 13) afirma: declei/1960-1969/decreto-
-lei-200-25-fevereiro-1967-
“Desde o início dos anos 60, formara-se a convicção de que a utilização dos -376033-normaatualizada-
princípios rígidos da administração pública burocrática constituía-se em um -pe.pdf>. Acesso em: 29 de
julho de 2013.
empecilho ao desenvolvimento do país”.
Ainda sobre este momento histórico, Bresser-Pereira afirma que o Decreto-Lei

200 e a reforma administrativa dele decorrente “foi uma tentativa de supera-
ção da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro mo-
mento de administração gerencial no Brasil” (BRESSER-PEREIRA, 1998, p. 172).
O início dos anos 1980 foi um período marcado pela crise mundial, reflexo do
segundo choque do petróleo (1979), pela elevação dos juros internacionais da
dívida externa, pela crise fiscal no Brasil e pela forma equivocada de interven-
ção do Estado na economia, fatos esses que contribuíram para que essa fase
recebesse a denominação de década perdida.
A Nova República é caracte-
Neste contexto, houve a necessidade de uma reforma do Estado, uma das rizada pela ampla democrati-
principais promessas da Nova República que hora se instaurava. Diversas ban- zação do país que ocorreu a
partir de 1985, quando assu-
deiras de luta, que iam muito além do rearranjo administrativo, foram levanta-
me o primeiro presidente ci-
das para serem atingidas pela reforma, podendo se destacar a vigência efetiva vil após o regime militar.
13
do império da lei, desobstrução do Legislativo, aparelhamento da Justiça,
reforma tributária, descentralização, reforma agrária, saneamento da previ-
dência, implantação do sistema único de saúde, erradicação do analfabetismo,
reforma do ensino básico e desenvolvimento regional.
Tancredo Neves prometeu uma reforma administrativa destinada a acomodar

os interesses das diversas facções políticas que o apoiavam. Por Tancredo não
ter chegado a assumir a presidência, pois faleceu antes da sua posse, coube
ao governo de José Sarney realizar essa tarefa. Para tal, em agosto de 1985,
foi instituída uma comissão, cujos objetivos eram redefinir o papel do Estado,
estabelecer as bases do funcionamento da administração pública, fixar o desti-
no da função pública, reformular as estruturas do Poder Executivo federal e de
seus órgãos e entidades, e racionalizar os procedimentos administrativos. Além
disso, a comissão deveria traçar metas para áreas consideradas prioritárias, tais
como a organização federal, os recursos humanos e a informatização do setor
público. Os trabalhos da comissão foram suspensos em fevereiro de 1986.
Segundo Marcelino (apud Costa, 2008, p.856/857), em setembro de 1986,

O Plano Cruzado propunha a após o grande esforço causado pela implementação do Plano Cruzado, foi
redução e o controle da infla-
lançado um programa de reformas que tinha três objetivos principais:
ção a partir de medidas econô-
micas, entre as quais destaca- • Racionalização das estruturas administrativas;
ram-se a criação de uma nova
moeda – o Cruzado – e o con- • Formulação de uma política de recursos humanos;
gelamento dos preços de pro-
dutos e salários por um ano. • Contenção de gastos públicos.
Ao mesmo tempo em que o governo tentava, sem sucesso, pôr em prática

as reformas planejadas, a Assembleia Nacional Constituinte, eleita em 1986,
iniciava os trabalhos. A nova Carta pretendia fundar novamente a República,
estabelecendo bases para a soberania, a ordem social, a cidadania, a organi-
zação do Estado, as formas de deliberação coletiva, o financiamento do gasto
público, as políticas públicas e a administração pública (Costa, 2008).
A Constituição de 1988 pode
ser consultada em: <http:// Segundo Bresser-Pereira (2001), os dispositivos sobre a administração pública
www.planalto.gov.br/cci-
vil_03/constituicao/consti- na Constituição de 1988 fizeram ressurgir os “princípios burocráticos clássi-
tuicao.htm>. cos”, tais como:
14
• A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida.
• A distinção entre a administração direta e indireta praticamente desaparecia.
• O regime jurídico dos funcionários passava a ser único na União e em

A Era Collor corresponde ao
cada nível da federação.
período iniciado em 15 de
• A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual- março de 1990, com a posse
de Fernando Collor de Mello
quer relação com o tempo e o valor das contribuições. – primeiro presidente eleito
• A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público. diretamente pelo povo após
o regime militar – e termi-
na com seu impeachment, e
Resumindo, segundo Bresser-Pereira (2001), o período de 1985 a 1989 apre-
posterior renúncia, em 29 de
sentou um retrocesso com características burocráticas e as seguintes conse- setembro de 1992.
quências:
• Reação ao clientelismo que dominava o país.

Ethos: refere-se a usos
• Afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas incompatíveis e costumes de um grupo.
com o [ethos] burocrático.
• Surgimento de uma atitude defensiva da alta burocracia que defendeu-se Impeachment: im-
de forma irracional por sentir-se acuada e injustamente acusada. pedimento. Processo que
se instaura contra as altas
Com o fim do governo Sarney, em 1990, Fernando Collor de Mello assume o autoridades do governo com
o fim de as destituir do cargo
poder. Em sua curta “Era Collor”, sob o pretexto de reformar o Estado, realizou
por denúncia de infração gra-
corte de funcionários – que não trouxe expressiva redução de custos – redução ve dos deveres funcionais.
dos salários reais e diminuição de tamanho do Estado com a desestatização e
racionalização.
Com o [impeachment] e a renúncia de Collor, o seu vice-presidente, Itamar O Plano Real foi um progra-
ma de estabilização econô-
Franco, assume o Palácio do Planalto. Devido ao caráter de excepcionalidade
mica lançado em 30 de julho
de seu governo, adotou uma postura tímida e conservadora com relação à rede 1994. Seu principal obje-
forma do Estado. Para conservar a ampla base de apoio que possuía, persistiu tivo era o controle da infla-
ção, que em junho de 1994
na estratégia de ressuscitar ministérios extintos por Collor e manter o progra- chegava a 46,58% ao mês.
ma de privatização. Para isso foram aplicados
diferentes instrumentos eco-
A principal contribuição do governo Itamar Franco foi o Plano Real, um pro- nômicos e políticos, como,
por exemplo, a instituição
grama de estabilização econômica, que promoveu o fim da elevada inflação da URV – Unidade Real de
que já durava aproximadamente trinta anos. Naquela época o ministro da Fa- Valor – que estabelecia regras
de conversão e uso de valores
zenda do presidente Itamar Franco era Fernando Henrique Cardoso que, após
monetários e a instituição de
o sucesso do plano, veio a ser eleito presidente por dois mandatos seguidos. uma nova moeda, o Real.
15
O modelo weberiano criado 1.3 Estado brasileiro na atualidade
pelo alemão Max Weber, um
dos mais renomados pensa-
O modelo weberiano não atendia às demandas da sociedade e não contri-
dores sociais, estabelecia um
conceito de burocracia basea- buía para debelar a crise econômica pujante. A burocracia do arranjo estatal
do em normas, atribuições esse mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as estruturas do Estado no forneci-
pecíficas, esferas de competên-
cia bem delimitadas e critérios mento de serviços públicos de boa qualidade, para atender às demandas com-
de seleção de funcionários. plexas do mundo globalizado e não elevar a carga tributária. Nesse contexto, o
modelo burocrático expressava sinais de esgotamento (COSTA, 2012).
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a Presidência, dando início à

reforma gerencial do Estado, consubstanciada com a criação do Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) e com a elaboração
A Emenda Constitucional nº
19 de 4 de junho de 1998 do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Além disso, o governo
modificou o regime e propôs envia ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional nº 19 com
disposições sobre princípios e
normas da Administração Pú- a intenção de viabilizar a reforma administrativa idealizada. Esse cenário inicial
blica, servidores e agentes po- foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira:
líticos, controle de despesas e
finanças públicas e custeio de
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio-
atividades a cargo do Distrito
Federal e providências. nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso
Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a pu-
blicação pela Presidência da República do Plano Diretor
da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta
básica é a de transformar a administração pública brasi-
leira, de burocrática em administração pública gerencial
(2001, p. 5).
Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado burocrático em um

Estado Gerencial, focado na eficiência, eficácia e efetividade.
Para contextualizar a reforma gerencial no Brasil, Bresser-Pereira explica que:
A reforma gerencial do Estado deve ser compreendida no

âmbito de duas grandes forças que moldaram a socieda-
de contemporânea no século XX. De um lado, a globaliza-
ção, o fato de o capitalismo haver-se tornado dominante
em nível mundial, e os mercados terem sido todos abertos
para a competição capitalista. Isto obrigou os países a
serem mais competitivos, e, por isso, contarem com um
Estado que além de mais legítimo, porque democrático,
fosse mais eficiente porque gerencial (2011, p. 2).
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado tinha como principal pro-

posta inaugurar a chamada “administração gerencial”. Seus objetivos a serem
16
alcançados eram claros: “atacar a administração pública burocrática, defender
as carreiras de Estado e fortalecer a capacidade gerencial do Estado”.
Foram propostas as seguintes mudanças:
• Criação das “agências executivas” (instituições estatais com atividades ex-

clusivas de Estado) e das “organizações sociais” (instituições híbridas entre
Estado e sociedade que executam os serviços sociais e competitivos);
• Extinção do regime único dos servidores públicos e criação do “regime

de emprego público”;
• Mudanças na forma de arrecadar receitas, selecionar e remunerar as

carreiras do Estado;
• Fortalecimento da ação reguladora do Estado.
O modelo apresentado baseava-se nos seguintes pressupostos:
• O Estado conta com três setores: o setor de atividade exclusiva do

Estado, os serviços sociais e científicos e o setor de produção de bens e
serviços para o mercado; A escola keynesiana é a teoria
econômica que se fundamen-
• Uso da propriedade estatal no núcleo estratégico e nas atividades ex- ta no princípio de que o ciclo
clusivas do Estado e da “propriedade privada” no setor de produção de econômico não é autorregu-
lado, uma vez que é determi-
bens e serviços para o mercado; nado pelo “espírito animal”
(animal spirit no original em
• Existência de servidores públicos altamente competentes, bem treinados
inglês) dos empresários. É por
e bem pagos no núcleo estratégico do Estado; esse motivo, e pela incapaci-
dade do sistema capitalista
• Nos “serviços não-exclusivos” (educação, saúde etc.), a adoção do regime conseguir empregar todos os
de propriedade pública; que querem trabalhar, que
Keynes defende a intervenção
• Existência de três tipos de instituições organizacionais: agências regula- do Estado na economia.
doras, organizações sociais e agências executivas;
• Criação do “contrato de gestão”.
Sobre essas mudanças no Estado, Costa afirma:
A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contex-

to da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o
responsável direto pelo desenvolvimento econômico e so-
O modelo de Estado Regu-
cial para se tornar seu promotor e regulador (2008, p.863). lador foi adotado pelo Brasil
após a transição do regime
O Estado intervencionista aos moldes do keynesianismo cede lugar, então, ao militar e está relacionado com
a transição de um modelo de
modelo de Estado regulador com a criação de agências reguladoras, como
Estado intervencionista para
visto em partes do texto anterior: Agência Nacional de Água (ANA), Agência um Estado Liberal.
17
Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP); Agência Nacional
de Energia Elétrica (ANEEL); Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência Nacional de Transportes
Aquaviários (ANTAQ) e Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Com
efeito, as agências reguladoras tornaram-se mecanismos governamentais de
controle e normatização de setores altamente relevantes do mercado fornecedor
de serviços essenciais (telecomunicações, energia, transportes e outros).
Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do

Estado (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a
denominar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Segundo Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Estado

brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial:
• Reforma constitucional, particularmente a flexibilização da estabilidade

dos funcionários públicos;
• Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocrática ainda dominan-

te no país por uma cultura gerencial;
• Mudanças na gestão, através da prática da administração pública gerencial.
Em 2003, o governo de Luiz Inácio Lula da Silva revelou sua determinação de

prosseguir na Reforma da Gestão Pública, iniciada em 1995. Atualmente, o
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), órgão que substi-
tuiu o MARE, possui a competência nos assuntos pertinentes à modernização
administrativa do governo federal.
Assim, cabe à Secretaria de Gestão Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras

atribuições:
• Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, proje-

tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública;
• Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública;
• Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desbu-

rocratização - GESPÚBLICA (instituído pelo Decreto n° 5.378, de 23 de
fevereiro de 2005).
Martins, no cargo de Secretário de Gestão do Ministério do Planejamento,

elaborou um estudo identificando as quatro gerações de transformações do
processo de gestão pública:
18
As transformações de primeira geração foram as do DASP
- Departamento de Administração de Serviço Público ‑
criado no Estado Novo, que iniciou uma série de transfor-
mações no sentido de construir uma burocracia gover-
namental profissional. As reformas de segunda geração
foram aquelas previstas no Decreto-Lei 200 [...]. A terceira
geração de transformações foi aquela da chamada era das
reformas de Estado, nos dois governos de Fernando Hen-
rique Cardoso (reforma gerencial do Estado). A ênfase das
reformas de terceira geração era a crise do Estado (apud
FROES e NETO, 2006, p. 32-33).
A quarta geração está sendo chamada, também, de a era de revitalização do Estado.
O Brasil precisa de um Estado que garanta minimamen-

te direitos civis e direitos sociais, um novo Estado para o
Brasil de todos. Que melhore a segurança, que diminua as
desigualdades sociais, que promova a solidariedade, fun-
damentalmente isso, o Estado como um bem da sociedade
tal como é nas democracias consolidadas. Um estado que
também garanta os investimentos e que gere bons resulta-
dos econômicos (apud FROES e NETO, 2006, p. 33).
Transformações do processo de gestão pública

Amparo
Geração Período Ação Objetivo
legal
1ª Decreto-Lei Criação do Departamento

Construir uma burocracia gover-
Reforma 1938 n° 579, de de Administração de Serviço
namental profissional.
Administrativa 30/07/1938 Público (DASP).
2ª Decreto-Lei
Estabeleceu diretrizes para a Reorganização da Administração
Modernização 1969 n° 200, de
Reforma Administrativa. Federal.
Administrativa 25/02/1967
Executar as tarefas exclusivas do

3ª Decreto-Lei
Estabeleceu diretrizes para a Estado que envolvem o empre-
Reforma do 1995/1998 n° 200, de
Reforma Administrativa. go do poder de Estado ou que
Estado 25/02/1967
apliquem os recursos do Estado.
Criação do Plano de Gestão Garantir minimamente direitos

4ª Decreto n° Pública, com inovações ge- civis e direitos sociais, melhoran-
Revitalização 2004/2007 5.378 de renciais e equacionamento do a segurança, diminuindo as
do Estado 23/02/2005 de problemas estruturais da desigualdades sociais e promo-
administração federal. vendo a justiça social.
Quadro 1 − Visão geral de transformações do processo de gestão pública
19
2 O Estado brasileiro: conceito
e evolução do Estado moderno
• Identificar as diversas teorias referentes ao momento do surgimento do

Estado brasileiro.
O breve histórico a seguir contribui para a compreensão do surgimento e

evolução do Estado Brasileiro.
2.1 Surgimento do estado brasileiro
De acordo com COSTA (2008), até 1808 existia no Brasil e, sobretudo, na

sede do Governo Geral (Vice-Reino) uma administração colonial relativamente
aparelhada. Segundo ele:
[...] a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e

Algarves e a instalação de sua sede na antiga colônia
tornaram irreversível a constituição de um novo Estado
nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado
de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga admi-
nistração metropolitana, teve que ser montado para que
a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se
projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar
decisões, ditar políticas e agir (COSTA, 2008, p.831).
O desembarque da corte por- O desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro em 1808 não pode ser
tuguesa aconteceu na cidade
considerado como um marco temporal para a construção do Estado Brasileiro,
de São Salvador da Bahia de
Todos os Santos, em 23 de pois já existia na colônia uma administração colonial que era organizada em
janeiro de 1808, e calcula-se quatro níveis:
que 15 mil pessoas estavam a
bordo das 8 naus, 3 fragatas, • Instituições metropolitanas;
2 brigues, 1 escuna de guerra,
1 charrua de mantimentos e • Administração central;
mais 20 navios mercantes.
• Administração regional;
• Administração local.
21
O Brasil, considerando a sua organização territorial, estava divido em capi-
tanias (maiores unidades administrativas da colônia) e estas eram separadas
territorialmente em comarcas. As comarcas, por sua vez, eram compostas
por termos (sediados nas cidades e vilas), e estes eram constituídos de fre-
guesias, que correspondiam às paróquias da circunscrição eclesiástica e eram
divididas em bairros com jurisdição imprecisa.
A Coroa portuguesa, devido ao fracasso da administração privada da maio-

ria das capitanias hereditárias, achou por bem assumir o controle e resolveu
instituir uma administração central com a finalidade de assumir os assuntos
relativos à defesa contra ataques de invasores e de índios belicosos. Assim, em
1549, na Bahia, foi instituído o Governo Geral, o que seria mais tarde, no Rio
de Janeiro, o Vice-Reino.
A administração geral contemplava a esfera administrativa e judiciária e, às

vezes, se confundia com a administração local. As câmaras exerciam funções
legislativas, executivas e judiciárias cumulativamente. As principais característi-
cas (ou disfunções) apresentadas pela administração colonial — que a tornava
frágil e ineficaz — eram a descentralização, a ausência de diferenciação de
funções, o mimetismo (imitação), a grande quantidade de normas, o formalis-
mo e a morosidade (lentidão). Segundo Costa:
O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido de
Portugal constituíram as bases do Estado nacional,
com todo o aparato necessário à afirmação da soberania
e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condi-
ção de corte de um império transcontinental fez da nova
administração brasileira, agora devidamente aparelhada,
a expressão do poder de um Estado nacional que jamais
poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma
metrópole de além-mar (grifo nosso, 2008, p. 836).
D. João VI, após a derrota de Napoleão Bonaparte, retorna a Portugal, em

1821, para reassumir seu controle político, deixando no Brasil o seu prínci-
pe herdeiro, na condição de regente, e todo o aparato administrativo que lá
havia instalado. No ano de 1822, D. Pedro I declara a independência, institui o
governo do Brasil e outorga, em 1824, a primeira Constituição do Império. De
acordo com Costa:
22
A primeira Constituição do Brasil mantinha a monarquia, O primeiro governo, a par-
a dinastia da Casa de Orleans e Bragança e D. Pedro I tir da queda do Imperador
D. Pedro I, foi marcado pela
como imperador e defensor perpétuo do Brasil. Cons-
sucessão de dois governos
tituía um Estado unitário e centralizador, cujo território conhecidos como Regência
era dividido em províncias, que substituíam as antigas Trina. O primeiro, provisório,
capitanias. Os poderes políticos eram quatro – Legislati- aconteceu por apenas dois
meses, em 1831, criando
vo, Moderador, Executivo e Judicial. Cada província era
condições para que a segunda
dirigida por um presidente nomeado pelo imperador, que Regência Trina, essa chamada
tomava posse perante a câmara da capital. Em cada uma de “permanente”, governasse
delas havia também um conselho geral, cujos membros de 1831 até 1835, seguida de
uma Regência Una, de Araú-
eram eleitos juntamente com a representação nacional.
jo Lima, que governou entre
O monarca exercia o Poder Moderador, com o apoio do 1838 até 1840.
Conselho de Estado, órgão de caráter consultivo e, ao
mesmo tempo, o Poder Executivo, auxiliado pelos seus
ministros de Estado (2008, p. 837).
Passados cerca de dez anos, D. Pedro I resolve abdicar do trono em favor de

seu filho Pedro II, que na época estava com cinco anos de idade. Assim, deixa
o governo brasileiro em uma grande crise, causada por revoltas regionais, pro-
blemas financeiros, dentre outros. Uma Regência Trina assume o governo, de
acordo com o previsto na Constituição e, em 1841, foi declarada a maioridade
do imperador D. Pedro II, aos quinze anos de idade.
Nos dez anos finais do Império no Brasil, alguns conflitos, como, por exem-
plo, a questão do trabalho escravo, a autonomia das províncias e a Guerra
do Paraguai, exerceram forte pressão no governo de D. Pedro II, sendo sufi-
cientes para desestabilizá-lo.
O movimento republicano tinha como meta a implantação de um programa

de reformas que conciliasse os interesses dos monarquistas liberais e dos escra-
vocratas que estavam descontentes com a política abolicionista que havia sido
instituída no Império.
As estruturas socioeconômicas do Brasil não sofreram muitas alterações após a

proclamação da República em 15 de novembro de 1889. Não houve grandes
alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Costa
afirma ainda que:
Desde a proclamação da República, a principal mudança

no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instru-
ção Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras
Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos
nomes sofreram pequenas modificações (2008, p. 840).
23
Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legisla-
tiva dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias.
As principais características do Estado nacional surgiram ao longo do período

do Império (1822 – 1889) e da República Velha (1889 – 1930). No que diz
respeito a esse período, Costa afirma:
Embora seja desse período a cristalização das principais

características do Estado brasileiro apontadas anterior-
mente, observa-se que a própria diferenciação do apare-
lho de Estado e a criação de novas instituições fazem par-
te da dinâmica de instauração da modernidade. Estado e
mercado, autônomos com relação à ordem do sagrado e
à dominação patriarcal e cada vez mais separados entre
si, constituem as bases da formação social moderna. Seu
desenvolvimento, consideradas as características do con-
texto local, se dá no sentido da racionalização. A buro-
cracia está no horizonte da administração pública que se
consolida e atualiza. Se esse movimento se deu de forma
lenta e superficial nos primeiros 100 anos de história do
Brasil independente, ele vai encontrar seu ponto de infle-
xão e aceleração na Revolução de 1930 (2008, p. 84).
A Revolução de 1930 foi um A Revolução de 1930 pode ser considerada um marco para a modernização
movimento armado que pôs
do Estado nacional, uma vez que significou a passagem do Brasil agrícola para
fim à República Velha com
um golpe de Estado que de- um Brasil industrial. A partir dessa revolução, o país deu início ao processo de
pôs o presidente da Repúbli- modernização das estruturas e processos do aparelho do Estado, que perdurou
ca, Washington Luís, em 24
de outubro de 1930, e impe- durante a maior parte do século XX.
diu a posse de Júlio Prestes,
presidente eleito. No início da década de 30 foram desencadeadas, como fruto da insatisfação
em setores liberais, particularmente em São Paulo, uma série de revoltas, como
a Revolução de 1932. Depois de sufocada, essa revolta ensejou a convocação
de uma Assembleia Constituinte, dando origem à promulgação da Constitui-
ção de 1934. De acordo com Costa:
A Constituição de 1934 restabeleceu os direitos e garan-

tias dos cidadãos, restaurou o Poder Legislativo e devol-
veu a autonomia dos estados. Não consentiu a volta dos
mesmos níveis de descentralização que vigoravam na
República Velha. Na repartição de encargos e recursos,
concentrou competências no nível da União. Promo-
veu a uniformização das denominações dos cargos de
24
governador e prefeito e fixou limites para a organização
e as atribuições dos legislativos estaduais. Inaugurou o
federalismo cooperativo, com a repartição dos tributos,
beneficiando inclusive os municípios, e a coordenação de
ações entre as três esferas de governo (2008, p. 843).
A Constituição de 1934 vigorou por pouco tempo. Em novembro de 1937,

após ter enfrentado a oposição político-partidária, a organização do movimen-
to integralista e a ação revolucionária dos comunistas, o governo resolveu de-
sencadear um golpe de Estado e instituiu no Brasil o chamado Estado Novo. O Estado Novo, regime po-
lítico brasileiro caracterizado
No Estado Novo a centralização passou a constituir um princípio de organi- pela centralização do poder,
nacionalismo, anticomunis-
zação do Estado brasileiro, que foi aplicada de forma sistemática nos diversos mo, autoritarismo e imposto
setores e níveis de estruturação de todo o território nacional. O governo iniciou por Getúlio Vargas, durou de
1937 até 1945, quando foi
um projeto desenvolvimentista e criou as bases necessárias à industrialização,
deposto por um movimento
como a oferta de energia elétrica, infraestrutura de transporte e a produção de militar liderado por generais
aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Surgiu, então, a do seu próprio ministério.
necessidade de se reformar o Estado, o governo e a Administração Pública.
O governo de Getúlio Vargas deu início a uma série de mudanças, como o in-
centivo à atividade industrial e a racionalização burocrática do serviço público
(padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle nas
áreas de pessoal, material e finanças). Surgiram nesse período a Companhia
Vale do Rio Doce (CVRD), atualmente um gigante em mineração, e a Compa-
nhia Siderúrgica Nacional (CSN). O Departamento Administrativo do Serviço
Público (DASP), de acordo com Costa, foi criado nesse período:
O DASP foi efetivamente organizado em 1938, com a

missão de definir e executar a política para o pessoal civil,
inclusive a admissão mediante concurso público e a capa-
citação técnica do funcionalismo, promover a racionali-
zação de métodos no serviço público e elaborar o orça-
mento da União. O DASP tinha seções nos estados, com o
objetivo de adaptar as normas vindas do governo central
às unidades federadas sob intervenção (2008, p. 845).
Essa reforma, inspirada no modelo weberiano de burocracia, estava voltada

para a administração de pessoal – incluindo a racionalização de métodos de
trabalho –, de material, orçamentária e para a revisão das estruturas adminis-
trativas. Esta reforma administrativa pode ser considerada o primeiro esforço
sistemático na busca da superação do patrimonialismo.
25
A burocratização do Estado brasileiro tinha como objetivos:
• Introdução no aparelho do Estado da centralização;

• Busca por uma administração pública mais racional e eficiente;
• Ocupação de cargos através de concursos públicos (sistema de mérito);
• Impessoalidade no tratamento;
• Hierarquia;
• Separação entre o setor público e privado.
O DASP se tornou a grande agência de modernização administrativa e ficou

encarregado de implementar as mudanças, elaboração de orçamentos, sele-
ção de servidores e treinamento de pessoal. Em 1956, após um tumultuado
período de transição, Juscelino Kubitscheck de Oliveira assume o governo com
um Plano de Metas com trinta e seis objetivos que englobavam com destaque
quatro setores importantíssimos:
• Transporte;
• Energia;
• Alimentação;
• Indústria pesada.
Esse plano visava a aceleração industrial, apoiada na associação de capitais

nacionais e estrangeiros e dava ênfase às indústrias de bens duráveis, com
prioridade para a indústria automobilística e o sistema rodoviário. Seu lema era
a realização de “cinquenta anos em cinco” e a previsão da construção da nova
capital do Brasil, a cidade de Brasília.
O Plano de Metas de Juscelino Kubitscheck mencionava cinco

setores básicos da economia: energia, transportes, alimenta-
ção, indústria de base e educação. Cada setor abrangia várias
metas, para as quais os investimentos públicos e privados
deveriam ser canalizados.
De acordo com Torres:
Embora tenha havido avanços isolados durante os

governos de Getúlio Vargas, Juscelino Kubitschek, Jânio
Quadros e João Goulart, o que se observa é a manuten-
ção de práticas clientelistas, que negligenciavam a bu-
rocracia existente, além da falta de investimento na sua
26
profissionalização. A cada desafio surgido na adminis-
tração do setor público, decorrente da própria evolução
socioeconômica e política do país, a saída utilizada era
sempre a criação de novas estruturas alheias à adminis-
tração direta e o consequente adiamento da difícil tarefa
de reformulação e profissionalização da burocracia
pública existente (apud COSTA, 2008. p.151).
Durante o governo militar, mais precisamente em 1965, teve início a reforma

tributária, consolidada com a Constituição de 1967, que uniformizava a legis-
lação, simplificava o sistema e reduzia o número de impostos, levando a con-
centração de recursos para as mãos da União. Em 25 de fevereiro de 1967, foi
editado o Decreto-Lei n° 200, o mais sistemático e ambicioso empreendimento
para a reforma da administração federal. Esse decreto fixava princípios, esta-
belecia conceitos, balizava estruturas e determinava providências, apoiando-se
numa doutrina consistente, que definia claramente a organização e o funcio-
namento da máquina administrativa do Estado.
Não resta dúvida que o Decreto-Lei n° 200 contribuiu muito para a consolida-
ção do modelo de administração voltada para o desenvolvimento no Brasil. De
acordo com Costa, este Decreto-Lei:
Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-

blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento,
da coordenação, da descentralização, da delegação de
competência e do controle. Em segundo, estabelecia a
distinção entre a administração direta – os ministérios e
demais órgãos diretamente subordinados ao presidente
da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-
centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a
estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos
de assistência imediata do presidente da República e dis-
tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar
os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em
quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares -
pessoal, orçamento, estatística, administração financeira,
contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto,
definia as bases do controle externo e interno. Em sexto,
indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-
ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição
e contratação de bens e serviços (2008, p. 851).
27
A tentativa de reforma e modernização do aparelho do Estado, especialmente
a partir da década de 1960, proporcionou a multiplicação de entidades da
administração pública indireta (empresas públicas, autarquias, sociedades de
economia mista e fundações), que buscavam otimizar e flexibilizar a forma de
atuação dessas entidades, melhorando, com isso, o atendimento às necessida-
des do Estado e da sociedade.
Entre os anos de 1979 e 1982, por iniciativa do Poder Executivo, surgiram dois
programas de reforma instituídos com o objetivo de aumentar a eficiência
e a eficácia na Administração Pública e fortalecer o sistema de livre empresa: a
desburocratização e a desestatização.
O programa de desburocratização possuía um caráter social, privilegiava

o usuário do serviço público e incluía entre seus objetivos o enxugamento da
máquina estatal, prevendo a eliminação de órgãos pouco úteis e impedindo a
proliferação de entidades que possuíam tarefas pouco definidas.
O programa de desestatização visava fortalecer o sistema de livre empresa

e a privatização das empresas estatais, considerando que o papel do Estado
é encorajar e apoiar o setor privado no campo econômico. Esse processo de
privatização, no entanto, não deveria enfraquecer as entidades que devessem
ser mantidas sob o controle público, por motivos de segurança nacional ou
favorecimento do processo de desenvolvimento do país.
O Brasil, ainda nessa época, vivenciava uma severa crise econômica marcada
por crescentes desigualdades sociais. Havia a necessidade urgente da instala-
ção de sistemas administrativos que pudessem promover o desenvolvimento
do país e utilizassem toda a potencialidade de seus recursos. Dessa forma, o
governo da chamada Nova República tinha a difícil e inadiável missão de ope-
racionalizar o aparelho administrativo do Estado, tornando-o mais eficiente e
receptivo às necessidades do povo brasileiro.
Em fevereiro de 1986, durante o governo Sarney, é criado o Plano Cruzado,

com o objetivo de estabilizar a economia brasileira, racionalizar as estruturas
administrativas, formular uma política de recursos humanos e conter os gastos
públicos. Os preços foram congelados e os salários foram reajustados. Em
1987 surge o Plano Bresser, com o objetivo de equilibrar as contas públicas
e que novamente não consegue controlar a inflação. Em 1988 é promulgada a
nova Constituição Federal, que ampliou os direitos individuais e coletivos.
28
Em se tratando da Constituição Federal de 1988, Costa afirma:
A Constituição de 1988 proclamou uma nova enunciação

dos direitos de cidadania, ampliou os mecanismos de
inclusão política e participação, estabeleceu larga faixa de
intervenção do Estado no domínio econômico, redistribuiu
os ingressos públicos entre as esferas de governo, diminuiu
o aparato repressivo herdado do regime militar e institu-
cionalizou os instrumentos de política social, dando-lhes
substância de direção. Nesse sentido, a promulgação da
Carta Magna representou uma verdadeira reforma
do Estado (2008, p.858 - grifo nosso).
Em 1989, Fernando Collor de Mello é eleito presidente do Brasil e, com o

mesmo objetivo, isto é, combater a inflação, em março de 1990 cria mais um
programa de estabilização: o Plano Collor. Esse plano foi baseado no con-
fisco monetário das contas-correntes e poupanças, além do congelamento de
preços e salários. No entanto, a inflação voltou a crescer e o plano fracassou.
Em 1992, após o impeachment presidencial de Collor, assume a presidência

do Brasil o vice-presidente Itamar Franco, que herda o mesmo problema: o
combate à inflação. Em 1994 é criado pelo então ministro da Fazenda, Fernan-
do Henrique Cardoso, FHC, o novo pacote econômico: o Plano Real. A moeda
brasileira teve o seu valor cambial fixado equivalente ao dólar e seu nome
mudado para real.
Dessa vez o combate à inflação funcionou e, em 1994, FHC é eleito no primeiro

turno, passando a praticar uma política neoliberal e defendendo a intervenção
mínima do Estado na economia. Em seu governo foram privatizadas empresas
das áreas de mineração, telecomunicações e siderurgia. FHC permaneceu no go-
verno por dois mandatos (1995 a 2003) e enfrentou duras críticas em seu último
ano de poder, devido à desvalorização do real e ao crescimento do desemprego.
Luiz Inácio Lula da Silva assume a Presidência da República em 2003, mantendo Impeachment (impugnação
os princípios adotados por seu antecessor, sob o pretexto de garantir a tranquili- de mandato) é um termo em
inglês que denomina o pro-
dade econômica do país. Reeleito, sua segunda gestão foi marcada pela delibe- cesso de cassação de mandato
rada expansão do Estado e por uma acentuada política de redistribuição de ren- do chefe do poder executivo
por crime comum, crime de
da. Nesse período, o Brasil viveu anos de crescimento, avanços sociais e relativa
responsabilidade, abuso de
tranquilidade político-econômica. O país adquiriu “poder de compra” suficiente poder, desrespeito às normas
para enfrentar as turbulências causadas pela crise de 2008, que causou danos constitucionais ou violação
de direitos pétreos previstos
catastróficos em diversas economias mundiais. Em 2011, é eleita presidente do na Constituição.
Brasil Dilma Rousseff, a primeira mulher a ocupar este cargo.
29
3 Relações entre esferas
de governo e regime federativo
• Identificar as esferas de governo no Brasil.
Segundo Motta e Douglas (2000), ao dividir o poder que é uno em três grandes
órgãos do Estado – os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário – com as funções
básicas de administrar, fazer leis e julgar, o Estado busca um sistema de “freio e
contrapeso” para evitar o arbítrio ou o abuso de poder de seus exercentes.
O regime federativo estabeleceu o sistema de separação de poderes. Os poderes

são harmônicos, independentes e se concretizam em um esquema de equilíbrio
mútuo: o Poder Executivo, o Poder Legislativo e o Poder Judiciário. Na estrutu-
ra federal o primeiro é exercido pelo presidente da República, substituído em
seus impedimentos pelo vice-presidente; o segundo é exercido pelo Congresso
Nacional, composto pela Câmara de Deputados e Senado e o terceiro poder
da República brasileira é exercido pelo Supremo Tribunal Federal (STF), Superior
Tribunal de Justiça (STJ), Tribunais Regionais Federais, juízes federais, juízes e
Tribunais Militares, juízes e Tribunais Eleitorais, juízes e Tribunais de Trabalho.
Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário
Presidente da República Congresso Nacional Supremo Tribunal Federal

(Senado + Câmara de Deputados)
Superior Tribunal de Justiça, Tribunais

Vice-presidente da República Regionais Federais, Tribunais Militares,
Tribunais Eleitorais, juízes federais,
juízes militares, juízes eleitorais
e juízes do trabalho.
Figura 1 − Distribuição dos poderes
31
Ordem jurídica: designa O Brasil, por ser um Estado Federado, possui no plano interno uma [ordem
um sistema de normas que re-
jurídica] central e várias parciais. Cada uma destas esferas de poder possui
gula a conduta humana e que,
diferentemente das demais algum grau de autonomia, com descentralização política e administrativa
ordens sociais, contém o ele- (MOTTA e DOUGLAS, 2000).
mento da coação, isto é, exige
determinado comportamento
Isto nos levou a uma estrutura que integra a União, os Estados Federados, os
expresso por uma norma,
ligando o comportamento municípios e o Distrito Federal.
oposto a um ato de coerção,
apoiado no uso da força. Os Estados-membros da Federação, o Distrito Federal e os municípios organi-
zam-se de maneira semelhante ao governo federal, entretanto, os municípios
não possuem um poder judiciário.
Já quando nos referimos à divisão territorial do poder de um Estado, Motta e

Douglas ensinam que:
Ao se dividir geograficamente, o poder facilita a admi-

nistração, protege e incentiva a democracia e realiza a
essência do sistema federativo. Essa decisão pode ter ra-
zões as mais diversas (histórica, geopolítica, etc.). Doutra
feita, levando-se em conta razões geográficas (um país de
pequena dimensão) ou políticas (ex: China), o titular do
poder pode optar por um Estado unitário, com maior ou
menor grau de descentralização.
Havendo a criação do Estado federal, a regra é a existên-

cia de duas espécies de ordem jurídica: uma central (em
nosso caso a União) e várias ordens parciais ou regionais
(Estados-Membros, cantões, províncias, etc.). O Brasil tem
Sui generis: expressão uma federação [sui generis], que admite, além dessas
do latim que significa “único figuras, os municípios (Art. 18). A federação tradicional
em seu gênero”.
é bifacetada e a doutrina brasileira da federação, a partir
de 1988, passou a admitir uma federação multifacetada.
Em nosso caso o próprio Distrito federal alçou patamares
mais altos do que o de uma simples região onde se esta-
belece o governo central (2000, p. 144).
Conforme estabelecem os parágrafos 3º e 4º do artigo 18 da Constituição Fe-

deral, os Estados-membros podem incorporar-se, subdividir-se, desmembrar-se,
e os municípios serem criados, incorporados, fundidos e desmembrados.
O Estado brasileiro é detentor de soberania e os Estados-membros e municí-

pios possuem autonomia.
32
A soberania estabelece que um Estado não deve obediência jurídica a nenhum Para obter mais informações
sobre os bens da União e
outro e a autonomia trata da margem de discrição para decidir sobre seus
dos Estados, consulte os arti-
próprios negócios, delimitado pelo que estabelece a lei. gos 20 e 26 da Constituição
Federal, disponível no link
Para respeitar a autonomia de todas as partes nas Relações entre esferas de go- <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Constituicao/
verno e regime federativo, tornou-se fundamental definir as responsabilidades da
Constituicao.htm>
União, Estados e municípios sobre áreas do território nacional.
• A União é pessoa jurídica com capacidade política para manifestar-se

em nome da estrutura federal (é autônoma) e representa o Estado no
plano internacional (é soberana).
• Os Estados-membros são ordens jurídicas que possuem autonomia

e capacidade política e administrativa. A competência dos Estados-
-membros e dos municípios, assim como a União, é regulada pela
Constituição Federal.
• O município possui autonomia e responsabilidade exclusivas, privati-

vas, comuns ou concorrentes em relação à união e ao Estado federado
onde se situa.
33
4 Bibliografia
AZAMBUJA, Darcy. Introdução à Ciência Política. Rio de Janeiro: Globo

editora, 2008.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado para a Cidadania. São

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download&gid=1608>. Acesso em: 14 jun 2013.
________________. Do Estado Patrimonial ao Gerencial. 2001. Disponível

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________________. Burocracia Pública na Construção do Brasil. 2008.

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________________. Gestão do setor público: estratégia e estrutura para um novo

Estado. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos; SPINK, Peter Kevin (Orgs). Reforma
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________________. Reforma Gerencial do Estado, Teoria Política e Ensino

da Administração Pública. RGPP. 2011. Disponível em: <http://each.uspnet.
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administração pública; 200 anos de reformas. Rev. Adm. Pública, Rio de
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S0034-76122008000500003>. Acesso em: 15 mai 2013.
COSTA, Gustavo Pereira da. Heranças Patrimonialistas, (Dis)funções Buro-

cráticas, Práticas Gerenciais e os Novos Arranjos do Estado em Rede:
entendendo a Configuração Atual da Administração Pública Brasileira.
2012. 253 f. Tese (Doutorado em Administração) – Escola Brasileira de Admi-
35
FROES, César e NETO, Francisco Paulo de Melo. Curso de Gestão da Admi-
nistração Pública. Rio de Janeiro: UCB/EBDEP-CEP, 2013 (apostila).
LIMA JÚNIOR, Olavo Brasil. As Reformas Administrativas no Brasil: Mode-

los, Sucessos e Fracassos. Revista do Serviço Público, v. 49, n. 2, 1998.
LOPES, André Luiz. Noções de Teoria Geral do Estado. Escola Superior Dom
Helder Câmara, Belo Horizonte, 2010.
MOTTA, Sylvio e DOUGLAS, William. Direito Constitucional para Provas e

Concursos. 6ª ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2000.
Leitura complementar
BRASIL. Decreto nº 98820, de 12 de janeiro de 1990. Regulamento de Ad-

ministração do Exército (R 3). Brasília. 1990.
MAXIMIANO, Antonio César Amaru. Teoria Geral da Administração. São

Paulo: Atlas, 2007.
LIMA, Paulo Daniel Barreto. A Excelência em Gestão Pública: A Trajetória

e a Estratégia do GESPÚBLICA. Rio de Janeiro: Qualitymark, 2007.
PEREIRA, José M. Manual de Gestão Pública Contemporânea. São Paulo:

Atlas, 2007.
FERREIRA, Pinto. Curso de Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo:

Saraiva, 2002.
36
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão
Projeto Gráfico
Romulo Freitas
Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A:

Luiza Serpa Generalidades da administração pública brasileira / coordenação didático-
pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Coordenação de Conteudistas Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo
Conteudistas
Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Alexandre Duarte de Paiva Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército
Edson Carmelo de Souza Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
34 p. : il. (color.) ; 21 cm.
CDD: 351.81
CHQAO

Unidade 2 – Parte A
Generalidades da Administração Pública Brasileira
Tarsila do Amaral - Operários
APRESENTAÇÃO

I. Conhecer a história da administração pública;
II. Analisar os fatores culturais da administração pública dentro de sua

cronologia;
III. Analisar as mudanças sociais relacionadas à administração pública;
IV. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;
V. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da admi-

nistração pública;
VI. Conhecer as ferramentas que a administração pública possui para

Nesta terceira apostila será apresentada a Unidade II – Parte A – Genera-

lidades da administração pública brasileira, cujos objetivos estarão
especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudistaS
Índice
1. Atividades, estruturação e serviços da Administração Pública 09

1.1 Estrutura da Administração Pública 09
1.2 Políticas Públicas integradas 12
1.3 Serviços e atividades administrativas 16
1.3.1 A atividade administrativa 16
1.3.2 O serviço público 18
2. Formas de controle na Administração Pública 21

2.1 Classificação das formas de controle da
Administração Pública 22
2.1.1 Controle da Administração Pública de acordo
com a origem 22
com o momento do exercício 25
com o aspecto controlado 26
com a amplitude 28
3. Bibliografia 31
1 Atividades, estruturação e serviços
da Administração Pública
• Identificar a estrutura da administração pública.

• Identificar as políticas públicas integradas.
• Analisar as atividades administrativas.
• Distinguir os serviços públicos.
Segundo PALUDO (2012, p.20):
O termo Administração é utilizado tanto para designar

funções de planejamento e direção, como para designar
ações de execução. Para ele, o administrador é o pro-
fissional (agente público) que atua nas organizações e
exerce as funções de planejar, organizar, dirigir, coordenar
e controlar.
Nesta apostila serão abordados os aspectos relevantes relacionados à estrutu-

ra/organização e os serviços prestados pela administração pública no Brasil.
1.1 Estrutura da administração pública
A administração, de acordo com PALUDO (2012, p.20) compreende todo o

aparato existente (estrutura e recursos; órgãos e agentes; serviços e atividades)
à disposição dos governos para a realização de seus objetivos políticos e do
objetivo maior e primordial do Estado: a promoção do bem comum da coleti-
Federalismo: é um sis- vidade. Hely Lopes Meirelles (1990, p.55) define a administração pública como
tema político que tem como o conjunto de órgãos instituídos para a consecução dos objetivos do governo.
característica a descentrali-
zação política marcada pela A Constituição Federal de 1988 adotou o [Federalismo] em que é possível
coexistência de esferas políti-
cas distintas e autônomas no identificar vários níveis de poder político, todos dotados de autonomia política
mesmo território. e administrativa: a União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os municí-
9
pios. Cada um desses entes da federação possui uma estrutura e administração
próprias, realizando suas atividades administrativas de forma independente em
relação às demais.
Como abordado na parte A desta primeira Unidade, no capítulo 2, a administração

pública é o conjunto de agentes públicos, órgãos e pessoas jurídicas destinado à
execução das atividades administrativas. É subordinada ao poder político e pode ser
considerada algo que o governo utiliza para atingir fins definidos.
A administração pública é o instrumento que o Estado tem

para colocar em prática as decisões do governo. O governo
precisa dela para fazer funcionar a máquina ou o aparelho do
Estado, executando tudo aquilo que deve ser feito.
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 pormenorizou, em

seu capítulo VII (art. 37 a 41), regras gerais e diversos preceitos relativos à
administração pública, que tratam dos seguintes tópicos:
• Diretrizes de atuação de agentes administrativos;
• C
argos e empregos públicos (incluindo as formas de acesso e de acumulação);
• Regime de previdência;
• Licitações (obrigatoriedade);
• Responsabilidade civil do Estado, etc.
De acordo com a Constituição Federal de 1988:
“A administração pública Art 37. A administração pública direta e indireta de

em sentido amplo compre-
qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
ende: o governo (que toma
as decisões políticas), a es- Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
trutura administrativa, e a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
administração (que executa eficiência [...].
essas decisões). Em sentido
estrito, compreende apenas
as funções administrativas de
Como é possível observar no texto da Constituição, a expressão administração
execução dos programas de pública é empregada no Art.37 em dois sentidos. Num primeiro momento, ao
governo e demais atividades.
falar em administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da
É o ramo da Administração
aplicada nas Administrações União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No segundo, ao se re-
direta e indireta das três es- ferir à atividade administrativa, quando determina sua submissão aos princípios
feras (ou níveis) de Governo:
Federal, Estadual e Munici- da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, da
pal” (PALUDO, 2012, p.20). licitação e da organização do pessoal administrativo.
10
A estrutura da administração pública federal é complexa, porque a fun-
ção administrativa é institucionalmente imputada a diversas entidades gover-
namentais autônomas, expressas no Art. 37 da CF/88, de onde decorre a exis-
tência da administração pública federal (União), de cada Estado (administração
estadual), a do Distrito Federal e a de cada município (administração municipal
ou local), cada qual submetida a um Poder político próprio possuidor de uma
organização governamental autônoma.
A administração pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos institu-

ídos para a consecução dos objetivos do governo. O Decreto-Lei 200/1967
estabelece, em seu art. 4°, a organização da administração pública federal da
seguinte forma:
Art. 4° - Administração federal compreende:
a. A administração direta, que se constitui dos serviços

b. A administração indireta, que compreende as seguin-

tes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria:
• Autarquias;
• Empresas públicas;
• Sociedades de economia mista;
• Fundações públicas.
Parágrafo Único. As entidades compreendidas na adminis-

tração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de
Conforme abordado na Unidade 1, capítulo 2, Administração Direta, de

acordo com Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2009) é o conjunto de
órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União, Estados, Distrito
Federal e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício,
de forma centralizada, de atividades administrativas.
De acordo com o Art.4°, inciso I, do Decreto-Lei n° 200, de 25 de fevereiro de

1967, a administração direta federal se constitui dos serviços integrados na
estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
11
A direção da administração federal é exercida pelo Presidente da República
com auxílio de seus Ministros, de seu assessoramento especial (Assessoria Es-
pecial e Advocacia Geral da União) e dos órgãos consultivos, como o Conselho
da República e o Conselho de Defesa Nacional.
Quando nos referimos à administração direta em relação aos

demais entes da federação, estamos tratando do conjunto de
órgãos que fazem parte da estrutura da chefia do Poder Execu-
tivo como, por exemplo, o gabinete do governador e do prefei-
to municipal e da estrutura de seus órgãos auxiliares, como as
secretarias de Estado e as secretarias municipais.
De acordo com o Decreto-Lei Administração indireta é o conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de

n° 200, de 25 de fevereiro de
autonomia política) que, vinculadas à administração direta, têm a competência
1967, a administração indi-
reta compreende as seguintes para o exercício, de forma descentralizada, de atividades administrativas.
entidades: autarquias, em-
presas públicas, sociedades
de economia mista e funda-
ções públicas.
1.2 Políticas públicas Integradas
Em se tratando de políticas públicas:
As últimas décadas registraram o ressurgimento da

importância do campo de conhecimento denominado
Política Keynesiana: políticas públicas, assim como das instituições, regras
as políticas de John Maynard e modelos que regem sua decisão, elaboração, imple-
Keynes exerceram uma enor-
me influência no processo de mentação e avaliação. Vários fatores contribuíram para
renovação das teorias clássi- a maior visibilidade desta área. O primeiro foi a adoção
cas, bem como na reformula- de políticas restritivas de gasto, que passaram a domi-
ção da política de livre mer- nar a agenda da maioria dos países, em especial os em
cado. De acordo com elas,
acreditava-se que a economia desenvolvimento. A partir dessas políticas, o desenho e a
seguiria o caminho do pleno execução de políticas públicas, tanto as econômicas como
emprego, sendo o desempre- as sociais, ganharam maior visibilidade. O segundo fator
go uma situação temporária é que novas visões sobre o papel dos governos substituí-
que desapareceria graças às
forças do mercado. ram as [políticas keynesianas] do pós-guerra por políticas
restritivas de gasto (SOUZA, 2006, p. 20).
12
O assunto relativo a políticas públicas é muito complexo, uma vez que é divi-
dido em diversas fases e há o envolvimento de atores de diversos setores da
sociedade. Muitos países têm investido no desenvolvimento de novas técnicas
e ferramentas que possibilitem tornar este processo mais rápido, aumentando
sua eficácia e abrangência.
O governo tem papel fundamental na implantação, gestão

e avaliação de políticas públicas. No entanto, não é o único
responsável pelo desenvolvimento e implantação dessas po-
líticas, que envolvem diversos participantes como, por exem-
plo, associações, Organizações Não-Governamentais (ONGs),
empresas, instituições públicas e privadas, entre outros.
De acordo com Silva e Bassi:
No Brasil, os estudos estratégicos começaram a ser

utilizados como ferramenta no planejamento estratégico
a partir da década de 1970. Porém, somente a partir da
década de 1990 é que esta metodologia passou a ser uti-
lizada por alguns Ministérios como subsídio no processo
de formulação de políticas públicas (2011, p.316).
Podemos afirmar que, para promover o bem-estar da sociedade, é necessário

que sejam desenvolvidas inúmeras ações abrangendo diversas áreas, como
educação, saúde, meio ambiente, etc. Para atingir esses objetivos, o governo
deve utilizar as políticas públicas.
De acordo com Lopes, Amaral e Caldas (2008, p.5), políticas públicas podem ser
definidas da seguinte forma: “Políticas públicas são um conjunto de ações e deci-
sões do governo, voltadas para a solução (ou não) de problemas da sociedade”.
As políticas públicas podem ser representadas como planos que visem re-
sultados que atendam ao interesse da sociedade e correspondem a direitos
assegurados pela Constituição Federal. Podem ser implantadas por iniciativa
dos Poderes Executivo, ou Legislativo, a partir das demandas e propostas da
sociedade. Elas ainda são responsáveis pelo estabelecimento de metas e por
elencar soluções para os problemas sociais nas diversas áreas (saúde, educa-
ção, segurança, meio ambiente, habitação, dentre outras). Portanto:
13
[...] as Políticas Públicas são a totalidade de ações, metas
e planos que os governos (nacionais, estaduais ou muni-
cipais) traçam para alcançar o bem-estar da sociedade e o
interesse público (LOPES, AMARAL e CALDAS, 2008, p.5).
Nesse sentido, as políticas públicas são ações sob a responsa-

bilidade dos governantes (tomadores de decisão), de acordo
com uma ordem de prioridade estabelecida por eles, que de-
vem atender às demandas ou expectativas da sociedade.
Lopes, Amaral e Caldas afirmam que:
...as demandas da sociedade são apresentadas aos diri-

gentes públicos por meio de grupos organizados, no que
se denomina de Sociedade Civil Organizada (SCO), a qual
inclui, conforme apontado acima, sindicatos, entidades
de representação empresarial, associação de moradores,
associações patronais e ONGs em geral (LOPES, AMARAL
e CALDAS, 2008, p.6).
A sociedade tem a possibilidade de participar nas políticas públicas por meio

dos Conselhos nos níveis nacional, estadual e municipal, através da realização
de conferências, audiências e encontros que envolvam os diversos segmentos
da sociedade.
Conforme LOPES, AMARAL & CALDAS (2008, p. 7):
Compreendidas as diversas demandas e expectativas da

sociedade, ele [o governo] fará a seleção de prioridades
para, em seguida, oferecer as respostas. As respostas
nunca atenderão às expectativas de todos os grupos.
Alguns grupos serão contemplados, outros não.
Políticas públicas podem ser resumidas como:
(...) o campo do conhecimento que busca, ao mesmo

tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar
essa ação (variável independente) e, quando necessá-
rio, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações
(variável dependente). A formulação de políticas públicas
constitui-se no estágio em que os governos democráticos
traduzem seus propósitos e plataformas eleitorais em
programas e ações que produzirão resultados ou mudan-
ças no mundo real (SOUZA, 2006, p.26).
14
De fato, as políticas públicas não conseguirão atender às expectativas de todos
os segmentos da sociedade. No entanto, podemos citar como exemplos de
ferramentas úteis no desenvolvimento de políticas públicas, no caso de um
município, o Plano Diretor e a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Segundo Kanegae, o Plano Diretor:
...é uma lei municipal de caráter obrigatório para mu-

nicípios com mais de 20 mil habitantes ou de regiões
metropolitanas, de caráter turístico ou que estejam em
área de influência de empresas ou atividades que causem
impacto ambiental e estabelece diretrizes de ocupação
da cidade. É este plano que define o que pode ser feito
na cidade, dando assim orientações ao próprio poder
público (KANEGAE, 2012, p.15).
Sobre a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a autora afirma que é “guiada Plano Plurianual é um ins-
pelo Plano Plurianual e destina recursos para ações do governo provenientes trumento legal de planeja-
mento que apresenta proje-
das políticas públicas” (KANEGAE, 2012, p.15). tos e programas de grande
alcance para um período de
O Art. 165 da Constituição da República Federativa do Brasil define que as leis quatro anos, estabelecendo
de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: o plano Plurianual, as diretrizes prioridades e direcionando
ações do governo. Norteia a
orçamentárias e os orçamentos anuais. elaboração de outros planos
no âmbito federal, buscando
Em se tratando de Plano Plurianual, o Art. 165 da Constituição Federal, no seu impedir danos às diretrizes já
parágrafo 4°, define que ”os planos e programas nacionais, regionais e seto- estabelecidas.
riais serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados

pelo Congresso Nacional”.
Portanto, as políticas possuem uma forte ligação com o Estado, uma vez que é
através delas que são determinados como os recursos públicos serão utilizados
(visando o benefício dos cidadãos), de como os recursos recolhidos (através
dos impostos) deverão ser acumulados e investidos, bem como de que manei-
ra as contas públicas serão prestadas ao fim desse processo.
Para Souza (2006, p.36), das diversas definições e modelos sobre políticas
públicas, podemos extrair e sintetizar seus elementos principais:
• “A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende

fazer e o que, de fato, faz”.
• “Envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada

através dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes
formais, já que os informais são também importantes”.
15
• “É abrangente e não se limita a leis e regras. Pode ser considerada como
uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados e embora
tenha impactos no curto prazo, é uma política de longo prazo”.
1.3 Serviços e Atividades administrativas
A organização da administração pública brasileira é regulada por dispositivos

legais que buscam atender os anseios de toda a sociedade. Para Paludo (2012,
p.26), organizar a administração pública significa:
Organizar todo o seu aparato: estrutura e recursos;

órgãos e agentes; serviços e atividades; e competências. A
estrutura organizacional corresponde ao modo pelo qual
a autoridade é distribuída, as atividades são divididas e
organizadas, e o sistema de comunicação é estabelecido.
Os serviços e atividades são, portanto, parte do aparato
da grande estrutura da administração pública.
1.3.1 A atividade administrativa
A atividade administrativa é a ação do Estado relacionada à gestão dos

serviços que ele tem a incumbência de executar.
Quando um militar realiza a conferência da carga de seu pelotão, de sua re-

serva de materiais, ou o fiscal administrativo realiza uma inspeção de controle
de materiais no almoxarifado da organização militar está sendo realizada uma
atividade administrativa.
De acordo com o Artigo 6° do Decreto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, as

atividades da administração federal obedecerão aos seguintes princípios
fundamentais:
I. Planejamento.
II. Coordenação.
III. Descentralização.
IV. Delegação de Competência.
V. Controle.
16
Estes princípios fundamentais são explicados nos Artigos 7º, 8º, 10º, 11º, 12º
e 13º do Decreto-lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, ilustrados na Figura 1
e resumidos a seguir:
I. O planejamento governamental deve ter como objetivo a promoção

do desenvolvimento econômico-social do país e a segurança nacional.
Compreende a elaboração e atualização do plano geral de governo; de
programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; do orça-
mento-programa anual e da programação financeira de desembolso.
a. A coordenação das atividades da administração federal será
permanente.
II. A execução das atividades da administração federal será descentra-

lizada em três planos: dentro dos quadros da administração federal,
distinguindo-se claramente o nível de direção do de execução; da admi-
nistração federal para a das unidades federadas, quando estejam devida-
mente aparelhadas e mediante convênio; da administração federal para
a órbita privada, mediante contratos ou concessões.
III. A delegação de competência é um instrumento para descentralizar a

administração pública.
IV. O controle das atividades da administração pública deve ser exercido

em todos os níveis e órgãos.
Planejamento
Controle Coordenação
Atividades da
administração
Delegação de
Competência Descentralização
Figura 1 – Princípios da atividade administrativa
17
1.3.2 O serviço público
O Artigo 175 da Constituição Federal estabelece que a prestação do serviço

público é de titularidade do Poder Público. Entretanto, existe a possibilidade
de delegação da execução desses serviços.
Quando a delegação é para pessoas jurídicas integrantes da própria adminis-

tração, a descentralização enseja delegação legal e quando a execução dos
serviços é transferida para iniciativa privada se constitui a delegação negocial
(CARVALHO, 2007).
Para Alexandrino (2009, p.608), “a delegação de um serviço público nunca trans-

fere sua titularidade, ou seja, o particular não presta serviço público por direito
próprio, como titular do serviço, mas sim pela qualidade de mero delegatário”.
O Estado nunca deixa de ser o responsável pelo serviço prestado,

mesmo quando empresta a uma organização privada o direito
de explorar o uso de determinado serviço considerado público.
A prestação direta do serviço público é aquela realizada pela administração

pública (direta ou indireta) e a prestação indireta é a realizada por particulares,
mediante delegação do poder público (Alexandrino, 2009).
Mas o que são os serviços públicos?
Alexandrino (2009, p. 613) ensina que:
[...] a expressão “serviço público” é empregada como

sinônimo de “função pública” ou “atividade pública”.
Abrange, assim, o conjunto de atividades que são exer-
cidas sob regime jurídico de direito público: a ativida-
de jurisdicional, a atividade legislativa, a atividade de
governo (atividade política) e as atividades consideradas
de administração pública em sentido material, inclusive a
prestação de serviços públicos em sentido estrito realiza-
da por intermédio de delegatários.
Para Carvalho Filho (2007, p.287) o serviço público é uma expressão que pos-
sui dois sentidos fundamentais: objetivo e subjetivo.
18
No sentido objetivo, serviço público é a atividade prestada pelo Estado e
seus agentes. Já o sentido subjetivo trata dos órgãos do Estado responsáveis
pelas atividades voltadas à coletividade.
As características do serviço público estão relacionadas com quem presta o ser-

viço, o fim a que se destina e o regime jurídico que é executado. Esses serviços
são um dos objetivos do Estado.
De acordo com Carvalho Filho (2007) são características do serviço público:
• Sujeito estatal – Visando o interesse público, os serviços públicos são

objetivos do Estado.
• Interesse coletivo – Como gestor dos interesses coletivos, o Estado

deve ter o objetivo de propiciar todo tipo de comodidades para serem
usufruídas pelo cidadão. Os interesses coletivos podem ser primários ou
essenciais (estará atendendo às demandas principais da coletividade) ou
secundários ou não essenciais.
• Regime de direito público – O serviço público é submetido ao regime

de direito público. São várias as normas aplicáveis, mas destaca-se a que
determina a fiscalização do serviço, a supremacia do Estado no que toca
à execução, à prestação de contas.
Diversos critérios podem ser usados para a classificação dos serviços públicos,
Carvalho Filho (2007) adota as quatro classificações do serviço público abaixo
relacionadas:
• Serviços delegáveis e indelegáveis – Os delegáveis podem ser exe-

cutados por colaboradores ou pelo Estado, já os serviços indelegáveis só
podem ser prestados diretamente pelo Estado.
• Serviços administrativos e de utilidade pública – Serviços adminis-

trativos são os que o Estado executa para compor melhor sua organiza-
ção, já os serviços de utilidade pública são os que se destinam direta-
mente aos indivíduos.
• Serviços coletivos e singulares – Os serviços coletivos são prestados

a agrupamentos indeterminados de indivíduos, já os singulares são para
destinatários individualizados, sendo mensurável a utilização por cada
um dos indivíduos.
• Serviços sociais e econômicos – Serviços sociais são os que o Estado

executa para atender aos reclamos sociais básicos, já os serviços eco-
nômicos são aqueles que por sua possibilidade de lucro representam
atividades de caráter mais industrial ou comercial.
19
Sujeito
estatal
Característica Interesse
coletivo
Regime de
direito público
Serviço
público
Serviços delegáveis
e indelegáveis
Serviços administrativos
e de utilidade pública
Classificação
Serviços coletivos
e singulares
Serviços sociais
e econômicos
Figura 2 – Características e classificações do serviço público
Concessão e permissão são Alexandrino (2009, p.637) explica que, de acordo com os incisos II e IV do Art.
instrumentos que permitem
2º da Lei 8987/1995, a concessão do serviço público é a delegação de sua
a descentralização do serviço
público. prestação, feita pelo Estado, mediante licitação, e a permissão do serviço
público a delegação, a título precário, mediante licitação, da prestação dos
serviços públicos.
Como o Brasil é uma federação, os serviços públicos podem ser federais,

estaduais, distritais e municipais. Alguns serviços são apontados como sendo
comuns a todas as pessoas federativas, entretanto, algumas atividades são
situadas na competência privativa de algumas esferas acima citadas (Carvalho
Filho, 2007, p.293).
Os serviços comuns são os que podem ser realizados por pessoas de mais de
uma esfera administrativa (ex: serviços de saúde pública, programas de constru-
ção de moradias, proteção ao meio ambiente, etc.). Já os serviços privativos,
são realizados por apenas uma esfera da administração (ex: emissão de moeda,
serviço postal, polícia marítima e aérea, etc.) (Carvalho Filho, 2007, p.293).
20
2 Formas de controle
na Administração Pública
• Identificar as formas de controle da administração pública.
O conceito da palavra controle, dentro do tema de administração pública, é

de fundamental entendimento antes de iniciarmos o estudo propriamente dito
do que venha a ser efetivamente o controle dentro da administração pública.
Diversos autores abordam essa ideia. Meirelles, por exemplo, afirma que con-
trole “é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro” (1990, apud Remis,
2013, p.1). Já Alexandrino e Paulo (2006, apud Remis, 2013, p.1) conceituam o
controle da administração pública como sendo tanto o poder como o dever que
a própria administração (ou outro Poder) tem de vigiar, orientar e corrigir, dire-
tamente ou por meio de órgãos especializados, a sua atuação administrativa.
De acordo com Pietro,
...controle Administrativo é o poder de fiscalização e

correção que a administração pública (em sentido amplo)
exerce sobre sua própria atuação, sob os aspectos de
legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante
provocação. Na esfera federal, esse controle é denomina-
do de supervisão ministerial pelo Decreto-lei nº 200, de
25 de fevereiro de 1967 (PIETRO, 2008, p. 692).
O controle da administração é exercitável em todos e por to-

dos os Poderes do Estado (existem atividades administrativas
em todos os poderes), estendendo-se a toda atividade admi-
nistrativa e a todos os seus agentes, garantindo que a Admi-
nistração atue conforme os princípios que lhe são impostos.
21
Embora o controle seja uma atribuição estatal, aqueles que são administrados
também participam dele, à medida que pode e deve provocar esse contro-
le, não apenas na defesa de seus interesses individuais, mas na proteção do
interesse coletivo.
Sendo assim, de acordo com Marinela (2010, apud, Remis 2013, p.2), pode-
mos conceituar, de forma genérica, que controle é o conjunto de mecanismos
jurídicos para a correção e fiscalização das atividades da administração pública.
2.1 Classificação das formas de controle

Dentro do contexto da administração pública existem diversos tipos e formas de

realizar o controle. As mais consagradas e que permitem um maior entendimento
do assunto são classificadas de acordo com sua origem; com o momento do exer-
cício; com o aspecto controlado e com a amplitude (Alexandrino e Paulo, 2009).
2.1.1 Controle da administração pública de acordo com a origem
De acordo com a origem, o controle pode ser: interno (exercido dentro de

cada Poder), externo (realizado por órgão externo ao Poder) ou popular.
a) Controle interno
Controle interno é aquele que ocorre dentro da própria entidade ou órgão

em que se realiza a atividade a ser controlada. Marinela (2010, apud Ramis,
2013, p.2), afirma que todo superior hierárquico poderá e deverá exercer con-
trole administrativo compatível nas atividades executadas por seus subalternos,
tornando-se, assim, responsável por todos os atos praticados em seu setor. Já
Alexandrino e Paulo (2009) citam como exemplo de controle interno aquele que
as chefias exercem nos atos de seus subordinados dentro de um órgão público.
É também o controle exercido dentro de um mesmo Poder, seja aquele exerci-

do no âmbito hierárquico, seja aquele feito por órgãos especializados que não
necessariamente possuem relação hierárquica. Pode ser, ainda, o controle da
administração direta sobre a indireta dentro de um mesmo Poder.
Para exemplificar, o Centro de Controle Interno do Exército (CCIEx), antiga Dire-

toria de Auditoria (D Aud), órgão de assistência direta e imediata ao Comandan-
te do Exército, tem por finalidade planejar, coordenar e executar as atividades de
Controle Interno no âmbito do Comando do Exército (Exército Brasileiro, 2013).
22
A Constituição Federal de 1988, no seu Artigo 74, determina aos poderes a
existência de sistemas de controle interno. Para regular corretamente esses
sistemas, estabeleceu alguns itens mínimos de controle, abaixo expostos:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário

manterão, de forma integrada, sistema de controle inter-
no com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano

plurianual, a execução dos programas de governo e dos
orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto

à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira
e patrimonial nos órgãos e entidades da administração
federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e

garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua

missão institucional”.
O parágrafo primeiro deste Artigo (apud Alexandrino e Paulo 2009, p.742)

estabelece que “os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conheci-
mento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribu-
nal de Contas da União (TCU), sob pena de responsabilidade solidária”. Assim,
qualquer membro da administração tem a obrigação de denunciar para o TCU
qualquer irregularidade encontrada.
b) Controle externo
O controle externo ocorre quando um Poder exerce fiscalização sobre outro

Poder, ou seja, sobre os atos administrativos praticados por este outro (Paludo,
2012). Segundo Meirelles (1990, apud Remis, 2013) “é o que se realiza por
órgão estranho à administração responsável pelo ato controlado”.
Podem ser apontados como exemplos de atos de controle externo segundo

Alexandrino e Paulo (2009):
• A apreciação das contas do Executivo e do Judiciário pelo Legislativo;
• A auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada

despesa do Executivo.
23
• A anulação de um ato do Executivo por decisão do Judiciário;
• A sustação de ato normativo do Executivo pelo Legislativo;
• O julgamento anual, pelo Congresso Nacional, das contas prestadas pelo

Presidente da República e a apreciação dos relatórios, por ele apresenta-
dos sobre a execução dos planos de governo (CF, art. 49, IX).
c) Controle popular
A necessidade de um controle popular fica clara, visto que a administração

pública visa o interesse público, por isso é necessária a existência de meca-
nismos que possibilitem aos administrados analisar como está a regularidade
da atuação da administração. Esses mecanismos devem impedir a prática de
atos ilegítimos, que venham a lesar tanto o indivíduo como a coletividade e
que seja possível também a reparação de danos, caso esses atos de fato sejam
consumados (Remis, 2013).
Sendo assim, o controle externo popular é aquele que regula o Direito de Re-
presentação, bem como o processo de responsabilidade civil, penal e adminis-
trativa nos casos de abuso de autoridade (Lei 4.898). Segundo os Artigos 14
a 22 da Lei 8.429 (Lei de Improbidade Administrativa), por exemplo, qualquer
pessoa pode representar para que autoridade realize o controle.
Exemplificando, o Artigo 31, §3º, da Constituição Federal, determina que as

contas dos municípios fiquem, durante sessenta dias, anualmente, à disposição
de qualquer contribuinte para o exame e apreciação, podendo questionar-lhes
a legitimidade nos termos da lei.
Outro exemplo pode ser verificado no Artigo 5º, LXXIII, da Constituição, que
O §2º do Artigo 74 da Consti- estabelece o seguinte:
tuição Federal estabelece que
“qualquer cidadão, partido Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação po-
político, associação ou sindi- pular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público
cato é parte legítima para, na ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade
forma da lei, denunciar irre-
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histó-
gularidades ou ilegalidades
perante o Tribunal de Contas rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé,
da União”. isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.
24
2.1.2 Controle da administração pública de acordo com o
momento do exercício
De acordo com o momento do exercício, o controle pode ser: prévio ou

preventivo (antecede o ato), concomitante (acompanha a realização do ato) e
posterior ou subsequente (após a prática do ato).
a) Controle prévio ou preventivo
Controle prévio ou preventivo, segundo Remis (2013), é aquele exercido

antes do início ou da conclusão do ato administrativo, sendo um requisito
para sua eficácia e validade, ou seja, ocorre antes de consumar-se a conduta
administrativa (Paludo, 2012).
Podem ser apresentados como exemplo de controle prévio, de acordo com

Alexandrino e Paulo (2009):
• Quando o Senado Federal autoriza a União, os Estados, o Distrito Fede-

ral ou os Municípios a contrair empréstimos externos;
• A aprovação, pelo Senado Federal, da escolha de ministros dos tribunais

superiores, do Procurador Geral da República, do Presidente do Banco
Central, etc. Este controle, conforme prevê o Art. 52 da Constituição,
ocorre previamente, pois precede a nomeação dos citados agentes públi-
cos, conforme se desprende da leitura do Art. 84, XIV, da Carta Política; e
• A concessão de uma medida liminar em mandado de segurança preven-

tivo que impeça a prática ou a conclusão de um ato administrativo que
o administrado entenda ameaçar direito líquido e certo seu.
b) Controle concomitante
Controle concomitante ou sucessivo é aquele que ocorre à medida que a

conduta administrativa vai se desenvolvendo, ou seja, exercido durante o ato,
acompanhando a sua realização, com o intento de verificar a regularidade de
sua formação (Alexandrino e Paulo, 2009). Alexandrino e Paulo (2009, p. 745)
apresentam como exemplos:
• A fiscalização que a administração exerce sobre contratado (licitação)

durante a realização de obras;
• A fiscalização da execução de um contrato administrativo, e
• A realização de uma auditoria durante a execução do orçamento, entre outros.
25
c) Controle posterior
Controle posterior, subsequente ou corretivo é aquele que trata de revisão

dos atos já praticados, ou seja, do controle exercido após a conclusão do ato,
tendo como intenção “corrigir eventuais defeitos, declarar sua nulidade ou
dar-lhe eficácia, a exemplo da homologação na licitação” (Marinela, 2010,
apud Remis, 2013).
Como exemplos, podem ser apresentados a homologação de um procedimen-

to licitatório de um concurso público; a sustação, pelo Congresso Nacional,
de atos normativos do Poder Executivo que excedam a autoridade do Poder
regulamentar, etc. Alexandrino e Paulo (2009) afirmam ainda que o controle
judicial dos atos administrativos, via de regra, é um controle subsequente.
2.1.3 Controle da administração pública de acordo com o

aspecto controlado
De acordo com o aspecto controlado, o controle pode ser: de legalidade (para

verificar se o ato está conforme a legislação vigente) e de mérito (verificar a
eficiência do ato).
a) Controle de legalidade ou legitimidade
O controle de legalidade e legitimidade verifica o confronto entre a con-

duta administrativa e uma norma jurídica, podendo esta estar na carta magna,
em lei ou em outro ato administrativo primário ou mesmo em ato administrati-
vo impositivo para a própria administração (Alexandrino e Paulo, 2009).
É o controle que verifica se o ato foi praticado em conformidade com as nor-

mas vigentes do ordenamento jurídico. Meirelles (1990, apud Remis, 2013, p.
4) afirma que “é o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou
do procedimento administrativo com as normas legais que o regem”.
Não verifica apenas a compatibilidade entre o ato e o disposto na norma legal

positivada, mas também aprecia os aspectos relativos à observância obrigatória
dos princípios administrativos.
Segundo Remis (2013), poderá ser exercido tanto pela própria administração
que praticou o ato (controle interno de legalidade) quanto pelo Poder Judi-
ciário, no exercício de sua função jurisdicional, ou pelo Poder Legislativo, em
casos previstos na Constituição Federal (controle externo de legalidade).
26
De acordo com Alexandrino e Paulo (2009, p.746), “o exercício do controle de
legalidade pode ter como resultado a confirmação da validade ou a convalidação
do ato controlado”. Nesses casos, o ato será declarado válido (legal e legítimo)
por autoridade diversa daquela que o praticou, ou nulo (quando existir ilegalida-
de neste), podendo ser feita pela própria administração ou pelo Poder Judiciário.
A anulação terá efeito retroativo, desfazendo as relações resultantes dele.
Através da Lei nº 9.784/99, além do ato poder ser válido ou nulo, quando este
não acarretar lesão ao interesse público ou a terceiros envolvidos, foi admitida
a convalidação do ato administrativo defeituoso (Remis, 2013).
b) Controle do mérito
O controle de mérito, na definição de Remis (2013), tem como objetivo a

verificação da eficiência, da oportunidade, da conveniência e do resultado do
ato controlado. Trata-se, portanto, de uma ação discricionária, exercida sobre
atos discricionários.
É normalmente o ato de competência do próprio Poder que o editou. Entre-

tanto, Remis (2013) ensina que existem casos previstos na Constituição Federal
em que o Poder Legislativo deverá exercer controle de mérito sobre atos que o
Poder Executivo praticou. Esse caso está previsto no Artigo 49, inciso X:
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacio-

nal: (...)
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de

suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da
administração Indireta.
O resultado da execução do controle de mérito por parte da administração é a

revogação dos atos discricionários realizados e regularmente editados por ela
mesma. Com a revogação, o ato válido, legítimo, sem vícios, mas que a admi-
nistração julgue inconveniente ou inoportuno é retirado do mundo jurídico.
Tradicionalmente e de acordo com grande parte da doutrina, não cabe ao

Poder Judiciário exercer esse controle sobre atos do Executivo ou do Legislati-
vo. Nestes casos o controle será sempre de legalidade ou legitimidade. Quando
o Judiciário se utiliza do controle de mérito, ele está declarando ilegal um ato
que estará ferindo os princípios jurídicos básicos, como, por exemplo, o da
razoabilidade, sendo importante lembrar que o Judiciário não poderá revogar
o ato administrativo, e sim apenas anulá-lo (Remis, 2013).
27
2.1.4 Controle da administração pública de acordo com a amplitude
De acordo com a amplitude, o controle pode ser: hierárquico (que decorre da

hierarquia administrativa) e finalístico (administração direta sobre a indireta).
a) Controle hierárquico
O controle hierárquico ocorre através de um ordenamento vertical dos ór-

gãos da administração direta ou do ordenamento vertical de órgãos integran-
tes de cada entidade da administração indireta. É sempre um controle interno,
típico do Poder Executivo, mas que pode existir entre órgãos administrativos e
agentes públicos nos outros poderes (Alexandrino e Paulo, 2009).
Segundo Meirelles, é o controle que resulta automaticamente do escalona-

mento vertical dos órgãos do Poder Executivo, em que os inferiores estão
subordinados aos superiores. O controle hierárquico ocorre sempre que os ór-
gãos superiores (dentro de uma mesma estrutura hierárquica) têm competên-
cia para controlar e fiscalizar os atos praticados por seus subordinados (apud,
Remis, 2013, p. 5).
Exemplificando, o controle que o diretor de uma Secretaria exerce sobre o ato

de seu serventuário; na esfera da administração direta federal, os ministérios
exercem sobre suas secretarias; estes sobre suas superintendências; estes sobre
suas delegacias, e assim por diante, mostram como o controle hierárquico exis-
te sempre que houver escalonamento vertical entre órgãos ou agentes públicos
dentro da estrutura de uma mesma pessoa jurídica.
Este controle é irrestrito e não depende de uma norma específica que o estabe-
leça ou autorize. Com ele, é possível verificar em determinado agente ou órgão
os aspectos relativos à legalidade e ao mérito de todos os atos praticados pelos
agentes ou órgãos subordinados (Remis, 2013).
b) Controle finalístico
O controle finalístico segundo Alexandrino e Paulo (2009) é aquele exercido

pela administração direta sobre as pessoas jurídicas integrantes da administra-
ção indireta. Este controle depende de norma legal que o estabeleça, determi-
ne os meios de controle, os aspectos a serem controlados, as ocasiões de sua
realização, as autoridades responsáveis pela sua realização, bem como as suas
finalidades (Remis, 2013).
28
Entretanto, deve-se observar que:
Em casos excepcionais (casos de condutas patentemente

aberrantes da administração), a administração Direta
poderá controlar a indireta independentemente de regu-
lamentação legal. Este caso é a chamada tutela extraordi-
nária (Remis, 2013, p. 6).
Como não há subordinação entre a entidade controlada e a autoridade ou o

órgão controlador, ele não se submete à hierarquia. Segundo Alexandrino e
Paulo (2009, p. 751) “é um controle limitado e teleológico, ou seja, restringe-
-se à verificação do enquadramento da entidade controlada no programa geral
no Governo e à avaliação objetivando atingimento, pela entidade, de suas fina-
lidades estatutárias”.
Após verificarmos os aspectos conceituais de controle na administração pública

e suas classificações, podemos entender que o seu objetivo é garantir o bom
andamento da administração, conforme a legislação vigente, acompanhar a
conduta de seus agentes e garantir a eficiência, eficácia, efetividade e econo-
micidade de suas ações. Tudo isso que foi visto visa atingir o principal objetivo
do Estado: promover o bem comum da coletividade (Paludo, 2012).
29
3 bibliografia
ALEXANDRINO, Marcelo; e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descom-

plicado. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: Método, 2009.
BRASIL. Presidência da República (Casa Civil). Decreto-Lei nº 200, de 25 de

fevereiro de 1967. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/del0200.htm>. Acesso em: 02 abr 2013.
BRASIL. (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Presidên-

cia da República Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/consti-
tuicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 02 abr 2013.

EXÉRCITO BRASILEIRO. Missão do Centro de Controle Interno do Exército

(CCIEx). Disponível em: <http://www.cciex.eb.mil.br/index.php/institucional/
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KANEGAE, Júlia Pyles Patto. Políticas públicas Integradas: inclusão digital e

gestão tributária na cidade de Jardinópolis. São Paulo. 2012. 41f. USP. Ribeirão
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MARINELA, Fernanda. Direito administrativo. 4ª Ed. Niterói: Impetus, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 17ª Ed. São Pau-
lo: Malheiros, 1990.
PALUDO, Augustinho Vicente. administração pública: teoria e questões. Rio

de Janeiro: Elsevier, 2012.
PIETRO, Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas. 2008.
SEBRAE/MG, 208. Políticas públicas: conceitos e práticas / supervisão por

Brenner Lopes e Jefferson Ney Amaral; coordenação de Ricardo Wahrendorff
Caldas – Belo Horizonte: Sebrae/MG, 2008. 48 p.
31
RAMIS, Diogo Dias. Controle da administração pública. In: Âmbito Jurídi-
co, Rio Grande, XVI, n. 108, jan 2013. Disponível em: <http://www.ambito-ju-
ridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12667>. Acesso
em: 5 jul 2013.
SILVA, Cristian Luiz da e BASSI, Nadia Solange Schimidt. O uso de estudos

prospectivos no processo de Políticas públicas. Revista de Políticas públi-
cas. v.15, nº2, p.315 – 325. Jul/Dez 2011.
SOUZA, Celina. Políticas públicas: uma revisão da literatura. Revista Sociolo-

gias. Porto Alegre. Ano 8, nº 16, Jul/Dez 2006, p. 20-45.
Bibliografia Complementar
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Janeiro:Revan, 2001.
FERLIE, Ewan et alii. A nova administração pública em ação. Brasília:

EDUNB; ENAP, 1999;
GRANJEIRO, J. Wilson. administração pública. Brasília: VESTCON, 2003;
MARRAS, J. administração de recursos humanos: do operacional ao

estratégico. São Paulo: Futura, 2004;
32
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal
34
CHQAO
GESTÃO DE
PESSOAS NA
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
GESTÃO DE
E FINANCEIRA
ADMINISTRAÇÃO
DO DIREITO
PÚBLICO E PRIVADO
Frieda Marti
Revisão
Projeto Gráfico
Romulo Freitas
Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte B:

Luiza Serpa Generalidades da administração pública brasileira / coordenação didático-
pedagógica: Stella M. Peixoto de Azevedo Pedrosa ; redação pedagógica:
Coordenação de Conteudistas Alessandra Muylaert Archer, Frieda Marti, Tito Ricardo de Almeida Tortori
Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; conteudistas: Geraldo Mendes Gutian ... [et al.] ; coordenação de
conteudistas: Fernando Velôzo Gomes Pedrosa ; revisão técnica: Marcelo
Conteudistas
Cabus Klötzle ; produção: Pontifícia Universidade Católica do Rio de
Alexandre Duarte de Paiva Janeiro ; realização: EsIE – Escola de Instrução Especializada [do] Exército
Edson Carmelo de Souza Brasileiro. – Rio de Janeiro : PUC-Rio, CCEAD, 2013.
34 p. : il. (color.) ; 21 cm.
CDD: 351.81
CHQAO

Unidade 2 – Parte B
Generalidades da Administração Pública Brasileira
APRESENTAÇÃO

I. Conhecer a história da administração pública;
II. Analisar os fatores culturais da administração pública dentro de sua

cronologia;
III. Analisar as mudanças sociais relacionadas à administração pública;
IV. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

integradas;
V. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da admi-

nistração pública;
VI. Conhecer as ferramentas que a administração pública possui para

Nesta terceira apostila será apresentada a Unidade II – Parte B – Genera-

lidades da administração pública brasileira, cujos objetivos estarão
especificados por capítulo.
Boa leitura!
conteudistaS
Índice
1. Administração pública direta e indireta 09

1.1 Administração pública direta 10
1.2 Administração pública indireta 11
2. A evolução da administração pública no Brasil 15

2.1 Administração pública patrimonialista 16
2.2 Administração pública burocrática 18
2.3 Início da administração pública gerencial 19
2.4 Administração pública gerencial 22
3. Considerações finais 27
4. BIBLIOgrafia 29
1 Administração pública
direta e indireta
Objetivo específico
• Diferenciar os tipos de administração pública direta e indireta no Brasil.
Administração pública é o Existe administração pública em todas as esferas de governo (federal, estadu-
conjunto das instituições
al e municipal) e em todos os poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). É pos-
que, reunidas, dão “corpo”
ao Estado. Sua função é pres- sível identificar com nitidez o que compreende cada tipo de administração lendo
tar serviços públicos, aten- o texto estabelecido no artigo 4º do Decreto-Lei Nº 200, de 25 de fevereiro de
dendo às necessidades do ci-
dadão e da coletividade. 1967, apesar de suas disposições estarem definindo apenas o Executivo federal.
Art 4º- A Administração Federal compreende:
I – A Administração Direta, que se constitui dos serviços

II – A Administração Indireta, que compreende as seguin-

tes categorias de entidades, dotadas de personalidade
jurídica própria:
a. Autarquias;
b. Empresas Públicas;
c. Sociedades de Economia Mista.
1° As entidades compreendidas na Administração Indireta

consideram-se vinculadas ao Ministério em cuja área de
2º Equiparam-se às Empresas Públicas, para os efeitos

desta lei, as Fundações instituídas em virtude de lei fede-
ral e de cujos recursos participe a União, quaisquer que
sejam suas finalidades.
A administração pública no Brasil é dividida em dois tipos definidos pela Cons-

tituição Federal: administração pública direta e indireta.
9
Paludo ensina:
A administração direta é composta por órgãos integran-

tes dos três poderes, que possuem competências específi-
cas, e a administração indireta é composta por entidades
que possuem personalidade jurídica própria, ora de
direito público e ora de direito privado (2012, p.29).
1.1 Administração pública direta
Assim, podemos definir, a partir do texto do Decreto-Lei Nº 200/67, que a

administração direta ou centralizada é formada por órgãos sem perso-
nalidade jurídica própria e compreende os serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos ministérios.
Podemos citar como participantes da administração direta os Estados-mem-

bros da federação e o Distrito Federal, o gabinete do governador de Estado e
suas secretarias, além da Câmara de Deputados, Tribunais e Ministério Público
estaduais. Da mesma forma, são membros da administração direta em nível
municipal, o gabinete do prefeito, suas secretarias e a câmara de vereadores.
Meirelles afirma que:
Na nossa Federação, portanto, as entidades estatais, ou

seja, entidades com autonomia política (além da ad-
ministrativa e financeira), são unicamente a União, os
Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal. As
demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se
constituírem por lei ou são autarquias, ou são fundações,
ou são entidades paraestatais. Esse conjunto de entidades
estatais, autárquicas e paraestatais constitui a Adminis-
tração Pública em sentido instrumental amplo, ou seja,
a Administração centralizada e a descentralizada, atual-
mente denominadas direta e indireta (1989, p.53).
Como exemplo de órgãos que não possuem personalidade jurídica própria na

administração direta da esfera federal (pertencem à união), podemos citar:
• Presidência da República;
• Vice-presidência;
• Advocacia-Geral da União;
• Casa Civil da Presidência da República;
10
• Controladoria Geral da União; Atualmente, a administração
pública direta do governo
• Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República; federal é composta por 26
ministérios, dez secretarias
• Ministérios; da Presidência e seis órgãos.
• Secretarias especiais; Acesse o portal do Governo
Brasileiro e conheça a Es-
trutura do Estado no link:
Além destes órgãos do Executivo temos também os Conselhos, as Agências Re- <http://www.brasil.gov.br/
guladoras, o Senado Federal, a Câmara dos Deputados, o Tribunal de Contas da sobre/o-brasil/estrutura/or-
ganizacao-do-governo>.
União, os Tribunais do Poder Judiciário e o Ministério Público da União. Todas es-
sas estruturas e serviços integrados fazem parte da administração pública direta.
Presidência da República,
Gabinete dos Governadores
e Prefeitos
Ministérios, Secretarias
Estaduais e Municipais
Administração Legislativo Federal,

Pública Direta Estadual e Municipal
Judiciário e Ministério
Público Federais e Estaduais
Conselhos
Figura 1- Administração pública direta
1.2. Administração pública indireta
A administração pública indireta ou descentralizada é composta por outros

organismos públicos e entidades dos Três Poderes e das três esferas de gover-
no. São pessoas jurídicas que prestam serviços públicos e realizam atividades
específicas da administração pública (autarquias ou fundações) ou exploram
atividades econômicas (empresas públicas, sociedades de economia mista).
11
A administração indireta é o conjunto de pessoas jurídi-
cas (desprovidas de autonomia política) que, vinculadas à
administração direta, têm a competência para o exercício,
de forma descentralizada, de atividades administrativas
(ALEXANDRINO e PAULO, 2009, p.28).
O inciso XIX do Artigo 37º da Constituição Federal estabelece que somente por
lei específica poderá ser criada uma autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à
lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação.
Assim, compõem a administração pública indireta:
As autarquias, as fundações públicas, as empresas pú-

blicas, as sociedades de economia mista e os consórcios
públicos instituídos como associação pública. O Poder
Executivo Federal tem 111 autarquias, 41 fundações
públicas, 21 empresas públicas e 24 sociedades de eco-
nomia mista. Dentre as fundações e autarquias, 79,6%
encontram-se vinculadas à área social (65,8% na área de
Educação) (PALUDO, 2012, p.30).
Portanto, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as so-

ciedades de economia mista sempre serão pessoas jurídicas da administração
indireta. Carvalho Filho comenta, ainda, sobre a administração indireta:
A circunstância de que a entidade (...) confere certe-

za suficiente e indiscutível para ser considerada como
integrante da Administração Indireta da respectiva pessoa
federativa, e isso independente de prestar serviço público
ou exercer atividade econômica de natureza empresarial
(CARVALHO FILHO, 2007, p.408).
Vamos entender os tipos de entidades da administração indireta, conforme

Paludo (2012).
1. Autarquias: são pessoas jurídicas administrativas que prestam

serviços públicos e executam atividades típicas do Estado de forma
descentralizada. Possuem as seguintes características: criadas por lei
específica, personalidade jurídica própria de Direito Público, capaci-
dade específica, autonomia administrativa e financeira, sujeitas ao
controle ou tutela do ministério respectivo.
12
São exemplos de autarquias o INSS, o INCRA e o Banco Central
do Brasil.
2. Fundações públicas: são entidades instituídas por Decreto e devem

ter seu Estatuto registrado no registro competente. Não possuem
finalidade lucrativa e desempenham atividades de interesse público
na área social: atividades não exclusivas do Estado, como nas áreas de
educação, saúde, cultura, etc. Possuem as seguintes características:
criadas por lei específica, patrimônio próprio, personalidade jurídica
de Direito Público e autonomia administrativa. Sujeitas ao controle ou
tutela do Ministério respectivo e à fiscalização do Ministério Público.
A Fundação Trompowski e a Fundação Ricardo Franco são

exemplos de Fundações Públicas.
3. Empresas públicas: são autorizadas por lei e instituídas mediante de-

creto, possuem patrimônio próprio, mas o capital é exclusivo do ente
estatal (União, Estado, Município). Podem assumir a forma de S/A,
sociedade civil, sociedade comercial ou outra forma admitida por lei.
São exemplos de empresas públicas o Correio, o SERPRO e a

Caixa Econômica Federal.
4. Sociedades de economia mista: instituídas mediante decreto do

Executivo e competente registro, após autorização por lei para sua
criação. Eventualmente prestam serviços públicos, mas a grande
maioria explora atividade econômica na forma de Sociedade Anô-
nima (S/A), sendo que a maioria das ações com direito a voto deve
pertencer ao ente estatal.
O Programa Nacional de Desburocratização foi instituído pelo

Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D83740.htm>
13
O Decreto-Lei nº 200/67 Sobre os princípios a que estão sujeitas as entidades acima, além dos princípios
abordou a organização da
fundamentais que devem ser sempre aplicados à administração pública, Carva-
administração federal e esta-
beleceu diretrizes para a Re- lho Filho (2007) registra que três postulados merecem destaque na administra-
forma Administrativa, defi- ção pública indireta:
nindo no Inciso II do art. 4º:
“a Administração Indireta, 1. O princípio da legalidade ou reserva legal – Estabelece que todas
que compreende as seguin-
tes categorias de entidades,
as pessoas integrantes da administração indireta de qualquer poder ou
dotadas de personalidade esfera administrativa só podem ser instituídas por lei.
jurídica própria: autarquias;
empresas públicas; socie- 2. O princípio da especialidade – Nenhuma entidade pode ser instituí-
dades de economia mista e da com finalidade genérica, ou seja, a atividade a ser exercida deve ser
fundações públicas”.
consignada na lei, de forma descentralizada, pela entidade criada.
3. O princípio do controle – Toda pessoa integrante da administração

indireta deve ser submetida a controle (político, institucional, adminis-
trativo e financeiro) pela administração direta a qual está vinculada.
Autarquias
Fundações
Administração
Pública Indireta Empresas
Públicas
Sociedades de
Economia Mista
Figura 2. Administração pública indireta
A administração pública brasileira é dividida em administra-

ção pública direta e a indireta de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e
deverá, segundo o Art. 37º da Constituição Federal, obedecer
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
14
2 A evolução da administração
pública no Brasil
Objetivo específico
• Identificar a forma como ocorreram os diversos momentos da evolução

da administração pública no Brasil.
A administração pública no Brasil foi e é marcada por três grandes momen-

tos, distribuídos ao longo de toda a história da formação do Estado brasileiro.
O primeiro caracterizava uma dimensão patrimonialista e se iniciou com a
colonização do país pelos portugueses. Um segundo momento foi caracteriza-
do por uma reforma administrativa no ano de 1930 e pode ser definido como
uma fase burocrática. A evolução desse modelo para uma administração
pública gerencial aconteceu desde meados do séc. XX até os dias atuais.
LESCURA et al em seu trabalho Aspectos Culturais Predominantes na Adminis-

tração Pública Brasileira, afirma:
Sua evolução vai desde o sistema patrimonialista, em que

os interesses pessoais confundiam-se com os interesses
públicos; passa por um momento de burocratização, que
buscou conferir maior impessoalidade, hierarquia e normas
mais claras à atividade estatal; e culmina em um terceiro
momento, em que são introduzidas práticas gerenciais pri-
vadas na administração pública, garantindo, a esta, maior
agilidade e direcionamento para resultados (2010, p. 1).
A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

pública com base fortemente focada nos modelos de Estados absolutistas dos
séculos XVII e XVIII. Sua essência estava no fato de que o patrimônio do mo-
narca se misturava com o patrimônio público, formando uma linha tênue na
distinção entre público e privado.
A administração pública burocrática é aquela cuja legitimidade baseia-se em

normas legais racionalmente definidas. Segundo Chiavenato (2003), no início do
Séc. XX, o sociólogo alemão Max Weber publicou o livro A Ética Protestante e o
15
Espírito de Capitalismo a respeito das grandes organizações da sua época. Ado-
Burocracia é uma tou o conceito de [burocracia] como uma forma de administração cuja fonte
palavra derivada do termo
de legitimidade se baseia no poder racional-legal. Já Campelo (2010) afirma
latino burrus que é usado
para definir uma cor escura e que o ideal para a burocracia é que suas organizações sejam sistemas sociais
triste. Etimologicamente deu racionais, tendo como características o formalismo e a impessoalidade.
origem à palavra bure, que,
em francês, era usada para
A administração pública gerencial foi influenciada pelas transformações eco-
associar um tipo de tecido
que cobria as escrivaninhas nômicas e sociais a nível mundial em consequência do final da Segunda Guerra
das repartições públicas e, Mundial. Os países estavam investindo fortemente no esforço de recuperação de
por associação, deu nome
às mesas do escritório e à guerra e os novos ventos das mudanças impunham uma forma mais eficiente
própria repartição públi- e ágil de administrar as organizações, objetivando modernizar a gestão, gerar
ca ou bureau (em francês).
crescimento social e econômico, além de controle orçamentário e financeiro.
Assim, bureau+cracia (sufixo
grego que significa domínio
ou poder) deu origem à
burocracia ou “domínio da
repartição pública”. 2.1. Administração pública patrimonialista
O modelo patrimonialista caracteriza o aparelho do Estado como uma extensão

do poder do soberano que usa os bens públicos da forma que achar mais con-
veniente, normalmente em benefício próprio e ou de seus colaboradores diretos.
Alverga (2011) afirma que a principal característica do patrimonialismo é que os
governantes, administradores públicos e os detentores do poder político-admi-
nistrativo, não fazem a distinção entre a esfera pública e a esfera particular.
Sobre o Estado patrimonialista, Bresser-Pereira enfatiza:
A característica que definia o governo nas sociedades

pré-capitalistas e pré-democráticas era a privatização do
Estado, ou a confusão dos patrimônios público e privado.
“Patrimonialismo” significa a incapacidade ou a relutância
de o príncipe distinguir entre o patrimônio público e seus
bens privados. A administração do Estado pré-capitalista
A burocracia, segundo Weber,
é a organização eficiente por era uma administração patrimonialista. Com o surgimen-
excelência que precisa deta- to do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer
lhar antecipadamente e nos uma distinção clara entre res publica e bens privados
mínimos detalhes como as (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 8).
coisas devem acontecer. É um
modelo ideal em que as or-
ganizações são formalizadas e Na época da colonização do território brasileiro, a estrutura administrativa
caracterizadas por cargos bem adotada seguiu os moldes portugueses, valorizando dessa forma o patrimonia-
definidos, ordem hierárquica
com linhas de autoridade e
lismo. Sobre esta afirmação, Amorim (2000 apud PALUDO , 2012, p.77) afirma:
responsabilidades bem deli-
Estado no Brasil nunca foi obra da sociedade, mas antece-
mitadas e pautadas na merito-
cracia, competência técnica e deu a nação. Foi implantado da metrópole, sob um mo-
profissionalização das funções. delo patrimonialista e centralizador. Por isso, sempre foi
16
poderoso, autoritário, autolegitimado, estabelecendo com As capitanias hereditárias con-
a sociedade uma relação de total subordinação. Nunca de- figuram a primeira proposta
de um sistema de colonização
finiu limites claros entre o público e o privado, estabelecen-
do Brasil, que consistia na po-
do, como moeda de troca política, terras e cargos públicos. lítica de doação de terras para
garantir um mecanismo de
A principal característica da administração colonial portuguesa era a centra- controle do litoral brasileiro e
da exploração econômica. Esse
lização administrativa, a distribuição de cargos por meio da afeição e a troca
sistema foi criado em 1534 e
de favores envolvendo a nobreza e particulares. O modelo das capitanias as terras eram doadas a gran-
hereditárias exemplifica a ênfase patrimonialista da Coroa portuguesa. Assim, des proprietários para cultura
de produtos de boa aceitação
a forte presença do Estado na economia, uma elite econômica associada à nos mercados europeus. Con-
estrutura estatal e os subsídios na compra de commodities para regulação dos tudo, resultou em baixa ren-
tabilidade para Portugal, mas
preços são aspectos herdados desse período histórico (FROES; NETO, 2007). originou o embrião de um
sistema administrativo.
De acordo com Costa (2008), o marco da construção do Estado nacional e da
administração pública brasileira foi a chegada da família real, com sua corte
em 1808 e, mais tarde, a elevação do Brasil à parte integrante do Reino Unido
de Portugal. Estas mudanças criaram o aparato necessário à afirmação da
soberania e ao funcionamento do autogoverno.
Com a volta de D. João VI para Portugal, em 1821, assume o poder D. Pedro

I que, em 1822, proclama a Independência. Então, em 1824 é [outorgada] Outorga - é o ato
a primeira constituição brasileira, definindo quatro poderes constituídos: o Exe- ou efeito de transmitir ou
consentir. Pode se referir a
cutivo, o Legislativo, o Judiciário e o Moderador (PALUDO, 2012). concessão de um serviço,
de poderes e direitos a um
Após um período de sucessivas crises e revoltas, o Marechal Deodoro da terceiro para executar algo.
Fonseca proclama a República em 1889 e, em 1891, uma nova constituição
é instituída com a diminuição dos poderes para três (Executivo, Legislativo e
Judiciário), a descentralização política e o aumento do poder dos governadores
e das oligarquias locais (Bresser-Pereira, 2001).
Os anos seguintes ficaram conhecidos como República Velha, que durou cer-
ca de 40 anos e gradualmente se tornou anacrônica em relação ao Brasil que
buscava uma modernização. A eleição do paulista Júlio Prestes para suceder o
também paulista Washington Luís, derrotando o gaúcho Getúlio Vargas gerou República Velha é o nome
dado em oposição à Repúbli-
sérios conflitos políticos e sociais que culminaram com a queda da “política do ca Nova (período posterior,
café com leite”, praticada por São Paulo e Minas. Essa sequência de eventos iniciado com o governo de
Getúlio Vargas). Corresponde
políticos, fraudes e conspirações acabaram desembocando em uma interven- a Primeira República Brasileira
ção militar que veio a ser chamada de Revolução de 1930. que se estendeu da proclama-
ção da República em 1889 até
Segundo Bresser-Pereira (2003, p.1) “o Estado brasileiro, no início do sécu- a Revolução de 1930, quando
houve a deposição do último
lo XX, era um Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma economia presidente da República Velha,
agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo”. Washington Luís.
17
A Revolução de 1930 foi o Os senhores de engenho, os cafeicultores do Vale do Paraíba e Oeste Paulista,
movimento armado ‑ lidera-
a burguesia mercantil e os criadores de gado do sertão – coronéis – formavam
do pelos Estados de Minas Ge-
rais, Paraíba e Rio Grande do as oligarquias dominantes no Brasil.
Sul‑, que depôs o presidente
da república Washington Luís
em 24 de outubro de 1930 e
impediu a posse do presiden- 2.2. Administração pública burocrática
te eleito Júlio Prestes. Culmi-
nou com o golpe de Estado,
pondo fim à República Velha. A Revolução de 1930, apoiada pela burguesia industrial emergente e pela clas-
se média tecnoburocrática, levou Getúlio Vargas ao poder. Assim, tem início,
ainda nos anos 1930, a adoção do modelo administrativo burocrático no bojo
do processo de industrialização no Brasil. Sobre isso, Tenório e Saraiva (2006
apud COSTA, 2012, p. 75) afirmam que:
A primeira reforma administrativa do país, como

recorte histórico, que planejou a adoção de uma gestão
racional-legal, burocrática no sentido weberiano, coinci-
diu com a chegada de Getúlio Vargas ao poder na déca-
da de 30. O governo varguista pretendia a modernização
administrativa do aparelho do Estado por meio de uma
burocracia pública [...] - (grifo nosso).
A década de 1930 foi marcada por grandes transformações. A Revolução de 30

trouxe uma nova elite oligárquica ao poder, enfraquecendo a antiga burguesia
rural, definindo uma passagem do Brasil agrário para o Brasil industrial.
No contexto de transformações do Estado patrimonialista para o Estado buro-

crático, Bresser-Pereira destaca:
A democracia e a administração pública burocrática

emergiram como as principais instituições que visavam a
proteger o patrimônio público contra a privatização do
Estado. Democracia é o instrumento político que protege
Res publica é uma
expressão derivada do latim os direitos civis contra a tirania, que afirma os direitos
que significa literalmente políticos de votar e ser votado, que assegura os direitos
“coisa pública” ou “coisa sociais contra a exploração, e que afirma os direitos públi-
pública”. Etimologicamente
cos em relação à [res publica]. Burocracia é a instituição
deu origem ao termo “repú-
blica” que, conceitualmente, administrativa que usa como instrumento para combater
pode ser definido como um o nepotismo e a corrupção – dois traços inerentes à ad-
regime de governo em que ministração patrimonialista –, os princípios de um serviço
um ou vários indivíduos são
público profissional, e de um sistema administrativo
eleitos pelo povo para exer-
cer a chefia do Estado por impessoal, formal, legal e racional (grifo nosso) - (Bresser-
tempo delimitado. -Pereira, 2001, p. 8).
18
O governo, objetivando superar o esquema clientelista em que se funda- Saiba mais sobre a burocra-
cia Weberiana lendo a publi-
mentava o patrimonialismo, iniciou uma série de mudanças para promover
cação O que é Burocracia? do
a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, Conselho Federal de Admi-
normatização e implantação de mecanismos de controle nas áreas de pessoal, nistração. Disponível no link:
<http://www2.cfa.org.br/
material e finanças. publicacoes/o-que-e-a-buro-
cracia/livro_burocracia_dia-
De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento gramacao_final.pdf>
Administrativo do Serviço Público (DASP), em 1938, “órgão responsável por
planejar e organizar a administração pública brasileira com base nos princípios
da burocracia weberiana”. (COSTA, 2012, p. 76).
Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da bu-

rocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir
no aparelho administrativo do país a centralização, a
impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a
separação entre o público e o privado. Visava constituir
uma administração pública mais racional e eficiente
(Costa, 2008, p.18).
De acordo com Bresser-Pereira (2001), o DASP introduziu as seguintes mudan-

ças na administração pública brasileira:
• Ingresso no serviço público por concurso;
• Critérios gerais e uniformes de classificação de cargos;
• Organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático;
• Administração orçamentária;
• Padronização das compras;
• Racionalização geral de métodos.
A burocracia, instaurada no período getulista, em relação às suas características

são apresentadas por Filippim, Rossetto e Rossetto (2010 apud ZWICK et al,
2012, p. 293) como um modelo focado, essencialmente, pela especialização do
serviço, eficiência, legalismo, foco nos controles, disciplina e impessoalidade.
2.3. Início da administração pública gerencial
A partir dos anos 60 havia a convicção de que uma administração pública

burocrática que seguisse seus princípios de forma rígida acabaria sendo
um entrave ao desenvolvimento e crescimento de que necessitava o Brasil
(BRESSER-PEREIRA, 2003).
19
Diversas tentativas de reformas se sucederam a partir da década de 1930 com
alguns casos de ênfase na extinção e criação de órgãos e, em outros, pela
constituição de estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. No
governo de Juscelino Kubitschek foram criadas comissões especiais, como a
Comissão de Estudos e Projetos Administrativos para realizar estudos
voltados para a simplificação dos processos administrativos e reformas ministe-
riais. Da mesma forma, a Comissão de Simplificação Burocrática visava a
elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização
de serviços (PALUDO, 2012).
Dicotomia: divisão ou A [dicotomia] entre a administração pública direta (burocrática, formal e

classificação que se baseia na
defasada) com a administração pública indireta (tecnocrática e moderna) e o
separação de um elemento
em duas partes. crescente desenvolvimento brasileiro, fomentaram a necessidade de reformas
administrativas. Essas reformas começaram a ocorrer em 1967, com a publi-
cação do Decreto-Lei nº 200, que propunha a reorganização da administração
federal, estabelecendo diretrizes para a reforma administrativa.
Nesse sentido, Matias-Pereira (2009, p. 93) destaca:
A reforma administrativa no Brasil, realizada por meio

do Decreto lei nº 200, de 1967, representa um avanço
na busca de romper com a rigidez burocrática. Pode ser
entendida como a primeira experiência de implan-
tação da administração gerencial no país. Por meio
das suas normas definidoras, executam-se a transferên-
cia de atividades para autarquias, fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista. Teve como
propósito aumentar o dinamismo operacional por
meio da descentralização funcional. Foram insti-
tuídos como princípios de racionalidade administrativa
o planejamento e o orçamento, entre outras medidas.
Procurou-se, pela ampliação da administração indireta,
atribuir maior operacionalidade às atividades eco-
nômicas do Estado (grifo nosso).
O Decreto-Lei nº 200/67, marco regulatório da reforma administrativa, con-

templou algumas mudanças importantes na administração pública brasileira:
• Distinção clara entre administração direta e indireta;
• Desconcentração para a administração indireta – fundações, empresas

públicas, autarquias e sociedades de economia mista procurando viabili-
zar o projeto de industrialização brasileira;
20
• Fortalecimento e flexibilização do sistema de mérito;
• Desburocratização do processo de compras estatais.
O Decreto-Lei nº 200/67 se apoiava numa doutrina consistente e definia

preceitos claros de organização e funcionamento da máquina administrativa,
sendo seus principais aspectos:
Em primeiro lugar, prescrevia que a administração pú-

blica deveria se guiar pelos princípios do planejamento,
da coordenação, da descentralização, da delegação de
competência e do controle. Em segundo, estabelecia a
distinção entre a administração direta – os ministérios e
demais órgãos diretamente subordinados ao presidente
da República – e a indireta, constituída pelos órgãos des-
centralizados – autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista. Em terceiro, fixava a
estrutura do Poder Executivo federal, indicando os órgãos
de assistência imediata do presidente da República e dis-
tribuindo os ministérios entre os setores político, econô-
mico, social, militar e de planejamento, além de apontar
os órgãos essenciais comuns aos diversos ministérios. Em
quarto, desenhava os sistemas de atividades auxiliares-
-pessoal, orçamento, estatística, administração financeira,
contabilidade e auditoria e serviços gerais. Em quinto,
definia as bases do controle externo e interno. Em sexto,
indicava diretrizes gerais para um novo plano de classifica-
ção de cargos. E finalmente, estatuía normas de aquisição
e contratação de bens e serviços (COSTA, 2008, p. 23).
Apesar da evolução promovida pelo Decreto-Lei nº 200/67, podem ser verifica-

das algumas consequências indesejadas como, por exemplo:
• A contratação de empregados sem concurso público (facilitando a so-

brevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas);
O Decreto-Lei nº 200, de 25
• A falta de preocupação com mudanças no âmbito da administração dire- de fevereiro de 1967, foi cria-
do para redefinir a organiza-
ta ou central (que era vista pejorativamente como ‘burocrática’ ou rígida); ção da administração federal
e estabelecer diretrizes para a
• A não realização de concursos públicos e de preocupação em desenvol-
reforma administrativa, além
ver carreiras de altos administradores (COSTA, 2008, p.27). de outras providências. Co-
nheça as contribuições des-
Na década de 70, continuou o esforço na direção de modernizar a administração se decreto acessando o link
<http://www.planalto.gov.
pública com o surgimento da Secretaria de Modernização. Com efeito, buscou- br/ccivil_03/decreto-lei/
-se implantar novas técnicas de gestão, primordialmente na administração dos del0200.htm>
21
recursos humanos, no âmbito federal. No início dos anos 80, o Programa Na-
cional de Desburocratização, conduzido pelo Ministério da Desburocratização,
tinha como objetivo combater o centralismo exagerado, a lentidão administra-
tiva e o excesso de requerimentos e exigências sobre os cidadãos.
O Programa Nacional de Desburocratização foi instituído pelo

Decreto nº 83.740, de 18 de julho de 1979. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D83740.htm>
Os anos 80 marcaram o fim do ciclo militar, o início dos governos civis e a pro-
mulgação da Constituição de 1988, que fez ressurgir princípios burocráticos
clássicos como:
• A administração pública voltava a ser hierárquica e rígida;
• A distinção entre administração direta e indireta praticamente desaparecia;
• A implantação de aposentadoria com vencimentos e planos sem qual-

A “década perdida” é o
nome dado ao período de es- quer relação com o tempo e o valor das contribuições;
tagnação econômica vivencia-
do durante a década de 1980
• A aquisição automática da estabilidade a partir do concurso público.
por quase toda a América La-
tina. Essa década se caracte- Nesse período, a crise mundial – reflexo do segundo choque do petróleo
rizou por uma forte retração (1979) – a elevação dos juros internacionais da dívida externa, a crise fiscal
industrial e um baixo cresci-
mento da economia, gerando no Brasil e a forma de intervenção do Estado na economia contribuíram para
crises econômicas, insolvên- que esta fase ficasse conhecida como a década perdida. Por conseguinte, o
cia externa, volatilidade de
mercados e baixo crescimen- resultado dessas turbulências internas e externas foi a hiperinflação e o grande
to ou mesmo queda do PIB. desgaste econômico experimentado pelos brasileiros.
2.4. Administração pública gerencial
A burocracia apresentada através do modelo weberiano não atendia às deman-

das da sociedade e não contribuía para debelar a crescente crise econômica.
A burocracia do arranjo estatal se mostrou ineficiente e ineficaz para gerir as
estruturas do Estado no fornecimento de serviços públicos de boa qualidade,
atender às demandas complexas do mundo globalizado e impedir a elevação da
carga tributária. O modelo burocrático expressava sinais de esgotamento.
22
Neste contexto, Bresser-Pereira (2009) afirma que o modelo burocrático de A globalização é um dos pro-
cessos de interação econômi-
administração pública revelou-se incapaz de garantir os serviços sociais e
ca, social, cultural e política
científicos que os cidadãos exigiam. O foco deixava de ser apenas o combate que atingiu os países do mun-
à corrupção e ao nepotismo, mas proporcionar respostas compatíveis com as do no final do século XX e iní-
cio do século XXI, como uma
necessidades e demandas da sociedade. consequência do barateamen-
to dos meios de transporte e
Isso fez com que os governos dos países desenvolvidos optassem pela reforma da agilização dos sistemas de
da gestão pública, enquanto os países em desenvolvimento executavam refor- comunicação. A aproximação
dos países em uma “aldeia
mas de “enxugamento” do Estado, dentro do repertório definido pelo Banco global” − uma consequência
Mundial e pelo FMI. espontânea do mercado ca-
pitalista − tem gerado pres-
Para contextualizar o ambiente em que ocorreu a reforma gerencial no Bra- sões e impactos nos maiores
mercados internacionais, com
sil, Bresser-Pereira (2011) explica que a reforma gerencial do Estado deve ser resultados dramáticos para os
compreendida através da grande força que moldou a sociedade no século mercados internos, em fun-
ção da lógica da concorrência
XX − a globalização.
pela redução dos preços.
Entende-se por globalização, o fato de o capitalismo ter se tornado dominan-

te em todos os mercados a nível mundial. Esse fato obrigou os países a serem
mais competitivos e, para isso, era preciso contar com um Estado que, além de
mais legítimo, por ser democrático, fosse mais eficiente, por ser gerencial.
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assumiu a Presidência da República e

deu início à reforma gerencial do Estado. A partir da decisão governamental de
reformar o Estado brasileiro, buscou-se edificar instituições legais e estruturas
organizacionais que permitissem uma burocracia profissional e moderna, capaz
de gerir o Estado. Assim, inicialmente, foi criado o Ministério da Administração
e Reforma do Estado (MARE), com a finalidade de incrementar a governança
estatal. Para atingir o objetivo estabelecido, foi elaborado o Plano Diretor da Re-
forma do Aparelho do Estado (PDRAE/MARE), que se transformou na ferramen-
ta norteadora da reforma e modernização da Administração Pública Federal.
Além disso, o governo enviou ao Congresso Nacional a proposta de Emenda

Constitucional nº 19 com a intenção de viabilizar a reforma administrativa ide- Saiba mais sobre a Reforma
alizada. Esse cenário inicial foi sintetizado por Bresser-Pereira da seguinte maneira: do Estado na década de 90
lendo a publicação A Reforma do
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucio- Estado dos Anos 90: Lógica e Meca-
nal da reforma administrativa foi remetida ao Congresso nismos de Controle, de Bresser-Pe-
reira. Disponível no Portal do
Nacional em agosto de 1995. À emenda seguiu-se a Ministério da Administração
publicação pela Presidência da República do Plano Di- Federal e Reforma do Estado,
retor da Reforma do Aparelho do Estado, cuja proposta no link: <http://www.plane-
básica é a de transformar a administração pública brasi- jamento.gov.br/secretarias/
upload/Arquivos/publica-
leira de burocrática em administração pública gerencial cao/seges/PUB_Seges_Mare_
(BRESSER-PEREIRA, 2005, p. 22) caderno01.PDF.>
23
Saiba mais sobre os disposi- Entende Bresser-Pereira (2011) que a reforma gerencial brasileira de 1995, foi
tivos propostos pela Emenda
uma resposta aos desafios apresentados pela transformação do Estado bra-
Constitucional nº 19, de 4 de
junho de 1998, que modi- sileiro em um Estado social, depois da transição democrática de 1985. Dessa
ficou o regime, princípios e forma, talvez o Brasil tenha sido o primeiro Estado social entre os países em
normas da administração pú-
blica, servidores e agentes po- desenvolvimento. Essa reforma visava, principalmente, transformar o Estado
líticos, controle de despesas burocrático em um Estado gerencial, inaugurando a chamada “administração
e finanças públicas e custeio
gerencial”, focada na eficiência, eficácia e efetividade.
de atividades a cargo do Dis-
trito Federal. Disponível em:
<http://www.planalto.gov. Para Bresser-Pereira (2005, p. 28) são traços básicos que balizam a administração
br/ccivil_03/constituicao/ pública gerencial:
Emendas/Emc/emc19.htm>.
• É orientada para o cidadão e para a obtenção de resultados;
• Pressupõe que os políticos e os funcionários públicos são merecedores

de um grau real ainda que limitado de confiança;
• Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à

criatividade e à inovação;
• O instrumento mediante o qual se faz o controle sobre os órgãos des-

centralizados é o contrato de gestão.
Sobre essas mudanças, podemos afirmar que a reforma do Estado, dentro

de um contexto da ressignificação do seu papel, o impulsiona na direção da
troca da responsabilidade direta pelo desenvolvimento econômico e social pela
função de promoção e regulação.
O Estado deixa de ser intervencionista e passa ao modelo de Estado regulador.

Para tanto, foram criadas várias agências reguladoras, mecanismos governamen-
tais de controle e de normatização de setores de serviços essenciais como o de
telecomunicações, energia, transportes e outros.
Como exemplo dessas agências, podemos citar:
• Agência Nacional de Água (ANA);
• Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP);
• Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL);
• Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa);
• Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS);
• Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ);
• Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
24
Em janeiro de 1999, o Ministério da Administração Federal e Reforma do Esta- Acesse as publicações do Mi-
nistério do Planejamento, Or-
do (MARE) foi fundido com o Ministério do Planejamento, passando a denomi-
çamento e Gestão (MPOG)
nar-se Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). no respectivo Portal, dispo-
nível em: <http://www.pla-
De acordo com Bresser-Pereira (1998, p. 192), três tipos de mudanças no Esta- nejamento.gov.br/secretaria.
asp?cat=233&sec=25>
do brasileiro envolveram a implantação da administração pública gerencial:
• Reforma constitucional, particularmente a flexibiliza-

ção da estabilidade dos funcionários públicos;
• Mudança cultural, substituindo-se a cultura burocráti-

ca ainda dominante no país por uma cultura gerencial;
• Mudanças na gestão, através da prática da adminis-

tração pública gerencial”.
O governo Luiz Inácio Lula da Silva prosseguiu na Reforma da Gestão Pública,

iniciada em 1995. Atualmente, o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG), possui a competência nos assuntos pertinentes à moderni-
zação administrativa do Governo Federal. Assim, cabe à Secretaria de Gestão
Pública (SEGEP) do MPOG, entre outras atribuições:
• Propor, coordenar e apoiar a implementação de planos, programas, proje- Acesse o Portal da Secretaria
tos e ações estratégicas de inovação e aperfeiçoamento da gestão pública; de Gestão Pública e conheça os
seus diferentes departamentos.
• Promover a gestão do conhecimento e a cooperação em gestão pública; Disponível em: <http://www.
planejamento.gov.br/secreta-
• Coordenar as ações do Programa Nacional de Gestão Pública e Desburo- ria.asp?cat=162&sec=6>
cratização – GESPÚBLICA –, instituído pelo Decreto nº 5.378, de 23 de
fevereiro de 2005.
25
3 Considerações finais
O conteúdo desenvolvido ao longo das unidades desta disciplina teve o obje-

tivo de contribuir para a compreensão de alguns aspectos relacionados à admi-
nistração pública brasileira, seus fatos históricos e seu impacto no âmbito do
Exército Brasileiro.
A administração pública brasileira conheceu diferentes fases, desde o Brasil

colônia até os dias atuais, passando por etapas bem distintas, avanços e recuos
na questão da descentralização, pelo nascimento de algumas empresas e
autarquias e pelo surgimento de diferenciações na estrutura ministerial. Assim,
apesar dos avanços persistentes e dos eventuais recuos, a administração públi-
ca se modernizou, ganhando em eficiência, especialização técnica, moralidade,
publicidade e transparência.
Analisar e compreender o impacto dos eventos históricos sobre a evolução

da administração pública brasileira e seus efeitos nos sistemas administrativos
atuais é um desafio importante que precisa ser assumido por profissionais que
estão envolvidos com a administração pública.
27
4 Bibliografia
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WEBER, Max. O Que É a Burocracia? Conselho Federal de Administração.

Disponível em: <http://www2.cfa.org.br/publicacoes/o-que-e-a-burocracia/
livro_burocracia_diagramacao_final.pdf >. Acesso em: 10 de jul 2013.
31
Coordenação Geral


Claudio Perpetuo



Renato Araujo
Gerente de Projetos
Equipe CCEAD
Ana Luiza Portes
Camila Welikson
Ciléia Fiorotti
Clara Ishikawa
Eduardo Quental
Frieda Marti
Lucas Feliciano
Luiza Serpa
Neide Gutman
Romulo Freitas
Ronnald Machado
Vivianne Elguezabal

Administração Publica Brasileira

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CHQAO

Curso de Habilitação ao Quadro Auxiliar de Oficiais

Projeto Gráfico e Diagramação Administração pública brasileira : Unidade 1 - Parte A: História

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA

A disciplina Administração Pública Brasileira, iniciada nesta apostila,

Os objetivos gerais desta disciplina são:

1. Conhecer a história da Administração Pública;

2. Analisar os fatores culturais da Administração Pública dentro de sua

3. Analisar as mudanças sociais relacionadas à Administração Pública;

4. Identificar sob uma ótica de Segurança Pública as políticas públicas

5. Analisar as atividades administrativas dentro da estrutura da Admi-

6. Conhecer as ferramentas que a Administração Pública possui para

Na primeira apostila desta disciplina será apresentada a Unidade I – Parte A

2. Origens do governo e da administração pública 11

3. A organização dos poderes públicos 17

4. Os fatores culturais e históricos da administração pública 21

5. Princípios, estruturação e funcionamento 35

A administração pública brasileira passou por três grandes

A administração pública patrimonialista é um modelo de administração

O momento em que a administração pública pode ser classificada como

O momento da administração pública gerencial tem início a partir do final

Levando-se em consideração o exposto, para que se possa entender a partici-

• Descrever as origens do governo e da administração pública no Brasil.

Neste capítulo serão apresentados e descritos importantes fatores históricos

2.1 Um breve histórico

O governo brasileiro tem suas origens desde o início do período colonial, ou

A organização territorial se apresentava da seguinte forma:

Sobre esta organização, Prado Junior afirma que:

Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil

O governador possuía diversas atribuições, sobretudo militares, mas sua

b. Mesas de inspeção: conhecidas também como casas de inspeção, foram

Com a transferência da corte, o Brasil foi elevado à condição de Reino Unido

Em 1821, D. João VI retorna a Portugal e deixa o príncipe herdeiro, D. Pedro I, na

• O precário estado de saúde do imperador.

Um governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do

2.2 Origens da administração pública

De acordo com Costa (2008), a administração pública na era colonial estava

Existia uma grande confusão de atribuições entre os poderes nos órgãos da

A chegada de D. João VI e da corte portuguesa em 1808, com toda sua in-

O fato é que a transferência da corte e mais tarde a

Costa (2008) afirma que a proclamação da República não alterou as estruturas

• Os grandes proprietários de terra, com suas famílias patriarcais, relações

• O Estado central, que era um grande mediador entre os interesses das

A principal característica da administração pública do período

• Identificar a organização dos poderes.

Para entender a dinâmica da organização dos poderes, é interessante entender

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, estabelece a divisão de poderes entre:

• Poder Legislativo: elaboração de leis, de normas gerais e abstratas,

As funções típicas dos poderes do Estado são as atividades

A Constituição Federal no seu Art. 44 diz que o Poder Legislativo é exercido

No âmbito dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, o Legislativo é exer-

De acordo com a Constituição Federal de 1988, no seu art. 59, o trabalho do

II. Leis complementares;

III. Leis ordinárias;

VI. Decretos legislativos;

3.2 Poder Executivo

O Poder Executivo tem a função de executar as leis existentes e implementar

• Função de governo, com atribuições políticas, colegislativas e de decisão;

• Função administrativa, compreendendo a intervenção, o fomento e a

O principal representante do Executivo é o Presidente da República, que de-

Nos países de regime parlamentarista existe a distinção funcional entre os

Nos países de regime presidencialista, como é o nosso caso, o Presidente

No Brasil, o Poder Executivo, a nível nacional, é representado pela figura do

O Poder Judiciário tem a função de julgar quaisquer conflitos que possam