Estrategia en Instituciones Públicas

¿Es una extensión de la Estrategia Empresarial?

La formulación de estrategia y la creación de valor en el Sector Público
Julio Sergio Ramírez, Ph. D.
Mayo de 2002

Introducción

¿Cree usted que es lo mismo dirigir una gran empresa o dirigir un país? Muchos afirman
que es lo mismo o que es muy parecido. En esta época de predominio de la visión
empresarial en muchos asuntos del devenir social, es preocupante notar cómo muchos
gerentes y líderes de entidades públicas, muchos políticos y no pocos académicos y
consultores consideran que la estrategia de gobiernos e instituciones públicas puede
formularse y ejecutarse siguiendo un proceso similar al utilizado en el sector privado 1.
Creo que esa visión empresarial privada es errónea y puede causar grave daño al interés
público.

Más aún, se llega en casos extremos a afirmar que la tarea del Presidente de la República
es como la de un gerente o un presidente de una empresa privada muy grande (CEO son
las siglas utilizadas en inglés, por Chief Executive Officer, o Jefe Ejecutivo), y nada hay
más alejado de la verdad.

Esta privatización del pensamiento sobre asuntos públicos es hoy en día muy común y
surge de un entendimiento superficial e incompleto de la tarea de las entidades públicas y
de sus líderes. También se ha llegado a afirmar, por ejemplo, que una entidad pública
debe manejar sus relaciones con las personas externas involucradas con las actividades de
la entidad como si fuesen clientes. De nuevo esta es una simplificación atroz, que surje
del desconocimiento de lo que significa una entidad pública.2

Este artículo trata de impulsar el debate sobre estos temas y por esa vía contribuir al
mejoramiento de las entidades públicas y de la forma en que son dirigidas.

1 El proceso consiste básicamente en: definición de misión, visión y valores fundamentales. Análisis de
oportunidades y amenazas en el entorno. Diagnóstico de fortalezas y oportunidades. Identificación de
factores claves para el éxito y de capacidades esenciales de la organización. Identificación y análisis del
cliente o segmento de mercado (o segmentos) que se desea servir y de las líneas de productos o servicios
que se quieren entregar. Revisión del sistema de actividades esenciales y de los recursos claves de la
organización y plan de implementación de la estrategia.
2 Una entidad pública puede tener en el exterior varios tipos de personas involucradas, como clientes,
beneficiarios, ciudadanos y súbditos. Este tema se tratará con mayor detalle más adelante.
 2

Creación de valor: valor público y valor privado

Toda empresa u organización3, pública o privada, con o sin ánimo de lucro, que tenga
algún propósito válido para existir debe producir valor para personas externas a la
organización.4 Si es una empresa privada, su principal producto es usualmente valor
privado en términos de beneficios que entrega a accionistas y a clientes.5 Si se trata de
una institución pública, su principal producto debe estar relacionado con el bienestar de
toda la sociedad o de algún sector de ésta y se denomina valor público.6

La creación de valor público en una institución pública define el propósito central de la

institución. Es la razón de ser, también llamada la misión de la institución. Responde a la
pregunta: ¿para qué existe la institución?

¿Cuál es la diferencia entre valor público y valor privado? Veamos un ejemplo, ¿cuál es
la diferencia entre la seguridad pública y la seguridad privada? La primera está disponible
para todos los que vivan en el área donde se ofrece el servicio de seguridad pública
(usualmente por parte de la policía), sin tener en cuenta si cada habitante del área está
pagando o no por ese servicio. La segunda está disponible solamente para aquellas
personas o entidades que han contratado ese servicio de seguridad y están pagando por él.

La diferencia clave reside en qué tan apropiable y qué tan excluyente es el beneficio. En
el caso del valor privado éste es apropiable por quienes lo pagan y exclusivo para ellos,
mientras que en el caso del valor público no es apropiable ni excluyente. El valor privado
es apropiable (poseíble) por alguien, mientras que el valor público es poseído por todos.

Una entidad pública puede crear valor privado además de valor público, así como una
entidad privada también puede crear valor público. Sin embargo lo que es central en una
entidad pública es la creación de valor público, mientras que lo central en una entidad
privada es la creación de valor privado.7
3 Esto excluye las sociedades de mutuo elogio y similares.
4 Personas externas serían aquellas que no hacen parte del personal permanente de la empresa.
5 Aunque también entrega valor privado a otros actores, tales como proveedores, complementadores,
acreedores, etc. el valor externo que crea es principalmente para clientes y accionistas.
6 Para una excelente discusión acerca del concepto de valor público, ver Mark H. Moore, Creating Public
Value. Strategic Management in Government, (Harvard University Press: Cambridge, MA. 1995). Editado
en español con el título Gestión Estratégica y Creación de Valor en el Sector Público" por Paidós Ibérica,
Barcelona, 1998
7 Hay muchos casos de provisión pública de valor privado. Los más destacados hoy en día son los servicios
de atención de salud y educación. La atención de salud (que no es lo mismo que la salud, pero debe incidir
en ella) es predominantemente un valor privado, pues la atención de un médico a un paciente, la medicina
que toma el paciente, los días de cama de hospital que utiliza el paciente, todos esos son de índole privada
(el valor que producen es apropiable por el paciente, y el tiempo del médico, la medicina y el tiempo de
cama en el hospital son exclusivos del paciente pues si él los está usando o consumiendo no estarán
disponibles para otra persona). Los servicios de salud tienen componentes de valor público importantes,
como por ejemplo, el control de enfermedades contagiosas, la educación en la salud, las campañas de
vacunación, crean valor eminentemente público, pues sus beneficios pueden ser disfrutados
simultáneamente por muchas personas, sin que ningún individuo pueda apropiarse de ellos con exclusión
de los demás. El hecho de que estos servicios sean provistos por entidades públicas tiene que ver con las
preferencias sociales que hacen que la disponibilidad de esos servicios para quienes no pueden pagarlos
 3

Veamos algunas ilustraciones genéricas parciales de creación de valor público y de

creación de valor privado por parte de ciertas entidades públicas.

Entidad Valor público que se espera que cree
la entidad
(Ejemplo parcial)
Presidencia de la Visión compartida de futuro del país y
República mayor consenso social hacia el logro de
esa visión.
Ministerio de Elevar el nivel educativo de la población
Educación y por esa vía su bienestar.
Apoyar el desarrollo integral de país.
Ministerio de Salud Elevar y proteger la salud pública y
mejorar los índices de educación para la
salud.
Ampliar el acceso a los servicios de
salud para toda la población
Apoyar el desarrollo integral del país.
Dirección de Recaudación de impuestos con bajas
Impuestos tasas de evasión y alta eficiencia en la
Nacionales cobranza.
Creación de una cultura tributaria
Empresa pública de Accesibilidad del servicio telefónico en
telecomunicaciones el territorio, aún en lugares remotos.
Elevar el nivel tecnológico y la calidad
del sistema para atracción de la inversión
productiva y para impulsar mejora de
servicios de otras entidades públicas.
Eficiencia y productividad en el manejo
de los recursos públicos.
Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito
Cumplimiento de las normas de tránsito
Educación ciudadana en las normas de
tránsito
Componente de valor privado que
pueden recibir algunas personas o
entidades. (Ejemplo parcial)
Usualmente ninguno, excepto en casos
de corrupción a alto nivel.
Servicios de educación que recibe cada
persona por parte del ministerio o de sus
ramas.
Servicios de atención de salud que
reciben los pacientes que acuden a
instalaciones del Ministerio
Agilidad y transparencia en la atención
al contribuyente.
Conocimiento de normas tributarias.
Servicio telefónico.
Servicio de fax
Otros servicios de telecomunicaciones:
transmisión de datos, correo de voz,
acceso a Internet, etc.
Autorización para conducción de
vehículos (licencia de conductor)

Principales diferencias estratégicas entre entidad pública y empresa

privada

Las diferencias entre una entidad pública y una empresa privada que tienen incidencia
especial en la estrategia de la institución pública son las siguientes:

 La sostenibilidad financiera de la entidad pública depende totalmente o en alto

grado de decisiones de actores externos a la entidad que no tienen que recibir
directamente los beneficios que genera la entidad (que usualmente están definidos en
la misión de ésta). Esos son los actores del ambiente autorizante: quienes tienen la
potestad formal de entregarle a la entidad dos insumos claves para operar: fondos
públicos y autoridad pública. Por el contrario, la sostenibilidad financiera de una

representa valor público para la sociedad como un todo y por las externalidades positivas derivadas de
mejoras generalizadas en la salud de la población.
 4

empresa privada depende principalmente de decisiones de actores externos (clientes y

accionistas) que tienen que recibir directamente beneficios por parte de la empresa
pues de lo contrario le quitan su apoyo y la empresa deja de existir.
 Pago por beneficios. Quienes reciben los principales beneficios que crea la entidad
pública (excepto en casos de clientes como veremos más adelante) no tienen que
cubrir los costos asociados con la generación y entrega de esos beneficios: esos costos
son cubiertos usualmente con fondos públicos.8 Por el contrario, en una empresa
privada, quienes reciben los principales beneficios que crea la empresa (clientes y
accionistas) tienen que cubrir los costos asociados con la generación y entrega de esos
beneficios.
 Competencia y supervivencia. Las empresas privadas usualmente enfrentan la
competencia en el mercado. Las entidades públicas generalmente no, al menos dentro
del territorio de su jurisdicción. Por ejemplo, el Ministerio de Hacienda no tiene que
competir dentro del territorio nacional con otro Ministerio de Hacienda. Esto tiende a
ser válido también en el caso de empresas públicas, muchas de las cuales operan
como monopolio. La principal consecuencia de esto es que las entidades públicas no
tienen el beneficio de la lucha en el mercado como incentivo a la eficiencia y a la
productividad, como lo tienen las empresas privadas.
 La medida de valor. La valoración que hace el mercado económico acerca del valor
privado producido por las actividades de una empresa privada (el mercado de clientes
y el de capitales) se expresa en la demanda de los productos o servicios de la empresa
y el valor de la acción de la empresa en el mercado. La valoración que hace el
mercado político (el ambiente autorizante y los actores que tienen influencia sobre
ese ambiente) acerca del valor9 producido por las actividades de una institución
pública se expresa en la cantidad de autoridad y la disponibilidad de fondos que la
institución recibe del ambiente autorizante.10
 Beneficios y supervivencia. La empresa privada puede garantizar su existencia
satisfaciendo a aquellos para quienes produce el valor privado: clientes y accionistas.
La institución pública no garantiza su existencia satisfaciendo a aquellos para
quienes produce valor, sino satisfaciendo a aquellos que hacen parte del ambiente
autorizante. En casos extremos podría subsistir a pesar de producir poco o ningún
valor si cuenta con el apoyo del ambiente autorizante. También podría desaparecer a
pesar de producir mucho valor, pero no contar con apoyo del ambiente autorizante.11

8 Pueden ser fondos provistos por las actuales generaciones, o, en el caso de la deuda pública, por las
generaciones futuras.
9 Como existen numerosas entidades públicas que además de valor público deben crear valor privado, en
adelante para fines de brevedad, nos referiremos a valor entendiendo por ello el valor público y además,
cuando corresponda, el valor privado que la institución pública debe crear, según su misión. Cuando
queramos referirnos a valor público únicamente lo llamaremos valor público.
10 El valor público que crea la institución no es percibido de igual manera por quienes hacen parte del
ambiente autorizante, o por quienes influyen sobre estos últimos. Cada actor tiene su propia percepción
acerca del valor público.Esa percepción es fuertemente influída en cada actor por, entre otros factores, los
siguientes: su postura política básica, su ideología política, sus intereses propios o sectoriales y su historia y
relaciones con la institución.
11 Obviamente tiende a existir una relación positiva entre la creación de valor público y el apoyo que recibe
la entidad de su ambiente autorizante. Pero no siempre ocurre así, ni tiene que ocurrir así.
 5

 La dimensión financiera en el largo plazo sintetiza el resultado de la creación de

valor privado por parte de la empresa privada. En la institución pública, la dimensión
financiera no sintetiza el resultado de la creación de valor por parte de la institución.
Se deben identificar otras medidas de creación de valor para la institución pública
diferentes a las financieras: estas últimas son solamente una condición de factibilidad,
pero no un indicador de excelencia.12
 Misión y garantía de supervivencia. En la empresa privada, la creación de valor
privado es el propósito fundamental de la empresa y la garantía de su supervivencia.
En la institución pública, la creación de valor público (y a veces también valor
privado) es el propósito fundamental de la entidad, pero no es la garantía de su
supervivencia. Esa garantía está en el balance favorable de apoyo que tenga la
institución en su ambiente autorizante. Ese balance puede denominarse capital
político de la institución. La garantía de la supervivencia de la entidad está en la
creación de capital político, no de valor público. La principal implicación para la
entidad pública consiste en que para tener éxito debe crear valor público, pero para
sobrevivir debe crear capital político.

¿Para quién crea valor un ente público?

Hay cuatro principales categorías para las cuales una entidad pública puede crear valor:
(1) Beneficiarios (2) Clientes y consumidores (3) Ciudadanos y (4) Súbditos

Beneficiarios

Son todas aquellas personas o agrupaciones de personas que reciben el valor público que
crea la entidad. Los beneficiarios pueden ser todos los miembros de la sociedad o algunos
sectores. En principio el valor estrictamente público que crea la entidad no es apropiable
por ninguna persona en particular y no es excluyente.

A continuación se ilustran algunos ejemplos de beneficiarios de valor público.

12 Excepto en el caso de empresas públicas, especialmente si enfrentan competencia en el mercado. En esos

casos los resultados financieros a largo plazo sí pueden sintetizar la creación de valor (en ese caso
principalmente valor privado)
 6

Entidad Valor público que se espera que cree Beneficiarios

la entidad
(Ejemplo parcial)
Presidencia de la Visión compartida de futuro del país y
República mayor consenso social hacia el logro de
esa visión.
Ministerio de Elevar el nivel educativo de la población
Educación y por esa vía su bienestar.
Apoyar el desarrollo integral de país.
Dirección de Recaudación de impuestos con bajas
Impuestos tasas de evasión y alta eficiencia en la
Nacionales cobranza.
Creación de una cultura tributaria
Empresa pública de Accesibilidad del servicio telefónico en
telecomunicaciones el territorio, aún en lugares remotos.
Elevar el nivel tecnológico y la calidad
del sistema para atracción de la inversión
productiva y para impulsar mejora de
servicios de otras entidades públicas.
Eficiencia y productividad en el manejo
de los recursos públicos.
Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito
Cumplimiento de las normas de tránsito
Educación ciudadana en las normas de
tránsito
Toda la ciudadanía y los residentes
extranjeros
Toda la ciudadanía, especialmente los
sectores productivos que requieren mano
de obra más calificada.
Entidades de la sociedad civil cuya tarea
es impulsada por mayores niveles de
educación.
Los beneficiarios del gasto público que
es financiado con los impuestos, que en
términos generales es toda la ciudadanía.
Comunidades que se encuentran alejadas
de los principales centros de población y
que no recibirían el servicio telefónico
como bien privado por el costo que
representaría darles ese servicio.
Sectores sociales para quienes el avance
tecnológico en telecomunicaciones es
clave para el logro de sus intereses.
Peatones y conductores principalmente.

Clientes y consumidores

Son quienes reciben algún bien o un servicio que la entidad produce y que es de carácter
estrictamente privado, pues es apropiable y excluyente. Todas las entidades que producen
algún bien o servicio tienen clientes y consumidores13. Por ejemplo, una consulta médica,
un curso de capacitación, una licencia de conducir. En todos los casos el beneficio que se
recibe es poseído por quien lo recibe para su uso personal y al dárselo a una persona se
excluye a otros de recibirlo14. Generalmente a cambio de ello la institución recibe pago
de quienes reciben el producto o servicio o pago por parte de terceros o de ambas
fuentes.15

13 Por razones de brevedad nos referiremos a clientes y consumidores como clientes, excepto cuando se
requiera hacer una distinción.
14 En el caso del curso de capacitación, puede haber simultáneamente más de un beneficiario, y por ello no
es totalmente excluyente, pero sí lo es en cuanto a que el número de participantes del curso debe ser
limitado para que cada uno tenga un bneficio apropiado
15 Los pagos que hacen los beneficiarios pueden o no cubrir el costo total del producto o servicio. Esto
varía considerablemente, desde casos en que no pagan nada (servicios de salud totalmente gratuitos) hasta
casos en que pagan mucho más del costo (servicios de electricidad para segmentos de viviendas de lujo)
pasando por pagos con subsidio parcial (servicios de educación que requieren un pago parcial por parte del
estudiante). Los pagos de terceros vienen en gran parte del tesoro público.
 7

La satisfacción con el bien o el servicio es clave en la creación de valor para los clientes.
En ese sentido es similar al de una empresa privada, con la excepción de la vinculación
entre la satisfacción por el bien o servicio y la decisión de utilizarlo y de pagar por él.

Muchas instituciones públicas cuyas actividades están dirigidas a clientes, están en la

producción de bienes o servicios que podrían ser producidos por entidades privadas, pero
por razones de equidad (dar acceso a sectores con poca capacidad de pago), por
externalidades negativas, por ser consideradas estratégicas o claves para la seguridad
nacional, por orgullo nacional, o por razones históricas o culturales son producidos por
entes públicos. Es el caso típico de las llamadas empresas públicas en generación y
distribución eléctrica, telecomunicaciones, banca, seguros, hidrocarburos, transporte
aéreo, radio y televisión, etc. En estas instituciones el reto principal es identificar en qué
consiste el valor público que se está creando más allá del valor privado que crearía la
empresa si fuese privada.16

La relación de la entidad pública con los clientes es una relación de intercambio: la

empresa le provee al cliente un bien o servicio para su uso y recibe un pago por ese bien
o servicio por parte del cliente y/o de terceros. Una parte importante de los ingresos
totales y de la sostenibilidad financiera de la entidad pública está derivada de esos pagos.

Ciudadanos

Los ciudadanos para los cuales una institución pública crea valor no son todos los
habitantes que tienen el derecho de ciudadanía, sino aquellas personas que se comportan
deliberadamente como ciudadanos respecto a la institución, en cuanto a que tienen
interés en estar al tanto de lo que la entidad hace y en influir en las decisiones de la
entidad. El valor que crea la institución hacia los ciudadanos es valor estrictamente
público: no apropiable y no excluyente..

El interés que mueve a los ciudadanos a querer influir en las decisiones de la entidad
puede ser egoísta y estar relacionado con sus intereses privados o de sector, o puede estar
relacionado con lo que la persona o personas consideran que debe ser el papel de esa
entidad en una buena sociedad. Los ciudadanos a veces pueden ser también clientes o
beneficiarios de la institución.

Los ciudadanos - cuando no son además clientes o consumidores de la institución - casi

siempre ejercen sus funciones voluntariamente, por propia iniciativa y sin recibir un
beneficio individual. Estos ciudadanos que no reciben beneficio individual pueden llegar
a ejercer un papel clave en la orientación de la creación de valor por parte de la
institución. Con frecuencia hacen parte de grupos de presión que establecen relaciones
continuas con la institución pública.

16 El debate sobre el valor público que crea el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) en Costa Rica
es un caso interesante de definición de valor público, más allá del valor privado de generación eléctrica y
telecomunicaciones.
 8

La apertura de la institución a la participación y la capacidad que tengan los ciudadanos

para influir en decisiones de la institución son claves en creación de valor público para
los ciudadanos.

Entidad Valor público que se espera que cree Ciudadanos

la entidad
(Ejemplo parcial)
Presidencia de la Visión compartida de futuro del país y
República mayor consenso social hacia el logro de
esa visión.
Ministerio de Elevar el nivel educativo de la población
Educación y por esa vía su bienestar.
Apoyar el desarrollo integral de país.
Dirección de Recaudación de impuestos con bajas
Impuestos tasas de evasión y alta eficiencia en la
Nacionales cobranza.
Creación de una cultura tributaria
Empresa pública de Accesibilidad del servicio telefónico en
telecomunicaciones el territorio, aún en lugares remotos.
Elevar el nivel tecnológico y la calidad
del sistema para atracción de la inversión
productiva y para impulsar mejora de
servicios de otras entidades públicas.
Eficiencia y productividad en el manejo
de los recursos públicos.
Policía de tránsito Incremento de la seguridad del tránsito
Cumplimiento de las normas de tránsito
Educación ciudadana en las normas de
tránsito
(algunos ejemplos)
Miembros actvos de partidos políticos y
líderes de organizaciones de la sociedad
civil
Expertos en educación pública.
Líderes de sectores educativos
Especialistas en Finanzas Públicas.
Líderes comunitarios y empresariales
Organizaciones de la sociedad civil
interesadas en la mejora en la
distribución y cobretura de servicios
públicos
Personas preocupadas por la vigencia de
las normas y regulaciones de la vida
ciudadana.

Súbditos

El término parece sugerir una condición indigna, pero no es así. Significa rigurosamente
los que están sujetos a algo. En nuestro caso están sujetos a la ley. Son aquellas personas
cuyo comportamiento debe ser controlado por la institución con base en un mandato
legal. La institución tiene la obligación legal de ejercer la potestad que ha recibido. Los
criterios de universalidad, equidad y neutralidad son claves en la creación de valor
estrictamente público para los súbditos. Esto significa que no debe existir discriminación,
ni preferencias en el trato que se dé a quienes deben someterse a la ley. Por ejemplo, las
entidades a cargo de recaudación de impuestos tratan principalmente con súbditos, los
contribuyentes. La entidad recaudadora tiene la obligación legal de lograr el pago de
impuestos por parte de cada contribuyente, y el contribuyente tiene la obligación de pagar
los impuestos correspondientes. En el ejercicio de esas funciones, la entidad debe hacerlo
sin discriminación ni preferencias. 17

17 Los contribuyentes también son clientes de la administración de impuestos, en cuanto a que cada
contribuyente espera recibir un valor privado por parte de la entidad pública: los servicios de orientación al
contribuyente y la transparencia y agilidad en los trámites que debe efectuar el contribuyente ante la
entidad.
 9

No se trata de satisfacer a los súbditos, como en el caso de los clientes, beneficiarios y

ciudadanos, sino de lograr que los súbditos obedezcan el ordenamiento legal que la
institución debe hacer cumplir, respetando sus derechos. De hecho el valor que crea la
entidad al regular el comportamiento de los súbditos, es un valor público en el que
pueden beneficiarse los entes o personas reguladas y además muchas otras personas y
entidades a quienes favorece la regulación del comportamiento de los súbditos. Los casos
de las regulaciones higiénicas en productos alimenticios, de las regulaciones del tránsito
vehicular y de muchas otras regulaciones, ilustran ejemplos en que los beneficiarios de la
regulación no son solamente los entes regulados sino amplios sectores de la población.18

¿Qué importancia tiene la diferenciación entre clientes, beneficiarios,

ciudadanos y súbditos?

Desde la perspectiva de la institución, es necesario establecer claramente quiénes están en

cada categoría, pues sería un grave error incurrir en cualquiera de los siguientes casos:

Tratar a un cliente como súbdito, y en lugar de tratar de lograr su satisfacción con los
bienes o servicios que la institución le entrega, se quisiera tratar de obtener su obediencia
con la forma en que la institución quiere que sea su comportamiento. El ejemplo es el
trato autoritario y dominante que con frecuencia reciben los clientes de algún servicio
público que tiene carácter de monopolio.

Tratar a un súbdito como cliente, y en lugar de tratar de obtener su obediencia a un

mandato legal, se quisiera lograr su satisfacción con la forma en que la institución atiende
sus intereses privados. El ejemplo serían los sobornos a funcionarios públicos para que no
apliquen las normas que afectan intereses privados de alguna persona o grupo.

Tratar a un ciudadano como súbdito, y en lugar de darle el acceso y la participación a

los que tiene derecho, se desee limitar su participación y coartar su iniciativa. Un ejemplo
serían las políticas de secretividad con las cuales muchas entidades públicas tratan de
marginar a sectores ciudadanos que tratan de ejercer su derecho de ser informados y
participar en asuntos de política pública que los afectan.

Tratar a un cliente como ciudadano y en lugar de entregarle el valor privado que él

espera recibir (servicio de salud, de educación, de electricidad) querer satisfacerlo como
ciudadano involucrándolo en los asuntos decisorios de la entidad.

Tratar a un ciudadano como cliente y en lugar de darle el acceso a la información y a

influir en las decisiones de la entidad, se le ofrece un beneficio privado (a veces para
“comprarlo” y callarle la boca) y de esta manera se le trata de sobornar.

Debe notarse que el valor que crea la institución es diferente para cada uno de los tres
segmentos:

18 Incluso muchos sectores regulados con frecuencia no se consideran beneficiados por la regulación que se
ejerce sobre ellos.
 10

Para el cliente, se mide en la satisfacción de sus necesidades mediante la

provisión de un bien o servicio (valor privado.)
Para el beneficiario, se mide en la entrega del valor público que está definido en
la misión de la institución.
Para el ciudadano, se mide en el acceso y la participación que se le da en las
decisiones de la institución, según el ordenamiento legal (otro componente de
valor público.)
Para el súbdito, se mide en la capacidad de lograr su obediencia a las normas
legales que la institución debe hacer cumplir (valor público.)

Es importante entender que una misma persona u organización puede ser al mismo
tiempo para una entidad pública cliente, beneficiario, ciudadano y súbdito. Por ejemplo,
una empresa privada puede tener todos los cuatro papeles con el Ministerio de Salud:
 es cliente en la medida en que su personal utilice servicios de salud provistos por el
Ministerio,
 es beneficiario en la medida en que las condiciones de salud de la población mejoran
y por esa vía puede tener una fuerza de trabajo más saludable,
 es ciudadano en la medida en que está interesada en conocer los planes del
Ministerio y en influir sobre ellos, y
 es súbdito en la medida en que debe cumplir dentro de la empresa normas sanitarias
que han sido fijadas por el Ministerio.

Debe advertirse que una entidad pública crea valor para terceros que están fuera de la
institución, mientras que crea capital político para sí misma, en cuanto al apoyo que
pueda obtener de su entorno autorizante.

El capital político

A diferencia de las empresas privadas, las instituciones públicas deben crear capital
político para ellas mismas para garantizar su supervivencia. Ese capital político puede
definirse como el balance favorable entre apoyo y oposición a la institución por parte de
los actores que hacen parte de su ambiente autorizante y por parte de quienes tienen
influencia sobre esos actores.

Ese balance de apoyo - oposición a la institución se refiere al grado en el cual los actores
con capacidad de decisión sobre la entidad están dispuestos a respaldar la forma en que la
institución está actuando para crear valor para terceros en su campo de competencia.

Este capital político:

• Determina la viabilidad política de la creación de valor de la entidad. Si no

existe un balance favorable de apoyo sobre oposición, no es viable para la
institución crear el valor que justifique su existencia. En pocas palabras, que la
institución no es viable. Por ejemplo, si una institución encargada de desarrollar un
programa de reforma no logra un nivel de apoyo que exceda el nivel de oposición
en su ambiente autorizante, no tendrá ninguna posibilidad de avanzar en la reforma.
 11

• El capital político puede ser acumulado a lo largo del tiempo por la institución.
Esta es la principal vía por medio de la cual una institución incrementa su capacidad
de movilizar apoyo externo para sus actividades. Hay instituciones públicas que
cuentan con capital político considerable el cual es un reflejo de la historia de la
institución y sus logros a lo largo del tiempo.

• El capital político es el balance neto de apoyo-oposición a la propuesta de

creación de valor. Por meritoria que sea la actividad de una institución pública,
siempre encontrará oposición. Esa oposición puede deberse a muchas razones, entre
las cuales podemos citar las siguientes:

La historia de la institución y sus relaciones conflictivas con algunos sectores

con capacidad para ejercer oposición política. Por ejemplo, una de las barreras
más fuertes para llevar a cabo una reforma tributaria encaminada a reducir la
evasión fiscal es la historia de irregularidades y arbitrariedades que han exhibido
en el pasado un buen número de instituciones encargadas de la recolección de
impuestos.

Oposición a las propuestas actuales de la institución, expresadas en su agenda,

que pueden afectar intereses de algunos sectores, o estar en contra de lo que algún
sector considera que debe ser el papel de la institución. Por ejemplo, la expansión
del alcance y el gasto público en educación superior encuentra oposición en
sectores que consideran que deben atenderse con mayor prioridad los niveles
inferiores de educación: primaria y media.

Oposición a la forma en que la institución está llevando a cabo su agenda:

ciertos actores podrían estar de acuerdo con la agenda de la institución pero
disentir sobre la forma en que la ejecuta: por ejemplo, es muy difícil oponerse al
concepto de ofrecer educación básica gratuita universal, pero sí es posible
oponerse a la forma en que el Ministerio de Educación lo está haciendo.

Oposición política al gobierno, y por ende a las principales iniciativas del

gobierno. Con frecuencia la razón de oposición a alguna institución no está
relacionada con ninguna de las tres causas anteriores ligadas a la institución, sino
más bien responde a la decisión de sectores con capacidad de acción política de
oponerse al gobierno y hacer todo lo que legalmente esté a su alcance para
impedirle llevar a cabo su plan de gobierno. En este aspecto es interesante notar
con cuánta frecuencia en muchos países en los últimos veinte años, quienes
estaban oponiéndose a ciertas reformas económicas cuando eran parte de la
oposición política, posteriormente quieren llevar a cabo reformas casi idénticas
cuando están ejerciendo el gobierno. Su apoyo u oposición a las reformas no se
debe al contenido o intención de la reforma sino a su postura con relación al
gobierno.

Capital político en el entorno autorizante.

 12

La parte más importante del capital político se relaciona con el apoyo u oposición por
parte de los actores que ejercen autoridad formal sobre la institución.

• Estos actores son quienes formalmente pueden otorgarle autoridad y fondos a la

institución para llevar a cabo su agenda. Generalmente esos actores están
especificados por la ley. A escala nacional, el poder legislativo es el principal
entorno autorizante para las entidades del poder ejecutivo.

• Un gobierno (o una institución pública en particular) que no cuente con un balance

favorable de apoyo legislativo (o apoyo en su ambiente autorizante) no dispone de
la principal fuente de capital político para su gestión y enfrenta una disyuntiva
clave, con frecuencia muy poco atractiva: ampliar la coalición de gobierno para
lograr el apoyo necesario, o limitar su agenda de gobierno a mantenerse en el poder
y algunas pocas iniciativas adicionales.

• La opción de ampliar la coalición, tiene como costo entrar a negociar la agenda de

gobierno y a hacer una nueva repartición del botín burocrático. La negociación de la
agenda puede debilitar la agenda original y estar llena de componendas que la
hagan poco relevante o claramente inconsistente. La repartición del botín
burocrático puede incrementar las dificultades para colocar las personas más
idóneas en los cargos claves de nombramiento del ejecutivo.

• La opción de limitar la agenda a mantenerse en el poder por el tiempo previsto y

hacer muy poco más, implica perder la batalla desde el principio, en cuanto a que
no se va a desarrollar una agenda que cree valor público para el país como un todo,
desde la perspectiva del gobernante.

• Lo que hemos afirmado de un gobierno nacional puede aplicarse a una institución

pública, y en lugar del poder legislativo aparece el ambiente autorizante.

• El reto para un gobernante (o para un gerente público) en su ambiente autorizante es

el de conseguir el apoyo político necesario para avanzar su agenda sin hacer
componendas que limiten excesivamente esa agenda o la desvirtúen totalmente. El
caso reciente del presidente Jamil Mahuad en Ecuador ilustra claramente la
magnitud del reto, cuando el ejecutivo cuenta con una base de apoyo muy pequeña
o con limitadas posibilidades de lograr una coalición de apoyo eficaz que no
requiera componendas muy costosas en términos de agenda en el poder legislativo.
19

19 Las declaraciones públicas del Presidente de Costa Rica, Miguel Ángel Rodríguez hacia el final de su
mandato en Abril de 2002 son una excelente ilustración de la importancia de las limitaciones de capital
político del gobernante (el acumulado del apoyo político inicial, más el capital político creado menos el
capital político gastado a lo largo de la gestión gubernamental) en las posibilidades de llevar a cabo la
agenda de gobierno. Según Rodríguez su agenda quedó incompleta en varios asuntos claves debido a que
no lo dejaron lleva a cabo esa agenda. Ese no lo dejaron es otra forma de decir que su capital político fue a
todas luces insuficiente para llevar a cabo su agenda de gobierno.
 13

Debe notarse que en la mayoría de las instituciones públicas, el mandato formal de

autoridad se determina o modifica con muy poca frecuencia, mientras que la asignación
de fondos para el funcionamiento de la institución se determina periódicamente, casi
siempre en base anual. Por ello el capital político con las fuentes de autorización de
fondos tiende a tener más importancia, que el capital político con las fuentes que
determinan el mandato formal. Por esta razón el Ministro de Hacienda (o Finanzas) tiene
un enorme poder respecto a sus colegas.

Capital político en el entorno de cooperación

Este es el segundo grupo de actores en importancia: aquellos actores que deben cooperar
con la institución para lograr la creación de valor que ésta se propone. Es un grupo que no
siempre existe, pues depende de lo que la institución quiere hacer.

Hay casos en los cuales el entorno de cooperación puede tener un papel determinante en
el éxito de la estrategia de la institución. Un caso reciente es el de la Reforma Educativa
en Bolivia, donde un actor clave cuya cooperación es indispensable en la ejecución de la
reforma son los maestros de las escuelas públicas. Existen sectores importantes de
maestros, con peso considerable en los gremios de educadores, que están opuestos a la
reforma por una variedad de razones, una de las cuales es no haber tenido la participación
que deseaban tener en la formulación de la reforma. Este sector ha sido una de las
principales barreras a la implantación de la reforma y han puesto en peligro el éxito del
programa. Resulta claro en este momento que la formulación de la reforma habría
producido un mandato más viable si hubiese contado con un mayor grado de
participación de los maestros a través de sus organizaciones gremiales. Muchos de los
casos de reformas importantes en entidades estatales tienen características similares: para
viabilizar la ejecución de la reforma es necesario ampliar la participación de quienes
tendrán papeles claves en su ejecución, pero esto puede hacer muy difícil y casi
imposible la formulación de una reforma que conlleve cambios significativos y
necesarios. Es una disyuntiva a veces muy difícil: formular una reforma ambiciosa que
tendrá muchas dificultades de implementación, o llegar a componendas en la formulación
de la reforma que hagan viable su implementación.

Capital político en el entorno de clientes y otros

Existen otros actores que pueden influir en el capital político de la institución mediante su
relación con quienes tienen la autoridad formal: Estos actores pueden ser los siguientes:

Actores para los cuales la entidad crea valor:

 Clientes y consumidores (valor privado)

 Beneficiarios (valor público)
 Ciudadanos (valor público)
 Súbditos (valor público)

Otros actores sociales:

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 Grupos de interés
 Medios de comunicación
 Otros actores externos, especialmente las fuentes de fondos de cooperación

Clientes y consumidores

Con frecuencia el beneficio que se entrega a estos sectores es una parte importante o la
totalidad del valor que la institución crea y por lo tanto es parte integral de la definición
de la misión o el propósito central de la entidad pública.

La institución espera obtener el apoyo de estos sectores como respuesta al beneficio que
están recibiendo, y en la medida en que estos sectores tengan acceso o influencia sobre el
entorno autorizante de la institución, dicho apoyo podrá influenciar el capital político de
la institución.

Beneficiarios

En la medida en que la institución cree valor público para los beneficiarios se

incrementará la posibilidad de obtener apoyo de éstos ante los actores del ambiente
autorizante. Muchas veces, sin embargo, los beneficiarios son poco influyentes o están
poco capacitados para discernir acerca del beneficio que están recibiendo y por esa razón
no crearían capital político importante para la entidad. Este es el caso común de las
entidades que tienen como beneficiarios a sectores vulnerables y fragmentados de la
población: ancianos, huérfanos, viudas, incapacitados, indigentes, etc. En estos casos se
espera que el capital político provenga directamente de la postura favorable que tengan
los actores del entorno autorizante, o la postura favorable que tengan otros sectores de
ciudadanos más influyentes sobre el ambiente autorizante que los beneficiarios directos.

Ciudadanos

Como se indicó anteriormente son las personas externas a la institución y a su ambiente

autorizante que tienen interés en influir en lo que la institución hace. No son
necesariamente seleccionados por la institución, y con frecuencia pueden ser fuertes
críticos de lo que la institución hace, especialmente cuando sus demandas por
información o por influencia en las decisiones de la institución no son atendidas.

En la medida que tenga influencia sobre los actores claves en el ambiente autorizante
pueden pesar en el balance de apoyo político hacia la institución.

Súbditos

Como se definió anteriormente, son aquellas personas cuyo comportamiento debe ser
controlado por la institución con base en un mandato legal. Es probable que en muchos
casos los súbditos no estén dispuestos a darle apoyo a la institución que ejerce potestad
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sobre ellos y que en tales ocasiones lo más que puede lograr la institución es su no
oposición a lo que la institución está llevando a cabo.

El papel de los súbditos en el capital político de la institución dependerá en alto grado de

la influencia que puedan ejercer sobre los actores claves en el entorno autorizante. Un
caso destacado es el de las organizaciones del sector privado que representan intereses
gremiales de un gran número de súbditos ante las entidades reguladoras. En esos casos
estas organizaciones pueden ejercer una influencia considerable sobre las entidades
públicas a cargo de la regulación, bien sea de manera directa o indirectamente a través de
sus vínculos con actores claves en el ambiente autorizante.

Grupos de interés

Son organizaciones que tienden a estar conformadas por clientes, consumidores,

beneficiarios, ciudadanos y súbditos de la institución y ejercen su influencia sobre la
institución pública mediante la agrupación de intereses de sus miembros y su acceso a
actores claves en el entorno de autorización.

En entornos políticos muy democratizados en los cuales hay amplias posibilidades de

acceso a los tomadores de decisiones públicas y a la participación en esas decisiones, los
grupos de interés pueden tener enorme influencia sobre los actores claves en el entorno
autorizante. Este es el caso muy conocido del papel político de los grupos de presión en
las decisiones públicas en países como Estados Unidos y en la mayoría de países de
Europa Occidental y en las democracias más desarrolladas de América Latina.

Capital político y valor público

El capital político es muy diferente al valor público. Ambos son indispensables para el
éxito de la institución. El valor público20 especifica para qué existe la institución,
contiene la justificación de su existencia, identifica el propósito fundamental de la
institución. Por otra parte, el capital político es el habilitador indispensable de la
institución, es el que le permite obtener la autoridad pública y los fondos necesarios para
crear el valor público.

Si la institución no crea valor público, su existencia carece de propósito. Si la institución

no tiene capital político, entonces no dispone de los medios esenciales para mantener su
existencia y desaparecerá.

Crear valor público sin capital político no es posible. Lograr capital político sin crear
valor público no sirve para nada.

20 Y, en algunos casos, el valor privado también, cuando la misión de la institución establece la creación de
ese valor privado.
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El problema estratégico del gobernante21

Todo gobernante, o líder de una entidad pública, enfrenta el siguiente problema

estratégico al inicio de su gestión y a todo lo largo de ella:

¿Cómo crear el valor público que él22 quiere crear para la sociedad (que
usualmente está definido en su agenda de gobierno) de manera tal que
pueda mantener durante su gestión un nivel de capital político suficiente
para evitar amenazas a la estabilidad de su gobierno y al avance de su
agenda?

Existen cuatro asuntos cruciales en el problema estratégico:

1. La agenda de gobierno: es la razón de ser de esa administración, es la razón por

la cual el presidente (y su coalición de apoyo) hizo todo lo posible por llegar al
poder. Es la misión que se ha fijado el gobernante y contiene la expresión del
valor público que él espera crear durante su mandato (o durante el período que
aún le quede.) Si la agenda es demasiado ambiciosa podría no ser factible. Si es
demasiado modesta podría desperdiciar muchas oportunidades para la creación de
valor público.

2. El capital político del gobierno: es el principal habilitador de la agenda, pues es

el que determina si contará con el apoyo requerido para llevar a cabo la agenda.
Cada componente de la agenda puede ser un generador neto de capital político o
un consumidor neto de capital político, dependiendo no sólo de quién apoya y
quién se opone a él, sino de las acciones que lleven a cabo el gobernante, su
equipo y los principales actores políticos interesados en el asunto, y de la
secuencia precisa de tales acciones.

3. La capacidad operativa del gobierno y de su entorno de cooperación. Es el

medio a través del cual el gobierno espera llevar a cabo las actividades previstas
en la agenda. Incluye usualmente a un conjunto de entidades públicas y de actores
sociales y externos cuya cooperación directa es esencial para ejecutar la agenda.

4. El orden y grado de ejecución de la agenda. Es necesario establecer en qué

orden o secuencia y hasta qué grado se tratará de ejecutar cada componente de la
agenda. Se trata no sólo de fijar prioridades según el valor público que cada
componente va a crear, sino de cómo secuenciar la agenda de manera que se
mantenga el necesario capital político a todo lo largo del período de gobierno.

Es importante enfatizar que al gobernar no se trata de maximizar el capital político (que

es a veces la tentación de muchos gobernantes o de algunos de sus ministros) sino de
utilizar el capital político para impulsar la agenda evitando la iliquidez política del

21 Aunque se utilizará la figura del gobernante, debe notarse que este análisis es aplicable a todo líder de
una institución pública.
22 O él y su partido, o la coalición de partidos y sectores que lo apoyan.
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gobierno (o peor aún, la bancarrota) durante su gestión. El capital político es un medio,

no un fin. El fin es la creación de valor público, la ejecución de la agenda.

¿Qué parte de la agenda impulsar y cuándo?

Al no poder hacerlo todo al mismo tiempo, una pregunta relevante en cualquier momento
de la gestión gubernamental es: Dadas las circunstancias actuales y lo que se ha logrado
hasta ahora (y lo que no se ha logrado) ¿qué parte de la agenda debe impulsar el
gobierno ahora y qué parte debe posponer o abandonar? La secuencia de acciones es
clave, como lo muestra el ejemplo del Presidente de Costa Rica en el período 1998-2002,
Miguel Ángel Rodríguez quien afirmó en una entrevista hacia el final de su mandato que
se había equivocado al tratar de implementar primero la reforma del ICE (monopolio
estatal de electricidad y telecomunicaciones) que la reforma del INS (monopolio estatal
de seguros) y que debía haber invertido la secuencia. De hecho no logró ninguna de las
dos reformas en su mandato.

Cada componente de la agenda de gobierno puede revisarse desde el punto de vista

estratégico para tratar de establecer cuáles serían las combinaciones más atractivas (valor
público) y factibles (capital político y capacidad operativa.)

Gráficamente el análisis estratégico de la agenda puede verse así:

Valor público

Capital político Capacidad operativa

Si la agenda que el gobierno quiere impulsar tiene en su conjunto deficiencias notables en

uno de los tres criterios, es poco probable que produzca un gobierno exitoso. Los tres
extremos serían los siguientes.

Valor Capital Capacidad Resultado

público político operativa
Adecuado Adecuado Insuficiente Populismo retórico y frustración
Adecuado Insuficiente Adecuado Gobierno débil, inestable
Insuficiente Adecuado Adecuado Gobierno eficaz y mediocre
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Cada componente de la agenda puede examinarse utilizando esos tres criterios: valor
público, capital político y capacidad operativa.

La clasificación según valor público puede hacerse ordenando los componentes de la

agenda en tres grupos de prioridad decreciente: (A) prioridad altísima, (B) prioridad muy
alta, y (C) prioridad alta. Todos los componentes de la agenda deben ser prioritarios por
naturaleza, pero es necesario darles algún orden.

La clasificación según capital político puede hacerse en tres categorías:

 (A) Productor de capital político

 (B) Poco efecto neto en el capital político
 (C) Consumidor de capital político

La clasificación de capacidad operativa que tienen el gobierno y su entorno de

cooperación para cada componente puede cubrir tres categorías: (A) alta, (B) media y (C)
baja.

Una forma de utilizar esas clasificaciones es la siguiente: primero se separan los

componentes en tres grande grupos según su valor público. Luego para cada grupo se
puede crear una tabla con las nueve posibles combinaciones que se darían de capital
político y capacidad operativa, como se ilustra en la siguiente tabla:
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Tablas para clasificación y análisis de componentes de la agenda según su capital

político y la capacidad operativa disponible

Valor Capacidad
político operativa Número de caso y opciones genéricas ilustrativas
A B C A B C
1. Componente ideal. Impulsarlo al máximo
2. Revisar escala y cobertura para mejorar viabilidad operativa.
3. Redefinir a fondo o invertir antes en aumentar capacidad
operativa, pues así no es factible
4. Muy atractivo y factible. Adelante.
5. Rediseñar para mejorar viabilidad operativa.
6. Redefinir a fondo o invertir antes en aumentar capacidad
operativa, pues así no es factible
7. Atractivo y viable pero costoso políticamente. Si hay abundancia
de capital político hacerlo. Si hay escasez redefinirlo, postergarlo
o hacerlo parte de negociación política
8. Valioso, pero costoso políticamente y de viabilidad operativa
dudosa. Rediseñar, descomponer en partes más viables.
9. Queremos algo muy difícil de lograr. Requiere ampliar capacidad
antes de tratar de hacerlo, pues la oposición política lo puede
desbaratar. Posible rediseño que saque componentes más
atractivos

Por ejemplo, nadie duda de lo importante que es actualmente para un gobierno reducir la
evasión tributaria, y esa meta hace parte de la agenda de muchos gobiernos,
especialmente al inicio de su gestión23. Con frecuencia este tipo de iniciativa es percibido
como de altísima prioridad y cuenta además con fuerte apoyo político. Sin embargo, una
de las razones principales por las cuales existe la evasión tributaria es la falta de
capacidad operativa institucional para identificar los evasores, llevarlos a la justicia y
lograr condenas ejemplares que disuadan a otros a seguir la misma ruta. Ese es un caso
que caería en el número 3 arriba, donde se indican dos opciones genéricas: (1) Redefinir
la iniciativa para ajustarla a la capacidad operativa institucional, que no sería el curso de
acción para este ejemplo si lo que se quiere es mejorar la recaudación fiscal y no
simplemente mantener la actual. (2) Invertir en aumentar la capacidad operativa, pues de
lo contrario no es factible, que sería la vía para lograr las metas de reducir la evasión
tributaria: invertir en aumentar la capacidad operativa del fisco y del entorno de
cooperación para identificar y castigar a los evasores. La pregunta es cuánto hay que
invertir en capacidad operativa adicional del gobierno y de entes cooperantes para reducir
la evasión tributaria. La respuesta es simple y es compleja. La parte simple es decir
“muchísima inversión”. La parte compleja es desagregar esa inversión en sus principales
componentes y determinar cómo llevar a cabo cada uno, cuándo y en qué secuencia.

Interdependencias y complejidad en la clasificación

23 Es, por ejemplo, una meta explícita del nuevo gobierno de Costa Rica en Mayo de 2002.
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Es importante notar que la clasificación de cada componente no es independiente de la

clasificación de otros componentes y eso complica el problema, pero así es la realidad:
complicada.

Una forma de enfrentar esta interdependencia es empezar siempre por los componentes
de clasificación A en valor público, pues éstos son los más importantes desde el punto de
vista del gobernante, son lo más valioso de la agenda. Al tener el primer panorama de la
tabla de los componentes de prioridad A según valor público se tiene un punto de partida
útil para empezar a hacer e imaginar combinaciones posibles.

A medida que se hace la clasificación y se tratan de establecer prioridades específicas

para la acción y secuencias concretas, van a aparecer asuntos difíciles de resolver como
los siguientes:

Si llevamos a cabo este componente que tiene alto valor público y para el cual
existe una capacidad operativa adecuada, nos traerá como consecuencia la
disminución de cierta capacidad operativa que puede ser requerida para otros
componentes. ¿Valdrá la pena invertir toda esa capacidad operativa en ese
componente en ese momento?

Si llevamos a cabo este componente que tiene alto valor público y para el cual
existe una capacidad operativa alta o adecuada, requerirá una inversión y gasto
importante de capital político a corto plazo pero podrá generar capital político
importante a largo plazo. Dada nuestra limitada disponibilidad de capital político,
¿valdrá la pena invertir una parte importante de ese capital político en esa
iniciativa, o será mejor hacerle alguna modificación a la iniciativa de manera que
resulte políticamente menos costosa en el corto plazo aunque su rédito en valor
público se reduzca y su generación de capital político a largo plazo sea menor?

¿Hasta qué punto es necesario llevar a cabo este componente de la agenda, que no
parece muy atractivo por la pérdida de capital político que ocasionaría o por las
dificultades de capacidad operativa, que parece ser prerrequisito para la ejecución
de este otro o estos otros componentes de la agenda que sí son muy atractivos
política y operativamente?

Estos ejemplos, que son reales, se presentan con el fin de evitar trivializar el tema de las
decisiones sobre la agenda de gobierno, pensando que con una simple tabla (o tres o
cuatro) se puede resolver lo que en sí mismo es muy complejo y que requiere extensas
deliberaciones y discusiones.24

Sin embargo, la tabla (o las tres tablas, si se tiene una tabla para cada grupo de diferente
prioridad en valor público) es un elemento útil para colocar allí los principales

24 Para quienes pudiesen estar pensando en modelos matemáticos de optimización bajo restricciones es
importante que reflexionen sobre las dificultades para cuantificar criterios tales como valor público, capital
político, capacidad operativa y las subcategorías que habría en cada uno de ellos. Este autor no lo ha
intentado, pero alguien podría hacerlo.
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componentes de la agenda de gobierno de manera que facilite el análisis de cuáles

componentes deben impulsarse, cuándo hacerlo, con cuáles otros componentes
mezclarlos de manera que el conjunto tenga valor público alto, sea políticamente viable y
pueda ser ejecutado operativamente.

Este sencillo modelo de priorización de la agenda puede ser un punto de partida útil para
la definición de la estrategia gubernamental, tanto al inicio del período de gobierno como
posteriormente y puede evitar invertir montos considerables de capital político y
operativo en iniciativas que tengan pocas posibilidades de éxito: si no cree que eso puede
pasar, pregúntele a los expresidentes Mahuad en Ecuador y De la Rúa en Argentina y al
casi expresidente Chávez en Venezuela.