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FONCOMUN
A. DEFINICIÓN
Conforme lo indica el Portal de Transparencia Económica del Ministerio
de Economía y Finanzas – MEF “El Fondo de Compensación Municipal
(FONCOMUN) es un fondo establecido en la Constitución Política del
Perú, con el objetivo de promover la inversión en las diferentes
municipalidades del país, con un criterio redistributivo en favor de las
zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación a las
localidades rurales y urbano-marginales del país”1. Otra referencia al
FONCOMUN la encontramos en una publicación efectuada por TELLO
GODOY y PAREJA CABREJO cuando mencionan que “El Fondo de
Compensación Municipal (en adelante FONCOMUN) es una renta edil
reconocida en el numeral 5 del artículo 196 de la Constitución Política del
Perú, para promover la inversión de los Gobiernos Locales, ya sean
municipalidades provinciales o distritales, con un criterio redistributivo en
favor de las zonas más alejadas y deprimidas, priorizando la asignación
a las localidades rurales y urbano-marginales del país.
Dichos recursos pueden ser destinados a gastos corrientes y a gastos de
inversión pública”2.
1
El artículo 86° es el que indica de manera expresa cuales son los
componentes del Fondo de Compensación Municipal. Ello se aprecia a
continuación:
El Fondo de Compensación Municipal a que alude el numeral 5 del
Artículo 196 de la Constitución Política del Perú, se constituye con los
siguientes recursos:
a. El rendimiento del Impuesto de Promoción Municipal3.
b. El rendimiento del Impuesto al Rodaje4.
c. El Impuesto a las Embarcaciones de Recreo5.
Lo antes mencionado implica que los rendimientos de los tres tributos
antes mencionados, forman parte del Fondo de Compensación Municipal
– FONCOMUN. En la doctrina nacional observamos a RUIZ DE
CASTILLA PONCE DE LEÓN quien al explicar los impuestos recaudados
por la SUNAT a favor de las municipalidades indica lo siguiente:
Impuestos recaudados por la Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria – SUNAT.
A continuación, vamos a hacer referencia a los típicos impuestos que
constituyen ingresos para los Gobiernos Locales y que son recaudados
por la SUNAT. En primer lugar, tenemos al Impuesto a los Juegos de
Casinos y Máquinas Tragamonedas. En segundo lugar, debemos
referirnos al Impuesto de Promoción Municipal que básicamente grava las
ventas de bienes y prestaciones de servicios que realizan las empresas,
así como las importaciones de bienes. En tercer lugar, apreciamos al
3 Artículo 76° de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del
2% las operaciones afectas al régimen del Impuesto General a las Ventas y se rige por sus mismas normas.
4 Artículo 78° de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto al Rodaje se rige por el Decreto Legislativo N° 8,
el Decreto Supremo N° 009-92-EF y demás disposiciones legales y reglamentarias, con las modificaciones
establecidas en el presente Decreto Legislativo. Cabe indicar que el texto del artículo 2° del Decreto Legislativo
N° 8 precisa que el Impuesto al Rodaje se calculará aplicando la tasa de 8% sobre el valor de venta de las
gasolinas. Asimismo, precisa que se entenderá como valor de venta el precio Ex-Planta sin incluir el “Impuesto
Fiscal” y el Impuesto a los Bienes y Servicios.
5 Artículo 81° de la Ley de tributación Municipal se indica lo siguiente: “Créase un Impuesto a las Embarcaciones
de Recreo, de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las embarcaciones de recreo y
similares, obligadas a registrarse en las capitanías de Puerto que se determine por Decreto Supremo”. Son
sujetos del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, las personas naturales, personas jurídicas, sucesiones
indivisas y sociedades conyugales, propietarias de las embarcaciones afectas a dicho Impuesto, según lo indica
el numeral 3.1 del artículo 3º del Reglamento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, aprobado por el
Decreto Supremo N° 057-2005-EF.
2
Impuesto de Rodaje que afecta la importación y venta en el país de
combustibles para vehículos. En cuarto lugar, contamos con el Impuesto
a las Embarcaciones de Recreo que incide sobre la propiedad de yates
deslizadores etc.
Es importante advertir que estos tres últimos impuestos una vez
recaudados pasan a formar parte de un fondo llamado Fondo de
Compensación Municipal – FONCOMUN. Este fondo es repartido entre
todas las Municipalidades Provinciales y distritales del país, según
criterios tales como pobreza inversión en infraestructura, etc.6
DURAN ROJO y MEJÍA ACOSTA menciona que cuando indican que “Los
impuestos nacionales creados a favor de las municipalidades y
recaudados por el Gobierno central son el impuesto de promoción
municipal, el impuesto al rodaje y el impuesto a las embarcaciones de
recreo. Lo que se recauda a través de estos tributos forma parte del
Fondo de Compensación Municipal (Foncomun), que ha sido establecido
con el objetivo de promover la inversión en las diferentes municipalidades
del país, con un criterio redistributivo en favor de las zonas más alejadas
y deprimidas, priorizando la asignación a las localidades rurales y urbano-
marginales del país. El Foncomun es distribuido entre todas las
municipalidades distritales y provinciales del país, en el marco razonable
del cumplimiento de los criterios de equidad y compensación.
En el marco de la historia republicana del Perú, la estructura de
financiamiento local señalada es muy reciente; aunque esta significa solo
un paso en la búsqueda progresiva de un modelo de descentralización
fiscal que tienda a la equidad y a la justicia presupuestaria, ha recibido
importantes críticas, no especialmente en cuanto a su diseño sino al nivel
de su práctica efectiva”.7
2. BASE LEGAL
3
El numeral 5 del artículo 196 de la Constitución Política del Perú
señala que los recursos asignados por concepto del FONCOMUN
constituyen rentas de las municipalidades.
El artículo 87 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación
Municipal, aprobado por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF,
dispone que el FONCOMUN se distribuye con criterios de equidad y
compensación, y tiene por finalidad asegurar el funcionamiento de
todas las municipalidades.
El artículo 88 del Texto Único Ordenado de la Ley de Tributación
Municipal, establece que los recursos mensuales que perciban las
municipalidades por concepto del FONCOMUN no podrán ser
inferiores al monto equivalente a ocho (8) Unidades Impositivas
Tributarias (UIT) vigentes a la fecha de aprobación de la Ley de
Presupuesto del Sector Público de cada año.
El artículo 146 de la Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades,
establece una asignación prioritaria y compensatoria del FONCOMUN
a las municipalidades ubicadas en zonas rurales.
El artículo 4 de la Ley Nº 29332, Ley que crea el Plan de Incentivos a
la Mejora de la Gestión Municipal, dispone que los criterios de
distribución del FONCOMUN establecidos en el artículo 87 del Texto
Único Ordenado de la Ley de Tributación Municipal, son aplicados de
manera progresiva a partir del presupuesto correspondiente al Año
Fiscal 2010.
Mediante Decreto Supremo N° 060-2010-EF se aprobaron los
criterios, procedimientos y metodología para la distribución del
FONCOMUN, disponiendo que la asignación para cada municipalidad
provincial y distrital se determine en función a los criterios previstos en
el Decreto Supremo N° 156-2004-EF.
3. COMPOSICIÓN
4
El artículo 86° del Decreto Legislativo 776°, Ley de Tributación Municipal
modificado por el artículo 31° del Decreto determina los recursos que
conforman el FONCOMUN:
PROMEDIO
a) IMPUESTO DE PROMOCIÓN 94, 91%
MUNICIPAL
b) IMPUESTO AL RODAJE 5, 06%
c) IMPUESTO A LAS 0, 03%
EMBARCACIONES
5
Procedimiento: El procedimiento de devolución regulado en el Reglamento
tiene las siguientes fases: La devolución por IPM se efectuará conjuntamente
con la devolución del IGV y se incluirá en el monto total a devolver como
concepto IGV. La SUNAT, dentro de los cuatro (4) primeros días hábiles de
cada mes, deberá informar a la Dirección Nacional del Tesoro Público el
monto por concepto de devolución por IPM y sus respectivos intereses
contenidos en los medios de devolución que hubieren sido emitidos o en su
caso autorizados en el mes anterior. El monto total será expresado en nuevos
soles y se calculará de la siguiente forma:
1. La tasa del IPM vigente en el período por el que se solicita la
devolución se dividirá entre la suma de las tasas del IGV e IPM de
dicho período.
2. El resultado obtenido en 1. Deberá considerar ocho (8) decimales,
para lo cual deberá efectuarse el redondeo respectivo, considerando
el noveno decimal. Si el noveno decimal es inferior a cinco (5), el valor
permanecerá igual, suprimiéndose los decimales posteriores. Sí el
noveno decimal es igual o superior a cinco (5), se incrementará el valor
del octavo decimal,
3. El factor determinado en 2. Se aplicará sobre el monto a devolver por
concepto del IGV e IPM y sus respectivos intereses. El monto obtenido
de esta operación deberá considerar dos decimales, para lo cual
deberá efectuarse el redondeo correspondiente.
La Dirección Nacional del Tesoro Público al día siguiente de recibida la
información a que se refiere el literal anterior, instruirá al Banco de la Nación
el monto que debe detraer de los recursos del FONCOMUN. La detracción
se efectuará antes de que se proceda a distribuir el monto de los recursos
del FONCOMUN entre las municipalidades respectivas.
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El trámite de devolución del IPM se considera adecuado dado que otorga el
reconocimiento de los pagos indebidos o en exceso que se hubieran
efectuado tanto del IGV como del IPM
7
o Capítulo IV del Título IV del Texto Único Ordenado de la Ley de
Tributación Municipal, aprobada por Decreto Supremo Nº 156-2004-
EF, publicado el 15-11-2004.
o Decreto Supremo Nº 057-2005-EF, Reglamento del Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo, publicado el 10-05-2005.
o Resolución Ministerial Nº 031-2018-EF/15, Aprueban Tabla de
Valores Referenciales para efectos de determinar la base imponible
del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo correspondiente al Año
2018, publicado el 30 de enero de 2018.
Sujetos afectos:
8
Administración del Impuesto: La Superintendencia Nacional de
Administración Tributaria - SUNAT.
Destino del Impuesto: El rendimiento del impuesto es destinado al Fondo
de Compensación Municipal.
Inafectaciones:
o Las embarcaciones de recreo de personas jurídicas, que no formen
parte de su activo fijo.
o Las embarcaciones de recreo cuya propulsión es únicamente a remo
o a pedal.
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base, una distribución entre todas las municipalidades distritales y provincial
de cada provincia, asignando:
a) El veinte (20) por ciento del monto provincial a favor de la
municipalidad provincial.
b) El ochenta (80) por ciento restante entre todas las municipalidades
distritales de la provincia, incluida la municipalidad provincial.
El desarrollo de estas reglas actualmente lo determina el Decreto Supremo
N° 060-2010-EF, por medio del cual se aprueban criterios, procedimientos y
metodología para la distribución del Fondo de Compensación Municipal.
Cabe precisar que a través de esta norma se derogaron los Decretos
Supremos N° 06-94-EF, N° 026-2006-EF y N° 114-2006-EF, los cuales
habían regulado anteriormente los índices de distribución del FONCOMUN.
TUESTA CÁRDENAS opina, quien menciona que “La asignación del
Foncomun a los gobiernos locales se realiza de la siguiente manera: primero
se construye un índice provincial para las 194 provincias del país,
considerando la población total y la tasa de mortalidad infantil. Luego,
obtenido el índice provincial, se construyen los índices para las
municipalidades distritales, teniendo en cuenta las siguientes pautas: se
asigna el 20% del índice provincial a la municipalidad provincial y el 80%
restante se distribuye entre todos los municipios distritales de la provincia,
incluida la municipalidad provincial (que participa en este rubro como un
distrito más). En la asignación distrital priman los criterios cuyo principal
objetivo es la búsqueda de asignaciones adecuadas a las zonas de mayor
pobreza, tales como población, tasa de analfabetismo en personas mayores
de 15 años, hogares con al menos un niño que no asiste a la escuela,
hogares sin agua dentro de la vivienda, hogares sin desagüe dentro de la
vivienda, hogares sin alumbrado eléctrico, hogares con vivienda improvisada,
hogares con 3 o más personas por dormitorio, entre otros. Por último, se
procede a multiplicar los 1,828 índices (194 de provincias y 1,634 distritales)
10
por el monto total mensual del Foncomun (bolsa nacional) para obtener, así,
la asignación mensual que le correspondería a cada municipio”. 9
9 Carranza, L. y Tuesta, Da. “Consideraciones para una descentralización fiscal: Pautas para la experiencia
peruana”. p. 520.
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por concepto de FONCOMUN a favor de una municipalidad por un monto
menor al indicado anteriormente. No olvidemos que “Los recursos que se
distribuyen por el FONCOMUN están determinados principalmente por la
recaudación del IPM. A su vez, el IPM está estrechamente ligado al
desenvolvimiento del Impuesto General a las Ventas (IGV), en virtud de que
lo establecido por el artículo 76 del Decreto Legislativo N° 776, el cual
dispone que el Impuesto de Promoción Municipal grava con una tasa del 2%
las operaciones afectas al régimen del IGV. Por tanto, la asignación mensual
del Fondo de Compensación Municipal está directamente relacionada con el
desempeño de la recaudación fiscal del mes anterior; cuando la recaudación
se incrementa, la asignación del mes siguiente aumenta y cuando la
recaudación se reduce, los municipios reciben una menor asignación”.10
12
si los hogares satisfacen o no una serie de necesidades elementales que
permiten a las personas tener una vida digna de acuerdo con las normas
sociales vigentes. Este método tiene la apreciable ventaja de producir
resultados con un altísimo nivel de desagregación geográfica, lo que permite
la elaboración de “mapas de pobreza”. Dichos mapas hacen posible
identificar espacialmente un grupo de carencias predominantes en un país y,
por lo tanto, pueden llegar a ser de gran utilidad para focalizar eficientemente
las políticas sociales destinadas a cubrir las carencias individualizadas”.12
Además, el numeral 9.2 del mismo artículo 9° precisa que la información
sobre ingresos propios y gastos de inversión de la fuente FONCOMUN de
las municipalidades para el cálculo de los índices será la transmitida por las
municipalidades en el SIAF ‐ GL, hasta el 31 de enero y corresponderá a la
ejecución presupuestaria del año fiscal anterior. Dicha información es
proporcionada por la Dirección Nacional de Contabilidad Pública.13
Finalmente, el numeral 9.3 del artículo 9° de la norma reglamentaria
menciona que la información señalada en los numerales precedentes será
remitida a la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales14 del MEF
hasta el 10 de febrero de cada año.
12 Feres, J. y Mancero, X. “El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones en
América Latina”. P. 35.
13 Es pertinente indiciar que “La Dirección General de Contabilidad Pública es el órgano de línea del Ministerio,
rector del Sistema Nacional de Contabilidad, y como tal se constituye, como la más alta autoridad técnico-
normativa en materia contable a nivel nacional encargada de dictar las normas y establecer los procedimientos
relacionados con su ámbito, para su correcta aplicación de elaborar la Cuenta General de la República y las
Estadísticas de las Finanzas Públicas; y de regular la contabilidad del sector privado, a través del Consejo
Normativo de Contabilidad. Depende del Despacho Viceministerial de Hacienda”.
14 Manual de Organización y Funciones de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del MEF.
13
Artículo 88.- (…) Los índices de Distribución del Fondo serán determinados
anualmente por el Ministerio de Economía y Finanzas mediante Resolución
Ministerial.
Como se aprecia, las municipalidades no tienen ninguna injerencia en la
manera como el Ministerio de Economía y Finanzas determina los índices de
distribución del FONCOMUN, toda vez que ello se realiza de manera objetiva.
Lo antes indicado está en concordancia con lo dispuesto por el artículo 10°
de la norma reglamentaria del FONCOMUN, aprobado por el Decreto
Supremo N° 060-2010-EF, que indica lo siguiente:
Artículo 10° Periodicidad de los índices de distribución: Los índices de
distribución del FONCOMUN serán aprobados anualmente por el MEF
mediante Resolución Ministerial”. Los Índices de Distribución del
FONCOMUN para el 2018 fueron aprobados por la Resolución Ministerial N°
077-2018-EF/50, que fuera publicada en el Diario Oficial El Peruano el
28.02.2018 en separata especial.
14
Los concejos municipales de los centros poblados están integrados por un
alcalde y 5 (cinco) regidores. Él concejo municipal ejerce funciones
normativas y fiscalizadoras. Lo antes indicado permite observar que al interior
de las distintas Municipalidades existirá un órgano que se encargará de
determinar la forma en la cual se utilizarán los montos transferidos del
FONCOMUN.
En este sentido, pueden existir casos en los cuales, por diversas coyunturas,
el Concejo Municipal determine el uso de los montos transferidos para uso
de gasto corriente mayor al de gasto de inversión. Como también puede ser
que se priorice el destino del FONCOMUN exclusivamente para el desarrollo
de obras de inversión en la jurisdicción y en beneficio de la población. El
problema que se observa actualmente es que las Municipalidades destinan
en muchos casos el monto de la transferencia del FONCOMUN
mayoritariamente al gasto corriente, toda vez que ello determinaría la
cancelación de deudas y obligaciones pendientes de pago, casi siempre por
el problema de las “deudas heredadas” de la gestión anterior. A manera de
información histórica, podemos afirmar que en la redacción original del texto
del artículo 89° de la Ley de Tributación Municipal, que fuera publicada en el
Diario Oficial El Peruano el 312 de diciembre de 1993, consideraba el
siguiente texto: “Los recursos que perciban las municipalidades por este
concepto no podrán ser empleados en gasto corriente, bajo responsabilidad
administrativa del Director Municipal o quien haga sus veces”.
Luego se dictó el Decreto de Urgencia N° 01-94 Texto Original D.U. Nº 01-
94 del 29-01-1994:
Artículo 2º.- Las Municipalidades podrán aplicar hasta el 20 % del total de
ingresos municipales, excluidos los ingresos propios y las transferencias para
el Programa del Vaso de Leche, a gastos corrientes.
Después se dictó la Ley N° 26981, que modificó el texto del artículo 89° de
la Ley de Tributación Municipal considerando lo siguiente:
Artículo 89º.- Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por
concepto de Fondo de Compensación Municipal no podrán ser inferiores al
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monto equivalente a cuatro (4) Unidades Impositivas Tributarias vigentes a
la fecha de aprobación de la Ley de Presupuesto del Sector Público de cada
año. Los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo de
Compensación Municipal podrán ser empleados hasta en un 20% en gasto
corriente, bajo responsabilidad del Alcalde y el Director Municipal, o quien
haga sus veces. Posteriormente se dictó la Ley N° 27082, que nuevamente
modificó el texto del artículo 89° del siguiente modo:
Artículo 89°. - De los recursos que perciban las Municipalidades por el Fondo
de Compensación Municipal se podrá utilizar hasta un máximo del 30%
(treinta por ciento) para gastos corrientes bajo responsabilidad del Alcalde y
del Director Municipal o quien haga sus veces. Los recursos mensuales que
perciban las municipalidades por concepto del Fondo de Compensación
Municipal no podrán ser inferiores al monto equivalente a 4 (cuatro) Unidades
Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de aprobación de la Ley del
Presupuesto del Sector Público de cada año. La distribución del monto
mínimo, será de aplicación a las transferencias que por dicho concepto se
efectúen a partir del mes de febrero de cada año, en base a la recaudación
correspondiente al mes anterior.
La última modificación que se produjo al artículo 89 de la Ley de Tributación
Municipal, fue a través de la Ley N° 27616, la que consideró el siguiente texto:
Artículo 89°. - Los recursos mensuales que perciban las Municipalidades por
Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) serán utilizados
íntegramente para los fines que determinen los Gobiernos Locales por
acuerdo de su Concejo Municipal y acorde a sus propias necesidades reales.
El Concejo Municipal fijará anualmente la utilización de dichos recursos, en
porcentajes para gasto corriente e inversiones, determinando los niveles de
responsabilidad correspondientes”.
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CONCLUSIONES
o El Foncomun cumple con su función compensatoria, las
municipalidades más pobres perciben un Foncomun Per- Capita más
alto que las decepcionadas por las municipalidades.
o El Foncomun es una de las principales fuentes de financiamiento de
los Gobiernos Locales, especialmente de aquellas que no tienen
asignaciones significativas por canon y regalía minera.
o Las municipalidades del país evidencian una hiperdependende
fuentes externas: Canon y Foncomun, por la extraordinaria coyuntura
económica internacional, que representa riesgos de votalidad
presupuestaria para escenarios adversos.
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BIBLIOGRAFÍA
Artículo 78° de la Ley de Tributación Municipal, el Impuesto al Rodaje se rige por el Decreto Legislativo
N° 8, el Decreto Supremo N° 009-92-EF y demás disposiciones legales y reglamentarias, con las
modificaciones establecidas en el presente Decreto Legislativo. Cabe indicar que el texto del artículo
2° del Decreto Legislativo N° 8 precisa que el Impuesto al Rodaje se calculará aplicando la tasa de 8%
sobre el valor de venta de las gasolinas. Asimismo, precisa que se entenderá como valor de venta el
precio Ex-Planta sin incluir el “Impuesto Fiscal” y el Impuesto a los Bienes y Servicios.
Artículo 81° de la Ley de tributación Municipal se indica lo siguiente: “Créase un Impuesto a las
Embarcaciones de Recreo, de periodicidad anual, que grava al propietario o poseedor de las
embarcaciones de recreo y similares, obligadas a registrarse en las capitanías de Puerto que se
determine por Decreto Supremo”. Son sujetos del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, las
personas naturales, personas jurídicas, sucesiones indivisas y sociedades conyugales, propietarias de
las embarcaciones afectas a dicho Impuesto, según lo indica el numeral 3.1 del artículo 3º del
Reglamento del Impuesto a las Embarcaciones de Recreo, aprobado por el Decreto Supremo N° 057-
2005-EF.
Feres, J. y Mancero, X. “El método de las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y sus aplicaciones
en América Latina”. P. 35.
Es pertinente indiciar que “La Dirección General de Contabilidad Pública es el órgano de línea del
Ministerio, rector del Sistema Nacional de Contabilidad, y como tal se constituye, como la más alta
autoridad técnico-normativa en materia contable a nivel nacional encargada de dictar las normas y
establecer los procedimientos relacionados con su ámbito, para su correcta aplicación de elaborar la
Cuenta General de la República y las Estadísticas de las Finanzas Públicas; y de regular la contabilidad
del sector privado, a través del Consejo Normativo de Contabilidad. Depende del Despacho
Viceministerial de Hacienda”.
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Manual de Organización y Funciones de la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del
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