Clase XXV – La restauración democrática

Bueno, llegamos a nuestra clase final. Luego de un largo proceso y un largo programa
hemos visto los desarrollos políticos y económicos fundamentales de la Historia Argentina.
Hemos intentado hacer foco en aquellos nudos problemáticos que nos permitieran una
comprensión cabal de estos fenómenos a los que aludíamos recién pero siempre intentando
mirar también a los cambios sociales que los empujan. Si bien podemos pensar una esfera
de lo político y una esfera de lo económico relativamente autónomas, es importante ver
siempre la cuestión de la estructura social. El siglo XX argentino, que es lo que estuvimos
trabajando esta segunda mitad del programa, es un siglo marcado por grandes rupturas y la
dificultad de instalar un régimen democrático consolidado. La democracia argentina es una
democracia entrecortada. Una democracia de corta duración fue la primera experiencia
realmente de participación popular, entre 1912 y 1930, poniendo fin a tres décadas de
sufragio tutelado y fraude. Durante 18 años se logró que la competencia por el poder se
mantuviera abierta. A partir del golpe del 30, la legitimidad democrática se constituyó en el
problema permanente de la Argentina contemporánea. En este sentido, este primer golpe
implicó la postergación de la posibilidad de consolidar un sistema de partidos. Lo que se
pudo construir fue una democracia entrecortada, en palabras de Quiroga, que sobrevivió a
seis golpes militares, fraude electoral y proscripciones políticas sin poder resolver las
tensiones entre legitimidad e ilegitimidad. Entre 1930 y 1976, el único presidente electo
democráticamente que pudo terminar su mandato fue el general Perón entre 1946 y 1952.
En este panorama, lo político no logró instalarse en su especificidad y ante la debilidad de
los partidos, las corporaciones fueron ocupando esos espacios.
Un sistema político que se desplazó constantemente entre la legitimidad y la
ilegitimidad no contribuyó a conformar una creencia efectiva en la Constitución Nacional.
De ahí también los desafíos para el nuevo período abierto en 1983. Las dificultades del
proceso de transición a la democracia iniciado después de la derrota de Malvinas no fueron
pocas. En el Cono Sur en general, los procesos de democratización tuvieron lugar en el
contexto de la crisis de la deuda pública. La democracia nacida en 1983 no ha sido ajena a
las realidades y condiciones de su pasado, que le da origen y la condiciona. La fragilidad de
nuestro pasado democrático repercute en la capacidad actual del sistema político para crear
mejores condiciones de estabilidad. Pasado, presente y futuro de un mismo proceso
histórico, abierto y en movimiento. Dos grandes objetivos se plantearon al iniciar este
nuevo período democrático: la renovación del sistema político y la reorganización de la
economía. Una demanda de orden se instaló con fuerza en la sociedad, que deseaba
organizar su capacidad de convivencia luego de tantos años de frustraciones. En menos de
una década se produjo un proceso de transición del autoritarismo a la democracia y el
pasaje de una economía dirigida a una de libre mercado. Los cambios políticos se iniciaron
con la transición democrática en 1983 y las reformas estructurales con Carlos Menem en
1989, siendo estos dos los principales protagonistas de la reconstrucción de la democracia
argentina.
El 30 de octubre tuvieron lugar las elecciones que abrieron paso a una nueva etapa en
la vida política argentina, entre rumores de desestabilización y la amenaza de los golpistas.
El resultado mostró una prevalencia de las dos principales fuerzas políticas, el radicalismo
y el justicialismo. La fórmula de Raúl Alfonsín y Víctor Martínez obtuvo casi el 52% de los
votos. El nuevo presidente asumió el 10 de diciembre de 1983; su victoria demostraba un
doble proceso de cambio: por un lado se clausuraba la experiencia autoritaria y, por el otro,
se quebraba la hegemonía de cuatro décadas de peronismo. Sobre la base de un discurso
ético político que hizo foco en la oposición democracia-autoritarismo. Alfonsín se encargó
de mostrar al radicalismo como el partido más coherente y con las mayores aptitudes para
encarar la renovación democrática. Con el advenimiento de la democracia la embrionaria
esfera pública halló su representación institucionalizada en el Parlamento. Toda la sociedad
se incorporaba al régimen democrático mediante el sistema de representación establecido
por el sufragio universal. Durante los primeros años, el gobierno de Alfonsín se encontró
amenazado por el reciente pasado autoritario y, por otro lado, animado por las demandas de
participación popular. En efecto, la participación mayoritaria de la ciudadanía junto a las
decisiones del primer gobierno democrático fueron factores determinantes para el acontecer
político de la sociedad que se internaba en la creación de un nuevo orden: el juicio a las
Juntas, la labor de la CONADEP que fue sin dudas un espacio de la sociedad civil, la firma
de un tratado de paz con Chile, la implementación de un programa económico heterodoxo
conocido como Plan Austral, el Congreso Pedagógico Nacional, y la sociedad que en su
conjunto se abroqueló en las instituciones democráticas ante la rebeldía militar de 1987/88
manifestándose en las plazas públicas. La política participativa permaneció en lo
fundamental, entre 1984 y 1987, en aquellas formas y espacios, convencionales y no
convencionales, despertaron esperanzas pero por falta de continuidad y consistencia
resultaron insuficientes. La democracia participativa comenzó a declinar en su fortaleza a
partir de las elecciones de 1987, que llevaron al partido gobernante a una derrota que
preanunciaba un acelerado deterioro político. La crisis económica, la mirada negativa de los
centros financieros internacionales y una sociedad altamente corporativa doblegaron la
voluntad política del gobierno. Simultáneamente, la Ley de Punto Final, impulsada por las
presiones de los rebeldes militares, pusieron en entredicho la continuidad de los juicios y
perjudicaron la credibilidad presidencial, que con esta medida desandaba sus propios pasos.
La sociedad había depositado sus esperanzas en el resultado de la doble transición. En
relación a la política, el gobierno de Alfonsín no pudo subordinar a las fuerzas armadas a la
democracia, mientras que las instituciones propias de este régimen funcionaban con
normalidad. Esta incertidumbre hizo más difícil la transición económica, en un país que
requería de reformas estructurales para mejorar las condiciones de vida de la población.
El fracaso del plan económico clausuró las posibilidades de transformación. El
modelo de participación en el espacio público entró en crisis, disminuyendo el entusiasmo
ciudadano. Y finalmente, en 1987, el Estado democrático ya no pudo garantizar ese espacio
público de participación.
El problema de la violación de los Derechos Humanos en el Cono Sur, planteó en las
nuevas democracias la pregunta acerca de la capacidad del sistema para juzgar los crímenes
de las FF.AA. Es decir, cómo hacerlo sin poner en tela de juicio la continuidad del proceso
de apertura. Los militares reclamaban la impunidad. En el caso argentino, la investigación y
los sucesivos juicios a los militares llegaron más lejos que en ningún otro de sus vecinos,
aún cuando no se pudo sostener en el tiempo la sentencia condenatoria. El juicio a las
Juntas constituyó una transparente reafirmación del sistema democrático y el primer
antecedente de este tipo en América Latina. Uno de los primeros pasos de la estrategia
gubernamental fue la creación de la CONADEP en diciembre de 1983, por decreto
presidencial. Su finalidad era recibir denuncias y pruebas para ser remitidas a la justicia. El
informe, el Nunca Más fue entregado en septiembre de 1984 y las investigaciones se
emitieron por televisión. Se trató del más grande acto de toma de conciencia de la sociedad
civil. Con el fin de no inculpar a toda la institución militar por el accionar represivo, el
gobierno fijó reformó el Código Militar en 1984, estableciendo tres niveles de
responsabilidad: los que planificaron y ejercieron la supervisión, los que actuaron sin
capacidad decisoria, cumpliendo órdenes, y los que cometieron excesos en el
cumplimiento de directivas. El hecho más remarcable fue el clima golpista que rodeó la
iniciación de los juicios a los comandantes en abril de 1985. A partir de los juicios, la
relación entre el gobierno radical y las FF.AA. se volvió muy tensa. Esta relación estalló
con el alzamiento militar de Semana Santa en 1987. La Ley de Punto Final, sancionada tres
meses antes, había intentado resolver las presiones militares con la finalidad de evitar
posibles rebeliones. La ley buscaba evitar la proliferación de juicios por lo que se promovía
la aceleración de las causas y se ponía un plazo exiguo de prescripción de la acción penal.
Este dispositivo resultó igualmente insuficiente para un sector del ejército que se alzó en
rebeldía bajo las órdenes del teniente general carapintada Aldo Rico. La decepción de la
ciudadanía era inevitable y el Estado democrático mostraba sus límites en la resolución de
estos conflictos. En los primeros días de junio de 1987, dos meses después de la rebelión
militar, se aprobó la ley que delimitaba la obediencia debida. No obstante, las rebeliones
continuaron. La solución demorada del radicalismo, con estas leyes, fue incapaz de
impedir la continuidad del reclamo de impunidad de los carapintadas, que exigía con armas
en la mano el reconocimiento de la sociedad. También se demostraba que una buena parte
de las FF.AA. no estaban dispuestas a someterse al gobierno civil y que la demanda de
impunidad cohesionaba al conjunto de la institución castrense. El fin de los levantamientos
se produjo recién cuando Carlos Menem les aseguró el indulto a los responsables del
terrorismo de estado.
Frente a los alzamientos, una buena parte de la sociedad civil puso activamente de
manifiesto su lealtad hacia el sistema democrático. La parte más activa de la sociedad
también se manifestó contra el cierre de los juicios y por la aplicación de las penas a los
responsables. Las leyes del perdón fueron conquistadas por la fuerza de las armas,
ocasionándole a la democracia una dura derrota.
En cuanto al proceso de modernización democrática, el autor cree que la victoria de
Alfonsín en 1983 expresa una creencia de la sociedad argentina que rechazaba las prácticas
autoritarias. En este sentido, argumenta que se trató de un voto que buscaba la
transformación social y cultural. La sociedad civil buscó recomponer un espacio
democrático. El gobierno de Alfonsín diseñó una propuesta de modernización democrática,
ensayando un programa renovador que intentaba atacar varios frentes a la vez, lo que le
llevó a encontrar rápidamente la resistencia de las corporaciones tradicionales: militares,
Iglesia y sindicatos. Aunque contaba con el apoyo de la sociedad civil, la tarea no era
sencilla puesto que no contaba con la mayoría en el Senado y el peronismo en su conjunto
no estaba dispuesto a acompañar un proceso sobre el cual no tenía control ni dirección. Así,
implementó una ley que establecía un programa alimentario nacional destinado alos
sectores más postergados. Otra iniciativa fue la del Congreso Pedagógico nacional que
buscaba elaborar nuevas propuestas para modificar la ley de educación nacional. Una de
las propuestas que más controversias y conflictos generó fue el proyecto de
democratización sindical que buscaba ampliar la libertad gremial y sumar la representación
de las minorías en los órganos de conducción y limitar la reelección de los dirigentes. El
proyecto fue aprobado en Diputados pero rechazado en el Senado. El ministro Mucci de
trabajo fue reemplazado por Juan Manuel Casella luego de este fracaso. Los
enfrentamientos entre gobierno y CGT igualmente no concluyeron. La CGT unificada bajo
la conducción de Saúl Ubaldini le hizo a Alfonsín trece paros nacionales. Finalmente se
sancionó una ley que impedía la injerencia gubernamental en las elecciones sindicales
poniendo fin al proyecto de reforma.
Otro camino explorado por el radicalismo en el poder fue el de la concertación
política impulsando acuerdos entre partidos, sectores económicos y sindicales a fin de
establecer una agenda mínima que permita el fortalecimiento institucional. Los desacuerdos
entre gobierno y CGT, sumados a la crisis económica hicieron languidecer la propuesta de
concertación. El año 1985 es el punto de inflexión política, el acta de nacimiento del
alfonismo, el momento de producción de un discurso renovador novedoso, más allá de su
fracaso y clausura en 1987. Tres hechos caracterizan a este proceso: el Plan Austral, el
Consejo para la Consolidación de la Democracia y el discurso de Parque Norte.
El punto nodal de la crisis se encontraba en el problema de la deuda externa. En
febrero de 1985, asumen el ministerio de economía Juan Sourrouille, reemplazando a
Grinspun. Sourrouille puso en marcha un plan heterodoxo denominado Plan Austral, que
entre otras medidas modificó el signo monetario. Los éxitos iniciales en el control de la
inflación llevaron al radicalismo a ganar las elecciones de medio término de 1985. El éxito
inicial del Plan Austral le permitió al gobierno retener a iniciativa política hasta 1987. A
partir de entonces, ingresó en un proceso de negociación con las fuerzas corporativas,
económicas y sindicales. Atrás quedaban los impulsos modernizantes del gobierno. Se
entró en un proceso de desgaste del que no podría salir, hasta llegar a situaciones
hiperinflacionarias que lo obligaron a adelantar el traspaso del poder en 1989.
En febrero de 1986 el ministro Sourrouille anunció la segunda etapa del Plan Austral.
Consistía en un paquete de medidas de signo ortodoxo que estaba dirigido a una reforma
del Estado y la reducción del déficit fiscal, al mismo tiempo que apuntaba a la reconversión
industrial y al aumento de las exportaciones. Más allá de estos esfuerzos, la inflación siguió
creciendo. En esta nueva etapa Alfonsín intentó un reacomodamiento de las alianzas,
materializando acuerdos con un sector del poder económico, los “capitanes de la industria”,
y un sector del poder sindical, el Grupo de los 15, opuestos a la conducción de Ubaldini. La
nueva estrategia económica encarada requería de nuevos acuerdos. En 1987 se buscó
promover la liberalización de la economía y promover las exportaciones. Este año fue muy
difícil para Alfonsín y trazó una frontera en su gobierno. Las elecciones de septiembre
tuvieron un doble significado, por una lado, la derrota electoral. El peronismo reorganizado
obtuvo su caudal electoral histórico alcanzando el 41% y el control de 17 provincias. Esto
produjo un debilitamiento del liderazgo de Alfonsín, que se empezaba a traducir en su
gabinete.
Inmediatamente después de la derrota, vinieron las reformas del plan económico. La
pérdida de legitimidad del gobierno le restaba fuerza y posibilidades para gobernar en una
situación que se agravaba progresivamente. En agosto de 1988 el presidente puso en
marcha el Plan Primavera, que pretendía avanzar en las reformas estructurales de la
economía: medidas de ajuste, control fiscal, promoción de las inversiones extranjeras.
Rodolfo Terragno se convirtió en el ministro más polémico al iniciar una tibia campaña de
privatizaciones, mientras los trabajadores estatales se preparaban para resistir. El año 1989
comenzó mal para el gobierno. Se produjo el intento de copamiento del cuartel de La
Tablada por parte del “Movimiento Todos por la Patria” que dejó 28 muertos. En febrero,
el colapso económico puso fin al Plan Primavera y a los intentos de privatización. Luego
sobrevino el descontrol financiero y monetario. Las elecciones se realizaron en medio de un
clima de alta inflación y el vencedor fue el peronista Carlos Menem. La crisis económica
encontró su más alta expresión en mayo cuando se produjo el proceso hiperinflacionario
con consecuencias sociales tremendas.
Menem triunfó con el 47% de los votos. El candidato justicialista hizo una campaña
basada en consignas populistas que una vez llegado al poder abandonó inmediatamente y se
dedicó a implementar un programa de signo opuesto. La Argentina se enfrentó a una
situación inédita. El peronismo en el poder se basó en el liberalismo económico. Se trató de
una adaptación a las nuevas exigencias del mercado internacional para crear condiciones de
desarrollo en un sistema integrado de producción trasnacional. El fin de la Guerra Fría
acentuó la globalización y la conformación de un nuevo orden internacional. El
establishment econtró en el gobierno de Menem una opción pragmática frente a la crisis. En
tres horizontes se desplegaron los objetivos del programa neoliberal de gobierno: la
liberalización de la economía mediante la apertura comercial y la libre circulación del
capital, la reforma del Estado a través de las privatizaciones y la desregulación de los
mercados. La sociedad perpleja observaba como el mismo partido que en la década de los
cuarenta había enarbolado las banderas del estatismo y la soberanía nacional, a partir de
julio de 1989 se dedicó a desmantelarlo. Menem acompañado por símbolos del
antiperonismo como Bunge y Born y Álvaro Alsogaray lideró una nueva convergencia
política. Antes que en la sociedad, sin embargo, el desconcierto se instaló en un sector del
justicialismo. El apoyo inicial, si bien vino de algunos sectores de su partido, la derecha
conservadora, un grupo al interior del PJ ofreció resistencia contra las medidas de ajuste. El
radicalismo, en cambio, con mayoría legislativa hasta diciembre no opuso resistencia. La
segunda etapa de transición comenzaba, aunque aún quedaba por resolver la transición
política. Las tareas inconclusas fueron encaradas por el presidente electo. La subordinación
del poder militar era una condición necesaria para completar la transición política. Así, el
problema político fue resuelto rápidamente con el doble juego de indultos. En primer lugar
los que se dieron a conocer en octubre del 89, que beneficiaron a militares comprometidos
en la violación a los derechos humanos, en las rebeliones durante el gobierno radical, en la
guerra de Malvinas y a guerrilleros, y, en segundo lugar, los que se anunciaron en 1990
que liberaron a los comandantes. La decisión del gobierno de indultar a los responsables
del régimen militar de 1976 llevó al riesgo de que los ciudadanos perdieran la confianza en
los dos pilares básicos del estado de derecho: la justicia y la ley. Con la política de indultos,
quedó definitivamente resuelto el problema de la insubordinación de las FF.AA.
Menem asumió el gobierno en medio de una carrera de precios que creaba una
situación imposible. El descontrol de la economía y la hiperinflación habían borrado toda
referencia al valor de la moneda y recortaron sensiblemente el rol de la autoridad política.
En ese contexto, Menem no tenía más alternativa que recuperar la credibilidad de la
autoridad pública para hacer frente a los inconvenientes de la ingobernabilidad económica.
Eran estos los dos problemas centrales a resolver. La respuesta del gobierno fue la
exigencia de poderes excepcionales y la sanción de la Ley de Convertibilidad. Las
reformas estructurales llevadas a cabo por la administración menemista se efectuaron bajo
el signo de la crisis y la emergencia y ofrecieron una salida a través de la estabilización de
la economía. En este sentido, la transición económica de una economía dirigida a una de
mercado implicó un cambio en la matriz productiva. Con la llegada de Domingo Cavallo al
ministerio de Economía comenzó una nueva etapa en Argentina. Se implementaron
reformas estructurales. Con la aplicación del régimen de convertibilidad se estipuló un
sistema monetario con una tasa de cambio fija que estableció la paridad uno a uno con el
dólar. Se exigió además al Banco Central que mantuviera reservas en divisas que
totalizaran el 100% de la base monetaria interna y se prohibió la emisión de moneda sin
respaldo. Al restablecer la confianza en la moneda, la convertibilidad redujo la inflación y
restauró la estabilidad macroeconómica.
En cuanto a la reforma del estado, se pueden establecer dos etapas. La primera
transcurrió entre 1989 y 1996, estuvo orientada a obtener el equilibrio de las variables
macroeconómicas, poner fin al proteccionismo, desregular los mercados y reducir el
tamaño del Estado. El sistema de convertibilidad, las privatizaciones y el fin de los
regímenes de promoción industrial fueron la plasmación de este proyecto. Se trata de las
llamadas “reformas de primera generación”. La segunda etapa comenzó en 1996 y culminó
junto con la segunda presidencia de Menem en 1999. El propósito fundamental estuvo
orientado a concluir la primera fase, terminando con las privatizaciones periféricas, la
creación de un fondo de reconversión laboral para los empleados públicos, y dos reformas
tendientes a desregular las relaciones laborales y el sistema de salud. Quedaron pendientes
las reformas de segunda generación dirigidas a modernizar el Estado, mejorar sus
capacidades, y aumentar la competitividad del sector privado. En definitiva, las
privatizaciones fueron el eje de la política neoliberal en Argentina y la reforma del Estado
tuvo un marcado sentido fiscal. La tarea del gobierno de Menem se redujo a la
desestatización, a terminar con la propiedad directa del Estado, a delegar responsabilidades
públicas en empresas privadas, con el fin del equilibrio macroeconómico. No se trataba
solo de la venta del stock de bienes públicos, sino de definir un modelo de privatizaciones
que se transformara en el elemento central de una estrategia a largo plazo. El carácter de las
privatizaciones fue vertiginoso, integral e indiscriminado. Quiroga reconoce tres medidas
adoptadas en el proceso de desestatización: 1) la reducción del déficit fiscal, 2) el abandono
estatal de las funciones productivas y la prestación de servicios públicos, 3) la transferencia
de esos servicios como salud y educación a los privados y las provincias y municipios. Otro
rasgo notable fue la poca transparencia en la venta de los activos públicos, que generó
sospechas de corrupción. La reforma del Estado se basó en cuatro soportes: las
privatizaciones, las desregulaciones de los mercados de trabajo, de capitales, cambiario,
precios, etc, la reforma administrativa y la descentralización de servicios. Entre la
población primó un clima favorable. El sector mayoritario de la población pareció inclinado
a demandar más mercado y menos Estado. Una vez finalizadas las principales reformas del
mercado y del Estado, que clausuraron la economía mixta, se inauguró a partir del 96 la
segunda etapa de reformas. La intención del gobierno era terminar con las privatizaciones
que faltaban, continuar con la racionalización de los organismos públicos y avanzar con la
desregulación de los sistemas públicos de salud y laboral. Entre una etapa y otra
reaparecieron la recesión y el déficit que impactaron fuertemente en una economía en
proceso de ajuste. Además, el contexto de la reforma difería enormemente de lo sucedido
en el 89. El proceso de reformas alimentó un escenario mucho más conflictivo en el que un
sector sindical saltó a la oposición luego del apoyo inicial al gobierno de Menem. El éxito
principal de los gobiernos de Carlos Menem fue la estabilidad macroeconómica.
Se instaló en la década del noventa un complejo sistema de decisión que reforzó la
tradicional autoridad del gobierno en un régimen presidencialista. Conforme a nuestro
sistema constitucional, el Poder Ejecutivo goza de un poder relativamente concentrado, que
se acentúa en los momentos de crisis por el uso de las medidas de emergencia. Las
reformas estructurales fueron las respuestas a una crisis profunda y a la presión de los
mercados, pero al mismo tiempo activaron la tarea legislativa del Ejecutivo y sus
capacidades decisorias, para dejar a un lado la idea del "gobierno de las leyes" e imponer la
idea del "gobierno del Ejecutivo". Se abrió, entonces, un escenario de rivalidades entre el
Ejecutivo, el Congreso y los partidos políticos, situación que puso trabas al consenso que
requiere el normal funcionamiento del Poder Legislativo, con el fin de evitar el bloqueo
mutuo de las decisiones. Las dificultades de cooperación, en un sistema presidencialista
como el argentino, se vieron agravadas por las ambiciones hegemónicas de un liderazgo
presidencial que puso el centro de su acción en la reelección. Como se ha indicado, si bien
la cuestión económica fue resuelta con relativo éxito desde el punto de vista de la
estabilidad monetaria y del equilibrio de las principales variables macroeconómicas,
surgieron otros problemas derivados de la aplicación de un programa económico neo liberal
y de un estilo político poco respetuoso de la división de poderes y de la ética de la función
pública. La solución impostergable de estos problemas se trasladó al gobierno de la Alianza
en 1999. Los logros alcanzados en la economía argentina durante la administración de
Menem no ocultaron los efectos de una pesada herencia vinculada con su reducida
competitividad, el déficit fiscal, la fragilidad financiera y la baja rentabilidad de
importantes sectores, especialmente el de los productores de bienes transables.
El triunfo de la Alianza (coalición del radicalismo y el Frepaso) en las elecciones
nacionales del 24 de octubre de 1999 fue percibido por buena parte de la sociedad como el
punto de partida de una renovación de la política; el entusiasmo colectivo fue notorio. No
dejaba, además, de ser gravitante para la afirmación de la democracia el segundo caso de
alternancia política que tuvo lugar el 1 O de diciembre cuando la Alianza asumió el poder
que dejaba el justicialismo. Por primera vez en nuestra historia el peronismo era apartado
del poder mediante una competencia electoral. Sin embargo, los desafíos de la Alianza no
fu eron pocos ni fáciles de resolver. Había que superar la activación permanente de la
lógica decisionista del Poder Ej ecutivo del período menemista y resolver aquellos
problemas pendientes que tenían que ver con la búsqueda de igualdad social, con los deseos
de seguridad, con la eliminación de la corrupción y con la calidad de las instituciones
públicas, especialmente con aquellas que impartían justicia.