1.

ASPECTOS
METODOLÓGICOS
ASPECTOS METODOLÓGICOS
La presente metodología tiene como objetivo otorgarle sustento técnico a la elaboración de
las propuestas que serán abordadas en el Primer Plan Regional de Desarrollo Concertado de
Lima Metropolitana 2012-2025. En este sentido, el diagnóstico incluye los siguientes puntos:

• Carácter técnico
• Carácter participativo
• Procesos y tendencias
• Enfoque de desarrollo: Derechos Humanos
• Unidad de análisis
• Enfoques transversales

Este método de planificación participativa, busca hacer visible diversos indicadores y

procesos que determinan el desarrollo de la Provincia de Lima con el propósito de reflejar la
realidad heterogénea de la ciudad.

Dichos procesos e indicadores serán clasificados a través de las principales dimensiones de

desarrollo para una mejor comprensión de los distintos problemas, potencialidades y retos
que enfrenta Lima en la actualidad.

También es oportuno compartir el proceso participativo que se llevó a cabo en diversos

territorios de Lima para la elaboración del Plan, asumiendo un fin estratégico de involucrar
a la ciudadanía y, especialmente, darle voz y protagonismo a los grupos vulnerables que
conforman la ciudad.

1.1 CARÁCTER TÉCNICO

El presente diagnóstico siendo de carácter participativo, al mismo tiempo tiene un aspecto

técnico: también es resultado del trabajo de un equipo de profesionales especializados en
cada uno de los temas de desarrollo abordados y en asuntos de gestión pública.

La elaboración de este documento incluye la utilización de fuentes formales, bases de datos

oficiales y estudios técnicos especializados en las diversas áreas de desarrollo que abarca el
Plan: salud, educación, pobreza, transporte, etc.

Se hizo uso de las fuentes más prestigiosas, serias y con mayor credibilidad en análisis
estadístico a nivel internacional y nacional. Muchas de ellas se caracterizan por difundir
periódicamente encuestas, libros, informes y otras publicaciones.

Entre las fuentes nacionales consultadas, figuran el Instituto Nacional de Estadística e

Informática (INEI), bases de datos del Ministerio de Economía y Finanzas, Encuesta Nacional
de Hogares (ENAHO), Observatorio de la Salud - CIES, Informe de Evaluación de Gestión de
Lima “Lima Cómo Vamos” 2011, además de otras.

Uno de los problemas metodológicos que enfrentó la presente investigación es la falta de

data coleccionada sobre la Provincia de Lima. En consecuencia, la aproximación empírica
que se hizo en este trabajo se ajusta a las limitaciones de información que tiene nuestro
objeto de estudio. Por todo ello, la mayor parte de las fuentes son secundarias (V. Costa y
Romero 2010, Mujica 2012, etc.).

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
18
Asimismo, durante la recolección de información se afrontaron las siguientes dificultades:
escasas fuentes confiables e inexistencia de datos desagregados sobre la Provincia de
Lima –es decir, que no incluyan a la Provincia Constitucional del Callao– debido a la poca
transparencia de la información pública y a la escasez de datos actualizados; los más
recientes corresponden al año 2007.

1.2 CARÁCTER PARTICIPATIVO

La iniciativa de llevar a cabo el primer Plan Regional de Desarrollo Concertado de la

Provincia de Lima fue adoptada el 2011 por la Municipalidad de Lima Metropolitana, bajo la
administración de la Sra. Alcaldesa, Susana Villarán de la Puente.

Así, la nueva gestión municipal reconoció el derecho de los ciudadanos y ciudadanas de Lima
a participar en el proceso de planificación concertada de la ciudad en que viven, interactúan
y son actores cotidianos del desarrollo local.

Desde sus inicios, las diferentes etapas de formulación del Plan, involucró en todos sus
niveles a líderes sociales, estudiantes, mujeres organizadas, delegados vecinales, etc., sin
distinción ni exclusión de ninguna clase; de la manera más democrática y plural posible.

La radical importancia de hacer vigente el derecho de las personas a participar de las

decisiones públicas, no solo constituye una responsabilidad estatal sino que también permite
otorgarle legitimidad al presente Plan y a las políticas de desarrollo que se desprendan de
este instrumento de gestión pública de la ciudad de Lima hacia el 2025. Es también una
valiosa herramienta de fiscalización de la gestión municipal para la ciudadanía.

La estrategia de promoción del diálogo con los vecinos y vecinas de la Provincia de Lima, se
basó en cuatro herramientas metodológicas:

a) Reuniones interdistritales: espacios de discusión pública sobre la visión de los

ciudadanos(as) de Lima hacia el 2025.
b) Encuestas y talleres grupales para recoger opiniones e iniciativas sobre temas
específicos.
c) Estudios de base sobre temas especializados que dotaron de insumos para la
planificación e implementación del presente Plan.
d) Coordinación permanente con los alcaldes distritales y con los(as) ciudadanos(as)
organizados(as) y los representantes de la sociedad civil ante la asamblea
metropolitana, respecto a los avances del Plan.

El proceso participativo se inició el 31 de marzo 2012 y concluyó el 09 de septiembre del

presente año, involucrando a un aproximado de 18,254 ciudadanos y ciudadanas de Lima.

El cronograma de reuniones públicas se dividió por áreas interdistritales con el propósito de

generar sendos espacios participativos de creatividad ciudadana y formulación de proyectos
orientados hacia cada una de las áreas específicas de desarrollo. En cada etapa se llevó a
cabo lo siguiente:

• Reuniones para dialogar sobre la visión de Lima. Debate y elaboración de

propuestas sobre la visión de Lima con la participación activa de autoridades, líderes
de organizaciones distritales y agentes del sector privado.

• Mesas temáticas. Levantamiento de propuestas específicas sobre los principales

temas que preocupan a la ciudad. Entre ellos: seguridad ciudadana, transporte,
crecimiento urbano, disponibilidad de agua, vivienda, educación, espacios
públicos, áreas verdes y recreación, cultura, producción y comercio, salud, pobreza,
medioambiente, zonas de riesgo.

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
19
 • Foros. Se abordaron las preocupaciones y las iniciativas de proyectos que favorecen
a niños, niñas y adolescentes, jóvenes, mujeres, adultos mayores, personas con
discapacidad, desplazados por la violencia, pequeños y microempresarios, población
de lesbianas, gays, transexuales y bisexuales, entre otros.

• Eventos interdistritales. Socialización de los resultados preliminares para su

optimización final.

Cuadro N.° D.1.1: Consolidado de la participación ciudadana en las reuniones públicas

interdistritales de Lima Metropolitana durante el proceso de formulación del Plan
Regional de Desarrollo Concertado de Lima [2012-2025]

REUNIONES PÚBLICAS PARTICIPANTES

– MESAS TEMÁTICAS Y FOROS – NORTE SUR CENTRO ESTE
• Lanzamiento y visión 246 444 321 645
• Crecimiento urbano, agua, saneamiento y vivienda 150 236 111 617
• Niños, niñas y adolescentes 142 290 171 283
• Seguridad ciudadana 338 97 180 326
• Economía, comercio, producción y servicios 133 90 84 377
• Espacios públicos, áreas verdes y recreación 174 101 128 202
• Educación 137 107 191 449
• Salud 136 97 141 226
• Medioambiente, vulnerabilidad / prevención de
115 73 79 149
riesgos y desastres
• Adulto mayor 142 80 226 285
• Jóvenes 96 170 378 258
• Pobreza urbana 143 131 268 108
• Mujer 207 120 112 201
• Cultura y desarrollo 63 51 61 229
• Movilidad, transporte y vialidad 114 49 77 228
• Personas con discapacidad 109 75 197
• Igualdad e inclusión 226
• Estudiantes 109
• Turismo 172
• Reconciliación y memoria 243
• Foro interdistrital del sábado 838 564 420 878
• Foro interdistrital del domingo 530 714 435 1161
• SUB TOTAL 3,704 3,523 3,793 7,234
• TOTAL DE LIMA METROPOLITANA 18,254

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

Adicionalmente, durante el mes de julio 2012, se realizaron reuniones con actores metro-
politanos cuya actividad trasciende a más de un área interdistrital y tienen una visión más
amplia de la ciudad de Lima.

Se logró convocar un total de 345 personalidades de Lima: empresarios y representantes de

grupos empresariales, congresistas de la República que representan a la Provincia de Lima,
directivos de las ONGs, líderes de sindicatos, representantes de los colegios profesionales,
universidades, institutos especializados, grupos religiosos, colectivos de activistas, entre
otros.

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
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En estos espacios de diálogo, se alcanzó con creces la finalidad de recoger la pluralidad de
percepciones sobre la visión de Lima Metropolitana, así como los proyectos potenciales de
envergadura para la ciudad en su conjunto.

Cuadro N.° D.1.2: Diálogo con actores metropolitanos

Fecha Participantes
09 julio 2012 85
12 julio 2012 59
17 julio 2012 53
20 julio 2012 105
23 julio 2012 43
Total 345

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

Tal como se constata, el presente Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metro-
politana “Somos Todos” hacia el 2025, se elaboró siguiendo una metodología participativa
que permitió recoger información relevante de los mismos actores locales y metropolitanos
o de las y los ciudadanos(as) de las cuatro áreas interdistritales de Lima. Sus opiniones, ini-
ciativas y aportes, constituyeron insumos claves para la formulación técnica del diagnóstico
y, posteriormente, de las propuestas que se socializan a continuación.

1.3 PROCESOS Y TENDENCIAS

Un proceso es el conjunto de actividades o tareas que surgen de la interacción entre indi-

viduos de la sociedad, los cuales transforman INPUTS –entradas o inicios de cambio– en
PRODUCTOS Y RESULTADOS.

Es relevante para el diagnóstico de la Provincia de Lima, encontrar los procesos que ha se-
guido su vasta población heterogénea en los últimos años. Esto permitirá observar cuál es la
tendencia que sigue hacia el futuro.

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

En la elaboración del diagnóstico, distinguimos entre los procesos que se definen por las
interacciones que vienen ocurriendo desde el pasado hasta el día de hoy en que se realiza

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
21
el estudio de la realidad limeña con fines de planificación concertada; y aquellos que se
proyectan desde el presente hacia el futuro, a los que hemos denominado tendencias.

En ese sentido, una tendencia hace referencia a diversos procesos que en conjunto siguen
una determinada dirección positiva o negativa, la cual conlleva a escenarios probables,
posibles, deseables y futuribles específicos.

Además, solo pueden ser planteados mediante un ejercicio de prospectiva y/o mediante
la construcción de consensos entre diferentes actores participantes. De este modo, la
importancia de hallar las tendencias de Lima hacia el año 2025 radica, precisamente, en
la necesidad de encontrar dichos escenarios con el fin de tomar decisiones estableciendo
políticas públicas que contrarresten o impidan llegar a escenarios negativos, asegurando los
escenarios positivos.

Por último, es importante no confundir los procesos con problemas y/o situaciones negativas
existentes. Tanto los procesos como las tendencias tienen una dimensión temporal y son
acumulativas, por lo cual denotan una regularidad de comportamiento por mecanismos
sociales-institucionales de repetición o reproducción.

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

Ahora bien, los datos que son utilizados a lo largo del presente diagnóstico corresponden a
una temporalidad específica, que está ajustada a la información disponible por los principales
censos nacionales de población y vivienda.

En este sentido, la mayor parte de la información que se presenta en los siguientes apartados
se encuentra entre los años de 1940 y 2007. No obstante, en algunos casos se incluye
información actualizada al año 2011 o 2012, según la disponibilidad de la información.

Los censos incluidos en esta investigación son los siguientes:

• V de Población de 1940
• VI de Población y I de Vivienda de 1961
• VII de Población y II de Vivienda de 1972
• VIII de Población y III de Vivienda de 1981
• IX de Población y IV de Vivienda de 1993
• XI de Población y VI de Vivienda de 2007

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
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 1.4 ENFOQUE DE DESARROLLO: DERECHOS HUMANOS

Al igual que otros programas y políticas que tienen como fin el desarrollo de sus respectivos
países, regiones o localidades, el presente diagnóstico busca justificar su formulación e
implementación a través de un enfoque de desarrollo específico.

En este sentido, de los diversos enfoques de desarrollo que existen, el enfoque que se ha
escogido para ser utilizado a lo largo del Plan es un enfoque de derechos humanos, que
coloca a la persona humana en el centro de las decisiones públicas.

Este enfoque surgió en la década de los ochenta basado en un vínculo estrecho entre el
crecimiento económico y la ampliación de las libertades individuales del ser humano. El
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) utilizó el trabajo hecho por
el economista Amartya Sen, para definir conceptualmente este nuevo enfoque. Según el
autor, el desarrollo humano hace referencia al:

“… Proceso de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las

capacidades humanas (la diversidad de cosas que las personas pueden hacer o
ser en la vida) y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga
y saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y participar en
la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas” (PNUD, 2011:
pág. 1-2).

De lo anterior se desprende que el enfoque de desarrollo humano y de las políticas con

enfoque de derechos pone a los individuos en el centro del análisis y las decisiones, en el
entendido de que todas ellas deben ir dirigidas a la ampliación de libertades y vigencia de
derechos de las personas.

En otras palabras, el enfoque de derechos es: “Un instrumento metodológico que usa el
discurso de la teoría constitucional e internacional de los derechos humanos (…). La exigibilidad
de los derechos o su realización no tiene que ser necesariamente seguida ante Tribunales
jurisdiccionales, o a través de procedimientos judicializados formales. Claramente, los derechos
económicos, sociales y culturales difícilmente se pueden hacer reales a través de estos
mecanismos como lo hemos mencionado.

Se necesita algo más para su realización, precisamente allí aparecen como relevantes
tanto las políticas públicas y la regulación estatal como la participación activa de la
población. Es así que el enfoque de derechos permite la transformación de la práctica del
desarrollo de uno focalizado en la identificación y satisfacción de necesidades a otro en el que
las personas reconocen y reclaman derechos recogidos en la Declaración Universal de Derechos
Humanos, pero que excede el mero mecanismo judicial o la espera sempiterna de recursos
presupuestales.”1

Dimensiones del Desarrollo

El enfoque de desarrollo está dividido en cuatro dimensiones. A través de ellas, podemos

identificar diferentes esferas que involucran directamente a los ciudadanos y ciudadanas de
Lima:

• Dimensión social
• Dimensión económica
• Dimensión territorial y ambiental
• Dimensión política
1
ALZA BARCO, Carlos. “El Derecho Humano al Agua: el enfoque de derechos aplicado a los servicios
públicos”. En: Teoría General del Derecho Constitucional. RAE - Jurisprudencia. Revista de Análisis
Especializado de Jurisprudencia. Ediciones Caballero Bustamante. Lima: 2009. Págs. 717-754.

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
23
De esta manera, los procesos y tendencias se construyen sobre la base de la información
organizada por dimensiones del desarrollo, lo que permite no solo un criterio ordenado
para la sistematización y presentación de la información, sino que también ayuda a que
autoridades, ciudadanos y ciudadanas y lectores del Plan, encuentren la información
rápidamente.

Así, el diagnóstico recoge los principales temas que competen a la generación de

competencias humanas de la población de Lima, agrupadas en cuatro dimensiones o esferas
de intervención:

Cuadro N.° D.1.3: Dimensiones del desarrollo

Dimensiones Concepto Temas

Hace referencia a aquellas condiciones bioló- • Cultura
gicas, así como a las habilidades y condiciones • Educación
Social producto de la interacción social que requiere • Salud
el ser humano para vivir en sociedad y relacionar- • Seguridad ciudadana
se con otros individuos. • Pobreza urbana
Envuelve los aspectos que marcan la relación • Producción, comercio y
de la vida de los ciudadanos y ciudadanas con servicios
el mercado, la generación de riqueza y medios • Empleo y desempleo
Económica de subsistencia. • Desigualdad
• Conglomerados
económicos
• Inversión privada
Enmarca el desarrollo humano en términos • Crecimiento urbano
Territorial y del entorno en el cual se desenvuelve el • Espacios públicos
Ambiental individuo. • Transporte
• Medioambiente
Refiere a la capacidad de gestión así como al • Gobierno de la ciudad
sistema legal que impactan y rigen la vida de
las personas. Es decir, a la relación entre el ciu-
dadano y la ciudadana con su autoridad, formas
Política de involucramiento y participación ciudadana.

También señala la estructura y forma de go-

bierno, es decir, las características de la admi-
nistración gubernamental.

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

1.5 UNIDAD DE ANÁLISIS

Los diversos estudios que se han desarrollado sobre la realidad de la Provincia de Lima se
dividen en dos clasificaciones, según la delimitación que hacen de su objeto de análisis:
• En primer lugar, muchos tratados anteriores han medido el desarrollo de la ciudad
de Lima tomando como unidad de análisis al Área Metropolitana, la cual incluye en
este ámbito a la Provincia de Lima y al Callao.
• En segundo lugar, están aquellos trabajos que toman como objeto de estudio
únicamente a Lima Metropolitana, coincidente con la Provincia de Lima.
El presente proyecto utiliza la segunda opción metodológica, debido principalmente a dos
razones:
• Primero, el Callao es una región distinta a la Provincia de Lima, por lo cual constituye
otra circunscripción y responde a la gestión de su propio gobierno regional.

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
24
 • Segundo, el Plan de Desarrollo de Lima Metropolitana incluirá propuestas que
solo involucrarán a la Provincia de Lima. En consecuencia, no es materia de esta
herramienta de gestión, los procesos que sigue la Provincia Constitucional del Callao
o el Gobierno Regional del Callao.

Sin embargo, es imposible negar que el Departamento de Lima se ha convertido en una

unidad importante, que incluye a la provincia del Callao así como a Lima Provincias en algunos
temas específicos: el acceso a la ciudad de Lima a través del transporte interprovincial y
aeroportuario; los asuntos hidrográficos correspondiente a las cuencas de los principales
ríos que atraviesan Lima.

Cuadro N.° D.1.4: Áreas Interdistritales

LIMA NORTE LIMA ESTE LIMA CENTRO LIMA SUR

1. Ancón 1. Ate 1. Breña 1. San Juan de
2. Carabayllo 2. El Agustino 2. Cercado Miraflores
3. Comas 3. San Juan de 3. La Victoria 2. Villa El Salvador
4. Independencia Lurigancho 4. Rímac 3. Villa María del
5. Los Olivos 4. Santa Anita 5. San Luis Triunfo
6. Puente Piedra 5. Chaclacayo 6. Lince 4. Pucusana
7. San Martín de 6. La Molina 7. Magdalena 5. Lurín
Porres 7. Lurigancho 8. Pueblo Libre 6. Pachacámac
8. Santa Rosa 8. Cieneguilla 9. San Miguel 7. Punta Hermosa
10. Barranco 8. Punta Negra
11. Miraflores 9. Santa María del Mar
12. San Isidro 10. San Bartolo
13. Surquillo
14. Jesús María
15. San Borja
16. Santiago de Surco
17. Chorrilos

Fuente: Observatorio Urbano del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (DESCO).
Disponible en: http://www.urbano.org.pe/observatorio/index.php.
Elaboración Equipo Técnico - IMP

Gráfico N.° D.1.1: División por áreas interdistritales

Fuente: Elaboración Equipo Técnico - IMP

DIAGNÓSTICO TÉCNICO PARTICIPATIVO DEL PLAN REGIONAL DE DESARROLLO CONCERTADO DE LIMA 2012-2025
25
El proceso de configuración de la ciudad ha ido cambiando paulatinamente en la última
década. Ha dejado de ser una provincia monocéntrica para convertirse en una ciudad
policéntrica. Los distritos limeños mantienen diferentes dinámicas de desarrollo.

Sin embargo, algunos de ellos encuentran similitudes que los agrupan teóricamente o
estratégicamente en cuatro áreas geográficas. Es así que los distritos del norte tienen puntos
en común entre ellos, pero diferentes con respecto de las localidades del sur, este y centro;
y lo mismo se cumple para los otros casos.

En este sentido, la utilidad de escoger estas cuatro áreas interdistritales radica en reconocer
las distintas particularidades de los procesos que sigue cada área interdistrital.

1.6 ENFOQUES TRANSVERSALES

La aplicación de un enfoque de derechos y de desarrollo humano en el Plan conlleva a hacer

visible a los grupos de la sociedad que enfrentan particulares características o condiciones
que ameritan un tratamiento diferenciado.

En ese sentido, el diagnóstico también transversaliza enfoques que facilitan la visibilidad

y la necesidad de tomar decisiones particulares sobre estos grupos, con el fin de lograr la
real vigencia de sus derechos y libertades, así como para dotarlos de las oportunidades,
capacidades y condiciones que permitan su libre desarrollo, lejos de cualquier paternalismo
o intervencionismo estatal.

Dentro del diagnóstico se incluyen de manera transversal los siguientes enfoques:

• Enfoque de género. Permite visibilizar cómo las políticas afectan de manera

diferenciada a las mujeres y a los hombres, por los particulares roles que la sociedad
históricamente le ha otorgado a cada uno de ellos. Esto incluye las particularidades
surgidas por el cuestionamiento que vienen sufriendo las masculinidades y el
reconocimiento de los derechos de igualdad y no discriminación de las personas con
diversa orientación sexual.

• Enfoque de discapacidad. Permite visibilizar a las personas que tienen alguna

discapacidad o que tienen habilidades diferentes en el espacio de las políticas
públicas, logrando, a través de acciones afirmativas o políticas inclusivas, su mejor y
mayor desarrollo en la comunidad.

• Enfoque generacional. Las políticas no suelen incorporar la voz de los niños, niñas,
adolescentes y jóvenes, en sus diseños e implementaciones; y en muchos casos
tampoco se visibiliza el papel que pueden cumplir los adultos mayores en los procesos
de política. Este enfoque permite darles un lugar, reconociendo sus diferencias de
edad, que presentan necesidades y enfoques particulares, pero incorporándolos
activamente en los procesos del desarrollo.

• Enfoque intercultural. La diversidad cultural también forma parte de la realidad, y

como tal aparece como un enfoque que permite visibilizar la realidad de las diversas
culturas que coexisten en un espacio político. Se trata, por tanto, de buscar formas
y mecanismos que permitan un diálogo permanente, respetuoso y productivo, de
las distintas cosmovisiones, logrando la inclusión social a través de políticas que se
adapten o adecúen a cada realidad cultural.

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