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Hasta el año 2012 los resultados de las

políticas públicas de vivienda en Colombia
estuvieron muy asociados al modelo de
gestión sectorial aplicado desde 1990.
PIXABAY - EDWINESTEBAN

El progreso de la política de
vivienda en Colombia
Jorge Enrique Torres
Director Ejecutivo, Centro de Estudios de la Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional – CENAC, Colombia

Las limitaciones del modelo de subsidios directos a la demanda de vivienda y cómo

se ha transformado la política habitacional en Colombia, al implementar otros tipos
de programas y subsidios para atender las necesidades de vivienda de los hogares
más pobres, se presentan en este artículo.

Desde la década de los años 90 se extendió
en América Latina el modelo de política de vivienda
fundamentado en la combinación de tres instrumen-
tos financieros: el ahorro de los hogares, los subsidios
estatales y el crédito hipotecario. El cierre financiero,
como requisito para el acceso a una vivienda social, se
logra con la armonización de estos tres instrumentos
con el precio de la solución habitacional que el hogar
selecciona para comprar. Los subsidios directos a la
demanda cumplen la función de complementar el
ingreso de los hogares. En la región este modelo es
conocido como el ABC (ahorro, bono, crédito hipo-
tecario) y se considera que viabiliza la integración del
esfuerzo económico o aporte de los hogares, el gasto
público sectorial y la oferta de mercado del crédito
hipotecario.

Noticreto 132 SEPTIEMBRE / OCTUBRE 2015


Sin embargo, en Colombia se han introducido cam-
bios recientes en la política de vivienda que han tenido
como uno de sus objetivos principales optimizar la fo-
calización de los programas de vivienda, especialmente
los dirigidos hacia los grupos de población de bajos
ingresos, generalmente afectados por sus limitaciones
de ahorro y de acceso al crédito hipotecario. Estas
condiciones hacen imposible su cierre financiero y, en
consecuencia, su acceso a las soluciones habitacionales
de oferta de la política sectorial.
Limitaciones de las políticas de vivienda
fundamentadas en el mercado y los subsi-
dios directos
La pertinencia del modelo de gestión habitacional
estatal
Hasta el año 2012, los resultados de las políticas
públicas de vivienda en Colombia estuvieron muy aso-
ciados al modelo de gestión sectorial aplicado desde
el año 1990, el cual se fundamenta en un sistema de
subsidios directos a la demanda de los hogares con
ingresos insuficientes, para atender directamente y de
manera autónoma sus necesidades habitacionales. Sin
embargo, en buena parte de los programas de vivienda
social se presentaron unas condiciones complejas en
lo relacionado con la capacidad de respuesta de la
población objeto y el desempeño de los mercados que
participan en la formación de la oferta de soluciones
habitacionales. Uno de los problemas que no fueron
resueltos completamente radicaba en que los progra-
mas e instrumentos de la política nacional de vivienda
no operaron para la población de menores ingresos,
especialmente los hogares con ingresos de menos de
dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes
(smlmv), y los que los derivan de la economía infor-
mal. De otra parte, los hogares pobres que accedían a
la asignación de los subsidios generalmente desertaban
en el proceso por la dificultad de encontrar una oferta
de vivienda de precio y características acordes con sus
expectativas e ingresos, y la imposibilidad de gestionar
los recursos propios y obtener el crédito comple-
mentario. Esto generó una población beneficiaria
que nunca pudo resolver realmente sus necesidades
habitacionales, en términos de acceder a las soluciones
planteadas por la política nacional de vivienda que,
además, fueran aceptadas por el hogar.
Para tratar esta situación y mejorar la efectividad
de estos programas la normatividad se orientó hacia la
comprobación previa del cierre financiero de los hoga-
res beneficiarios y, consecuentemente se planteó para
el Subsidio Familiar de Vivienda, SFV, el enfoque de
subsidio a la demanda efectiva. Esto, en unas ciudades
en las cuales la población objetivo está concentrada
en rangos de ingresos mensuales de los hogares gene-
ralmente inferiores a dos smlmv y en buena parte de
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Las manifestaciones
concretas de la problemática
de vivienda son complejas
y diversas y la política de
vivienda debe corresponder a
esta condición.
FLICKR - SVENWERK
GERENCIA 7
procedencia informal. La política de vivienda enfrenta-
ba, entonces, una problemática compleja y profunda,
dado que había tenido como resultado visible y motivo
de preocupación constante, la muy deficiente atención
de estos grupos de población.
Singularidad de la política
Las manifestaciones concretas de la problemática de vi-
vienda –expresadas en la demanda de servicios habita-
cionales e inmobiliarios de los hogares– son complejas
y diversas y la política de vivienda debe corresponder
a esta condición. Sin embargo, en Colombia la política
habitacional de subsidios directos inició marcada por
la singularidad en la medida en que no reconocía
gran parte de las formas como los hogares atienden
sus necesidades habitacionales con los servicios
derivados del stock habitacional. Esta singularidad se
manifestaba generalmente en el propósito de atender
la población objetivo con énfasis en un programa y dos
instrumentos: vivienda nueva y un subsidio directo a
la demanda y crédito, respectivamente. La condición
de singularidad generaba vulnerabilidad en la política
y en el sector de la vivienda y la construcción y cons-
tituye uno de los factores que alejaba a los hogares de
los programas públicos de vivienda. En este sentido,
llegar al concepto de subsidio para la demanda efectiva
simplificó al máximo las alternativas que el gobierno
nacional presentaba a la población objeto de la política
sectorial.
Recursos insuficientes
Históricamente los recursos de la política de vivienda
social habían estado distantes de los requeridos por
su población objeto, de acuerdo con la magnitud de
sus necesidades habitacionales críticas, represadas y
marginales, como las correspondientes al déficit de
vivienda, y la formación de nuevos hogares, demanda
para cambio de tenencia, segunda vivienda, etc. En
Colombia los recursos de la política de vivienda social
habían representado un monto muy bajo en términos
per cápita y una proporción del PIB sensiblemente
 8 GERENCIA
inferior a la de otros sectores sociales. Igual sucede con
su participación dentro del gasto público social total.
A nivel ilustrativo, y para contrastar, es pertinente
comentar que existe evidencia reconocida acerca de
que los países de América Latina que han alcanzado
resultados importantes respecto de las políticas nacio-
nales de vivienda son aquellos que han destinado más
del 1% anual del PIB a esta categoría del gasto social.
Las limitaciones de la oferta de VIS
En lo relacionado con la generación de soluciones ha-
bitacionales –especialmente en la oferta de vivienda de
interés prioritario (VIP) y de vivienda de interés social
(VIS)– el mercado presentaba limitaciones importantes.
En efecto, su dimensión era (y sigue siendo) insuficiente
respecto de la formación anual de nuevos hogares
y presenta problemas de diversidad en cuanto a su
localización, tipo de vivienda, área, especificaciones y
concentración en los topes de precios de los segmentos
VIP y VIS.
En Colombia ha existido un desequilibrio de mer-
cado caracterizado por un exceso de demanda sobre
la oferta, con las implicaciones que esta condición
económica deriva sobre los precios de los servicios
habitacionales e inmobiliarios. Esto no ha sido en vano
y los efectos se han sentido también, entre otros, en el
proceso de generación del stock de vivienda. Actual-
mente no se ha logrado invertir la naturaleza del flujo
de incorporación de unidades habitacionales al stock,
en lo que tiene que ver con sus formas de producción.
En efecto, el incremento del inventario habitacional en
el último período intercensal (1993-2005) tuvo como
mayor generador la producción informal de vivienda
(64,9%), proporción superior, según estimación del
CENAC, a la del período intercensal precedente (1985-
1993). En el caso de Bogotá, los datos sobre produc-
ción de vivienda durante el último período intercensal
señalan también una contribución importante de la
informalidad en la formación del stock habitacional
local, del orden del 53,7%. Esta proporción llegó a
47,8%% en el período 2006-2010.
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En Colombia los recursos
de la política de vivienda social
habían representado un monto
muy bajo en términos per
cápita y una proporción del PIB
sensiblemente inferior a la de
otros sectores sociales.
FLICKR – ELLIS CALVIN
El gasto social orientado
hacia la calificación del stock
habitacional construido, ha
tenido una participación
significativamente menor.
CORTESÍA CAMACOL
1. Página Web del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: www.minvivienda.gov.co
Esta situación del mercado habitacional ha sido la
consecuencia principal de las fallas que históricamente
se han presentado en la operación de los mercados
habitacionales y en los vacíos de la política pública
sectorial, lo cual ha determinado un nivel importante
de desatención de las necesidades habitacionales de los
hogares, especialmente en el grupo de ingresos bajos.
Una de las consecuencias se materializa en la formación
de estímulos para la autogestión de las soluciones de
vivienda, mediante diversas formas de producción
social. Reconociendo la importancia de este aporte,
se debe resaltar también que este tipo de stock gene-
ralmente contiene problemas de localización, calidad
constructiva, vulnerabilidad estructural, habitabilidad,
etc. Estos han sido hogares doblemente excluidos: del
mercado habitacional a través del nivel y la naturaleza
de sus ingresos, y de la política de vivienda a través de
su imposibilidad de gestionar el cierre financiero para
acceder a una solución de vivienda con aplicación del
Subsidio Familiar de Vivienda, SFV. Esta doble exclusión
ha determinado que la atención de sus necesidades de
alojamiento y vivienda se realicen principalmente me-
diante dos alternativas: el arrendamiento, generalmente
derivando hacia una condición de déficit cuantitativo en
la modalidad de cohabitación, y la producción informal
de vivienda, transitando hacia el déficit cualitativo, los
asentamientos precarios y las trampas de pobreza.
Frente a estas condiciones habitacionales y de
pobreza de los hogares colombianos, la política pública
nacional de vivienda ofrece desde el año 1991 el SFV, el
cual se ha concentrado en el programa de adquisición
de vivienda, especialmente de soluciones nuevas. Al
respecto, las estadísticas que registran el desempeño
de los resultados de este modelo de gestión pública
muestran que el 83,9% del valor total de subsidios asig-
nados en el período 2003-2011 correspondieron a esta
modalidad (65% del número de subsidios asignados y
81,9% del valor total de subsidios pagados1). Es decir,
el gasto social orientado hacia la calificación del stock
habitacional construido, ha tenido una participación
significativamente menor.

Fallas en los mercados de suelo urbano y
de financiación hipotecaria
Constituyen dos fallas de carácter estructural
que la política de vivienda de subsidios a la
demanda no logró superar. En el caso de la
financiación habitacional, debido a la con-
cepción de mercado del modelo de gestión
púbica sectorial, la cual había dispuesto que el
crédito que requieren los hogares se gestionara
directamente con los bancos comerciales, en
términos de mercado en cuanto a las condi-
ciones financieras de los mismos. El resultado
fue una operación de mercado que excluía a los
hogares de bajo ingreso y de ocupaciones de la
economía informal.
Respecto del suelo urbanizado, la muy baja
aplicación de instrumentos de gestión pública
del suelo urbano a nivel local, contemplados
en la legislación colombiana (Ley 388 de 1997,
especialmente), ha derivado en la formación
de barreras a la producción de VIP y VIS vía
los altos precios del suelo. Esta condición de
mercado ha determinado limitaciones severas
a la producción de vivienda social y ha cons-
tituido un factor generador y reproductor de la
segregación socio-espacial y residencial.
La política de vivienda a partir de 2012
Las anteriores son las manifestaciones más visi-
bles de los problemas que afectaron de manera
sensible el logro de los supuestos que inspiraron
el modelo de subsidios directos a la demanda.
Estas limitaciones motivaron un proceso de
replanteamiento en el sector institucional sobre
la pertinencia social de este modelo, apoyado
además en las estimaciones del déficit cuantita-
tivo y cualitativo de vivienda que evidenciaban
un rezago importante en la atención de las nece-
sidades de vivienda de los hogares de más bajos
ingresos. En estas condiciones era pertinente
El modelo implementado por la política de vivienda en Colombia desde 2012 conlleva una reforma
importante en la trayectoria de la atención de las necesidades de vivienda de los hogares.
CORTESÍA ALCALDÍA DE MARINILLA
Bogotá (571) 7562656 • Medellín (574) 4481618
Barranquilla (575) 3853841 • Cali (572) 3799058
Pereira (576) 3130090 • Bucaramanga (577) 691 3805
Barrancabermeja (57) 3168745832 • Cartagena (575) 6431132
considerar otras alternativas para la política de Santa Marta (575) 4303538 • Valledupar (57) 3145758813
Villavicencio (578) 682 0205 • Agua de Dios (57) 3175168446
vivienda, otros programas e instrumentos que Ciudad de Panamá (507) 293 3800
viabilizaran mejor focalización, mayor efectivi- www.contecon.com
dad de las soluciones habitacionales y mayor comercial@contecon.com
cobertura sobre estos grupos sociales. El reto se
relacionaba con la superación de la concepción
exclusiva de mercado de la política de vivienda,
ACREDITADO
con trascender su singularidad avanzando hacia NTC-ISO / IEC 17025:2005
09-LAB-010
la integralidad y con posicionar a las entidades
Siguenos en:
públicas del sector en funciones más activas Contecon Urbar
frente a la generación de la oferta de vivienda Laboratorios Contecon Urbar Laboratorios Contecon - Urbar
social y la financiación de largo plazo.
El modelo implementado por la política de
Actualmente somos el
vivienda en Colombia desde el año 2012 conlle-
va una reforma importante en la trayectoria de único laboratorio en el
la atención de las necesidades de vivienda de los
hogares, considerando que se basa en supuestos país con 5 sedes
que replantean las responsabilidades del Estado acreditadas en Bogotá,
en la atención a esta problemática, en beneficio
de los hogares excluidos del mercado y de los Medellín, Barranquilla,
programas de la política sectorial. De otra parte,
su formulación e implementación alineada con
Girón (Bucaramanga) y
la política social y la lucha contra la pobreza Cali.
configura mejores condiciones para la atención
de los hogares pobres, desplazados y víctimas
CONTECON
del conflicto, grupos sociales históricamente
afectados por condiciones habitacionales críticas.
Actualmente la oferta institucional del
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio,
MVCT, comprende nuevos programas que in-
tegran la participación del sector privado con la
acción directa el Estado en materia de subsidios
a la tasa de interés de los créditos hipotecarios
y participación en la generación de la oferta
de vivienda, como es el caso de los programas
Vivienda gratuita, Casa Ahorro y Mi casa ya.
Esta oferta se suma a los programas ante-
riores del Ministerio en el sector vivienda, en
materia de agua potable y a los que desarrollan
las Cajas de Compensación Familiar.
MÁS DE
34 AÑOS
TRABAJANDO
EN COLOMBIA
Y MÁS DE
12 AÑOS
EN PANAMÁ
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