Adicionales de obra en la nueva normativa

y la Directiva de la Contraloría
Con fecha 14 de mayo de 2016, se publicó en el Diario Oficial El Peruano, la Resolución de
Contraloría N° 147-2016-CG, que aprueba la Directiva N° 011-2016-CG/GPROD, que establece
las normas que regulan el denominado “Servicio de Control Previo de las Prestaciones
Adicionales de Obra”.

Un primer tema que llama mi atención es que se califique como “servicio” a esta función
exclusiva de la Contraloría que, además, tiene como solicitante a una Entidad Pública y no a
un administrado en estricto. ¿Cuál habrá sido la finalidad?, ¿se estará previendo cobrar una
tasa por la prestación del mismo? Suena poco consistente que la Contraloría General cumpla
un servicio para el desarrollo de una de sus funciones de control previo. Esto me lleva a
confusión, pues en el numeral 6.2 se señala que la decisión de la Contraloría relacionada con
las prestaciones adicionales “constituye un acto administrativo, estando sujeta a la
interposición del recurso de apelación, únicamente cuando la impugnación se sustenta en
diferente fundamentación o documentación o cuando se trate de cuestiones de puro derecho”.
¿Un servicio que culmina con un acto administrativo? En todo caso, se trataría de servicios
exclusivos prestados por la CGR y que se dan en el marco de sus atribuciones administrativas.

Otro tema que llama mi atención es que esta Directiva busca integrar medios electrónicos para
los procedimientos que se siguen. Sin embargo, de manera contradictoria, incluye el “término
de la distancia” para dichos procedimientos, en los que la presentación física de los documentos
será la regla, mientras que su presentación virtual solamente sería complementaria.

Esta Directiva se aplicará no solamente a las prestaciones adicionales en el caso de obras bajo
el ámbito normativo de la Ley de contrataciones del Estado (LCE) y su Reglamento (RLCE),
sino que se extiende también a “las prestaciones adicionales de obra resultantes de convenios
o contratos internacionales u otros similares, cuando se haya establecido su sometimiento a
la legislación nacional”.

Ahora bien, la Directiva establece definiciones que son muy importantes:

1. Prestación adicional de obra: es aquella no considerada en el expediente técnico, ni en

el contrato original, cuya realización resulta indispensable y/o necesaria para dar
cumplimiento a la meta prevista de la obra principal y que da lugar a un presupuesto
adicional.
2. Prestación adicional de obra con carácter de emergencia: comprende obras cuya no
ejecución puede afectar el ambiente o poner en peligro a la población, los trabajadores
o a la integridad de la misma obra.
3. Presupuesto adicional de obra: es la valoración económica de la prestación adicional
de una obra.

En el numeral 6.3 de la Directiva, se establece que la Contraloría, conforme a la LCE y el RLCE

debe autorizar previamente las prestaciones adicionales “cuando la incidencia acumulada
supere el quince por ciento (15%) hasta un máximo del cincuenta por ciento (50%) de dicho
monto”.

Una precisión importante que se hace es que las prestaciones adicionales de obra se originan
por situaciones imprevisibles posteriores al perfeccionamiento del contrato o por deficiencias
del expediente técnico.

En el caso de la prestaciones adicionales de obra con carácter de emergencia se establece que

la Entidad “debe comunicar por escrito esta situación a la Contraloría en un plazo máximo de
dos (2) días hábiles computados a partir de la recepción de la comunicación del inspector o
supervisor sobre la ocurrencia de la emergencia y trabajos necesarios”; es más, esta Directiva
establece que esta comunicación es una condición que debe cumplirse “para la presentación
de la solicitud de autorización previa de prestación adicional de obra con carácter de
emergencia”.

En cuanto al presupuesto adicional, la Directiva bajo comentario ha prescrito que “se formula
de manera independiente de los presupuestos deductivos y presupuestos deductivos
vinculados aprobados por la Entidad para la misma ejecución de obra”, tomando en cuenta
criterios específicos para el caso de contratación a suma alzada (precios del presupuesto
referencial ajustados por el factor de relación y el valor referencial multiplicado por el factor
de relación) y para el caso de contratación a precios unitarios (los precios unitarios,
presupuesto original contratado, presupuesto ofertado). El pacto de precios se aplica
únicamente en los casos en que “no existan precios unitarios de una determinada partida
requerida en la prestación adicional, considerando los precios de los insumos, tarifas o jornales
del presupuesto de obra y de no existir, en precios del mercado debidamente sustentados”.

En cuanto a las obligaciones que corresponde a las Entidades y a la propia Contraloría, tenemos
que se establece que antes de la presentación de la solicitud ante la CGR por parte de la
Entidad, corresponde que el Titular de la Entidad —o el Directorio en caso de empresas—
apruebe las prestaciones adicionales de obra, mediante Resolución o Acuerdo; una vez que la
CGR esté evaluando la solicitud, el Titular de la Entidad, funcionarios y servidores “deben
proporcionar oportunamente la información solicitada por la Contraloría y dar acceso a la obra,
en los casos y plazos requeridos” (numeral 6.8.2).

Se establece un régimen específico de notificaciones en el numeral 6.7, notificaciones que

pueden darse “a través de medio electrónicos o escritos [sic]”. Este es un error muy frecuente,
pues se considera como notificación escrita solo la personal, cuando en realidad también los
medios electrónicos incluyen la notificación “por escrito”. Las notificaciones se darán del
siguiente modo:

 Respecto al pronunciamiento de la CGR que resuelve la solicitud de autorización de

una prestación adicional, su notificación debe darse “dentro del plazo máximo de cinco
(5) días hábiles de emitido el pronunciamiento, caso contrario, corresponde la
aplicación del silencio administrativo positivo“.
 Respecto al pronunciamiento que resuelve el recurso de apelación eventualmente
interpuesto por la Entidad contra el primer pronunciamiento emitido por la CGR, su
notificación debe darse “dentro del plazo máximo de cinco (5) días hábiles de emitido
el pronunciamiento, caso contrario, corresponde la aplicación del silencio
administrativo negativo“.

Una vez que el pronunciamiento de la CGR haya sido notificado, el Titular de la Entidad debe
modificar el contrato, incluyendo la ampliación del monto de la garantía de fiel cumplimiento,
y disponer que los funcionarios y servidores responsables de la ejecución y pago de los
adicionales, se circunscriban al alcance de la autorización emitida por la CGR (numeral 6.8.3).

Respecto a las deficiencias que pudieran detectarse en el expediente técnico de obra,

corresponde que se disponga el deslinde de responsabilidades respecto de funcionarios o
servidores que hayan formulado y/o aprobado el referido expediente y que haya dado lugar a
los mayores costos.

En cuanto al procedimiento de autorización previa, la Directiva bajo comentario establece

disposiciones específicas, de las que quiero referirme a algunas.

En primer lugar, las disposiciones referidas al proceso y plazo para la atención de la solicitud
de autorización previa. En este caso, el proceso para la atención de la solicitud de autorización
previa “debe efectuarse en un plazo máximo de quince (15) días hábiles, contados a partir del
día siguiente de la recepción de la solicitud de autorización previa, los cuales se interrumpen
en caso la Contraloría comunique a la Entidad el requerimiento de información
complementaria” (7.1.3). El plazo para que se compute el silencio administrativo positivo surte
efecto desde el momento en que la solicitud está completa y se han subsanado las
observaciones que pudiera haber formulado la CGR. Mientras siga pendiente la subsanación,
no opera el silencio positivo. También interrumpe el plazo y no permite que el silencio positivo
opere, la solicitud por parte de la CGR de información complementaria

Queda claro también que si la incidencia acumulada no supera el 15% o supera el 50% del
monto del contrato original, la CGR “no realiza la evaluación de la solicitud de autorización y
comunica a la Entidad su improcedencia, mediante oficio emitido por la unidad orgánica a
cargo de la evaluación” (literal b del numeral 7.1.3).

Por último, el plazo para interponer el recurso de apelación es de 15 días hábiles, “contados a
partir del día siguiente de la notificación de la resolución emitida por la Contraloría que resuelve
respecto a la solicitud de autorización previa de las prestaciones adicionales de obra. En este
caso no se aplica el término de la distancia” (7.2.2).