AUTARQUIA EDUCACIONAL PARA DESENVOLVIMENTO

CULTURAL DO CABO DE SANTO AGOSTINHO- AEDECCA

FACULDADE DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS DO CABO
DE SANTO AGOSTINHO

CURSO DE POS GRADUAÇAO GESTAO PUBLICA

DOMENICA LUCAS
LANDISLAU
MANOEL GENTIL
PAULO CESAR
ERISANDRA

PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL

CABO
SUMÁRIO

1. PLANEJAMENTO PUBLICO ............................ Error! Bookmark not defined.

2.PLANEJAMENTO ORÇAMENTO ..................... Error! Bookmark not defined.

3.ORÇAMENTO/ PROGRAMA ............................. Error! Bookmark not defined.

4.ORÇAMENTO PUBLICO ................................... Error! Bookmark not defined.

5. LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL E CONTROLE DA GESTAO .... Error!

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INTRODUÇÃO

O planejamento público pode ser conceituado como um processo de elaboração,

execução e controle de um plano de desenvolvimento, que envolve a fixação de
objetivos gerais e metas específicas, tendentes a elevar níveis de renda e bem-estar
da comunidade, assim como envolve a ordenação sistemática de um conjunto de
decisões e medidas necessárias para a consecução desses objetivos, com menores
custos e maior rapidez. O papel do planejamento, nesse sentido, é tornar o processo
econômico racional, objetivo e voltado para a melhoria do bem-estar da sociedade.
De uma forma global, e mais intensamente em países em desenvolvimento, a
questão do planejamento público está vinculada diretamente à escassez de recursos
encontrados na sociedade, em relação às necessidades manifestadas pela
população. As características básicas de um planejamento público podem ser
sintetizadas nos seguintes objetivos: estabelecer o papel do tempo no plano de
ação, definir os cursos alternativos de ação para os anos vindouros; analisar os
critérios de escolha entre as alternativas disponíveis; antecipar as soluções para
problemas previsíveis; especificar as medidas de política econômica necessárias
para remover os obstáculos que limitam o crescimento da renda e a mudança
estrutural da economia.

DESENVOLVIMENTO

O propósito do planejamento governamental é definir objetivos para o futuro e os

meios para alcançá-los, de maneira que as transformações ocorridas na
comunidade na qual o governo pretende interferir não sejam determinadas
simplesmente por circunstâncias fortuitas ou externas, mas sim pelo resultado das
decisões e propósitos de toda comunidade.
O planejamento estratégico tem por objetivo o desenvolvimento de processos,
técnicas e atitudes administrativas que possibilitem avaliar as implicações futuras de
decisões presentes de modo a reduzir a incerteza envolvida no processo decisório e
consequentemente aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos maximizando
os resultados.
Uma administração pública coerente, responsável e transparente, que vise
benefícios sociais para atender a sociedade de forma satisfatória, deve priorizar o
planejamento, como forma de alcançar os objetivos da administração e como meio
para alimentar a execução e permitir o controle do que se busca.
Um ponto fundamental do planejamento estratégico é a participação direta de todos
os atores envolvidos.
As organizações públicas precisam estar com o leme do barco sob controle
contínuo, sempre voltado para a direção correta.
Desse modo a direção certa é aquela que busca atender as maiores dificuldades e
necessidades de uma cidade, e não a direção que mais agrada ao prefeito ou ao
partido. A direção precisa ser definida com a participação dos diversos atores
sociais, com análises cuidadosas do ambiente interno e externo, é um grande erro
analisar o município isoladamente sem observar a sua região, sua posição dentro do
Estado como um todo.
As prioridades precisam estar claramente definidas e bem comunicadas, devem ser
desdobradas, pois todas as Secretarias e Setores precisam de indicadores e metas,
o compromisso com a sociedade precisa ser firmado e contratualizado, já que temos
ótimos exemplos dessa prática país à fora, não precisamos reinventar a roda.
.

CONCLUSÃO

Dessa forma percebe-se que há muita burocracia ao redor do setor público, o que o
torna complexo de ser administrado, comparado ao setor privado. Para beneficio da
sociedade é importante usar o planejamento público como forma de alcançar os
objetivos e prioridades definidas pela administração pública, porém esse
planejamento requer mais seriedade, ser usada uma análise mais cuidadosa, por
que precisa ser viável tecnicamente, economicamente e socialmente.
Introdução

O modelo orçamentário brasileiro é definido na Constituição Federal de 1988 do

Brasil. Compõe-se de três instrumentos: o Plano Plurianual – PPA, a Lei de
Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual - LOA.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais.

O PPA, com vigência de quatro anos, tem como função estabelecer as diretrizes,
objetivos e metas de médio prazo da administração pública. Cabe à LDO,
anualmente, enunciar as políticas públicas e respectivas prioridades para o exercício
seguinte. Já a LOA tem como principais objetivos estimar a receita e fixar a
programação das despesas para o exercício financeiro. Assim, a LDO ao identificar
no PPA as ações que receberão prioridade no exercício seguinte torna-se o elo
entre o PPA, que funciona como um plano de médio-prazo do governo, e a LOA, que
é o instrumento que viabiliza a execução do plano de trabalho do exercício a que se
refere.

De acordo com a Constituição Federal, o exercício da função do planejamento é um

dever do Estado, tendo caráter determinante para o setor público e indicativo para o
setor privado.

Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica,

o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público
e indicativo para o setor privado.

Assim, o planejamento expresso no Plano Plurianual assume a forma de grande

moldura legal e institucional para a ação nacional, bem como para a formulação dos
planos regionais e setoriais.

O § 1º do inciso XI do art. 167 da Constituição Federal é um argumento forte em

relação à importância que os constituintes deram ao planejamento no Brasil:
 § 1º Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício
financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual,
ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de
responsabilidade.

Plano Plurianual - PPA

Encontram-se, na literatura orçamentária e financeira, indicações de alguns

problemas relacionados com o funcionamento do modelo orçamentário acima
descrito. Decorrem, em sua maioria, da inexistência da lei complementar
mencionada no § 9º do art. 165 da CF.

Em relação ao PPA, a primeira questão que pode ser colocada neste contexto se
refere ao entendimento da expressão "de forma regionalizada". Sua finalidade está
ligada ao mandato constitucional de "redução das desigualdades regionais" (§ 7º do
art. 165 da CF 88). Ou seja, sendo apresentado de forma regionalizada, o plano
permitirá ser devidamente avaliado em relação àquele objetivo.

Mas que regiões seriam estas a que se refere a Constituição? Uma primeira
indicação encontra-se no art. 35 do ADCT - CF 1988

O disposto no art. 165, § 7º, será cumprido de forma progressiva, no prazo de

até dez anos, distribuindo-se os recursos entre as regiões macroeconômicas
em razão proporcional à população, a partir da situação verificada no biênio
1986-87.

Resta, entretanto, que as regiões estão definidas como sendo as macrorregiões

adotadas pelo IBGE. Mas, de qualquer forma, cerca de 80% das ações propostas
nos projetos orçamentários estão “regionalizadas” na classificação “nacional” - o que
em nada ajuda para o cumprimento do preceito constitucional.

Além disso, é mister lembrar que o mandado constitucional exige que estados,
municípios e o Distrito Federal também pratiquem o sistema de planejamento
esboçado na Carta Magna. Nesse caso, quais seriam os parâmetros da
regionalização a ser adotada?

A terceira questão refere-se ao termo "programa de duração continuada". O que

seria isso? Não existe ainda nenhum delineamento satisfatório para este conceito.
Sua definição, apesar do destaque constitucional, não consta nem mesmo dos
projetos orçamentários apresentados.

Um passo paralelo foi dado pela LRF:

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente

derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe
para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois
exercícios.

Então, um programa que abrigue tal tipo de despesa corrente poderia ser
caracterizado também como programa de duração continuada! Foi nesse sentido as
interpretações dadas por ocasião do PPA 1991-96 e na apreciação dos Projetos de
Lei Complementar nº 222, de 1990, e nº 135, de 1996. Todas focalizavam apenas no
caráter finalístico das ações.

Felizmente, e por acaso, uma definição objetiva, mas esdrúxula, surge no

Substitutivo do PPA 2004-07 do Senador Sibá Machado. A redação do art. 2º da
Proposta do PPA era a seguinte:

Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública federal, como

instrumento de organização das ações de Governo, ficam restritos àqueles
integrantes do Plano Plurianual.

Ou seja, dada a exigência da compatibilidade da Lei Orçamentária com o PPA, o

programa nela proposto deveria constar necessariamente deste Plano. Mas, qual o
problema com esse dispositivo? Vários programas que constam da Lei Orçamentária
Anual não necessariamente constam do PPA (programas de suporte administrativo,
por exemplo). Portanto, alguma alteração havia que ser feita para consertar o
problema. Qual foi o substitutivo para esse dispositivo?

Art. 2º Os Programas, no âmbito da Administração Pública Federal, para

efeito do art. 165, § 1º, da Constituição, são os integrantes desta Lei.
Assim, ao tentar resolver um problema, resolveu-se outro, o da definição do
"programa de duração continuada". Agora são aqueles que integram a Lei que
institui o PPA.

Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO

Uma das principais funções da LDO é estabelecer parâmetros necessários à

alocação dos recursos no orçamento anual, de forma a garantir, dentro do possível,
a realização das metas e objetivos contemplados no PPA. É papel da LDO ajustar
as ações de governo, previstas no PPA, às reais possibilidades de caixa do Tesouro
Nacional e selecionar dentre os programas incluídos no PPA aqueles que terão
prioridade na execução do orçamento subsequente.

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades

da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária
anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a
política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Observe-se que prioridade pode ser entendida como o grau de precedência ou de

preferência de uma ação ou situação sobre as demais opções. Em geral, é definida
em razão da gravidade da situação ou da importância de certa providência para a
eliminação de pontos de estrangulamento. Também se considera a relevância do
empreendimento para a realização de objetivos estratégicos de política econômica e
social.

MOGNATI (2008) observa, entretanto, que a importância do Anexo de Metas e

Prioridades da LDO para a lei orçamentária tem sido relativizada pelo governo
federal nos últimos orçamentos, sendo inclusive motivo de crítica por parte do
Tribunal de Contas da União.

Da SILVA (2007) questionou a existência de compatibilidade entre as metas

constantes no PPA, na LDO e na LOA: “Se esses instrumentos de planejamento
devem manter perfeita sintonia entre si, então, depreende-se que a inconsistência
de um refletirá no resultado do outro.”

Ao observar os dados do seu estudo, constatou falta de consonância,

compatibilidade e integração entre o PPA, a LDO e a LOA. Dentre as principais
inconsistências encontradas cita:

a) falta de coerência entre o que foi planejado no PPA e as metas físicas

estabelecidas nas LDOs;

b) b) execução orçamentária de programas do orçamento de investimento

das estatais acima da dotação autorizada na LOA;

c) divergências entre as metas prioritárias estipuladas pelo Governo na

LDO e as efetivamente registradas na LOA; e

d) programas prioritários que não foram executados.

Apesar da existência de vários problemas relacionados com este importante

instrumento de planejamento, não há dúvidas que ele continua sendo útil em
antecipar o debate dos grandes problemas orçamentários (como por exemplo,
salário mínimo, compensações a estados e municípios, alterações tributárias,
política de pessoal) no fórum adequado, no plenário do Poder Legislativo.

Lei Orçamentária Anual – LOA

A lei orçamentária da União estima receitas e fixa as despesas para um exercício

financeiro. De um lado, permite avaliar as fontes de recursos públicos no universo
dos contribuintes e, de outro, quem são os beneficiários desses recursos. Reza o §
5º do artigo 165 da Constituição de 1988:

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e

entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo Poder Público;
 II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os
fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

a) Orçamentos Fiscal e da Seguridade

O Orçamento Fiscal abrange os três poderes, seus fundos, órgãos, autarquias,

inclusive as fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público. Compreende
também as empresas públicas, sociedades de economia mista e demais controladas
que recebam quaisquer recursos do Tesouro Nacional, exceto as que percebam
unicamente sob a forma de participação acionária, pagamento de serviços
prestados, ou fornecimento de bens, pagamento de empréstimo e financiamento
concedidos e transferências para aplicação em programa de financiamento. Este
último, refere-se aos 3% do IR e do IPI destinados aos FNO, FCO, FNE, e 40% das
contribuições do PIS/PASEP, destinados ao BNDES.

b) O Orçamento da Seguridade Social

Particularmente, constitui o detalhamento dos montantes de receitas vinculados aos

gastos da seguridade social - especialmente as contribuições sociais nominadas no
art. 195 da Constituição. Compreende também outras contribuições que lhe sejam
asseguradas ou transferidas pelo orçamento fiscal, bem como do detalhamento das
programações relativas à saúde, à previdência e à assistência social que serão
financiadas por tais receitas. Esse orçamento abrange todas as entidades e órgãos
vinculados à seguridade social, da administração direta e indireta, bem como fundos
e fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público.

c) Orçamento de Investimento das Estatais

As Estatais, operando nas condições e segundo as exigências do mercado, não
teriam obrigatoriedade de ter suas despesas e receitas operacionais destas
empresas integrem o orçamento público. As despesas de custeio das empresas
estatais vinculadas ao Executivo (entendidas como empresas públicas e as
sociedades de economia mista, subsidiárias, controladas) terão seus orçamentos
organizados e acompanhados com a participação do MPO, mas não são apreciadas
pelo Legislativo.

A inclusão de seus investimentos é justificada na medida em que tais aplicações

constam com o apoio do orçamento fiscal e até mesmo da seguridade que fornecem
os recursos ou com o apoio do Tesouro que concede aval para as operações de
financiamento, ou com "lucros e excedentes" de aplicações de recursos públicos.
Por uma questão de racionalidade, transparência e evitar a dupla contagem não se
incluem neste orçamento as programações de estatais cujos trabalhos integrem os
orçamentos fiscal e da seguridade social (CBTU, CODEVASF, CONAB, CPRM,
EMBRAPA, RADIOBRÁS, SERPRO).

Ciclo de planejamento e orçamento

O PPA é peça de mais alta hierarquia dentre a tríade orçamentária, embora esta
seja somente constituída de leis ordinárias. Esse é o modelo disposto em nossa
Carta Magna, que determina em seu art. 165, § 7º, que os orçamentos devem ser
compatibilizados com o plano plurianual. No § 2º desse artigo exige que a LOA deve
ser elaborada conforme dispuser a LDO. E no art. 166 § 3º, I, prevê a admissão de
emendas ao orçamento somente se compatíveis com o plano plurianual e com a
LDO.

A técnica utilizada na elaboração dessas leis orçamentárias – a do Orçamento

Programa, ao possibilitar uma linguagem unificada nas relações entre essas três
leis, permite a desejada e preconizada integração entre o planejamento e o
orçamento.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa do Poder Executivo que as envia, sob
a forma de proposta, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. Cabe ao
Chefe do Poder Executivo sancioná-las e executá-las. Compete ao Poder Legislativo
acompanhar e fiscalizar sua execução. O ciclo integrado de planejamento e
orçamento pode ser ilustrado da seguinte maneira:

Apreciação do Orçamento pelo Poder Legislativo

MOGNATTI (2008) descreve, de forma sucinta, o processo de apreciação do

orçamento no Congresso Nacional. Reconhece que é o Poder Executivo que
determina a formação da agenda para o conjunto de políticas públicas a serem
formalizadas no orçamento.

No âmbito do Poder Legislativo federal a apreciação das peças orçamentárias cabe

à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) (Art. 166,
§ 1º, I e II, CF), composta por trinta Deputados Federais e dez Senadores da
República, com igual número de suplentes, regida pela Resolução nº 1 do
Congresso Nacional, de 26 de dezembro de 2006 (Resolução nº 1/06-CN).

A CMO emite parecer e delibera sobre os projetos de lei do plano plurianual,

diretrizes orçamentárias, orçamentos anuais e suas alterações (créditos adicionais),
além de outras matérias de cunho orçamentário. Em seu âmbito são apresentadas
as emendas aos projetos para inclusão dos interesses dos parlamentares,
respeitando os prazos, limites e condições determinados pela Resolução.

Cada proposta de PPA, LDO ou LOA recebe proposições acessórias durante sua
tramitação, que auxiliarão na análise das proposições principais e determinarão
regras para atuação dos relatores e a apresentação de emendas. Dentre essas
proposições acessórias destacam-se o parecer preliminar, os relatórios setoriais
(somente no caso do projeto da LOA), as emendas e os destaques.

As emendas podem ser apresentadas pelos parlamentares de forma individualizada

ou coletiva. As emendas individuais são apresentadas por qualquer parlamentar
detentor do mandato e também por relatores das propostas, sendo estas limitadas à
correção de erros ou omissões contidas nos projetos em análise. As emendas
coletivas derivam do consenso dos parlamentares reunidos em comissões
permanentes de cada Casa do Congresso Nacional – Emendas de Comissão – ou
dos parlamentares pertencentes à mesma unidade da federação – Emendas de
Bancada. No caso das Emendas de Comissão, sua apresentação fica condicionada
à aprovação pela maioria de seus membros, e as Emendas de Bancada devem
constar de ata assinada por, no mínimo, 3/4 (três quartos) de deputados federais e
2/3 (dois terços) de senadores da respectiva unidade da federação para serem
submetidas à apreciação da CMO.

Um resumo desse procedimento pode ser visualizado no desenho criado por

MOGNATTI (2008):
3. ORÇAMENTO

O Orçamento público é o instrumento de gestão de maior relevância e provavelmente o

mais antigo da administração pública. É um instrumento que os governos usam para
organizar os seus recursos financeiros. Partindo da intenção inicial de controle, o
orçamento público tem evoluído e vem incorporando novas instrumentalidades.
Tal orçamento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existência está prevista
constitucionalmente, materializada anualmente numa lei específica que “estima a receita
e fixa despesa” para um determinado exercício. Por causa dessa característica, as
despesas só poderão ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao orçamento.
De acordo com o Art. 2º. A Lei de Orçamento conterá a discriminação da receita e
despesa deforma a evidenciar a política econômica, financeira e programa de trabalho
do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.

3.1 ORÇAMENTO- PROGRAMA

Essa técnica orçamentária foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei nº 200,de
23 de fevereiro de 1967, que menciona o orçamento-programa como plano de ação do
governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
Em cada ano será elaborado um orçamento-programa que pormenorizará a etapa do
programa plurianual a ser realizado no exercício seguinte e que servirá de roteiro à
execução coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoção do orçamento-programa no Brasil foi a
Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenação da Presidência da República nº
9, de 28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificação funcional-programática. Essa
portaria vigorou - com alterações no decorrer dos anos, porém sem mudanças
estruturais - até 1999.
A partir do exercício de 2000, houve sua revogação, pela Portaria nº 42, de 14 de abril
de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, que instituiu uma classificação
funcional e remeteu a estrutura programática aos planos plurianuais de cada governo e
esfera da federação.
A concepção do orçamento-programa está ligada à ideia de planejamento. De acordo
com ela, o orçamento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcançar,
durante um período determinado de tempo.
Figueiredo e Caggiano (2004) definem o orçamento como sendo um norteador
direcional que deve ser seguido pelos gestores em busca do atingimento dos objetivos
organizacionais, a curto prazo. Conforme Padoveze (2000), orçamento é colocar tudo a
frente do que está acontecendo hoje. Seria introduzir para o exercício posterior todos os
dados que consta no sistema de informação atual.
Com base nessa característica, o orçamento-programa ultrapassa a fronteira do
orçamento como simples documento financeiro, aumentando sua dimensão. Sendo
assim, pode-se dizer que o orçamento passa a ser um instrumento de operacionalização
das ações do governo, em consonância com os planos e diretrizes formuladas no
planejamento . Alguns autores têm destacado vantagens do orçamento-programa em
relação a métodos de elaboração orçamentária tradicionais, para tanto algumas ações e
tabelas devem-se ser pensadas para que este orçamento seja efetivado :
• • Melhor planejamento de trabalho;

• • Maior precisão na elaboração dos orçamentos;

• • Maior determinação das responsabilidades;

• • Maior oportunidade para a relação dos custos;

• • Maior compreensão do conteúdo orçamentário por parte do Executivo, do

Legislativo e da população em geral;

• • Facilidade para identificação de duplicação de funções;

• • Melhor controle da execução do programa;

• • Identificação dos gastos e realizações por programa e sua comparação em

termos
• Absolutos e relativos;
• Apresentação dos objetivos e dos resultados da instituição e do inter-
relacionamento entre custos e programas;

• Ênfase no que a instituição realiza e não no que ela gasta

3.2 FLUXOS DO PROCESSO DE ELABORAÇÃO DA PROPOSTA

ORÇAMENTÁRIA

A evolução do orçamento clássico trouxe um novo enfoque na elaboração da peça

orçamentária. Evidenciar as "coisas que o governo compra" passa a ser menos

importante em relação às "coisas que o governo faz". Pode – se dizer que
orçamento é a repetição dos dados gerenciais atuais, mais só que com dados
previstos, ou seja, basta colocar no sistema de informação gerencial os dados que
deverão ocorrer no futuro. Segundo Horngren, Sundem e Stratton (2004) o
orçamento é um método pelo qual os gestores utilizam como apoio para suas
funções de planejamento e controle. O orçamento ajuda os gestores a traçar os
objetivos.

De maneira simples, o orçamento é uma estimativa, uma previsão de receitas e a

fixação de despesas que serão realizadas por um governo no exercício seguinte. Ao
final do processo de elaboração, o Orçamento Público materializa-se numa lei, a
LOA – Lei Orçamentária Anual.

No Brasil, a prática orçamentária federal antecedente à Lei nº 4.320, de 1964,

baseava-se na técnica tradicional de orçamentação. Essa técnica clássica produz
um orçamento que se restringe à previsão da receita e à autorização de despesas.

Não se verifica uma preocupação primária com o atendimento das necessidades

bem formuladas da coletividade ou da própria administração pública. Nem mesmo
ficam claros os objetivos econômicos e sociais que motivaram a elaboração da peça
orçamentária.

Por outro lado, nesse modelo de orçamento, há uma preocupação exagerada com o
controle contábil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra
característica dessa técnica é a elaboração orçamentária com viés inercial (ou
incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
Ao tomar essa direção, a distribuição dos recursos para unidades orçamentárias se
dá com base na proporção dos recursos gastos em exercícios anteriores e não em
função do programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distorções
são inevitáveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto
indiscriminado, apenas para garantir maior "fatia" nos orçamentos seguintes.
Em sua elaboração, o orçamento-programa tem uma lógica que o distingue de
outros modelos. Essa lógica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas,
dão a esse modelo toda a sua peculiaridade. Exemplo:

FASES CARACTERÍSTICAS

• Determinação da situação - Identificação dos problemas existentes;

• Diagnóstico da situação - Identificação das causas que concorrem para o

surgimento dos problemas;

• Apresentação das soluções - Identificação das alternativas viáveis para solucionar

os problemas;

• Estabelecimento das - Ordenamento das soluções encontradas;

• Definição dos objetivos - Estabelecimento do que se pretende fazer e o que se

conseguirá com isso;

• Determinação das tarefas - Identificação das ações necessárias para atingir os

Objetivos;

• Determinação dos recursos - Arrolamento dos meios sejam recursos humanos,

materiais, técnicos, institucionais ou serviços de terceiros necessários;

• Determinação dos meios financeiros - Expressão monetária dos recursos alocados;

Com o desenvolvimento do pensamento empresarial e acadêmico, que efetua o

acompanhamento e controle da Função Administrativa estatal, era necessário
estabelecer mecanismos que proporcionassem bases seguras para a condução das
atividades empresariais. Neste contexto, surgiram as técnicas orçamentárias mais
conhecidas: - Orçamento Tradicional; - Orçamento Base Zero; - Orçamento de
Desempenho; - Orçamento-Programa; - Sistema de Planejamento, Programação e
Orçamento; - Sistema de Racionalização do Orçamento; - dentre outras técnicas.

3.3 FASE DA EXECUÇÃO; FASE DO MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO

Nas últimas décadas, o monitoramento e a avaliação de políticas públicas e

programas governamentais assumiram grande relevância para as funções de
planejamento e gestão. Para Giacomoni (2010), a despeito da existência de
experiências anteriores, o interesse pelo monitoramento e pela avaliação tomou
grande impulso com a modernização da administração pública. Em vários países,
esse movimento foi seguido pela adoção dos princípios da gestão pública
empreendedora e por transformações das relações entre Estado e sociedade. Tais
mudanças, no Brasil, decorreram das transformações observadas na sociedade e no
próprio Estado durante as últimas décadas. A interrupção, na década de 1980, de
uma longa história de crescimento que caracterizava o Brasil é, conforme Giacomoni
(2010), resultado de um amplo conjunto de causas, entre as quais se pode destacar:
o peso insustentável da dívida externa; o imobilismo gerado por uma excessiva
proteção à indústria nacional; o fracasso dos programas de estabilização no
combate à inflação; a extenuação de um modelo de desenvolvimento baseado
fundamentalmente na intervenção generalizada do Estado na economia; e, por fim, o
esgotamento apoiado na crise do Estado brasileiro, que diminuiu sensivelmente sua
capacidade de investir, reduzindo, assim, sua aptidão para promover o
desenvolvimento. Foi em seu aspecto financeiro que a crise se tornou mais agudo,
levando a economia a uma espiral inflacionária que provocou uma queda nos níveis
de poupança do setor público. Formou-se, com isso, um ambiente de incertezas que
dificultou a retomada dos investimentos e ampliou ainda mais as desigualdades
sociais. A ampliação das desigualdades sociais, por sua vez, provocou um
crescimento da demanda por ações e serviços sociais.

O processo de avaliação e conceitos como o de qualidade do gasto no setor público

surgiram em meados do século XX com a transição do modelo burocrático de Weber
para o da administração pública gerencial. Motivadas por uma insatisfação com a
administração pública burocrática, essas transformações pretendiam consolidar
alternativas para confrontar a crise fiscal do Estado; estratégias para redução de
custos e para o aumento da eficiência, eficácia e efetividade da administração e dos
serviços que cabiam ao Estado; e instrumentos de proteção ao patrimônio público.
A Constituição Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo orçamentário,
instituindo três leis cuja iniciativa para proposição é exclusiva do Poder Executivo:
• O Plano Plurianual - PPA;

• A Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO;

• A Lei Orçamentária Anual - LOA.

Os projetos de lei referentes a cada um desses três instrumentos são submetidos à

apreciação das duas casas do Congresso Nacional (Câmara dos Deputados e
Senado Federal), mais especificamente à Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização, formada por Deputados e Senadores.
Afinal, o que são os princípios orçamentários? De um modo objetivo, podemos dizer
que: os princípios orçamentários são aquelas regras fundamentais que funcionam
como norteadoras da prática orçamentária. São um conjunto de premissas que
devem ser observadas durante cada etapa da elaboração orçamentária.
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997):é
um conjunto de proposições orientadoras que balizam os processos e as práticas
orçamentárias, com vistas a dar-lhe estabilidade e consistência, sobretudo ao que se
refere a sua transparência e ao seu controle pelo Poder Legislativo e demais
instituições da sociedade...
Mesmo reconhecendo a importância dos princípios orçamentários na formulação dos
orçamentos, não há uma aprovação absoluta e unânime destes. Segundo SILVA
(1962),esses princípios não têm caráter absoluto ou dogmático, mas constituem
categorias históricas e, como tais, estão sujeitos a transformações e modificações
em seu conceito e significação.
É comum encontrar na literatura clássica sobre orçamento doutrinadores divergindo
sobre estrutura e conceituação dos princípios orçamentários. Todavia, existem
aqueles que são geralmente aceitos, os quais serão objetos de nosso estudo neste
módulo. Nesse sentido, é bom ter em mente que a instituição dos princípios
orçamentários remonta aos tempos do Estado Liberal, época em que as finanças
públicas eram pouco complexas.
Ao analisar os princípios orçamentários, podemos dividir, para fins deste estudo, em
duas categorias distintas: os princípios orçamentários clássicos (ou tradicionais) e os
princípios orçamentários modernos (ou complementares).Os princípios
orçamentários clássicos são aqueles cuja consolidação deu-se ao longo do
desenvolvimento do orçamento (desde a Idade Média, até meados do Século XX) e
surgiram numa época em que os orçamentos tinham forte conotação jurídica. Para
saber mais sobre o assunto, ver Sanches (1947).Já os princípios orçamentários
modernos começaram a ser delineados na era moderna do orçamento, quando sua
função extrapolou as fronteiras político-legalistas, invadindo o universo do
planejamento (programação) e da gestão (gerência).
3.3.1 O PLANO PLURIANUAL O Plano Plurianual ("PPA"), no Brasil, previsto no
artigo 165 da Constituição Federal de 1988, e regulamentado pelo Decreto nº 2.829,
de 29.10.1998, em plena compatibilidade com o princípio do orçamento
investimento, estabelece as medidas, gastos e objetivos a serem seguidos pela
Administração ao longo de um período (exercício) de quatro anos. É aprovado por lei
quadrienal, sujeita a prazos e ritos diferenciados de tramitação e tem vigência do
segundo ano de um mandato do Poder Executivo até o final do primeiro ano do
mandato seguinte. Nele se prevê a atuação do Governo, durante o período
mencionado, em programas de duração continuada já instituídos ou a instituir no
médio prazo, buscando o cumprimento do princípio da continuidade da prestação do
serviço público, em prol do interesse público. Com a obrigatoriedade do PPA,
tornou-se obrigatório o Governo planejar todas as suas ações e também seu
orçamento de modo a não ferir as diretrizes nele contidas, somente devendo efetuar
investimentos em programas estratégicos previstos na redação do PPA para o
período vigente. A Constituição, também, sugere que a iniciativa privada volte suas
ações de desenvolvimento para as áreas abordadas pelo plano vigente.
O PPA é dividido em planos de ações, e cada plano deverá conter: objetivo, órgão
do Governo responsável pela execução do projeto, o valor, o prazo de conclusão, as
fontes de financiamento, o indicador que represente a situação que o plano visa
alterar, a necessidade de bens e serviços para a correta efetivação do previsto, a
regionalização do plano, etc.

3.3.2 A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS A Lei de Diretrizes Orçamentárias

("LDO") tem a finalidade precípua de orientar a elaboração dos orçamentos fiscal e
da seguridade social e de investimento das empresas estatais. Busca sincronizar a
Lei Orçamentária Anual ("LOA") com as diretrizes, objetivos e metas da
administração pública, estabelecidas no PPA, em estrita observância aos princípios
do orçamento investimento e da unidade orçamentária. De acordo com o parágrafo
2º, do art. 165, da Constituição Federal de 1988, a LDO deverá trazer as metas e
prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da LOA, disporá sobre as
alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das
agências financeiras oficiais de fomento.Em observância do princípio da anualidade
orçamentária, a LDO será elaborada, anualmente, pela Administração e aprovada
pelo Poder Legislativo que, após aprovação, devolverá ao Executivo para sação. É
importante destacar que a Constituição de 1988 não prevê a possibilidade de
rejeição do projeto de lei de diretrizes orçamentárias, uma vez que prescreve, em
seu art. 57, §2º, que a sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do
projeto, logo, o projeto após entregue pelo Executivo deverá ser analisado e
encaminhado para aprovação. Enfim, o Anexo de Metas Fiscais compreenderá: a
previsão trienal da receita, da despesa, estimando, assim, os resultados nominal e
primário; a previsão trienal do estoque da dívida pública, considerando os passivos
financeiro e permanente; a avaliação do cumprimento das metas do ano anterior; a
evolução do patrimônio líquido ou passivo real descoberto (resultado patrimonial
negativo); a avaliação financeira e atuarial dos fundos de previdência dos servidores
públicos; a Estimativa

de compensação da renúncia de receitas (anistias, remissões, isenções, subsídios

etc.) e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
4.Orçamento Público

O orçamento é instrumento de planejamento de qualquer entidade, seja pública ou

privada, e representa o fluxo previsto dos ingressos e das aplicações de recursos
em determinado período.

Princípios Orçamentários

Os princípios orçamentários visam estabelecer regras básicas, a fim de conferir

racionalidade, eficiência e transparência aos processos de elaboração, execução e
controle do orçamento público. Válidos para todos os Poderes e para todos os entes
federativos - União, Estados, Distrito Federal e Municípios -, são estabelecidos e
disciplinados tanto por normas constitucionais e infraconstitucionais quanto pela
doutrina.
UNIDADE OU TOTALIDADE: De acordo com este princípio, o orçamento deve ser
uno, ou seja, cada ente governamental deve elaborar um único orçamento. Este
princípio é mencionado no caput do art. 2º da Lei no 4.320, de 1964, e visa evitar
múltiplos orçamentos dentro da mesma pessoa política. Dessa forma, todas as
receitas previstas e despesas fixadas, em cada exercício financeiro, devem integrar
um único documento legal dentro de cada nível federativo: LOA.
UNIVERSALIDADE: Segundo este princípio, a LOA de cada ente federado deverá
conter todas as receitas e as despesas de todos os Poderes, órgãos, entidades,
fundos e fundações instituídas e mantidas pelo poder público. Este princípio é
mencionado no caput do art. 2º da Lei no 4.320, de 1964, recepcionado e
normatizado pelo § 5º do art. 165 da CF.
ANUALIDADE OU PERIODICIDADE: Conforme este princípio, o exercício financeiro
é o período de tempo ao qual se referem a previsão das receitas e a fixação das
despesas registradas na LOA. Este princípio é mencionado no caput do art. 2º da
Lei no 4.320, de 1964. Segundo o art. 34 dessa lei, o exercício financeiro coincidirá
com o ano civil (1o de janeiro a 31 de dezembro).
EXCLUSIVIDADE: O princípio da exclusividade, previsto no § 8º do art. 165 da CF,
estabelece que a LOA não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à
fixação da despesa. Ressalvam-se dessa proibição a autorização para abertura de
créditos suplementares e a contratação de operações de crédito, ainda que por
Antecipação de Receitas Orçamentárias - ARO, nos termos da lei.
ORÇAMENTO BRUTO: O princípio do orçamento bruto, previsto no art. 6º da Lei no
4.320, de 1964, preconiza o registro das receitas e despesas na LOA pelo valor total
e bruto, vedadas quaisquer deduções.
NÃO VINCULAÇÃO DA RECEITA DE IMPOSTOS: Estabelecido pelo inciso IV do
art. 167 da CF, este princípio veda a vinculação da receita de impostos a órgão,
fundo ou despesa, salvo exceções estabelecidas pela própria CF: Art. 167. São
vedados: [...] IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa,
ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem
os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de
atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos
arts. 198, §2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito
por antecipação de receita, previstas no art. 165, §8º, bem como o disposto no §4o
deste artigo; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de 19.12.2003); [...]
§4º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se
referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a
e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento
de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional no 3, de 1993).

Receita Pública

A receita pública é o montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro Nacional,

incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas
e as necessidades de investimentos públicos. Em outras palavras, podemos afirmar
que a receita é constituída pelos recursos obtidos pelo Estado, através da
arrecadação dos tributos e de outras fontes (aluguéis de imóveis, multas, etc.),
durante um determinado período financeiro (no caso do Brasil coincide com o ano
civil).
Esses recursos serão utilizados no planejamento e execução das despesas públicas
que são da responsabilidade do Estado, com o objetivo de oferecer bens e serviços
à sociedade.

Classificação Orçamentária da Receita

A classificação da receita orçamentária, a exemplo do que ocorre na despesa, é de

utilização obrigatória por todos os entes da Federação, sendo facultado o seu
desdobramento para atendimento das respectivas necessidades. Sobre o assunto,
as receitas orçamentárias são classificadas segundo os seguintes critérios:
1. natureza de receita;
2. indicador de resultado primário;
3. fonte/destinação de recursos; e
4. esfera orçamentária.

Classificação Orçamentária da Receita - Categoria Econômica

Quanto à categoria econômica [tabelas nos itens 8.1.1. e 8.1.2.], os §§ 1º e 2º do art.

11 da Lei no 4.320, de 1964, classificam as receitas orçamentárias em Receitas
Correntes e Receitas de Capital:
RECEITAS CORRENTES: São arrecadadas dentro do exercício, aumentam as
disponibilidades financeiras do Estado, em geral com efeito positivo sobre o
Patrimônio Líquido, e constituem instrumento para financiar os objetivos definidos
nos programas e ações correspondentes às políticas públicas.
RECEITAS DE CAPITAL: Aumentam as disponibilidades financeiras do Estado.
Porém, de forma diversa das Receitas Correntes, as Receitas de Capital não
provocam efeito sobre o Patrimônio Líquido.
ORIGEM: A origem é o detalhamento das categorias econômicas Receitas
Correntes e Receitas de Capital, com vistas a identificar a procedência das receitas
no momento em que ingressam nos cofres públicos.
ESPÉCIE: A espécie, nível de classificação vinculado à origem, permite qualificar
com maior detalhe o fato gerador das receitas.

Classificação Orçamentária da Receita - Categoria Fonte de Recursos

Instrumento criado para assegurar que receitas vinculadas por lei a finalidade
específica sejam exclusivamente aplicadas em programas e ações que visem a
consecução desse objetivo. As fontes/destinações de recursos agrupam
determinadas naturezas de receita, conforme haja necessidade de mapeamento
dessas aplicações de recursos no orçamento público. Como mecanismo integrador
entre a receita e a despesa, o código de fonte/destinação de recursos exerce duplo
papel no processo orçamentário: na receita, indica o destino de recursos para o
financiamento de determinadas despesas; na despesa, identifica a origem dos
recursos que estão sendo utilizados

Ingressos Financeiros Orçamentários e Extra Orçamento

RECEITA ORÇAMENTÁRIA: Disponibilidades de recursos financeiros que

ingressam durante o exercício e constituem elemento novo para o patrimônio
público. Instrumento por meio do qual se viabiliza a execução das políticas públicas,
a receita orçamentária é fonte de recursos utilizada pelo Estado em programas e
ações cuja finalidade precípua é atender às necessidades públicas e demandas da
sociedade.
INGRESSOS EXTRAORÇAMENTÁRIOS: Recursos financeiros que apresentam
caráter temporário e não integram a LOA. O Estado é mero depositário desses
recursos, que constituem passivos exigíveis e cujas restituições não se sujeitam à
autorização legislativa. Exemplos: Depósitos em Caução, Fianças, Operações de
Crédito por ARO5, emissão de moeda e outras entradas compensatórias no ativo e
passivo financeiros.

Despesa Pública
Despesa pública é a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade
ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para a
execução de fim a cargo do governo.
Com base nas receitas arrecadadas, o governo realiza os gastos previstos na
Constituição, na legislação e no respectivo plano de governo, tendo em vista atender
as demandas da sociedade.
Nesse sentido, o orçamento deve abranger todos os gastos dos órgãos e entidades
da Administração Pública, que são responsáveis por fornecer bens e serviços em
quantidade e qualidade adequadas à população. Cabe lembrar que todas as
despesas públicas devem ser autorizadas por lei. Assim, a Lei Orçamentária é
fundamental para viabilizar as políticas públicas do governo.

Fases ou Estágios da Despesa Orçamentária: Fixação; Licitação (modalidades)

; Empenho (modalidades); Liquidação e Pagamento.

FIXAÇÃO: a despesa é fixada na Lei Orçamentária Anual (LOA).

LICITAÇÃO: é o conjunto de procedimentos administrativos (administrativos porque
parte da administração pública) para as compras ou serviços contratados pelos
governos Federal, Estadual ou Municipal, ou seja todos os entes federativos. Suas
modalidades são Concorrência, Tomada de Preços, Concurso, Convite, Leilão e
Pregão.
EMPENHO: é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o
ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de
pagamento, pendente ou não, de implemento de condição.
LIQUIDAÇÃO: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, é a
comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho.
A finalidade é reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a
importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação
PAGAMENTO: consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo
dessa forma o débito ou obrigação.
Esquema da execução da Despesa Pública

EMPENHO: é o primeiro estágio da despesa e pode ser conceituado como sendo o

ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado a obrigação de
pagamento, pendente ou não, de implemento de condição.
LIQUIDAÇÃO: consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito, é a
comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações constantes do empenho.
A finalidade é reconhecer ou apurar a origem e o objeto do que se deve pagar, a
importância exata a pagar e a quem se deve pagar para extinguir a obrigação
PAGAMENTO: consiste na entrega de numerário ao credor do Estado, extinguindo
dessa forma o débito ou obrigação.

Classificação da Despesa Orçamentária (Institucional; Funcional; Estrutura

Programática; Natureza da Despesa

A classificação institucional reflete a estrutura organizacional de alocação dos

créditos orçamentários, e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão
orçamentário e unidade orçamentária.
A classificação funcional segrega as dotações orçamentárias em funções e
subfunções, buscando responder basicamente à indagação “em que” área de ação
governamental a despesa será realizada.
Toda ação do Governo está estruturada em programas orientados para a realização
dos objetivos estratégicos definidos no Plano Plurianual – PPA para o período de
quatro anos
A Natureza da Despesa Orçamentária é o conjunto de informações que constitui a
natureza de despesa orçamentária forma um código estruturado que agrega a
categoria econômica, o grupo, a modalidade de aplicação e o elemento.

Quadro dos Códigos dos Orçamentos e Quadro de Classificação quanto a

Natureza da Despesa
Créditos Orçamentários: conceitos; Tipos (Suplementares Especiais e
Extraordinários); Formas de Abertura dos Créditos Adicionais (lei 4.320/64 art
42 e 43).

Durante a execução do orçamento, as dotações inicialmente aprovadas na LOA

podem revelar-se insuficientes para realização dos programas de trabalho, ou pode
ocorrer a necessidade de realização de despesa não autorizada inicialmente. Assim,
a LOA poderá ser alterada no decorrer da sua execução por meio de créditos
adicionais, que são autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente
dotadas na LOA. Os créditos adicionais são classificados em:
CRÉDITOS ESPECIAIS: destinados a despesas, para as quais não haja dotação
orçamentária específica, devendo ser autorizados por lei. Note-se que sua abertura
depende da existência de recursos disponíveis. Os créditos especiais não poderão
ter vigência além do exercício em que forem autorizados, salvo se o ato de
autorização for promulgado nos últimos quatro meses, caso em que, reabertos nos
limites dos seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro
subsequente;
CRÉDITOS EXTRAORDINÁRIOS: destinados a despesas urgentes e imprevisíveis,
como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, conforme
art. 167 da CF. Na União, serão abertos por medida provisória. Os créditos
extraordinários não poderão ter vigência além do exercício em que forem
autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses
daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites dos seus saldos, serão
incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente; e
CRÉDITOS SUPLEMENTARES: destinados a reforço de dotação orçamentária. A
LOA poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares, limitados a
determinada importância ou percentual, sem a necessidade de submissão ao Poder
Legislativo. Os créditos suplementares terão vigência no exercício em que forem
abertos.
5.Lei da Responsabilidade Fiscal

Um dos maiores desafios do setor público e verificar com responsabilidade ética,

vários conjuntos de princípios e elementos que podemos considerar como uma
estrutura base de governança.
Neste princípio destaca se.
[...] os fatores essenciais que contribuem para uma governança corporativa sólida,
são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente administrativo; administração de
risco; conformidade e complacência; monitoramento e relato da avaliação de
desempenho; responsabilidade de prestar contas; conformidade versus
desempenho.
Para manter o equilíbrio das finanças públicas e regulamentar a nossa Constituição
Federal, surgiu a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), de acordo com a Lei
complementar n. 101, de 04 de maio de 2000, onde ela estabeleceu algumas
normas gerais sobre as finanças publicas que foram impostas aos três níveis do
governo, tanto para o Federal, Estadual e Municipal. Essa Lei de Responsabilidade
Fiscal, dentre suas normas impostas, também exigiu a transparência dos governos
em todas as suas etapas, no planejamento, no orçamento e na execução dos
gastos. E desta forma a Lei de Responsabilidade Fiscal criou os relatórios básicos
sendo eles emitidos bimestral, quadrimestral e anual.
Com a exigência de seus relatórios, a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu art.
54, estabeleceu que no final de cada quadrimestre fosse emitido um relatório de
gestão fiscal (RGF), pelos administradores titulares dos órgãos e poderes que são
relacionados no seu art. 20, sendo publicado com no máximo 30 dias ao final de
cada encerramento do quadrimestre, e deve ser visto ao público e por meio
eletrônico. A Lei de Responsabilidade Fiscal também
obriga dentro deste modelo Federativo que é parte importante aos olhos da
população, que é a divulgação mensal na internet da lista daqueles que não
obedeceram os limites que foram estabelecidos pelo Senado em caso de dividas
nos cofres públicos.
O propósito da LRF é elevar a transparência na gestão do gasto público, permitindo
que os mecanismos de mercado e o processo político sirvam como instrumento de
controle e punição dos governantes que não agirem de maneira correta. Ao mesmo
tempo, espera-se que os bons administradores sejam premiados com o
reconhecimento da população e do mercado, inclusive com maior acesso a crédito,
Com essa idéia, compreende-se o quanto a contabilidade pública é de primordial
importância para que se tenha o controle e organização na demonstração das
contas públicas, sendo que, pela transparência que se torna fundamental nas
finanças públicas, onde demonstra os atos de gestores e administrados de forma
bem clara. E é por meio da contabilidade pública
que se torna função social, onde se pode demonstrar a toda a sociedade de
como e onde os recursos públicos estão sendo utilizados e quais suas prioridades.

5.1 A Lei de Responsabilidade Fiscal

LRF é um código de conduta para os administradores públicos de todo o País, que

passa a valer para os três Poderes, tanto para o Executivo, o Legislativo e o
Judiciário, e que envolve as três esferas de governo que são o Federal, o Estadual e
o Municipal. E a LRF vai mudar a história da administração pública no Brasil, sendo
que, por meio dela, todos os governantes passarão a obedecer a normas e limites
para administrar as finanças na gestão fiscal, prestando contas sobre quanto e como
gastam os recursos da sociedade, representando um marco para a administração
pública brasileira, pois visa uma gestão responsável, eficiente, eficaz e, sobretudo
transparente em prol da sociedade, possibilitando não só a aplicação de sanções
àqueles que não cumprirem as determinações nela contidas, como também
assegurando à sociedade o acompanhamento através da divulgação de todos os
seus demonstrativos. Oficialmente chamada de Lei Complementar n. 101, aprovada
em 04 de maio de 2000, ela surgiu em um momento de grande descrédito na gestão
pública, diante de muitos exemplos de descalabro financeiro conduzido pelo excesso
de endividamento público e elevadas despesas de custeio, sobretudo as despesas
com pessoal e foi justificada pelo costume, onde na política brasileira daqueles
gestores que promoveram obras de grande porte no final de seus mandatos
deixando a conta arcada para seus sucessores, e assim dando ênfase a total falta
de credibilidade do cidadão para com aqueles que governam nosso País. Sobretudo,
acredita-se que a punibilidade, o combate visível constante para as ações dos
corruptores, independentemente de classe social, do prestigio detido pelo advogado
defensor ou ligação familiar interferente poderão abreviar o engajamento e
envolvimento do controle social. Opina-se que, com isso, a adolescência e a
juventude das periferias em grandes ou pequenas cidades tenderão a voltar a
acreditar no estado e sua estrutura. A LRF, na verdade, introduziu uma nova cultura
do gasto, ou melhor, uma nova cultura da gestão que possibilita valorar o equilíbrio
fiscal como meta a ser perseguida, e para tanto, a lei apresenta diversos princípios,
diversos parâmetros, entre os quais podemos destacar : o planejamento, a
transparência, os limites de endividamento, o estabelecimento de mecanismos para
concessão de renuncias fiscais e a prudência. Sendo assim, a LRF se ocupa de
estabelecer padrões de boa governança, apresentando uma preocupação com dois
agregados macroeconômicos que muito vêm pressionando as contas públicas no
Brasil, que trata-se do endividamento público e as despesas de pessoal, sobretudo
no que se refere ao aumento excessivo nas ultimas décadas dos gastos com
inativos e despesas de natureza previdenciária. Quanto ao endividamento, a
irresponsabilidade fiscal atingiu nas últimas décadas, níveis surpreendentes,
sobretudo a dívida pública interna após o plano real, determinando um impacto
muito grande nas contas públicas. Essa escalada do endividamento público
comprometeu a estabilidade macroeconômica e as perspectivas de crescimento,
porque o governo, ao restringir o financiamento do déficit público através do imposto
inflacionário, optou pelo financiamento via dívida pública, aumentando assim, as
taxas de juros no período. Essa política econômica, certamente comprometeu o
crescimento econômico brasileiro, barrando um desenvolvimento sustentado. Essa
situação demonstra que embora estejamos fazendo um enorme esforço de
contingenciamento de despesas correntes, as despesas financeiras sufocam as
contas públicas brasileiras. Diante desse diagnóstico, o estabelecimento de regras
claras e rígidas para conter a escalada do endividamento público, bem como para a
manutenção de uma relação estável da dívida, é imperiosa, sob pena de
comprometermos de vez o crescimento econômico, além do que, o endividamento
excessivo caracteriza-se como pacto sinistro entre gerações. Afirma se sobre o
acompanhamento das despesas públicas, que: [...] a exigência de declaração formal
de adequação diante do PPA e da LDO, além da lei orçamentária anual, cria o
comprometimento direto do ordenador pelo rigoroso acompanhamento do aumento
das despesas. Como decorrência, o gerenciamento orçamentário e financeiro tem
mais um elemento de checagem obrigatória antes de emitir qualquer empenho ou
autorizar movimentações financeiras: verificar se implica ou não aumento de
despesas. Porconseguinte diz se que a LRF buscou ensejar o planejamento na
administração pública bem como determinar a busca de eficiência nos gastos
públicos, não necessariamente gastando menos, mas sim gastando melhor ao
passo que incentivou o aumento da arrecadação própria dos entes federados
mediante a cobrança eficiente dos tributos de sua competência. Tudo contribuirá
para superavits primários que conduzirão para a estabilidade macroeconomica, além
de determinar a imposição de limites para a dívida pública. Essa lei inova a
contabilidade pública e a execução do orçamento público à medida que introduz
diversos limites de gastos como foi dito, esse é um procedimento conhecido como
gestão administrativa, seja ela para as despesas do exercício, de
contingenciamento, limitação de empenhos, ou seja, para o grau de endividamento.
O poder Executivo, sendo o principal agente responsável pelas finanças públicas, a
Lei de Responsabilidade Fiscal, os Poderes Legislativo e Judiciário também são
submetidos à referida norma. A lei da LRF provocou uma mudança substancial na
maneira como é conduzida a gestão financeira dos três níveis de governo. Assim,
tornou-se preciso saber planejar o que deverá ser executado, pois além da
execução deve-se controlar os custos envolvidos, cumprindo o programado dentro
do custo previsto. Sua criação fez parte do esforço em reformas do estado
promovido pelo governo federal para estabilizar a economia brasileira a partir da
moeda do Plano Real. Conforme vários entendidos , o art. 48 da Lei Complementar
de 101/2000, discorre a respeito da LRF, destaca que são instrumentos de
transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em
meios eletrônicos de acesso ao publico: O Plano Plurianual de Governo; A Lei de
Diretriz Orçamentária; A Lei Orçamentária Anual; O Relatório Resumido de
Execução Orçamentária; O Relatório de Gestão Fiscal; A Prestação de Contas e o
Respectivo Parecer Prévio. A LRF, também promoveu a transparência dos gastos
públicos e obriga que as finanças sejam apresentadas detalhadamente ao tribunal
de contas da União, do Estado e também dos municípios. Tais órgãos podem
aprovar as contas ou não. E, em caso das contas serem rejeitadas, será instaurado
investigação em relação ao poder executivo em questão, assim podendo resultar em
multas ou mesmo na proibição da nova tentativa de disputar novas eleições. Neste
caso o poder executivo sendo o principal agente responsável pelas finanças
públicas, o foco da Lei de Responsabilidade Fiscal, sendo assim, os poderes
legislativos e judiciários, também são submetidos à referida norma, e com isso a lei
inova a contabilidade pública e a execução do orçamento público à medida que são
introduzidos os diversos limites de gastos no governo. No segmento público as
informações disponibilizadas pela contabilidade pública, são indispensáveis para
uma boa administração pública na qual, a para a gestão é preciso gerar dados
importantes que permitem aos controladores internos e externos o acesso rápido e
de fácil compreensão. E assim, com essa gama de informações precisas e claras
que se institui a LRF, que foi normatizada para a grande necessidade da prestação
de contas no setor público. A LRF apresenta para o planejamento dos gastos
públicos, a mesma base instituída pela Constituição Federal que fala do Plano
Plurianual - PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO e a Lei Orçamentária
Anual - LOA. O Plano Plurianual, que é a lei de periodicidade quadrienal, dá inicio no
segundo ano de mandato do chefe do Poder Executivo e encerra no primeiro ano de
mandato do sucessor, que foi instituído pelo art. 65 da Constituição Federal de 1988
que atua como agente normatizado e regulador do exercício econômico cuja função
implica em fiscalizar, planejar e incentivar dentro do segmento do setor público, onde
para o setor privado tem apenas a função de indicar o procedimento adotado pelo
setor público. A Lei de Diretrizes Orçamentárias, de acordo com o art. 165 da
Constituição Federal de 1988, se dá por instrumento de planejamento contendo
metas e prioridades da administração pública para o exercício financeiro posterior,
de elaboração da Lei Orçamentária Anual. A Lei apresenta alteração na legislação
tributária que indica as mudanças que ocorreram na política tributária, as
modificações da política de aplicação de agências financeiras oficiais de fomento, ou
seja, mudanças na estrutura da política de pessoal. A LDO precisa estar em
conformidade com a LRF - Lei de Responsabilidade Fiscal sendo que ela integra aos
anexos de metas fiscais e de riscos fiscais que foram estabelecidos nos § 1º e 3º do
art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal. Este anexo das metas fiscais apresenta os
valores correntes e constantes, das receitas e despesas, do resultado nominal e
primário, e do valor integral da dívida pública. Embora o anexo de riscos fiscais
disponha sobre a avaliação dos passivos contingentes e outros riscos que possam
vir a atingir as contas públicas, e neste contém orientações que auxiliam a tomada
de decisões para o gestor público. O orçamento público é à base da gestão pública
uma vez que é por meio deste que se projetam gastos e obtenção de receitas . Com
isso, a LRF, apresenta a contabilidade pública com o caráter controlador tanto do
orçamentário quanto financeiro econômico, que atuando desta forma no controle da
dívida pública, usa-se o perfil mais por parte gerencial. E sendo assim desta forma, a
Lei de Responsabilidade Fiscal proporciona ao controlador externo, ou seja, o
próprio cidadão de bem, o direito de verificar como a administração pública,
apresenta suas informações sobre receitas e despesas em sua gestão, em
obediência ao princípio da publicidade previsto no art. 37 da Constituição Federal de
1988, onde esta publicação ocorre por meio das informações que foram fornecidas
pela contabilidade pública na qual por meio das suas demonstrações contábeis, o
balanço. Defende se que o Balanço Patrimonial demonstrará a situação estática dos
bens, direitos e obrigações e indicará o valor do Patrimônio Liquido num
determinado momento. Em 2000, com a publicação da LRF, foi exigida da
Contabilidade Pública maior evidenciação e transparência dos recursos públicos. A
obrigatoriedade de elaboração e publicação por parte dos governantes seja ela por
meio eletrônico, de relatórios e demonstrativos contábeis, busca assegurar aos
eleitores, credores, investidores e ao próprio cidadão, o acesso a essas informações
essenciais ao controle e avaliação dos gastos públicos. E como instrumento de
transparência, que elaborados por informações produzidas pela contabilidade
governamental, a Lei estabeleceu, entre outros, o Relatório de Gestão Fiscal, o
Relatório Resumido da Execução Orçamentária e as Prestações de Contas. O
Relatório de Gestão Fiscal – RGF indicará as medidas corretivas adotadas ou para
se adotar, no caso se ultrapassar qualquer um dos limites. No último quadrimestre, o
relatório deve conter os seguintes demonstrativos, onde se destacam : a) do
montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro; b) da inscrição em
restos a pagar das despesas liquidadas, das empenhadas e não liquidadas, inscritas
até o limite do saldo da disponibilidade de caixa e das não inscritas por falta de
disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; c) do cumprimento
disposto da LRF, no que se refere à liquidação da operação de crédito por
antecipação de receita, com juros e outros encargos incidentes, até o dia 10 de
dezembro de cada ano, além do atendimento à proibição de contratar tais operações
no último ano de mandato do presidente, governador ou do prefeito municipal. O
Relatório Resumido de Execução Orçamentária devem conter informações básicas
sobre a execução orçamentária da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, servindo de instrumento de transparência na administração pública na
medida em que, evidência a sociedade, as informações relevantes sobre a
arrecadação e os gastos governamentais, com isso facilita de sobremaneira a
atuação dos controles internos e externos. O Relatório Resumido da Execução
Orçamentária se compõem do Balanço Orçamentário e o Demonstrativo de
Execução de Receitas e Despesas, devendo ser acompanhado dos Demonstrativos
da Receita Corrente Liquida; das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime
Geral de Previdência Social; das Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos
Servidores Públicos; do Resultado Nominal; do Resultado Primário; dos Restos a
Pagar por Poder e Órgão; das Receitas e Despesas com Manutenção e
Desenvolvimento do Ensino; e das Despesas com Saúde. Estes demonstrativos são
elaborados tendo por base as informações registradas e mantidas em banco de
dados pela Contabilidade Pública, que se apresenta como instrumental
imprescindível no fornecimento dos dados e de transparência da execução
orçamentária e financeira. Buscando o fortalecimento da Contabilidade
Governamental, os legisladores se preocupam em colocar no texto da lei
determinações que pudessem melhorar e incrementar as informações produzidas
pela contabilidade governamental. Vários artigos da LRF que introduziu alterações
nas finanças públicas têm o reflexo diretamente na Contabilidade Pública, visto que
para se atingir seu objetivo proposto pela lei surge com ela a necessidade de
adaptação, criação e alterações de procedimentos de demonstrativos que são
indispensáveis para a boa transparência na gestão fiscal
Oficialmente chamada de Lei Complementar n. 101, aprovada em 04 de maio de
2000, ela surgiu em um momento de grande descrédito na gestão pública, diante de
muitos exemplos de descalabro financeiro conduzido pelo excesso de
endividamento público e elevadas despesas de custeio, sobretudo as despesas com
pessoal e foi justificada pelo costume, onde na política brasileira daqueles gestores
que promoveram obras de grande porte no final de seus mandatos deixando a conta
arcada para seus sucessores, e assim dando ênfase a total falta de credibilidade do
cidadão para com aqueles que governam nosso País. De acordo com Cruz (2011:
[...] sobretudo, acredita-se que a punibilidade, o combate visível constante para as
ações dos corruptores, independentemente de classe social, do prestigio detido pelo
advogado defensor ou ligação familiar interferente poderão abreviar o engajamento
e envolvimento do controle social. Opina-se que, com isso, a adolescência e a
juventude das periferias em grandes ou pequenas cidades tenderão a voltar a
acreditar no estado e sua estrutura.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

De acordo com o projeto que deu origem à LRF, a nação brasileira tem em mãos
instrumento legal que favorece as consideráveis transformações na forma de
planejamento, execução e gestão de recursos, onde é voltada para o interesse do
público e de passível controle da sistemática. O descaso e a desonestidade que
andam lado a lado no emprego das receitas, e na ausência de políticas sociais
consequentes, sempre são justificadas pela falta de recursos públicos, e o
desinteresse da pesada carga tributária, não resta dúvida da relevância de uma
legislação para regulamentar e disciplinar o assunto. E por outro lado, é preciso
atribuir responsabilidades inclusive penais para aqueles governantes que não
cumprem com suas obrigações, ou seja, o mandato não confere aos gestores
públicos o privilégio da impunidade ou a prerrogativa de isenção de controle e
prestação de contas à própria sociedade.
A Lei Complementar nº 101/2000 trouxe inúmeras alterações e mudanças para a
área governamental, e constituindo-se em importante instrumento legal de
estabelecimento de normas voltadas para as finanças públicas, em que a maior
contribuição está voltada para a transparência nos gastos públicos e para a
responsabilidade na gestão fiscal.
Sob a perspectiva de análise, carecíamos de instrumentos definidores de princípios,
regras e sanções, que enfatizam as responsabilidades do poder executivo, no
estabelecimento da política fiscal e da correspondente gestão do orçamento da
União, dos Estados e dos Municípios. Por isso, com essa persistência desses
pontos, a Lei Complementar 101/2000, veio preencher a grande lacuna quanto a
medidas punitivas contra a má gestão da administração pública, que poderá se
deparar com problemas sérios, e for chamado para se responsabilizar por seus atos,
e assim procedendo a LRF como este instrumento hábil e eficaz, pode-se construir
um novo modelo de gestão publica nacional, ou caso contrário, poderá vir a ser mais
um episodio falho para uma mudança e modernização administrativa e da
transformação social.
A partir a vigência da LRF, o desequilíbrio orçamentário, o nepotismo, que resultam
em gasto excessivo com pessoal, as operações irresponsáveis de crédito, o
descuido com o patrimônio público, tudo passou a ser fiscalizado e de passível
sanção. Através da efetiva aplicação dos quatro suportes que se apóia a LRF, que
seja eles: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilidade, onde se
sustenta para a administração responsável e fundamentada em princípios éticos.
O estudo fez um levantamento da evolução histórica da Contabilidade Pública em
um âmbito geral, onde explica a sua estrutura frente às necessidades do Estado, e
também leva em questão o lado pratico e teórico, os desafios, as oportunidades e as
perspectivas da implantação correta de suas ferramentas. As Normas Brasileiras de
Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, que passaram por diversos estudos e
alterações, levaram a gestão pública a uma ferramenta critica e se embasa na
tomada de decisões, e nesse processo evolutivo, nessas normas, tem encontrado
barreiras para a sua implantação, pois sua aplicabilidade exige o comprometimento
do gestor público para com a sociedade em geral.
Neste mesmo contexto a transparência na gestão pública, cria mecanismos que
auxiliam no processo democrático brasileiro, dando abertura para a participação
popular, participação esta que, antes quase inexistentes, e esta abertura onerava a
administração publica sem conseguir atingir seu alvo certo, a sociedade. Com isso
podemos observar que a administração pública está se direcionando para uma das
atividades de referência do governo brasileiro, mesmo obrigado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, o incentivo a participação popular tem se alastrado em
todo país, se tornando um ser ativo dentro das medidas que se envolvem na sua
realidade ampliando o papel do cidadão inserido na sociedade, papel este que até
em pouco tempo poderia ser visto como impossível manter relação desta proporção.
E temos a consciência de que a lei, embora tenha a condição necessária, não é por
si, suficiente para garantir a mudança de mentalidade e, em conseqüência para os
propósitos de uma administração responsável.
Constatamos que a Contabilidade Pública foi impactada com a edição
da Lei de Responsabilidade Fiscal, em foco aos aspectos que envolvem a
consolidação de contas e a exigência do Relatório de Gestão Fiscal. Impactos na
qual, no entanto, não alteram a estrutura conceitual da contabilidade, e que foi
implementando novos procedimentos e técnicas contábeis, e a realização de ajustes
nos procedimentos que já existem para que as informações produzidas e
evidenciadas pela contabilidade governamental pudessem dar o
auxilio aos gestores públicos para identificar os instrumentos e meios necessários ao
cumprimento das normas estabelecidas pela referida lei. A comparação entre o
principal instrumento que rege a Contabilidade Pública com a Lei de
Responsabilidade Fiscal está voltada para a responsabilidade na gestão fiscal, e
esses dois normativos apresentam diferenças quanto ao alcance das referidas
legislações, que são pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em questão
da periodicidade do orçamento, previsão de receitas,
prestação de contas, divida pública, as obrigações do setor público, restos a pagar,
ao cumprimento dos prazos para consolidação e a divulgação das contas destes
entes federativos.
Este trabalho, dentro das expectativas, teve como direcionamento em sua
realização, o alcance dos objetivos propostos, e foram atingidos pela identificação
de pontos que impactaram a contabilidade pública, bem como a realização do
quadro comparativo entre os pontos convergentes e conflitantes tratados dentro da
Lei Complementar nº101/2000 e a Lei nº 4.320/1964.

Concluímos que, na condição de operadores jurídicos e cidadãos, nos cabe exercer

nossos direitos e deveres cívico de atuar no sentido de que, tal diploma legal
encontre efetividade sempre participando, buscando informações, sendo anunciado
à população e denunciando as distorções, e assim procedendo, estaremos
contribuindo significativamente para garantir seriedade e responsabilidade no
planejamento e acompanhando a aplicação dos recursos, além da transparência e
eficiência na gestão, e a busca da identificação dos aspectos contábeis abordados
dentro da LRF, merecem maior atenção e aprofundamento de estudo perante a
necessidade de escopo, onde os estudiosos da Contabilidade Governamental,
possam realizar novos estudos quanto ao registro próprio da disponibilidade de
caixa, aos demonstrativos financeiros e orçamentários das receitas e despesas da
previdência em sua origem e à sua destinação, tendo em vista o interesse público,
particularmente dos segmentos principais de famílias marginalizadas de nossa
sociedade.
 REFERÊNCIAS

SANTOS, C.S. Introdução à gestão pública. 2.ed. São Paulo: Saraiva, 2006
http://planejamentopublico.com.br/ <acesso em, 25 de agosto, 2017>
Planejamento-publico.ptt <acesso em, 25 de agosto, 2017>