NOTA DE POLÍTICA PÚBLICA
DE DESCENTRALIZACIÓN
La descentralización es, por
sobre todo, un proceso políti-
co, que debe estar sustentado
en políticas públicas con un
alto contenido técnico. Tiene
valor para el ciudadano si
contribuye a la profundiza-
ción y al fortalecimiento de
la democracia, al desarrollo
integral del país y a la me-
jora de los servicios que la
administración pública le
brinda. Su implementación
ha puesto en evidencia pro-
blemas estructurales del Es-
tado peruano como el déficit
de capacidad de las institu-
ciones públicas, el desorden y
complejidad de las reglas de
gestión del Estado, la ausen-
cia de políticas para la inte-
gración territorial del país y
la insuficiencia del sistema
político para liderar este pro-
ceso de reforma.
La experiencia es una gran maestra.
Exministros, viceministros, altos funcionarios y expertos comparten sus conocimientos a través de la
iniciativa Diálogos de Política Pública para contribuir a un buen gobierno.
Las recomendaciones son todas técnicamente solventes y políticamente viables.
HACIA LA CONSOLIDACIÓN DE UN ESTADO
UNITARIO Y DESCENTRALIZADO AL SERVICIO
DE LOS CIUDADANOS
NOVIEMBRE DEL 2015
L
a descentralización introdujo nuevos actores en el mapa
político, así como en el reparto y en la organización del
poder del Estado, para contribuir a la profundización y al
fortalecimiento de la democracia, al desarrollo integral del país y
a la mejora de los servicios brindados a la población. Asimismo,
ha buscado que el ciudadano tenga la posibilidad de controlar
el ejercicio del poder de sus autoridades, incentivar su buen
desempeño y exigir mayor calidad en los servicios públicos.
Desde el inicio, el proceso se ha visto afectado por la ausencia
de otras reformas que debían articularse y desarrollarse con él:
una reforma fiscal; una reforma de la administración pública
que ofreciera más información para el control social, mejores
mecanismos de participación ciudadana y reglas institucionales
más adecuadas para la gestión eficiente de los servicios públicos
y la regulación de la actividad productiva; una reforma política y
electoral que garantizara canales efectivos de intermediación de
intereses, al igual que un diálogo entre los múltiples grupos de la
sociedad, entre otras medidas.
La ausencia de estas reformas ha condicionado la aparición de
otros fenómenos que han afectado el proceso de descentralización:
corrupción; falta de liderazgo y voluntad política para continuar
impulsando el proceso; carencia de un planeamiento estratégico
nacional y descentralizado articulado; permanencia de la desigualdad
entre los gobiernos regionales y locales; y superposición de funciones
entre los distintos niveles de gobierno y entre sus órganos.
El análisis de la problemática del proceso debe partir por reconocer
el carácter multidimensional de la descentralización, pues no
será factible encontrar soluciones a los problemas si continúa la
segmentación de los diagnósticos y de las decisiones.
Con base en la experiencia y la reflexión conjunta de exfuncionarios
de alto nivel, acompañados de un selecto grupo de expertos y
académicos, en esta nota de política se presentan recomendaciones
para hacer frente a estos retos y avanzar hacia el objetivo de
consolidar un Estado unitario y descentralizado al servicio de los
ciudadanos:
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• Generar condiciones para poder
gestionar de manera descentralizada
mediante el desarrollo de esquemas
de gestión con enfoque territorial,
pero también adecuando el nivel
nacional a la descentralización y
fortaleciendo las capacidades de los
niveles subnacionales de gobierno, así
como los mecanismos de participación
ciudadana, control gubernamental y
social y la transparencia.
• Promover una conducción concertada
de políticas públicas en el marco de
un Estado unitario y descentralizado
a través del rediseño institucional del
ente rector del proceso y la mejora en la
articulación intergubernamental.
• Contribuir a una mejor organización
del territorio mediante acciones
e inversiones que promuevan
la integración territorial y la
incorporación efectiva de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
en el proceso de descentralización.
• Adoptar medidas de descentralización
fiscal que provean de los recursos
financieros requeridos por cada nivel de
gobierno, según las responsabilidades
asumidas.
Situación
actual y
principales
retos
La descentralización se define como un
proceso de reasignación de poderes políticos,
fiscales y administrativos hacia niveles
de gobierno distintos al nacional.1 La
descentralización es, así, un proceso de
transferencia de competencias y recursos del
1. Javed, Shahid; Guillermo Perry y Perry Dillinger.
Más allá del centro. La descentralización del Estado.
Estudios del Banco Mundial sobre América Latina y
el Caribe. Washington, D. C.: Banco Mundial, 1999.
gobierno nacional a instancias del gobierno
regional o local, basado en la premisa de que
el acercamiento a la toma de decisiones, la
fiscalización y la participación de la población
en los temas que le afectan contribuyen a la
democratización y aumentan la efectividad
de las políticas públicas. El propósito
fundamental es profundizar y fortalecer la
democracia, contribuir al desarrollo integral
del país y mejorar los servicios que se brindan
a la población.
Sin embargo, este proceso —que tiene un
fuerte contenido político— requiere de
una sólida dirección y rectoría por parte
del gobierno nacional, de una mayor
participación del Congreso Nacional en
su seguimiento y evaluación, así como de
adecuados espacios intergubernamentales
para generar consensos, tomar decisiones
y hacer el respectivo seguimiento. Las
propuestas técnicas serán siempre limitadas
si no coinciden ni se apoyan en las decisiones
políticas de los actores.
Ya se ha señalado cómo la descentralización
tiene componentes económicos, sociales,
administrativos y fiscales que deben
articularse para fortalecer la gestión
descentralizada. El Estado requiere su
descentralización para modernizarse. Solo
con la descentralización se podrán conectar
muchas comunidades con el Estado y se
podrán acercar los servicios al ciudadano,
logrando una mayor presencia estatal
en el territorio. Gestionar de manera
descentralizada requiere tener mecanismos
de gestión que garanticen la definición
y ejecución de políticas nacionales, su
despliegue de forma eficiente en el territorio,
así como estándares mínimos en los servicios
públicos que en el ámbito nacional debe
recibir todo ciudadano.
En estos años se ha transferido un conjunto
de funciones a los gobiernos regionales y
locales, y se ha aprobado una serie de normas
para regular distintas materias (control,
participación ciudadana, enfoque de gestión
descentralizada, promoción de inversiones,
entre otras). No obstante, ha decaído el
interés en el nivel nacional e, incluso, en
los niveles subnacionales, para hacer de
la descentralización una política pública
permanente que contribuya al desarrollo
 3
sostenible del país y al bienestar de las
personas.
Las brechas y desigualdades a escala
nacional persisten y se explican al ser
los departamentos y las municipalidades
diferentes en cuanto a tamaño, poder
adquisitivo de su mercado interno, estructura
productiva, grado de articulación con
los mercados nacional e internacional, y
desarrollo de la infraestructura básica, entre
otros aspectos.
Un ejemplo de las limitaciones del Estado
en atender las necesidades subnacionales se
refleja en la brecha de inversión identificada.
La infraestructura resulta ser un componente
básico para el desarrollo, no solamente por
los servicios que directamente se derivan
de ella, sino también por el efecto de red y
de integración que se generan. Así, tenemos
que la brecha total de infraestructura para
el periodo 2012-2021 se estima en alrededor
de US$ 87.975 millones, aproximadamente
el 33% del PBI proyectado para este
periodo, por lo que existen importantes
retos y oportunidades para acelerar el
cierre de las brechas y desigualdades entre
departamentos.2
Se identifican también importantes brechas
entre el gasto corriente y el gasto de
inversión. La inversión pública ha crecido,
pero las entidades subnacionales tienen
escalas remunerativas muy por debajo de las
que se reciben en la capital de la república.
En el ámbito de los servicios sociales, la
brecha es mucho más grave que en términos
de inversión. En el Informe sobre desarrollo
humano publicado por el Programa para
el Desarrollo de las Naciones Unidas
(PNUD) en el año 2010, se revela que hay
circunscripciones regionales en el Perú en
donde casi no existe el Estado; es decir, el
Estado —en esos territorios— no proporciona
servicios de salud, educación, agua, desagüe
ni vialidad, entre otros.
El proceso de descentralización es una
reforma que debe ser sostenida en el largo
2. Asociación para el Fomento de la Infraestructura Na-
cional (AFIN). Por un Perú integrado: Plan Nacional
de Infraestructura 2012-2021. Lima, octubre, 2012.
plazo. Por ello, requiere contar con agendas
que se orienten a asegurar sus objetivos,
determinados en la Carta Política y en las
leyes en materia de descentralización.
Recomendaciones
de política
Construir un Estado unitario
y descentralizado
Objetivo:
• Esclarecer roles y responsabilidades de
los niveles de gobierno
La estructura compartida de poder
plantea la necesidad de una definición
clara de competencias y funciones. La
distribución de competencias entre los tres
niveles de gobierno (nacional, regional y
local), contemplada en la Ley de Bases
de Descentralización (LBD) y en las
leyes orgánicas de gobiernos regionales
(LOGR) y municipalidades (LOM) no ha
sido satisfactoria, al regular un régimen
competencial donde aún hay yuxtaposiciones
e indefiniciones normativas. También se
requiere de una efectiva acción rectora del
gobierno nacional, para garantizar la unidad
de un Estado descentralizado y hacer efectivo
el principio de igualdad de los ciudadanos y
ciudadanas ante el Estado y la ley.
No obstante la heterogeneidad de nuestras
entidades territoriales, la LBD, la LOGR y la
LOM regulan de manera uniforme a todas
las entidades territoriales de cada nivel de
gobierno descentralizado o, en los hechos, estos
organismos no se diferencian; tal es el caso,
por ejemplo, del rol de las municipalidades
provinciales frente al de las distritales.
Las leyes de organización y funciones de los
ministerios y las matrices de delimitación
de competencias no han resuelto las
imprecisiones en la determinación de las
responsabilidades entre el nivel nacional y los
gobiernos descentralizados.
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Los gobiernos regionales, al constituirse y
organizarse sobre la base de la transferencia
de los activos y pasivos de los organismos
desconcentrados del nivel nacional —los
consejos transitorios de administración
regional (CTAR)—, a los cuales se superpuso
gerencias regionales débiles que debían
dirigir una organización extendida y poco
integrada, no han servido para modificar
el enfoque sectorial, que en teoría buscaba
lo aprobado en la LOGR al sancionar una
organización administrativa más integrada a
través de gerencias que agrupaban servicios
por afinidad (sociales, productivos, etc.).
Algunos gobiernos regionales han querido
solucionar este problema con propuestas que
organizaban los servicios, su administración o
las inversiones en forma territorial, pero han
sido experiencias truncas porque los cambios
fueron limitados o revertidos en los siguientes
periodos de gobierno.
En los sectores del gobierno nacional se han
dado algunos avances, aunque aislados y
muy insuficientes, considerando el tiempo
transcurrido desde que se inició el proceso.
Por ejemplo, en el sector educación existe una
iniciativa de modernización y construcción
de gestión articulada que plantea impulsar
la gestión educativa descentralizada. Para
ello, se han formulado los Lineamientos de
Gestión Descentralizada de la Educación
y se ha formalizado la Matriz de Gestión
Descentralizada en Educación con el fin
de responder a la necesidad de una acción
intergubernamental en el territorio,
reconociendo así su heterogeneidad y
diversidad. Sin embargo, al acercarse el final
del gobierno, no se puede asegurar que este
esfuerzo llegará a implementarse, tal y como ha
sucedido con otras iniciativas en los más de diez
años que tiene el proceso de descentralización.
Por ello, todos estos esfuerzos requieren
ser complementados con asistencia técnica
por parte de los sectores y entidades
del nivel nacional que superen los ciclos
políticos. Se requiere revisar las iniciativas
e identificar las buenas prácticas de gestión
intergubernamental, así como establecer
lineamientos que orienten a los ministerios
y gobiernos subnacionales en el desarrollo de
modelos de gestión intergubernamental que
mejoren la provisión de servicios.
Se recomienda:
1) Desarrollar esquemas de gestión
descentralizada en función de los
servicios, las capacidades de gestión
para producirlos y las características
de los distintos territorios, así como
formalizarlos a través de matrices de
gestión descentralizada.
2) Modificar la LBD, la LOGR, la
LOM y la Ley de Organización y
Funciones (LOF) de los ministerios
para incorporar una delimitación
de roles y responsabilidades a
partir de la efectiva articulación
intergubernamental de la gestión
descentralizada en el territorio.
3) Definir una nueva tipología o
clasificación de las entidades
territoriales municipales e incorporar
nuevas clases de municipalidades,
como, por ejemplo, las metropolitanas.
Objetivo:
• Adecuar la estructura en el nivel
nacional para que sea funcional a una
gestión descentralizada del Estado, y
fortalecer las capacidades de los niveles
subnacionales de gobierno para mejorar
la gestión y prestación de servicios a los
ciudadanos
Los problemas de efectividad en la
implementación de políticas que se perciben
más graves desde la descentralización tienen
su origen tanto en la falta de adaptación del
gobierno nacional a la descentralización,
como en la falta de madurez de los gobiernos
descentralizados.
Por un lado, la adecuación al proceso de
descentralización no corresponde solo
a los gobiernos regionales y locales; el
Estado nacional debe también ajustar su
organización. Los entes rectores nacionales
deben formular las políticas públicas que
permitan conducir, articular y dar coherencia
a toda la acción del Estado al servicio del
ciudadano.
Aunque se ha aprobado un conjunto de leyes
de organización y funciones de ministerios
con competencias compartidas, ello no ha
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significado que estas entidades sean más
funcionales al proceso de descentralización.
El nivel nacional ha hecho poco por rediseñar
sus modelos de gestión para que estos
incorporen la participación, colaboración o
ejecución de los gobiernos descentralizados
en los servicios y actividades de regulación.
Pese a ello, ante las dificultades de
coordinación necesaria para lograr
resultados en las responsabilidades en las
que hay competencias compartidas, en los
últimos años se evidencia una tendencia
hacia la recentralización. Existen procesos
de transferencia que se han detenido,
como aquel vinculado a las funciones del
Organismo de Formalización de la Propiedad
Informal (COFOPRI), y otros que avanzan
muy lentamente, como la transferencia de
las funciones de salud y educación, entre
otras, hacia la Municipalidad Metropolitana
de Lima. Para el año 2016, se concentraría el
75% del presupuesto en el nivel nacional bajo
el argumento de una supuesta incapacidad de
gasto de los gobiernos descentralizados y el
grado de corrupción encontrado en ellos.
Los gobiernos regionales nacieron de
un proceso que no resolvió problemas
estructurales de la administración pública
como condición necesaria para aumentar
las competencias y los recursos a su cargo.
El proceso de acreditación no garantizó una
capacidad institucional antes de transferir
nuevas competencias y, como consecuencia de
ello, no ha habido mejoras sustantivas en los
servicios. Por otro lado, el componente político
que también tiene la descentralización —por
el que se esperaba que las autoridades más
cercanas a la población fueran más proclives
a rendir cuentas y a asumir el reto de
mejorar la gestión para sus ciudadanos, pues
serían las interesadas en el rédito político de
ello— es estructuralmente débil, porque nace
de un sistema político desinstitucionalizado y
volátil, que solo atiende el corto plazo y evita
toda forma de costo político, aun cuando ello
pueda mejorar sustantivamente la situación
de sus ciudadanos.
Se recomienda:
1) Adaptar la organización de todas
las entidades del Poder Ejecutivo
con competencias compartidas a la
descentralización.
2) Desarrollar el rol rector del gobierno
nacional, de forma tal que sus acciones
se den en un marco de predictibilidad
propicio para el desarrollo y asunción
de responsabilidades administrativas
y políticas de las autoridades de los
niveles descentralizados de gobierno.
3) Los ministerios y las entidades
del gobierno nacional, como entes
rectores, deben brindar asistencia
técnica y capacitación a los
gobiernos descentralizados, así como
retroalimentar las iniciativas de
gestión descentralizada implementadas
por los gobiernos regionales y locales.
4) Realizar reformas en el sistema de
partidos políticos para promover la
articulación de las iniciativas regionales
con las nacionales, de forma tal que
se fortalezca el sistema democrático y
se creen incentivos a la coordinación y
buena gestión regional para aspirar a
ser parte de la política nacional.
Objetivo:
• Adecuar los sistemas administrativos
para que contribuyan a hacer viables
los objetivos de la descentralización
Normalmente, la falta de capacidad de
gestión de una organización se explica por la
capacidad organizacional con la que cuenta
(cantidad de personas, nivel de formación
para las tareas, desarrollo de sus procesos de
operación, etc.); pero, cuando el problema se
repite en prácticamente todas las entidades
públicas con mayor o menor incidencia,
se debe entender que su raíz está en las
reglas o en las formas como se gestiona. La
descentralización ha puesto en evidencia la
innecesaria complejidad de los procesos de
gestión, sobrerregulados y al mismo tiempo
inadecuadamente regulados para facilitar a
las entidades el cumplimiento de sus fines
y a la vez reducir o prever las situaciones
en las que se podrían producir actos de
corrupción. Ninguna de estas condiciones
se ha cumplido, pese a los múltiples ajustes
y reestructuraciones de las reglas de
administración que se han emprendido en los
últimos años.
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Según lo establecido en la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE), los entes rectores
deben dictar las normas, políticas y objetivos,
e implementar mecanismos de seguimiento
de su cumplimiento en todas las entidades
públicas de los tres niveles de gobierno.
Además, tienen la responsabilidad de
establecer los procedimientos relacionados
con su ámbito, dirigir y coordinar su operación
técnica, crear incentivos, asegurar su correcto
funcionamiento, así como determinar
responsabilidades y aplicar sanciones.
Los entes rectores de los sistemas
administrativos nacionales han desarrollado
procesos de sensibilización y de capacitación
en distintos temas. Estos han sido impartidos
de manera homogénea y no han logrado
resolver los problemas de la administración
descentralizada —y tampoco de la
central—, caracterizada por tener arreglos
institucionales ineficientes, limitadas
capacidades técnicas, escaso margen de
maniobra presupuestal y bajo acceso a un
mercado de proveedores de calidad.
El otro reto que no se ha enfrentado es que la
descentralización, para lograr el desarrollo e
integración del territorio, requiere de reglas
apropiadas para facilitar el trabajo conjunto o
en colaboración entre los distintos niveles de
gobierno y entre varios gobiernos del mismo
nivel. Si bien después de muchos esfuerzos
se ha incorporado a las mancomunidades
como una unidad de gasto, para facilitar
su actuación conjunta, los demás sistemas
administrativos que también afectan la
responsabilidad de los servidores no han
ajustado sus regulaciones y procesos.
Asimismo, están pendientes una serie de
reformas en los sistemas administrativos
nacionales, como los de presupuesto público,
gestión de recursos humanos, tesorería,
inversión pública, entre otros, con el fin de
facilitar el proceso de descentralización, de
manera que consideren la diversidad de los
gobiernos descentralizados y de los territorios.
Con la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) y la implementación
de la reforma del servicio civil, se busca
fortalecer la gestión de los recursos
humanos en el Estado. Sin embargo, se
requiere establecer reglas y procesos de
formación diferenciados de acuerdo con las
características y condiciones institucionales
de las entidades subnacionales. Asimismo,
la cooperación internacional ha realizado
acciones en esta materia que deben
encausarse en el marco de un plan nacional
de capacitación que articule sinérgicamente
los esfuerzos del Estado con estas agencias de
la cooperación internacional.
Se recomienda:
1) Fortalecer el personal de los órganos
de la alta dirección, de asesoramiento
y de línea de los gobiernos regionales y
locales.
2) Aprobar un reglamento de
compensaciones que haga viable el
tránsito y la incorporación de los
gobiernos regionales y locales al
régimen previsto en la Ley del Servicio
Civil, ley 30057, a efectos de iniciar
el proceso de determinación de los
puestos y su valorización para ordenar
la organización de las entidades,
considerando sus procesos, sus puestos
y sus recursos humanos.
3) Reformar los sistemas administrativos
nacionales para que sean funcionales
a la gestión descentralizada y para
que respondan a la diversidad de los
gobiernos descentralizados y de los
territorios que gestionan.
Objetivo:
• Fortalecer los mecanismos de
participación ciudadana, control
gubernamental y social, y
transparencia
Una forma de lograr que las acciones del
Estado respondan a las necesidades de los
ciudadanos es incentivar la participación de
la población, los mecanismos de control y la
transparencia. Esto nos permite empoderar
la demanda para que pueda expresar sus
necesidades y brindar información que será
la base para las acciones de las autoridades
subnacionales. Sin embargo, la participación
no solo debe reducirse a la formulación
de planes y presupuestos, sino abarcar
también un seguimiento de las acciones de
las autoridades y funcionarios regionales y
 7
locales para verificar que no se desvíen de los
acuerdos adoptados. Por el lado del control,
es importante que el esquema organizacional
de la Contraloría General de la República a
nivel descentralizado también se adecúe a las
necesidades y capacidades del territorio.
En lo que respecta a la transparencia, se han
registrado avances con la implementación
de la Política Nacional de Modernización de
la Gestión Pública, que impulsa el gobierno
abierto y la transparencia y acceso a la
información pública. Las audiencias públicas
se van cumpliendo con regularidad en los
gobiernos regionales, pero permanece el
reto de lograr que su implementación se
oriente hacia resultados y se extienda a
todos los gobiernos subnacionales. También
deben configurarse espacios o instancias de
participación ciudadana para la vigilancia de
la gestión de los servicios públicos, a fin de
que sean brindados con calidad, oportunidad
y pertinencia cultural.
Se recomienda:
1) Incorporar en la normativa nacional y
subnacional una adecuada regulación
de las audiencias públicas de rendición
de cuentas, señalando la información a
difundir, su oportunidad de realización
y las responsabilidades por incumplir
con ellas.
2) Promover la vigilancia ciudadana de
los servicios públicos prestados a nivel
descentralizado.
3) Eliminar las restricciones en materia
de requisitos y de composición de los
consejos de coordinación que impiden
una mayor participación ciudadana,
dotarlos de una mayor capacidad
de decisión en su relación con los
órganos de gobierno regional y local,
y generar incentivos para aumentar
la participación de los grupos sociales
vulnerables en ellos.
4) Incorporar un mayor poder de decisión
de la sociedad civil en el proceso del
presupuesto participativo para que las
medidas concertadas con los órganos
del gobierno regional y local sean
efectivas, se promuevan incentivos
para lograrlo y su incumplimiento sea
sancionado.
5) Incorporar incentivos y sanciones,
cambios organizacionales, mecanismos
de seguimiento, capacitación, asistencia
técnica, mecanismos alternativos
(murales de transparencia) y
recursos financieros para lograr la
implementación de las acciones en
materia de transparencia y acceso a la
información pública.
6) Fortalecer el sistema nacional de
control en los ámbitos regional y
local, financiando a todo su personal y
oficinas con los recursos provenientes de
la Contraloría General de la República.
Conducción concertada de
las políticas públicas en el
marco de un Estado unitario y
descentralizado
Objetivo:
• Reconstituir el diseño institucional
para la conducción del proceso
La Secretaría de Descentralización de la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM)
no ha logrado desarrollar el liderazgo político
necesario para promover y fortalecer el
proceso de descentralización. Esta instancia
tiene una débil posición institucional para
cumplir con su rol de órgano conductor del
proceso y no ha tenido un papel importante
en la articulación intergubernamental
de carácter sectorial, en la adopción de
las prioridades políticas y en la gestión
descentralizada de los servicios. El diseño
institucional debe modificarse para dotar
de una mayor autonomía a la Secretaría
de Descentralización o para constituir
otra instancia que guíe el proceso de
descentralización.
Se recomienda:
La reconstitución del diseño institucional
para la conducción del proceso implica
configurar un organismo intergubernamental
y autónomo que reemplace a la actual
Secretaría de Descentralización de la
PCM, conformado por una instancia
directiva donde se defina la agenda de la
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descentralización como una política pública
entre los representantes de los tres niveles
de gobierno. Estos últimos serían designados
para un periodo de cuatro años.
Este organismo intergubernamental y
autónomo tendría entre sus funciones
las siguientes: coordinar comisiones
multisectoriales, con representación sectorial
y territorial; opinar obligatoriamente
sobre todas las materias públicas que
afecten la gestión descentralizada;
establecer los criterios para la priorización
de las inversiones o para la asignación
de recursos específicos, tales como los
provenientes de fondos concursables;
realizar el planeamiento estratégico y el
monitoreo del desarrollo de capacidades de
los gobiernos descentralizados; y generar y
procesar un sistema de información sobre el
diseño y la implementación del proceso de
descentralización.
Objetivo:
• Promover la articulación
intergubernamental
Desde el punto de vista legal e institucional,
existe un conjunto de espacios para la
articulación intergubernamental. Entre
ellos figuran el Consejo de Coordinación
Intergubernamental, encargado de coordinar
y articular los tres niveles de gobierno y de
consensuar políticas, programas, proyectos
y acciones en su despliegue territorial,
espacio que no ha sido todavía implementado;
las comisiones intergubernamentales
implementadas por los sectores para la
gestión descentralizada de los servicios
públicos, que han operado solo en algunos
sectores; los consejos de coordinación regional
y los consejos de coordinación local provincial
y distrital, que debieron constituirse en
los órganos de concertación y coordinación
entre autoridades regionales y locales, con
representantes de la sociedad civil.
Para la discusión y adopción de medidas
de política, estrategias y acciones
en su despliegue territorial, que
contribuyan a un gobierno unitario y
descentralizado, y faciliten la mejora
de la gestión descentralizada de los
servicios públicos, la necesidad de generar
procesos de coordinación y articulación
intergubernamentales es clara. Sin embargo,
dada la forma en que funcionaron estos
espacios, se requiere rediseñarlos para lograr
que sean funcionales a los objetivos del
proceso de descentralización.
Se recomienda:
1) Aprobar el nuevo Reglamento
del Consejo de Coordinación
Intergubernamental (CCI) e instalar y
poner en funcionamiento el CCI para
coordinar y articular los tres niveles
de gobierno y consensuar políticas,
programas, proyectos y acciones en el
territorio.
2) Extender las comisiones
intergubernamentales a todos
los sectores con competencias
compartidas del gobierno nacional
para la gestión descentralizada de
los servicios públicos, y vincularlas
institucionalmente con el organismo
intergubernamental y autónomo
que conduzca el proceso de
descentralización.
3) El Congreso de la República
debe cumplir y desarrollar su
rol de evaluación del proceso de
descentralización reconocido en
la novena disposición transitoria,
complementaria y final de la LOGR, así
como crear mecanismos institucionales
que garanticen la coordinación entre
la representación política nacional y
las autoridades descentralizadas para
el ejercicio de la función normativa del
Congreso.
Contribuir a una mejor
organización territorial
Objetivo:
• Promover la integración regional
La actual organización de los gobiernos
regionales en función de los departamentos
es excesivamente fragmentada y no genera
eficiencias en la generación de la regulación y
la prestación de los servicios que debe brindar
 9
el Estado. A escala local, se identifican más
de 1800 entidades territoriales, con diversas
características y condiciones institucionales
(cantidad de servidores públicos con los
que cuentan, población, grado de ruralidad
o urbanización, servicios que prestan,
presupuesto del que disponen, entre otras).
El modelo territorial existente, caracterizado
por esta alta fragmentación en distritos
y provincias, así como por la lejanía de
los mismos de sus respectivas capitales,
provoca que muchas de estas demarcaciones
tengan un muy difícil acceso a los servicios
de su circunscripción regional, lo que
genera que prefieran acceder a los de otra
circunscripción regional contigua. Esto
crea conflictos limítrofes y prolonga el
proceso de culminación de la demarcación
y ordenamiento territoriales.3 Con las
mancomunidades se proyecta que los
gobiernos regionales y locales puedan sumar
esfuerzos para ejecutar proyectos y brindar
servicios, y, con ello, lograr mayor impacto
en la mejora de la calidad de vida de su
población. Las mancomunidades regionales
pueden ser vistas como una primera
experiencia que en el largo plazo desemboque
en la integración regional. Sin embargo,
puede haber el riesgo de que se queden en
el tránsito, se vuelvan permanentes y hagan
más compleja la estructura estatal.
La integración territorial abarca los procesos
de integración económica y se expresa
administrativamente en la conformación
de mancomunidades municipales,
mancomunidades regionales y juntas de
coordinación interregional, así como en el
proceso de integración territorial a través de
la regionalización. Sin embargo, es aún más
importante que la integración territorial se dé
en la vía de los hechos a través de ciudades
o espacios económicos y sociales integrados,
en los cuales surjan y se consoliden mercados
y sea factible, por su escala, proveer
servicios públicos sostenibles y de calidad.
La verdadera integración se dará cuando
en varios lugares del país existan ciudades
que actúen como motores de desarrollo de
3. Contraloría General de la República. Estudio del
proceso de descentralización en el Perú. Lima, ene-
ro, 2014.
los territorios aledaños y cuando existan
condiciones de conectividad territorial para
que se produzcan intercambios significativos
entre diferentes mercados regionales.
Las políticas necesarias para este tipo de
integración deben entenderse como una
responsabilidad del gobierno nacional, y
deben ser apoyadas y acompañadas por los
demás niveles de gobierno, y no a la inversa.
Se recomienda:
1) Redefinir todo el sistema de incentivos
para la conformación de regiones
contenido en la ley 28274, Ley de
Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones, y en
el decreto legislativo 955, Ley de
Descentralización Fiscal, e incorporar
nuevos incentivos como, por ejemplo,
la priorización de medidas que asignen
recursos a los proyectos, programas
y políticas que contribuyan a la
integración territorial y a la formación
de espacios de intercambio económico
y social que dinamicen el desarrollo
del territorio, como etapa previa a la
integración administrativa.
2) Fortalecer y rediseñar el Fondo de
Promoción a la Inversión Pública
Regional y Local (FONIPREL) para
transformarlo en una instancia que
incentive la integración territorial en
los ámbitos regional y local.
3) Adoptar en el gobierno nacional
medidas que faciliten y promuevan la
integración económica del territorio,
entre otras, priorizar la inversión
pública que contribuya a este objetivo.
4) Ampliar la prohibición de la segunda
disposición complementaria de la
ley 27795, Ley de Demarcación y
Organización Territorial, para frenar
la fragmentación y desintegración
territorial, especialmente en los
ámbitos local, provincial y distrital.
5) Afianzar de manera efectiva el rol
de los gobiernos provinciales como
articuladores e integradores de su
territorio, para que asuman su función
de desarrollar y prestar servicios en el
ámbito provincial.
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Objetivo:
• Realizar la incorporación efectiva de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
en el proceso de descentralización
De acuerdo con la Constitución Política, la
LBD, la LOGR y la LOM, la Municipalidad
Metropolitana de Lima (MML) tiene un
régimen especial en virtud del cual ejerce
competencias y funciones tanto de gobierno
regional como de gobierno metropolitano.
En la provincia de Lima, las transferencias
de funciones y recursos de los sectores del
gobierno nacional se hacen a la MML.
A través del edicto 254, del 7 de mayo de 2003,
se creó el Programa de Gobierno Regional de
Lima Metropolitana (PGRLM) como órgano
desconcentrado y unidad ejecutora de otro
pliego presupuestal de la MML, encargado de
las coordinaciones para un adecuado proceso
de transferencias y recepción de las funciones
y competencias sectoriales del gobierno
nacional hacia la MML.
La transferencia de funciones a la MML
recién se inició en el primer semestre del año
2011 y se realiza a través de una comisión
bipartita, donde también participa la
Secretaría de Descentralización de la PCM.
En comparación con los gobiernos regionales,
la transferencia de funciones y recursos a la
MML ha sido muy limitada y prácticamente
está detenida.
Se recomienda:
1) Regular el régimen especial de la
Municipalidad Metropolitana de Lima
como capital de la república y como
municipalidad metropolitana con
funciones regionales.
2) Crear en la LOM la categoría de
municipalidad metropolitana para
todas las ciudades que han tenido
un proceso de conurbación y que
constituyen áreas conurbadas o
metropolitanas.
3) Modificar todas las articulaciones
institucionales previstas en la LOGR
que regulan la relación entre Lima y el
Callao, con el fin de crear mecanismos
institucionales obligatorios para la
gestión común de los servicios públicos
integrados entre ambas ciudades por
parte de sus autoridades.
Impulsar la descentralización
fiscal
Objetivo:
• Proveer de los recursos financieros
requeridos a cada nivel de gobierno
conforme a las responsabilidades
asumidas
Gestionar de manera descentralizada
requiere que los tres niveles de gobierno
cuenten con una adecuada provisión de
recursos financieros para que puedan cumplir
con las competencias y funciones que les han
sido asignadas, en especial en los casos de
gobiernos regionales y locales, que son los
encargados de prestar directamente una serie
de servicios a la población. En materia de
descentralización fiscal, existe una propuesta
elaborada por una comisión multisectorial.
Actualmente, el modelo de financiamiento
público de los niveles descentralizados de
gobierno está diseñado, principalmente,
sobre la base de un sistema de transferencias
del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales.
En el caso de los gobiernos regionales,
su financiamiento se basa sobre todo en
recursos ordinarios (72%) que provienen
de impuestos nacionales recaudados por el
gobierno nacional y cuya asignación depende
discrecionalmente de este nivel de gobierno.
La ejecución de estos recursos está destinada
al gasto corriente, esencialmente inercial
—tal como nóminas de personal y costo de
equipos—, que generalmente no cubre todas
las necesidades que la prestación del servicio
demanda. Este modelo de financiamiento
tiene “un alto componente inercial y
discrecional”.
Los gobiernos locales reciben principalmente
recursos determinados (67%), cuya
asignación está regulada por la legislación
nacional, tal como el canon, el sobre canon,
las regalías, la renta de aduanas y las
participaciones. Se prohíbe financiar el gasto
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corriente —vinculado directamente con la
provisión de servicios— con estos recursos.
Adicionalmente, estos gobiernos cuentan con
una fuente de recursos propios como producto
de sus facultades tributarias, aunque no
todas las municipalidades del país tienen
el mismo nivel de recaudación debido a la
heterogeneidad de sus comunidades.
En el año 2010, el Ministerio de Economía
y Finanzas (MEF) creó los instrumentos
de incentivos monetarios denominados
Plan de Incentivos a la Mejora de la
Gestión Municipal (PIMGM) y Programa de
Modernización Municipal (PMM). Para el año
2012, se continuó esta política de incentivos
a la gestión local a partir de un único
instrumento denominado Plan de Incentivos
a la Mejora de la Gestión y Modernización
Municipal (PI), que resultó de la fusión de
los dos anteriores. En este Plan, las metas
se establecen en función de una clasificación
de municipalidades que no recoge sus
capacidades institucionales, por lo que sería
necesario definir una tipología municipal
que sea más útil para el sector público (por
ejemplo, considerar temas como la reforma
del servicio civil, el cumplimiento de metas
de desempeño, las transferencias asociadas al
desarrollo de capacidades, entre otros).
Asimismo, la estructura de financiamiento
de los gobiernos descentralizados resulta
vulnerable por los ingresos tributarios
de recaudación nacional, considerando
que el canon asignado a los gobiernos
regionales y locales corresponde al 50% del
impuesto a la renta de tercera categoría.
Por ello, se requiere implementar una
descentralización fiscal que sea predecible y
equitativa y que asegure la transferencia de
recursos suficientes para que los gobiernos
descentralizados puedan cumplir con
sus funciones y realizar una gestión por
resultados.
Se recomienda:
1) Diseñar e implementar una nueva
propuesta de descentralización
fiscal, predecible, equilibrada, con
criterios de equidad y que garantice
la transferencia de los recursos
financieros suficientes para que los
gobiernos descentralizados cumplan, en
el marco de una gestión por resultados
y según las posibilidades fiscales, con
sus funciones.
2) Implementar las siguientes propuestas
de la comisión multisectorial en
materia de descentralización fiscal:
a. Otorgar progresivamente los
recursos asignados a los gobiernos
regionales y locales, particularmente
los asociados al gasto corriente,
sobre la base de sus necesidades o
responsabilidades en los servicios
que les corresponde prestar en
beneficio de la población.
b. Fortalecer la recaudación en el
ámbito de los gobiernos locales a
partir de programas de incentivos,
capacitación y asistencia técnica.
c. Promover la adopción del enfoque
de presupuesto por resultados en la
formulación de los presupuestos de
los gobiernos regionales y locales,
considerando su aporte al desarrollo
humano.
d. Ordenar las transferencias fiscales
intergubernamentales en:
i) Transferencias asociadas
a políticas de desarrollo de
capacidades.
ii) Transferencias para financiar
gastos rígidos.
iii) Fondos de estabilización de
ingresos para las entidades
territoriales descentralizadas que
reciben más canon y regalías.
iv) Transferencias de partidas
sectoriales a través de fondos de
políticas sectoriales con reglas
objetivas y transparentes de
asignación, mecanismos claros y
eficaces de acceso, condicionados
a compromisos de resultados.
v) Continuar con las transferencias
condicionadas al cumplimiento
de metas por parte de los
gobiernos regionales y locales a
través del Plan de Incentivos (PI).
 RECOMENDACIONES
• Construir un Estado unitario
y descentralizado comienza
por asignar claramente las
responsabilidades de cada nivel
de gobierno, adecuar el aparato
público a la nueva realidad que
representa la distribución de poder
de la descentralización, y ajustar
las reglas de operación para que
todos los niveles de gobierno logren
ser eficaces en su atención a las
necesidades del ciudadano y que
este cuente con medios para ejercer
la fiscalización del desempeño
gubernamental.
• Conducir de manera concertada
las políticas públicas en el
marco de un Estado unitario y
descentralizado. La colaboración de
las instituciones de todos los niveles
de gobierno y la coordinación de
las políticas públicas son requisito
indispensable para lograr la
articulación intergubernamental;
para ello es necesario replantear
la institucionalidad a cargo de
la descentralización, dándole
poder suficiente para asegurar la
coordinación.
• Contribuir a una mejor
organización territorial, por un
lado, creando incentivos para
la integración económica del
territorio, como un paso previo a
la integración administrativa, y
por otro, reconociendo la dinámica
demográfica hacia la conurbación de
ciudades al desarrollar un régimen
apropiado para las metrópolis.
• Impulsar la descentralización fiscal
para que los recursos entregados
a cada nivel de gobierno estén
acordes con las responsabilidades
asignadas, de forma tal que existan
condiciones que les permitan
atender con eficacia al ciudadano
y una predictibilidad fiscal para
poder emprender políticas y
reformas de mediano y largo plazo
en las prestaciones sociales.

Participaron:
• Cecilia Aldave • Miguel Cordano • Guiselle Romero*
• Rolando Ames • Marisa Glave* • Wilbert Rozas*
• Cinthya Arguedas** • Sobeida Gonzales • Javier Torres
• Michel Azcueta* • Gustavo Guerra • Alfonso Felipe
• Eduardo Ballón* García* Velásquez
• Santiago Barreda • Cecilia León • Martín Alberto
• David Bastidas • Carlos López Vizcarra*
• Violeta Bermúdez • Luis Alberto Arias • Johnny Zas Friz **
• Maruja Boggio* • Raúl Molina*
• Mónica Callirgos • Juan Alberto Narváez Coordinadora temática:
• Luis Chirinos • Carlos Augusto Oliva* Mayen Ugarte
• Fernando Cilloniz • Rogelio Oré
* Ex altos funcionarios de Estado
** Consultores Contacto: amori@iep.org.pe I Telf. (01) 3326194 anexo 1223

“Las opiniones, interpretaciones y conclusiones expresadas en este documento no son necesariamente reflejo de la
opinión de las instituciones que lo han auspiciado, ni de los países representados por ellas.”

Al servicio
de las personas
y las naciones