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A t·spt"ci.11iz.\çào e J protis-ionalizaçào
hahzam os desafios par.1 .1~ políci.is no
;t·culo XXI. Jean-Claude Moncr. 11m
COMISSÃO EDlTORIAL
Presidente José Mindlin
Vice-preside111e Oswaldo Paulo Forauini
Brasfllo João Sallum Júnior
Carlos A tbeno B arbosa Dan tas
Guilherme Leite da Silva Dias
Laura de M ello e Sou za
Murillo M~rx
Plínio Martin, Filho
Diretora E,litorial Sil vana l:l i ral
Diretora Comerciai Eliana Ura.bayashí
Diretora Administrativa Angela Maria Conceição Torres
Edltnru-assístente Marilena Vizcntín
Jean-Claude Monet
POLÍCIAS E
SOCIEDADES NA
EUROPA
TRADUÇÃO
FORO
rOUNDATION
NEV - Nucleo de
Estudos d~ Violência•USI'
I edusp
-
Título do original em ingl!s
Polices ti Soâltú ar Ewript
Monet, Iean-Clnudc.
Policias e Sociedades na Europa / Jean-Claude Monct;
tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. - 2.. ed, - São
Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2002. - (Polí-
cia e Sociedade; n, 3)
Prefácio 9
Introdução 15
l. Polícias de Ontem 31
2. Nascimento das Polícias Modernas 55
3. Os "Modelos" de Polícia na Europa 79
4. Missões> Poderes e Forças de Polícia 103
5. Os Policiais 129
6. Os Desencontros da Segurança 157
7. Crime Organizado: A "Face Sombria da Sociedade" 183
8. A Lei e a Ordem: O Fio da Navalha 213
9. Terrorismos e Democracia 243
10. Polícias e Sociedades: A Crise de Legitimidade 275
11. Europa dos Policiais ou Europa dos Cidadãos? 311
Bibliografia 337
índice Temático por Capítulos e Países 341
Índice Temático "Cooperação Policial Internacional" 351
Índice dos mapas, gráficos, quadros e tabela 353
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PREFÁCIO
JOHNBENYON
Diretor do Ccn lro de Estudos da Policia
Universidade de Leicester
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POL!CIAS E SOCIEDADES NA EUROPA
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Estado de Goiás
ACADEMIA DE POLICIA MILITA
PREFÁCIO BIBLIOTECA
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tamente, houve exceções importantes, tais como o movimento contestatário dos
anos 60 na França e na Holanda ou ainda o aparecimento do hooliganismo nas par-
tidas de futebol. Mas é principalmente a partir de 1980 que os distúrbios da ordem
pública se tornaram inquietantes, com as rebeliões urbanas, a crise das periferias, o
aumento das violências raciais, o recurso de alguns grupos à ação direta, ou mesmo,
à violência destrutiva como modo de expressão comum de suas reivindicações polí-
ticas e sociais.
Essas desordens têm origem em um ambiente ideológico, político, econômico e
social caracterizado por diversas formas de pobreza. Assim como a pesquisa de
Kerner sobre os distúrbios em 1967 nos Estados Unidos1, a pesquisa de Scarman so-
bre as rebeliões de Brixton de l 98 l2 mostra que tais distúrbios surgem quando o de-
semprego é elevado, a habitação precária, a discriminação racial generalizada. O
desespero leva muitos jovens a se sentirem rejeitados pela sociedade, impressão re-
forçada, nos grupos imigrantes, por sua fraca representação política assim como
pela provocação e pelas agressões racistas das quais são objeto.
:Ê nessas condições que a polícia, que não está ali por nada e não tem domínio
dessas situações, é instada a fazer respeitar a ordem e a prevenir a delinqüência. Em
diversos países europeus, infelizmente, certos agentes, infringindo os deveres de sua
posição, adotam por sua vez uma atitude racista. Lorde Scarman pôde verificar a
extensão da hostilidade que, nos bairros desfavorecidos das cidades ( inner citiess,
opõe os jovens, em especial os jovens imigrantes, à polícia - uma polícia que, na
opinião deles, os hostiliza, os maltrata, persegue, e que encarna, a seus olhos, um
regime indiferente às suas dificuldades. Combinados com o desemprego e a desigual-
dades, os problemas de policia "contribuem': escreve ele, "para criar um clima social
propício à violência. Quando a pobreza e o sentimento de frustração são tão gran-
des como entre os jovens imigrados de Brixton, a probabilidade de que distúrbios
eclodam torna-se realmente forte'".
Toda reflexão sobre os problemas policiais atuais deve levar em conta o seguin-
te: o desemprego, a pobreza, engendram conflitos, divisões e violências. Aspiraçõe
frustradas, desilusões repetidas e ressentimento crescente solapam, naqueles que
deles são vítimas, a confiança que poderiam ter nos mecanismos de regulação poli-
1. Report of tlu: National Advisory Commimo11 on Civil Disorders (The Kerner Commission). W.1shington, U''
Governmcnt Printing Officc, 1968.
2. 1"he Brixto« Disorders, 10-12 A/>ril 1981: Repor/ of 1111 lnquiry !,y tlw Rt. Ho11. Lord Smrm1111, OBF., London,
HMSO, 1981 Cmnd. 8427, p. 75.
3. ti« Brixton Disordcrs, p. 16.
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POLICIAS E SOCIEDADE A EUROPA
São estes os temas que Jean-Claude Monet analisa no importante capítulo que
dedica às relações entre a polícia e a sociedade, acentuando os dois primeiros.
O processo pelo qual os cidadãos são levados a aderir à polícia não é, todavia,
menos fundamental: se eles têm a impressão de que seus valores, seus interesses e os
dos policiais caminham na mesma direção, os cidadãos estarão ainda mais inclina-
dos a se sentir intimamente solidários com a polícia, a reconhecer sua legitimidade,
a ajudá-la, se preciso. Essa atitude depende muito da imagem da polícia. Como tal,
ela é influenciada pela maneira como a imprensa retrata a polícia, como os comen-
taristas a julgam e, seguramente, pelos escândalos e pelos erros judiciários.
A participação dos cidadãos na polícia é, para esta, um fator de eficácia e de
legitimidade. De modo geral, ela é um valor chave da cultura democrática. Ela apela
ao espírito de responsabilidade e de concórdia, impele a participar das iniciativas e
atividades da polícia. Um bom número de instituições policiais européias fizeram,
nos últimos anos, progressos nesse sentido. É conhecida a opinião de Critchley ares-
peito da participação dos cidadãos britânicos em seu sistema policial: "na origem, a
polícia devia ser um corpo homogéneo e democrático, agindo em comum acordo
4. J. Benyon (ed.), Scarman and Afr~,. Oxford, Pergamon Press, 1984; J. Benyon & J. Solemos (eds.), 11,c Roots
of Url,arJ Unrest, Oxford, Pergarnon Press, 1987.
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PR E FÁ C IO
5. T. A. Critchl~y. A Llistory of Polio: i11 ftrglmu/ 1111.I \\',1/es /900-1966, Loudon, Constable, 1967, p. 5 __
6. R. Lowenthal. Social Clw11gc 11111/ C11/111rnl Crisis, New York, Columbia University Press, ! 9S4, p, J,t.
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POLJCIAS E l EDAD E A EUROPA
São todas essas questões, e muitas outras, que Jean-Claude Monet aborda nesta
obra. Ele realiza com brilho uma obra pioneira propondo a todos que se sentem
preocupados com o futuro da polícia e da democracia na Europa uma análise
aprofundada, sutil e percuciente dos problemas e dos dilemas suscitados pela ação
policial no espaço europeu. Não só o conhecimento e a compreensão que se pode ter
da polícia são consideravelmente reforçados, mas novas pistas de exploração se
abrem, graças a ele, ao trabalho dos pesquisadores. Expressamos-lhe aqui nossos
agradecimentos*.
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Estado de Goiás
ACADEMIA OE POLICIA MILITAk
BlBLIOTECA
INTRODUÇÃO (62) 3201-1614
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POL!C!AS E CIEDAOES NA EUROPA
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INTRODUÇAO
damente instalada, as relações entre polícia e poder político nem sempre são mui-
to lransparen tes.
Sucede que, com sua presença maciça, uma visibilidade ostensiva, suas arnbi-
güidades e contradições, a polícia faz parle integrante do universo social e mental
dos europeus. Tornou-se difícil conceber uma sociedade que funcione sem essas gran-
des organizações de homens, de uniforme ou cm "traje civil", que são as polícias na-
cionais. A tal ponto que, no século XIX, Alexandre Dumas podia escrever, em Os
Moicanos de Paris, que "um país sem polícia é um grande navio sem bússola e sem
timão". Todavia, durante milênios, e até data muito recente, não apenas a realidade,
mas a própria idéia de urna polícia de profissionais permaneceram inconcebíveis.
Em suas reflexões sobre o crescimento do poder nas sociedades modernas, Bertrand
de Iouvenel observava: "O próprio poder policial, que é o atributo mais insuportá-
vel da tirania, cresceu à sombra da democracia. O Ancíen Régime quase não o conhe-
ceu". E, não faz muito tempo - em 1822 -, o jornalista panfletário Paul-Louis
Courrier se queixava, numa Petição em favor dos aldeões impedidos de dançar, que
não mais havia festas campestres sem que se vissem os violinistas arrastar os guardas
em seu encalço: "Os guardas se multiplicaram na França, muito mais que os violi-
nos ... Nós os dispensaríamos nas festas das aldeias e, para dizer a verdade, não so-
mos nós que os pedimos; mas o governo está em toda parte hoje, e essa onipresença
se estende até nossas danças, onde não se dá um passo do qual o prefeito não queira
ser informado, para prestar contas ao ministro. Saber a quem tantos cuidados são
mais desagradáveis, mais onerosos, e quem sofre mais com eles, governantes ou nós
governados, vigiados, é urna grande e curiosa questão".
Ao que podemos objetar que os guardas não são apenas o olho do Poder nas
choupanas: são também a segurança que invade os campos. Mas, se é verdade que a
violências criminais diminuíram muito na Europa de cento e cinqüenta anos para
cá, a polícia provavelmente não tem muito a ver com isso. Ela é, aliás, bem pouco
numerosa e muito dispersa durante todo o século XIX para ser mais que uma força
supletiva para regular os conflitos locais. Em todo caso, seu papel nesse declínio da
violência social certamente foi menos importante que o do desenvolvimento econô-
mico e sociocultural; menor, sobretudo, que o da difusão da instrução. O inglês Steve
Uglow observava isso cm 1988: os cidadãos aceitam hoje, sem dificuldade, intrusões
policiais em sua vida privada que teriam parecido intoleráveis a seus ancestrais. Por
quê? Porque, em toda parte, a polícia soube fazer-se reconhecer como instituição
não apenas legítima, mas indispensável, e isso dando a aparência de uma certa eficá-
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PO LíC IA S E tEDAD•· A EUROPA
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INTRODUÇAO
1. No momento de sua criação pela lei de 13 de maio de 1862, essa administração recebe ali.is o nome ,1,,
G11nrtlíc Dognim/i (Guurdas Aduaneiros). Su,1 denominação atual foi J.,d,1 vinte anos depois,
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POLICIAS E SOCIEDADE A EUROPA
2. M.iis precisamente: O imperium, que corresponde grosso modo à noção de "soberania", é confiado ao
imperador pelo povo que é, pelo menos em teoria, seu único depositário. Única fonte de poder legitimo,
ele se atualiza na pottstas que, por sua vez, compreende dois elementos: por um lado, o direito de promul-
gar regras que submetam outrem, por outro lado, a capacidade de pôr em ação a força legitima para
obrigar à ob~ervação dessas regras.
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INTRODUÇÃO
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POL1CTAS E SOCIEDADE A EUROP
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INTRODUÇAO
3. Cf. E. Bittner, The F1111ctio11s of the Police i11 Mo,la11 Socictr, Cambridge, M.1ss,, Oclgcscl1l.1gcr, Gunn and
llain Publishers, 1970.
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POLfCIAS E SOCIEDADES NA EUROPA
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INTRODUÇAO
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POLTClAS E SOCIEDADES NA EUROPA
malmente, de fuzil na mão, ainda que em período de conflito armado, não deixa de
fazer parte do exército.
O que distingue os policiais de outras categorias de profissionais que utilizam a
cação flsica para preencher suas tarefas é que seu privilégio nesse domínio não
limitado nem a uma clientela particular, corno no caso dos guardas de prisão ou do
enfermeiros nos hospitais psiquiátricos, nem a uma série de atos previamente defini-
dos, teoricamente pelo menos, de acordo com o paciente, como no caso do cirur-
gião. A força é, para o policial, um recurso geral aplicável sob formas múltiplas e
numa infinidade de situações não definidas a priori . .Ê igualmente um recurso que
não pode, de um ponto de vista formal. constituir-se em objeto de negociação entre
aqueles que a exercem e aqueles aos quais ela é aplicada. Idéia que o discurso policial
exprime através de slogan bem conhecido: "é preciso respeitar a lei"
Por outro lado, a força policial distingue-se da força militar na medida em que é
posta em ação na ordem das relações internas com uma dada sociedade política, e
não, como o exército, na ordem externa. Na prática, a distinção nem sempre é clara:
quando os Aliados ocupam a Alemanha, despacham para lá unidades de polícia, sem
que com isso uma unidade política qualquer tenha sido constituída entre os ocupan-
tes e os ocupados. A mesma dificuldade surge na Irlanda nos séculos XVIII e XIX, para
os holandeses em Sumatra ou os franceses no Senegal. Ao contrário, pode ocorrer
que o exército intervenha na ordem das relações internas: foi por muito tempo o que
aconteceu na Europa ocidental, e é o que ainda ocorre atualmente em Ulster. Nessa
situação, é preciso considerar não a instituição, mas o espaço político em que o exér-
cito intervém, portanto, eventualmente, considerar o exército como uma polícia.
Enfim, o que distingue de modo decisivo a força mobilizada pela polícia e a vi-
olência utilizada por malfeitores é o postulado de legitimidade que se atribui a priori,
isto é, antes de qualquer exame profundo, à primeira e não à segunda. Essa legitimi-
dade da ação policial deriva do fato de o emprego da força pela polícia sempre pare-
cer produto de um mandato explícito, entregue pelos detentores do poder político,
de ser ela enquadrada por normas sociais e regras de direito, e por ela ser controlada
por instâncias exteriores à própria polícia.
Assim, ao cabo de uma longa evolução histórica, a função policial - que é a
possibilidade de utilizar a coerção física na ordem interna para manter um certo
nível de ordem e de segurança pela aplicação das leis e a regulação dos conflitos
interindividuais - é hoje garantida, na maioria dos países do mundo, por agentes
subordinados a autoridades públicas que os recrutam, remuneram e controlam.
Esses agentes são profissionais, reunidos no seio de organizações hierarquizadas e
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IN T R O D U Ç Ã O
estruturadas de acordo com corpos de regras jurídicas explícitas. Esses policiais po-
dem ter situações diferentes conforme pertençam a uma polícia militar ou a uma
polícia civil, a uma polícia municipal ou a uma polícia de Estado. Mas todos são,
atualmente, recrutados, equipados, remunerados por fundos públicos. Recebem
suas instruções via linhas hierárquicas de extensão variável, mas cujo cimo se en-
contra sempre num centro de poder político: municipalidade, região, província ou
Estado central. Esses agentes, enfim, são especializados no emprego da força, a ser-
viço de quatro grandes tipos de atividade: a proteção das pessoas e dos bens con-
tra as agressões ilegítimas de outrem; a provisão do sistema penal graças à detecção
e prisão dos criminosos; a manutenção da ordem na rua, especialmente diante das
formas de ações políticas extra-institucionais; a coleta e a transmissão, às autorida-
des políticas no local, de informações sobre toda uma gama de atividades que, de
perto ou de longe, pareçam pôr em causa os fundamentos da organização social e
política.
Como os países conseguem manter um controle suficiente sobre tal sistema de
força organizada, que é também uma competição de poder capital? Em termos so-
ciológicos, a questão colocada é a da instrumentalização da polícia: como pode o
poder político, seja ele qual for, assegurar-se de que será obedecido por seus corpos
policiais tanto em conjunturas políticas rotineiras, quando se trata apenas de man-
dar aplicar decisões legislativas e regulamentares, como em conjunturas de crise,
em que a estabilidade das instituições políticas parece estar pendurada no devo-
tamento e profissionalismo dos corpos policiais? Em que medida, aliás, a preocu-
pação constante dos poderes políticos em assegurar o controle de um instrumento
dócil não desvia esses corpos policiais das expectativas sociais e das preocupações
cotidianas dos cidadãos, para servir com prioridade, no melhor dos casos, o inte-
resse superior do Estado e, no pior, os interesses partidários das coalizões no po-
der? Em outras palavras, estão as diferentes polícias estruturadas, organizadas,
controladas de maneira a permanecer suficientemente atentas às demandas dos ci-
dadãos? Ou ainda: até que ponto as formas de organização policial facilitam, ou ao
contrário conseguem limitar, a inevitável propensão dos corpos policiais - e de to-
dos os corpos de profissionais incumbidos de uma função social importante - a se
autonomizar, a tentar se libertar de todos os controles que tentam enquadrá-los,
para escapar à dupla pressão, a do poder político e a das expectativas sociais, que
tende a instrumentalizá-los?
Por não poder, no quadro limitado de uma obra, proceder a uma anãlise deta-
lhada das diversas respostas dadas a essas questões pelos países da Europa, é possível
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POLfCIAS E C!EDADES NA EUROPA
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INTRODUÇÃO
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POLICIAS E SOCIEDADES NA EUROPA
conseguinte, é claro que o lugar da polícia é no centro do fórum: ela é esse objeto
através do qual os cidadãos debatem e deliberam sobre as condições reais de empre-
go e de garantia desses dois valores fundamentais que são a segurança e a Jiberdndc.
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POLICIAS DE ÜNTEM
A SOCIEDADES SEM POLf CIA DOS ESQUIMÓS, DOS NUERES OU DOS CHEIENES
Não há uma história "natural" da polícia: a função policial como hoje é com-
preendida nem sempre existiu. Ela é mais o produto de uma sucessão de rupturas do
que a conseqüência de um desenvolvimento que teria existido em germe desde as
origens. Mesmo quando se começa a discernir seus vestígios nas sociedades do passa-
do, nem por isso ela era composta por corpos de agentes profissionais, recrutados,
nomeados e remunerados por uma autoridade pública.
Certamente, mesmo nas sociedades pouco diferenciadas, verificam-se proibi-
ções e tabus. Mas o respeito a essas obrigações repousa num controle social imerso
no funcionamento cotidiano do grupo. Exemplo significativo dessas sociedades an-
tigas, sem estrutura política diversificada e sem função policial específica: os esqui-
mós. Entre eles, a sanção da violação de uma norma de comportamento - roubo
adultério - é sempre considerada como um negócio privado: à vítima ou a seus pa-
rentes cabia prender e castigar o culpado.
Quando a organização social se aperfeiçoa, os conflitos são normalmente resol-
vidos pela interposição de mediadores. Entre os nueres do Sudão, um corpo de no-
táveis, dotados de prestígio e de independência socioeconómica, é encarregado de
regrar, pela negociação, as querelas iniciadas pelos roubos de gado. Mas esses medi-
adores não dispõem de nenhum meio coercitivo para impor suas decisões. Em caso
de fracasso das negociações, os adversários têm todas as possibilidades de regrar sua
divergências pela guerra privada.
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BIBLIOGRAFIA
os limites desta obra, não era possível publicar uma bibliografia completa das
fontes, extremamente numerosas, cuja consulta foi necessária. A lista apresentada
aqui se limita, portanto, apenas aos livros - com exclusão dos artigos - cujo acesso
é relativamente fácil para leitores que desejem ir mais longe. A quase totalidade des-
sas obras pode ser consultada nas bibliotecas universitárias parisienses - especial-
mente na biblioteca da Maison des Sciences de l'Hornme e na do lnstitut de
Recherche sur les Sociétés Contemporaines - assim como nos centros de documen-
tação especializados - notadamente o Instituto dos Altos Estudos da Segurança In-
terna e o Centro de Estudos Sociológicos sobre o Direito e as Instituições Penais. Esta
bibliografia sucinta não testemunha, portanto, a contribuição de numerosos pe=>-
quisadores franceses e estrangeiros, sociólogos e historiadores, para a reflexão do
autor. Estão especialmente envolvidos todos os que participaram, durante os ano
de 1986- 199 l , no seminário internacional sobre a policia organizada pelo Grupo
Europeu de Pesquisa sobre as Normatividades, dirigido por Philippe Robert e, rnai
especialmente, Jean-Paul Bro<leur para a América do Norte, Dominique .Monjardet,
René Lévy e Jean-Louis Loubet Del Bayle para a França, Albrecht Funk e Herbert
Renke para a Alemanha, Clive Esrnley e Barbara Weinberger para a Inglaterra, Lod
Van Outrivc e Ian Capelle para a Bélgica, Francisco Carrer para a Itália. A imprensa
de informação, em particular o jornal Le Monde, através dos artigos de Edwy Plenel
e de Eric Incyian, constitui, enfim, uma fonte insubstituível para todos os que se in-
teressam pelas questões policiais e de segurança interna.
POLICIAS E LEDADES NA EUROPA
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