Tribunal de Contas da União

Diálogo público para melhoria da

governança pública

CONVÊNIOS - RISCOS E
CONTROLES
REMILSON SOARES CANDEIA
Secretário-Geral Adjunto da Presidência

São Paulo - SP, 29 de novembro de 2013.

 Diálogo Público

Convênios - Riscos e Controles

I – Integração do Plano estratégico do TCU e a

gestão de convênios
II – Principais características da governança
aplicadas a convênios celebrados com a União
III – Atuação pedagógica X Atuação de
controle
IV – Temas relevantes na gestão de recursos
recebidos por meio de convênios
V – Considerações finais
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 I – Integração do Plano estratégico do TCU e a gestão de convênios

I – Integração do Plano estratégico do TCU e a

gestão de convênios
Dentre os principais objetivos estratégicos do TCU
que repercutem na melhoria de governança para
a gestão de convênios celebrados com a União,
destaca-se a seguinte:
• Intensificar ações que promovam a melhoria da
gestão de riscos e de controles internos da
Administração Pública.

3
II – Principais características da governança aplicadas a convênios
celebrados com a União

II – Principais características da governança

aplicadas a convênios celebrados com a
União:
a) transparência;
b) eficiência;
c) estado de direito;
d) responsabilidade;
e) prestação de contas.

4
III – Atuação pedagógica X Atuação de controle

III – Atuação pedagógica

X
Atuação de controle

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos
recebidos por meio de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade
4.2 – Inexistência de nexo entre receita e
despesa
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou
o convênio e de seu sucessor
4.4 – Principais despesas proibidas na gestão
de convênios
4.5 – Contrapartida
4.6 – (In)Execução Parcial
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
Conceito de convênio

Conceito de Convênio

Convênio é uma forma de descentralização
voluntária de recursos da Administração
Pública para entes públicos ou privados sem
fins lucrativos para a consecução de objetivos
de interesses recíprocos em regime de mútua
cooperação entre os partícipes.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade


É defesa a alteração do objeto ajustado por
meio de convênios e contratos de repasse
celebrados com a União, salvo na hipótese de
ampliação da execução do objeto, redução ou
exclusão de meta, desde que não exista
prejuízo para a funcionalidade do objeto
ajustado e com a devida anuência do
concedente ou contratante.
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

Desvio de objeto

Pode-se entender como desvio de objeto
aquela alteração que não descaracteriza a
natureza do objeto, mas o altera sem a
autorização do concedente, o que revela
irregularidade na gestão do convênio.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

Desvio de objeto segundo o TCU


“Também se deve mencionar que a
jurisprudência desta Corte de Contas distingue o
desvio de finalidade do desvio de objeto em
convênios, considerando como falha formal a
aplicação de recursos dentro da mesma
finalidade do convênio e em prol do interesse
público, embora fora do objeto estrito do
convênio.” Acórdão nº 1313/2009 – Plenário (TC
002.856/2006-8), publicado na Ata nº 24/2009 –
Plenário, Ministro Marcos Vilaça. 10
IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

Desvio de finalidade

O desvio de finalidade consiste em
destinação de recursos oriundos de
convênios para objeto diverso do que fora
ajustado. Ainda que em situação
emergencial, é defeso aplicar esses recursos
em finalidade diversa da qual tenha sido
definido o objeto.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

Para se exemplificar, consiste em desvio de finalidade

a aplicação dos recursos recebidos para construir uma
escola na construção de uma ponte. O desvio de
finalidade pode ser verificado toda vez que a aplicação
dos recursos envolva órgãos concedentes diversos.
Nesse exemplo, pode-se entender que o Ministério da
Educação não teria interesse em construiu uma ponte,
caso este fosse o objeto discriminado no plano de
trabalho submetido para aprovação por parte do
concedente, motivo por que, para esse objetivo,
provavelmente seria concedente a União, por
intermédio do Ministério das Cidades, e não pelo
Ministério da Educação.
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4.1 – Desvio de objeto x Desvio de finalidade

O desvio de finalidade pode ensejar o

chamamento aos autos do órgão ou entidade
convenente, a fim de restituir os valores
incorporados ao seu patrimônio.
Nesse sentido, ver Acórdão nº 788/2009 -
Plenário (TC 015.307/2001-2), publicado in
DOU de 27.4.2009. Relator Ministro Marcos
Bemquerer Costa.
Ver Acórdão nº 88/2009 – 2ª Câmara (TC
002.762/2008-6), publicado in DOU de
30.1.2009. Relator Ministro Aroldo Cedraz.
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4. 2. Inexistência de nexo entre receita e despesa

4. 2. Inexistência de nexo entre receita e

despesa

Como corolário da obrigatoriedade de
movimentar os recursos envolvidos na
execução de convênios celebrados com a
União, emerge a obrigatoriedade de nexo
entre receita e despesa.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4. 2. Inexistência de nexo entre receita e despesa

O nexo entre receita e despesa consiste em

um dos pressupostos basilares para se iniciar
a análise da prestação de contas. Em sentido
inverso, o convenente não deve cogitar
elaborar uma prestação de contas sem que
demonstre o nexo entre receita e despesa.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4. 2. Inexistência de nexo entre receita e despesa

A inexistência desse nexo implica a

irregularidade da gestão de convênios, da
qual decorre a instauração de tomada de
contas especial, pois, além da demonstração
material e formal da execução do objeto
ajustado, deve-se estabelecer nexo entre
receita e despesa.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4. 2. Inexistência de nexo entre receita e despesa

O nexo é aferido mediante o confronto entre

os documentos encaminhados pelo
convenente, a relação de despesas, o extrato
bancário e outros documentos constantes
dos autos. Todos os documentos
apresentados pelo convenente devem
concorrer para essa demonstração.

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

4.3 – Responsabilidade do gestor que

celebrou o convênio e de seu sucessor

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

Súmula nº 230 do TCU


Compete ao prefeito sucessor apresentar as
contas referentes aos recursos federais
recebidos por seu antecessor, quando este não
o tiver feito ou, na impossibilidade de fazê-lo,
adotar as medidas legais visando ao resguardo
do patrimônio público com a instauração da
competente Tomada de Contas Especial, sob
pena de co-responsabilidade.
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

Art. 72, § 4º, Portaria Interministerial nº

507/2011

Art. 72. O órgão ou entidade que receber
recursos na forma estabelecida nesta Portaria
estará sujeito a prestar contas da sua boa e
regular aplicação, observando-se o seguinte: (...)
§ 4º Cabe ao prefeito e ao governador sucessor
prestar contas dos recursos provenientes de
convênios firmados pelos seus antecessores.
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

Deve prestar contas dos recursos oriundos de

convênios celebrados com a União aquele
que efetivamente houver aplicado os
dinheiros recebidos.

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

Em havendo mais de um responsável durante

a vigência do ajuste firmado com a União,
cada um deve prestar contas dos valores
respectivamente geridos, sem embargo da
competência de o último gestor encaminhar
a prestação de contas final de todo o
convênio.

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

A partir dessa responsabilidade de prestar

contas dos recursos recebidos por força de
convênios celebrados com a União, devem
ser observados os seguintes cuidados ao
transmitir e ao receber o cargo:

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

a) o antecessor deverá lavrar termo em que

constem os convênios ainda vigentes, os valores
aplicados, os saldos existente em contas
correntes específicas, bem como os documentos
encaminhados ao sucessor a título de prestação
de contas parcial dos valores por ele geridos.
Enfatize-se que não basta o antecessor lavrar
esse termo, há de haver a comprovação de
entrega desse termo ao seu sucessor, ou seja,
deve-se comprovar que o sucessor recebeu esse
termo e deu quitação dos documentos ali
mencionados;
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

b) ao sucessor compete a responsabilidade

pela aplicação dos recursos recebidos e
administrados em sua gestão, bem como a
prestação de contas final de todos os
recursos envolvidos no ajuste firmado com a
União;

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de convênios
4.3 – Responsabilidade do gestor que celebrou o convênio e de seu sucessor

c) se o sucessor não dispuser dos documentos

necessários à prestação de contas final do
ajuste firmado, deverá realizar formalmente as
diligências necessárias com vistas a obter esses
documentos. Caso não obtenha os documentos
relativos à aplicação dos valores por seu
antecessor, deverá, como medida extrema,
instaurar a competente tomada de contas
especial, remetendo-a imediatamente ao
concedente.
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4.4 – Principais despesas proibidas na gestão de convênios

4.4 – Principais despesas proibidas na gestão de

convênios (art. 52):
a) a título de taxa de administração, de gerência
ou similar;
b) ainda que em caráter emergencial, em
finalidade diversa da estabelecida no
instrumento, ressalvado o custeio da
implementação das medidas de preservação
ambiental inerentes às obras constantes do Plano
de Trabalho;
c) em data anterior à vigência do instrumento;
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4.4 – Principais despesas proibidas na gestão de convênios

d) em data posterior à vigência do instrumento,

salvo se expressamente autorizada pela
autoridade competente do concedente e desde
que o fato gerador da despesa tenha ocorrido
durante a vigência do instrumento pactuado;
e) com publicidade, salvo a de caráter
educativo, informativo ou de orientação social,
da qual não constem nomes, símbolos ou
imagens que caracterizem promoção pessoal e
desde que previstas no Plano de Trabalho.
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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio de
convênios
4.4 – Principais despesas proibidas na gestão de convênios

Somente para entidades privadas sem fins

lucrativos que atuem como convenente, é
possível acolher despesas administrativas,
observados os seguintes requisitos:
a) até o limite de 15% do valor do convênio;
b) autorizadas pelo concedente;
c) previstas no Plano de Trabalho.

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

4.5 - CONTRAPARTIDA

Consiste em valor economicamente mensurável,
podendo ser representada por meio de recursos
financeiros, bens ou serviços, e estabelecida de
acordo com a capacidade financeira do órgão
ou entidade convenente, sendo esse valor
empregado pelo município fixado de acordo
com a Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei
12.465/2011, LDO para 2012).
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Quando especificado financeiramente, o

valor da contrapartida deve ser depositado
na conta específica do convênio ou contrato
de repasse pelo convenente ou contratado,
conforme o cronograma de execução físico-
financeira.

31
IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Não poderão ser computados a título de

contrapartida os valores auferidos no
mercado financeiro resultantes dos
rendimentos financeiros do valor transferido
pelo concedente ou contratante.

32
IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Quando financeira, o depósito da

contrapartida na conta específica do
convênio ou contrato de repasse, de acordo
com o cronograma de execução físico-
financeiro constitui requisito para o
recebimento de parcelas subsequentes,
quando os valores a serem repassados pelo
concedente constituírem mais de uma
parcela.

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

A contrapartida deve constar expressamente

em cláusula do instrumento de convênio ou
contrato de repasse.
Quando decorrer de bens economicamente
mensuráveis ou de serviços, também deve
constar a forma de aferição dos valores a que
se referem.

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

NÃO APLICAÇÃO DO VALOR DA

CONTRAPARTIDA
X
APLICAÇÃO PARCIAL DO VALOR DA
CONTRAPARTIDA

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 IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Art. 73 (Port. 507/2011). Os saldos financeiros

remanescentes, inclusive os provenientes das
receitas obtidas nas aplicações financeiras
realizadas, não utilizadas no objeto pactuado,
serão devolvidos à entidade ou órgão repassador
dos recursos, no prazo estabelecido para a
apresentação da prestação de contas.
Parágrafo único. A devolução prevista no caput
será realizada observando-se a proporcionalidade
dos recursos transferidos e os da contrapartida
previstos na celebração independentemente da
época em que foram aportados pelas partes.
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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Composição dos valores envolvidos

Concedente Convenente Total

R$ 900,00 R$ 100,00 R$ 1000,00
90% 10% 100%

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 5 - Contrapartida

Realização do objeto com R$ 900,00

Mantido o percentual inicialmente ajustado, tem-se

Concedente Convenente Total Realizado

R$ 90,00
(quantum a
ser restituído
R$ 810,00 R$ 900,00
aos cofres
públicos
federais)
90% 10% 100%

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IV – Temas relevantes na gestão de recursos recebidos por meio
de convênios
4. 6 – (In)Execução Parcial

4.6 – (In)Execução Parcial


Art. 82, § 1º, II, a, Portaria Interministerial
507/2011

Instauração de tomada de contas especial

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V – Considerações finais

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 OBRIGADO!!!

REMILSON SOARES CANDEIA

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