01 - Intensivo MPF - Aula 01 e 02 - Financeiro - Vanessa Siqueira (30.04.11)

INTENSIVO MPF - Aulas 01 e 02- Financeiro – Vanessa Siqueira
30.04.11
Obviamente já lançando aqui, que nós iremos abordar apenas,
as questões mais importantes dentro daquilo que cai com maior incidência na
prova do MPF.
Que Leis nós vamos usar aqui? Usaremos duas Leis.
Preponderantemente, a Lei 4.320/64 que, é a Lei que trata das normas
gerais de direito financeiro; e, a Lei Complementar 101/2.000 que, é a Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Lembrando que a Lei 4.320/64 é uma Lei que tem eficácia
passiva de Lei Complementar. Essa Lei adveio ao tempo da Constituição de
46 e, com a nova Ordem Constitucional, a ordem de 67, havia lá, uma
exigência que, as normas gerais tanto de financeiro, quanto de tributário
fossem veiculadas por Leis Complementares, por quoruns qualificados por
maioria absoluta.
Então, o que aconteceu? Tanto a Lei 4.320/64, quanto a Lei
5.172/66 que, é o CTN, ambas foram recepcionadas pela Ordem
Constitucional de 67, com eficácia passiva de Leis Complementares.
Então, o que aconteceu? A Constituição de 88, a Ordem
seguinte adveio fazendo a mesma exigência que, essas normas gerais fossem
veiculadas por Leis Complementares e se dera a recepção igualmente pela
Constituição de 88, dessas duas Leis que, foram recepcionadas com eficácia
passiva, também, de Leis Complementares.
Na prática, a Lei 4.320/64 só pode ser alterada por outra Lei
Complementar.
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Lembrando, também, que já temos Projeto de Lei
Complementar, sendo discutido no Congresso, um Projeto de iniciativa do
Senador Tasso Gerensati que, não foi reeleito. Um Projeto que foi
unificado, um Projeto do Senador Renato Casagrande que, virou Governador
e, esse Projeto de Lei vai culminar numa Lei Complementar que irá substituir
a Lei 4.320/64.
Sendo certo que, essa Lei está na eminência de ser substituída.
Então, aguardemos o advento dessa nova Lei Complementar que vai
estruturar o sistema orçamentário brasileiro e, imprimir concretude ao
comando incerto do art. 165, parágrafo 9º, da Constituição da República.
Então, vamos abordar esses quatro campos de atuação. Essas
duas Leis são importantíssimas. E a bibliografia. Eu indico o livro do Regis
Fernandes de Oliveira, Curso de Direito Financeiro, da editora Revista dos
Tribunais. Eu indico esse livro porque é um livro quase que exauriente, ele
aborda a matéria inteira.
Então, fazendo uma combinação do livro com a matéria
abordada no curso, eu acho que vocês têm um bom material para fazer a
prova do MPF.
Vamos começar com o campo de atuação, receita pública. a)
Conceito de receita: tudo aquilo que adentra nos cofres públicos denomina-
se entrada. Então, tudo aquilo que porventura adentrar nos cofres públicos,
seja a que título for denomina-se entrada.
Nem toda entrada constitui receita. Por quê? Porque a receita
abarca tão somente aqueles recursos que, adentrem nos cofres públicos em
caráter definitivo.
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Tudo que, porventura adentrar nos cofres públicos, em caráter
definitivo será denominado receita. Então, nós temos duas espécies de
entrada. Nós temos um gênero e, nós temos a entrada definitiva que seria a
receita pública. E, ao lado da receita nós temos o ingresso que, seria a
entrada provisória.
Então, a receita é definitiva e, o ingresso é provisório.
Tomando cuidado, porque alguns autores encaram ingresso como sinônimo de
entrada. O ingresso é tão somente uma espécie de entrada. A entrada que
tem data certa para sair, são recursos que entram nos cofres públicos, com
data certa para sair.
A receita não, a receita é aquilo que entra para ficar. É tudo
aquilo que, por ventura adentrar em caráter definitivo nos cofres públicos.
Outro detalhe: as Leis comumente se referem a receitas
oriundas de operações de crédito. Nós não temos receitas oriundas de
operações de crédito.
Por quê? Operação de crédito é empréstimo. Operação de
crédito é sinônimo de empréstimo público. Empréstimo é dinheiro que entra,
com data certa para sair.
Se, o Poder Público tomou dinheiro emprestado do particular,
dentro em breve o Poder Público terá que devolver esse dinheiro, acrescido
de juros e correção monetária.
Então, tudo aquilo que por ventura, adentrar nos cofres
públicos, seja a título de empréstimo, não pode ser concebido, não pode ser
capitalizado como receita pública.
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Por quê? Porque tem data certa para sair. Então, essa
expressão, receitas oriundas de operações de crédito, essa expressão nada
mais é do que uma contradição em termos.
Então, fazendo aí, essa análise técnica acerca dessas
expressões que vêm plasmadas, tanto na Lei 4.320/64, quanto na Lei
Complementar 101/2.000 que, é a LRF.
Lembrando, também, que tudo aquilo que for oriundo de
operação de crédito se encaixa no campo de atuação crédito público.
Lembrando que, crédito público é sinônimo de empréstimo público.
O crédito abarca dinheiro que o Estado toma, no sentido de
pedir emprestado do particular e, dinheiro, também, que o Estado empresta
para o particular.
Aquelas operações nas quais o Estado toma dinheiro
emprestado do particular são operações que vão configurar o que se chama
de dívida pública.
E aqui já temos mais um detalhe: a dívida pública é apenas, uma
faceta desse campo de atuação aqui, do crédito público. Não confundir, por
favor, a dívida pública que, é uma faceta do crédito público que, não é campo
autônomo de atuação da atividade financeira, com despesa.
Muita gente faz isso ah, não, a dívida do Estado, a despesa do
Estado. Não é isso. A dívida pública é apenas, uma faceta do crédito. Eu
diria a faceta mais expressiva do crédito, porque abarca, abrange aquelas
operações das quais o Estado toma dinheiro emprestado do particular.
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Dentro em breve terá que resgatar esse dinheiro, terá que
pagar o particular. Então, nós temos uma dívida pública. Então, esses
ingressos que configuram a dívida pública, não podem, obviamente, ser tidos
e, ser concebidos como, receita. Nós temos aqui crédito público.
Só fazendo essa diferenciação porque eu acho bastante
interessante e, cai também, com muita frequência na prova do MPF essa
questão da dívida pública.
Conceito de receita. Segundo a doutrina do Regis Fernandes,
nós temos um conceito bastante simples, bastante singelo. Receita nada
mais é do que, a entrada definitiva de bens ou de dinheiro nos cofres
públicos.
A receita abarca, abrange tudo aquilo que por ventura adentrar
nos cofres públicos, em caráter definitivo. É o que entra para ficar. Receita
é entrada, mas nem toda entrada constitui receita.
Saindo dessa parte conceitual vamos para a classificação da
receita. Nós temos duas classificações mais importantes. É a classificação
econômica da receita. E atenção, sempre que eu me referir à classificação
econômica, eu estarei a me referir à classificação levada a efeito pela Lei
4.320/64.
Então, nós temos essa classificação econômica da receita
pública; uma classificação plasmada no art. 11, da Lei 4.320/64. E, essa Lei
aborda a receita sob duas modalidades: nós temos as receitas correntes e,
nós temos ao lado das correntes as receitas de capital.
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Então, classificação econômica da receita, art. 11, da Lei
4.320/64. Essa classificação eu vou deixar para abordar daqui a pouquinho.
Por quê? Porque essa classificação da receita varia ao sabor dos gastos
públicos.
O que isso quer significar? Quer significar que se,
determinados recursos forem vertidos para despesas de capital, a receita
assumirá essa função, nós teremos aqui, uma receita de capital.
Ao contrário se, nós nos depararmos com recursos que por
ventura forem vertidos para despesas correntes, a receita assumirá estas
vestes, será receita corrente.
Então, eu quero dizer que a receita varia ao sabor do gasto. A
classificação econômica da receita varia ao sabor da qualidade do gasto
público. Então, o dinheiro gasto com despesa de capital é receita de capital.
Essa abordagem eu deixo para o momento posterior,
notadamente quando nós formos classificar economicamente a despesa. Nós
vamos fazer aqui um contraponto entre a classificação empreendida pela Lei
4.320/64 e, a classificação da despesa, segundo a LRF. Então, eu deixo para
depois.
E outra classificação que é muito importante e, que cai com
muita incidência na prova do MPF é a classificação da receita quanto à
origem. Quanto à origem a receita vai se tripartir.
Nós temos três modalidades de receita quanto à origem: nós
temos a receita originária; nós temos a receita derivada; e, ao lado destas
nós temos a receita transferida.
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Então, atenção. Receita pública classificada quanto à origem:
temos a originária; a derivada; e, a transferida.
Percebam que a receita transferida vai se subdividir. Nós
temos a transferência obrigatória e, ao lado da transferência obrigatória,
nós temos aquela que é voluntária.
Alguns autores abordam a receita quanto à origem apenas, sob
duas modalidades. Abordam a receita quanto à origem sob as modalidades:
originária e derivada.
Eu não estou aqui dizendo que, esses autores estejam a
extirpar a receita transferida, da classificação. Não, eles não fazem isso.
Esses autores abordam a receita transferida no bojo da receita derivada.
Eu acho uma prática, absolutamente, anti-didática.
Então, eu lhes ofereço aqui e, o Regis Fernandes, também,
outra modalidade que, é a receita transferida.
Vamos analisar cada uma dessas modalidades.
Receita originária: a receita originária é aquela que provém, é
aquele que advém do próprio patrimônio do Estado. Seja quando o Estado
explora o seu patrimônio, seja quando o Estado, desempenha atividades
econômicas, industriais, financeiras e comerciais.
Lembrando de uma coisa. Quando o Estado desempenha
atividades econômicas, financeiras, comerciais e industriais, ele faz isso a
título excepcional. Eu diria a título excepcionalíssimo, porque aqui no Brasil,
vocês sabem, vige a liberdade de iniciativa na ordem econômica.
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Regra esta que vem consubstanciada no art. 170, parágrafo
único da Constituição da República. De sorte que, diretamente, o Estado
jamais poderia intervir no domínio econômico explorando atividade
econômica.
Ele só pode fazer isso, o Estado só está legitimado a explorar
atividade econômica, na eventualidade de se materializarem aquelas
exceções plasmadas no art. 173, da Constituição da República.
Só fazendo esse adendo aqui no bojo da receita originária. Eu
disse que quando o Estado explora atividade econômica, ele faz a título
excepcional, porque aqui no Brasil vige a regra da liberdade de iniciativa na
ordem econômica.
Eu disse que essa receita advém do patrimônio do Estado. Aqui
o Estado não está a compelir, o Estado não está a constranger o particular a
lhe transferir recursos. Aqui, o Estado não obriga o particular a lhe
transferir recursos. Portanto, o Estado aufere essa receita em pé de
igualdade com o particular.
Razão porque a receita originária é uma receita contratual, é
uma receita voluntária. Aqui, nós não temos um Estado investido em
soberania, não temos um Estado dotado de poder de império.
A receita originária advém do patrimônio do Estado. Ela é
voluntária, ela é contratual, o Estado aqui não está investido em soberania
ou dotado de poder de império.
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E mais, o Estado quando aufere receita originária, ele está
subsumido, submetido ao regramento jurídico próprio, de direito privado.
Por esta razão, esta receita originária, também, é chamada de receita
pública de economia privada.
Nós temos essa sinomia que é bastante recorrente em provas
objetivas. Então, receita pública originária ou receita pública de economia
privada. Por quê? Porque aqui o Estado está subsumido ao regramento de
direito privado.
Exemplos de receitas originárias. Nós temos os royalties que,
são aquelas compensações financeiras devidas a União, em virtude da
exploração de recursos naturais: gás, petróleo, energia, hidrelétrica,
minerais.
Então, nós temos os royalties como exemplos de receitas
originárias. Seja sob o prisma da União, seja sob o espectro dos Estados e
Municípios. Para todo mundo royalties, segundo o Supremo, para todo mundo
royalties são encarados como receitas originárias.
Então, royalties são receitas originárias, seja sob o prisma da
União, seja sob o prisma dos Estados, seja sob o prisma dos Municípios. Eu
falo isso por quê? Porque em verdade, os royalties pertencem originalmente
a União.
Tanto é que, a própria Constituição no art. 20, parágrafo 1º,
determina sejam esses recursos arrecadados pela União, a título de
royalties, transferidos para os Estados e para os Municípios.
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Então, a União recebe recursos oriundos dos royalties e os
transfere para os Estados e para os Municípios. Lembrando que, o art. 20,
parágrafo 1º, da Constituição, determina essa transferência.
Nada obstante, o art. 20, parágrafo 1º, da Constituição
determine que a União transfira esse dinheiro para Estados e Municípios,
nós temos aqui, ainda que sob o prisma dos Estados e Municípios, royalties
sendo encarados como receitas originárias. Para todo mundo, então,
royalties são receitas originárias, de acordo com a classificação encampada
pelo Supremo.
Outros exemplos de receitas originárias. Nós temos os preços
públicos que, são sinônimos de tarifas públicas: gás, luz, telefonia, água,
esgoto. Tudo isso é preço público, é tarifa pública. Então, adentram tais
recursos nos cofres públicos a título de receita originária.
E mais, nós temos aqui, também, os dividendos auferidos pelas
estatais sendo concebidos como receitas originárias. Nesse particular,
anote o art. 173, parágrafo 1º, inciso II, o artigo que determina que, tanto
as sociedades de economia mista, como as empresas públicas se submetam a
regime jurídico próprio de direito privado.
Saindo da receita originária, vamos para a segunda modalidade,
receita derivada. Receita derivada é aquela receita que provém é aquela
receita que advém do patrimônio do particular. Aqui é o contrário, a
originária provém do patrimônio do Estado, a derivada já advém do
patrimônio do particular.
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E, advém do patrimônio do particular através de um
constrangimento legal. Diante disso, nós já podemos concluir no sentido de
que, aqui o Estado quando aufere receita derivada ele está investido em
soberania.
Aqui nós temos um Estado dotado de poder de império. O
Estado aqui está a compelir, está a constranger o particular a lhe transferir
recursos. Então, essa não é uma receita voluntária, é uma receita cogente,
obrigatória. Essa não é uma receita contratual, é uma receita legal.
Então, a receita derivada advém do patrimônio do particular. A
receita derivada é uma receita legal, é uma receita cogente, é uma receita
obrigatória. E aqui, o Estado está investido de soberania, dotado de poder
de império.
Nós temos, também, um Estado subsumido as regras de direito
público. Por esta razão, a receita pública derivada também é chamada de
receita pública de economia pública. Mais uma sinomia, pelo fato de que aqui
o Estado, está submetido às regras de direito público. Então, aqui tem
poder de império e o Estado está investido em soberania.
Exemplos de receitas derivadas. Nós temos os tributos e as
multas. Tudo isso ingressa, adentra nos cofres públicos, a título de receita
derivada.
Eu paro por aqui, apenas, para evidenciar um detalhe. Matéria
que é substrato do direito tributário, matéria que é substrato do direito
financeiro. O direito financeiro trata da receita originária, do orçamento,
da despesa e do crédito.
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E o direito tributário só trata disso aqui. Nós temos todos
esses campos de atuação da atividade financeira, sendo regidos, sendo
disciplinados pelo direito financeiro. Eu diria sendo disciplinados por estas
duas normas.
Ao passo que, a receita derivada é substrato do direito
tributário. Aqui nós temos as normas gerais de direito tributário,
disciplinando a receita derivada, a Lei 5.172/66 que, é o CTN.
Só para que vocês façam essa separação apenas, para que
vocês tenham essa idéia de sistema, o que constitui substrato do direito
financeiro e o que se insere na seara do direito tributário.
Voltando para a nossa classificação. Saindo da receita
derivada, vamos para a receita transferida. A receita transferida vai se
subdividir em duas: nós temos a transferência obrigatória e a voluntária.
Vamos para a transferência obrigatória. Coloquem aí, os artigos
157 ao art. 162, da Constituição da República. São os artigos nos quais a
Constituição determina sejam repartidas as receitas entre os entes.
Então o que acontece? Nós temos o ente político maior
empregando parte daquilo que arrecada a título de impostos, para o ente
político menor ou, para os entes políticos menores. Nós temos o que se
chama de repartição, distribuição de receitas. Uma técnica integrante do
que se chama de discriminação de rendas.
Essa distribuição de receitas é uma técnica que se presta a
equilibrar financeiramente o pacto federativo. Repartição de receitas é o
mesmo que receita transferida obrigatoriamente.
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Então, o que acontece? A Constituição determina que o ente
político maior, transfira parte daquilo que arrecadou a título de impostos,
para os entes políticos menores. Nós temos uma obrigação, uma
obrigatoriedade aqui.
Três características revestem as transferências obrigatórias.
Nós temos a primeira característica: a transferência, como o próprio nome
está a denotar, é obrigatória. Então, o ente político maior não pode se
recusar a entregar esse dinheiro para o ente político menor.
Outra característica: esta entrega, a luz do art. 160, artigo
importantíssimo. Esta entrega a luz do art. 160, não pode ser condicionada.
O ente político maior não pode condicionar a entrega do dinheiro ao
cumprimento de determinados requisitos, a Constituição proíbe isso. Proíbe
onde? No art. 160.
Nós temos duas exceções. Isso quer significar que nestas
ocasiões, nessas circunstâncias, o ente político maior pode se, reter a
entrega do dinheiro. Em que ocasiões? Estão arroladas no parágrafo único
do art. 160.
Diz lá: a vedação prevista neste artigo não impede a União e os
Estados de condicionarem a entrega de recursos.
Inciso I: ao pagamento de seus créditos, inclusive de suas
autarquias. Inciso II: ao cumprimento do disposto no art. 198, parágrafo 2º,
incisos II e, III.
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Então, dois exemplos aqui. Um exemplo se, a União estiver
emprestando dinheiro para o Estado. Isso não é mais possível a luz da LRF.
Entes políticos não podem emprestar dinheiro uns para os outros, a LRF
veda. Mas, antigamente podia.
Então, por exemplo, a União está na eminência de transferir
dinheiro para o Estado e, o Estado não pagou uma dívida sua para com a
União. O que a União pode fazer? Reter a entrega. Então, essa retenção é
possível, esse condicionamento é possível.
E em que outra hipótese o condicionamento será possível? Nas
hipóteses nas quais os entes políticos menores não tiverem vertido recursos
para a saúde. Nessas duas hipóteses pode o ente político maior reter,
condicionar a entrega dos recursos. Então, temos aí, mais uma
característica.
E, a terceira característica além dessa obrigatoriedade, além
da vedação ao condicionamento, esse dinheiro só pode ser transferido do
ente político maior, para o ente político menor. Nunca acontecerá o
contrário. A determinação constitucional vai no, sentido de que, o ente
político maior deve transferir dinheiro para o ente político menor.
Qual é o substrato dessa transferência? Parte daquilo que o
ente político maior houver arrecadado a título de impostos.
Excepcionalmente, a Constituição manda que a União entregue para Estados
parte daquilo que arrecadara a título de CIDE Combustíveis que, é uma
contribuição de intervenção no domínio econômico.
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Então, o substrato da divisão é a receita oriunda de impostos.
No entanto, a Constituição determina que, a União entregue para os
Estados, parte daquilo que arrecadou, também, a título de CIDE
Combustíveis.
E, a União não deve entregar dinheiro oriundo da arrecadação
de CIDE Combustíveis, para os Municípios. Quem fará isso? O Estado fará
isso.
Então, a União entrega para os Estados vinte e nove por cento,
daquilo que arrecadou a título de CIDE Combustíveis e, os Estados
entregarão aos Municípios vinte e cinco por cento daqueles vinte e nove por
cento que, daria seis, vírgula vinte e cinco, por cento.
Saindo da receita obrigatória, vamos para a receita
transferida voluntariamente. Receita transferida voluntariamente ostenta
características absolutamente diversas. Primeiro o ente político maior não
tem que transferir nada para o ente político menor.
Aqui nós temos uma transferência voluntária. Se, o ente
político quiser transferir, ele transferirá.
Então, receita transferida voluntariamente é aquela que, em
regra, é requerida pelo ente menor ao ente maior. Materializada sob a
forma de convênio, para fins de auxílio nas áreas da saúde, educação, infra-
estrutura e segurança.
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Percebam eu disse é aquela, em regra, requerida pelo ente
menor ao ente maior. Isso quer significar que, o ente político maior aqui,
também, pode receber dinheiro oriundo de transferência voluntária.
Aqui o ente maior entrega para o menor, o menor entrega para
o maior, tanto faz. Não há óbice constitucional a que o ente político menor
entregue dinheiro ao ente político maior, a título de transferência
voluntária.
Obviamente, esta entrega somente será levada a efeito se, por
ventura o ente político incumbido de entregar se, ele ostentar condições
financeiras de fazer isso. Então, o dinheiro vai do menor para o maior, do
maior para o menor, tanto faz. Não há óbices constitucionais ou legais
quanto a isso.
Outra diferença. Aqui a transferência é voluntária, não há
obrigatoriedade.
Terceira diferença, em regra, esta transferência voluntária
está condicionada ao cumprimento de determinados requisitos.
Notadamente, aqueles requisitos que vêm plasmados, que vêm
consubstanciados no convênio.
Sendo certo que, o ente político que recebeu o dinheiro, ele
deve, necessariamente, verter esse dinheiro para aquelas finalidades
arroladas no convênio. Nós não temos aqui qualquer afronta a autonomia do
ente político maior ou menor, do ente político beneficiado, porque do
contrário, eles não aceitariam a transferência voluntária.
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E outro detalhe muito importante: não confundam a
transferência voluntária com empréstimo. O ente político que recebeu o
dinheiro não terá que devolver esse dinheiro acrescido de juros ou correção
monetária. Aqui nós não temos empréstimo, aqui nós temos uma
transferência voluntária.
Eu peço a atenção de vocês porque a mídia, sempre que um ente
quer transferir dinheiro voluntariamente para outro, a mídia não hesita em
veicular a seguinte notícia: o ente político tal vai emprestar dinheiro para
outro ente político. Não é empréstimo, é transferência voluntária.
Mesmo porque, desde o advento da LRF, operações de crédito,
empréstimo entre entes foram vedadas. Um ente não mais pode realizar
operação de crédito com outro ente. Esta vedação vem estampada no art.
35, da LRF, no art. 35, da Lei Complementar 101/2.000.
Nós temos aqui, uma vedação estampada na LRF. Não mais um
ente pode pedir dinheiro emprestado para outro ente. Nós temos,
logicamente, exceções que vêm dispostas nos parágrafos do art. 35, da
própria LRF.
Não dá tempo de nós lermos todos os artigos. Eu peço que
vocês se atenham a leitura desses artigos, sobretudo, aquilo que constituir
exceção. Sempre exceção é uma boa coisa, para fins de prova. Sempre cai
exceção, ressalva.
Com relação às receitas transferidas voluntariamente, eu peço
que vocês coloquem dois artigos da LRF: o art. 11 e o art. 25. Eu vou me
deter na análise do art. 11, da LRF, porque é um artigo, também, que cai com
muita frequência.
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Então, o art. 11 diz assim: é requisito primordial da
responsabilização na gestão fiscal que, o ente arrecade, preveja, institua
todos os tributos subsumidos a sua competência impositiva. Nós temos aqui
uma exigência da LRF, o ente político deve exaurir a sua competência
tributária.
O parágrafo único do art. 11 já muda o enfoque. O parágrafo
único do art. 11, ele se cinge aos impostos. Então, segundo o parágrafo único
do art. 11, nós temos o seguinte, aquela determinação do caput.
Ou seja, determinação afeta ao exaurimento de competência
tributária, aquela determinação do caput se não for cumprida com relação
aos impostos, nós temos aqui o impedimento de um ente político beneficiário
receber transferências voluntárias.
Então, nós temos uma vedação à percepção de transferências
voluntárias. Se, um ente político não instituir um de seus impostos, se o ente
político deixar de instituir um de seus impostos, esse ente político ficará
impedido de receber transferências voluntárias.
Nós temos aqui um condicionamento, uma vedação a entrega de
receitas transferidas voluntariamente se, por ventura, o ente político
beneficiário não houver instituído um de seus impostos.
O que nós podemos depreender desse art. 11, da LRF? Se, o
ente político deixar de instituir qualquer outro tributo que não imposto, ele
não sofrerá qualquer penalidade.
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Agora, se o ente político respectivo se, ele deixar de instituir
um de seus impostos, esse ente político ficará impedido, obstaculizado de
receber transferências voluntárias.
Nós temos aqui uma separação. Nada obstante o caput se
refira a tributo, o parágrafo único se refere aos impostos. Tão somente se,
o ente político deixar de instituir um de seus impostos é que ele ficará
impedido de receber transferências voluntárias. Isso é muito importante.
Outro detalhe: nós temos a ADIN 2238 que veio questionando
diversos dispositivos da LRF. Dentre esses dispositivos o parágrafo único do
art. 11, parágrafo que nós estamos aqui a analisar.
O que os advogados desses partidos políticos que ajuizaram a
ação estão a alegar? Estão alegando o seguinte, esse parágrafo único
afronta o art. 160, da Constituição da República.
O art. 160 é aquele artigo que veda o condicionamento da
entrega de receitas obrigatórias. Esses autores estão a alegar que, o
parágrafo único do art. 11, está a afrontar, exatamente, a letra do art. 160,
da Constituição da República.
Isso é verdade? Não. Por quê? Porque o art. 160 se restringe
as transferências obrigatórias. Aqui nós estamos falando, claramente, de
transferências voluntárias. Transferências que podem sim, ser
condicionadas. Em regra, são condicionadas.
Eu nunca vi uma transferência voluntária que não fosse objeto
de condicionamento.
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Então, nós temos aqui uma condição genérica. Se, o ente
político beneficiário não tiver instituído todos os seus impostos, esse ente
político não poderá receber transferências voluntárias.
Acontece isso com a União. A União não exauriu a sua
competência tributária no que se refere aos impostos.
Então, o que acontece aqui? A União se, por ventura, recebesse
transferência voluntária não poderia receber, porque a União simplesmente,
ainda não instituiu o imposto sobre grandes fortunas, a despeito de já haver
Projeto de Lei tramitando no Congresso nesse sentido, de se instituir o IGF.
No entanto, ainda não foi instituído o IGF. A União não logrou
de se desimcumbir de sua competência tributária no que se refere aos
impostos, ela, então, não poderia receber transferências voluntárias.
Coincidentemente, a União não recebe transferência voluntária
de quem quer que seja. Portanto, essa penalidade não chega a incidir, não
chega a se materializar com relação à União.
Eu gostaria então, que vocês diferenciassem a transferência
obrigatória, da transferência voluntária, dos empréstimos.
Uma coisa é transferência obrigatória, outra completamente
distinta é a transferência voluntária, subsumida nos artigos 11 e 25, da LRF.
E, outra coisa completamente, também, distinta de ambas, é operação de
crédito realizada entre entes.
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Essas operações de crédito foram proibidas, foram
obstaculizadas pela LRF, no seu art. 35. Um ente não pode emprestar
dinheiro para outro ente, ainda que sob a forma de refinanciamento,
novação ou postergação da dívida anteriormente contraída.
Nós temos no rol do art. 35, menções quase que pleonásticas,
para refinanciamento, novação, postergação da dívida anteriormente
contraída. Não pode ser realizada operação de crédito ente entes. Não
mais.
Saindo da classificação da receita, classificamos a receita
quanto à origem. Vamos para outro item da receita pública, renúncias de
receita. O que são renúncias de receita? Renúncias de receita são
privilégios financeiros empregados na vertente da receita pública.
As renúncias de receita produzem o mesmo resultado
econômico produzido pela despesa. Razão porque a doutrina, norte
americana convencionou chamar renúncia de receita de gasto tributário.
Temos aí, mais uma sinomia, renúncia de receita, sinônimo de gasto
tributário.
Que exemplos nós temos de renúncias de receita? Nós temos
isenções, anistias. Aqui no direito financeiro sim, as moratórias, remissões.
Tudo isso é renúncia de receita.
A Constituição, quando arrola requisitos afetos a concessão de
renúncias de receita, ela faz alusão a figura dos subsídios. Não confunda
subsídios, com renúncias de receita. Muito embora, nós devamos preencher
os mesmos requisitos para conceder subsídios.
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Então, tecnicamente, subsídio não se confunde com renúncia de
receita. Agora, para que sejam concedidos subsídios deverão ser cumpridos
os mesmos requisitos que devem ser cumpridos para concessão de renúncias
de receita.
O tão só ato de os subsídios estarem no rol afeto à concessão
de renúncias de receita, não quer significar que os subsídios se confundam
com renúncias de receita.
As renúncias de receita operam no campo da receita. Aqui o
Estado não entrega dinheiro para quem quer que seja. Com a renúncia de
receita o que acontece? O Estado deixa de arrecadar, ele abre mão de
receita, ele não está despendendo dinheiro, entregando dinheiro para quem
quer que seja.
E, com os subsídios que também, são privilégios? Com os
subsídios o Estado sim, está entregando dinheiro para particulares, em
troca de uma contrapartida, em troca de uma performance favorável do
beneficiário.
Então, os subsídios são operantes no campo da despesa pública.
Nós temos privilégios operantes no campo da receita que, são as renúncias
de receita e, nós temos privilégios operantes no campo da despesa que, são
os subsídios que nos interessam e, também, as subvenções.
Requisitos afetos a concessão de renúncias de receita. Nós
temos dois requisitos constitucionais e três requisitos legais. Os requisitos
constitucionais estão no art. 150, parágrafo 6º e, art. 165, parágrafo 6º.
22
Vamos aos dois requisitos constitucionais. Nós temos no art.
150, parágrafo 6º, necessidade de Lei específica, tanto no que se refere à
concessão de renúncias de receita, tanto no que se refere à concessão de
subsídios. Lei específica.
Aqui a renúncia de receita, a isenção, a remissão, a anistia, aqui
a renúncia de receita demanda uma Lei que diga respeito tão somente aquele
assunto. Não pode vir uma isenção escamoteada no bojo de uma Lei que nada
tem a ver com aquele assunto.
Não pode vir uma isenção embutida numa Lei que, não diga
respeito propriamente aquele benefício.
Uma Lei, por exemplo, que verse sobre atividade canavieira. Aí
vem lá, no bojo dessa Lei uma isenção de algum tributo para o setor
automotivo. Isso vilipendia o primeiro requisito constitucional afeto a
concessão de renúncias de receita.
Segundo requisito constitucional, art. 165, parágrafo 6º, da
Constituição da República. Esse segundo requisito constitucional atende a
viabilidade da concessão de renúncias de receita.
Nós temos aqui um requisito que perpassa por esse
questionamento: a renúncia de receita é viável, a renúncia de receita pode
ser absorvida pela tríade orçamentária, pelo PPA, pela LDO, pela LOA? Nós
temos aqui uma renúncia de receita viável, ela pode ser acomodada no
orçamento?
23
Então, esse segundo requisito perpassa pela viabilidade da
concessão de renúncia de receita. Qual é o segundo requisito? Nós temos
aqui uma estimativa de impacto regionalizado da renúncia de receita no
próprio orçamento.
Então, temos dois requisitos constitucionais. O primeiro no art.
150, parágrafo 6º, Lei específica. O segundo, art. 165, parágrafo 6º,
estimativa de impacto regionalizado da renúncia de receita na tríade
orçamentária.
E, falando em princípios, dois princípios constitucionais
orçamentários vêm consubstanciados nesses dois artigos, implicitamente.
Que princípios? Equilíbrio e transparência. Lembrando que os princípios do
equilíbrio e da transparência não são princípios expressos, são princípios
implícitos. Isso cai muito em prova.
O princípio é ou não expresso? Esses dois não vêm
expressamente consignados na Constituição. Isso quer significar que, a
Constituição não os enuncia, a Constituição apenas, induz ao equilíbrio, induz
a transparência.
Nós não temos aqui princípios expressos. Equilíbrio e
transparência a despeito de propalados, a despeito de badalados são
princípios implícitos. Estão implícitos nos dois artigos da Constituição, art.
150, parágrafo 6º e, art. 165, parágrafo 6º.
Vamos aos requisitos legais afetos a concessão de renúncias de
receita. LRF, Lei Complementar 101/2.000. Nós temos o art. 14, da LRF. São
três os requisitos legais, dois estão no caput do art. 14.
24
Quais? Primeiro: estimativa de impacto orçamentário
financeiro. Segundo requisito do caput, atendimento ao disposto na LDO.
Eu peço que vocês leiam todos os artigos que eu estou citando
aqui em sala, porque nós temos filigranas que podem ser demandadas em
prova.
Então, nós temos dois requisitos no caput do art. 14: estimativa
de impacto orçamentário e financeiro e, atendimento ao disposto na LDO.
Onde está o terceiro requisito? Está nos incisos.
Mas, vejam que esquisito. Eu estou dizendo que o terceiro
requisito está nos incisos. Como é que eu posso ter um requisito estampado
nos incisos? Em dois incisos. Porque esse terceiro requisito é alternativo.
Ele pode ser cumprido mediante o preenchimento ou, do inciso I, ou do
inciso II do art. 14, da LRF.
Então, o que vem plasmado no inciso I, do art. 14?
Demonstração pelo proponente. Quem é o proponente da renúncia de
receita? Chefe do Executivo. Demonstração pelo proponente que, o rombo
ocasionado pela renúncia de receita ou, o rombo a ser ocasionado pela
renúncia de receita já foi acomodado no Projeto de Lei Orçamentária.
Lembrando que, o Executivo detém a iniciativa da confecção da
Lei Orçamentária. O Executivo, o Presidente, o Governador, o Prefeito, eles
que vão confeccionar as Leis Orçamentárias.
25
Vamos imaginar que no momento em que estejam
confeccionando a Lei Orçamentária Anual, no momento em que estejam
elaborando o Projeto de Lei Orçamentária, vamos imaginar que eles
vislumbrem a possibilidade de no ano seguinte, propor uma renúncia de
receita.
Se, eles propuserem e o Poder Legislativo aceitar, o que vai
acontecer? Nós teremos um rombo no orçamento.
Então, o que ele faz para poder acomodar esse eventual futuro
rombo a ser ocasionado, por uma renúncia de receita? Ao invés de o
Executivo considerar cem reais como patamar passível de ser arrecadado,
ele não vai considerar cem, ele vai considerar setenta reais. E, vai fixar as
despesas no mesmo patamar.
Então, quando o Executivo faz isso, ele está acomodando o
eventual futuro rombo ocasionado por uma renúncia de receita, no
orçamento. Ele não vai fixar despesas na ordem de cem reais. Por quê?
Porque do contrário, nós teríamos aqui um desequilíbrio orçamentário.
Então, o inciso I fala a respeito disso. Se, o Chefe do
Executivo acomodar o rombo a ser ocasionado por uma eventual renúncia de
receita, nós temos aqui, a desnecessidade de medida compensatória.
Então, surge um detalhe importantíssimo. Os resumos de
direito financeiro fazem a seguinte alusão: renúncia de receita está,
necessariamente, vinculada a uma medida compensatória. Não é verdade.
26
Se, o Chefe do Executivo se comportar nos moldes tais como
preconiza o inciso I, do art. 14, se, ele acomodar esse rombo no Projeto de
Lei Orçamentária e, por conta disso fixar despesas num patamar mais
modesto, medida compensatória alguma aqui, será necessária.
Por isso que esse terceiro requisito é alternativo. Se, for
preenchido o inciso I, não se precisará do inciso II, da medida
compensatória.
Agora, vamos imaginar que o Chefe do Executivo não tenha se
comportado nos moldes tais como preconiza o inciso I, do art. 14. O que ele
faz? Nem imagina que poderá vir a propor uma renúncia de receita no ano
seguinte. Coloca assim, patamar passível de ser arrecadado: cem reais. E, vai
fixar despesas na ordem de cem reais.
O que acontece neste caso? Acontece o seguinte, o primeiro
requisito não foi cumprido, nós temos que partir para medida
compensatória. Então, medida de compensação.
Por quê? Porque naquele ano ele vai achar por bem propor uma
renúncia de receita. Os contribuintes tendo como pagar menos pagarão
menos. Aqui, obviamente, nós não temos o princípio da anterioridade. A
surpresa é vantajosa para os contribuintes.
Então, vem uma renúncia de receita e faz isso aqui, no
orçamento. O Poder Público ao invés de arrecadar cem, vai arrecadar
setenta reais. Só que, as despesas foram fixadas na ordem de cem. Nós
temos um rombo no orçamento a demandar medida compensatória.
27
Então, o inciso II, eu costumo dizer que ele é consectário do
inciso I, do art. 14. Se, por ventura o Executivo não se comportar nos
moldes tais como preconiza o inciso I, nós temos a necessidade
impostergável de aventar a uma medida compensatória.
Por quê? Porque do contrário, nós teremos desequilíbrio
orçamentário.
Então, os três requisitos legais afetos a concessão de
renúncias de receita: estimativa de impacto orçamentário e financeiro;
atendimento ao disposto na LDO; e, ou demonstração pelo proponente que, a
renúncia de receita foi tomada em conta no Projeto de LOA, ou medida
compensatória.
Então, acabando com aquela crença por demais equivocada, no
sentido de que renúncia de receita demanda necessariamente e, sempre,
medida compensatória. Nem sempre uma renúncia de receita vai demandar
medida compensatória.
Vamos para o segundo campo de atuação, vamos para o
orçamento.
Pergunta de aluno:
Resposta: ela está perguntando se, os requisitos do art. 14,
devem ser enxergados da seguinte forma, os dois do caput, mais um ou
outro dos incisos. Foi exatamente isso que eu falei, nós temos três
requisitos e o terceiro é alternativo.
28
Por que é alternativo? É alternativo porque esse requisito pode
ser preenchido ou, pelo cumprimento do inciso I ou, pelo cumprimento do
inciso II. Então, nós os dois do caput, mais ou o inciso I ou o inciso II.
Então, o terceiro requisito pode ser materializado ou pelo cumprimento do
inciso I ou, pelo cumprimento do inciso II.
Orçamento público. Aqui no Brasil nós temos o que se chama de
tríade orçamentária, nós temos a tripartição do planejamento orçamentário.
Lembrando que, o princípio do orçamento vem consubstanciado no art. 165,
da Constituição da República, nos parágrafos 1º, 2º e 5º. Esses parágrafos
caem bastante nas provas do MPF. Vocês têm que memorizar isso aqui.
No parágrafo 1º nós temos o Plano Plurianual que, é o
planejamento de longo prazo que, vai viger por quatro anos; no parágrafo 2º
nós temos a Lei de Diretrizes Orçamentárias que, vai viger por um ano; e, no
parágrafo 5º nós temos a Lei Orçamentária Anual que, como o próprio nome
está a acusar vige, também, por um ano.
Então, nós temos a tripartição do planejamento orçamentário
brasileiro. Princípio do planejamento sinônimo de princípio da programação.
São três as Leis Orçamentárias: Plano Plurianual, parágrafo 1º,
do art. 165; Lei de Diretrizes Orçamentárias, parágrafo 2º, do art. 165; e,
Lei Orçamentária Anual, parágrafo 5º, do art. 165.
A despeito de nós termos aqui, o orçamento formalmente
espraiado, espalhado por três Leis, a idéia de orçamento é una.
Materialmente, orçamento é um só. Então, nós temos três Leis
Orçamentárias, no entanto, materialmente, o orçamento é único, princípio da
unidade. Atenção quanto a isso.
29
Vamos matar algumas questões de prova. Essas três Leis são
Leis Ordinárias. Isso já caiu no MPF. São três Leis Ordinárias, Leis de
iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Na área federal do Presidente; na
seara estadual dos Governadores; e, na seara municipal dos Prefeitos.
Lembrando que essas três Leis se repetem em todos os entes,
nos vinte e sete Estados, incluindo aí, o Distrito Federal e nos cinco mil,
quinhentos e sessenta e cinco Municípios da Federação Brasileira. Nós
temos em todos os entes PPA, LDO e LOA.
Eu falo isso, porque a mídia vincula com muito mais intensidade
questões afetas ao PPA Nacional. Isso não quer significar que nos entes não
haja PPA, não haja LDO e tampouco LOA.
Nós temos três Leis Ordinárias, três Leis de vigência
temporária e, três Leis de iniciativa do Chefe do Poder Executivo. Eu diria
uma iniciativa vinculada. Por que iniciativa vinculada? Porque o Executivo
confecciona o Projeto de Lei Orçamentária e, depois deve remeter esses
Projetos todos para o Poder Legislativo, dentro de um determinado prazo.
Onde estão consignados os prazos? No art. 35, parágrafo 2º,
do ADCT. Nós temos aqui os prazos de remessa em relação aos quais o
Poder Executivo está submetido.
Então, o Poder Executivo vai confeccionar o Projeto de Lei e,
vai remeter o Projeto de Lei para o Poder Legislativo, dentro de um
determinado prazo, dentro de um determinado período.
30
Com relação ao PPA, o Chefe do Executivo vai remeter esse
Projeto em agosto do primeiro exercício financeiro, para o Congresso.
Com relação à LDO o Chefe do Executivo vai sempre remeter
esse Projeto em meados de abril de todos os anos, obviamente, porque a
LDO é anual. E, o Projeto de LOA será remetido em agosto de todos os
anos.
Então, PPA: agosto do primeiro exercício financeiro. O Chefe
do Executivo apenas confecciona o PPA uma vez, porque ele vai viger por
quatro anos e, vai confeccionar os outros Projetos, de LDO e LOA, quatro
vezes.
Sendo que o Projeto de LDO sempre deverá ser enviado em
meados de abril, para o Congresso. E, por sua vez, o Projeto de LOA sempre
deverá ser enviado em agosto, para o Congresso. Agosto, meados de abril e
agosto, ao sabor do que dispõe o parágrafo 2º, do art. 35, do Corpo
Transitório da Constituição.
Essas três Leis deveriam buscar subsídios numa Lei
Complementar de caráter permanente e financeiro. Nós temos aqui, três
Leis Ordinárias de vigência temporária. Essas três Leis deveriam buscar
subsídios numa Lei Complementar de caráter permanente e financeiro.
Que Lei Complementar é essa? Essa Lei não existe, ainda.
Vocês lembram que no início do nosso encontro, eu mencionei a respeito de
um Projeto de Lei Complementar que está sendo discutido no Congresso?
31
Um Projeto que vai estruturar o sistema orçamentário
brasileiro? Pois bem, esse Projeto que está sendo discutido no Congresso,
ele vai culminar na edição de uma Lei Complementar que, terá o condão de
estruturar o sistema orçamentário brasileiro.
Então, essas Leis Orçamentárias de vigência temporária,
buscarão fundamentos nesta Lei Complementar de caráter permanente e
financeiro. É a Lei Complementar propugnada pelo art. 165, parágrafo 9º, da
Constituição da República. Esse artigo é muito importante.
Essa Lei que estrutura o sistema financeiro, o sistema
orçamentário brasileiro, não existe ainda. Chega a ser uma palhaçada,
porque a Constituição é de 88, nós estamos em 2.011 e, essa Lei
estruturadora do sistema orçamentário brasileiro ainda não adveio, a
despeito de ser uma Lei importantíssima.
Essa Lei é uma Lei que vai auxiliar os Chefes de Executivo, na
confecção dos seus respectivos Projetos de Leis Orçamentárias. Vai auxiliar
todos os Chefes de Executivo e, ainda não existe essa Lei.
Eu vou ler o art. 165, parágrafo 9º, porque é um artigo que
pode nos levar a confusão. Alguns, quando lêem esse artigo concluem,
equivocadamente, no seguinte sentido: essas Leis Orçamentárias são Leis
Complementares. Errou.
Essas Leis são Leis Ordinárias que, deveriam buscar subsídios
numa Lei Complementar de caráter permanente e financeiro. Essa Lei não
existe. Enquanto não advier esta Lei, os Chefes de Executivo estão
buscando subsídios em que norma? Na Lei 4.320/64 e, na Lei Complementar
101/2.000.
32
Parágrafo 9º: cabe à Lei Complementar. Inciso I: dispor sobre
o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do
PPA, LDO e LOA.
O PPA, a LDO e a LOA não são Leis Complementares. Há uma
Lei Complementar organizativa, uma Lei Complementar estruturadora do
sistema orçamentário brasileiro, uma Lei em relação a qual essas Leis
temporárias deveriam buscar subsídios, respaldos, fundamentos.
Como essa Lei não existe os Chefes de Executivo continuam a
se pautar pela Lei 4.320/64 e pela Lei Complementar 101/2.000. Isso é
muito importante, já caiu, também, no MPF.
Estou falando rapidamente dessas Leis Orçamentárias que,
tem a natureza jurídica de Leis formais. Por que Leis formais? Porque são
espécies normativas editadas pelo Poder competente para legislar que, é o
Poder Legislativo.
Mas, materialmente, essas Leis não se revestem das
características de Leis. Por quê? Porque as Leis Orçamentárias não geram
direitos subjetivos para terceiros.
Então, natureza jurídica do orçamento: Lei formal. Esquecendo
aquela menção ao ato condição. Trata-se de um erro crasso, também, que
vem sendo reproduzido incansavelmente, nos resumos de direito financeiro.
É aquele negócio, natureza jurídica do orçamento. Ah,
formalmente, é Lei. Materialmente, orçamento é ato condição. Nada mais
equivocado. Orçamento aqui no Brasil, não é ato condição, no sentido
material.
33
Por quê? Porque aqui no Brasil não mais vige o princípio da
anualidade tributária. Nós temos aqui sim, como princípio expresso, a
anualidade orçamentária.
O que é isso, anualidade orçamentária? Periodicidade anual, de
previsão de receitas e de fixação das despesas. Está aonde a anualidade
orçamentária? Está no inciso III, do art. 165.
Agora, a anualidade tributária nós não temos. A anualidade
tributária que, iria nos autorizar a encarar o orçamento materialmente,
como ato condição, nós não temos.
O que é anualidade tributária? A anualidade tributária exige
para que um tributo seja instituído, ela exige autorização orçamentária.
Isso é anualidade tributária. Não existe mais no Brasil.
Se, a anualidade tributária não mais existe no Brasil, o
orçamento não pode sob o prisma material, ser concebido como um ato
condição.
Porque esse ato condição a que a classificação tradicional faz
menção, esse ato condição é uma expressão técnica. Quer dizer que, o
orçamento seria um ato condição para a instituição de tributos. E aqui no
Brasil, o orçamento não mais é ato condição, para instituição de tributos.
E há aqueles que perguntam, mas professora o orçamento não é
um ato condição, para a feitura das despesas? É. Só que, não é esse ato
condição que a doutrina faz menção. A doutrina clássica faz menção ao ato
condição, para instituição de tributos.
34
Aí, a pergunta que nós devemos responder é a seguinte: aqui no
Brasil o orçamento se antepõe como ato condição, para instituição de
tributos? Não. Então, nós não mais podemos encarar materialmente, o
orçamento como ato condição. De sorte que, a natureza jurídica do
orçamento é Lei formal.
Vamos analisar detidamente essas três Leis Orçamentárias. Eu
peço que vocês coloquem o art. 167, parágrafo 1º, combinado com o
parágrafo 1º, do art. 165.
Art. 167, inciso I: nenhum investimento que ultrapasse o
exercício financeiro poderá sair do papel, se não estiver previsto no PPA.
Então, qualquer investimento que, ultrapasse os limites do
exercício financeiro, só poderá sair do papel se tiver guarida no PPA, se
tiver lastro no PPA. Do contrário, não. É o que enuncia o inciso I, do art. 167.
A confecção do PPA começa na época de campanha, na época
das eleições. O que acontece? O candidato ele que está a nos expor a sua
plataforma política, a sua programação. No caso aqui, para o Brasil, vamos
nos ater a área federal.
Então, o candidato está nos apresentando os seus projetos, as
suas metas, a sua programação para o Brasil. Tudo aquilo que ele acha por
bem tirar do papel, ao longo de quatro anos.
O que nós vamos fazer? Nós vamos as urnas sufragar, não o
candidato, mas sim, aquela programação que por ventura mais se coadunar
com os nossos anseios, com os nossos desígnios.
35
Então, aquela programação eleita, ela deve ser
necessariamente, eu diria erigida a PPA. Porque do contrário, o que nós
teremos? Nós teremos, no sentido conotativo, um verdadeiro estelionato
eleitoral e, um vilipêndio ao princípio do planejamento.
Isso é muito sério. Se, o candidato é eleito com base numa
programação, com base numa plataforma política e, depois de eleito não
erige aquela sua programação a PPA, não transmuta a sua programação em
PAA, nós temos no sentido figurado, no sentido conativo, um verdadeiro
estelionato eleitoral, um vilipêndio ao princípio do planejamento.
Cabe até ADIN nesse caso. Isso é muito sério. É óbvio que, é
muito difícil de ser provado, mas é bastante sério.
O PPA vai reunir aquelas metas, aquelas despesas que deverão
sair do papel ao longo de quatro anos. Mas, o PPA não coincide com o
mandato do governante. O PPA vai do segundo ano de mandato do
governante até o primeiro ano de mandato do governante vindouro.
Nós não temos um PPA coincidindo com o mandato do
governante. Ele vai do segundo ano de mandato do governante até o primeiro
ano de mandato do governante vindouro.
A Dilma agora está a executar o último ano de PPA do Lula. E
foi assim, também, quando aconteceu a primeira transição, em 2.003. O Lula
no seu primeiro ano de governo ele esteve a executar o último ano de PPA,
do Fernando Henrique Cardoso.
36
É sempre assim. Obviamente, porque não haveria possibilidade
de que um Chefe de Executivo em uma semana compusesse um PPA,
elaborasse um plano de extrema importância, um plano de magnitude, num
período tão exíguo, num período tão pequeno.
Então, nós temos aí, quase que um ano, para que o Poder
Executivo confeccione, elabore o PPA. Nós temos oito meses. Percebam que
o parágrafo 2º, do art. 35, do ADCT determina que, o Projeto de PPA seja
entregue ao Congresso, quatro meses antes do fim do primeiro exercício
financeiro.
Então, nós temos aqui, o Projeto de PPA devendo ser entregue
em agosto do primeiro exercício financeiro.
Só para que vocês tenham uma idéia de sistema. O que
acontece? Eu disse que esse PPA deverá sair do papel ao longo de quatro
anos. Qual é a função desta Lei, a LDO que está no meio? Ela não está no
meio à toa.
A função da LDO é a função de intermediação, a LDO vai fazer
um link entre o PPA e a LOA. Então, tudo aquilo que está no PPA, deverá ser
retirado do papel ao longo de quatro anos, deverá ser executado,
materializado ao longo de quatro anos.
Como isso funciona? Todos os anos, a LDO vai pinçar deste
plano de longo prazo, prioridades. Prioridades que deverão ser, por conta
disso, executadas no exercício financeiro seguinte.
37
Então, a LDO todos os anos vai olhar para o PPA, a LDO que,
também, é de iniciativa do Executivo, ela vai olhar para o PPA e, vai procurar
do PPA pinçar prioridades. Esse é o papel da LDO, ela pinça todos os anos
prioridades do PPA.
Então, nós temos despesas que deverão ser materializadas ao
longo de quatro anos. Mas, fica a pergunta: dessas despesas todas aqui, o
que sai do papel em primeiro lugar, o que merece ser executado com
primazia, com prioridade? Quem vai dizer isso? A própria LDO.
Então, a LDO pinça prioridades do PPA. Quando a LDO faz isso,
ela está, em verdade, a orientar a própria confecção do orçamento anual, a
própria confecção da Lei Orçamentária Anual.
De sorte que, quando o Chefe do Poder Executivo for
confeccionar o Projeto de LOA, ele vai buscar subsídios onde, no PPA? Não.
Na própria LDO que, terá resumido prioridades que, já terá pinçado tudo
aquilo que se revela mais importante, tudo aquilo que merece ser executado
no ano seguinte.
E vejam a LOA encampa prioridades consubstanciadas na LDO
e, com isso executa, anualmente, um quarto daquele planejamento de longo
prazo consubstanciado no PPA.
Essa é a dinâmica orçamentária brasileira. Bastante simples.
Nós temos um planejamento de longo prazo que vai viger por quatro anos;
nós temos no PPA reunidas despesas que, deverão ser materializadas ao
longo de quatro anos.
38
Agora, o PPA não tem eficácia com relação à realização das
despesas, a não ser por intermédio dessa Lei aqui, a não ser por intermédio
da LOA.
É a LOA, é a Lei Orçamentária Anual que vai se incumbir
anualmente de executar, de tirar do papel, de materializar um quarto
daquele planejamento de longo prazo, consubstanciado no próprio PPA.
Então, a LOA todos os anos, tira um quarto do PPA do papel,
orientada pela LDO. Então, aqui nós podemos constatar o seguinte, nós
temos três Leis que deverão se integrar de forma harmônica e finalística.
Nunca a LDO poderá desbordar do PPA, porque o PPA é o grande norte.
E, por sua vez, jamais a Lei Orçamentária Anual poderá deixar
de funcionar com a LDO. Então, três Leis que deverão se integrar de forma
harmônica e finalística. Sendo que o grande norte é o planejamento
conjuntural de longo prazo, consubstanciado no PPA.
Essa é a dinâmica orçamentária brasileira. A LDO vem
intermediando as ligações entre PPA e LOA, fazendo um link entre PPA e
LOA, sempre buscando priorizar metas e, que por conta disso, deverão ser
materializadas no ano seguinte.
Pergunta de aluno:
Resposta: na verdade, a LDO é uma parte do que está no PPA,
nós não temos planejamentos distintos. O planejamento é um só. Então, a
LDO ao pinçar parte do PPA, a LDO está orientando a confecção da Lei
Orçamentária Anual que, vai tirar o próprio PPA do papel.
39
Aí, nós temos, obviamente, um planejamento de curto prazo,
mas que não desborda e nunca poderá desbordar do de longo prazo. Não
temos a possibilidade aqui, de materializar uma despesa que não tenha
lastro no próprio PPA.
Então, eu não gostaria que vocês enxergassem esses
planejamentos como coisas estanques, distintas, apartadas uma das outras,
porque não existe isso. Se, integram de forma harmônica e finalística. Por
isso eu repeti isso três vezes, porque isso não pode ser perdido de vista.
Com relação à LDO. Eu peço que vocês coloquem dois
parágrafos importantíssimos, afetos a Lei de Diretrizes Orçamentárias. É o
art. 4º, da LRF, da Lei Complementar 101/2.000, parágrafos 1º e, 3º.
O que nós temos aqui? Nós temos dois anexos que foram
introduzidos na LDO pela LRF. Nós podemos dizer que, a LRF, que a Lei de
Responsabilidade Fiscal introduziu dois novos conteúdos na LDO.
Que novos conteúdos? Anexo de riscos fiscais e, anexo de
metas fiscais. O de riscos está no parágrafo 3º, do art. 4º, da LRF; o de
metas fiscais está no parágrafo 1º, do mesmo art. 4º.
Com relação ao anexo de metas fiscais, o que nós temos? O
anexo de metas fiscais transformou não a LDO numa Lei trienal. Eu vou
conceituar e depois explicar.
O anexo de metas fiscais não transformou a LDO numa Lei
trienal. Ele apenas passa a caracterizar a LDO como uma Lei que embute um
planejamento de médio prazo.
40
O que isso quer significar? Que, de três em três anos, essa Lei,
a LDO que, é uma Lei anual, de três em três anos, a LDO vai agasalhar um
anexo de metas trienais. Essas metas consubstanciarão o que se chama de
planejamento de médio prazo.
Então, nós temos aqui, de três em três anos, a LDO
consubstanciando um anexo de metas. Um anexo de metas que, vai dizer
respeito a um planejamento de médio prazo.
Vamos imaginar que, a LDO de 2.010 tenha agasalhado esse
anexo. Então, nós teremos metas para 2.011. Lembrando que, a LDO de
2.010 se refere ao exercício financeiro de 2.011. Teremos metas para 2.012
e 2.013.
Então, a LDO por conta desse anexo de metas fiscais não foi
transmutada, transformada em Lei trienal, ela é anual. Ocorre que, de três
em três anos, vai agasalhar metas trienais.
Essas metas consubstanciarão o que se chama de planejamento
de médio prazo. Esse planejamento de médio prazo que, vige por três anos,
fará contraponto ao planejamento de longo prazo, de quatro anos, embutido
no próprio PPA.
Então, o que significa isso? A primeira meta que é a meta para
o ano, por exemplo, de 2.011, deverá, obrigatoriamente, ser cumprida. As
metas afetas aos exercícios financeiros subsequentes, essas duas metas
servirão apenas, como balizamentos.
41
Balizamentos para que? Para feitura das LDOS vindouras. É
algo concebido para tornar mais factível o planejamento, a idéia de
planejamento.
A LRF é baseada no princípio do planejamento. Isso é muito
importante. Eu peço até que vocês coloquem o art. 12 da LRF, como artigo
de leitura necessária. A LRF lança luzes sobre o planejamento.
Tem muita gente que diz ah, o princípio do planejamento não
existia, ele foi trazido pela LRF. Nada mais errado. Na verdade, a LRF vem
exaltando o planejamento.
Qual foi a novidade trazida pela LRF, em termos de
planejamento? A possibilidade de se punir o ente, o órgão, o Poder que, por
ventura viesse a descumprir o comando impositivo de planejar. Isso foi o
que a LRF nos trouxe, essa foi à novidade.
Então, a LRF é uma Lei preponderantemente, calcada na idéia
de planejamento. Se, o Poder, se o órgão se, o ente se, eles descumprirem
essa noção de planejamento, eles poderão ser punidos.
Atenção ao que eu disse. Se, o Poder, se o órgão se, o ente. Na
LRF não existe artigo enunciando punição para administrador público. Isso
não existe na LRF.
Nós temos na LRF artigos que enunciam punições para entes,
Poderes, órgãos. Não para administradores públicos. Mais um erro crasso
que costuma ser reproduzido nos resumos de direito financeiro.
42
Nós temos punições previstas para administradores públicos,
onde? Na Lei de Improbidade, no Código Penal, não na LRF. Questão
objetiva da prova do MPF.
Voltando ao planejamento. Em verdade, a LRF logrou introduzir
dois novos conteúdos a LDO e, a LDO por conta da introdução desses dois
novos conteúdos, a LDO passou a ser enxergada, com o advento da LRF,
como uma Lei estratégica no combate a dívida pública, como uma Lei
estratégica na consecução do equilíbrio orçamentário, como uma Lei
estratégica na busca pela estabilidade econômica.
Então, isso é muito importante. Quando a LDO passa a
agasalhar o planejamento de médio prazo, nós estamos, em verdade,
tornando a idéia de planejamento mais factível. Aqui, nós não teremos
tantas possibilidades de nos perdermos.
Aqui nós não podemos nos perder. Por quê? Porque a LDO traz
aquele planejamento de longo prazo e embute nessas metas. Então, a
possibilidade de nós sairmos daquelas balizas é diminuída, por conta desse
anexo de metas fiscais.
Então, a LDO de três em três anos vai agasalhar um anexo de
metas fiscais. Esse anexo de metas fiscais consubstanciará o que se chama
de planejamento de médio prazo. E, esse planejamento de médio prazo
embutido na LDO, vai fazer contraponto com o planejamento de longo prazo
que vem consubstanciado no próprio PPA e, que vai viger por quatro anos.
43
O outro novo conteúdo é o conteúdo que diz respeito ao anexo
de riscos fiscais.
Hoje em dia se, nós temos uma imprevisibilidade para resolver
se, temos gastos oriundos com imprevisibilidades, gastos oriundos de
catástrofes, enchentes, qualquer sorte de calamidades, esses gastos serão
supridos pelo dinheiro integrante desse anexo de riscos fiscais, sem que
seja preciso remanejar recursos orçamentários de outras áreas que, a
população reputou prioritárias.
Hoje em dia, a LRF manda. Olha Executivo, você tem que
prever um anexo de riscos fiscais, uma reserva de contingência, uma
reserva que seja apta a suportar gastos oriundos de imprevisibilidades.
Isso não existia no orçamento. Então, o que acontecia? O
governante iniciava o seu governo, confeccionava um orçamento justo,
apertado. Justo no sentido de despesa não, de justiça.
Um orçamento apertado aí, chegava no meio do ano se deparava
com uma calamidade e, tirava dinheiro de onde? Da área da educação. Área
exatamente privilegiada pela população, uma área reputada de primordial
importância pela população. Aí, ia lá e tirava dinheiro da educação, para
colocar na imprevisibilidade, para suprir consequências oriundas de
imprevisibilidade.
Isso não existe. Isso, em verdade, vai pisoteando a idéia de
planejamento. Você não pode imaginar que num ano, imprevisibilidades não
irão ocorrer. E era isso que acontecia no Brasil.
44
Então, a Lei estimula essa idéia de visão prospectiva.
Governante olhe para frente, perceba que você no transcorrer do ano,
poderá se deparar com imprevisibilidades que, demandarão gastos.
E nós vamos tirar esse dinheiro de que lugar, de uma área
reputada de primordial importância pela população? Nós vamos esculhambar
o planejamento? Não. Nós tiraremos o dinheiro dessa reserva de
contingência, desse anexo. É um anexo que foi previsto para isso.
Obviamente, tirando dinheiro do anexo, aquela programação
escolhida pela população permanecerá intacta, e com isso, preservado o
planejamento, com isso, atende-se ao princípio do planejamento.
Essa idéia de anexo de riscos é uma idéia muito importante.
Nós temos aqui, esses dois novos conteúdos embutidos na LDO, dois novos
conteúdos introduzidos na LDO, pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Razão porque, a LDO passou a ser encarada como um
instrumento estratégico na idéia de equilíbrio, um instrumento estratégico
no combate a dívida pública, um instrumento estratégico na busca da
estabilidade econômica. Isso é extremamente importante, já caiu, também,
na prova do MPF.
Com relação à LOA, eu peço que vocês coloquem o art. 167,
inciso I, com o parágrafo 5º, do art. 165. Está no art. 167, inciso I: são
vedados o início de programas ou projetos não incluídos na Lei Orçamentária
Anual.
45
Eu peço que vocês coloquem, também, o inciso VI, do art. 167.
Está lá, no inciso VI: são vedados a transposição, o remanejamento ou
transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou,
de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa.
Então, dois incisos do art. 167, sendo mencionados no
parágrafo 5º, do art. 165. Esse parágrafo 5º, dentre todos é o mais
importante.
Por que o mais importante? Porque aqui nós temos o conteúdo
da LOA sendo enunciado; nós temos dois princípios constitucionais
orçamentários expressos, sendo enunciados; e, nós temos ainda, dois
princípios implícitos aqui, no parágrafo 5º, do art. 165.
Nós temos cinco coisas no parágrafo 5º, do art. 165: o
conteúdo da Lei Orçamentária Anual; nós temos os princípios da
universalidade e da unidade; e, nós temos os princípios implícitos do
equilíbrio e da transparência. Isso cai com muita frequência nas provas, já
caiu, também, no MPF.
Atenção, quanto aos três parágrafos. Porque o conteúdo dessas
Leis, esses conteúdos são de extrema importância, PPA, LDO e LOA. Com
relação à Lei Orçamentária Anual, nós temos o parágrafo mais importante,
porque aqui, a par de está consubstanciado o conteúdo da LOA, nós temos
quatro princípios, dois expressos e dois princípios implícitos.
Quais estão expressos? Universalidade e unidade. Quais estão
implícitos? Equilíbrio e transparência. Eu posso dizer que, o parágrafo 5º, do
art. 165 enuncia universalidade e unidade. E, eu posso dizer que, o parágrafo
5º, do art. 165 induz ao equilíbrio e a transparência.
46
Nós temos então, quatro princípios sendo enunciados pelo
parágrafo 5º. Por que eu estou mencionando o verbo enunciar? Porque aqui
nós temos princípios expressos, universalidade e unidade. Por que eu faço
menção aqui, ao verbo induzir? Porque aqui, nós temos dois princípios
implícitos, equilíbrio e transparência.
Antes de falarmos dos princípios, vamos a própria LOA. A LOA
eu disse, ela vai cuidar de materializar ano a ano, um quarto, um pedacinho
daquele planejamento de longo prazo consubstanciado no PPA.
Sem a LOA, o PPA nada é sem a LOA o PPA não tem vida. O PPA
depende da Lei Orçamentária Anual, para se materializar, para se
concretizar, para sair do papel. Então, nós temos aqui a LOA, ano a ano,
executando o planejamento de longo prazo consubstanciado no PPA. Tudo de
uma vez? Obviamente que não, um quarto do PPA.
Outra coisa, eu disse que o orçamento, nada obstante ele se
espalhe por três Leis, em termos formais, eu disse que o orçamento
materialmente, é uno.
Aqui acontece a mesma coisa, nós temos unidade ou unicidade
sob o prisma da tríade orçamentária e, nós temos unicidade sob o prisma,
também, da Lei Orçamentária Anual.
Por que sob o prisma da Lei Orçamentária Anual? Porque a LOA
vai se tripartir. Nós temos aqui, a LOA se subdividindo em três sub-
orçamentos. Nós temos o orçamento de investimento das estatais; o
orçamento dos Poderes; e, o orçamento da seguridade social. Esses três
sub-orçamentos embutidos na Lei Orçamentária Anual.
47
Esses incisos do parágrafo 5º costumam ser demandados com
muita frequência. Então, orçamento de investimento das estatais,
orçamento dos Poderes e orçamento da seguridade social.
Aqui, sob o prisma da LOA, nós também, temos unidade. Então,
nada obstante a LOA se triparta em três sub-orçamentos, a LOA é
considerada, também, una. Nós temos uma única Lei materialmente.
Então, na prova o que nós temos? Está escrito na Constituição,
orçamento de investimento das estatais. Aí, eles colocam a palavrinha,
orçamento, investimento e custeio das estatais. Assertiva errada. Eles
fazem isso, com bastante frequência.
Falando dos princípios embutidos no parágrafo 5º, do art. 165,
universalidade e unidade. Com relação à universalidade, eu peço que vocês
combinem o parágrafo 5º, do art. 165, com o art. 6º, da Lei 4.320/64 que,
também, enuncia universalidade.
O que quer significar universalidade? Quer significar que nada
pode ficar de fora da Lei Orçamentária. Isso é universalidade, nada pode
escapar dos limites da Lei Orçamentária.
O orçamento deve prever todas as receitas, deve fixar todas
as despesas, deve computar aqueles ingressos oriundos de operações de
crédito, o orçamento não pode se esquecer de computar as renúncias de
receita, os fundos, enfim, nada pode escapar dos limites do orçamento. Isso
é universalidade.
48
E eu diria que, a unidade que vem consubstanciada
expressamente, no mesmo parágrafo 5º, do art. 165, eu diria que a unidade
é consectário da universalidade.
Por que unidade consectário da universalidade? Porque não
fosse a exigência ditada pela universalidade, nós não teríamos como
imprimir uma unidade de orientação política, com relação aos objetivos a
serem atingidos. Eu só tenho unidade, por conta da universalidade.
Então, unidade de orientação política com relação aos objetivos
a serem atingidos. Essa unidade é propiciada pela universalidade, pela
necessidade de que sejam cumpridas as exigências ditadas pela
universalidade. Aí, eu tenho unidade.
Unidade e universalidade são dois princípios constitucionais
orçamentários expressos que, vêm enunciados pelo parágrafo 5º, do art.
165.
Saindo daqui, vamos analisar detidamente os princípios
constitucionais orçamentários e, chegamos, na parte mais importante da
nossa matéria. E, lembrando que já falamos do princípio do equilíbrio; do
princípio da transparência; do princípio do planejamento; do princípio da
universalidade; e do princípio da unidade.
Temos o da anualidade, anualidade orçamentária que diz
respeito à periodicidade anual de previsão das receitas e da fixação das
despesas. Além desses cinco princípios, temos o princípio do planejamento
que, é a mesma coisa que princípio da programação.
49
Vamos, então, ao nosso sétimo princípio. Eu vou falar a respeito
da exclusividade em matéria orçamentária.
Duas perguntas mais frequentes concernentes aos princípios. O
princípio é expresso? O princípio comporta exceções? Então, vamos
evidenciar essas duas características na abordagem desses princípios
constitucionais orçamentários.
Primeiro, o princípio da exclusividade que, está no parágrafo
8º, do art. 165, da Constituição da República. Esse princípio é expresso? É
expresso. Está onde? No parágrafo 8º, do art. 165.
Segunda pergunta: esse princípio da exclusividade comporta
exceções? Sim, comporta, comporta duas exceções. Estão onde? Estão no
próprio parágrafo 8º, do art. 165.
Então, nós temos um princípio constitucional orçamentário
expresso e, nós temos aqui duas exceções ao princípio da exclusividade. O
que quer significar exclusividade? De que maneira a exclusividade vai
aparecer para vocês? De duas maneiras. A maneira tal como prescrita pelo
parágrafo 8º.
Diz o parágrafo 8º, do art. 165: o orçamento não pode conter
dispositivos estranhos a previsão da receita ou a fixação da despesa.
De que outra maneira a exclusividade vai aparecer para vocês?
O orçamento não pode agasalhar, não pode conter, não pode abraçar caudas
orçamentárias. Cauda com “u” é cauda de rabo orçamentário, rabilongo
orçamentário, uma expressão cunhada pelo Rui Barbosa.
50
O que são rabilongos orçamentários? Quando nós nos
deparamos, efetivamente, com rabilongos, com caudas orçamentárias?
Quando nós nos depararmos com artigos de Lei material enxertados no
orçamento. Artigos enxertados no orçamento, concedendo direitos
subjetivos para terceiros. Isso aí são caudas orçamentárias.
Então, artigos de Lei material enxertados no orçamento, nos
conduzem as caudas orçamentárias. E, as caudas orçamentárias vilipendiam,
afrontam a exclusividade em matéria orçamentária.
Então, essas duas são as formas através das quais a
exclusividade vai aparecer para vocês. Então, o orçamento não pode
agasalhar dispositivos estranhos, ou a previsão da receita ou a fixação da
despesa.
Esse princípio comporta duas exceções. Nós temos duas
exceções que dizem respeito a autorizações. Então, nós temos dois artigos
embutidos no orçamento, artigos dizendo respeito a autorizações. É por isso
que são artigos que excepcionam a exclusividade.
Porque se, são dois dispositivos dizendo respeito a
autorizações, nós não temos aqui dois dispositivos dizendo respeito ou a
previsão da receita ou a fixação da despesa. O dispositivo veicula uma
autorização.
Então, vamos aos dois dispositivos autorizativos que, podem vir
embutidos na LOA, sem vilipendiar, sem afrontar a exclusividade. Primeiro:
autorização para abrir adicional suplementar, por Decreto. E segundo:
autorização para realizar operação de crédito ainda que, por antecipação de
receita.
51
Lembrando que, realizar operação de crédito é pedir dinheiro
emprestado.
Então, nós podemos nos deparar com dois dispositivos na LOA.
Dispositivos que dirão respeito à possibilidade de abertura de adicional
suplementar por Decreto e, a possibilidade de realização de operações de
crédito.
Nós temos aqui, autorizações dirigidas ao Chefe do Executivo.
Então, na LOA pode haver e, sempre há, pode haver um dispositivo
autorizando o Chefe do Executivo, abrir adicional suplementar, por Decreto.
Mas, espera aí, isso viola a exclusividade, porque aqui nós não
temos um artigo que verse ou que fale sobre previsão de receita ou sobre
fixação de despesa. Não há isso aqui. Viola a exclusividade? Não viola,
porque essa é uma exceção.
Podemos, também, encontrar um dispositivo na LOA,
autorizando o Executivo a realizar operação de crédito. Isso vai violar a
exclusividade? Não. Nós temos, então, duas exceções a exclusividade em
matéria orçamentária.
Para que vocês possam entender essa primeira exceção, faz-se
necessária uma abordagem acerca dos créditos adicionais. Então, vocês
devem saber o que é crédito adicional, para que vocês consigam entender
essa primeira exceção a exclusividade em matéria orçamentária.
Então, abordando a figura dos créditos adicionais. Essa é uma
matéria muito importante, demandada com bastante frequência, igualmente,
créditos adicionais.
52
Lembrando que, eu estou abrindo um parêntese aqui, no
princípio da exclusividade, para falar dos créditos adicionais. Essa é uma
matéria pertencente ao campo de atuação despesa pública. Quando eu falo
em adicional, eu falo em despesa pública.
Então, nós temos de um lado créditos orçamentários e, de
outro, créditos adicionais. O que é crédito orçamentário? Crédito
orçamentário é a dotação incluída no orçamento, para atendimento de uma
despesa do Estado. Isso é crédito orçamentário.
Então, vamos imaginar a Lei Orçamentária Anual. Nós temos
dotações orçamentárias. Para a saúde, dez reais; para a educação, trinta
reais; para infra-estrutura, dois reais; segurança, um real. Então, essa é a
nossa LOA, a nossa Lei Orçamentária Anual. Obviamente, uma LOA bastante
reduzida, bastante simples.
A LOA vai contar com dotações orçamentárias. Lembrando que,
as dotações orçamentárias têm a ver com a quantidade de recursos
financeiros previstos.
Isso que está aqui não existe, nós temos aqui uma previsão de
arrecadação que vai cobrir os gastos afetos a saúde, educação, infra-
estrutura e a segurança. Nós temos aqui, créditos orçamentários, dotações
orçamentárias, relacionadas ao atendimento das despesas do Estado.
Então, a dotação tem a ver com a quantidade de recursos
financeiros previstos. Isso quer significar que, essas previsões podem vir a
não se materializar. Então, isso aqui é crédito orçamentário.
53
O que acontece? No transcorrer do ano, no desenrolar do ano,
essas dotações podem muito bem se revelar insuficientes. No meio do ano,
eu posso querer suplementar verbas relacionadas à área da saúde. Por quê?
Porque na saúde demandou mais gastos.
Eu posso, por exemplo, chegar à conclusão que essas verbas
afetas à educação são insubsistentes, não precisaria existir. Então, há a
possibilidade de que, no transcorrer do ano, o orçamento seja alterado.
Por que um orçamento poderia ser alterado? Exatamente, por
conta de alterações, de modificações no próprio interesse público que,
norteou a confecção do orçamento.
Então, o que eu quero dizer é o seguinte, nas ocasiões nas quais
o interesse público norteador da confecção da Lei Orçamentária sofrer
alterações, a Lei Orçamentária poderá ser alterada.
Ah, nós podemos mexer na Lei Orçamentária, sem quaisquer
contrapartidas? Pode? Não, não pode. Se, eu por ventura tirar, obviamente,
com a chancela do Legislativo, dinheiro daqui e botar aqui, sem que nada na
conjuntura social tenha acontecido, eu estou afrontando, violando o
princípio do planejamento.
Por isso que eu pedi para vocês colocarem no caderno o art. 12,
da LRF, porque é o artigo que, na minha, opinião releva por excelência o
princípio do planejamento.
Diz lá: as dotações orçamentárias não poderão ser revistas, a
não ser que a realidade dos fatos acuse essa necessidade.
54
Não que o orçamento não poderá ser alterado. Ao contrário, o
orçamento pode ser alterado. No entanto, apenas, quando o interesse
público acusar a necessidade.
Em todas as ocasiões nas quais, modifica-se o orçamento, sem
guarida no interesse público, nós temos violação ao princípio do
planejamento. Atenção quanto a isso.
Se, o interesse público sofrer modificações e, o interesse
público sofre mesmo modificações, porque ele é eminentemente dinâmico,
cambiante.
Se, o interesse público sofrer alterações, obviamente, que a
Lei Orçamentária confeccionada, com base no interesse público, haverá de
ser alterada, de molde a que torne a se adequar a esse interesse público. É
o que acontece.
Então, se eu tenho aqui uma Lei Orçamentária que foi redigida
com base no interesse público e, no decorrer do ano, esse interesse público
sofreu alterações, eu tenho que fazer o que? Eu tenho que alterar a Lei
Orçamentária, de sorte a adequá-la a essas alterações.
Agora, que instrumentos nós usaremos para alterar a Lei
Orçamentária? Pode o Chefe do Executivo, pegar dotação da saúde e ah,
aqui não está precisando não, eu vou botar na infra-estrutura oito reais.
Pode remanejar dotação orçamentária, o Executivo? Não, isso viola a
separação de Poderes.
55
Eu até pedi a vocês anotarem o inciso VI, do art. 167: são
vedados a transposição, o remanejamento, a transferência de recursos de
uma categoria de programação para outra ou, de um órgão para outro, sem
prévia autorização legislativa.
Então, quaisquer mudanças no orçamento necessitarão de
autorização legislativa. O Executivo tem que pedir autorização, sistema de
freios e contrapesos. Aí, nesses pedidos de autorização é que entram os
adicionais.
O que é um adicional? Adicional é uma Lei Orçamentária que vai
derrogar, vai revogar parte da LOA. De quem é a iniciativa dos adicionais?
Do próprio Chefe do Executivo.
Quem está gastando, não é o Chefe do Executivo? Então, o
Chefe do Executivo é quem vai vislumbrar a necessidade, por exemplo, de
suplementar a área da saúde. Ele pode fazer isso sozinho? Não. Ele vai
confeccionar um Projeto de Lei, pedindo autorização para o Congresso, para
suplementar a área da saúde.
Esse Projeto de Lei vai culminar na abertura de um adicional
suplementar. O adicional suplementar é uma Lei Orçamentária que vai
alterar parte da Lei Orçamentária Anual.
Os adicionais nada mais são do que, Leis Orçamentárias que
alteram a Lei do Orçamento. Nós temos três tipos de adicionais. São três os
tipos de adicionais. Adicionais que são utilizados para modificar a Lei
Orçamentária.
56
Nós temos os adicionais suplementares; nós temos os adicionais
especiais; e, nós temos os adicionais extraordinários.
Na Constituição, os suplementares estão no art. 165, parágrafo
8º. Lembrando que a nossa exceção só diz respeito ao adicional suplementar.
Os especiais no art. 167, inciso V e, os extraordinários no art. 167,
parágrafo 3º, todos da Constituição.
E na Lei, aonde vêm enunciados os adicionais? Na Lei 4.320/64,
art. 40-A e art. 44.
Vamos voltar à questão dos créditos adicionais. Lembrando que,
eu estou abrindo parêntese no bojo do princípio da exclusividade em
matéria orçamentária, apenas, para que vocês compreendam a primeira
exceção a exclusividade.
Então, falando dos créditos adicionais. Eu vinha dizendo que, os
adicionais nada mais são do que, Leis Orçamentárias que revogam que,
derrogam parte da Lei Orçamentária Anual, parte da LOA.
Em que ocasiões nós poderemos lançar mão dos adicionais? Em
todas as ocasiões nas quais o interesse público sofrer alterações.
Então, a Lei Orçamentária que foi confeccionada com base no
interesse público se, esse interesse público que norteou a confecção da Lei
Orçamentária, no transcorrer do ano sofrer alterações, o que nós teremos
que fazer? Nós teremos que alterar a Lei Orçamentária.
Eu disse quem vai identificar essa necessidade de que, uma Lei
Orçamentária seja alterada, é aquele que está gastando, portanto, o Chefe
do Executivo.
57
Só que, o Chefe do Executivo não pode chegar e pegar dinheiro
de um lugar e botar no outro, ele tem que pedir autorização ao Legislativo.
A pedra de toque, aquilo que move o direito orçamentário é
essa idéia de que, o Executivo não pode gastar um centavo sequer, sem que
esse centavo seja autorizado pelo Poder Legislativo. Essa é a pedra de toque
do direito financeiro, do direito orçamentário.
Então, o Executivo vislumbrou a necessidade de suplementar a
saúde, porque os recursos afetos a saúde com o tempo se revelaram
insuficientes, o que ele vai fazer? Ele vai confeccionar um Projeto de Lei, aí
depois, vai submeter esse Projeto de Lei à apreciação do Poder Legislativo.
O Poder Legislativo autoriza a suplementação, autoriza a
abertura e, enfim, a saúde será complementada, os recursos da saúde serão
complementados. Então, sempre observando essa trajetória.
Vamos então abordar cada um dos créditos adicionais. Os
suplementares, como o próprio nome está a acusar, eles visam reforçar,
visam suplementar dotações orçamentárias.
Ou seja, nós temos dotações que já existem e, dotações que no
transcorrer do ano se revelaram insuficientes. Então, nós vamos
suplementar essas dotações, às custas da aprovação de uma Lei autorizando
a abertura de um adicional suplementar.
Essas Leis que autorizam a abertura de adicionais, nada mais
são do que Leis Orçamentárias, de iniciativa do Executivo que derrogam a
LOA, que, revogam parte da LOA.
58
Com que objetivo, com que propósito? De sorte a adequar a Lei
Orçamentária aquelas mudanças, aquelas necessidades ditadas pelo
interesse público. Então, o interesse público sofreu alteração, temos aqui
uma Lei autorizando a abertura de um adicional, para modificar a Lei
Orçamentária, de sorte a adequá-la a essas modificações.
Com relação aos adicionas especiais. Eu disse que, os
suplementares visavam reforçar dotações orçamentárias. E, os especiais?
Os especiais visam satisfazer necessidades novas, visam satisfazer
despesas para as quais não exista dotação orçamentária.
Aqui, com relação aos adicionais especiais, nós não temos
dotação orçamentária, não aparece uma dotação orçamentária. Por quê?
Porque o adicional especial vai criar uma dotação orçamentária.
O adicional especial visará satisfazer necessidades novas. Se,
são necessidades novas, nós não temos dotações para suprir aquilo que é
novo. Então, o especial vai criar uma dotação orçamentária, vai enxertar uma
dotação na Lei Orçamentária Anual.
Com relação aos extraordinários, nós temos créditos que visam
satisfazer despesas imprevisíveis. Não são despesas não previstas, como
nos especiais, são despesas imprevisíveis e urgentes.
Então, os extraordinários visam suprir despesas que não
poderíamos ter previsto, imprevisíveis e urgentes.
Temos três espécies de adicionais. Com relação a dois desses
adicionais, suplementares e especiais, nós temos uma trajetória a respeitar.
Respeitaremos aqui, o processo legislativo de composição dos orçamentos.
59
O que vai acontecer aqui? O Chefe do Executivo vislumbrando
a necessidade de suplementar uma dotação ou, de criar uma dotação que
ainda não existe, ele vai propor essa alteração da Lei Orçamentária ao
Poder Legislativo.
O Poder Legislativo, então, autorizando a abertura tanto do
adicional suplementar, quanto do adicional especial aí sim, a transferência
será levada a efeito nos moldes tais como autorizou o Poder Legislativo.
Então, como elas são aos adicionais suplementares e especiais,
nós temos uma trajetória a seguir. Confecção de Projeto de Lei, depois
submissão do Projeto de Lei a análise do Poder Legislativo, o Poder
Legislativo autoriza a abertura e, a abertura depois, dar-se-á nos moldes da
autorização dada pelo Legislativo.
Agora, com relação aos adicionais extraordinários, nós temos
uma abrupta ruptura da trajetória. Por quê? Porque aqui nós temos uma
despesa urgente que, não foi prevista que, não pôde ser prevista, porque ela
é imprevisível.
Aqui não dá tempo de nós submetermos a abertura do
adicional, ao processo legislativo de confecção dos orçamentos. Não dá
tempo para fazer isso. Razão porque a Constituição outorga no parágrafo 3º,
do art. 167, uma prerrogativa ao Presidente da República.
Então, o Presidente da República, nesta ocasião, sem violar
separação dos Poderes, porque se trata de uma exceção. Nesta ocasião, o
Presidente da República, poderá lançar mão de uma Medida Provisória. Não é
Decreto, é Medida Provisória, para abrir um adicional extraordinário.
60
É a única ocasião em que o Chefe do Executivo Federal será
autorizado a mexer no orçamento antes, da chancela do Poder Legislativo.
Então, aqui ele lançará mão de uma Medida Provisória, para abrir um
adicional extraordinário que terá o condão de satisfazer uma despesa
imprevisível e urgente.
Então, aqui nós temos uma abrupta ruptura dessa trajetória.
Aqui o Executivo vai utilizar Medida Provisória.
Agora, estamos aqui diante de uma exceção, exceção ao
princípio da separação dos Poderes. Então, nós temos aqui, uma cláusula
pétrea, separação dos Poderes. De modo que, essa exceção por conta desse
motivo, ela não pode ser afrontada. Do contrário, nós temos aqui, violada
uma cláusula pétrea.
O art. 167, parágrafo 3º, faz menção a despesas imprevisíveis
e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna e calamidade
pública.
Um Procurador Geral da República, num parecer exarado em
duas ADINs, ele chegou a dizer e, eu considero essa uma constatação
absurda. Ele chegou a dizer que esse rol do parágrafo 3º, é um rol
exemplificativo.
Por conta do seguinte: será admitida para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes como as decorrentes. Então, ele afirma que esse
“com” dá azo a que nós conservamos esse rol, como um rol exemplificativo.
61
Nós temos aqui uma situação excepcional. As exceções devem
vir expressamente consignadas na Lei. Que Lei? No caso aqui, a Lei maior, a
Constituição da República.
E, outra coisa. As exceções uma vez previstas, não comportam
interpretação extensiva. Então, o Chefe do Executivo só pode abrir
adicional extraordinário, por MP, para atender a essas despesas aqui
oriundas de calamidade pública, guerra e comoção interna. E mais nada.
Nós não temos um rol aqui, meramente, exemplificativo, esse
rol é um rol taxativo, fechado. Eu diria fechadíssimo esse rol. Não dá para
conceber isso aqui, como um rol exemplificativo.
Porque daqui a pouco nós estaremos chancelando a
possibilidade de que, o Presidente da República vá editando Medida
Provisória, para mexer no orçamento e suprir despesas, absolutamente,
ordinárias.
Então, é complicado, não dá para contemporizar essa
interpretação. Porque se for mal conduzida, nós temos aqui uma violação à
cláusula pétrea. Então, isso é muito sério.
Então, vocês já viram que os adicionais são esses três aqui. Eu
peço que vocês leiam detidamente os artigos 40 a 44.
Falando a respeito do adicional extraordinário se, nós
estivermos num Estado ou num Município, obviamente, que o Governador ou
Prefeito não poderão lançar mão de uma MP.
62
Nesses casos, para suprir despesas extraordinárias, eles
abrirão um adicional extraordinário por Decreto, nos moldes do que
preconiza o art. 44, da Lei 4.320/64.
Agora, um Decreto que deverá ser submetido à análise
posterior do Poder Legislativo. Então, na seara federal Medida Provisória e,
nas searas estaduais e municipais nós temos o Decreto, para abrir o
adicional extraordinário.
Vamos tornar a examinar o princípio da exclusividade.
Lembrando que, eu abri uma brecha no princípio da exclusividade,
exatamente, de sorte a que nós entendêssemos uma das exceções ao
princípio da exclusividade.
A exceção diz respeito ao adicional suplementar. Nós não
temos uma exceção que diga respeito a quaisquer outros adicionais, a
exceção se refere ao adicional suplementar.
Então, como é que a exceção se materializa? Nós temos na Lei
Orçamentária, na LOA, um dispositivo que autoriza o Chefe do Poder
Executivo a abrir, por Decreto, adicionais suplementares, até determinado
limite.
Então, aqui nós não temos uma exceção à separação de
Poderes, aqui nós não temos o Executivo mexendo no orçamento, violando
esse princípio da separação de Poderes. Nada disso. Aqui, nós contamos com
uma autorização do Legislativo, uma autorização vá lá, genérica, mas uma
autorização.
63
Aí, o Legislativo diz o seguinte para o Executivo. Executivo,
dentro dessa margem de manobra, você pode ir abrindo por Decreto,
adicionais suplementares.
Isso para evitar maiores burocracias, para que você não
precise a cada necessidade de suplementação, para que você não precise
confeccionar Projeto de Lei, depois submeter esse Projeto ao Poder
Legislativo e aí, depois o Legislativo autoriza e aí, depois te dá abertura.
Nada disso Executivo, você pode dentro de um determinado
limite, um limite concedido por Lei, você pode ir abrindo adicionais
suplementares por Decreto. Geralmente, esse limite em todos os entes é de
trinta por cento.
Então, na ordem de trinta por cento, do orçamento, da receita,
pode o Poder Executivo abrir adicionais suplementares, valendo-se de
Decreto.
Agora, exaurido o limite. Vamos imaginar que, o Executivo já
tenha se utilizado dessa prerrogativa até exaurir o limite. Chegou lá, e
gastou trinta por cento do seu limite. Ultrapassou o limite.
Se, o Executivo vislumbrar a necessidade de suplementar,
outras dotações orçamentárias, o que vai acontecer? Ele não mais poderá
valer-se do Decreto.
Aí, ele vai ter que novamente confeccionar o Projeto de Lei,
depois submeter o Projeto a análise do Legislativo. Aí, depois o Poder
Legislativo vai autorizar e então, o adicional suplementar será aberto nos
moldes da autorização.
64
Exaurido o limite, o Poder Executivo deve tornar voltar a pedir
autorização ao Legislativo. Então, nós temos aqui, um dispositivo enxertado
na LOA que, não viola a exclusividade. Um dispositivo autorizando o próprio
Chefe do Executivo, abrir por Decreto, até determinado limite, créditos
adicionais suplementares.
Essa exceção não versa sobre crédito adicional especial.
A outra exceção a exclusividade. É possível que, nós venhamos
a nos deparar com um dispositivo enxertado na Lei Orçamentária Anual,
permitindo que sejam realizadas operações de crédito. Um dispositivo que
venha autorizando o Executivo a pedir dinheiro emprestado ainda que, seja
para antecipar uma receita que, ainda não adveio.
Então, vamos imaginar início de governo. Nós não temos
recursos em caixa, teremos em breve, quando a arrecadação se concretizar.
Aí, o Executivo sem dinheiro em caixa, ele já tem autorização da Lei
Orçamentária para pedir dinheiro emprestado.
Tão logo a receita, oriunda dos tributos adentrem nos cofres
públicos, esses empréstimos que foram autorizados pela Lei Orçamentária
serão resgatados.
Então, nós temos dois dispositivos, dois artigos enxertados na
Lei Orçamentária, cada um deles dizendo respeito a autorizações. Um,
autorizando o Executivo a abrir por Decreto, adicional suplementar e, outro
autorizando a realização de operações de crédito.
65
São dois dispositivos que, não dizem respeito, diretamente, a
previsão da receita ou a fixação da despesa. A despeito disso, não violam a
exclusividade. Ao contrário, constituem exceções ao princípio da
exclusividade.
Vamos para o princípio da legalidade. Eu vou ditar os artigos
afetos à legalidade. Percebam que, a Lei Orçamentária só pode ser alterada
desde que, o Poder Legislativo autorize.
O Poder Executivo, essa é a pedra de toque do direito
orçamentário. O Poder Executivo não pode gastar um centavo sequer, sem
que esse centavo passe pelo crivo do Poder Legislativo. O Poder Executivo
não pode mexer na Lei Orçamentária, remanejar recursos de um lugar para
outro, sem autorização do Poder Legislativo.
Eu vou ditar os incisos do art. 167 que, tem a ver com a
legalidade: incisos II, III, V e VI. São incisos que materializam o princípio
da legalidade.
Vamos para o princípio da especialidade. Oitavo princípio,
princípio da especialidade ou especialização. Nós temos três vertentes de
especialidade: nós temos a especialidade quantitativa, a especialidade
qualitativa e a especialidade temporal.
Isso quer significar que, os orçamentos devem discriminar e
especificar os créditos, os órgãos a que, se destinam esses créditos e, o
tempo no qual deve se realizar a despesa.
66
A partir deste enunciado nós temos as três especialidades: a
quantitativa, a qualitativa e a temporal. Duas, dessas especialidades vem
enunciadas pela Constituição. A especialidade quantitativa está no art. 167,
inciso VII; a especialidade temporal está no art. 167, parágrafo 2º.
No que se refere à especialidade qualitativa, ela não vem
consubstanciada na Constituição. A especialidade qualitativa está na Lei
4.320/64, no art. 5º. Eu combinaria o art. 5º, com o art. 15, parágrafo 1º, da
Lei 4.320/64.
O art. 5º faz menção ao art. 20, parágrafo único. Esse art. 20,
parágrafo único consubstancia uma exceção a especialidade qualitativa.
Então, a especialidade quantitativa está na Constituição, art.
167, inciso VII; a temporal está na Constituição, art. 167, parágrafo 2º.
Agora, a qualitativa não está na Constituição, está na Lei 4.320/64, artigos
5º e 15, parágrafo 1º.
No art. 5º, nós temos uma menção ao art. 20, parágrafo único.
Essa menção ao art. 20 diz respeito a uma exceção ao princípio da
especialidade qualitativa.
Agora, eu vou explicar o que é especialidade, sob esses três
prismas. Vamos imaginar o orçamento. Eu pego despesas com pessoal; infra-
estrutura; material de consumo. Aí, eu coloco assim, despesas com pessoal,
essas despesas serão supridas com tudo aquilo que advier do ICMS.
Mas quanto? Eu não sei o que por ventura for arrecadado. Isso
aqui viola a especialidade quantitativa.
67
Nós devemos contar no orçamento com quantum determinado.
Então, nós devemos ter quantias determinadas. Quanto é que vai para a
despesa com pessoal? Trinta reais. Tudo bem, oriundos da arrecadação de
determinado imposto.
Lembrando que, eu não estou vinculando receita de imposto à
despesa específica, eu estou alocando a receita de imposto nas despesas do
orçamento. Caso contrário se, eu não pudesse alocar dinheiro de imposto nas
despesas do ente, por que eu iria arrecadar imposto? Então, aqui estou
alocando.
Quando nós falamos em vinculação, nós falamos em Lei pré-
vinculando o Poder Executivo, no momento da confecção do orçamento. Nada
a ver.
Essa é a especialidade quantitativa, tem que contar com
quantias determinadas, quantias limitadas. Eu não posso contar com créditos
ilimitados, não determináveis aqui.
Outra coisa que poderia violar a especialidade, dessa feita, a
qualitativa. Eu coloco todas essas despesas no mesmo balaio e digo assim,
olha essas despesas todas aqui, serão custeadas pela receita oriunda de tal
imposto, que vai me pagar cem reais.
Então, eu botei lá, cem reais para custear esse grupo de
despesas. Aqui eu não estou ferindo a especialidade quantitativa, mas eu
estou ferindo a especialidade qualitativa, porque eu passo a considerar
montantes globais.
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Aí, fica complicado. Eu não posso aglutinar despesas, eu não
posso colocar despesas diferentes no mesmo grupo, sob pena de está
violando a especialidade qualitativa.
E a especialidade temporal. Nós temos o parágrafo 2º, do art.
167, da Constituição. O parágrafo 2º diz assim: os créditos especiais e
extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem
autorizados. Salvo se, o ato de autorização for promulgado nos últimos
quatro meses daquele exercício financeiro.
Então, créditos especiais e extraordinários, eles terão que ser
executados no ano em que tiverem sido autorizados. Salvo se, o ato de
autorização houver sido promulgado nos quatro últimos meses do ano.
Então, estão aí, as três vertentes da especialidade: a
quantitativa, a qualitativa e a temporal.
Atenção, porque nessas provas o que eles fazem com
frequência? Eles colocam o nome de um princípio e o conteúdo de outro
princípio. Então, cuidado com essa prática, com esse ardil.
E o nosso último princípio, o nono princípio, princípio da não
vinculação. Esse bastante demandado, da não vinculação de impostos a
fundo, órgão ou despesa. As duas perguntas: o princípio é expresso? É
expresso. Vem consubstanciado em que artigo da Constituição? Art. 167,
inciso IV.
69
Esse princípio comporta exceções? Sim. Aliás, esse inciso IV,
do art. 167, que consubstancia o princípio da não vinculação de impostos, é o
princípio que comporta mais exceções. Ao todo nós temos oito exceções. Na
seara federal nós temos cinco ou seis exceções.
Onde estão previstas as exceções? No inciso IV, no próprio
inciso que veicula o conteúdo do princípio e, no parágrafo 4º, do art. 167.
Vamos ao princípio. Esse princípio veda que, as receitas
oriundas dos impostos sejam vinculadas a despesas específicas.
Os impostos são tributos não vinculados, desvinculados.
Coincidentemente, os impostos são tributos não vinculados, tanto sob prisma
do fato gerador. Por que sob o prisma do fato gerador são os impostos, não
vinculados? Porque o fato gerador dos impostos não tem a ver com o agir
estatal, específico, relativo à pessoa do contribuinte.
Então, os impostos não são vinculados sob o prisma do fato
gerador e, igualmente, não são vinculados sob o ponto de vista da
arrecadação.
Então, nós quando pagamos impostos, nós de antemão não
temos como saber onde aquele dinheiro será alocado. O Supremo diz
dinheiro oriundo dos impostos, deverá ser vertido para despesas genéricas.
Geralmente, aquelas despesas afetas aos serviços públicos indivisíveis, os
chamados serviços uti universi.
Então, os serviços uti universi serão custeados com a receita
oriunda dos impostos. E a Constituição diz os impostos não poderão estar
vinculados a despesas específicas, a fundos e, a órgãos.
70
Nós temos aqui uma não afetação. Não afetação é sinônimo de
não vinculação. E essa não vinculação não diz respeito ao fato gerador. Nós
temos aqui um princípio que diz respeito ao produto da arrecadação.
O que se faz com o produto arrecadado, a título de impostos?
Esse produto é vertido para as despesas genéricas. Porque a Constituição
proíbe a vinculação de impostos a fundo, órgão ou despesa.
Então, voltando a nossa Lei Orçamentária. Quando eu falo que
colocarei, na saúde dez reais, oriundos do ICMS, por exemplo, eu não estou
vinculando dinheiro de imposto à despesa específica. O que eu estou
fazendo nessa ocasião? Eu estou alocando recursos orçamentários.
Então, o que essa não vinculação quer significar? Quer
significar o seguinte, eu não posso ter uma Lei pré-vinculando tudo aquilo
que for arrecadado a título de imposto, a uma despesa específica. Porque,
simplesmente, essa Lei manietaria o Chefe do Poder Executivo.
Então, no momento em que o Chefe do Poder Executivo fosse
confeccionar o orçamento, ele ia se deparar com uma Lei violadora da
separação dos Poderes, uma Lei dizendo onde colocar recursos oriundos de
impostos. Não pode.
Então, não pode existir uma Lei pré-vinculando a receita dos
impostos a despesas específicas. Isso vilipendia o princípio da não
vinculação.
71
Agora, no momento em que o dinheiro adentrar nos cofres
públicos, o Executivo, na confecção do orçamento, ele pode decidir aonde
vai alocar parte do que adentrou a título de ICMS, parte daquilo que
adentrou a título de IPVA. Isso se, nós tomarmos em consideração o
orçamento estadual. Aí, sim, ele estará alocando recursos orçamentários e,
não vinculando.
Se, ele não pudesse alocar recursos orçamentários, eu lhes
pergunto, por que cargas d’água nós iríamos arrecadar impostos se, o
próprio Executivo no momento da confecção do orçamento não pode botar o
dinheiro aqui, acolá e em outro lugar, também.
Então, vamos examinar agora, as exceções a não vinculação. Eu
disse que nós temos um princípio expresso e, um princípio que comporta
exceções. Aliás, o princípio que mais comporta exceções, nós temos oito
exceções espalhadas pela Constituição.
Quando eu digo que existem oito exceções a não vinculação, eu
estou dizendo que existem oito casos nos quais, o dinheiro oriundo dos
impostos está vinculado. Dois desses casos advieram com a própria
promulgação da Constituição da República de 88.
Quais? Temos aqui as transferências constitucionais que, nada
mais são do que receitas transferidas obrigatoriamente. Aquela repartição
de receitas a que fiz alusão no início de nossa aula.
As repartições de receitas, aquelas transferências
obrigatórias, aquilo que a Constituição determina ao ente político maior
transferir parte daquilo que arrecadou a título de impostos, para os entes
políticos menores.
72
Temos, então, uma exceção a não vinculação. Porque nessa
ocasião a União já sabe, por exemplo, que parte daquilo que arrecadara a
título de IR, de IPI, de ITR, parte daquilo deverá ser vertida para Estados
e Municípios.
Então, nós temos uma exceção a não vinculação, porque nestas
ocasiões, o dinheiro já está vinculado.
Outra exceção que adveio com a promulgação da Constituição
da República de 88, exceção afeta a educação, a manutenção do ensino. Está
no art. 212, da Constituição da República. Diz que, a União pelo menos,
daquilo que arrecadar a título de impostos, deverá verter dezoito por cento,
para manutenção do ensino.
Estados e Municípios, estes deverão verter daquilo que por
ventura arrecadarem a título de impostos, vinte e cinco por cento, para
manutenção do ensino.
Nós temos aqui, de novo uma vinculação que excepciona o
princípio da não vinculação. E, todas as demais exceções a não vinculação,
advieram por obra do Constituinte derivado, advieram por Emenda
Constitucional.
Só essas duas, as transferências constitucionais e, as exceções
afetas a manutenção do ensino, só essas duas advieram, originalmente, com
a promulgação da Constituição da República de 88. As demais exceções
advieram por obra do Constituinte derivado, advieram por emendas
Constitucionais.
73
E nós temos inúmeros casos. Um caso bastante conhecido.
Colocar dinheiro de imposto no fundo de educação e combate a pobreza.
Outra exceção, saúde. Temos inúmeras exceções espalhadas pelo texto
constitucional.
É interessante que vocês se detenham na leitura do parágrafo
4º, do art. 167 e do próprio inciso IV, para que vocês tenham em mente
todas as exceções. Isso vai ser necessário para a prova.
Com relação a essas exceções, eu tenho algo a dizer. Já que o
orçamento foi todo vinculado por conta dessas exceções, o que nós temos?
Uma rigidez orçamentária tremenda. O Chefe do Executivo Federal, quando
confecciona o orçamento ele está atado.
Por quê? Porque a própria Constituição já vinculou o orçamento
inteiro. Na verdade, o Chefe do Executivo, pasmem, ele tem de margem de
manobra para confeccionar o orçamento apenas, dez por cento, às vezes,
cinco por cento, por conta dessas inúmeras exceções ao princípio da não
vinculação.
Então, essas exceções acabaram por deturpar o princípio da
não vinculação. Na prática, não em tese, na prática, nós temos uma
verdadeira vinculação. Em tese, o que nós temos? Não vinculação.
Aí, para combater essa excessiva rigidez orçamentária que, foi
propiciada exatamente, ocasionada exatamente, pelas inúmeras exceções a
não vinculação, para combater isso, criou-se o que se chama de
Desvinculação de Receitas da União – DRU.
74
DRU que vem previsto no art. 76 do ADCT que diz: tudo aquilo
que a União arrecadar a título de impostos, a título de contribuições sociais
e de intervenção no domínio econômico, vinte por cento, estão
desvinculados.
Então foi preciso desvincular. Por quê? Porque o Constituinte
derivado vinculou tanto que, acabou vinculando quase tudo. Então, para que o
Poder Executivo pudesse governar, pudesse com o mínimo de
discricionariedade confeccionar o Projeto de Lei Orçamentária, foi
necessária essa desvinculação que, acabou contemporizando a rigidez
orçamentária.
Então, precisou-se desvincular, por conta das inúmeras
vinculações.
Aí, vejam que coisa estranha. Nós temos no corpo permanente
da Constituição, a seguinte menção, o dinheiro oriundo dos impostos não
pode ser vinculado. Os impostos são, então, desvinculados.
Aí, vem lá, no ADCT, vinte por cento de tudo quanto a União
arrecadar a título de impostos, vinte por cento, estarão desvinculados.
Aí, vocês vão perguntar, por que o ADCT está desvinculando
aquilo que já é desvinculado? O ADCT está desvinculando o que não é
vinculado, a Constituição fala que a receita oriunda dos impostos não é
vinculada.
Por que o ADCT, então, está desvinculando vinte por cento, dos
impostos? Exatamente, porque o Constituinte derivado vinculou tudo. Aí, o
ADCT está tentando corrigir, contemporizar a excessiva vinculação.
75
Então, ele desvincula, porque nós tivemos aqui muitas exceções
ao princípio da não vinculação, sendo enxertadas na Constituição, por obra
do Constituinte derivado.
Então, é o refluxo, vinculou-se tudo agora, é a corrida para
desvincular. Então, estão desvinculando vinte por cento, não só oriundos da
arrecadação dos impostos, como, também, vinte por cento oriundos da
arrecadação das contribuições sociais e das contribuições de intervenção no
domínio econômico.
Eu só queria explicitar que, a DRU nasceu no seio dessas
exceções. Então, as exceções que deturparam o princípio da não vinculação,
elas estimularam, em verdade, a criação desse instrumento chamado DRU
que significa Desvinculação de Receitas da União.
A DRU, em verdade, ela vem desvinculando aquilo que já
deveria ser desvinculado, mas que não está desvinculado.
Então, matamos o orçamento, falamos tudo de orçamento,
vamos para o nosso terceiro campo de atuação da atividade financeira, o
campo da despesa pública.
Primeira coisa, classificação da despesa. Matéria muito
importante. Lembrando que, já abordamos aqui os créditos adicionais
suplementares, especiais e extraordinários. Isso é matéria afeta a despesa
pública. Vamos pular essa matéria.
76
Diretamente para a classificação. Eu vou fazer uma análise da
classificação empreendida pela Lei 4.320/64 que, é a classificação
econômica da despesa. E, uma análise da classificação, também, levada a
efeito pela Lei Complementar 101/2.000. Vamos fazer contra pontos entre
as duas classificações.
De acordo com a Lei 4.320/64, o que nós temos? Nós temos as
despesas se apresentando sob duas modalidades: nós temos as despesas
correntes e as despesas de capital. Então, o art. 12, da Lei 4.320/64, vai
dividir as despesas em despesas correntes e, despesas de capital.
Cada uma dessas despesas vai se subdividir em subespécies. As
correntes se subdividem em: despesas de custeio e, transferências
correntes. E as de capital vão se subdividir em: investimentos, inversões
financeiras e transferências de capital.
Então, essa é a classificação econômica da despesa pública. É a
classificação levada a efeito pela Lei 4.320/64. Essa é uma classificação
bastante demandada nas provas, inclusive, na prova do MPF.
Além dessa classificação, nós temos outra classificação que, é
a classificação levada a efeito pela Lei Complementar 101/2.000, é a
classificação da LRF.
Então, aqui nós vamos perceber que, a LRF no que se refere às
despesas correntes, ela nos apresenta aquelas despesas chamadas de
despesas obrigatórias de caráter continuado no seu art. 17. E o que
corresponde na LRF às despesas de capital? O art. 16.
77
Então, vamos estudar essas nuances das duas Leis. Então,
aquilo que na Lei 4.320/64 é considerada despesa corrente, na LRF é
considerada despesa obrigatória de caráter continuado. E, as despesas de
capital da Lei 4.320, vêm explicitadas na Lei Complementar 101/2.000, no
art. 16.
Vamos primeiro analisar a classificação plasmada na Lei
4.320/64, classificação que está no art. 12 da Lei.
Primeira coisa, essa classificação é uma classificação
econômica, é uma classificação que supera os limites do direito.
Então, por exemplo, nós não temos condições de aferir com
subsídios captados do direito, não temos condições de aferir porque os
inativos estão aqui e não estão aqui.
Por que os ativos são despesas de custeio e os inativos são
transferências correntes? São noções que demandam conhecimentos de
economia, de contabilidade. Nós não temos. Então, para fazer prova todos
recomendam a memorização, não tem jeito. E isso cai. Tem que decorar.
Agora, o que nós podemos aprender para contemporizar essa
necessidade inadiável, de memorizar? Nós podemos encarar as despesas
correntes como despesas improdutivas.
Por que despesas improdutivas? Porque percebam, as despesas
correntes serão despesas voltadas ao andamento da máquina administrativa,
serão despesas voltadas ao funcionamento dos órgãos públicos. É pagamento
de pessoal, compra de material de consumo, manutenção dos órgãos
públicos.
78
Então, todas aquelas despesas relacionadas ao andamento da
máquina administrativa, despesas em relação às quais não poderemos
prescindir de fazer.
Por que não poderemos prescindir de realizar tais despesas?
Porque do contrário, a máquina administrativa sofre solução de
continuidade, a máquina administrativa para.
Então, são despesas relacionadas ao andamento, ao
funcionamento da máquina administrativa. São recursos desta forma,
intangíveis que, não podem ser tocados, do contrário, a máquina
administrativa para.
E por que são gastos improdutivos? Porque aqui, o Poder Público
não vai colher quaisquer frutos oriundos dessas despesas, são despesas a
fundo perdido.
Nós fazemos essas despesas apenas, para que a máquina
administrativa funcione, sem que possamos auferir quaisquer benefícios
posteriores. É despesa para a máquina andar.
E, por sua vez, despesa de capital é despesa produtiva. Agora o
Estado lato sensu está gastando, mas posteriormente, o Estado vai colher
dividendos, vai colher benefícios oriundos desses gastos.
Por exemplo, uma obra que o Estado realiza. E, posteriormente,
nós temos a infra-estrutura incrementada, vamos escoar melhor a produção,
isso vai carrear benefícios factíveis para o Estado.
79
Então, nós temos aqui, despesas eminentemente produtivas,
envolvendo a aquisição de bens de capital, a produção de bens de capital
que, por sua vez, são despesas que gerarão mais bens de capital, são
despesas que gerarão mais serviços. Então, nós temos gastos aqui,
produtivos.
Eu peço que vocês dêem uma olhada em casa, porque não dá
tempo, essa aula não comporta isso. Dêem uma olhada em casa, nessas
subespécies e, principalmente nos exemplos afetos a cada uma dessas
subespécies.
Então, vê lá o que é despesa de custeio, pagamento de pessoal
ativo, compra de material de consumo, o que é transferência corrente,
inativos, obra. Prestem atenção nos exemplos afetos a cada uma dessas
subespécies. Isso cai no MPF.
Partindo para a Lei de Responsabilidade Fiscal, fazendo aqui um
contra ponto. Na Lei de Responsabilidade Fiscal, as despesas correntes
estão no art. 17. Nós temos um nome para essas despesas, despesas
obrigatórias de caráter continuado.
Essas despesas ostentam três características. Nós temos
despesas correntes, o próprio nome está a acusar, são despesas
relacionadas à manutenção dos órgãos públicos, ao andamento da máquina
administrativa.
Outra característica: são despesas oriundas de Lei, MP ou Ato
Administrativo Normativo. E, nós temos despesas que demandam uma
estimativa trienal.
80
Por que trienal? Porque para que a despesa seja considerada de
caráter continuado, é preciso que essa despesa ultrapasse dois exercícios
financeiros.
Tudo isso que eu falei está embutido no conceito de despesa
obrigatória de caráter continuado, no art. 17. Tem que ler o art. 17, não tem
jeito.
Então, caráter corrente, despesa oriunda de Lei, Ato
Administrativo Normativo ou MP. E, a estimativa aqui é trienal, porque para
ser de caráter continuado, a despesa deve ser realizada por no mínimo, dois
exercícios financeiros, a exigir uma estimativa trienal.
Com relação às despesas de capital, as de capital não tem um
nome específico, estão no art. 16. O art. 16 diz o seguinte. Eu só vou ler o
art. 16, porque aqui nós temos uma pequena pegadinha.
Os requisitos apostos no art. 16, só deverão ser preenchidos,
cumpridos, obedecidos, se por ventura dessas despesas advier aumento de
despesa.
A tão só criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação
governamental que não vierem a acarretar aumento de despesa, não
implicarão o preenchimento dos requisitos arrolados no art. 16.
Então, preste atenção a letra do art. 16: a criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental que, acarrete aumento da despesa
será acompanhado de.
81
Se, nós nos depararmos com criação, expansão ou
aperfeiçoamento de ação governamental, das quais não decorra aumento da
despesa, esses requisitos não precisarão ser preenchidos. Então, atenção
com o aumento da despesa.
Com relação ao art. 17, não. O art. 17 faz menção à criação de
despesa obrigatória de caráter continuado ou, aumento de despesa
obrigatória de caráter continuado.
Esses dois artigos devem ser lidos conjuntamente, com o art.
15, da LRF. Por que art. 15? Porque se os requisitos apostos nesses dois
artigos não forem cumpridos, as consequências oriundas deste
descumprimento estarão plasmadas no art. 15.
Então, se não se cumprir os requisitos apostos no art. 16 e no
art. 17, nós temos as consequência no art. 15: a despesa será considerada
despesa irregular, lesiva ao patrimônio público ou, despesa não autorizada.
Razão porque eu peço que vocês interpretem conjuntamente, esses três
artigos.
Vamos falar agora, dos requisitos afetos a feitura não só, das
despesas obrigatórias de caráter continuado, como, também, dos requisitos
afetos a feita das despesas do art. 16.
Vamos ao art. 17. São três os requisitos. Primeiro requisito:
estimativa de impacto orçamentário financeiro. Lembrando que, o art. 17 diz
respeito não só a despesa criada, como, também, a despesa aumentada, a
despesa majorada.
82
O primeiro requisito, estimativa de impacto orçamentário
financeiro, está consubstanciado no parágrafo 1º, do art. 17.
Os dois outros requisitos estão no parágrafo 2º, do art. 17.
Segundo requisito: comprovação de que a despesa criada ou aumentada não
afetará o anexo de metas fiscais. Nós já falamos a respeito do anexo de
metas fiscais. É uma peça integrante da LDO. De três em três anos, a LDO
vai avaliar esse anexo de metas fiscais.
Segundo requisito referente à feitura das despesas
obrigatórias de caráter continuado: comprovação de que essa despesa
criada ou aumentada não afeta o anexo de metas fiscais.
Terceiro requisito ainda, no parágrafo 2º, do art. 17: medida
de compensação.
Então, os três requisitos afetos à feitura das despesas
obrigatórias de caráter continuado: estimativa de impacto orçamentário
financeiro; comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afeta o
anexo de metas fiscais; e, medida compensatória.
Eu sugiro a leitura de todo artigo, todos os parágrafos devem
ser lidos. Na última prova da AGU, não tem nada a ver com vocês, mas eles
exploraram absurdamente, esses dois artigos 16 e 17. E, todas as filigranas,
todos os detalhes dos parágrafos desses artigos.
Eu peço que vocês no art. 17 façam uma remissão. Coloquem no
parágrafo 1º, do art. 17, o parágrafo 6º, do mesmo artigo. Então, os
parágrafos 1º e, 6º devem ser combinados.
83
Por quê? Porque a estimativa de impacto orçamentário
financeiro é dispensada, quando essa despesa obrigatória de caráter
continuado disser respeito ao pagamento do serviço da dívida ou ao reajuste
de pessoal. Nos moldes do art. 37, inciso X, da Constituição da República.
Então, quando estivermos diante de despesas afetas ao
pagamento do serviço da dívida. O que é serviço da dívida? Serviço da dívida
são os juros da dívida.
E, quando estivermos diante, também, do reajuste de pessoal
não há que se preencher esse requisito afeto a estimativa de impacto
orçamentário financeiro. É uma exceção.
E na qualidade de exceção de ressalva, isso periga cair na
prova. Então, atenção a todos os parágrafos do art. 17. Eu fiz uma
comparação com a prova da AGU e não foi à toa. Porque esses examinadores
já não têm mais criatividade para criar questões de financeiro.
Então, antes eles se detinham absurdamente, na Lei 4.320/64.
E, essa Lei que está na eminência de ser substituída, essa Lei não comporta
mais exploração, eles não conseguem mais arrancar questões da Lei
4.320/64, aquela memorização toda, aquela decoreba toda, já esgotou. São
questões repetidas.
Então, eles estão passando agora, a explorar a LRF. Então,
cuidado, porque esses artigos são artigos passiveis de exploração.
Art. 16, os requisitos afetos a realização dessas despesas de
capital, a luz da LRF. Requisitos do art. 16, nós só temos dois. O primeiro
requisito, a mesma estimativa de impacto orçamentário financeiro.
84
Então, primeiro requisito afeto a feitura das despesas de
capital, das quais advier aumento de despesa, primeiro requisito, estimativa
de impacto orçamentário financeiro. O primeiro está no inciso I, do art. 16.
O segundo está no inciso II, do art. 16, declaração do
ordenador da despesa de que, o aumento tenha adequação orçamentária. Ou
seja, declaração do ordenador de que, o aumento é compatível com a tríade
orçamentária, não só com o PPA, como também, com a LDO e com a LOA.
Então, declaração do ordenador de que, esse aumento não é a
criação, mas só o aumento, é compatível com o PPA, com a LDO e com a LOA.
Diante do que eu acabei de explicar aqui, eu faço uma pergunta
para vocês. Licitações. Todas as licitações devem se a ter ao comando
embutido no art. 16? Vocês vão responder de cara, não professora. Se, nós
não tivermos aumento da despesa, a licitação não precisa se a ter ao
comando inserido no art. 16. Resposta erra.
Por que resposta errada? Porque primeiro nós temos que aferir
que, analisar se a licitação é uma licitação relacionada ao suprimento de
despesas corriqueiras, rotineiras, ordinárias.
Porque se, nós estivermos diante de uma licitação que diga
respeito a despesas rotineiras, corriqueiras, a licitação não deverá se a ter
ao comando incerto do art. 16, mas sim, ao comando incerto do art. 17.
Em sendo a licitação relacionada a uma ação governamental,
uma ação que crie uma despesa ou uma ação que venha a expandir uma
despesa, uma ação que venha aperfeiçoar uma despesa aí, sim, teremos que
analisar acerca do aumento efetivo da despesa.
85
Porque se não tiver aumento, os requisitos plasmados no art.
16, não precisarão ser cumpridos. Agora, antes de nós analisarmos acerca da
necessidade de cumprimento dos requisitos de um determinado artigo, nós
devemos analisar a natureza da licitação.
A licitação tem por escopo, tem por objetivo preencher que
necessidade? É uma licitação afeta a despesas ordinárias, rotineiras,
corriqueiras? Aí, é uma licitação que vai se subsumir ao art. 17 e, não ao art.
16.
Em se subsumindo ao art. 16, aí nós temos que verificar se,
aquela ação governamental acarreta aumento da despesa. Não acarretando
aumento ótimo, não precisaremos preencher os requisitos do art. 16.
Então, está aí, a classificação da despesa pública não só, a luz
da Lei 4.320/64 que, é a classificação econômica, portanto, está aí,
atendida, também, a classificação da receita que, varia ao sabor da
classificação econômica da despesa.
E, está aí, também, a classificação da despesa à luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal, à luz da Lei Complementar 101/2.000. Lembrando
que, nós temos que preencher os requisitos do art. 16 e do art. 17. E, na
eventualidade desses requisitos não serem preenchidos, nós temos as
consequências consubstanciadas no art. 15.
Vamos para as despesas de pessoal. Muito importante isso.
Despesas com pessoal. A Lei de Responsabilidade Fiscal foi editada de
molde a que se imprimisse concretude ao comando inserido no art. 169, da
Constituição da República.
86
O art. 169, da Constituição da República determina que, a soma
dos gastos com pessoal da União, Estados, DF e Municípios, essa soma
deveria respeitar limites estabelecidos em Lei Complementar.
Que Lei Complementar é essa? É exatamente a Lei
Complementar 101/2.000, a Lei de Responsabilidade Fiscal. E, de fato a Lei
de Responsabilidade Fiscal fixou limites para a realização das despesas de
pessoal.
Lembrando que, quando a LRF adveio o cenário aqui no Brasil,
era calamitoso. Cada um dos entes gastava só com pessoal, na ordem de
oitenta e cinco, noventa por cento, de seu orçamento, da sua receita
orçamentária.
O que é um absurdo. Gastando noventa por cento da receita
com pagamento de pessoal e, as outras despesas de custeio, como seriam
feitas? E, as despesas de capital que, são despesas, efetivamente,
necessárias, para que o país se desenvolva, para que o país cresça se,
modernize? Essas despesas eram relegadas as favas.
Não pode um ente da federação está comprometido na ordem
de noventa por cento, só com gasto de pessoal. E, cada um deles estava
comprometido nesta ordem. Por essa razão foi editada a LRF.
E, a LRF veio na esteira da reforma administrativa, daquela
reforma veiculada pela Emenda 19/98. Essa reforma veio propugnando por
uma redução de gastos correntes. Então, isso aconteceu.
87
Então, a LRF foi editada precipuamente, para cumprir o
comando incerto do art. 169, da Constituição da República. E de fato, fixou
limites para com as despesas de pessoal.
Com relação a essas despesas que, artigos são importantes? O
primeiro é o art. 18. Porque no art. 18, nós temos arroladas todas aquelas
despesas que poderão ser concebidas como despesas com pessoal. Tudo que
pode ser encarado como despesa com pessoal, como despesa de pessoal,
está no art. 18.
Esse rol é taxativo? Não, nós temos um rol, meramente,
exemplificativo. Então, tudo que pode ser concebido como despesa de
pessoal está no rol do caput do art. 18.
Outro artigo é o art. 19. O art. 19, efetivamente, vai fixar os
limites afetos às despesas de pessoal.
O art. 19 diz o seguinte: olha União, você vai poder gastar de
sua receita corrente líquida apenas, cinquenta por cento. Estados, DF e
Municípios, vocês poderão gastar de suas respectivas receitas correntes
líquidas, sessenta por cento.
Então, limite de gastos com pessoal. Para a União: cinquenta
por cento, de sua receita corrente líquida. Limite de gastos com pessoal
para Estados e Municípios: sessenta por cento.
Agora, como esses cinquenta por cento, como esses sessenta
por cento, serão gastos? Da seguinte forma, de acordo com o que vem
consubstanciado no art. 20.
88
Eu diria que o art. 20 esmiúça o comando incerto do art. 19, da
LRF, ele diz como essas porcentagens serão gastas nos âmbitos dos
Poderes.
E aqui uma filigrana. Se, um dos Poderes por ventura
descumpre a sua respectiva porcentagem, o ente como um todo é
considerado descumpridor da Lei.
Vamos para o art. 20. Por exemplo, no âmbito federal: dos
cinquenta por cento, dois e meio, irão para o Legislativo, incluindo aí, o TCU.
Desses cinquenta por cento, seis irão para o Judiciário; quarenta, ponto,
nove para o Executivo; e, zero, ponto seis, para o MPU.
Então, o art. 20 esmiúça o comando incerto do art. 19, dizendo
como essas porcentagens serão gastas no âmbito dos Estados, dos
Municípios e no âmbito da União.
Para os Estados, o que nós temos segundo a Lei? Na esfera
estadual, dos sessenta por cento, três irão para o Legislativo, incluído o
TCE; seis para o Judiciário; quarenta e nove para o Executivo; e, dois para o
MPE.
E na esfera municipal, nós temos seis para o Legislativo,
incluído o TCM se, houver TCM; e cinquenta e quatro para o Executivo. Nós
não temos Poder Judiciário no âmbito dos Municípios.
Então, nós temos o art. 20, esmiuçando o comando incerto do
art. 19, dizendo como essas porcentagens serão gastas. Lembrando que, se o
Poder ou se o órgão se, eles descumprirem essas porcentagens, o ente como
um todo é tido como descumpridor da LRF.
89
Já há discussões no Congresso, tendentes a alterar essa
realidade. Porque aqui um Poder descumpre a sua porcentagem, os outros
Poderes estão cumprindo, nada obstante o ente todo será tido como
descumpridor.
Então, eles querem poder punir apenas, aquele Poder, aquele
órgão que, por ventura esteja exorbitando de suas porcentagens.
Agora, vamos abordar o que cai com bastante frequência,
vamos abordar as gradações dos limites para com as despesas de pessoal.
Isso é muito importante, isso começa a ser demandado agora.
Então, gradações dos limites. Nós temos três limites. O
primeiro é o chamado limite de alerta. Isso aqui caiu no MPF. Limite de
alerta, com o limite de noventa por cento. Está no art. 59, parágrafo 1º,
inciso III, da LRF.
Segundo limite, nós temos o chamado limite prudencial. Eu não
gosto de chamar assim, mas em alguns livros vocês encontrarão menção ao
limite prudencial. Eu não gosto de chamar assim, porque limite prudencial
faz uma alusão ao princípio da prudência.
Princípio da prudência não existe no direito brasileiro, existe
no direito neo-holandês, no direito americano que, são direitos de origem
anglo-saxã.
Então, é complicado, nós não temos aqui princípio da prudência,
chamar isso aqui de limite prudencial, por conta de uma influência neo-
holandesa é no mínimo, ridículo, porque nós não temos como, tecnicamente,
encarar o que seria prudente.
90
Quando nós fazemos menção a limites prudenciais, nós
tecnicamente não sabemos. Para nós isso aqui, trata-se de mera utopia. Ah,
não, vamos reduzir a dívida a níveis prudenciais. Então, tecnicamente, o que
é isso? Traduzindo em números, o que seria limite prudencial?
Então, a Lei de Responsabilidade Fiscal, nós não podemos
perder de vista isso nunca, é uma Lei que recebeu muita influência neo-
holandesa e, é uma Lei que importou acriticamente alguns institutos.
Então, vocês terão a oportunidade de perceber que, alguns
autores continuam chamando de limite prudencial, a despeito de nós aqui, no
Brasil, não conhecermos esse princípio da prudência. Lá fora tem princípio
da responsabilidade que, vai se subdividir em transparência e prudência.
Aqui não tem. Então, tecnicamente é nula essa menção, não nos quer dizer
nada.
Então, o limite de noventa e cinco por cento, está no art. 22, da
LRF, parágrafo único. E, por fim, o limite de cem por cento que, está no art.
23, da LRF. Então, gradações dos limites.
Vamos pegar a União, Poder Judiciário da União. O Poder
Judiciário da União pode gastar, dos cinquenta por cento, seis por cento.
Está no art. 20, inciso I, alínea “b”.
Então, o Poder Judiciário da União desses cinquenta por cento,
da receita corrente líquida, com pagamento de pessoal, poderá gastar seis
por cento. Vamos imaginar que esses seis por cento, equivalham a cem reais.
Vamos trabalhar com números, não com porcentagens.
91
Então, o Poder Judiciário da União, com pessoal poderá gastar
cem reais. Vamos imaginar que, desses cem reais que, correspondem aos seis
por cento, vamos imaginar que o Poder Judiciário da União tenha realizado
gastos que bateram em noventa reais. Ou seja, chegou a noventa por cento,
do limite.
Então, gastou noventa reais, dos cem que poderia gastar. O que
acontece? Nós temos aqui uma inovação da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Isso que caiu na prova do MPF. Que inovação é essa? Acender-se-á uma luz
de alerta. Quem vai acender a luz de alerta? O Tribunal de Contas.
Nós temos aqui, o Tribunal de Contas punindo? Não. O Tribunal
de Contas está apenas, fazendo uma advertência, sem maiores
consequências. Está acendo uma luz vermelha, por isso que é limite de
alerta.
Então, chegou a noventa por cento daquilo que poderia gastar,
acendeu a luz vermelha, é o alerta. Olha Poder, pega leve, porque do
contrário, você vai ultrapassar o seu limite com as despesas de pessoal.
Vamos imaginar que, a despeito de alertado, o Poder não tenha
conseguido reduzir gastos, nem tenha conseguido manter os seus gastos
naquele patamar.
Vamos imaginar que o Judiciário tenha elevados os seus gastos
para noventa e seis reais. Chegou a ultrapassar o limite de noventa e cinco,
por cento. Então, dos cem que ele poderia gastar, o Judiciário gastou
noventa e cinco, noventa e seis. Chegou naquele limite que eles chamam de
prudencial. Então, noventa e cinco por cento, do limite.
92
Aqui, as consequências são mais graves. Por que são mais
graves? Porque aqui o Poder está na eminência de ultrapassar o limite. Aí, a
Lei pega mais pesado. Nós temos as consequências plasmadas no parágrafo
único do art. 22.
Então, se o ente chegar a gastar noventa e cinco por cento, do
que poderia gastar, aí, o parágrafo único do art. 22 diz o seguinte: ente,
você agora, não poderá mais conceder vantagem, aumento, reajuste,
adequação de remuneração a qualquer título; não poderá mais criar cargo,
emprego ou função; não poderá mais alterar estrutura de carreira que
implique aumento de despesa; não poderá prover cargo público, admitir,
contratar pessoal a qualquer título; não poderá contratar hora extra.
Eu estou lendo o parágrafo único do art. 22. Então, o parágrafo
único do art. 22, arrola uma série de condutas que não poderão ser levadas a
efeito pelo Poder. Do contrário, o Poder ultrapassará o seu limite para com
as despesas de pessoal.
Aqui, a Lei pega mais pesado, aqui a Lei proíbe que o Poder
respectivo adote algumas condutas.
Eu sugiro que vocês leiam detidamente, todos os incisos do
parágrafo único do art. 22, porque nós temos algumas ressalvas. Por
exemplo, está lá, o Poder não pode contratar hora extra, salvo no caso do
disposto no inciso II, do parágrafo 6º, do art. 57. Então, é complicado aqui,
nós temos algumas ressalvas e, isso costuma ser demandado, com muita
frequência, nas provas.
93
Agora se, a despeito de adotadas essas proibições aqui, o
Poder continua gastando, a ponto de ultrapassar o limite. Ele, o Poder
Judiciário que só podia gastar cem reais, cem reais equivalentes aos seis por
cento, dos cinquenta por cento.
Se, ele poderia gastar cem reais e, gastou cento e um, cento e
dois, cento e dez reais, o que vai acontecer? A Lei nos remete ao art. 23. O
que diz o art. 23? Palavra de ordem da Lei, Poder, ultrapassou limite,
retorna. É a palavra de ordem da Lei, ultrapassou limite, retorna.
Isso é emanação de que princípio? Do equilíbrio. Ultrapassou
limite, retorna. Enquanto tempo? Está no caput, do art. 23, em dois
quadrimestres, em oito meses. Então, ultrapassou? Tem oito meses para
retornar.
Agora, aqui nós chegamos num ponto absolutamente, delicado
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Porque a Lei de Responsabilidade Fiscal,
obedecendo ao que preconiza a Constituição, essa Lei permite que o ente
reduza os seus gastos com pessoal, as custas da exoneração de servidores
estáveis. Isso é muito importante.
Obviamente, que segundo a Constituição, não serão os estáveis
a ir, embora em primeiro lugar, não serão eles. Nós temos aqui,
primeiramente, aqueles ocupantes de cargo em comissão sendo exonerados,
depois os que estiverem em estágio probatório.
Aí, só depois os estáveis poderão ser atingidos. Nós temos uma
gradação. E até mesmo no que se refere aos estáveis, há uma Lei Federal
que versa sobre a ordem de exoneração de servidores estáveis.
94
Em relação ao art. 23, dois dos seus parágrafos tiveram a
eficácia suspensa, o parágrafo 1º e, o parágrafo 2º. No parágrafo 1º, nós
temos uma suspensão de eficácia parcial. No parágrafo 2º, suspensão total
de eficácia. Obviamente, nós temos aqui uma Liminar deferida, uma Liminar
que suspendeu a eficácia desses dois parágrafos.
E por quê? Esses parágrafos fazem menção à possibilidade de
que, se reduza vencimentos, com adequação dos vencimentos a carga
horária. Então, vencimentos poderão ser reduzidos, com adequação da carga
horária aos novos vencimentos.
O Supremo obstaculizou essa pretensão. Por quê? Porque para
o Supremo, pelo menos, em sede de cognição sumária, porque isto é uma
Liminar, não temos ainda decisão de mérito. Para o Supremo, o que
acontece? Nós temos aqui normas que, aparentemente, violam o princípio da
irredutibilidade de vencimentos.
É até esquisito, porque na qualidade de servidores, o que vocês
iriam preferir? Vocês iriam preferir redução de vencimentos, com
adequação de carga horária ou a exoneração? Eu prefiro a redução de
vencimentos, a exoneração. Mas, de todo modo, nós temos aqui uma
suspensão de eficácia.
Agora, analisando o parágrafo 3º. O parágrafo 3º diz: não
alcançada à redução no prazo estabelecido e enquanto perdurar o excesso, o
ente. Atenção aqui, o parágrafo 3º menciona não Poder, não órgão, mas sim,
o ente.
O ente não poderá não, alcançada à redução do prazo. Quanto
tempo tem o Poder para reduzir os seus gastos? Oito meses.
95
Não alcançada à redução nesses oito meses se, o ente não
conseguir retornar aos patamares da Lei em oito meses e, enquanto
perdurar o excesso, o ente não poderá: receber transferências voluntárias;
não poderá obter garantia direta ou indireta de outro ente; e, também, não
poderá pedir dinheiro emprestado.
Eu peço que vocês façam uma remissão aqui, no inciso III, ao
art. 32, da LRF. Por quê? Porque o inciso III versa sobre a contratação de
operações de crédito, pedido de dinheiro emprestado.
Aqui no Brasil, quem controla limites e condições afetos a
realização de operações de crédito, é o Ministério da Fazenda. O Ministério
da Fazenda controlará, segundo o art. 32, da LRF, os limites e condições
afetos a realização de operações de crédito de cada um dos entes, dos
Municípios, dos Estados e da União.
Então, essas penalidades aqui, quais? Não recebimento de
transferência voluntária, impossibilidade de obter garantia e,
impossibilidade de contratar operações de crédito, essas penalidades só
podem sair do papel se, por ventura o ente não tiver logrado êxito em
reduzir os seus gastos, no prazo estabelecido na Lei.
Mas, há alguma possibilidade de que estas penalidades
arroladas no parágrafo 3º saiam imediatamente, do papel? Há. Parágrafo 4º
do art. 23. Diz lá: as restrições do parágrafo 3º aplicam-se imediatamente,
se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre
do último ano de mandato dos titulares de Poder ou órgão, referidos no art.
20.
96
Então, atenção. Nós temos a possibilidade que estas
penalidades saiam do papel imediatamente. Art. 23, parágrafo 4º.
Com relação à despesa pública, o que ficou faltando? Com
relação à despesa, o que seria importante abordar? Fases da despesa:
empenho, liquidação e pagamento. Essas fases da despesa vêm
consubstanciadas nos artigos 58 e seguintes, da Lei 4.320/64.
Eu vou pular isso, não vou priorizar muito, porque a leitura dos
artigos é auto-explicativa. Então, vamos focar em temas mais importantes
que, perigam cair nessa prova do MPF.
Vamos direto para crédito público. O que é crédito público?
Crédito público é dinheiro que o Estado toma, no sentido de pedir
emprestado do particular e, também, é dinheiro que o Estado empresta para
o particular.
Nós temos aqui, uma dupla dimensão, é dinheiro emprestado e
dinheiro que é tomado emprestado. Então, crédito público é sinônimo de
empréstimo público, mas ostenta essa dupla dimensão.
Que operações, dentre estas que eu citei, são mais
frequentes? O que ocorre com muito mais frequência, o Estado
emprestando dinheiro ou o Estado pegando dinheiro emprestado?
Obviamente, que o Estado pegando dinheiro emprestado.
Essas operações em relação às quais o Estado toma, no sentido
de pedir dinheiro emprestado do particular, essas operações configuram o
que se chama de dívida pública.
97
Por isso que, alguns autores quando começam a abordar o
crédito vão direto para dívida pública. Então, a dívida pública é uma das
facetas do crédito público.
Qual é a outra faceta? Aquelas operações nas quais o Estado
empresta dinheiro para o particular. Operações que não ocorrem em grande
monta. Nós temos aqui hoje em dia, até operações que se relacionam ao
fomento que, é a segunda forma de intervenção do Estado no domínio
econômico.
Agora, o que acontece com frequência é o Estado pedindo
dinheiro emprestado, de sorte a complementar a sua receita.
Vamos, então, estudar a dívida pública. O Estado pode pedir
dinheiro emprestado do particular, de duas maneiras. Que maneiras? Ou, ele
pode colocar títulos no mercado de capitais, mercado interno ou
internacional de capitais. Teremos aí, respectivamente a dívida pública
interna e externa.
Então, essa é a primeira forma através da qual o Estado pode
pedir dinheiro emprestado do particular, emitindo títulos no mercado
interno, dívida interna ou, no mercado internacional de capitais, dívida
externa.
E qual é a outra maneira de o Estado pedir dinheiro
emprestado do particular? Celebrando contrato de empréstimo. Com quem?
Com instituições financeiras. Sejam elas, brasileiras, dívida interna, sejam
elas, estrangeiras, dívida externa.
98
Pode ser também, celebração de contrato de empréstimo, com
organismo internacional, tal como o FMI. Nós aqui no Brasil fomos useiros e
vezeiros nessa prática de pedir dinheiro emprestado ao FMI. Agora
estamos até emprestando, mas antes, pedimos dinheiro emprestado do FMI.
Então, essas são as duas formas através das quais o Estado
pode pedir dinheiro emprestado para o particular: colocação de título no
mercado de capitais ou, celebração de contrato de empréstimo.
O Estado, quando toma dinheiro emprestado do particular, ele
pode tomar mesmo, ele pode obrigar o particular a lhe emprestar recursos?
Não, não pode. Nós temos aqui o contrato. Então, se o particular vislumbrar
vantagens em emprestar dinheiro para o Estado, ele vai fazer isso.
Agora, o Estado buscando tomar dinheiro emprestado do
particular, o que ele tem que fazer de sorte a estimular o particular a
aderir ao empréstimo, a estimular o particular a encampar um título seu? O
Estado tem que agregar algumas vantagens a esses títulos.
Que vantagens o Estado vai agregar a esses títulos? Pode
convencionar que, o pagamento de tributos. Obviamente, tributos
subsumidos a competência do ente emissor do título. Pode convencionar que
o pagamento de tributos poderá ser feito usando título.
Pode convencionar se, for um título emitido pela União, pode
convencionar que os rendimentos oriundos deste título não serão tributados
a título de IR. Nós teremos aqui, então, uma isenção de IR. Isenção deve
ser concedida por Lei específica.
99
Nós podemos ter vantagens jurídicas, esses títulos poderão
ser encarados como títulos impenhoráveis. Nós podemos ter vantagens
afetas aos juros. Isso é muito comum, vantagens relacionadas aos juros.
Os títulos podem ser colocados no mercado de capitais, num
valor abaixo do seu valor de face. Enfim, são inúmeras vantagens que o
Poder Público pode agregar a empréstimos, de modo a estimular o
administrado a encampar, de modo a estimular o particular a aderir ao
empréstimo.
E, com isso o Poder Público vai complementando a sua receita,
pegando dinheiro emprestado. Dinheiro que vai ter que devolver dentro em
breve, na data marcada, com juros e correção monetária.
Vamos falar do art. 52, da Constituição da República que, é um
artigo muito importante nessa questão da dívida pública. Eu vou falar do art.
52 e, vou fazendo algumas remissões.
O art. 52, da Constituição diz respeito ao Senado Federal.
Compete privativamente, ao Senado Federal. Nós temos alguns incisos
importantes nessa questão da dívida pública.
Eu peço que vocês coloquem os incisos V ao IX, do art. 52 da
Constituição da República, no artigo que versa sobre a competência privativa
do Senado Federal.
Operação externa de crédito, emissão de dívida pública
externa. O que nós precisamos aqui? Da autorização específica do Senado.
Além daquela autorização legal. Lembrando que, a emissão da dívida pública
se submete a autorização legislativa. Nós já vimos isso aqui, hoje.
100
Além dessa autorização legislativa, exige-se autorização do
Senado Federal, quando a dívida pública for externa. Então, para que o ente
público emita qualquer dívida, interna ou externa, se faz necessária a edição
de Lei.
Agora, com relação à emissão da dívida pública externa, é
edição de Lei mais autorização específica do Senado. Está onde isso? Está
no inciso V, do art. 52: compete privativamente ao Senado, autorizar
operações externas de natureza financeira, de interesse da União, Estados,
DF, Territórios e Municípios.
Então, se um Município for pedir dinheiro emprestado para uma
instituição financeira estrangeira, tem que contar com a autorização legal,
obviamente, e mais a autorização do Senado Federal.
Eu peço que vocês combinem o inciso V, do art. 52 com o inciso
IV, do art. 32, da LRF que, faz menção, também, a necessidade de
autorização específica do Senado Federal, quando se tratar de operação de
crédito externo. Além da autorização legislativa do ente respectivo.
E outro detalhe: o fato de o Senado aqui, ter que autorizar,
não quer significar que a União esteja dando aval. Isso não é aval da União,
trata-se segundo Pontes de Miranda, de mera formalidade habilitante. É a
trajetória que deve ser respeitada, autorização do Senado Federal. Nós não
temos aqui um aval da União embutido nessa autorização, de modo algum.
Agora, com relação à dívida consolidada, nós temos o inciso VI,
do art. 52. Eu vou fazer algumas remissões a esse inciso VI.
101
Eu vou ler e depois eu explico. Compete privativamente, ao
Senado, fixar por proposta do Presidente da República, limites globais para
o montante da dívida consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
Então, o Senado, por Resolução, uma Resolução proposta pelo
Presidente. O Senado por Resolução vai fixar limites globais para a dívida
consolidada da União, Estados, DF e Municípios.
Primeira coisa se, o Senado está fixando limites globais para a
dívida consolidada, vocês tem que saber o que é dívida consolidada. Dívida
consolidada é igual à dívida fundada. O que é dívida fundada ou consolidada?
É aquela dívida cujo pagamento resta adiado, postergado para o exercício
financeiro seguinte.
E, o não pagamento de dívida fundada ou consolidada, por dois
exercícios financeiros consecutivos, pode ensejar intervenção. Intervenção
federal nos Estados ou intervenção estadual nos Municípios.
Isso é muito importante. Depois vejam os artigos 34 e 35 da
Constituição, com relação à possibilidade de decretação de intervenção, na
eventualidade de a dívida consolidada não estar sendo paga, por dois
exercícios financeiros consecutivos.
Então, dívida consolidada é aquela dívida cujo pagamento resta
postergado, para o exercício financeiro seguinte. Dívida consolidada vem
conceituada no art. 29, inciso I, da LRF. Então, no inciso IV, do art. 52 da
Constituição, onde está escrito dívida consolidada, remetam ao art. 29,
inciso I, da Lei Complementar 101/2.000.
102
Dívida consolidada é o antônimo, é o contrário de dívida
flutuante que, não importa agora. Mas, a dívida flutuante é aquela que deve
ser paga no mesmo ano em que fora contraída.
Voltando ao inciso VI. Onde estiver escrito proposta do
Presidente, coloquem art. 30, inciso I, da LRF. Aconteceu isso, o Presidente
enviou para o Senado uma proposta de Resolução, como manda a
Constituição, como manda a LRF.
Então, proposta do Presidente, art. 30, inciso I, da LRF. Então,
o Presidente enviou para o Senado uma proposta de Resolução, como se
fosse um Projeto de Lei. Nessa proposta de Resolução, nós tivemos alguns
limites fixados. E, essa proposta de Resolução culminou na edição da
Resolução 40/01.
Então, coloquem em cima da palavra Resolução, Resolução
40/2.001. Essa Resolução 40/2.001 fixa limites da dívida pública
consolidada dos Estados, DF e Municípios. A Resolução, estranhamente,
deixou de fora a União.
Limites para os Estados. A dívida consolidada dos Estados não
pode ultrapassar o equivalente a duas vezes a sua receita corrente líquida.
Estados e DF.
E, Municípios? No que se refere aos Municípios, a sua dívida
consolidada não pode ultrapassar o equivalente a uma, vírgula duas, vez,
porque é uma, a sua receita corrente líquida. Está no art. 3º, da Resolução
40.
103
Eu sugiro que vocês leiam o art. 3º, da Resolução 40. Eu já
mandei esse material para cá, eles vão disponibilizar. Eu mandei para vocês
as três Resoluções mais importantes referentes à dívida pública. Essa é a
mais importante, art. 3º.
Agora, o que acontece? Nada obstante essa Resolução ter
fixado limites da dívida consolidada dos Estados e Municípios, esses limites
não estão em vigor.
Quando eles deveriam entrar em vigor? Em quinze anos, a
contar da data da edição da Resolução. A Resolução é de 2.001. Então,
temos que contar aí, quinze anos. Então, esses limites entrariam em vigor no
ano de 2.016. Só que, não vão entrar no ano de 2.016, vão entrar apenas, no
ano de 2.018.
Por quê? Porque há outra Resolução do Senado, a Resolução
20/2.003, ela suspendeu o prazo da Resolução 40. Então, nós ficamos aí,
dois anos com os limites de transição suspensos.
O que eu quero dizer é o seguinte, nada obstante esses limites
não estejam vigendo ainda, é óbvio que existem limites de transição que,
devem ser cumpridos.
Por quê? Porque se, nós não tivermos limites de transição, ao
fim, ao cabo desses quinze anos, nenhum ente reunirá condições de se
adequar a esse patamar aposto na Resolução.
Então, qual é o limite de transição? A cada exercício
financeiro, cada um dos entes deverá reduzir a sua dívida consolidada, no
limite de um, quinze avos.
104
Então, nada obstante os limites da Resolução 40 não estejam
em vigor, isto não quer significar que, limites de transição não devam ser
respeitados. Então, a cada exercício financeiro, cada um dos entes deve
reduzir a sua respectiva, dívida consolidada no limite de um, quinze avos.
Então, limites de transição são, absolutamente, necessários
para que essa Resolução possa sair do papel. Porque do contrário, ao fim e
ao cabo desses quinze anos, nenhum ente reuniria condições de cumprir os
limites da Resolução, não fossem esses limites de transição.
E, por dois anos pelo prazo da Resolução 20/2.003, esses
limites de transição foram suspensos. Essa questão costuma cair com muita
frequência nas provas, no MPF então, cai muita questão sobre dívida pública.
E, limites e condições afetos a realização de operações de
crédito, limites e condições afetos a emissão da dívida pública, devem ser
fiscalizados, devem ser analisados pelo Ministério da Fazenda.
Limites da dívida pública dos Municípios, dos Estados e da
União, esses limites deverão ser controlados pelo Ministério da Fazenda, a
luz do que preconiza o art. 32, da LRF. Esse é um artigo muito importante.
Fim da aula.
105

01 - Intensivo MPF - Aula 01 e 02 - Financeiro - Vanessa Siqueira (30.04.11)

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INTENSIVO MPF - Aulas 01 e 02- Financeiro – Vanessa Siqueira

Obviamente já lançando aqui, que nós iremos abordar apenas,

Que Leis nós vamos usar aqui? Usaremos duas Leis.

Preponderantemente, a Lei 4.320/64 que, é a Lei que trata das normas

gerais de direito financeiro; e, a Lei Complementar 101/2.000 que, é a Lei

Lembrando que a Lei 4.320/64 é uma Lei que tem eficácia

passiva de Lei Complementar. Essa Lei adveio ao tempo da Constituição de

46 e, com a nova Ordem Constitucional, a ordem de 67, havia lá, uma

exigência que, as normas gerais tanto de financeiro, quanto de tributário

fossem veiculadas por Leis Complementares, por quoruns qualificados por

Então, o que aconteceu? Tanto a Lei 4.320/64, quanto a Lei

5.172/66 que, é o CTN, ambas foram recepcionadas pela Ordem

Constitucional de 67, com eficácia passiva de Leis Complementares.

Então, o que aconteceu? A Constituição de 88, a Ordem

veiculadas por Leis Complementares e se dera a recepção igualmente pela

passiva, também, de Leis Complementares.

Na prática, a Lei 4.320/64 só pode ser alterada por outra Lei

Lembrando, também, que já temos Projeto de Lei

Complementar, sendo discutido no Congresso, um Projeto de iniciativa do

unificado, um Projeto do Senador Renato Casagrande que, virou Governador

Sendo certo que, essa Lei está na eminência de ser substituída.

Então, aguardemos o advento dessa nova Lei Complementar que vai

estruturar o sistema orçamentário brasileiro e, imprimir concretude ao

comando incerto do art. 165, parágrafo 9º, da Constituição da República.

Então, vamos abordar esses quatro campos de atuação. Essas

duas Leis são importantíssimas. E a bibliografia. Eu indico o livro do Regis

Fernandes de Oliveira, Curso de Direito Financeiro, da editora Revista dos

aborda a matéria inteira.

Então, fazendo uma combinação do livro com a matéria

Vamos começar com o campo de atuação, receita pública. a)

seja a que título for denomina-se entrada.

Nem toda entrada constitui receita. Por quê? Porque a receita

Tudo que, porventura adentrar nos cofres públicos, em caráter

definitivo será denominado receita. Então, nós temos duas espécies de

receita pública. E, ao lado da receita nós temos o ingresso que, seria a

Então, a receita é definitiva e, o ingresso é provisório.

Tomando cuidado, porque alguns autores encaram ingresso como sinônimo de

entrada. O ingresso é tão somente uma espécie de entrada. A entrada que

data certa para sair.

A receita não, a receita é aquilo que entra para ficar. É tudo

Outro detalhe: as Leis comumente se referem a receitas

oriundas de operações de crédito. Nós não temos receitas oriundas de

Por quê? Operação de crédito é empréstimo. Operação de

crédito é sinônimo de empréstimo público. Empréstimo é dinheiro que entra,

com data certa para sair.

Se, o Poder Público tomou dinheiro emprestado do particular,

de juros e correção monetária.

Então, tudo aquilo que por ventura, adentrar nos cofres

capitalizado como receita pública.

expressão, receitas oriundas de operações de crédito, essa expressão nada

mais é do que uma contradição em termos.

Então, fazendo aí, essa análise técnica acerca dessas

expressões que vêm plasmadas, tanto na Lei 4.320/64, quanto na Lei

Complementar 101/2.000 que, é a LRF.

Lembrando, também, que tudo aquilo que for oriundo de

operação de crédito se encaixa no campo de atuação crédito público.

Lembrando que, crédito público é sinônimo de empréstimo público.

O crédito abarca dinheiro que o Estado toma, no sentido de

pedir emprestado do particular e, dinheiro, também, que o Estado empresta

Aquelas operações nas quais o Estado toma dinheiro

emprestado do particular são operações que vão configurar o que se chama

E aqui já temos mais um detalhe: a dívida pública é apenas, uma

autônomo de atuação da atividade financeira, com despesa.