 1.

Juan Octavio Gauna

El proceso administrativo
en el orden nacional argentino
Origen y evolución

§ 1. INTRODUCCION.— Bucear en los orígenes de las cosas siempre resulta de

interés. En el caso, el recorrido histórico a que obliga el tema elegido es, desde todo
punto de vista, enriquecedor.
Ello es efectivamente así, pues insertarse en las interpretaciones jurisprudenciales,
legislativas y doctrinarias en los distintos momentos de aquel itinerario permite
asomarse con mayor solidez a interrogantes y perplejidades que se nos presentan
aún hoy.
Las teorías sobre el sistema de la separación del poder, la indemandabilidad del
Estado, su doble personalidad, nuestra singular venia legislativa, la reclamación
administrativa previa, la particular índole que asumen las sentencias contra el
Estado, pasan y terminan explicándose si nos sumergimos en ese rastreo histórico
sobre nuestro proceso administrativo o, como tradicionalmente se lo conoce, “el
contencioso administrativo”.
En esa búsqueda me he comprometido, y el intento debe concretarse.

§ 2. BREVE RESEÑA DEL PERIODO COLONIAL Y DEL COMPRENDIDO ENTRE LA REVOLUCION

DE MAYO DE 1810 Y LA SANCION DE LA CONSTITUCION NACIONAL EN 1853.— Tal como
lo señaló Bosch1, “no debe creerse que nuestro sistema judicialista en materia de
contralor jurisdiccional de la Administración tiene como punto de partida la
Constitución de 1853, ni que constituye un injerto exótico en nuestro ordenamiento
institucional. Más bien podría sostenerse lo contrario y expresarse que aquel
momento constituye el punto final de una evolución que ya venían sufriendo las
instituciones patrias y que arranca en el período hispánico”. De allí que, como punto
de partida, corresponde remontarse hasta los tiempos de la colonización española.
Es sabido que en este período los órganos de la justicia de Indias no podían ser
considerados independientes, en tanto en ellos se reunían tanto facultades
jurisdiccionales como atribuciones políticas. La misma característica se observaba en
el caso de los adelantados, gobernadores, capitanes generales, virreyes e
intendentes que arribaron a estas latitudes. En estas figuras se unían “a la par de las
facultades propiamente administrativas, otras jurisdiccionales en materia
contencioso administrativa y fiscal, ejerciéndolas por sí solos o con intervención de
otros órganos o tribunales, en formas variables según las épocas y lugares” 2. Ello es
explicado por Levene cuando afirma que “durante los siglos XVI, XVII y XVIII, no se
había adoptado aún la estructura institucional de la separación y equilibrio de los
poderes”3. Diez, por su parte, afirma que la concentración de todo el poder en el rey,
las facultades virreinales y la amplia competencia del Consejo de Indias no podían
favorecer el desarrollo de un derecho local de control administrativo. Sin embargo,
recuerda el autor, en las Leyes de Indias de 1636 se establecía que el Fisco podía ser
demandado4.
Reconoce Bosch que “es posible señalar por lo menos una tendencia legislativa
encaminada a implantar una justicia para la Administración, independiente de esta
última y colocada fuera de ella. La prueba la suministra el doctor Ibáñez Frocham al
recordar dos leyes de la Recopilación de Indias de 1680, en las que se daba
competencia a la audiencia para juzgar sobre los perjuicios que hubiesen podido
sufrir los particulares por actos de gobierno, y también facultad para conocer en los
asuntos resueltos por los tribunales de cuentas (leyes XXXV y XXXVIII, del libro II, tít.
XV, respectivamente)”5.
Sin embargo, destaca este doctrinario que al ser el virrey la autoridad que presidía
la audiencia, no pocas veces sentenciaba haciéndose asesorar por letrados. Sólo al
instituirse los regentes para las Reales Audiencias se aminoró la injerencia de los
representantes del monarca español en la administración de justicia, pero aún
relativamente, porque éstos, al no poder concurrir a los acuerdos en que se decidía
en grado de apelación de sus propias decisiones, combatieron la jurisdicción apelada
sosteniendo que los pleitos debían fenecer ante ellos. Además, advierte el autor
citado, en aquel momento la preponderancia de la Real Hacienda todavía se hacía
sentir fuertemente, en el sentido de que llegó a monopolizar la gestión y decisión de
todas las cuestiones relativas a las contribuciones que constituían las rentas de la
Corona, situación correlativa con la inhibición absoluta establecida para los jueces
ordinarios, bajo pena de sanción, en caso de inmiscuirse en cualquier clase de litigio
de índole fiscal6.
Con el dictado de la Real Ordenanza de Intendentes, promulgada por Carlos III el
28 de enero de 1782 —la cual, según San Martino de Dromi 7, constituía una
auténtica Constitución política de las autonomías regionales durante aquella época
virreinal—, se incluyeron declaraciones que se erigirían en principios rectores de la
nueva organización político-administrativa: orden, felicidad, defensa, paz y justicia.
Asimismo, la ordenanza organizó el gobierno, y regló y ordenó el poder, sus
funciones y los órganos encargados de desempeñarlas. La justicia debía estar
presente en todos los actos del poder público. Así, se estableció una nueva
estructura de competencias con objeto de alcanzar una administración de justicia
imparcial y eficiente. Dentro de este nuevo diseño, recaía en la persona del
intendente una serie de causas que debía atender en su carácter de autoridad
encargada del gobierno local: justicia, policía, hacienda y guerra. Esta ordenanza, de
aplicación obligatoria dentro de la serie de normas de Derecho público vigentes para
el virreinato, era la de mayor jerarquía. A partir de este momento, ya se comenzaba
a advertir una distinción entre la jurisdicción judicial y la administrativa.
Los intendentes eran jueces de primera instancia en las ejecuciones del fisco y en
todos los demás pleitos que tuvieran que ver con la administración de la hacienda. La
Junta Superior de Real Hacienda era el tribunal de apelación, mientras que los
subdelegados eran los encargados de sustanciar estas causas contenciosas y ejecutar las
sentencias. La jurisdicción civil y criminal era ejercida por los tenientes letrados y por los
alcaldes ordinarios, según el caso. Sus fallos eran apelados ante la Real Audiencia en la
ciudad de Buenos Aires8.
Para abrevar en las primeras fuentes del Derecho patrio, debe partirse del Reglamento
de la Junta Provisional Gubernativa del 25 de mayo de 1810, en cuyo punto VII se
disponía que los miembros de la nueva junta de gobierno “queden excluidos de ejercer el
poder judicial, el cual se refundirá en la Real Audiencia, a quien pasarán todas las causas
contenciosas que no sean de Gobierno”. Se observa que, si bien se privaba del ejercicio
de funciones judiciales a la junta gubernativa, se excluían expresamente de esta
prohibición las causas referidas a la materia contencioso administrativa, y esta
jurisdicción, que llevaba anexa la de hacienda, quedaba reservada a la Administración9.
Si se sigue a Bosch, es posible afirmar que “desde el primer momento de nuestra
emancipación comienza el proceso de separación de las funciones judiciales y
administrativas, aunque, al influjo de la tradición jurídica española, tan inmediata y
reciente, no se emprende igual movimiento en lo que respecta específicamente a la
jurisdicción contencioso administrativa”10.
Luego, el Reglamento de la Junta Conservadora del 22 de octubre de 1811, en su
sección 3ª, se ocupaba del Poder Judicial y disponía en el art. 1º que éste “es
independiente, y a él solo toca juzgar a los ciudadanos”. En su sección 2ª, dedicada
al Poder Ejecutivo, se señalaba en el art. 7º que dicha rama del gobierno no podría
“conocer de negocio alguno judicial” ni “alterar el sistema de administración de
justicia”. Asimismo, en el art. 8º se indicaba que al Ejecutivo le correspondía “el
conocimiento de las causas de contrabando, y de todas aquellas en que se
persiguiese el cobro de los caudales adeudados por los derechos establecidos de
Aduanas, y otros reglamentos. Las demás que no sean de este género serán
remitidas por el Poder Ejecutivo a la Real Audiencia, y las sentencias contra el Fisco
no se ejecutarán sin consulta al Poder Ejecutivo, quien en este caso podrá suspender
los libramientos, si el pago fuese incompatible con otros objetos preferentes por su
urgencia y utilidad hacia el bien común”.
Se reconoce en estas dos primeras referencias del Derecho patrio que, si bien se
receptaba en un texto normativo de máxima jerarquía el principio de la división de
poderes y la intervención de jueces ordinarios en los asuntos judiciales, la
competencia para la resolución de asuntos contencioso administrativos y fiscales
todavía continuaba en el ámbito de la Administración. Por lo demás, se advierte un
antecedente de lo que luego se conocería como efecto declarativo de las sentencias
dictadas contra el Estado.
Unos años más tarde, el Congreso de Tucumán sancionó el Estatuto Provisional del
22 de noviembre de 1816; en su sección 4ª, dedicada al “Poder Judicial”, en el art. 9º
del cap. 2º, titulado “De los Tribunales de Justicia”, se disponía que éstos conocerían
no sólo en todas las causas y negocios de que, según las leyes y demás
disposiciones posteriores, conocían las Audiencias extinguidas, sino también de las
que el Estatuto designaba. De este modo, en el art. 13 se establecía: “Conocerán por
ahora en grado de apelación, y primera suplicación de los pleitos sobre
contrabandos, y demás ramos y negocios de hacienda, quedando la primera
instancia a los intendentes de provincia”.
Por su parte, el artículo siguiente rezaba: “Conocerán en segunda (instancia) de los
recursos de los empleados de todo género, excepto militares, que se sintieren
agraviados en la remoción de sus destinos, procediendo sumariamente, y quedando
concluida toda instancia con la determinación que se diere”. Finalmente, el art. 4º de
la sección 3ª receptaba la prohibición expresa para el Poder Ejecutivo de ejercer la
jurisdicción civil o criminal, de oficio o a pedido de parte.
La Constitución de las Provincias Unidas en Sud América del 22 de abril de 1819,
en su art. XCVII, al regular la competencia originaria de la Corte Suprema de Justicia,
indicaba los casos “que tengan su origen de contratos entre el Gobierno Supremo y
un particular”. Asimismo, se preveía la competencia originaria para las cuestiones de
empleo público.
Siguiendo el orden cronológico, la Constitución sancionada por el Congreso General
Constituyente del 24 de diciembre de 1826 mantuvo los supuestos antes mencionados,
estableciendo claramente en su art. 119 que la Corte tenía competencia para entender
“en las cuestiones que resulten con motivos de contrato, o negociaciones del Poder
Ejecutivo, o de sus agentes, bajo su inmediata aprobación”. Al mismo tiempo, en su art.
123 se regulaba su competencia apelada para entender “en todos los negocios
contenciosos de hacienda”.
Se advierte entonces de qué manera el sistema de justicia retenida en materia
contencioso administrativa era lentamente abandonado por el sistema judicialista,
que, luego del Acuerdo de San Nicolás de los Arroyos del 31 de mayo de 1852, en el
que se disponía la reunión de un Congreso General Constituyente, se vería
definitivamente consagrado en la Constitución Nacional de 1853-1860, para nunca
más ser modificado.
El Proyecto de Constitución de Juan Bautista Alberdi de 1852, incluido en su obra
Bases y puntos de partida para la organización política de la República Argentina, si
bien establecía en su capítulo dedicado al Poder Judicial la prohibición al presidente
de la República para ejercer funciones judiciales, avocarse el conocimiento de causas
pendientes o restablecer las fenecidas (art. 93) —que sería tomada en forma textual
por los constituyentes en 1853 (art. 92)—, en los artículos dedicados a la
competencia de la Corte Suprema y demás tribunales inferiores no regulaba en
forma separada los asuntos contenciosos ni los de hacienda.
El art. 97 del proyecto decía: “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales
federales, el conocimiento y decisión de las causas que versen sobre los hechos
regidos por la Constitución, por las leyes generales del Estado y por los tratados con
las naciones extranjeras; de las causas pertenecientes a embajadores, a otros
agentes, ministros y cónsules de países extranjeros residentes en la Confederación, y
de la Confederación residentes en países extranjeros; de las causas del almirantazgo
o de la jurisdicción marítima”.
La Constitución de la Confederación Argentina, del 1º de mayo de 1853, siguió en
líneas generales la redacción propuesta por Alberdi. No obstante, en el artículo
referido a la competencia del máximo tribunal judicial agregó otros supuestos, entre
ellos, el que a nosotros interesa. En efecto, en el art. 97, los constituyentes
consideraron oportuno incluir que correspondía a la Corte Suprema y a los tribunales
inferiores de la Confederación el conocimiento y decisión de los asuntos en que la
Confederación sea parte11.
Como recuerda Bosch, “el establecimiento definitivo del sistema judicialista en el
citado año no significa una ruptura con la continuidad de nuestra historia jurídica,
sino más precisamente un salto hacia adelante, o si se prefiere, un vuelco definitivo a
favor de un régimen que con anterioridad iba perfilándose lentamente” 12. Es
interesante la observación del autor citado, pues él advierte que una de las razones
por las cuales en nuestro país se adoptó terminantemente el modelo judicialista
antes que en España es la creciente influencia que tuvo en nuestro territorio por
aquellos años “la corriente de ideas anglosajona”13.
Luego del Pacto de San José de Flores, del 11 de noviembre de 1859, mediante el
cual la hasta entonces separada provincia de Buenos Aires se declaró parte
integrante de la Confederación Argentina y se comprometió a verificar la
incorporación por la aceptación y jura solemne de la Constitución Nacional, a partir
de la Resolución de la Convención Nacional “Ad-Hoc” que se había reunido en la
provincia de Santa Fe para considerar las reformas a la Constitución propuestas por
la provincia mencionada, el art. 97 pasó a ser el 100 y fue modificado parcialmente,
aunque en la parte que a nosotros incumbe solamente se reemplazó el término
“Confederación” por “Nación”. La numeración sería modificada nuevamente con la
reforma de 1994 —art. 116, vigente hoy—.
Diez señala que en este período inmediato a la sanción de la Constitución, la
atención de los reclamos de indemnización llevados adelante contra la Nación estaba
en manos del Congreso de la Nación, que, “tras atender numerosos casos, sancionó
la Ley General de Responsabilidad del Estado nº 224 (1859) y las leyes 30 (1862) y
73 (1863)”14.

§ 3. LAS LEYES 27 Y 48.— El art. 1º de la ley 27 de Organización de la Justicia

Nacional, que se sancionó el 13 de octubre de 1862 estableció que “la justicia
nacional procederá siempre aplicando la Constitución y las leyes nacionales a la
decisión de las causas en que versen intereses, actos o derechos … de la Nación”.
Por otra parte, en el art. 4º se afirmó que “conoce y decide en todos los asuntos
regidos por la Constitución y leyes nacionales, y en todas las causas expresadas en
los artículos 100 y 101 de la Constitución, pero cuando fuere llamada, de
conformidad con el artículo 100, a juzgar entre vecinos de diferentes provincias, lo
hará con arreglo a las respectivas leyes provinciales”. Además, al regular la
competencia de los juzgados seccionales, el art. 20 estableció que “conocen en todas las
causas que se expresen en el art. 100 de la Const.…de las contenciosas administrativas y
demás que interesen al fisco nacional…”.
Especial mención merece la ley 48, sancionada el 25 de agosto de 1863, que en
forma adicional reguló la jurisdicción de los tribunales nacionales. También es
fundamental referirse al debate parlamentario que la precedió, por su claridad y
riqueza. El art. 2º, inc. 6º de la ley 48 estableció que “Los jueces nacionales
conocerán en primera instancia de las causas siguientes: … 6) En general todas
aquellas causas en que la Nación o un recaudador de sus rentas «sea parte»”15.
Como puede observarse, el legislador mantuvo la expresión utilizada en la
Constitución Nacional. Ahora bien, a diferencia de lo que había ocurrido según las
constancias del debate de la Convención Constituyente de 1853, de donde no surge
información acerca de la discusión sobre el tema de la jurisdicción contencioso
administrativa, el debate parlamentario de la ley 48 contiene valiosas intervenciones
que permiten conocer y comprender las distintas posturas de la época. Por ello,
vale la pena detenerse en algunos de sus pasajes. Es importante recordar que el
proyecto remitido por el Poder Ejecutivo, que ya había sido aprobado por el Senado,
en el artículo que aquí interesa, rezaba: “Los jueces nacionales de sección conocerán
en primera instancia de las causas siguientes…en general todas aquellas causas en
que la Nación o un recaudador de sus rentas sea parte actora, solicitando la
ejecución de una ley o reglamento nacional” (el destacado es añadido). Como se
advierte claramente, se consagraba en el nivel legal el principio de inmunidad
soberana. El Poder Judicial sólo entendería en los procesos en los que la Nación
interviniera en calidad de parte actora. Cuando fuera demandada, los tribunales
judiciales no serían competentes para conocer en los reclamos.
Pero la historia cambiaría.
Así, al ser tratado el proyecto de ley con media sanción en la Cámara de Diputados
de la Nación, en la sesión del 31 de julio de 1863, luego de su aprobación en general,
el diputado Zavalía intervino de inmediato para abrir el debate en particular y dijo:
“Este inciso parece estatuir, señor presidente, que los Tribunales Nacionales sólo se
han establecido para que la Nación entable una acción contra sus deudores, o contra
aquellos que se niegan al cumplimiento de sus obligaciones, y no para garantir los
derechos de los particulares en el caso de que tengan que hacer reclamos contra el
Gobierno. Esta disposición no da jurisdicción a los tribunales nacionales en los casos
en que la Nación sea parte demandada. Creo que esta doctrina es abiertamente
contraria a la Constitución. Por la interpretación que se ha dado a la palabra parte se
ha disminuido la mitad de la jurisdicción de los tribunales nacionales limitándola a
sólo aquellos casos en que la Nación se presente como actor. No comprendo
francamente cómo se deduce semejante doctrina. A estar de la opinión de Story,
autoridad verdaderamente respetable en esta materia, la palabra parte se entiende
cuando la Nación se presenta ante los tribunales ya sea demandando o
respondiendo. Es derecho común, es ése también el verdadero sentido y significado
de la palabra; y no el limitado que se ha dado por la Comisión y por los autores del
proyecto en discusión … Yo desearía que el señor miembro informante de la
Comisión me explicase el alcance de esta disposición, porque tal vez estoy
equivocado”16.
El diputado Elizalde (miembro informante de la Comisión de Legislación) le
respondió: “El señor diputado por Córdoba ha venido a promover una cuestión que la
Comisión ha discutido largamente en su seno, y después del examen que hizo de
ella, creyó que no debía alterar en nada la sanción que vino de la Cámara de
Senadores. Esta cuestión, que el señor diputado presenta hoy de una manera tan
sencilla, es a mi juicio, señor presidente, una de las más graves que se pueden
ofrecer en este asunto, porque si la idea del señor diputado hubiera de admitirse,
vendría a romperse todo el equilibrio constitucional en que están basados los tres
Poderes públicos, en que está dividida la soberanía popular. El señor diputado no
solamente sostiene que de los actos del Poder Ejecutivo se puede demandar al Poder
Ejecutivo Nacional sino más aun, que se puede demandar a la Nación, y ahí
indudablemente tiene que llegar para sostener sus opiniones. Yo entiendo, señor
presidente, que dada nuestra organización política, ninguno de los poderes del
Estado en que está dividida la soberanía popular puede ser juzgado por otro de esos
Poderes. El Poder Legislativo dando leyes, el Poder Ejecutivo administrando, el Poder
Judicial haciendo cumplir aquellas disposiciones, no están sometidos en la órbita de
sus atribuciones a ningún otro Poder, sino en aquellos expresos casos que la
Constitución designa.
”El señor diputado sostiene que la Nación puede ser demandada; es decir, que
tanto el Congreso cuando niegue el pago de una deuda, por ejemplo, como el
Gobierno cuando niegue el cumplimiento de un contrato, pueden ser llevados
ante el Poder Judicial. Supongo que éstas son las ideas del Señor Diputado.
”Señor Zavalía: —Sí, señor.
”Señor Elizalde: —Yo le digo entonces que hará imposible el ejercicio de un Poder
Público… Yo digo al señor diputado que el equilibrio vendría a romperse. No olvide el
señor diputado que el Poder Judicial se compone de cinco jueces que son
inamovibles, que una mayoría de ese tribunal de tres jueces hace resolución; y
entonces vendría a suceder que a esas tres personas estarían sometidos el Poder
Legislativo y el Poder Ejecutivo de la Nación: esto sería gravísimo”.
Más adelante en el desarrollo del debate, el miembro informante sintetizó el
sistema propuesto para los reclamos contra el Estado: “En primer lugar, el particular
ocurre al Gobierno; lo natural es suponer que el Gobierno haga justicia, pero
supongamos que no lo hace. Entonces ese individuo hace lo que se hace en los
Estados Unidos: se presenta al Congreso, y entonces el Congreso, como gran jurado
que es de la Nación, entiende en la causa. Si ve que el Gobierno ha cometido una
injusticia, sin decir si ha hecho bien o mal, vota una indemnización por los daños
causados a aquel individuo pero no somete el otro Poder a su jurisdicción”.
Para resumir el extenso y encendido debate acaecido los días 31 de julio y 3 de
agosto de 1863, puede decirse que se delinearon dos posturas muy claras.
La primera afirmaba que la Nación no podía ser demandada ante los tribunales y
proponía la aprobación del proyecto de ley tal como había sido remitido por el
Senado. Sostenía en apoyo de su idea, fundamentalmente, que la demandabilidad
del Estado ante los estrados judiciales violentaba el principio de independencia de los
Poderes toda vez que se llegaría a la omnipotencia o “tiranía del Poder Judicial que es
la peor de las tiranías pues no hay a quién reclamar” 17, que sometería al gobierno y
le impediría su normal funcionamiento. Además, quienes sostenían esa postura no
veían de qué manera el Poder Judicial podría ordenar al departamento ejecutivo el
pago de una deuda o indemnización, cuando el encargado de resolver estas
cuestiones era claramente el Congreso.
En este sentido, el miembro informante destacó: “el Gobierno no puede gastar
sino lo que el presupuesto le ordena; y si el Poder Judicial le ordenara que pagase tal
suma fuera del presupuesto, ¿con qué pagaba el Gobierno? ¿Cómo se le
compelía?”18.
Además de poner de resalto que los integrantes de la Corte Suprema de Justicia de
la Nación, al ser consultados, habían dado su visto bueno al proyecto, citaron
asimismo la opinión de la Corte norteamericana. En efecto, se expresó que en los
Estados Unidos “es incuestionable que la Nación no puede ser arrastrada delante de
ningún tribunal, a tal punto que cuando algún individuo se encuentra damnificado
por algún acto de la Administración, recurre al Congreso reclamando su
indemnización”19.
Para este grupo, como el art. 100 (actual 116) de la Const. Nacional era una copia
del principio sentado en el art. III, sección 2ª de la Const. norteamericana, y en los
Estados Unidos la Corte Suprema sostenía invariablemente la indemandabilidad del
Estado, entonces parecía lógico que en estas tierras se siguiera al pie de la letra la
misma doctrina20. Señalaron además los antecedentes del Derecho comparado, en el
sentido de que: “en las monarquías constitucionales no ha habido tribunales
especiales, ha sido la misma Administración la que ha juzgado, generalmente por
medio de un consejo de estado o un consejo de ministros, pero siempre la
Administración es juez de sus propios actos”21.
Gorostiaga expresó, adhiriendo a esta línea de pensamiento: “En ninguna parte del
mundo existe un tribunal independiente en lo contencioso administrativo y desafío a
los señores diputados a que me citen un país donde haya un tribunal independiente
con facultades de juzgar soberanamente los actos de la Administración…” (a lo que
un legislador lo increpó mencionando el caso del Consejo de Estado francés a partir
de la ley de 1849).
Los partidarios de la segunda postura, por el contrario, no encontraban
justificación válida para impedir a los ciudadanos llevar sus reclamos contra el Estado
ante los tribunales judiciales. Adherían al punto de vista del diputado Zavalía y
solicitaban la modificación del proyecto para mantener la redacción dada en la Carta
Magna. Ello implicaba que en la ley no se hicieran distinciones que la Constitución no
efectuaba, y, en última instancia, trasladaban la responsabilidad de poner punto final
a la cuestión a la Corte Suprema de Justicia de la Nación.
El diputado Mármol, por ejemplo, en coincidencia con el diputado Zavalía, expresó:
“Para salvar lo mejor posible esta cuestión, lo que debería hacerse es redactar el
artículo…usando los mismos términos de la Constitución; y la Corte Federal, que por
la Constitución es la encargada de interpretar la constitucionalidad de las leyes,
sabrá interpretar esta ley que damos. Entonces, la Corte decidirá si cuando la
Constitución emplea la palabra parte significa parte actora solamente, o significa
también parte demandada; pero yo creo que parte puede ser tanto el demandado
como el demandante. Los abogados saben muy bien lo que esta palabra quiere
decir, y ya lo han declarado…Yo diré, señor, que no solamente es éste el camino que
aconseja la prudencia, sino también la regla de conducta que debemos seguir
imitando los buenos modelos que nos hemos propuesto imitar; pero hay que tener
presente una cosa, y es que aunque nuestras instituciones son modeladas en los
Estados Unidos, los hombres que las ejecutan no son modelados allí. Yo siempre me
he hecho esta reflexión cuando he visto esta imitación servil de todo lo que se
relaciona con los Estados Unidos: nosotros imitamos las leyes federales, pero no
imitamos a los hombres federales”22.
Entendían estos diputados que la Nación podía ser demandada ante los tribunales.
En apoyo de su postura citaron a Story y Tocqueville. Señalaron que, en la provincia
de Buenos Aires, el Superior Tribunal de Justicia entendía en los juicios contencioso
administrativos cuando un particular invocaba un perjuicio a raíz de alguna conducta
ilegítima del Estado provincial. Trajeron a mención también el caso de la ley de
ferrocarriles, en la que se establecían tribunales especiales para juzgar las
diferencias que se suscitaran entre la empresa y el Estado, sin que dicha ley
efectuara limitación alguna en cuanto a la intervención como actora o demandada
de la Administración. Otra pregunta que formulaban estos diputados era: si una
provincia puede ser demandada, ¿por qué no puede serlo la Nación?
El diputado Quintana hizo mención al sistema de la colonia y aclaró que las
ordenanzas establecían el derecho de apelación ante las audiencias, ante los
tribunales ordinarios de justicia. Fue con motivo de esta práctica —afirmó— que se
determinó en la Constitución de la provincia de Buenos Aires el establecimiento de
tribunales especiales de justicia para el conocimiento de las causas contencioso
administrativas.
No coincidían estos legisladores con la idea de “copiar” el modelo norteamericano.
Con referencia a las semejanzas de nuestra Constitución y la del país del Norte,
diputados de la talla de Vélez adherían a la opinión del jurista Alberdi, quien había
concluido que nuestra Carta Fundamental no era una simple imitación de aquélla. Al
mismo tiempo, Alsina expresaba su disgusto con la postura que proponía la “copia” y
resaltaba los inconvenientes que resultan de “querer resolver entre nosotros estas
cuestiones por lo que se hace en otras partes”.
Con relación al argumento que se esgrimía en cuanto a la imposibilidad de ejecución
de los pronunciamientos judiciales contra la Nación, Zavalía, si bien admitió que era la
objeción más seria a su postura, expresó: “En cuanto a los tribunales federales, lo mismo
que los tribunales ordinarios, siempre que juzguen en causa del fisco, su jurisdicción se
limita a una declaración de derechos… la sentencia del tribunal declara el derecho, y esa
sentencia viene a ejecutarse con el acatamiento que el Gobierno debe prestarle”23.
Finalmente, los legisladores no llegaron a formar un consenso. Luego de
numerosas intervenciones, entre las que se destacan las de los señores diputados
Quintana, Ruiz Moreno, Vélez, Gorostiaga y Alsina 24, se sometió el proyecto a
votación, que, en esta parte, resultó rechazado.
Así, se mantuvo en la ley la misma frase receptada en la Constitución Nacional.
Cuando el proyecto regresó a la Cámara de Senadores, fue aprobado, en atención a
la urgencia en sancionar la norma y teniendo en cuenta la amplia mayoría con que
había sido votada en la Cámara de Diputados la modificación de referencia25.

§ 4. LOS PRIMEROS FALLOS DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACION (1863-

1900).— Desde un primer momento26, el tribunal debió afrontar la cuestión de la
demandabilidad del Estado —tal cual lo habían previsto los legisladores que habían
intervenido en el debate de la ley 48—.
Así, en el pronunciamiento del 3 de septiembre de 1864, recaído en la causa
caratulada: “Contra el Poder Ejecutivo Nacional por cobro de diferencia de cambio,
intereses y costas de una deuda reconocida, proveniente de avería en los depósitos
de Aduana”27, se pueden apreciar los términos de una acción que perseguía la
declaración de responsabilidad del Estado nacional por los daños sufridos en la
mercadería de propiedad de la empresa Bates Stokes y Compañía, a causa de una
inundación de depósitos aduaneros acaecida el 29 de agosto de 1860. Se le
reclamaba al Estado nacional que incluyera en la indemnización que ya había
pagado en sede administrativa —comprensiva solamente del valor en plaza de la
mercadería en el momento de la pérdida— el monto correspondiente al
reconocimiento de la depreciación monetaria (llamada en aquel tiempo “diferencia
de cambios”), los intereses y las costas.
Vemos, entonces, que el sistema era simple. Conforme surge de la presentación
efectuada por la empresa, el reclamo se había dirigido, en primer lugar, directamente
contra la Administración. Ante la negativa de abonar lo pedido, Bates Stokes y Cía. se
había presentado ante los tribunales de justicia. El fallo del juez de sección absolvió
al gobierno por entender que éste había cumplido con sus obligaciones al resarcir a
la empresa con el valor de la mercadería. Nada dijo acerca de la indemandabilidad
del Estado. Al llegar la causa a la Corte Suprema, los fundamentos de su sentencia
tampoco se refirieron a este tema, sino que el pronunciamiento del inferior fue
confirmado, toda vez que el Alto Tribunal entendió que el monto fijado originalmente
había sido correcto y además la empresa lo había aceptado sin reservas. De nuevo, y
en la instancia superior, nada se decía respecto de la imposibilidad de demandar al
Estado, más bien al contrario, al reconocer la Corte que este asunto se había seguido
“por los trámites regulares”, convalidó la suma fijada por la Administración y, de
alguna manera, podría llegar a decirse que reconoció, aunque sea implícitamente, la
viabilidad del sistema que posteriormente se conocería como “del reclamo
administrativo previo”.
 El siguiente caso que merece ser tenido en cuenta es “Vicente Seste y Antonio
Seguich c. Gobierno Nacional”28, sentencia del 26 de septiembre de 1864. Aquí, la
situación es resuelta en forma diferente.
La Corte Suprema efectuó la interpretación del art. 100 de la Const. Nacional
(actual 116) y con tono enérgico manifestó que el gobierno de la Nación no podía
“ser demandado sin su expreso consentimiento ante los tribunales nacionales”. Los
actores se habían alistado en el ejército de la provincia de Buenos Aires por el tiempo
que durase la guerra contra el gobierno de Paraná. Al ser dados de baja en agosto de
1863, acudieron al gobierno y solicitaron indemnización por considerar que habían
servido un tiempo mayor al convenido, pues entendían que la guerra había finalizado
con la batalla de Pavón en septiembre de 1861. Ante la negativa, iniciaron la acción
judicial. La sentencia del juez de sección la desestimó. Señaló que las afirmaciones
de los ex soldados eran inexactas, toda vez que el enfrentamiento no había finalizado
con aquella batalla y había sido necesario realizar nuevas campañas.
¿Indemandabilidad del Estado? Parecería que hasta aquí no.
Antes de referirme al fallo, he de destacar el último párrafo de la transcripción de
la intervención del procurador general, en el que se lee: “Concluyó diciendo que no
se sabía si el Poder Judicial era competente para conocer en esta causa”29.
El tema cobró mayor claridad en el fallo de la Corte Suprema, que vale la pena
transcribir parcialmente:
“Que el Poder Ejecutivo Nacional es soberano en su esfera, y administra con
independencia de los otros dos poderes que participan del gobierno de la República, pues
por el art. 86 de la Constitución, se declara que es el Jefe Supremo de la Nación, y quien
tiene a su cargo la administración del país.
Que es uno de los atributos de la soberanía, reconocido universalmente, que el que
la inviste no pueda ser arrastrado ante tribunales de otro fuero, sin su expreso
consentimiento, por particulares, a responder por sus actos y ser apremiado al
cumplimiento de las obligaciones que de ellos puedan resultarle, cuyo cumplimiento
está sujeto a reglas especiales y tiene por garantía su buena fe.
Que la facultad de juzgar supone la de emplear los medios de hacer obedecer las
resoluciones que se dicten; y que de los tribunales nacionales ninguno tiene eficacia
para someter al Jefe de la Nación a la obediencia de sus mandatos.
Que aún prescindiendo de esta consideración, la facultad de los tribunales para
hacer comparecer ante sí al Poder Ejecutivo, siempre que fuese demandado, a dar
cuenta de sus actos, imponerle restricciones, y condenarlo a pagos y reparaciones
civiles, daría al Poder Judicial una superioridad inconciliable con la supremacía que el
artículo constitucional citado acuerda al Jefe de la Nación, y el derecho de arreglar el
pago de deudas públicas exclusivamente cometido al Congreso por art. 67, inc. 6º.
Que la jurisprudencia de los Estados Unidos de Norteamérica, que debe servirnos de
guía para interpretar nuestra Constitución, reconoce como principio que el Gobierno
nacional no puede ser demandado ante los tribunales, y que la cláusula del artículo
tercero sección segunda de la Constitución de aquella República, que corresponde al
art. 100 de la Constitución Argentina, que describiendo los casos a que se entiende
la justicia federal, dice ser uno de ellos, los asuntos en que la Nación sea parte,
solamente se refiere a los pleitos en que es parte demandante …”.

Claramente se observa que la Corte —tal cual había sido adelantado por los
legisladores en el Congreso de la Nación en el debate de la ley 48— se inclinó en
forma expresa y con muy similares argumentos por la doctrina sustentada por el
Poder Ejecutivo Nacional y el Senado de la Nación en el momento del dictado de
aquella ley, manifestándose contraria a la posibilidad de llevar a la Administración
ante los estrados judiciales sin su previo consentimiento. ¿Por qué no lo hizo antes en
la causa referida a la inundación de los depósitos de aduana? Es evidente que
admitir una demanda de este tipo habría significado para la Corte dar un paso sin
retorno. Pero me sigo preguntando acerca del caso de Bates Stokes y Cía. … ¿estaría
pensando la Corte en la teoría de la doble personalidad del Estado? En un fallo que
comentaremos más adelante, la Corte se explicará.
La siguiente referencia importante es, sin duda, la sentencia del 1º de junio de
1865, recaída en la causa “El doctor D. Juan Carlos Gómez, en representación de su
hermano don José Cándido, en demanda contra la Nación”30. Se trataba de una
demanda por daños y perjuicios a raíz de la presunta usurpación de unas tierras.
Al correrse vista al procurador fiscal, a la sazón, el doctor Salustiano J. Zavalía, que
había intervenido como diputado en la sanción de la ley 48, el prestigioso jurista dijo:
“La Suprema Corte ha declarado ya en un caso práctico sometido a su consideración
que la Nación no puede ser demandada; y como sus decisiones hacen regla para los
casos idénticos y forman la jurisprudencia constitucional, no he podido dejar de
oponer ese importante privilegio declarado por la Suprema Corte, por más que en el
Congreso se haya resuelto en contrario la cuestión al sancionarse las leyes sobre
justicia nacional, y por más también que como diputado haya votado a favor de la
doctrina de que la Nación puede ser demandada, conociendo en consecuencia
jurisdicción en los Jueces para declarar el derecho a su respecto”.
En esta línea, el juez de sección resolvió sobre la base de los fundamentos del fallo
“Seste y Seguich” y, como es lógico, lo mismo hizo la Corte.
Pero además, el Alto Tribunal se refirió al inc. 6º del art. 2º de la ley 48 y, entre otras
cosas, señaló: “El Congreso, al suprimir en el inc. 6º del art. 2º del proyecto la parte final
de él, que limitaba expresamente la competencia de los jueces de sección a las causas
en que la Nación o los recaudadores de sus rentas fuesen parte actora, lo hizo adoptando
la moción de uno de sus miembros, que, para poner término a una discusión demasiado
prolongada, propuso que se uniformase el texto de esa disposición de la ley con el de la
cláusula relativa de la Constitución, y se reservase a la Corte Suprema fijar en sus
decisiones el sentido legal de la última”31.
Para dejar clara su posición, postuló además “que la Suprema Corte, conociendo
por apelación de la causa de ‘Bates Stokes y Compañía contra el Poder Ejecutivo
Nacional, sobre indemnización’…no reconoció entonces que la disposición
constitucional citada la autorizaba para resolver los asuntos en que la Nación fuese
parte demandada y no dedujo su competencia de esa disposición, sino de las
circunstancias particulares de la causa, que, a su juicio, le daban carácter
excepcional y la ponían fuera de su alcance, tales son: la de haber tenido lugar la
avería antes de la cesión de la Aduana a la Nación, la de haberse entablado y
proseguido la acción contra el Gobierno provincial hasta hallarse casi terminado el
juicio, cuando pasó el expediente al Gobierno nacional, y la de concederse por las
leyes que regían ese procedimiento un recurso de apelación para ante el Tribunal
Superior de Provincia: “que del sentido que la Suprema Corte ha dado en el caso que
recuerda el Procurador Fiscal a la cláusula constitucional que debe regir el presente,
no se sigue que los acreedores de la Nación carezcan de los medios de hacer valer
sus derechos, pudiendo ocurrir al Congreso, que por el inc. 6º del art. 67 está
facultado para arreglar el pago de la deuda pública y en cuya imparcialidad,
ilustración y justicia hallarán sus legítimos intereses la misma protección y garantías
que en los tribunales de la Nación”.
También el tribunal resaltó que el legislador argentino había tenido en cuenta el
sistema de la Constitución norteamericana y que en aquel país la jurisprudencia era
muy clara. Utilizó en apoyo la Corte el hecho de que “entre nosotros se halla
establecida esta misma jurisprudencia respecto de la deuda procedente de las
causas que se asignan a la presente reclamación, como lo prueban las leyes que se
han sancionado para su reconocimiento, liquidación y forma de su pago”.
De la lectura de estos fallos se desprenden las vacilaciones iniciales del Alto
Tribunal en este aspecto.
En “Bates Stokes y Cía.” nada dijo acerca de la imposibilidad de demandar a la
Nación ante los tribunales judiciales. Más bien, implícitamente la reconoció, siempre
y cuando existiera un reclamo efectuado previamente en sede administrativa. En
“Seste y Seguich” expresó enfáticamente que la Nación no podía ser demandada sin
su consentimiento expreso. Finalmente, en “Gómez”, concluyó que la doctrina de
“Bates Stokes y Cía.” era excepcional dadas “las circunstancias particulares de la
causa”—concepto bastante utilizado por los tribunales para apartarse de su posición
anterior sin justificarse demasiado— y, asimismo, dejó de lado la idea del “reclamo
administrativo previo” estableciendo como doctrina que las pretensiones pecuniarias
dirigidas contra el Poder Ejecutivo debían interponerse ante el Congreso de la
Nación, encargado del arreglo del pago de la deuda pública, que, dado el caso,
dictaba una ley que reconocía la deuda y establecía la forma de liquidación y pago
de la indemnización.
Esta sería la postura sostenida un tiempo después por la Corte en la causa
“Rodríguez Balmaceda y Cía. c. Fisco Nacional por cobro de pesos” 32, sentencia
del 5 de septiembre de 1868, donde los actores reclamaban la repetición de una
suma de dinero pagada por error en concepto de derechos de aduana. En este
caso, el procurador fiscal manifestó que la Nación no podía ser demandada. La
actora, por su parte, expresó que “si la Nación no era demandable, lo era el Fisco,
como resultas de las Leyes de Indias, que la Constitución ha dejado en vigencia, y
que son leyes nacionales…y que su demanda era dirigida contra el Fisco y no a la
Nación”.
Adviértase lo resuelto en la sentencia del juez de sección de la provincia de San
Juan, que ilustra con meridiana claridad la situación jurisprudencial de la cuestión:
“Que aunque este juzgado había asumido jurisdicción, conocida y fallada el 12 de
julio de 1865 en causa análoga de menor cuantía entre D. Desiderio Bravo como
actor, y la Administración de Rentas Nacionales de esta ciudad como demandada,
tomando en toda su amplitud jurídica la palabra ‘parte’ del art. 100 de la Const.,
como más conforme a la jurisprudencia anterior a la misma Constitución, y a los
principios de equidad y justicia que están más en armonía con el régimen
democrático por ella establecido; la Suprema Corte de Justicia ocupándose directa y
especialmente del caso en la causa promovida por el notable jurisconsulto doctor
don Juan Carlos Gómez, como representante de su hermano don José Cándido
Gómez, en la cual sostenía aquél la competencia de los tribunales nacionales para
los asuntos en que la Nación sea parte demandada, ha resuelto por segunda vez
dando a la palabra ‘parte’ del citado artículo de la Constitución una interpretación
restrictiva, y declarando que la Nación no es parte demandable…y que los juzgados
de primera instancia deben subordinar sus procedimientos a la jurisdicción
establecida por las resoluciones de su superior en cuanto al alcance de la justicia
federal, declaro que este juzgado es incompetente para conocer y resolver en la
presente demanda”.
El Alto Tribunal, en un pronunciamiento de cinco líneas, afirmó con cita del fallo
“Gómez” que la Nación no podía ser demandada ante los juzgados federales y
confirmó la sentencia. Véase que ya ni siquiera se hablaba de consentimiento previo,
simplemente se excluía a la justicia federal del conocimiento del pleito. Años más
tarde, comenzaría a dejarse atrás el período inicial de vacilación.
En efecto, puede advertirse repetidamente en los sumarios de fallos de la Corte la
siguiente frase: “La Nación no puede ser demandada sin consentimiento del
Congreso”33 o “la Nación no puede ser demandada sin su consentimiento” 34. La
regla, en principio, se había consolidado y parecía clara: al ser la rama legislativa la
encargada de arreglar el pago de la deuda pública, debía ser el Congreso Nacional,
mediante una ley35, el órgano habilitado para prestar el consentimiento para
demandar a la Nación ante la justicia federal.

§ 5. LA LEY 675.— Dentro del confuso contexto que sobre la demandabilidad del

Estado adoptó la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y que hemos intentado
describir en el parágrafo anterior, se inserta la ley de alcance individual 675, referida
a la autorización que se otorgó a Aguirre, Carranza y Cía. para presentar ante los
tribunales la reclamación entablada por suministros al gobierno de la Confederación.
Singular importancia tiene, a mi criterio, el debate a que dio lugar la sanción de
esta norma para esclarecer más la compleja trama de la temática que nos ocupa.
La cuestión se inicia en el Senado de la Nación con un dictamen de la Comisión de
Peticiones que aconsejaba rechazar la solicitud de los señores Aguirre, Carranza y
Cía., por la cual se pedía que el Congreso les abonara cierta cantidad de dinero que
el Poder Ejecutivo les había denegado.
Me permito destacar que tal presentación de la compañía encuadra en la
comprensión que del caso Gómez36 hizo la Corte Suprema de Justicia de la Nación en
cuanto a que los reclamos por sumas de dinero eran resortes exclusivos del
Congreso Nacional por ser el que tiene a su cargo la deuda pública interna y externa
de la Nación.
Empero, la petición de Aguirre, Carranza y Cía. no terminaba allí, sino que además
peticionaban que, si no se les concedía la reparación pretendida, se les autorizara
para demandarla ante los tribunales de justicia.
Según el dictamen de la Comisión, el Poder Ejecutivo no consentía en ser
demandado, según lo había ya expresado el señor ministro de Hacienda 37, por lo
que tal pretensión tampoco debía prosperar. Firmaron el dictamen los senadores
Federico Corvalán, Ezequiel Colombres y Luciano Gorostiaga, y aquél fue puesto
a consideración.
En la primera intervención, el senador Torrent centró su oposición en la cuestión
atinente a la negativa de que el caso se radicara en los tribunales de justicia. Aclaró
que no le constaba que el Poder Ejecutivo hubiera negado su consentimiento para
ello y exigió la presencia de los ministros para que le explicaran cuáles eran los
motivos que se tenían para negar a los ciudadanos peticionantes el derecho para
ocurrir a la justicia nacional. Al estar en antesala el ministro de Hacienda, se le
autorizó para que ingresara en el recinto y participara en el debate.
El señor senador Corvalán tomó la palabra en nombre de la Comisión y explicó el
sentido del dictamen.
Merecen destacarse, en relación con el tema que nos ocupa, sus afirmaciones en
cuanto a la radicación de la reclamación de los señores Aguirre, Carranza y Cía. en
los tribunales. Adujo el legislador aludido que la Comisión se había informado nada
menos que de algunos miembros de la Corte Suprema, quienes habían expresado
que cuando el Poder Ejecutivo no consentía en la demanda, no se conocería en ella,
de acuerdo con la jurisprudencia ya sentada en casos análogos. Agregó que, por otra
parte, cuando el Poder Ejecutivo no creía que fuera dudoso el asunto que había
resuelto, de buen grado admitía que lo decidieran los tribunales. Pero cuando se
tenía la conciencia de que la resolución dada estaba arreglada a los principios de
equidad y justicia, no consentía —como lo había hecho en el caso—, tesis ésta que
hizo suya el ministro de Hacienda. A su vez, el senador Colodrero sintetizó la solicitud
de los reclamantes explicando que comprendía dos partes: por la primera, solicitaba
indemnización de daños y perjuicios si es que estuviera en la facultad del Congreso
acordarla, y por la segunda, en caso de no otorgársele la indemnización, pedía que
se le acordara permiso para demandar al Poder Ejecutivo. En cuanto al primer
aspecto, consideró que el Congreso no era un tribunal de apelación para que
sentenciara al Poder Ejecutivo cuando algún particular viniera a él quejándose de los
procedimientos de ese Poder.
Expresó asimismo que, por nuestra forma de gobierno, todos los poderes son
independientes entre sí: cada uno es soberano en la órbita y en el ejercicio de sus
atribuciones. En su concepto, toda vez que tales poderes, sea el Legislativo o el
Ejecutivo, pudieran ser arrastrados ante un tribunal, vendrían a subordinar un poder
a otro, y esa subordinación importa la absorción, la desaparición completa de los
poderes. Creía que, por tales razones, los fallos del Poder Ejecutivo, cuando juzgaba
administrativamente, eran inapelables38.
Sin embargo, reivindicando las facultades del Congreso, dijo que los perjuicios que
esos fallos infirieran a los particulares podían ser indemnizados por decisión del
Congreso, que es el único que tiene la potestad para disponer de los dineros
públicos. El desconcierto campeaba ya a pleno en el recinto.
Pidió la palabra el senador Oroño y explicó que la confusión nacía de creer que el
Poder Ejecutivo, en el caso, era un tribunal, y que el Congreso, cuando mandaba
pagar un crédito desconocido por el Ejecutivo, estaba revocando la sentencia
emanada de ese Poder. Aclaró que el Parlamento prescindía completamente del
decreto del Poder Ejecutivo, lo que hacía era imponerse del asunto y de todas las
gestiones realizadas, y, si encontraba justos los reclamos, mandaba que se pagaran.
Advirtió el mismo senador que la cuestión no era nueva y que había notado que
con mucha insistencia los miembros del Poder Ejecutivo sostenían una especie de
infalibilidad de sus decisiones, poniéndolas fuera del alcance de las resoluciones del
Congreso o fuera del alcance de los tribunales.
El enredo se redondearía, ya que el senador Oroño rotundamente señaló que las
demandas que fueran planteadas por los particulares contra el Poder Ejecutivo por el
pago de deudas públicas no tenían más juez que el Congreso.
Por su parte, el ministro de Hacienda aportó su criterio postulando que, si la
Cámara adoptara el temperamento expuesto, le sería necesario empezar
constituyéndose en tribunal.
El senador García participó iluminando el debate, ya que, en su opinión, el
proceder del Poder Ejecutivo, en los asuntos como el que se trataba, estaba sujeto a
la justicia nacional, y la Constitución lo establecía así precisamente para dirimir las
controversias que entre el gobernante y el gobernado se suscitaran sobre puntos
regidos por la Constitución y por las leyes dictadas por el Congreso. Consideró que el
art. 100 de la Const. Nacional (actual art. 116) lo establecía terminantemente.
Agregó que se decía que la Nación no podía ser demandada sin su consentimiento
(tesis de la Corte Suprema de Justicia en sus fallos en el momento del debate)39.
Afirmó el senador García que tal doctrina no estaba expresamente consignada en
la Constitución; más bien consideró la tesis como contraria a los claros preceptos
constitucionales, ya que, justamente, se establecieron tribunales para dirimir esas
controversias.
Pese a ello, teniendo en cuenta que la Corte Suprema —interpretando a su modo
la Constitución— había establecido el consentimiento de la Nación como presupuesto
para que pudiera ser demandada, opinó que habría que ajustarse a tal directiva. Con
ese objeto, planteó que la autorización para demandar a la Nación no podía quedar
librada solamente al Poder Ejecutivo; también el Poder Legislativo, como una de las
ramas del gobierno nacional —y tal vez la principal—, tenía la facultad de acordar
esa autorización, ya que el otro poder encargado de dirimir las controversias la
requería como indispensable. Finalizó peticionando que, como lo solicitaban los
señores Aguirre, Carranza y Cía., se les otorgara la autorización necesaria para
ocurrir ante la justicia federal, que era lo único que podía y debía hacer el Congreso.
Se desarrolló después un debate relacionado con interpretaciones reglamentarias
sobre qué y cómo debía votarse. Al no llegarse a un acuerdo, se resolvió suspender
la sesión por propuesta del senador Aráoz.
Se pasó entonces a la reunión del 12 de julio de 1873, en la que el senador
Colodrero insistió en su tesitura de que el Congreso de la Nación resolviera el
fondo de la cuestión reconociendo una suma de dinero a la Compañía de Aguirre
y Carranza.
Se alzó la voz del senador Manuel Quintana (presidente de la Nación durante el
período 1904-1906), quien confesó que las teorías de los poderes soberanos, cuyos actos
no pueden pasar por la revisión de otros poderes igualmente soberanos, no había
entrado por completo en su inteligencia, ya que nunca había comprendido que fueran los
poderes los que se demandasen ante los tribunales, sino que eran los actos de esos
poderes representantes de la Nación que eran llevados ante otro poder que representaba
igualmente a la Nación, siendo sus propios representantes, sus propios mandatarios, los
que decidían sobre las cuestiones que se suscitaban entre la Nación y los particulares.
Contradijo la postura del senador Colodrero en cuanto a que el Congreso estuviera
constitucionalmente autorizado para resolver por sí y ante sí la cuestión y acordar la
indemnización que se pedía.
Consideró que existía en el país un alto poder al que no alcanzaban las influencias
de la política ni de la posición y en el que solamente se escuchaba la voz de la razón,
del Derecho y de la justicia. Entre aplausos —así lo consigna el diario de sesiones—,
expresó el senador por Buenos Aires que la Cámara debía felicitarse por que se
presentara la ocasión de poner en práctica esa parte de la Constitución, que
permitiría ver ante los tribunales de un lado a un simple particular y del otro, a un
alto poder público de la Nación.
Finalmente, después de otras intervenciones de los senadores, resultó aprobada la
moción del senador García por doce votos contra nueve, autorizándose a radicar su
demanda ante la justicia nacional a los señores Aguirre, Carranza y Compañía.
La media sanción se trasladó a la Cámara de Diputados de la Nación, que le dio
tratamiento en la sesión del 14 de agosto de 1874 a través de la presentación
realizada por el diputado López en nombre de la comisión respectiva. Después de
una pormenorizada relación de los hechos, la Comisión entendió que en un
organismo federal como el que se tenía, basado sobre la elección popular, no podían
establecerse tribunales administrativos en los cuales se diera al Poder Ejecutivo el
derecho de ser el juez de sus propias obligaciones con respecto a los particulares.
Agregó que negar a los interesados algún tipo de recurso y someterse
exclusivamente a la decisión del Poder Ejecutivo resultaba irritante, además de
injusto. Sin otras consideraciones de relevancia para nuestro cometido, el diputado
López pidió que se aprobara la media sanción venida del Senado, lo que se hizo en
general.
Al pasar a la discusión en particular del texto del art. 1º, el diputado Del Campo
observó que el dictado de una ley como la que se estaba tratando vendría a ejercer
sobre los tribunales de la Nación una especie de coacción moral, que atacaba la
independencia de la cual gozaban los distintos poderes que formaban el gobierno
federal.
Apreció que si los señores Aguirre, Carranza y Cía. tenían derecho para reclamar
de la Nación el pago de un crédito, no necesitaban la autorización del Congreso, sino
que la cuestión debía ser materia de los tribunales, que resolverían el punto de
acuerdo con los dictados de su conciencia, ya sea mandando pagar al Poder
Ejecutivo el crédito o desconociéndolo. Por ende, consideró que el derecho que les
asistía a los peticionantes debía ser ejercido por ellos, sin necesidad de esa especie
de autorización o venia.
El diputado Gallo le esclareció al diputado Del Campo que había sido la Corte
Suprema la que había establecido que la Nación no podía ser demandada sino con
consentimiento del Congreso o con consentimiento del mismo Poder Ejecutivo. De allí
el tratamiento de la ley.
Intervino el diputado Ruiz de los Llanos, quien recordó que el Congreso ya había
dictado una ley similar respecto de la presentación del señor Galván contra el Poder
Ejecutivo sobre reclamación de un buque, si bien el litigio no se concretó, pues se
arregló el problema directamente entre el Poder Ejecutivo y tal señor.
A estas alturas del debate, el diputado Díaz formuló un interrogante muy preciso y
atinado.
En efecto, recordó que la Corte había dicho simplemente que la Nación no podía
ser demandada sin su consentimiento y se preguntó cuál de los dos poderes era el
que debía darlo. El mismo dio respuesta al interrogante y expresó que, al estar el
Poder Ejecutivo administrando, representaba a la Nación y debía ser dicho
departamento el que debía otorgarlo. De todas formas, aceptó que la Cámara
decidiera, entendiendo que así se interpretaba el fallo de la Corte, en cuanto a que
tal autorización podía ser dada tanto por el Poder Ejecutivo como por el Congreso.
No podemos olvidar que, según vimos al comentar el debate en el Senado, el
Poder Ejecutivo se había negado a otorgar el dichoso consentimiento.
Volvió a tomar la palabra el diputado Del Campo, quien, al pretender solicitar una
enmienda al art. 1º en tratamiento, sostuvo que la expresión de la Corte, respetuosa
hacia los otros poderes, era solicitar que se obtuviera una venia de alguno de ellos,
como la que solicitan los hijos de familia cuando tienen que demandar a los padres.
Por ello requirió que, en vez de consignar la palabra “autorización”, se modificara
el art. 1º con la expresión “se acuerda la venia bastante”.
El presidente de la Cámara informó que, al no encontrarse representada la Comisión
en el recinto, no se podía recabar su asentimiento para la modificación que se proponía,
por lo cual se votó el art. 1º como lo propuso la Comisión.
De esta manera se aprobaron los tres artículos y se sancionó la ley 675 40, cuyo
texto dice:
Art. 1º. Autorízase a los señores Aguirre, Carranza y Cª para que hagan valer ante la
Justicia Nacional el reclamo promovido por ellos con motivo de las provisiones que
suministraron en Córdoba al Gobierno de la Confederación en mil ochocientos
sesenta y uno.
Art. 2º. Al efecto entréguense a los solicitantes los antecedentes con que han
instruido su gestión ante el Congreso.
Art. 3º. Comuníquese al Poder Ejecutivo.

La extensión y plenitud del debate que he desarrollado tiene su correlato en la

jurisprudencia de nuestro más Alto Tribunal.
En efecto, en la causa seguida por don Esteban Adrogué contra el Poder Ejecutivo
nacional por cobro de pesos, se planteó una interesante controversia que se puede narrar
a partir del dictamen, del 17 de noviembre de 1880, del señor procurador general de la
Nación, a la sazón, el doctor Eduardo Costa41. En él se indica que la incompetencia de la
justicia en el caso era notoria ya que la demanda no había podido iniciarse sin el
consentimiento del Congreso.
Se señala que el actor ocurrió ante el Poder Legislativo en cada período de sus
sesiones, pidiendo el pago de un crédito por suministros hechos al Parque de
Artillería antes del 3 de febrero42, solicitud que le fue devuelta en 1872 para que se
presentara cuando se dictare la ley general sobre deuda interior de la Nación. Ante
ello, el señor Adrogué, en el mismo año, se allegó al Congreso pidiendo permiso para
hacer valer sus derechos ante la justicia federal, el cual le fue denegado
expresamente.
Sigue explicando el doctor Costa que, en busca de mejor fortuna, el interesado
solicitó el mismo permiso al Poder Ejecutivo, que se lo acordó. Esto demuestra que la
pregunta que se hizo el diputado Díaz, como lo hemos consignado en la discusión de
la Cámara de Diputados al tratar la ley 675, estaba correctamente formulada. Es
ante tal contradicción que el procurador general sostuvo que la doctrina sentada por
el tribunal cimero era clara en el sentido de que la Nación no podía ser demandada
sin su consentimiento, y dijo: “No es necesario decir que la Nación no es el Poder
Ejecutivo”43.
Aclara el dictamen que, tratándose de obligaciones que afectaban a la Nación en
su calidad de tal, y al ser el caso de conocimiento del Congreso por las atribuciones
expresas otorgadas por la Constitución, no podía suponerse que bastara el solo
consentimiento del Poder Ejecutivo para que pudiera exigirse el cumplimiento de
tales obligaciones ante los tribunales.
Opinó que el Congreso había creído que no había llegado todavía el momento
oportuno de liquidar y consolidar la deuda interior de la Nación, más allá de que el
Poder Ejecutivo pareciera entender lo contrario.
Ante tal desacuerdo, se preguntó el doctor Costa qué hacía el Poder Judicial y si la
resolución del Poder Judicial era contraria a lo resuelto por el Congreso, ¿con qué
medios contaba el Poder Judicial, o el mismo Poder Ejecutivo, para hacer efectiva la
decisión? Insistió sobre cómo se podría obligar al Poder Legislativo a que dictara la
ley de consolidación o que votara fondos para satisfacer el reclamo del señor
Adrogué.
Finalizó exponiendo que, con los supuestos que había planteado, se ponían en
evidencia las consecuencias desastrosas a que la prosecución de demandas de este
género conduciría, por lo que solicitó que la Corte Suprema declarara que la justicia
federal carecía de jurisdicción para conocer la demanda.
El fallo de la Corte, del 10 de marzo de 1881, hizo lugar a la petición del señor
procurador general, expresando que al no poder la Nación ser demandada sin
consentimiento del Congreso y constando en los autos que éste lo había negado
expresamente para hacerlo en el presente caso, revocaba el auto del juez de
sección, doctor Isidoro Albarracín, declarando que los tribunales nacionales no tenían
jurisdicción para conocer en el asunto. Firmaron el fallo los ministros doctores José
Benjamín Gorostiaga, José Domínguez, Onésimo Leguizamón, Uladislao Frías y
Saturnino M. Laspiur.
El segundo fallo del Alto Tribunal44 que traigo a colación está referido a un juicio de
reivindicación promovido por la provincia de Buenos Aires contra la Nación, donde se
declaró que aquélla no podía ser traída a juicio sino con su consentimiento expresado
por el órgano de sus poderes competentes al efecto, como ya lo tenía resuelto la
Suprema Corte en varios casos. Agregaba que en la medida en que la Provincia no
había presentado comprobante que acreditara tal consentimiento, no había por el
momento juicio contencioso pendiente entre la Provincia y la Nación, por lo que
ordenaba el archivo de las actuaciones. En esta causa, los señores ministros de la
Corte eran Benjamín Paz, Abel Bazán, Octavio Bunge, Juan E. Torrent y Enrique
Martínez.

§ 6. LA LEY 3952.— Según surge del diario de sesiones correspondiente a la 29ª

sesión ordinaria, del 18 de agosto de 1900, se dio trámite al despacho de la Comisión
de Negocios Constitucionales del Honorable Senado de la Nación, con relación al
proyecto relativo a la autorización para demandar al Poder Ejecutivo en los siguientes
términos:
PROYECTO DE LEY
Art. 1º. Los tribunales federales conocerán de las acciones civiles que se deduzcan
contra la Nación en su carácter de persona jurídica, sin necesidad de autorización
previa legislativa, pero no podrá darles curso sin que se acredite haber precedido la
reclamación de los derechos controvertidos ante el Poder Ejecutivo, y su denegación
por parte de éste.
Art. 2º. Si la resolución de la Administración demorase por más de seis meses
después de iniciado el reclamo ante ella, el interesado requerirá el pronto despacho,
y si transcurriesen otros tres meses sin producirse dicha resolución, la acción podrá
ser llevada directamente ante los tribunales, acreditándose el transcurso de dichos
plazos.
Art. 3º. La demanda se comunicará por oficio al Poder Ejecutivo, por conducto del
ministerio respectivo, y al procurador fiscal, el cual deberá proceder previa consulta
 y con sujeción a las instrucciones que le transmita dicho ministerio.
Art. 4º. El término para contestar será de treinta días, y el mayor que corresponda,
según las distancias con arreglo a las leyes vigentes si la demanda se dedujera fuera
del territorio de la capital de la República. Dentro de igual término se deducirán las
excepciones dilatorias que corresponda. Si se interpusiesen éstas, el término para
contestar la demanda, una vez resueltas, será de quince días.
Art. 5º. La Suprema Corte conocerá de los recursos que se deduzcan contra las
resoluciones definitivas de los jueces federales en los casos a que se refiere la
presente ley, según el procedimiento señalado para la tramitación de las
apelaciones concedidas libremente.
Art. 6º. Las decisiones que se pronuncien en esos juicios, cuando sean condenatorios
contra la Nación, tendrán carácter meramente declaratorio, limitándose al simple
conocimiento del derecho que se pretenda.
(Sala de la Comisión, agosto 12 de 1900)45.

El dictamen está firmado por los senadores Domingo Pérez y José Figueroa
Alcorta. Al comenzar el debate para su discusión en general, el miembro
informante por la comisión mentada, senador Pérez, señaló que el proyecto
tendía a que se permitiera en determinados casos efectuar demandas contra la
Nación, sin necesidad de la venia previa del Congreso. Apuntaba a una discusión
anterior en la que había surgido la dificultad a propósito de la inteligencia que se
debía dar a las palabras “en su carácter de persona jurídica”, concepto que no
estaba claro, pues la redacción observada decía que debían permitirse las demandas
en los casos en que el Poder Ejecutivo, en su carácter de persona jurídica, hubiera
desconocido el derecho de los interesados, cuando lo que realmente se debía
expresar era que procedían esas demandas en los casos en que la Nación se hubiese
obligado en su carácter de persona jurídica. Añadió que la nueva redacción que se le
daba al artículo aclaraba esa idea al determinar que los jueces federales conocerían
de las acciones civiles que se instaurasen, entendiéndose que en dichas acciones
civiles se hallaban comprendidas las comerciales y de minería.
Siguió la exposición del senador Pérez, con referencia a un nuevo art. 2º, que
importaba una garantía que se daba a los particulares, ya que se establecía un
plazo de seis meses para que durante ese tiempo pudiera la Administración
resolver el asunto que se reclamaba. Si en dicho término no se lograba decisión,
debía el interesado requerir pronto despacho, y si en los tres meses posteriores
no había resolución, éste podía acudir directamente a los tribunales federales.
En cuanto al art. 3º, sostuvo que su objeto era rodear estos asuntos de todas las
garantías que debían revestir, con el fin de que el Poder Ejecutivo, desde el primer
momento, tuviera conocimiento directo de la demanda que se iba a entablar contra
él, con lo cual se evitaba que los procuradores fiscales, por omisión, negligencia u
otras causas no las atendieran con la debida contracción y pusieran de su parte todo
el esfuerzo necesario para defender ampliamente los derechos de la Nación, a cuyo
efecto debían recibir las instrucciones del respectivo ministerio.
Expresó que el art. 4º tendía a modificar la ley general de procedimientos, dada la
naturaleza especial de estos asuntos, estableciendo plazos más extensos para
contestar la demanda y las excepciones dilatorias que pudieran presentarse en el
curso del juicio.
Después de la exposición del miembro informante de la Comisión de Negocios
Constitucionales, el proyecto fue aprobado en general y se pasó a la discusión en
particular.
Al tratarse el art. 1º, la inclusión de los jueces letrados de los territorios nacionales
en el término omnicomprensivo de “tribunales federales” trabó su aprobación, y se
pasó, por lo tanto, a un cuarto intermedio, en el que se zanjó la discusión sobre tal
incorporación más el agregado de un artículo que pasó a ser 6º (y éste, 7º)46.
 En lo que aquí interesa, el senador García propuso reducir a sólo seis meses el
plazo estipulado en el art. 2º con relación al reclamo previo y la posibilidad de que,
superado ese término, se pudiera instaurar la acción directamente. La propuesta no
tuvo acogida, ya que el senador Pérez consideró que el Poder Ejecutivo debía tener a
su disposición toda la información y los elementos necesarios para configurar
adecuadamente su criterio y resolver el asunto. Agregó que era una garantía que se
debía a la Nación con el fin de evitar ser llevada a los tribunales antes de que se le
hubieran facilitado todos los medios para la resolución del caso, y evitar pleitos si
resolviera favorablemente el planteo del particular. El art. 2º se votó entonces como
la Comisión lo había redactado, así como los arts. 3º, 4º, 6º y 7º.
Pasado el proyecto con media sanción a la Cámara de Diputados, ésta formalizó su
tratamiento en la sesión del 17 de septiembre de 1900.
Fue el diputado Varela Ortiz quien hizo moción para que el despacho de la
Honorable Comisión de Negocios Constitucionales, que autorizaba a demandar al
Poder Ejecutivo de la Nación, sin requerir previamente venia legislativa, se tratase
sobre tablas. Recordó a sus colegas diputados que ya desde tres o cuatro años atrás
existía un sinnúmero de solicitudes particulares que recababan autorización del
Congreso para ejecutar derechos civiles contra el Estado, sin que se hubiera tomado
en consideración ninguna; por cuyo motivo el Senado había sancionado por
unanimidad el proyecto de ley que había despachado la Comisión de Negocios
Constitucionales.
Estas manifestaciones del diputado Varela Ortiz eran verdaderamente elocuentes
al caracterizar la deficiencia marcada del sistema impulsado desde la Corte Suprema
con el conocido caso “Gómez”, al cual ya me he referido, y otros posteriores que
señalaron la necesidad del previo consentimiento del Congreso o que éste mismo
dictara leyes de alcance individual para satisfacer indemnizaciones que reclamaban
los particulares.
Ante una moción de orden del diputado Sánchez, a raíz de que no se había
repartido a los diputados el proyecto y que de la simple lectura encontró serias
anomalías, se pidió la suspensión del tratamiento hasta la próxima sesión, moción
que resultó apoyada. Así se pasó a la reunión del 18 de septiembre de 1900, en la
cual el tratamiento del proyecto comenzó con las palabras del diputado Vedia como
miembro informante. Manifestó que el proyecto no era fruto de la improvisación,
porque casi en análogos términos lo había presentado en la Cámara el diputado
Gonnet en 1893 y había sido tratado en la comisión de legislación por
distinguidísimos diputados, entre ellos, el doctor Bermejo, y lo había informado en un
erudito y extenso discurso el diputado Castillo. Si bien la Cámara de Diputados lo
aprobó, el asunto quedó aplazado en el Senado. El mismo diputado Vedia revivió el
tema en 1896, pero sin fortuna.
Continuó diciendo el diputado Vedia que el proyecto que venía del Senado tenía
ligeras variantes con relación a los anteriores y que, en realidad, no hacía más que
suprimir el trámite de la venia legislativa para las demandas a la Nación,
sustituyéndolo por otros procedimientos que tendían a defender a la Nación en tales
casos. Por el artículo final, expresó, se establecía que los fallos condenatorios de la
Nación en esos juicios no tendrían sino un simple valor declarativo.
Recordó el arduo debate con motivo de la sanción de la ley 48 y la postura de la
Corte que había originado el procedimiento de la venia legislativa, al que calificó de
poco significativo, ya que encarpetar o retardar una concesión de venia para
demandar al Poder Ejecutivo importaba una negación o retardo de justicia, y porque
al concederla no se tenía la misión de pronunciarse sobre el derecho del solicitante
de la venia.
Puso de resalto que el antecedente estaba en la Constitución de los Estados
Unidos y que tenía una explicación enteramente local: que los estados fueron
asediados por multitud de demandas de particulares en virtud de las confiscaciones
que éstos habían realizado sobre los bienes de todos aquellos que se habían
mantenido fieles a los realistas ingleses. De ahí concluyó que los estados no podían
ser demandados, y al no poder serlo éstos, con igual razón no podía serlo la Nación.
Advirtió que, superada esa situación, la Constitución norteamericana fue reformada
en ese preciso aspecto por la enmienda undécima.
Consideró el diputado Vedia que con el proyecto se otorgaba una seguridad mayor
a las personas que litigan con la Nación en su carácter de persona jurídica, con todas
las garantías que aquél establecía para ésta.
En la discusión en particular, el diputado Bermejo realizó una reflexión que
entiendo debe resaltarse con el fin de demostrar la inutilidad en que había ya caído
el procedimiento de la venia legislativa. Así señaló Bermejo que era una necesidad
sentida la reglamentación en la forma en que devenía del proyecto en consideración
de las demandas contra el Poder Ejecutivo, evitando así ese sinnúmero de permisos
que se presentaban al Congreso, que nunca se habían discutido y que habían llegado
a ser una mera formalidad.
Podría hoy decirse que se había transformado en un ritualismo inútil47.
El proyecto finalmente se aprobó con la supresión del art. 6º y la modificación del
art. 1º con relación a los jueces letrados de los territorios nacionales, cuya mención
se decidió omitir.
Enviado el proyecto al Senado, éste, en su sesión del 25 de septiembre de 1900,
decidió rechazar las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados e
insistir con su original redacción48.
Por su parte, la Cámara de Diputados, en su sesión del día siguiente, trató sobre
tablas el tema e insistió en su postura49.
El 27 de septiembre, el Senado, a moción del senador Figueroa Alcorta, trató sobre
tablas la insistencia de la Cámara de Diputados y la rechazó, persistiendo en su
tesitura, por lo cual el texto del Senado se concretó en la ley 3952, promulgada el 6
de octubre de 1900.
Las consecuencias del nuevo texto normativo son, sintéticamente:
a) Nacimiento del reclamo administrativo previo.
b) Desaparición de la previa venia legislativa en los casos en que se demandara a la
Nación en su carácter de persona jurídica —acciones civiles—.
c) Mantenimiento del procedimiento de la venia legislativa si se demandare a la
Nación en su carácter de persona de Derecho público.

Resulta interesante hacer un breve repaso de la jurisprudencia de nuestra Corte

Suprema, con posterioridad a la sanción de la ley de demandas contra la Nación,
donde se ve perfectamente reflejada la vigencia de la teoría de la doble personalidad
del Estado, tal como se plasmó en el art. 1º de la ley 3952 y que el Alto Tribunal
explicitó con rigidez.
Así, en la causa “Sociedad Protectora de Animales c. Gobierno Nacional
s/Represión del tiro a la paloma”, del 4 de noviembre de 1902, apartándose del
dictamen del procurador general, doctor Sabiniano Kier, expuso que una demanda
encaminada a obtener que se declarara que el Poder Ejecutivo estaba obligado a
tomar medidas generales administrativas o de gobierno para asegurar el
cumplimiento de una ley en el territorio de la República, estaba manifiestamente
fuera del dominio del Derecho civil y no podía considerarse comprendida en la ley
395250.
Del mismo modo, en los autos “Doña Encarnación Donaire de Cabrera c.
Gobierno de la Nación s/Indemnización de daños y perjuicios”, la Corte Suprema, con
fecha 24 de marzo de 1904, determinó que una demanda contra el gobierno de la
Nación por indemnización de daños y perjuicios a causa de la actuación de agentes y
empleados de la Policía de la Capital no importaba el ejercicio de una acción civil
deducida contra aquél en su carácter de persona jurídica, y era, por lo tanto,
improcedente51.
Adquiere relevancia en cuanto a la temática del presente trabajo la causa seguida
por don Pedro P. Herrera contra el gobierno nacional, fundamentalmente en cuanto a
ciertas apreciaciones del señor procurador general, doctor Sabiniano Kier, en su
dictamen, que la Corte Suprema hace suyo en el fallo. El caso en análisis llegaba a la
Corte precedido por dos sentencias de primera y segunda instancia, por las cuales se
acogía la pretensión del actor de que se le pagaran las mensualidades comprendidas
entre el día de cesantía de su empleo y la fecha de promulgación del decreto que
acordara su jubilación. Del dictamen del señor procurador general se desprende que
el Poder Ejecutivo procedió en el caso ejerciendo facultades incontestables del poder
administrativo de la Nación. Fundó su afirmación en las distintas atribuciones que
emanaban del art. 86 de la Const. Nacional (actual art. 99), por lo cual no resultaba
contestable su poder constitucional para suspender el empleo, para acordar o negar
la jubilación y para declarar la cantidad y forma del ajuste.
Aseveró que la independencia y soberanía del Poder Ejecutivo quedarían anuladas
si sus actos y resoluciones como Poder público pudieran reverse y modificarse en la
jurisdicción contenciosa.
Señaló, asimismo, que la ley 3952, al determinar el carácter de la jurisdicción, lo
hacía en términos explícitos y decisivos, que eran: a) causa civil, que emanaba
necesariamente de las relaciones jurídicas declaradas en el código de la materia; y b)
contra la Nación en su carácter de persona jurídica. Por lo tanto, ambos extremos
conducían a la exclusión de todo acto administrativo emergente del “supremo poder
administrador”.
Terminaba considerando por las razones expuestas que la demanda era
improcedente, y también lo era la jurisdicción asumida para resolverla.
La Corte Suprema, en su fallo del 16 de junio de 190452, postuló que, en general, el
nombramiento de los empleados administrativos, la conservación de sus empleos y
la jubilación eran materias ajenas al Derecho común y no constituían un contrato
entre la Nación y dichos empleados.
Agregó que, en consecuencia, ajustada o no a la ley, la resolución
administrativa de que hacía mérito el actor en su demanda no importaba un
hecho o acto jurídico de los representantes de la Nación, en la esfera del Derecho
privado, que pudiera servir de base a una acción civil de las previstas en la ley
de demandas contra la Nación, sin el requisito previo de la autorización
legislativa.
Coincide con el criterio que se viene exponiendo la causa “Don Samuel de Madrid
c. Gobierno de la Nación s/Daños y perjuicios”53, en la que la Corte Suprema de
Justicia de la Nación reafirmó su reconocido principio de que la Nación no podía ser
traída a juicio sino con su consentimiento expresado por el órgano de sus poderes
competentes al efecto.
Consideró que el art. 1º de la ley 3952 constituía una excepción a tal principio
general, en tanto las acciones que se instauraban fueran de carácter civil y la Nación
hubiera actuado como persona jurídica.
Puso de relieve que al versar la causa sobre una indemnización de daños y
perjuicios, derivados de un acto ilícito atribuido a un empleado de la Administración
General de Correos y Telégrafos, y en tanto esa administración era ejercida por la
Nación como poder público, la demanda resultaba improcedente por falta de la
autorización legislativa previa correspondiente.

§ 7. LA LEY 11.634.— Pasarían treinta y dos años antes de la abolición definitiva

de la venia legislativa y la consolidación del reclamo administrativo previo como
requisito de admisibilidad de las demandas contra la Nación. Efectivamente, en la
sesión de la Cámara de Senadores del 10 de mayo de 1932, el senador por Salta don
Carlos Serrey planteó modificar el art. 1º de la ley 3952 sobre la base del siguiente
texto54:
Art. 1º. Modifícase el art. 1º de la ley 3952 en la siguiente forma: “Los tribunales
federales y los jueces letrados de los territorios nacionales, conocerán de las
acciones civiles que se deduzcan contra la Nación, sea en su carácter de persona
jurídica o de persona de derecho público, sin necesidad de autorización previa
legislativa; pero no podrán darles curso sin que se acredite haber producido la
reclamación del derecho controvertido ante el Poder Ejecutivo y su denegación por
parte de éste”.

Al respecto, el senador afirmó que con la modificación que planteaba trataba de

suprimir una disposición inútil fundada en el sistema de regalía propio de la
legislación de las viejas monarquías, y que se mantenía en nuestro país como un
resabio del pasado que ya había sido abandonado aun en aquellos países que tenían
esa forma de gobierno.
Refirió que mantener la redacción originaria del art. 1º de la ley 3952 era dar más
trabajo al Congreso, impidiéndole dedicarse a asuntos de interés general y trabando
a los particulares el ejercicio de sus derechos en juicios contra la Nación. Señaló que
ello conspiraba contra el principio de igualdad ante la ley que debía hacerse efectiva
cualquiera fuera la persona que litigaba, así fuera el Estado mismo. Se decidió en la
sesión que el proyecto pasara a la Comisión de Negocios Constitucionales55.
El proyecto de Serrey no pasó por los contratiempos de la discusión de la ley 3952. El
Senado lo trató en su sesión ordinaria nº 12 del 11 de junio de 1932, en la que habló el
miembro informante de la Comisión, el senador Rothe. Allí dijo que la tendencia de
aquel tiempo en la materia, marcada desde muchas décadas atrás, acentuaba la
libertad de acción de los particulares frente al Estado. Propició que el proyecto
tendiese al reconocimiento de ese principio jurídico y de la trayectoria que venía
siguiéndose en nuestro propio Derecho.
Conviene repasar otras de las interesantes conclusiones que se desprenden del
breve pero lúcido discurso del senador Rothe.
Así, manifestó que la ley 3952 sólo había incluido entre las acciones que podían
ser deducidas contra la Nación las provenientes de contratos. Asimismo, destacó que
“en realidad no existe distinción que no sea sutil en los actos gravosos para los
particulares cuando el Estado actúa como persona de Derecho público o como
contratante común”.
Insistió, como lo hizo el senador Serrey, en la necesidad de evitarle al Congreso la
inútil tarea de conceder venias para demandar a la Nación, ya que el órgano
legislativo no entraba a juzgar la procedencia o improcedencia de la acción, sino que
acordaba automática o mecánicamente dichos permisos, generalmente con demora,
lo que significaba sacrificar el interés de los particulares y prolongar la solución que
tanto al Estado como a los particulares convenía obtener.
Para finalizar, expresó que la modificación que se propiciaba del art. 1º de la ley
3952 estaba aconsejada por el progreso del criterio jurídico en la materia, así como
por una exigencia del progreso democrático, ya que los derechos de los particulares
quedaban amparados no por la jurisprudencia, sino por un precepto legal.
El proyecto modificatorio quedó así sancionado y pasó a la Cámara de Diputados,
que lo trató en su reunión nº 69, del 28 de septiembre de 1932, con el diputado por
la provincia de Mendoza doctor Corominas Segura como miembro informante.
Este, en su breve discurso, recordó que la ley 3952 había dejado sin efecto la venia
legislativa sólo para los asuntos civiles en virtud de actos que la Nación había realizado
como persona jurídica, pero la había mantenido cuando se trataba de actos realizados
por el Estado como poder público y, por lo tanto, el Congreso de la Nación debía dar
su consentimiento para residenciar las demandas ante los tribunales federales.
Consideró que se trataba de una doble situación con respecto a la forma de obrar
judicialmente contra la Nación, y que no existía en realidad un motivo fundamental
para mantener ese estado de cosas.
Sostuvo, además, que con la modificación del art. 1º de la ley 3952 tal cual lo había
sancionado el proyecto aprobado por el Senado, se produciría un adelanto para la
legislación del país. Añadió que los tratadistas discutían mucho, y que algunos, como
Mortara en el extranjero y Jofré en nuestra Nación, habían argumentado que resultaba
innecesaria la distinción de los actos del Estado en actos de gestión y de imperio, según
obrara como persona jurídica o poder público, a los fines de determinar un tratamiento
judicial distinto.
Para aventar las reservas que pudieran tener sus colegas, manifestó que la
modificación no entrañaba peligro de ninguna naturaleza, pues por el art. 7º de la
misma ley el fallo judicial sólo tenía efectos declarativos, de manera tal que no había
ninguna posibilidad de apremio contra la Nación antes de que ésta arbitrara los
fondos necesarios.
El proyecto del Senado se aprobó en general y en particular, por lo que quedó
convertido en ley56.
Como conclusión de este apartado, se puede afirmar que:
a) Se extendió el reclamo administrativo previo como presupuesto liminar para
acceder al Poder Judicial en demandas contra el Estado.
b) Se consolidó, asimismo, el criterio de que las sentencias tenían solamente
efectos declarativos.
c) Quedó suprimido definitivamente el procedimiento de previa venia legislativa.

§ 8. EL RECLAMO ADMINISTRATIVO PREVIO.— En los parágrafos 5 y 6 se ha reflejado

el origen y la consolidación del reclamo administrativo como cortapisa ineludible
para la procedencia de las demandas contra la Nación.
Sucintamente he de recordar algunos fallos de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación, en esta etapa posterior a la sanción de la ley 11.634, que demuestran cómo
ha sido receptada en la jurisprudencia tal condición de admisibilidad.
Así, en la causa “Becu, Rosa Harilaos de c. Nación s/Cobro de pensión militar” 57,
del 8 de noviembre de 1937, la Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió
expresando que si bien era indispensable acreditar la existencia del reclamo y su
resultado antes de llevar a juicio a la Nación, la tardanza en el trámite no se podía
impedir en el caso de que la prescripción operase, desde que la interesada, para
urgir el pronunciamiento perseguido, tenía a su alcance los recursos que le concedía
la misma ley 3952 en su art. 2º. Allí se la autorizaba aun para prescindir de dicho
extremo, transcurridos los plazos y efectuado el requerimiento que ella determinaba.
Obviamente, el fallo hacía referencia a que, al haber transcurrido seis meses sin
decisión por parte de la Nación, la interesada debió recurrir al pedido de pronto
despacho, esperar tres meses y, ante la reiteración de la omisión de expedirse
expresamente, iniciar la acción judicial, con el fin de evitar el término de la
prescripción.
Esta línea jurisprudencial se mantiene en la causa “Etchegaray y Cía. c. la Nación
Argentina”58, del 13 de abril de 1948.
Otra causa que, a mi entender, adquiere relevancia por los fundamentos que la
Corte Suprema de Justicia de la Nación desarrolló es la de “Agustín M. Roca y otros c.
Nación Argentina”59, del 10 de noviembre de 1944.
En ella se afirmó que “la competencia de los jueces federales en las causas en que la
Nación es parte, es de orden público, no porque se trate del beneficio o interés de la
Nación, persona jurídica o del Derecho público, en cuanto parte, sino en virtud de una
concepción de orden público que comporte como requisito de su más perfecta integridad
y de su superior armonía la institución de una jurisdicción especial en provecho del orden
de la Nación en cuanto realidad social y política que incluye y asume a los particulares y
al Estado”.
La Corte dedujo que de esa raigambre constitucional y esa razón de fondo les llega
a los jueces federales su competencia en las causas en que la Nación es parte y, por
ende, ello debe diferenciarse de los recaudos a los que el efectivo ejercicio de su
jurisdicción pueda estar sometido en dichos casos.
Por tales razones, indicó que el reclamo administrativo previo no estaba impuesto
por aquella razón constitucional y de fondo que había determinado la competencia
federal para las demandas en que la Nación fuera parte, por lo cual debía ser
considerado un privilegio otorgado a la Administración Pública con objeto de sustraer
a la Nación, en una medida compatible con la integridad de todos los derechos, a la
instancia judicial.
Siguió diciendo el Alto Tribunal que si el juez había dado trámite a una demanda
sin que se hubiera acreditado el cumplimiento de tal requisito —el reclamo— y
aceptaba el gobierno nacional la controversia en esas condiciones, podría comportar
el incumplimiento de exigencias atinentes a las faces disciplinaria, judicial y
administrativa, pero ello no conduciría a la invalidez o nulidad de lo actuado, porque
ni la competencia del juez ni la personalidad de la Nación para actuar en juicio tenían
su fuente o raíz en el cumplimiento del mentado requisito.
Aseveró que las exigencias del reclamo administrativo previo y del previo pago de
las contribuciones, cuya justicia se cuestionaba, estaban libradas al arbitrio del
propio Poder Ejecutivo, que podía aceptar o no la controversia judicial cuando esas
exigencias no hubieran sido cumplidas, puesto que tenían su razón de ser en el
resguardo de sus atribuciones.
Reafirmó, de este modo, su doctrina de CSJN-Fallos, 191:100, donde había resuelto
que la regla solve et repete no era aplicable cuando el Fisco acepta, prescindiendo de
ella, la dilucidación judicial de las objeciones formuladas contra el tributo cuyo cobro
procura obtener. Atento a ello, por análogas razones, se entendía que no era
admisible que se invocara la ausencia del reclamo administrativo previo después de
haberse contestado la demanda.
Idéntica solución a la expuesta es reiterada por la Corte el 31 de marzo de 1948 en
la causa “Bronzina, Juan Jorge c. Fisco Nacional s/Indemnización por daños y
perjuicios”60.
Otro fallo interesante con relación al tópico que nos ocupa, es el pronunciado por la
Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “S. A. Cía. Platense de Electricidad
Siemens Schuckert c. Nación Argentina s/Amparo” 61, del 22 de febrero de 1946, donde
destacó que la resolución que disponía no dar curso a la demanda ordinaria de amparo,
mientras no se hubiera cumplido el requisito de la previa reclamación administrativa,
debía ser considerada sentencia definitiva a los efectos de admitir el recurso
extraordinario, con fundamento en la interpretación de los preceptos de las leyes 3952 y
11.634.
Insistió el tribunal en su argumentación de que el reclamo administrativo previo
era tan sólo un privilegio que debía compatibilizarse con la integridad de todos los
derechos, como ya se comentó al explicitar el caso “Agustín M. Roca y otros”.
Afirmó que por ello, y por ser inadmisibles en nuestro régimen institucional las
interpretaciones de las leyes reglamentarias del principio constitucional de propiedad
que condujeran a la privación o retardo innecesario del legítimo derecho de los
interesados a lograr la reparación del agravio patrimonial sufrido, el tribunal ya había
decidido en CSJN-Fallos, 188:196 que el requisito establecido en el art. 1º de la ley
11.634 no regía respecto de las demandas sobre indemnización de daños y perjuicios
ocasionados por un juicio de expropiación desistido por el Estado.
 Manifestó que tal doctrina conducía a resolver el caso en igual sentido, ya que
se trataba de una demanda que tendía a obtener el amparo de los derechos de
propiedad, de trabajar y comerciar, desconocidos y lesionados, según la actora,
por las resoluciones y actos administrativos que impugnaba, a los que atribuía el
resultado de limitar arbitrariamente la disponibilidad de sus bienes en forma tal
que habían de conducirle a su liquidación o ruina.
Todo ello, sin mediar juicio de expropiación ni de otra índole o indemnización
alguna.
En igual sentido, se expidió en autos “SAFE Fénix Sudamericano Cía. de Seguros c.
Nación Argentina”62.
Asimismo, merece mención la causa “Provincia de Buenos Aires c. Nación
Argentina s/Indemnización por daños y perjuicios y devolución del edificio del Casino
de Mar del Plata”63, del 12 de septiembre de 1949.
En el dictamen, el señor procurador general narró la situación de hecho que surgía
de las actuaciones administrativas, sobre la base de la cual estimaba que no existían
constancias de que el Poder Ejecutivo hubiera aún resuelto la petición formulada por
la Provincia y que motivaba el pleito.
Ponderaba, por lo demás, que no había constancias de que transcurridos los seis
meses se hubiera requerido el pronto despacho, por lo cual resultaba inocuo a los
efectos del art. 2º de la ley 3952 el presentado en un plazo menor, ya que la parte
interesada carecía de facultades para abreviar el término que la ley le acordaba al
Poder Ejecutivo para expedirse.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación entendió, al contrario de lo expresado
por el procurador general, que las leyes 3952 y 11.634 no requerían para la
reclamación administrativa previa forma determinada alguna, y que su
jurisprudencia no había impuesto otra condición más allá de aquélla que indicaba
que el reclamo versara sobre los mismos derechos que serían objeto luego de la
acción judicial, lo que en el caso ocurría.
Entendió, por ello, que con el segundo oficio, que expresamente se calificaba de
“reclamo” del anterior, la Provincia había cumplido con los recaudos de aquellas
leyes a los efectos del curso de la demanda.
Algo similar sucedió en la causa “Mariño, Edward Arturo c. Nación Argentina
s/Demanda contencioso administrativa”64, fallo de la Corte Suprema de Justicia de la
Nación del 18 de mayo de 1962.
Siguiendo los precedentes de CSJN-Fallos, 215:37 y 233:106, se postuló que la
jurisprudencia atinente a la exigencia del art. 1º de la ley 3952, modificado por la ley
11.634, de la reclamación administrativa previa a las demandas contra la Nación,
había establecido su improcedencia en los supuestos en que aquélla resultara
innecesaria, admitiendo que tal circunstancia proviniera de decretos del Poder
Ejecutivo, en cuanto de ellos se siguiera la ineficacia cierta del procedimiento.
Que tal conclusión, siguió diciendo, era compatible con el precepto legal de que se
trataba, y que si el propio Poder Ejecutivo en la reglamentación que él mismo dictara
se había excluido de conocer en las decisiones atinentes al personal policial, ya que
establecía que las instancias de reclamo podrían seguirse hasta el Ministerio del
Interior, el acto que del ministro emanaba cerraba la etapa administrativa. Por lo
tanto, consideró que imponer a la demanda contenciosa que perseguía la revisión de
ese acto administrativo la previa reclamación de la ley 3952 constituía una exigencia
ritualista de ineficacia necesaria, improcedente en los términos de su jurisprudencia.
Por último, resulta atinente destacar la causa “Josefina Bernasconi de Corti c.
Nación Argentina”65, del 12 de marzo de 1965, donde la Corte Suprema, con
disidencia del doctor Pedro Aberastury, recordó que las leyes 3952 y 11.634 eran de
aplicación a los juicios de desalojo contra la Nación. Dijo que, si bien ello había sido
con motivo de pretenderse la ejecución de las sentencias que la admitían en
contradicción con la aplicación del art. 7º de la ley 3952, no se advertía razón para
resolver otra cosa, cuando se trataba de la habilitación de la instancia, por mediar los
mismos motivos.
Señaló la existencia de las razones de interés público que fundamentaban las
limitaciones con que la Nación soberana autorizaba su enjuiciamiento ante sus
propios tribunales, por sus mismos habitantes, correspondiendo descartar la
exigencia de una igualación rigurosa con los particulares.
Añadió que el tribunal había declarado que una igualdad fundamental salvaguardaba
suficientemente la garantía mencionada, conclusión que valía respecto de la
cuestionada reclamación administrativa, reiteradamente declarada también
compatible con la integridad de los derechos.
En la disidencia planteada por el ministro doctor Pedro Aberastury se insistía en
que la jurisprudencia había eximido del cumplimiento de la exigencia del reclamo
administrativo previo en diversos casos a los que aludía, por lo cual consideraba que
correspondía examinar si debía exigirse o no el cumplimiento de tal recaudo en
ocasión de litigios que versaran sobre locaciones de inmuebles de propiedad
particular por el Estado nacional.
Sobre la base de lo dispuesto en el art. 3º, inc. k) de la ley 15.775, concluyó que el
caso debía equipararse con las excepciones que había señalado, eximiendo por lo
tanto al actor del cumplimiento del art. 1º de la ley 3952, sin que ello implicara
extender la excepción respecto del art. 7º de la ley mentada, cuya aplicación había
resuelto el tribunal aun en casos en que no rigiera la exigencia de la reclamación
administrativa previa.
La doctrina, por su parte, no fue benévola respecto de los preceptos de las leyes
3952 y 11.634.
En efecto, Spota66, si bien reconoció que tales leyes constituyeron un claro
progreso jurídico, formuló una severa crítica a la teoría subyacente en ellas sobre la
supuesta doble personalidad del Estado: la propia realidad de la vida administrativa
pone en crisis esa artificiosa separación en dos fases, ya que lo cierto es que tiene
una única personalidad.
Apuntó, con criterio que compartimos, que la separación entre el acto de imperio y
el de gestión tendía a desaparecer, y que la misma jurisprudencia había debido
hacer verdaderas pruebas de equilibrio, de las cuales raramente salió airosa cuando
enfrentó el tema.
Mi maestro, el doctor Miguel S. Marienhoff, comentando el fallo de la Corte
“Figueroa, Andrés Alejandro c. Universidad Nacional de Buenos Aires s/Desalojo” 67,
del 3 de agosto de 1962, mediante el cual se extendió a las entidades autárquicas la
aplicación del art. 7º de las leyes 3952 y 11.634, criticó agriamente la decisión del
Alto Tribunal, ya que consideró que dichas normas sólo contemplaban los supuestos
de demandas que se promovieran contra la Nación.
Agregaba el prestigioso profesor que no resultaba justificable el privilegio de la
reclamación administrativa previa, pues bastaba con que la Nación, al conocer la
demanda, evaluara su pertenencia o razonabilidad, pudiendo reconocer el derecho
del administrado, allanándose a la acción promovida, lo cual habría de evitarle
consecuencias procesales de orden económico.
Si, por el contrario, estimaba que la acción instaurada no debía prosperar,
derechamente contestaría la demanda.
A tal efecto, el doctor Marienhoff proponía que, eliminado el reclamo
administrativo previo por texto expreso, se extendiera el plazo para allanarse o
contestarse la demanda a tres meses perentorios, y que se eximiera de costas a la
Nación en el supuesto de allanamiento68.
Juan Francisco Linares también se expidió sobre la ley de demandas contra la
Nación, afirmando que su aplicación debía ser considerada restrictivamente, ya que
resultaba una evidente injusticia hacer regir sus preceptos en una extensión
universal69.
 Repara Linares, siguiendo a Gordillo 70, en una serie de casos en los que la justicia
federal no había exigido el reclamo administrativo previo, postura que señalaba
como adecuada, en tanto que si la ley no era suficientemente clara, específica ni
precisa, los jueces estaban facultados para restringir su extensión según la justicia lo
exigiera.

§ 9. LAS SENTENCIAS MERAMENTE DECLARATIVAS EN LOS JUICIOS CONTRA LA NACION.

— Como se puso de manifiesto en el parágrafo anterior, el art. 7º de la ley 3952,
mantenido en la reforma producida por la ley 11.634, estableció que las sentencias
condenatorias contra la Nación tenían un mero alcance declaratorio, limitándose al
reconocimiento del derecho pretendido.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se expidió por primera vez con respecto
al mentado art. 7º de la ley 3952 el 27 de septiembre de 1904 71, expresando que en
caso de denegación del derecho controvertido por parte del Poder Ejecutivo, la ley
citada había dado jurisdicción a la justicia federal al solo efecto de declarar el
derecho cuestionado.
Invocando tal precedente, volvió a manifestarse el 2 de marzo de 1918
entendiendo que dentro de lo preceptuado por la ley 3952 no correspondía dictar
emplazamientos contra la Nación a fin de que cumpliera sentencias, que en el caso
no desconocía, y que en lo correspondiente dependía de decisiones del órgano
legislativo y de trámites administrativos indispensables72.
Sobre la base de dicha argumentación se pronunció el Alto Tribunal en la causa “Doña
Margarita Ourubia de Pinto c. Gobierno Nacional por reivindicación s/Cumplimiento de
sentencia”73 con fecha 7 de septiembre de 1918.
Singular relieve adquiere, a mi entender, la decisión en votación dividida que
adoptó la Corte Suprema de Justicia de la Nación en la causa “Don Eliseo F. Roselli c.
Fisco de la Provincia de Buenos Aires s/Levantamiento de embargo”74, del 5 de
diciembre de 1934, donde se estableció claramente la diferencia entre la situación de
las provincias y municipalidades, a las que se podía ejecutar por el incumplimiento
de sus obligaciones y embargárseles sus bienes, y el gobierno nacional, amparado
por la ley 3952.
En cuanto al fondo de la cuestión, se trataba de saber si el ejecutante, fundado en
un decreto del gobierno de la provincia de Buenos Aires, que le reconocía el derecho
a que se le devolvieran aportes hechos a la Caja de Jubilaciones por un monto de $
3.643,45 en moneda nacional, había podido embargar los fondos que dicho gobierno
tenía depositados en el banco provincial por concepto de rentas generales previstas
y afectadas a los servicios del presupuesto general de la Administración.
El representante de la Provincia sostuvo el pedido de levantamiento de embargo,
en el cual los fondos cautelados formaban parte de la renta del Estado provincial,
que, como tal, estaba afectada a un servicio público cuyo funcionamiento no podía
interrumpirse o resentirse por ninguna voluntad extraña al órgano legislativo
provincial.
La postura mayoritaria del tribunal fue la encarnada por los ministros doctores
Repetto, Linares y Nazar Anchorena, quienes, frente a las expresiones precedentes
del representante provincial, recordaron que la renta pública de un Estado podía
provenir de impuestos o de otras fuentes de recursos de diversa naturaleza, y que,
atento a lo dispuesto por el art. 42 del Cód. Civil, en principio las provincias, en su
carácter de personas jurídicas, eran pasibles de la acción que sus acreedores
pudieran ejercitar contra ellas y su patrimonio, y que sus bienes eran embargables.
Recordaron que la doctrina y la jurisprudencia habían creado una excepción a
favor de los estados y municipalidades: que sus rentas o recursos no podían ser
embargados ni ejecutados en la medida en que pudieran ser indispensables para su
vida y regular funcionamiento.
 Trajeron a colación que la ley 3952, muy posterior a la vigencia del Código Civil,
había establecido otra excepción, pero únicamente en favor del gobierno federal, al
disponer que las decisiones que pronunciaran los jueces no tendrían carácter sino
meramente declarativo. Señalaron que esta excepción sentaba un principio que
coincidía con la doctrina francesa preconizada, entre otros, por Jéze.
Discurrieron sobre tal doctrina, que, consideraron, poseía sólidos fundamentos pero
encontraba un obstáculo insalvable en el art. 42 del Cód. Civil.
Aseveraron que, atento a lo prescripto por la ley y lo establecido por la
jurisprudencia del tribunal, con respecto a que las provincias y municipalidades
podían ser ejecutadas por el incumplimiento de sus obligaciones y se les podían
embargar sus bienes, a despecho de cualquier disposición en contrario que sus
cuerpos deliberativos tomaran, correspondía a los jueces resolver en cada caso que
se presentara qué rentas o recursos debían embargarse, siempre teniendo en cuenta
que, al ser entidades necesarias del Derecho público, no podían ser privadas de
aquellos cuya falta pudiera perturbar su vida y desarrollo.
Por ello decidieron que, de acuerdo con el origen del crédito y su insignificancia, no
se percibía que pudiera perturbarse la vida regular de la Provincia, y que lo contrario
significaría la anulación del derecho que acordaba el art. 42 del Código Civil.
Postularon, asimismo, que sustraerse a la acción de su acreedor, enriqueciéndose
a su costa, repugnaba todo principio de justicia.

La disidencia se formalizó con el voto de los doctores Sagarna y Pera, quienes

sostuvieron que:
a) No correspondía el embargo de dineros provenientes de impuestos y rentas
públicas, porque ellos estaban destinados al sostenimiento de la Administración
y demás servicios, que podrían verse entorpecidos o paralizados.
b) La inembargabilidad de tales fondos resultaba, entonces, de principios de Derecho
público.
c) La ley 3952, en su art. 7º, establecía el alcance meramente declaratorio de las
sentencias contra la Nación, que tendría una preferencia inexplicable con
respecto a las demás entidades autónomas del Derecho público, a menos que
se reconociera para todas ellas el principio de la inembargabilidad de dichos
recursos.
d) El examen de los presupuestos sancionados por las provincias en ejercicio de
sus facultades constitucionales, con respecto a la conveniencia o
inconveniencia, justicia o injusticia del destino de los fondos provenientes de las
rentas públicas, suponía una injerencia en el manejo interno de su
Administración, que estaba librado exclusivamente a la discreción de sus
poderes locales.

Posteriormente, con fecha 24 de junio de 1936, la Corte Suprema, en la causa “La

Italia Cía. de Seguros c. la Nación”75, reiteró que el procedimiento de apremio no
podía seguirse contra la Nación, se tratara de sentencias judiciales o, como en el
caso, de un laudo arbitral, pues tales decisiones sólo tenían carácter meramente
declaratorio, limitándose al simple reconocimiento del derecho que se pretendía,
como lo disponía el art. 7º de la ley 3952. Esta postura también fue adoptada por el
Alto Tribunal en la causa “Nación Argentina c. Bautista N. Zumalacarreguí”76, del 7
de agosto de 1942. Allí se manifestó que no correspondía dictar emplazamiento
contra la Nación, ante los preceptos de la Constitución que atribuían al Poder
Legislativo y sólo a él la facultad de crear recursos, arreglar el pago de las deudas del
Estado y determinar, en general, el destino de las rentas que aquéllos produjeran —
arts. 17, ap. 3º; 67, incs. 1º a 8º; 86, inc. 13, Const. Nacional, según numeración
anterior a la reforma de 1994—.
Otro fallo relevante fue el planteado en el caso “Nación Argentina c. Domingo Bianchi y
otros”77, del 13 de marzo de 1940, donde la Corte Suprema expresó que en diversos
casos, si bien no de expropiación, había admitido la validez del art. 7º de la ley 3952 y
había resuelto que no correspondía dictar emplazamientos contra la Nación, atento a los
preceptos de la Constitución mencionados en el párrafo precedente. Agregó que esa
negativa también podría fundarse en la buena marcha de los poderes públicos y en la
independencia que ellos necesitaban en el ejercicio de sus funciones, pero aclaró que
tales fundamentos perdían toda su fuerza en los casos de expropiación de bienes, ya que
el Congreso determinaba los recursos con los cuales debería pagarse la indemnización
correspondiente. Añadió que ningún principio constitucional se oponía a que en tales
casos la sentencia que estableciera la compensación pudiera hacerse efectiva sobre los
fondos destinados por el Congreso.
Afirmó que el art. 7º de la ley 3952 se refería tanto a los casos en que la Nación
era parte demandada como a aquellos en que era actora, punto que fue aclarado en
la discusión producida en la Cámara de Senadores78.
Apuntó la Corte Suprema con precisión que cuando el derecho de propiedad de
los particulares cede ante los grandes fines del Estado, el derecho común recobra
todo su imperio para reglar, por una parte, las formas de la transferencia de la
propiedad y su contenido, y, por otra, las particularidades y naturaleza de la
obligación constituida por el precio y de la indemnización. Por ende, sostuvo que
resultaba inaplicable el art. 7º de la ley 3952 al caso de autos.
El criterio asentado en la causa comentada precedentemente se reforzó en el
pronunciamiento del 13 de julio de 1950, en autos “Nación Argentina c. Enrique A.
Hugentobler s/Expropiación”79, en la cual quedó en claro que el art. 7º de la ley 3952
no era aplicable en los casos de expropiación, por lo que procedía fijar el plazo dentro
del cual la Nación debía pagar al dueño del bien expropiado la indemnización que le
correspondía.
Así también lo puso de relieve en su fallo del 24 de septiembre de 1958, en la
causa “Ministerio de Marina c. Olivera, Ramón s/Expropiación” 80, al señalar que la
regla del art. 7º de la ley 3952 no impedía, de acuerdo con sus precedentes, la
ejecución de las sentencias dictadas en juicio de expropiación, atento a que, con
arreglo al art. 17 de la Const. Nacional, la expropiación debía ser previamente
indemnizada, cláusula que quedaría desvirtuada mediante el desapoderamiento que
por razones de urgencia la ley admitía, si la oportunidad de la indemnización fijada
por la sentencia de la causa quedaba librada a la determinación del expropiador.
Pueden verse, asimismo, las sentencias del Alto Tribunal en las causas “Nación
Argentina c. Mario E. Colombo s/Expropiación” 81 y “Nación Argentina c. S. R. L.
Carmelo Novello e hijo s/Expropiación”82 de fechas 31 de mayo de 1961 y 23 de
octubre de 1961, respectivamente.
Merece destacarse también, con relación al tópico en análisis, otra serie de fallos
de la Corte Suprema de Justicia de la Nación sobre causas referidas al desalojo de
inmuebles locados por la Nación.
Uno de ellos, entre los más singulares, es el pronunciamiento que se efectuó en
autos “Figueroa, Andrés Alejandro c. Universidad Nacional de Buenos Aires
s/Desalojo”83. Comenzó alegando que el precepto del art. 7º de la ley 3952
encontraba fundamento en las cláusulas constitucionales que acordaban al órgano
legislativo la facultad de crear recursos y determinar el destino de las rentas
públicas, como también en las exigencias propias de la buena marcha de los poderes
y su independencia en el ejercicio de sus funciones, y que, si bien había sido doctrina
del tribunal que las normas que regían los procedimientos en causas contra la Nación
no debían sin más extenderse a los juicios con las reparticiones autárquicas, tal
principio no desconocía la pertinencia de la aplicación de los preceptos que
estrictamente requerían el resguardo de las atribuciones constitucionales de los otros
poderes y la efectividad del cumplimiento de sus funciones.
De allí se desprende que, a los fines del art. 7º de la ley 3952 y su aplicación al
caso —desalojo de un inmueble donde funcionaban institutos de la Universidad
Nacional de Buenos Aires—, correspondía distinguir entre las reparticiones
autárquicas y las que cumplen funciones específicamente estatales.
En ese orden de ideas, el Alto Tribunal entendió que la autarquía de las
universidades nacionales no empecía al carácter de la función que ellas cumplían,
atinente a la atención y al progreso de la instrucción pública y de la ilustración en
general que mencionaba el inc. 16 del art. 67 de la Const. Nacional (numeración
anterior a la reforma constitucional de 1994), por lo que, entendiendo que en cuanto
a ellas privaba la necesidad de la atención de la buena marcha de la función pública,
que también tutelaba el art. 7º de la ley 3952, dicha autarquía de las universidades
nacionales establecida con vistas a perfeccionar, por su intermedio, la acción de
gobierno, no debía llevar a consecuencias contrarias a su objeto. Puso de relieve que
la conclusión a la que había arribado no importaba desconocimiento de los derechos
individuales, particularmente del de propiedad; sólo quería decir que para el
cumplimiento de la sentencia judicial del caso deben disponerse las medidas
correspondientes por la misma autoridad universitaria, con toda la diligencia que
permitiera la preservación de las labores que se atendían en el inmueble arrendado,
lo que, por otra parte, no descartaba una ulterior intervención judicial en caso de una
dilación irrazonable en el acatamiento del fallo84.
En el mismo sentido se pronunció la Corte Suprema el 21 de junio de 1965 en la
causa “Olga Noemí Impini de Cordara c. Administración General de Obras Sanitarias
de la Nación s/Desalojo”85, donde a los argumentos expuestos en los autos
“Figueroa” agregó que la subsistencia de la facultad judicial de intervención en caso
de dilación irrazonable en el cumplimiento del fallo no era susceptible de actualizarse
sin previo debate formal del punto, que, por lo demás, y según su naturaleza, no
estaba limitado al mero curso del tiempo.
Debe dejarse constancia de la disidencia planteada por el ministro doctor Carlos
Juan Zavala Rodríguez, quien, si bien coincidió con los fundamentos de la mayoría en
cuanto a la aplicación, en principio, del art. 7º de la ley 3952 en los juicios de
desalojo contra la Nación o reparticiones autárquicas que cumplieran funciones
estatales, disintió, en cambio, de la conclusión de que la dilación irrazonable que en
el fallo se dejaba a salvo no fuera susceptible de actualización sin previo debate
formal del punto. Advirtió que, en su concepto, era en el mismo expediente que
podía pedirse y obtenerse que se hiciera efectivo el desalojo al vencimiento del
término, sin perjuicio de las cuestiones que pudiera alegar y demostrar la
demandada.
Siguió diciendo que el Estado o las instituciones autárquicas comprendidas en el
mero efecto declarativo del fallo (art. 7º, ley 3952) debían plantear y probar en los
mismos autos de desalojo, con la debida anticipación, los hechos que impedían la
ejecución inmediata de la sentencia de desalojo, y si no lo hacían, no cabía obligar a
la contraparte a realizar por su cuenta indagaciones o trámites que la perjudicaran y
demoraran la obtención de los resultados y efecto de la sentencia firme.
Finalmente, hizo notar que el fallo había concedido un plazo de ciento veinte días para
el desalojo y tras haber transcurrido más de dos años desde la sentencia de primera
instancia, y más de un año desde la de Alzada, sin que la Administración de Obras
Sanitarias realizara ningún pedido, no había razón legal para retardar la ejecución de
la sentencia. Comparto en un todo la disidencia en el caso concreto.
Otra de las causas que debe arrimarse al análisis es la del 18 de octubre de
1965, en autos “Ardigó, Ferruccio y Ardigó, Juana Bazano de (sucesiones) c.
Gobierno de la Nación (Secretaría de Guerra del Ministerio de Defensa Nacional)
s/Desalojo”86, donde la Corte fundó su decisión en los precedentes “Impini de
Cordara” y “Bernasconi de Corti”.
 Refirió que, en lo que concierne a la aplicación de lo dispuesto por el art. 7º de la
ley 3952 a los juicios de desalojo contra el Estado nacional, respecto de los locales
que ocuparan sus oficinas con fines de cumplimiento de funciones estatales
específicas, tal como ocurría en la especie en el distrito militar nº 35, con asiento en
Cañada de Gómez, provincia de Santa Fe, el tribunal había establecido
reiteradamente que, siendo manifiesta la necesidad de atender la buena marcha de
la función pública que tutelaba el art. 7º de la ley 3952, correspondía el
reconocimiento del carácter declarativo de los pronunciamientos judiciales en tales
supuestos.
Afirmó, en obvia respuesta a la postura disidente del ministro doctor Carlos Juan
Zavala Rodríguez en la causa “Impini de Cordara”, que refiriéramos en párrafos
precedentes, que ese carácter declarativo no se modificaba, aunque la sentencia
contuviera un término para la desocupación del inmueble, so color de la
razonabilidad del plazo acordado. El doctor Zavala Rodríguez no firmó el
pronunciamiento que comentamos.
Dos meses después, el 29 de diciembre de 1965, la Corte Suprema se pronunció
en votación dividida en la causa “Novaro de Lanús, Noemí y otros c. la Nación
s/Desalojo”87. Expresaron la mayoría los señores ministros doctores Aristóbulo Aráoz
de Lamadrid, Ricardo Colombres, Esteban Imaz y Amílcar Mercader, sobre la base de
los mismos fundamentos que ya se han venido señalando en las causas
precedentemente anotadas, a saber:
a) Aplicación del art. 7º de la ley 3952 en el trámite judicial de desalojo de
inmuebles locados por el Estado nacional con fines de funciones estatales.
b) Disponerse por la propia autoridad demandada la diligencia necesaria para
proceder al desalojo, en tanto así lo permitiera la preservación de las tareas que
se cumplieran en el inmueble arrendado.
c) Aunque el fallo contuviera un término para la desocupación, el carácter
declarativo de los pronunciamientos judiciales impedía requerir al vencimiento
de dicho plazo la entrega del inmueble dado en arriendo, so color de la
razonabilidad del lapso acordado.

Precisó, además, que si bien el tribunal había admitido una posible intervención
judicial ulterior a la sentencia en casos de una dilación irrazonable en el acatamiento
del fallo, también había establecido que tal intervención no era posible sin un previo
debate formal sobre el punto, que no se agotaba en el mero transcurrir del tiempo, y
que en el caso no se había dado, pues la intimación al Estado nacional para que
manifestara la fecha de desocupación bajo apercibimiento de ser fijada de oficio no
configuraba dicho debate.
En la causa obraron dos disidencias. La primera fue la del ministro doctor Pedro
Aberastury, quien la fincó en las constancias de la causa. Aseveró que frente a una
sentencia de desalojo firme, dictada pasados ya cuatro años, no resultaba
impertinente dilucidar si se estaba frente al caso previsto para la debida intervención
judicial en orden al acatamiento del fallo.
Sostuvo que la intimación que se cuestionaba otorgaba a la autoridad
administrativa la oportunidad para exponer sus consideraciones sobre una situación
que había debido contemplar desde que fue condenada a devolver la finca
(septiembre de 1961).
Puso de manifiesto que su postura sólo trataba de armonizar los altos intereses
públicos y los derechos individuales comprometidos en el juicio.
En parecidos términos se expidió en su voto disidente el ministro doctor Carlos
Juan Zavala Rodríguez, quien resaltó las singularidades del caso y consideró que
frente a ellas no resultaba de manera alguna abusiva o irrazonable la medida de
intimación dictada que buscaba concretar el desalojo, descartando mayores
dilaciones.
Dejo constancia de mi adhesión a ambas disidencias.
Con una nueva composición, la Corte Suprema de Justicia de la Nación volvió a
tener un caso similar al de Novaro de Lanús. El pronunciamiento es del 7 de
septiembre de 1966, en los autos “Pietranera, Josefa y otros c. Gobierno de la
Nación s/Desalojo”88.
El tribunal adujo que en su nueva integración había de replantearse el problema y
la doctrina que informaba el caso “Novaro de Lanús”.
Para ello, partió afirmando que la regla del art. 7º de la ley 3952 había de
entenderse en su cabal significado, que no era otro que evitar que la Administración
Pública pudiera verse colocada, por efecto de un mandato judicial perentorio, en la
situación de no poder satisfacer el requerimiento por no tener fondos previstos en el
presupuesto para tal fin, o en la de perturbar su marcha normal.
Consideró que desde ese punto de vista la norma aludida era razonable, pero ello
en ningún modo significaba una suerte de autorización al Estado para no cumplir las
sentencias judiciales, pues importaría que el Estado se colocara fuera del orden
jurídico, cuando, por el contrario, era precisamente el que debía velar con mayor
ahínco por su respeto.
Destacó la legitimidad de arbitrar una prudente medida destinada a hacer
cumplir la sentencia, ya que otra interpretación sobre el art. 7º de la ley 3952
conduciría a poner la norma en colisión con la garantía constitucional de la
propiedad. Postuló que si se había dispuesto por sentencia firme el desalojo del
inmueble ocupado por el Estado, la prolongación sine die de tal ocupación sin
derecho vendría a ser una suerte de expropiación sin indemnización o, cuanto
menos, una traba esencial al ejercicio del derecho de propiedad. Puso de relieve
que ha transcurrido un plazo extenso sin que la sentencia se hubiera cumplido
(poco más de un año, agrego por mi parte).
Terminó afirmando que la intimación cuestionada resultaba prudente, ya que no
fijaba plazo de cumplimiento, sino que requería que el gobierno nacional manifestara
en qué fecha iba a desalojar el inmueble, con lo que el Estado quedaba en
condiciones para tomarse el plazo razonable que correspondiera. En cuanto a la
advertencia final de que en caso de silencio el plazo de desalojo sería fijado
judicialmente, ponderó la Corte que no era sino el corolario lógico de la potestad de
los jueces de hacer cumplir sus decisiones en defensa del imperio del Derecho.
El fallo “Pietranera” alcanzó una importante repercusión, y considero que la
decisión que allí se adoptó encuadra perfectamente en ese delicado equilibrio que
debe darse entre autoridad y libertad, los intereses individuales y los intereses
generales.
Sobre los parámetros asentados en “Pietranera” discurrió, ya sin problemas, en el
fuero federal contencioso administrativo, el arduo tema del carácter meramente
declaratorio de las sentencias contra el Estado.
En todo el lapso de mi desempeño como secretario, juez de primera instancia y
juez de Cámara en ese fuero (entre 1974 y 1983) se aplicó la solución brindada en el
caso “Pietranera”.

Sin fijarse plazo alguno en la sentencia para su cumplimiento, en los casos de

condena al Estado nacional, el mecanismo implementado se desarrollaba de la
siguiente manera:
a) Una vez notificada la sentencia, la parte vencedora solicitaba que se librara
oficio al Estado nacional para que expresara en qué tiempo cumplimentaría la
sentencia dictada.
b) El juzgado ordenaba el libramiento de oficio en el sentido indicado, bajo
 apercibimiento de que si en el término fijado no contestare —normalmente
cinco días—, el plazo sería establecido por el juzgado.

Según mi experiencia concreta, debo afirmar que en muy contados asuntos

existieron dificultades. Por lo general, la Administración Pública contestaba en plazo
fijando, casi siempre, el del cumplimiento de la sentencia dentro de los treinta días.
Cuando la condena era pagar una suma de dinero de gran magnitud, en pocas
ocasiones que recuerde el plazo que planteaba para el cumplimiento se extendía a
cuarenta y cinco días.
En aquellos expedientes en que la Administración no contestaba, se hacía
efectivo el apercibimiento, fijándose el término para satisfacer lo resuelto en el
fallo por el juzgado, el cual razonablemente se determinaba de conformidad con
las características de la obligación que pesaba sobre la Administración; plazos
que según dichas circunstancias podían oscilar entre diez y treinta días.
Vencidos los plazos, tanto el propuesto por la Administración como el fijado por el
juzgado, no satisfaciéndose el mandato judicial, si la obligación era dar una suma de
dinero, se libraba oficio de embargo sobre las cuentas que en el Banco de la Nación
Argentina poseyere la repartición condenada.
En caso de no tratarse de dar sumas de dinero —por ejemplo, reincorporación
de un agente de la Administración—, se intimaba al cumplimiento de la sentencia
en un plazo breve y perentorio, cinco o diez días, bajo apercibimiento de pasar
las actuaciones al fuero penal por desobediencia de una decisión judicial.
En algunos casos embargué las cuentas de ciertos organismos, y sólo en dos llegué a
ordenar el pase de actuaciones al fuero penal, lo que me permite afirmar que las
consecuencias desprendidas del fallo “Pietranera” fueron altamente beneficiosas para el
robustecimiento de nuestro Estado de Derecho89.
Como colofón del punto, puede señalarse que la doctrina, por su parte, fue
severamente crítica con relación al art. 7º de la ley 3952.
Así, Alberto Spota90, expresó que el mero alcance declaratorio de las sentencias
condenatorias contra la Nación era una norma que mal armonizaba con el concepto
del Estado de Justicia, ya que para amparar la marcha de los servicios públicos
resultaba suficiente el concepto de inembargabilidad de los bienes del dominio
público estatal.
El maestro Marienhoff predicó, por su lado, que la norma del art. 7º de la ley 3952
debía ser abrogada, modificándose en tal sentido la ley por constituir una verdadera
injusticia, como una violación al principio de igualdad de tratamiento y como una
negación del derecho de los administrados91.
Sintetizando, la mayoría de la doctrina ha opinado que el privilegio del art. 7º de la ley
3952 es írrito o un anacronismo92.
Mi opinión, por el contrario, como ya lo he puesto de relieve, condice más bien con
el criterio de la Corte Suprema expuesto en el caso “Pietranera”, que consideró
razonable el art. 7º de la ley 3952, rectamente interpretado, en el sentido de no
desvincular a la Administración del mesurado ejercicio del poder de los jueces,
evitando de tal forma colocarla fuera del orden jurídico.

§ 10. LAS LEYES 19.549 Y 21.686.— Entramos, ahora sí, en historia reciente, ya

que ambas leyes presiden estos últimos treinta años (1972-2002).
Resulta copiosa la bibliografía y la jurisprudencia que se han desplegado sobre
ellas, por lo que solamente me he de permitir algunas reflexiones, evitando así
extenderme en un ámbito teórico largamente transitado.
Como ya tuve oportunidad de manifestarlo al cumplirse diez años de la vigencia
de la ley 19.54993, su sanción enriqueció el Derecho administrativo argentino en su
evolución y desarrollo al lograrse un cuerpo normativo orgánico que permitiría
superar, en el orden nacional, un vacío que dificultaba severamente la actuación
ante la Administración Pública nacional, como también su propio desenvolvimiento.
Merece nuevamente aclararse que al ser la Nación Argentina un Estado
federal, las provincias, dentro de su poder no delegado en la Nación,
prontamente y con sabiduría, estructuraron un sistema legal propio tanto en
materia de procedimientos administrativos como con relación al contencioso
administrativo o proceso administrativo. Resulta inexplicable que en el ámbito
nacional no se hubiera abordado el tema 94 y se hubiera demorado tanto para
llegar a una legislación al respecto, sin perjuicio de que todavía hoy no se posee
un código procesal administrativo o contencioso administrativo, a pesar de la
reiteración de proyectos en tal sentido.
La Ley Nacional de Procedimientos Administrativos (LNPA) no se limita al simple
aspecto formal de la acción administrativa; prueba de ello es su Título III, que
consagra los requisitos esenciales del acto administrativo, patentizando una
combinación adecuada entre los requerimientos de la práctica y la necesaria
dogmática administrativa.
La doctrina ha podido así trascender el campo meramente teórico para penetrar el
Derecho positivo, como el de los requisitos y caracteres del acto administrativo, sus
vicios y nulidades, fortificando asimismo las garantías al particular, que asistía inerte
a un ignoto procedimiento caracterizado, hasta el tiempo de darse a luz la ley
19.549, por la reserva y el silencio95.
Por vía del decr.-regl. 1759/72 —según reformas introducidas por decr. 1883/91—
se reguló el sistema de los recursos administrativos, remedios para impugnar los
actos administrativos de alcance particular lesivos de los derechos subjetivos o
intereses legítimos de quien es parte en el procedimiento.
Reitero con énfasis que el advenimiento de las leyes en análisis y su reglamento
vinieron a llenar una necesidad imprescindible dentro del marco jurídico
administrativo nacional, con lo cual se dio un paso vital más en la larga marcha para
encontrar el justo equilibrio entre autoridad y libertad, entre los intereses generales
que la Administración debe gestionar y los individuales que el ciudadano posee y
deben reconocérsele.
No puede ni debe ser mi propósito, atento al tema en tratamiento, hacer un
análisis del conjunto de las normas. Me referiré únicamente al Título IV de la Ley
Nacional de Procedimientos Administrativos, en cuanto regula la impugnación
judicial de actos administrativos.
Ceñido, entonces, a ese limitado contexto, conviene formular ciertas liminares
puntualizaciones. Tanto el vocablo “procedimiento” como “proceso” provienen de la
palabra latina procedere, que significa “ir o marchar hacia adelante”, por lo que
ambos pueden utilizarse indistintamente. Empero, en el Derecho administrativo
argentino, por razones de mayor precisión metodológica, la palabra “procedimiento”
se requiere para el avance dentro del cauce formal de la función administrativa, es
decir, los pasos por cumplimentar en la propia sede administrativa, mientras que la
expresión “proceso” se reserva para aquella marcha que se efectúa en sede
judicial96.
Si ello es así, la pregunta para formularse es por qué en una ley de procedimientos
se han insertado normas que están referidas nítidamente al proceso administrativo.
Como bien señala Muñoz97, frente a la ausencia de un código contencioso
administrativo que regule la materia, la ley 19.549, proyectada por los doctores
Cozzi, Young y Escola, tuvo el tino de insertar unos pocos artículos (23 a 27) que
establecieran las circunstancias en que un acto administrativo, ya sea de alcance
individual o general, podría ser impugnado judicialmente.
Precisando entonces tales estipulaciones, podemos decir que, en cuanto al acto de
alcance particular (art. 23, ley 19.549), son:
 a) Acto definitivo, es decir, aquel que resuelve la cuestión de fondo planteada
o que, sin serlo, impida totalmente la prosecución del trámite —caducidad
del procedimiento, art. 1º, inc. a), ap. 9º—.
b) A cuyo respecto se haya agotado la vía administrativa, lo que se logra con la
interposición del recurso jerárquico (arts. 89 a 93, decr. 1759/72, t. o. 1991
según reformas introducidas por decr. 1883/91).
c) En caso de silencio (art. 10 de la ley 19.549); vías de hecho (art. 9º de la ley
19.549).
Con respecto al acto de contenido general, el art. 24 de la ley 19.549 contempla la
impugnación directa e indirecta del acto de ese alcance.
Así, el inc. a) regula la impugnación directa del acto de alcance general sin que
resulte necesaria la existencia de un acto individual de aplicación del reglamento.
Su procedencia estará dada en la medida en que el acto afecte derechos
subjetivos del administrado en forma cierta e inminente, se haya formulado
reclamo ante la autoridad que dictó el acto y el resultado fuere adverso, o se
configure el silencio del art. 10 de la LNPA. Concretada cualquiera de tales
circunstancias, el interesado tendrá expedita la vía judicial. El reclamo que se
exige no está determinado ni por la ley ni por el reglamento. No surge norma
alguna que lo contemple, y no existen plazos ni para su interposición ni para su
resolución repasados los textos de la ley 19.549 y su decr.-regl. 1759/72, t. o.
1991 según reformas introducidas por decr. 1883/91.
De allí que este reclamo debe considerarse un reclamo específico o impropio,
singular, destinado a impugnar actos de contenido general, que carece de plazos
tanto para interponerlo como para resolverlo.
Con relación a la impugnación indirecta del acto de alcance general que emana del
inc. b) del art. 24 de la ley 19.549, ésta se conecta con el acto administrativo de
aplicación, que es ya un acto administrativo de alcance individual que devendrá
cuestionado por los vicios que tienen origen en el acto general, por lo que debemos
remitirnos a las prescripciones del art. 23.
Para impugnarlo judicialmente, resultará requisito previo agotar la vía
administrativa frente al acto definitivo que vulnere el derecho subjetivo del
compareciente a través del recurso jerárquico, como ya puntualizamos.
Por su parte, el art. 25 de la LNPA establece los plazos que deben respetarse para
acceder a la instancia judicial, ya sea por vía de acción o por vía de recurso judicial.
En efecto, el artículo en análisis establece plazos distintos. Si es por la vía general
de la acción, la demanda debe residenciarse dentro del plazo de noventa días hábiles
judiciales, mientras que para el caso del recurso judicial, que es excepcional, el plazo
será de treinta días hábiles judiciales, salvo que exista una norma que consagre un
plazo diferente.
El incumplimiento de estos plazos, que son perentorios, obsta a la habilitación de
la instancia judicial.
La ley de emergencia 25.344, en su art. 12 —al reformar el art. 31 de la ley 19.549
—, en forma complementaria, además, exige a los jueces no dar curso a las
demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y 30 de la LNPA sin comprobar de oficio
en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los
plazos previstos en el art. 25 antes aludido.
Los plazos precedentemente consignados no serán de aplicación en caso de
silencio (art. 10, ley 19.549) o en aquellos otros en que el Estado o sus entes
autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que correspondiere en materia de
prescripción.
Con las modificaciones introducidas por la ley 21.686, los arts. 30, 31 y 32
establecieron que el Estado nacional no podrá ser demandado judicialmente sin
previo reclamo administrativo dirigido al ministerio que corresponda 98, salvo cuando
se trate de la impugnación judicial de actos administrativos de alcance particular o
general, es decir, los supuestos de los arts. 23 y 24 sobre los cuales ya nos hemos
expedido.
Pone de resalto el cumplimiento del principio de congruencia entre lo expuesto en
el reclamo y lo que se expondrá en una eventual demanda judicial, poniendo en
cabeza del Poder Ejecutivo su resolución, salvo que mediare delegación de esa
facultad.
Para aumentar la confusión en cuanto al sistema que debe regir la impugnación
judicial, dispone que, recurrido un acto en todas las instancias administrativas
pertinentes, las cuestiones planteadas y resueltas expresamente en esa vía por la
última instancia no podrán reiterarse por conducto del reclamo; pero sí podrán
reiterarse las no planteadas y resueltas y las planteadas pero no resueltas. No se fija
plazo para la interposición del reclamo.
A su vez, el art. 31 estipula el plazo para pronunciarse sobre el reclamo, el cual fija en
noventa días contados a partir de su interposición. Vencido dicho plazo sin resolución, el
interesado deberá requerir el pronto despacho, y si transcurrieren otros cuarenta y cinco
días, podrá iniciarse la demanda.
No se establece un plazo específico ni se remite al art. 25 de la ley, como
correspondería atento a que la decisión del reclamo se plasmará en un acto
administrativo.
Ello le permite afirmar que la acción o recurso judicial puede iniciarse en cualquier
momento, sin perjuicio de tenerse en cuenta los límites temporales en materia de
prescripción.
Más allá del énfasis puesto en el art. 30 al decir que el Estado nacional no podrá
ser demandado sin el requisito del previo reclamo administrativo, en el art. 32 fija
una serie de excepciones a tal principio general en sus diferentes incisos.
Así, establece que no ha de mediar la interposición del reclamo previo cuando un
acto dictado de oficio pudiera ser ejecutado antes de que transcurrieren los plazos
del art. 31, y también en aquellas circunstancias en que antes de dictarse de oficio
un acto por el Poder Ejecutivo el administrado se hubiera presentado expresando su
pretensión en sentido contrario.
La pregunta que hay que formularse es: ¿a qué tipo de acto se refiere? La ley, en
todos sus artículos anteriores, viene extendiéndose sobre los actos administrativos,
tanto de alcance individual como general. No menciona otro tipo de acto, por lo
tanto, la incógnita ha de mantenerse.
Tampoco se hará necesaria la exigencia del reclamo cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir
un gravamen pagado indebidamente.
b) Se reclamaren daños y perjuicios contra el Estado o se intentare una acción
de desalojo contra él o una acción que no tramite por vía ordinaria.
c) Mediare una clara conducta del Estado que haga presumir la ineficacia cierta
del procedimiento, transformando el reclamo previo en un ritualismo inútil.
d) Se demandare a un ente autárquico o una empresa del Estado, una sociedad
mixta o de economía mixta, o una sociedad anónima con participación estatal
mayoritaria o las sociedades del Estado, o un ente descentralizado con
facultades para estar en juicio.

Como se desprende del contexto comentado, ha de deducirse que resulta

intrincado imaginar en qué casos debe regir este reclamo administrativo previo que
con obstinación se resiste a retirarse.
En efecto, si no procede contra los actos administrativos de alcance individual ni
los de alcance general, que son los modos ordinarios y corrientes a través de los
cuales se expresa la voluntad de la Administración, y si tampoco es necesario en los
casos de silencio ni de las vías de hecho, expresamente consignados en el art. 23,
hemos de concluir que hay que escudriñar con empeño con qué finalidad
mantenemos el instituto del reclamo previo.
En cuanto a la amplitud o restricción de los comportamientos de la Administración
que estarían alcanzados por la obligación de cumplimentar el requisito del previo
reclamo administrativo, la doctrina no es pacífica.
Mi convicción se acerca más al destierro final de este añejo instituto, que en su
momento se constituyó en un positivo avance (leyes 3952 y 11.634), pero que hoy
sólo sirve para enrarecer y confundir el sistema de la impugnación judicial de los
actos administrativos99.
Si he de apartarme de la tajante afirmación que he expuesto, mi pensamiento
acompaña a aquellos autores que observan la vía del reclamo como restringida a
muy escasos supuestos, y que trata sobre casos diferentes de los expresamente
considerados por los arts. 23 y 24 de la ley 19.549100.
Finalmente, he de reseñar las últimas reformas que a los arts. 30 a 32 se han
introducido según el texto del art. 12 de la ley 25.344 de Emergencia Económico-
Financiera101:
Art. 30. El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de
la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate
de los supuestos de los arts. 23 y 24. El reclamo versará sobre los mismos hechos y
derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y que será resuelto por
las autoridades citadas.
Art. 31. El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los
noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto
despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la
demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos
previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de
prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por
razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los
plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte
(120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los arts. 23, 24 y
30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos
establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el art. 25 y en el presente.
Art. 32. El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no
será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:
a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir
un gravamen pagado indebidamente.
b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad
extracontractual.
Como se puede ver en la transcripción efectuada, existen modificaciones
significativas al vidrioso instituto del reclamo administrativo previo, que
sucintamente hemos de reflejar102.
Confrontando el texto anterior del art. 30 con el reformado por la ley 25.344 se puede
observar que se han incluido las entidades autárquicas dentro del misterioso ámbito
del reclamo, cuando en la redacción originaria justamente se trataba a dichas
entidades como excluidas de la necesidad de su interposición de acuerdo con el inc.
f) del art. 32.
La resolución del reclamo ya no estará en cabeza del Poder Ejecutivo. En su lugar,
tendrá esa competencia el ministerio o la secretaría de la presidencia o autoridad
superior de la entidad autárquica. Omite considerar al jefe de gabinete de ministros
en los reclamos atinentes a su órbita de competencia.
Asimismo, se ha suprimido el párrafo que aludía a que podían introducirse por vía
del reclamo aquellas cuestiones no planteadas por el particular y resueltas por la
Administración y las planteadas pero no resueltas.
Los cambios hechos por la reforma en análisis en el art. 31 son, en principio, los
más disvaliosos con relación al particular, pues otorgan la posibilidad de ampliar el
plazo para que la Administración se pronuncie por razones de complejidad o
emergencia pública mediante resolución fundada emanada del órgano ejecutivo103. El
rechazo expreso del reclamo no podrá ser recurrido en sede administrativa. En caso
de no existir pronunciamiento en los plazos fijados, se podrá iniciar la demanda, pero
ahora con la restricción que significa el cumplimiento de los plazos establecidos por
el art. 25 de la ley 19.549, al cual ya nos hemos referido. Tal cortapisa no existía en la
redacción original, y contradice además lo establecido por el art. 26 de la LNPA
cuando dispone que en caso de silencio la demanda podrá iniciarse en cualquier
momento sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción.
Al observar el art. 32 según el texto incorporado por el art. 12 de la ley 25.344,
vemos que se han limitado las excepciones a su interposición, que se consagraban
en el texto anterior, y se han suprimido las referidas a:
a) El acto de oficio.
b) Petición en contrario del particular.
c) Acción de desalojo.
d) Acción posterior que no tramite por la vía ordinaria.
e) Ritualismo inútil.
f) Cuando se demandare a una entidad descentralizada.
Al acotar el marco de las excepciones, se pretendió extender el ámbito de
aplicación del instituto del reclamo administrativo previo, sin que ello implique, a
nuestro entender, el haber resuelto las incógnitas que éste suscita.

§ 11. CONCLUSION.— El contenido del presente trabajo simplemente pretende

abordar la vasta temática del proceso administrativo en el orden nacional argentino,
haciendo hincapié en sus fuentes normativas y jurisprudenciales y enmarcándolo en
su perspectiva histórica mediante el tratamiento de algunos aspectos puntuales
relevantes.
De tal forma, no podría finalizar sin hacer una mínima mención a las normas de
emergencia que se han ido sucediendo en la Argentina con motivo de las situaciones
que ya por más de quince años vienen desatándose en nuestra Nación hasta llegar a
la declaración de default.
Excedería en mucho los contornos del tema elegido referirse minuciosamente a
todas y cada una de aquellas normas que, por intrincadas y complejas, han merecido
innumerables trabajos por parte de la doctrina, a los cuales me corresponde
remitir104.
No puedo dejar de señalar que tales extremos de emergencia estatal resultan un
verdadero “caballo de Troya” en el Estado de Derecho y que, generalmente, en lo
que aquí interesa, van a reflejarse en la implantación de nuevas exigencias para el
trámite del proceso administrativo, exagerando su complejidad y sustancialmente
intentando la inejecución total o parcial de las sentencias por decisión administrativa
basada en grave peligro al interés social o interés público cuando la sentencia de los
jueces obliga al Estado al pago de sumas de dinero.
Basta señalar que con relación a la ejecución de las sentencias de sumas de dinero
contra la Administración se ha abandonado el prudente camino fijado por el caso
“Pietranera”, estableciéndose por el art. 22 de la ley 23.982 (23 de agosto de 1991),
denominada “de consolidación de deudas”, el mecanismo por el cual el Poder
Ejecutivo Nacional deberá comunicar al Congreso de la Nación todos los
reconocimientos administrativos o judiciales firmes de obligaciones de causa o título
posterior al 1º de abril de 1991 que carezcan de créditos presupuestarios para su
cancelación en la ley de presupuesto del año siguiente al del reconocimiento.
Queda el acreedor legitimado para solicitar la ejecución judicial de su crédito, a
partir de la clausura del período ordinario de sesiones del Congreso de la Nación, en
el que deberá haberse tratado la ley de presupuesto que contuviese el crédito
presupuestario respectivo.
A su vez, el art. 20 de la Ley de Inembargabilidad de Fondos Presupuestarios
24.464 (29 de diciembre de 1995) refuerza el criterio restrictivo en la satisfacción de
las condenas de sumas de dinero contra el Estado. En efecto, allí se establece que en
el caso de que el presupuesto correspondiente al ejercicio financiero en que la
condena debe ser atendida carezca de crédito presupuestario suficiente, para
satisfacerla el Poder Ejecutivo Nacional deberá efectuar las previsiones necesarias
con el fin de incluirla en el ejercicio siguiente, para lo cual la Secretaría de Hacienda
del Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos deberá tomar conocimiento
fehaciente de aquéllas antes del 31 de agosto del año correspondiente al envío del
proyecto. Los recursos asignados por el Congreso de la Nación se afectarán al
cumplimiento de las condenas siguiendo un estricto orden de antigüedad conforme a
la fecha de notificación judicial y hasta su agotamiento, atendiéndose el remanente
con los recursos que se asignen en el siguiente ejercicio fiscal.
Si, como se puede observar, en la Argentina la legislación denominada “de
emergencia por crisis del Estado” deja de ser un horizonte de excepción y, por ende,
de transitoriedad, para instalarse como una anormalidad permanente, no puede
dudarse de que estamos en presencia de un Estado de Derecho debilitado, que, en
lugar de asegurar la juridicidad, la violenta, enseñoreando la inseguridad jurídica. El
asunto y sus implicancias han sido acertadamente reflejados por Sáenz, quien, en
lúcida síntesis, pone de relieve el vía crucis del ciudadano en defensa de sus
derechos si debe demandar judicialmente al Estado-Administración Pública105.
Todos los argentinos deseamos fervientemente superar cuanto antes esta extrema
crisis que padece la Nación argentina con el fin de retomar el destino que merece.
Dentro de los parámetros de la reconstrucción estará el retorno a la seguridad
jurídica, que terminará con la legislación excepcional de la emergencia, solidificando
así el Estado de Derecho.
Entre las medidas por tomar, sería de desear que de una vez por todas se
sancione el Código Procesal Administrativo (o Contencioso Administrativo) para el
orden nacional, como lo tienen todas sus provincias, incluida la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, creada por la reforma constitucional de 1994.
Desde 1968, son innumerables los proyectos que se han elaborado pero que
nunca han logrado su sanción legislativa. Nuevamente en 2002, el Ministerio de
Justicia y Seguridad de la Nación ha encarado la formación de una comisión para que
se cree otro proyecto. Ojalá así suceda. Teniendo en cuenta todos los antecedentes,
algunos de los cuales se han señalado en el presente trabajo, se deberá lograr un
conjunto de normas claras y precisas que desalienten la libre interpretación y
permitan instaurar el necesario equilibrio entre los derechos de los ciudadanos-
habitantes y las potestades imprescindibles que el Estado debe poseer para
gestionar eficazmente el bien común.
 11
Bosch, Jorge T., ¿Tribunales judiciales o tribunales administrativos para juzgar a la
Administración Pública?, Zavalía, Buenos Aires, 1951, p. 45.
12
Bosch, op. cit., p. 49.
13
Levene, Ricardo, Historia del derecho argentino, Kraft, 1946, vol. III, p. 49.
14
Diez, Manuel M., Derecho procesal administrativo (lo contencioso administrativo), Plus Ultra,
Buenos Aires, 1983, p. 28.
15
Bosch, op. cit., p. 49.
16
Bosch, op. cit., p. 50.
17
San Martino de Dromi, María L., Documentos constitucionales argentinos, Ciudad Argentina,
Madrid, 1994, p. 43.
18
San Martino de Dromi, op. cit., p. 58.
19
Bosch, op. cit., p. 50.
10
Bosch, op. cit., p. 50.
11
El destacado en cursiva no obra en el original. El artículo encuentra su fuente directa en el art.
III, sección 2, de la Const. norteamericana de 1787: “The judicial Power shall extend…to
Controversies to which the United States shall be a Party…”.
12
Bosch, op. cit., p. 45.
13
Bosch, op. cit., p. 45.
14
Diez, op. cit., p. 70.
15
El destacado no obra en el original.
16
El destacado en cursiva figura en el original. DSCDN, 31/7/1863, p. 302.
17
Palabras del diputado Elizalde, DSCDN, 31/7/1863, p. 307.
18
DSCDN, 31/7/1863, p. 307.
19
Bosch, op. cit., p. 308.
20
Para leer una clara explicación del sistema norteamericano y las causas de la adopción en ese
país del principio de “inmunidad soberana”, puede consultarse a Chemerinsky, Erwin, Federal
jurisdiction, 3ª ed., Aspen & Law Business, 1999, p. 589. En la doctrina argentina, véase Mairal,
Héctor A., Control judicial de la Administración Pública, Depalma, Buenos Aires, 1984, vol. I, p. 20.
21
Bosch, op. cit., p. 309.
22
El destacado en cursiva figura en el original. DSCDN, 31/7/1863, p. 309.
23
DSCDN, 31/7/1863, p. 306.
24
DSCDN, 31/7/1863.
25
DSCSN, 8 y 25/8/1863.
26
La primera sentencia de la CSJN es del 15/10/1863.
27
CSJN-Fallos, 1:259.
28
CSJN-Fallos, 1:317.
29
El destacado en cursiva es añadido. CSJN-Fallos, 1:319.
30
CSJN-Fallos, 2:36.
31
El destacado en cursiva figura en el original.
32
CSJN-Fallos, 6:159.
33
CSJN-Fallos, 23:103, 436 (1880) y 65:409 (1896).
34
CSJN-Fallos, 26:201 (1883).
35
Uno de los primeros ejemplos es la ley 675, de 1874 (ADLA, 1852-1880, p. 983). Pozo
Gowland, Héctor M., Cambios en el contencioso administrativo federal. El reclamo administrativo,
ED, ejemplar del 29/12/00; señala además las leyes 2990, 3093, 3407, 3408, 3410, 3412, 3413,
3414, 3415, 3506, 3511 y 3691.
36
CSJN-Fallos, 2:36.
37
CSJN-Fallos, 2:36.
38
¿Se podría decir que estamos ante la génesis de los tribunales administrativos sin los
recaudos postulados por “Fernández Arias c. Poggio”? (recurso de hecho deducido por Poggio, Marta
del Campo de; Poggio, José Víctor y Saavedra, Delia Josefina Poggio de, en la causa “Fernández
Arias, Elena y otros c. Poggio s/Sucesión”. CSJN-Fallos, 247:646).
39
CSJN-Fallos, 1:317.
 40
Véase DSCDN, 14/8/1874, p. 628.
41
CSJN-Fallos, 23:103, p. 104.
42
Batalla de Caseros, 3 de febrero de 1852.
43
CSJN-Fallos, 23:103, p. 104.
44
CSJN-Fallos, 80:399: “La Provincia de Buenos Aires c. la Nación por reivindicación
s/Prosecución de juicio”.
45
DSCSN, p. 221.
46
Véase DSCDN, 18/8/1900, ps. 227 y 229.
47
Véase DSCDN, 41ª Sesión Ordinaria, 18/9/1900, p. 1148.
48
Véase DSCSN, p. 291.
49
Véase DSCDN, 26/9/1900, p. 1314.
50
CSJN-Fallos, 96:336.
51
CSJN-Fallos, 99:22.
52
CSJN-Fallos, 99:315.
53
CSJN-Fallos, 119:414.
54
DSCSN, 7ª Reunión, 2ª Sesión Ordinaria, p. 315.
55
DSCSN, 7ª Reunión, 2ª Sesión Ordinaria, p. 315.
56
DSCDN, 28/9/32, p. 950.
57
CSJN-Fallos, 179:160.
58
CSJN-Fallos, 210: 650.
59
CSJN-Fallos, 200:196.
60
CSJN-Fallos, 210:434.
61
CSJN-Fallos, 204:183.
62
CSJN-Fallos, 204:618.
63
CSJN-Fallos, 214:569.
64
CSJN-Fallos, 252:326.
65
CSJN-Fallos, 261:108.
66
Spota, Alberto G., La ley de demandas contra la Nación y la pretendida doble personalidad del
Estado, ADLA, 1889-1919, p. 490.
67
CSJN-Fallos, 253:312.
68
Marienhoff, Miguel S., La ley de demandas contra la Nación, JA, 1962-VI-43.
69
Véase Linares, Juan F., Demandas contra la Nación, ED, 138-997.
70
Véase Gordillo, Agustín A., La reclamación administrativa previa, ED, 6-1066.
71
CSJN-Fallos, 100: 280.
72
CSJN-Fallos, 127:126.
73
CSJN-Fallos, 128:11.
74
CSJN-Fallos, 171:431.
75
CSJN-Fallos, 175:243.
76
CSJN-Fallos, 193:337.
77
CSJN-Fallos, 186:151.
78
DSCSN, 1900, p. 230.
79
CSJN-Fallos, 217:420.
80
CSJN-Fallos, 241:382.
81
CSJN-Fallos, 249:691.
82
CSJN-Fallos, 251:98.
83
CSJN-Fallos, 253:312.
84
Véase CSJN, 13/9/62, “Enedin Lescano c. Nación Argentina s/Desalojo”, CSJN-Fallos, 263:439.
85
CSJN-Fallos, 262:195.
86
CSJN-Fallos, 263:69.
87
CSJN-Fallos, 263:554.
88
CSJN-Fallos, 265:291.
89
Véase Bidegain, Carlos M., El carácter declaratorio de las sentencias contra la Nación, ED, 16-
929. Luminoso trabajo del preciado jurista que contiene una exhaustiva exposición sobre la
evolución jurisprudencial del tema. Véase, asimismo, el excelente y minucioso trabajo de Muñoz,
Guillermo A., “La ejecución de sentencias contra el Estado en el derecho argentino”, en Fragmentos
y testimonios del derecho administrativo, Ad-Hoc, Buenos Aires, 1999, ps. 653 a 674, puntualmente
p. 664.
90
Spota, op. cit., p. 490.
91
Véase Marienhoff, La ley de demandas contra la Nación, JA, 1962-VI-43.
92
Fiorini, Bartolomé, Derecho administrativo, Buenos Aires, 1976, t. II, p. 675; Diez, op. cit., p.
75; Dromi, José R., Manual de derecho administrativo, Astrea, Buenos Aires, 1986, t. II, p. 246;
Bielsa, Rafael, Sobre lo contencioso administrativo, p. 285; Bianchi, Alberto B., ED, 118-829; entre
otros.
93
Cfr. Gauna, Juan O., La Ley de Procedimientos Administrativos de la República Argentina,
separata de la “Revista Internacional de Ciencias Administrativas”, vol. XLIV, 1983, nº 3, del Instituto
Internacional de Ciencias Administrativas, Bruselas.
94
La excepción fue el decr. 7520 del 28/3/44, que refundió en un solo texto disposiciones
aisladas en la materia de los decretos del 7/4/33, 7/11/34 y 7/4/39, y estableció el recurso jerárquico
(BO del 3/4/44) por iniciativa del maestro Bielsa; véase, asimismo, Aberastury, Pedro - Cilurzo, María
R., Curso de procedimiento administrativo, Abeledo - Perrot, Buenos Aires, 1998, p. 16.
95
Cassagne, Juan C., Trascendencia y contenido de la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos, LL, 2000-D-1175.
96
Gordillo, Agustín A., Tratado de derecho administrativo, 3ª ed., Fundación de Derecho
Administrativo, Buenos Aires, 1998, t. 2, Cap. XII, p. 8; Rejtman Farah, Mario, Impugnación judicial
de la actividad administrativa, LL, 2000-17.
97
Muñoz, Guillermo A., El reclamo administrativo previo, LL, 1988-A-1048.
98
He suprimido la expresión “comando en jefe” atento a que dicha terminología estaba vigente
en tanto existía al tiempo de sancionarse las leyes 19.549 y 21.686 un ordenamiento constitucional
de facto en el que las tres fuerzas armadas tenían su comandante en jefe, mientras que en nuestro
orden constitucional el mismo comandante en jefe de las fuerzas armadas en su conjunto es el
presidente de la Nación. Asimismo, cabe hacer notar que tal expresión era contraria a la propia ley,
que, por su art. 1º, al referirse a su ámbito de aplicación, excluye a los organismos militares y de
defensa y seguridad.
99
Véase Muñoz, El reclamo administrativo previo, LL, 1988-A-1048.
100
V. gr., Rejtman Farah, Impugnación judicial…, LL, 2000-30; Canosa, Armando N., Las reformas
al régimen de juicios contra el Estado y la ley de emergencia económica, Abaco, Buenos Aires,
2001, ps. 13 y 61; Hutchinson, Tomás, Régimen de procedimientos administrativos. Ley 19.549, 6ª
ed., Astrea, Buenos Aires, 2002, p. 188; entre otros.
101
Véase ley 25.344.
102
Véase Gowland, Cambios …, op. cit., p. 1, quien se extiende con amplitud sobre las
modificaciones expresadas por la ley 25.344; Siseles, Osvaldo E. - Vincenti, Rogelio W., La ley de
emergencia 25.344 y el proceso contencioso administrativo, LL, 2001-F-1179.
103
Véase Gallegos Fedriani, Pablo O., Ley de Emergencia Económico-Financiera 25.344. Diversos
aspectos procesales de la misma, ED, 191-729; Raspi, Arturo E., Una desafortunada modificación al
art. 31 de la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, ED, “Diario Especial de Derecho
Administrativo”, 30/3/01, p. 7.
104
Con relación al decr. 679/88, Cassagne, Juan C., Sobre la ejecución de las sentencias que
condenan al Estado a pagar sumas de dinero, ED, 128-920/928; referido a las leyes 23.696 y
23.697, Gozaíni, Osvaldo A., Ejecutoriedad suspendida en las sentencias dictadas que condenan al
Estado nacional, LL, 1990-D-924/933; Martorello, Beatriz R., “Ejecución de sentencias de condena
contra el Estado”, en LLActualidad, ejemplar del 4 y 6/8/90; con referencia a los decrs. 34, 58 y 83
de 1991, Aberastury, Pedro (h), “La suspensión de los juicios contra el Estado”, LL, 1991-D-
1330/1338; sobre caducidad de créditos contra el Estado previos a 1991, Gordillo, Agustín A.,
Emergencia residual en la deuda pública interna. La ley 24.444, LL, 1995-C-839; Bianchi, Alberto,
Caducidad y prescripción de créditos contra el Estado nacional en la ley 24.447, LL, 1995-C-1055;
Monti, Laura M. - Vieito Ferreiro, A. Mabel, Régimen de consolidación de deudas del Estado, en
“Revista de Derecho Administrativo”, Depalma, Buenos Aires, 1997; Aberastury, Pedro, Ejecución de
sentencias contra el Estado. Consolidación de deudas del Estado nacional, Abeledo - Perrot, Buenos
Aires, 2001; entre muchos otros.
105
Véase Sáenz, prólogo a Aberastury, Ejecución …, op. cit. en nota anterior.