29 Estudios Agrarios

ESTUDIOS AGRARIOS
Revista de la Procuraduría Agraria
2005
número 29
PROCURADURÍA
AGRARIA
ESTUDIOS AGRARIOS
AÑO 11, NÚM. 29, NUEVA ÉPOCA, MAYO-AGOSTO 2005
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ISSN 1405-2466
Esta edición consta de 2,000 ejemplares y se terminó de imprimir en el mes de septiembre de 2005 en
Perspectiva Digital, S.A. de C.V., México, D.F.
CONTENIDO
EDITORIAL 5
ANÁLISIS
ARELY MADRID TOVILLA 9

Justicia agraria
FERNANDO GALEANA RODRÍGUEZ 19

Demanda del dominio pleno
en el ejido: derechos
de propiedad y crédito rural
LEONARDO RIVEROS FRAGOSO 29

Algunas inconsistencias de la Ley Agraria
que ameritan reformas
MARÍA EUGENIA REYES RAMOS 51

Conflictos y violencia
agraria en Chiapas
JOSÉ MANUEL OLVERA HERNÁNDEZ 85

Hacia una estrategia de participación
de los sujetos agrarios en el
proceso de organización y capacitación
LORENA CORTÉS VÁZQUEZ

JOSÉ VALDEMAR DÍAZ HINOJOSA 105
La seguridad alimentaria y la producción
de maíz en un entorno de mercado
y políticas del Estado. Un estudio de caso
EDITORIAL
EVARISTO OVANDO RAMÍREZ

LUIS GERARDO CÓRDOVA MARTÍNEZ 183
Política agropecuaria territorialmente diferenciada:
propuesta metodológica
ESTADÍSTICAS
MANUEL MORALES JURADO 233

EMPRENDE Y HEREDA
RESEÑAS 241
PROCURADURÍA AGRARIA
4
EDITORIAL EDITORIAL
Como lo ha sido desde sus inicios, Estudios Agrarios ha buscado un

acercamiento permanente con especialistas preocupados por el aná-
lisis de la situación agraria, a fin de generar una retroalimentación
que pudiera mejorar no sólo las investigaciones y el fomento de
éstas, sino también, de ser posible, las políticas agrarias que se
instrumentan desde el gobierno federal.
En este sentido, en el presente número ofrecemos algunos tra-
bajos generados tanto en el ámbito académico como institucional, los
cuales permiten conocer —desde una perspectiva jurídica hasta una
propuesta metodológica— parte del contexto de la problemática ru-
ral de nuestros días.
Comenzamos nuestra sección de Análisis con el texto de Arely
Madrid Tovilla, “Justicia agraria”, en el cual la autora, luego de hacer
referencia a la competencia, organización y funcionamiento de los
Tribunales Agrarios, se avoca a detallar los principios que sustentan
el juicio agrario, el cual fue diseñado, afirma, para superar los
rezagos en los tribunales, la excesiva formalidad en los procedimien-
tos y la existencia de complejos trámites innecesarios.
En su trabajo “Demanda del dominio pleno en el ejido: dere-
chos de propiedad y crédito rural”, Fernando Galeana Rodríguez
señala que las reformas legales y sistemas de propiedad confiables,
para el caso de México, son condiciones necesarias pero no suficien-
tes para aumentar el nivel de crédito. Más bien se necesita conocer
ESTUDIOS AGRARIOS
5
EDITORIAL
mejor los demás factores que influyen sobre la oferta y demanda del
crédito, los cuales requieren —como principal incentivo— que la ac-
tividad financiada por el crédito genere suficientes ingresos tanto para
realizar los pagos como para brindarle ganancias al productor.
Por su parte, Leonardo Riveros Fragoso, en su trabajo “Algunas
inconsistencias de la Ley Agraria que ameritan reformas”, reflexiona
sobre algunos temas que ameritan modificarse en el marco legal agra-
rio, toda vez que permitirán mejorar la operación de los derechos
agrarios, dándole claridad y precisión a la legislación agraria.
María Eugenia Reyes Ramos, en su ensayo “Conflictos y vio-
lencia agraria en Chiapas”, realiza un esbozo general sobre los con-
flictos agrarios que se han suscitado en esta entidad del sureste del
país tras la firma de los Acuerdos Agrarios, buscando identificar las
nuevas problemáticas surgidas, así como las estrategias de políti-
ca agraria que fueron instrumentadas para solventar los conflictos
preexistentes, donde la autora hace una distinción entre conflictos ins-
titucionalizados —que se resuelven a través de instancias guberna-
mentales— y no institucionalizados —donde los grupos en contienda
realizan acciones por cuenta propia—, ubicándolos por regiones y
grados de conflictividad.
Por su parte, José Manuel Olvera Hernández, en su trabajo
“Hacia una estrategia de participación de los sujetos agrarios en el
proceso de organización y capacitación”, señala que tanto para la
Procuraduría Agraria como para el Sector Agrario en su conjunto,
la organización y capacitación agrarias constituyen una prioridad; en
ese sentido, el autor trata de delinear algunos aspectos que pudie-
ran integrarse en una nueva estrategia de trabajo institucional, con el
único fin de que se revalorice la participación de los sujetos agrarios
en su propio desarrollo y que se fortalezca el sentido social de nues-
tra Institución, en su carácter de asesora y defensora de los dere-
chos de los hombres y mujeres del campo en México.
Lorena Cortés Vázquez y José Valdemar Díaz Hinojosa ofrecen
en su ensayo “La seguridad alimentaria y la producción de maíz en
6
EDITORIAL
un entorno de mercado y políticas de Estado. Un estudio de caso”,

un detallado estudio sobre una de las paradojas que giran alrededor
del cultivo y consumo del maíz: mantenerlo dentro de la producción
familiar pese a los embates del entorno económico, obedeciendo a
razones culturales que responden a una lógica diferente que la del
mercado, la cual dista mucho de la estrategia tradicional campesina.
Cerrando esta sección, presentamos el ensayo de Evaristo
Ovando Ramírez y Luis Gerardo Córdova Martínez, “Política agrope-
cuaria territorialmente diferenciada: propuesta metodológica”, en don-
de señalan que ha recobrado especial interés el hecho de poder
disponer de un marco metodológico de aplicación regional que permita
conceptuar las condiciones que prevalecen en el entorno bajo el cual
los productores agropecuarios desarrollan sus actividades —regio-
nalización— y la focalización o especialización regional sobre activi-
dades productivas específicas.
En la sección de Estadísticas presentamos algunos avances
sobre los programas EMPRENDE y HEREDA, los cuales son resultado
de las acciones del Sector Agrario, pero destacando que dichas es-
tadísticas reflejan la participación activa de los sujetos agrarios y las
instituciones agrarias.
ESTUDIOS AGRARIOS
7
ANÁLISIS ARELY MADRID TOVILLA*
JUSTICIA AGRARIA
Justicia agraria**
A partir de las reformas al marco legal agrario de

1992, el Artículo 27 constitucional establece que para
administrar la justicia agraria se crearán los tribunales
agrarios, autónomos y con plena jurisdicción; entre sus
principales funciones está la de garantizar la seguridad
jurídica en la tenencia de la tierra y la solución de
controversias mediante el juicio agrario.
Como consecuencia de las modificaciones al Artículo 27 constitucio-

nal del año de 1992, se expidieron la Ley Agraria y la Ley Orgáni-
ca de los Tribunales Agrarios; de los principios que contienen esas
disposiciones legales es de lo que trataré a continuación.
Introducción
En los ordenamientos antes mencionados se prevé, por primera vez
en la historia del país, la existencia de tribunales agrarios y un pro-
cedimiento de naturaleza judicial para dirimir las controversias agra-
rias, fueron instituidos por razones políticas e históricas para sustituir
a la anterior jurisdicción administrativa; por ello debo mencionar, aun-
que brevemente, la competencia, organización y funcionamiento de
los tribunales agrarios, que por naturaleza jurídica son órganos típi-
camente jurisdiccionales y autónomos que declaran el derecho como
jueces de conciencia y resuelven los juicios, procurando antes una
conciliación entre los contendientes, que a pesar de ser temas am-
pliamente conocidos por las personas relacionadas con la materia,
estimo que es importante referirme a ellos.
* Senadora y Presidenta de la Comisión de Reforma Agraria del Senado de la República.

** Texto presentado en el Diplomado “El Derecho Agrario Integral y las oportunidades en el Desarrollo del
Campo”, organizado por la Universidad Anáhuac y la Procuraduría Agraria.
ESTUDIOS AGRARIOS
9
ANÁLISIS
El Tribunal Superior Agrario

Su estructura. Se trata de un órgano colegiado que está integrado
por cinco magistrados numerarios, uno de los cuales lo preside. Este
tribunal toma sus decisiones por unanimidad o mayoría de votos.
Su competencia y atribuciones se pueden analizar en tres sen-
tidos:
a) Debe resolver los asuntos de dotación y ampliación de ejidos,
así como los de creación de nuevos centros de población (ar-
tículo 3o transitorio de la modificación constitucional y 4o tran-
sitorio de la Ley Orgánica).
b) Es un tribunal de alzada, conforme al artículo 198 de la Ley
Agraria y, por tanto, conoce y resuelve los recursos de revisión
que se interpongan en contra de las sentencias que se pronun-
cien en los conflictos de límites, restitución y nulidad de actos
de autoridad agraria. Adicionalmente emite jurisprudencia y re-
suelve excusas, excitativas y problemas de competencia entre
tribunales unitarios (artículo 9o de la Ley Orgánica).
c) También tiene diversas atribuciones en el orden administrativo,
como son: crear y suprimir tribunales, fijar la adscripción de los
magistrados, aprobar el presupuesto, designar al personal juris-
diccional, etcétera (artículo 8o de la Ley Orgánica).
Concretamente: la competencia de los tribunales agrarios se define

por razones de la materia, en virtud de que sólo conoce de las cues-
tiones relativas a lo agrario; por razones de grado, la Ley Agraria y
la Orgánica de los tribunales agrarios establecen, respecto de deter-
minados asuntos, la competencia en primer grado de los tribunales
unitarios agrarios, y en segundo grado, es decir en revisión, la com-
petencia del Tribunal Superior Agrario. Ahora bien, la competencia
por razón de territorio es la que define la Ley Orgánica de los Tri-
bunales Agrarios y el Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios,
a los que el Tribunal Superior les asigna el área territorial de su
jurisdicción.
10
JUSTICIA AGRARIA
Los Tribunales Unitarios

Su estructura. Cuentan con un magistrado y un secretario de acuer-
dos, secretarios de estudio y cuenta, jefe de unidad jurídica, jefe de
la unidad de control de procesos, actuarios y personal de apoyo
administrativo.
Su competencia deriva del artículo 18 de la Ley Orgánica de
los Tribunales Agrarios.
Aquí están los principales asuntos de los tribunales agrarios, ya
que se trata de las cuestiones que en forma directa e inmediata afec-
tan e interesan al campesino. Es en donde está el alma o el corazón
de los Tribunales Agrarios. Nueve de estos asuntos son: conflictos de
límites, restitución, nulidades de actos de autoridades agrarias, reco-
nocimiento y titulación de bienes comunales, conflictos sucesorios,
jurisdicciones voluntarias, conflictos derivados de contratos de apro-
vechamiento o uso de la tierra, controversias entre ejidatarios entre
sí o con los órganos de representación, reversión y los demás pre-
vistos en el ya mencionado artículo 18 de la Ley Orgánica.
De la justicia agraria
Una vez mencionada la estructura y el ámbito competencial de los
tribunales agrarios, hablaré de la justicia agraria.
Inicio con una afirmación muy dura: aunque resulta lamentable
se debe decir que el proceso judicial mexicano continúa siendo su-
mamente lento. Hablar de rezagos en los tribunales resulta una crí-
tica recurrente, los problemas que confronta la justicia también tienen
que ver con la excesiva formalidad en los procedimientos, la existen-
cia de complejos trámites y rituales no necesarios.
Precisamente para superar los problemas antes mencionados,
el juicio agrario se diseñó con las siguientes características: sencillez,
oralidad, inmediatez, búsqueda de la conciliación, realización de jus-
ticia itinerante, impartición de justicia real, agilidad procesal, procedi-
mientos sencillos para la sucesión de los derechos ejidales, no
substanciación de incidentes, igualdad procesal, suplencia de la queja
ESTUDIOS AGRARIOS
11
ANÁLISIS
y caducidad. Estos son los principios que rigen el juicio agrario, y de

ellos trataré enseguida.
Oralidad e inmediatez. Estas características del juicio agrario

están previstas en el artículo 185, fracciones I y VI, in fine, de la Ley
Agraria. Estos principios han sido, desde lejanos tiempos, anhelo y
aspiración en los procesos jurisdiccionales, ese anhelo, a decir ver-
dad, ha sido incumplido.
La circunstancia de que en la fracción VI del artículo 185 de la
Ley Agraria se imponga a los magistrados la obligación de presidir
las audiencias, ha traído por consecuencia que en los juicios agra-
rios existan esas características de manera forzosa y ha sido extraor-
dinariamente útil, para la resolución final, la participación directa del
magistrado en esos actos procesales.
Han sido ampliamente comentados los beneficios de la oralidad
e inmediatez. Sólo menciono uno de ellos, para fines de ilustración:
el justiciable tiene el derecho de ser oído directamente y conocer al
funcionario que va a decidir sobre sus asuntos, a veces los más
importantes de su vida.
Si alguno de ustedes litiga en materia agraria tiene todo el
derecho de exigir la presencia del magistrado y si “no tiene tiempo”
para presidir las audiencias realmente no lo tiene para impartir jus-
ticia, que es su atribución y responsabilidad.
Tampoco el que “tenga mucho trabajo” es una razón, porque
ese es precisamente su trabajo.
No tengo yo noticia de que en alguna otra materia los jueces
o magistrados presidan las audiencias y si lo hacen es de manera
excepcional. Así lo previsto en el juicio agrario se puede considerar
como un importantísimo precedente en el sistema judicial mexicano.
Conciliación. La fracción VI del artículo 185 y el 191, fracción

I, de la Ley Agraria, impone a los tribunales la obligación procesal de
exhortar a las partes a una amigable composición, que es muy im-
12
JUSTICIA AGRARIA
portante, porque cuando se logra son las propias partes quienes, por
así decirlo, dictan su sentencia y la pronuncian de la mejor manera
ya que ellas conocen, como nadie, la verdad sobre el asunto.
En los Tribunales Agrarios se intenta este tipo de soluciones no
sólo para cumplir con la obligación que la ley impone, sino porque exis-
te la convicción de que es un medio adecuado para resolver o dirimir
los conflictos agrarios. A continuación voy a tratar de explicar por qué:
a) Cuando se suscita un conflicto, ya sea colectivo o de natura-
leza individual, se observa que acuden al tribunal agrario una
numerosa cantidad de campesinos. Esto parece raro, sobre
todo tratándose de conflictos individuales, pero tiene una clara
explicación, es la siguiente:
Los problemas, de cualquier naturaleza, que se suscitan en
los ejidos o comunidades, afecta a la población toda, porque
se trata de pequeñísimos pueblos, a veces caseríos, en don-
de hay inevitable vecindad y, en muchas ocasiones, relación
familiar.
b) La forma en que se resuelven los pleitos son trascendentes
porque a veces dividen a todo un pueblo; por ello debe tratarse
de resolverlos por la vía de la amigable composición.
c) Desde luego las sentencias que emiten los Tribunales Agrarios
resuelven los problemas jurídicos, pero no eliminan los odios,
el coraje, el rencor ni la venganza que se transmiten de gene-
ración en generación.
d) O bien, las sentencias son de muy difícil y, a veces, de impo-
sible ejecución.
e) Debe hacerse notar que se requiere de mucho tiempo y esfuer-
zo para lograr acuerdos, pero vale la pena intentarlo; si existe
una pequeñísima posibilidad de negociación hay que agotarla.
Justicia itinerante
La itinerancia está prevista en el artículo 8°, fracción II, de la Ley
Orgánica de los Tribunales Agrarios y en el capítulo XV (artículos 56,
ESTUDIOS AGRARIOS
13
ANÁLISIS
57 y 58) de su Reglamento Interior y consiste, básicamente, en que

el magistrado se traslada a impartir justicia a poblados alejados de
la sede del tribunal.
Parece ser que la itinerancia es una figura jurídico-procesal que
sólo está prevista en el procedimiento agrario y sobre ella podemos
expresar lo siguiente:
a) Así se acerca la justicia a campesinos que por su pobreza o
falta de información no acuden al tribunal.
b) Por medio de esta figura procesal los Tribunales Unitarios Agra-
rios trabajan en el alma del país; es en los caseríos y pequeños
poblados en donde late con más fuerza y autenticidad la patria.
c) Las lecciones que ahí se reciben no sólo son jurídicas sino
también humanas.
d) Ahí el país, la patria, no es un ente abstracto; es el lugar en
el que han nacido los hijos; en donde se han enterrado a los
viejos; ahí viven nuestros seres queridos y la tierra provee de
los alimentos necesarios para vivir.
e) En el Distrito Federal se tiene una visión del país muy diferente
de la que se tiene en provincia.
Justicia real
La pobreza del campesinado nacional trae por consecuencia que no
se interesen en sus asuntos buenos abogados; todo lo contrario, los
representan pasantes de derecho o personas que en algunos casos
no saben formular de manera adecuada las demandas, las pregun-
tas a los testigos, las posiciones o el correcto ofrecimiento de la
prueba pericial o de inspección.
Para superar esta situación, en los artículos 164, 185, 186 y
187 de la Ley Agraria se confieren a los tribunales, entre otras, atri-
buciones para suplir la deficiencia de la queja; para preguntar a to-
das las personas que asistan a las audiencias y para realizar todas
aquellas diligencias que se consideren necesarias, convenientes o
consecuentes para el conocimiento de la verdad.
14
JUSTICIA AGRARIA
De esto ha resultado que en los juicios agrarios se viene im-

partiendo justicia “real”, no formal, es decir, se resuelven los asuntos
no sólo tomando como base las habilidades de los abogados y los
formalismos que derivan de los códigos procesales, sino también, y
se puede decir que básica y fundamentalmente, de lo que el magis-
trado ha captado en forma directa, es decir, se aplica la ley más
vinculada con la equidad, la realidad y la justicia.
Agilidad procesal
a) El proceso judicial mexicano en general sigue siendo lentí-
simo, los abogados observamos la desesperación, angustia
e incertidumbre de quienes se ven involucrados en conflictos
de lo civil, familiar o penal. Se agota la tranquilidad, la es-
tabilidad familiar y a veces todo el patrimonio con que se
cuenta.
b) El juicio agrario es una extraordinaria oportunidad para demos-
trar que los procesos judiciales pueden resolverse con pronti-
tud. Las características de este procedimiento permiten avizorar
la posibilidad de que efectivamente se imparta justicia de ma-
nera rápida, me parece que este debe ser nuestro principa-
lísimo objetivo.
c) Mencionar aquí la sencillez del juicio agrario que se limita a la
presentación de la demanda; se dicta un auto admisorio en que
se fija fecha para una audiencia en donde se contesta la de-
manda y se ofrecen, admiten y desahogan probanzas. ¡Y es
todo!, sólo resta la sentencia.
d) La rapidez en los juicios agrarios en buena medida ha sido re-
sultado de las circunstancias ya que como la mayor parte de
los campesinos vive en condiciones de pobreza extrema hacen
un importante esfuerzo económico para acudir a la sede de los
Tribunales Agrarios en busca del fallo que dirima sus conflictos
y que les permita reanudar sus labores sobre la fracción de
terreno de la que depende su precaria existencia.
ESTUDIOS AGRARIOS
15
ANÁLISIS
Frente a estas lamentables circunstancias en los Tribuna-

les Agrarios se ha generado la necesidad de establecer meca-
nismos que permitan atender, de manera ágil, sus múltiples
peticiones.
Procedimientos sencillos para la sucesión de los derechos ejidales

(artículos 17, 18 y 19 de la Ley Agraria).
a) Debe precisarse que estas reglas se refieren, exclusivamente,
a las tierras ejidales y comunales.
b) El ejidatario puede designar a quien debe sucederle en sus
derechos sobre la parcela.
c) Cuando el ejidatario no haya designado sucesor la ley estable-
ce el siguiente orden de preferencia, que es excluyente:
1. Cónyuge
2. Concubina
3. Hijos
4. Ascendientes
5. Dependientes económicos
No substanciación de incidentes
En los artículos 185, fracción III, y 192 se prohíbe substanciar inci-
dentes de previo y especial pronunciamiento.
Conforme a dichos preceptos, las cuestiones incidentales se
resolverán conjuntamente con lo principal, a menos que por su na-
turaleza sea forzoso decirlas antes, pero en ningún caso se forma-
rá artículo de previo y especial pronunciamiento, sino que se
resolverán de plano.
Esto es así porque el espíritu del nuevo sistema de impartición
y administración de justicia agraria es el de suprimir, reducir y resu-
mir, a su mínima expresión, los procedimientos judiciales, con el pro-
pósito de hacer realidad la pronta y expedita resolución de los
conflictos agrarios; todo ello debe llevarse a cabo sin afectar las ga-
rantías de audiencia, legalidad y oportunidad probatoria plasmadas
en la Constitución.
16
JUSTICIA AGRARIA
Se advierte que el procedimiento agrario corresponde a un sis-

tema carente de formalismos, libre de trámites y rituales innecesarios,
que lo hacen substancialmente diferente del procedimiento civil.
Igualdad procesal
Este principio deriva de la aplicación del artículo 179 de la Ley Agra-
ria, que a la letra dice:
Artículo 179. Será optativo para las partes acudir asesoradas, en

caso de que una de las partes se encuentre asesorada y la otra
no, con suspensión del procedimiento, se solicitarán de inmedia-
to los servicios de un defensor de la Procuraduría Agraria, el
cual, para enterarse del asunto, gozará de cinco días, contados
a partir de la fecha en que se apersone al procedimiento.
Suplencia de la queja
Este principio deriva de la aplicación del artículo 164 de la Ley Agra-
ria y conforme a este precepto los tribunales agrarios deben suplir la
deficiencia de los planteamientos de derecho de las partes, cuando
éstas sean ejidatarios o comuneros, así como núcleos de población
ejidales y comunales.
Esta característica resulta notoriamente trascendente, sobre
todo si se considera que los sujetos del derecho agrario, en su gran
mayoría, carecen de recursos económicos para contratar a un abo-
gado que los asesore y defienda, razón por la cual con frecuencia
asisten a las audiencias o diligencias sin ninguna asesoría.
Caducidad
En el artículo 190 se previene que en los juicios agrarios la inactivi-
dad procesal o la falta de promoción del actor, durante el plazo de
cuatro meses, producirá la caducidad.
La existencia de esta figura es fuente importante de certeza
jurídica ya que obliga, a quien ha intentado una acción, a proseguir
ESTUDIOS AGRARIOS
17
ANÁLISIS
el juicio y dilucidar la controversia, evitando así, durante largos pe-

riodos, incertidumbre en la propiedad rural.
Considero conveniente señalar que en el Senado de la Repú-
blica existe una iniciativa para reformar el artículo 267 de la Ley de
Amparo, que no es exactamente el tema de la caducidad, pero bus-
ca reducir los términos de la demanda de amparo, además del pa-
quete de reformas a la Ley de Amparo en el capítulo social.
18
ANÁLISIS FERNANDO
DEMANDA GALEANA
DEL DOMINIO RODRÍGUEZ*
PLENO EN EL EJIDO
Demanda del dominio pleno
en el ejido: derechos
de propiedad y crédito rural
Los derechos de propiedad claramente

establecidos que se alcanzan con el dominio pleno
constituyen la base, aunque también depende de otros
factores y bajo ciertas condiciones, para que la tierra sea
la garantía que respalde la obtención de créditos,
necesarios para la producción agropecuaria,
principalmente de los pequeños productores.
El crédito es uno de los principales insumos para la producción agro-

pecuaria. Sin embargo, históricamente el acceso al crédito para los
pequeños productores en áreas rurales ha sido limitado. Uno de los
factores que limita el acceso al crédito es la incapacidad del produc-
tor de ofrecer su tierra como garantía. La tierra no se puede ofrecer
como garantía para un crédito cuando sólo se cuenta con derechos
de usufructo, no existe seguridad jurídica en la tenencia de la tierra,
no está accesible un sistema de información unificada o los registros
de la propiedad no son confiables. Para incentivar la producción
agrícola, a través de un mayor acceso al crédito, es necesario refor-
mar las políticas que limitan el uso de la tierra como garantía y mo-
dernizar los sistemas de administración de tierras. Sin embargo, el
impacto que pueda tener una reforma legal o un mejor sistema de
administración de tierras en el acceso al crédito está condicionado a
factores complementarios que también influyen y determinan la oferta
y demanda de financiamiento para la producción agropecuaria.
El sistema de tenencia del ejido en México vivió una importante
reforma en 1992, la cual permitió la modernización del sistema de
administración de tierras y la transferencia del derecho de usufructo
al dominio pleno. La evidencia señala que los ejidatarios que adqui-
* Licenciado en Economía y Antropología. Consultor en Política de Tierras. Desarrollo Rural en Latinoamé-

rica y el Caribe, Banco Mundial.
ESTUDIOS AGRARIOS
19
ANÁLISIS
rieron el dominio pleno en sus tierras, no lo hicieron para incrementar

su acceso al crédito sino para poder participar en el mercado de tie-
rras urbanas. Este resultado indica que en el ejido no existe un
mercado de crédito que esté limitado por la falta de propiedades que
puedan ser hipotecables sino más bien existen otros factores
que condicionan la oferta y demanda del crédito. El objetivo de este
análisis es destacar algunos de los factores que potencialmente pue-
den limitar la demanda de crédito hipotecario en el dominio pleno.
Este análisis espera contribuir al mejor entendimiento de los aspec-
tos culturales que influyen en la demanda de crédito y que pueden
limitar el impacto de las reformas que buscan incentivar el desarro-
llo rural a través de programas para aumentar la seguridad jurídica
de las propiedades.
El ejido en México
El ejido es un sistema de tenencia que se creó en México como re-
sultado de la Revolución Mexicana para garantizar que la población
rural más necesitada tuviera acceso a tierra para cultivar y vivienda.
El reparto agrario se extendió por 62 años y se repartieron más de
100 millones de hectáreas de tierra o el equivalente a 52% de la tie-
rra cultivable en el país. El sector social está formado por 4.1 millones
de sujetos agrarios que están repartidos entre 28,662 ejidos y 2,393
comunidades. El sistema de tenencia en el ejido incluye tierra parce-
lada, tierra de uso común y solares urbanos. El órgano regulador del
ejido es la Asamblea Ejidal, la cual es presidida por el Comisariado
Ejidal. Los ejidatarios tienen derecho a participar y votar en la asam-
blea, tener acceso a las tierras de uso común y a explotar el usufructo
de su parcela individual. El derecho de usufructo sobre las parcelas in-
dividuales permitía a los ejidatarios cultivar la tierra pero lo restringía
de venderla, rentarla o de ofrecerla como garantía para un crédito.
Estas restricciones no necesariamente se ajustaban a las necesidades
de los ejidatarios y un mercado de tierras informal estuvo presente du-
rante el reparto agrario.
20
DEMANDA DEL DOMINIO PLENO EN EL EJIDO
Finalmente, en 1992 se aprueba una modificación al Artículo 27

de la Constitución Mexicana, el cual legisla sobre el ejido, para re-
formar el sector social con el objetivo de modernizarlo. Una de las
modificaciones clave en la reforma fue la eliminación de ciertas res-
tricciones para permitir la venta de parcelas individuales entre miem-
bros del mismo núcleo agrario y la renta a otros miembros del ejido
o terceros. Esta provisión, sin embargo, todavía mantenía restriccio-
nes sobre el mercado de tierras ejidales. Por lo tanto, la reforma
incluyó también la opción de los ejidos de adquirir el dominio pleno
para poder obtener la calidad de propiedad privada sobre sus parce-
las. El dominio pleno permite a los ejidatarios vender sus parcelas
libremente en el mercado y utilizarlas como garantía para obtener
crédito.
Esta reforma legislativa estuvo acompañada del Programa de
Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE),
instrumentado por la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) para
brindar mayor seguridad jurídica a la tenencia de la tierra en el sector
ejidal. El PROCEDE mejora el sistema de administración de tierras del
sector social a través de un programa interinstitucional que incluye
actividades para la demarcación de predios por parte del Instituto
Nacional de Estadística, Geografía e Informática, la Procuraduría
Agraria para la resolución de conflictos y registro de los certificados
parcelarios y títulos de solares en el Registro Agrario Nacional. El
PROCEDE es también un paso obligatorio para el dominio pleno. Para
asegurar la participación y aceptación de los ejidatarios, el PROCEDE
es un programa opcional y se requiere de la aprobación de la ma-
yoría en la asamblea para instrumentar el programa. La adopción del
dominio pleno requiere de una aprobación adicional por parte de la
asamblea ejidal.
La reforma de 1992 brinda el potencial de poder aumentar el
acceso al crédito y contribuir al desarrollo económico del sector
agropecuario. Estudios anteriores han buscado mostrar los impactos
del PROCEDE en el mercado de crédito. De Janvry, Gordillo y Sa-
ESTUDIOS AGRARIOS
21
ANÁLISIS
doulet (1999) conducen el primer estudio comprensivo sobre los im-

pactos de la reforma de 1992. Los autores utilizan una tabla de co-
nexión de datos de 1990 y 1994 para comparar el acceso a crédito,
pero no encuentran evidencia de que exista un aumento en el cré-
dito que esté relacionado con la instrumentación del PROCEDE.
Deininger y Lavadenz (2001) utilizan la misma tabla de conexión de
datos actualizándola con cifras de 1997. Los resultados tampoco
muestran un impacto de la certificación en el crédito, llevando a los
autores a concluir que la certificación de parcelas en el PROCEDE no
es una condición suficiente para aumentar el acceso a crédito. El
estudio argumenta que la ejecución de una hipoteca para derechos
de usufructo no es lo suficientemente atractiva para obtener crédito.
Los estudios anteriores no analizan el posible impacto del dominio
pleno en el acceso a crédito, pero éste debería ser el régimen de
mayor interés porque en él es donde los ejidatarios pueden ofrecer
su tierra como garantía para un crédito.
A más de una década de la instrumentación de la reforma de
1992, solamente 5.3% de los ejidos había adquirido el dominio ple-
no. Este bajo porcentaje sugiere que la mayoría de los ejidatarios no
percibe mayores beneficios por adquirir el dominio pleno en sus pro-
piedades. Existe evidencia que los ejidatarios que han adquirido el
dominio pleno lo han hecho principalmente para incorporar tierra eji-
dal al suelo urbano (Seyde, 2000). Por lo tanto, es muy baja la po-
sibilidad de que el nivel de crédito aumente por adoptar el nuevo
régimen de propiedad. A continuación se analizan los elementos que
posiblemente limiten el impacto del dominio pleno en el acceso al
crédito.
Además de los derechos de propiedad, existen otros factores
que influyen en la oferta y demanda de crédito agropecuario. Los tra-
bajos de investigación anteriormente mencionados explican que
la oferta de crédito en el ejido ha sido dominada por la Banca de
Desarrollo. Durante los años del reparto agrario, la banco de desa-
rrollo rural (BANRURAL) fue casi exclusivamente la única fuente de
22
crédito para el sector social. Las restricciones legales sobre uso de

la tierra ejidal favoreció el monopolio del Estado en la oferta de cré-
dito, por lo cual la participación de las instituciones financieras priva-
das en el ejido fue limitada.
Los impactos negativos de la dependencia en la banca de
desarrollo se empezaron a sentir más fuertemente desde la década
de los ochenta, cuando la mayoría de los insumos que el Estado pro-
veía al ejido fueron disminuyendo. Durante la década de los noven-
ta, los niveles de crédito a productores rurales continuaron
disminuyendo seriamente en gran parte por la crisis financiera de
1995 (Deininger y Lavadenz, 2001).
La falta de un sistema rural competitivo ciertamente es un fac-
tor que potencialmente influye en el poco impacto del dominio pleno
en el acceso a crédito. Sin embargo, el sistema financiero rural ya ha
sido tratado en otros estudios y esta investigación intenta contribuir
con un análisis de los factores que potencialmente influyen sobre la
demanda de crédito dentro del dominio pleno. La mayoría de los pro-
ductores agropecuarios requiere de crédito para financiar sus activi-
dades, pero esta necesidad no implica que ellos estén dispuestos a
ofrecer su tierra como garantía. El gobierno puede instrumentar pro-
yectos para expandir la oferta de crédito en las áreas rurales, pero
si no existe una demanda para crédito con garantía entonces tampo-
co tendría un impacto el dominio pleno. Johnson (1998) realiza un
estudio de la demanda para la certificación y concluye que los ejida-
tarios no participan en el PROCEDE para obtener crédito. Este análi-
sis de la demanda tiene que ser enfocado al dominio pleno y
preguntar si los ejidatarios adoptarían esta forma de tenencia en sus
parcelas para aumentar su nivel de crédito. Existen varios elementos
políticos, culturales y económicos que indican que los ejidatarios no
estarían dispuestos a adquirir el dominio pleno para utilizar su tierra
como garantía.
Primero, el legado de clientelismo político en el ejido contribu-
yó a la distorsión de la percepción del crédito. En el marco del clien-
ESTUDIOS AGRARIOS
23
ANÁLISIS
telismo político, el crédito era utilizado por el gobierno para ganar

votos en las áreas rurales y no específicamente respondía a un es-
quema de aumentar la productividad (Zepeda, 2000). De 1950 a
1980, el gobierno inundó al sector ejidal con subsidios. Estos sub-
sidios incluían protección contra competencia externa, control de pre-
cios y distribución de insumos. Casi toda el agua, electricidad,
fertilizante y crédito que recibían los ejidatarios venía a tasas sub-
sidiadas por el Estado. Las políticas de subsidios al ejido disminuye-
ron después de 1980, pero algunos subsidios han continuado aún
después de la reforma de 1992. El resultado de este sistema es que
el crédito aún continúa siendo visto por los ejidatarios como un sub-
sidio del Estado y no como un instrumento financiero donde se tie-
ne el riesgo de perder la tierra si el productor no genera suficientes
ingresos para pagarlo.
Segundo, entre los ejidatarios es común que la tierra sea con-
siderada un patrimonio familiar por lo que no están dispuestos a hi-
potecarla. Los ideales de la reforma agraria todavía siguen presentes
entre muchos ejidatarios, algunos de los cuales han poseído su par-
cela desde que comenzó el reparto agrario. Estos ejidatarios tienen
una valuación muy diferente de su propiedad que los agentes inmo-
biliarios y las empresas de agronegocios. Por ejemplo, existen ejida-
tarios, sobre todo en el caso de los comuneros, que pertenecen a
comunidades indígenas donde la tierra sigue siendo una parte fun-
damental de su identidad y estrategia de vida. La posesión de una
parcela es un símbolo de estatus y un medio para garantizar la sub-
sistencia de la familia. La posibilidad de perder la parcela por pedir
un crédito es un riesgo demasiado grande para ser aceptado. Sin
tierra, el individuo pasaría de ser un ejidatario a ser un jornalero en
la parcela de alguien más, lo cual es una acción que trae consigo
grandes costos sociales y económicos.
Tercero, la baja productividad de buena parte de las parcelas
ejidales funciona como desincentivo para adquirir una deuda que no
es seguro si se va a poder pagar. El ejido está caracterizado por el
24
minifundio y por la falta de infraestructura, como obras de irrigación,

que permitan que la tierra sea más productiva. El minifundio fue en
gran parte el resultado de una política de repartición de tierras po-
pulista que estaba más preocupada por ganar votos que asegurar la
productividad del campo (Zepeda, 2000). En 1991, casi 60% de los
ejidatarios tenían una parcela de menos de 5 hectáreas (Censo Agrí-
cola-Ganadero, 1991). Zepeda argumenta que para que la tenencia
de la tierra se hubiera mantenido a niveles de productividad óptimos,
el reparto agrario tuvo que haber terminado en 1940 cuando ya 1.6
millones de campesinos tenían acceso a tierra de buena calidad. Sin
embargo, el reparto de la tierra continuó hasta 1992 y el mayor re-
parto de tierra se dio durante la presidencia de Gustavo Díaz Ordaz
(1964-1970), cuando el ejido comenzaba a mostrar señales de crisis.
Los problemas de productividad del campo se pudieron haber mejo-
rado con obras de infraestructura, como mayores redes de canales
de riego, pero el énfasis de la reforma agraria estuvo en el reparto de
tierras y no en las inversiones para hacerlas productivas. Estas con-
diciones estructurales del ejido, además de las propias condiciones
climáticas, orográficas y de disponibilidad de agua que existen en el
territorio mexicano, hacen que la agricultura en el ejido sea una ac-
tividad de alto riesgo. Pedir un financiamiento con garantía para com-
petir en un mercado cada vez más competitivo desde la entrada en
vigor del Tratado de Libre Comercio puede no resultar muy estraté-
gico para los ejidatarios. Es posible que en la mayoría de los casos
los ejidatarios prefieran optar por una estrategia que tenga una me-
nor utilidad económica pero sin el riesgo de perder la tierra si el cré-
dito no es pagado.
La percepción del crédito como un subsidio, la concepción de
la tierra como un patrimonio social y las precarias condiciones pro-
ductivas del ejido son factores que contribuyen a una baja demanda
de crédito hipotecario. Por lo tanto, estos factores van a limitar el
impacto que pueda tener el dominio pleno en el acceso a crédito. La
ausencia de un impacto significativo del dominio pleno en el crédito
ESTUDIOS AGRARIOS
25
ANÁLISIS
no implica que no existan otros beneficios en otros mercados. La

incorporación de tierras a la urbanización ha sido una actividad eco-
nómica dentro de la cual el dominio pleno ha tenido un impacto. El
dominio pleno es uno de los mecanismos que permite que los ejida-
tarios adquieran los derechos de propiedad para después vender la
tierra, individualmente o a través de una inmobiliaria, para la urbani-
zación. Entre 1996 y 2000, 23,000 hectáreas de tierra ejidal adqui-
rieron el dominio pleno para incorporarse al crecimiento de 116
ciudades. La incorporación informal de tierra ejidal al desarrollo urba-
no ya era una realidad aun mucho antes de la reforma de 1992. Sin
embargo, ahora la adopción del dominio pleno permite que los ejida-
tarios puedan recibir un mayor precio por su tierra y el país se favo-
rece de un proceso de urbanización legalizado.
La demanda por utilizar el dominio pleno como un mecanismo
para incorporar tierra ejidal al crecimiento urbano es facilitada por las
condiciones favorables de oferta y demanda que existen en este
mercado. La oferta de tierras del sector social es considerable en las
zonas periurbanas. A diferencia de ofrecer la tierra como garantía, la
venta de la tierra trae consigo una remuneración a corto plazo, ge-
neralmente en efectivo, lo cual hace la transacción más atractiva,
sobre todo considerando la baja rentabilidad de la actividad agríco-
la. Los ejidos periurbanos se encuentran más asimilados a la vida
urbana, por lo que la percepción de la tierra como un patrimonio
social puede ser menor que en los ejidos rurales. A la vez, la deman-
da por tierra ejidal para el crecimiento urbano es bastante alta. La
Secretaría de Desarrollo Social estima que 70% de la tierra que se
necesita para la expansión urbana durante las próximas décadas va
a provenir del ejido (Seyde, 2000).
Conclusión
El caso del ejido en México permite demostrar cómo ciertos factores
que limitan la demanda de crédito pueden a su vez restringir el im-
pacto de un programa para aumentar la seguridad jurídica de la tierra
26
en el mercado de crédito. De esta forma, a pesar de que el crédito

es un insumo importante para la producción agrícola, el impacto de
la reforma de 1992 en el mercado de crédito ha sido limitado. En
cambio, el dominio pleno ha tenido un impacto en la urbanización de
los ejidos peri-urbanos donde existen fuertes incentivos económicos
para incorporar tierra ejidal al suelo urbano.
La contribución del dominio pleno al crecimiento urbano en
México puede ser en sí, considerado un beneficio de la reforma de
1992. Se necesitan más investigaciones que puedan evaluar el im-
pacto económico, social y ambiental que está teniendo el uso del
dominio pleno en el mercado de tierras urbanas. El crédito para los
pequeños productores de las áreas rurales continuará siendo una
necesidad y se debe de seguir buscando alternativas para ampliar su
acceso. Las reformas legales y sistemas de propiedad confiables son
condiciones necesarias pero no suficientes para aumentar el nivel de
crédito. Se necesita conocer mejor los otros factores que influyen en
la oferta y demanda del crédito. El principal incentivo para ambas es
que la actividad financiada por el crédito genere suficientes ingresos
para hacer los pagos y brindar ganancias al productor. Para poder
generar un programa que logre establecer actividades productivas
rentables financiadas por un crédito se necesita —por parte de la
oferta— comprometer a las instituciones financieras públicas y priva-
das a participar, y por parte de la demanda, el crear una nueva cul-
tura de crédito enfocada a la productividad.
ESTUDIOS AGRARIOS
27
ANÁLISIS
Referencias
De Janvry, Alain, Gordillo y Elizabeth Sadoulet. 1997. Mexico’s Second Agrarian
Reform: household and community responses. La Jolla, Calif.: Center for
U.S.-Mexican Studies, Universidad de California, San Diego.
Deininger, Klaus, Isabel Lavadenz, Fabrizio Bresciani y Manuel Díaz. 2001. Mexico’s
“second agrarian reform”: Implementation and impact. Washington DC: World
Bank.
Johnson, Nancy L. 2001. “Tierra y Libertad: Will Tenure Reform Improve
Productivityin Mexico’s Ejido Agriculture?”, Economic Development and Cul-
tural Change, v. 49 (2): 291-309.
Seyde, Federico. 2000. “La incorporación de tierras de propiedad social al desarrollo
urbano en México: marco legal y estrategia de la política pública”, pp. 71-
86, en Los Pobres de la Ciudad y la Tierra, editado por Alfonso Iracheta y
Martim Smolka. México: El Colegio Mexiquense y Lincoln Institute of Land
Policy.
Zepeda, Guillermo. 2000. Transformación agraria: los derechos de propiedad en el
campo mexicano bajo el nuevo marco institucional. México: Miguel Ángel
Porrúa.
28
ANÁLISIS LEONARDO
ALGUNAS INCONSISTENCIAS DE LA LEY RIVEROS
AGRARIA QUE AMERITANFRAGOSO
REFORMAS
Algunas inconsistencias de la Ley
Agraria que ameritan reformas
Los derechos agrarios merecen una atención

especial al momento de reformar su marco legal; en el
caso de las comunidades, por ejemplo, hay cuestiones
perfectibles que merecen atención de parte del legislativo
para mejorar la operación de los derechos agrarios.
En días pasados se inició un proceso de consulta en relación con las

modificaciones a la Ley Agraria, y habiendo analizado un proyecto
que obra en mi poder, en el que encontré una gran cantidad de
avances significativos, llegué a la conclusión de que se pueden ha-
cer algunas reflexiones sobre temas concretos que no están contem-
plados y que podrían contribuir a definir o aclarar cuestiones que en
la aplicación práctica significan una mejor operación de los derechos
agrarios, como enseguida comentamos.
Los derechos de uso común

En la Ley Agraria hay disposiciones específicas que dejan claro la
posibilidad legal de que los derechos de uso común se transmitan a
terceros, como cuando señala en su artículo 20 que un ejidatario
pierde esta calidad “…por la cesión legal de sus derechos parcelarios
y comunes…”, lo que no tendría nada de especial, si en la sección
quinta del capítulo II, del título tercero, denominada “De las tierras de
uso común” estuviera normada la forma, términos y limitaciones con
que la cesión de estos derechos se puede llevar a cabo, pero resulta
que al remitirnos a las disposiciones correspondientes del artículo 73
al 75, no hay más referencia que la del artículo 74,1 del que podría
* Titular del Órgano Interno de Control de la Procuraduría Agraria.

1
Artículo 74.- La propiedad de las tierras de uso común es inalienable, imprescriptible e inembargable,
salvo los casos previstos en el artículo 75 de esta ley.
ESTUDIOS AGRARIOS
29
ANÁLISIS
entenderse que la cesión se limita a los avecindados, porque refie-

re que los avecindados y los ejidatarios sujetarán el ejercicio de sus
derechos de uso común al reglamento interno del ejido. En conse-
cuencia, podemos concluir que es válida la cesión de derechos de
uso común, y si mucho me apuran, que únicamente aquellas perso-
nas que tengan la calidad de avecindados, a que se refiere el artí-
culo 13,2 están en condiciones legales de ser titulares de estos
derechos.
Pero aparte de esta limitación, la cesión de derechos de uso
común a terceros ajenos al ejido no tiene mayor regulación, pues no
está previsto que se tenga que otorgar el derecho del tanto a la
esposa o a los hijos del ejidatario, como lo ordena la Ley en su ar-
tículo 80 para el caso de los derechos parcelarios; no obstante que
en el caso de las tierras de uso común habría una mayor justifica-
ción para esta previsión, que incluso debería extenderse a los ejida-
tarios del núcleo de población de que se trate, para que también
sean beneficiados con el derecho del tanto, pues según lo dispues-
to por el artículo 73, las tierras de uso común “…constituyen el
sustento económico de la vida en comunidad del ejido…”. Adicio-
nalmente y en congruencia con este principio, también debería existir
un límite en porcentaje de los derechos que los avecindados pudie-
ran tener respecto de las tierras de uso común, para que los ejida-
tarios siempre tengan el control de la mayoría de los derechos de
uso común,3 pues si se trata de fortalecer la vida comunitaria del
El reglamento interno regulará el uso, aprovechamiento, acceso y conservación de las tierras de uso
común del ejido, incluyendo los derechos y obligaciones de ejidatarios y avecindados respecto de dichas
tierras.
Los derechos sobre las tierras de uso común se acreditan con el certificado a que se refiere el ar-
tículo 56 de esta ley…”
2
Artículo 13.- Los avecindados del ejido, para los efectos de esta ley, son aquellos mexicanos mayores
de edad que han residido por un año o más en las tierras del núcleo de población ejidal y que han sido
reconocidos como tales por la asamblea ejidal o tribunal agrario competente, los avecindados gozan de
los derechos que esta ley les confiere…”
3
En el caso podría establecerse que los ejidatarios conservaran 51% de la totalidad de los derechos
de uso común dentro del ejido, por lo que los avecindados no podrían ser titulares más allá de 49%
respectivo.
30
ALGUNAS INCONSISTENCIAS DE LA LEY AGRARIA QUE AMERITAN REFORMAS
ejido, debería mantenerse una proporción mayoritaria de ejidatarios

en disfrute de este tipo de tierras.
La ley tampoco establece un límite a las adquisiciones que una
persona pueda hacer de este tipo de derechos, por lo que, si en el
reglamento interno del ejido no se prevé esta situación o expresa-
mente se permite, una sola persona con calidad de ejidatario o
avecindado puede ser titular de todos los derechos de uso común en
un ejido.
Adicionalmente, la Ley Agraria no establece cuáles serán las
formalidades a que se tenga que sujetar la transmisión de derechos
de uso común, como sí sucede en los derechos parcelarios, según lo
establecido en el párrafo segundo del artículo 80 de la Ley Agraria,4
omisión que contribuye a la irregularidad de la tenencia de la tierra y
conlleva la simiente de una desavenencia entre los contratantes.
Pero el asunto no para ahí, ya que la legislación tampoco es-
tablece la forma en que se regularán los derechos de uso común
que adquieran los avecindados, lo que los pone en riesgo frente a
las facultades de la asamblea para determinar el destino de este tipo
de tierras, porque si en el reglamento interno del ejido no se les
reconoce voz y voto, éstos no son derechos que la ley confiera a los
avecindados.
Veamos algunos casos que pueden materializarse según los
términos en que actualmente están redactados los preceptos aplica-
bles: de acuerdo con la fracción V del artículo 23 de la Ley, la asam-
blea de ejidatarios es la única que puede determinar la aprobación
de contratos o convenios que tengan por objeto el uso o disfrute por
terceros de las tierras de uso común, ¿pero qué pasaría en el su-
puesto de que una mayoría o la totalidad de las participaciones en
las tierras de uso común estuvieran en manos de avecindados?,
4
Artículo 80. Los ejidatarios podrán enajenar sus derechos parcelarios a otros ejidatarios o avecindados
del mismo núcleo de población.
Para la validez de la enajenación a que se refiere este artículo bastará la conformidad por escrito
de las partes ante dos testigos y la notificación que se haga al Registro Agrario Nacional, el que deberá
expedir sin demora los nuevos certificados parcelarios. Por su parte el Comisariado Ejidal deberá reali-
zar la inscripción correspondiente en el libro respectivo…”
ESTUDIOS AGRARIOS
31
ANÁLISIS
pues resultaría que una mayoría de ejidatarios determinaría qué

personas físicas o morales, que no necesariamente tienen derechos
de uso común, puedan hacer uso de estos terrenos, pasando por
encima de los derechos de avecindados que pudieran detentar par-
ticipación mayoritaria o total sobre estas tierras. En igual circunstan-
cia estaríamos en el supuesto previsto por la fracción X, ya que la
asamblea de ejidatarios es la facultada para establecer el régimen de
explotación de estas tierras, y la asamblea podría tener ideas muy
distintas de la manera de aprovecharlas, de las que tuviera una
mayoría de avecindados tenedores de participación en la tierras de
uso común.
Estas inequidades adquieren mayor relevancia en el caso del
artículo 75 de la Ley Agraria, que prevé: “… En los casos de mani-
fiesta utilidad para el núcleo de población ejidal, éste podrá transmitir
el dominio de tierras de uso común a sociedades mercantiles o ci-
viles en las que participen el ejido o los ejidatarios…” con lo que,
una asamblea ejidal puede afectar los derechos de los avecindados
con participaciones de uso común, sin que estos tengan sustento
legal para evitar la aportación referida, y lo que es peor, la ley obli-
ga a que los participantes sean el ejido o los ejidatarios, sin hacer
referencia a los avecindados que pudieran detentar derechos sobre
esta superficie.
Debe advertirse que ni siquiera en el caso de la adopción del
dominio pleno parcelario, la asamblea puede pasar por encima de la
voluntad de quienes tengan derechos parcelarios, pues en este caso
se les autoriza por la asamblea a adoptar el dominio pleno, pero
cada tenedor de este derecho llevará a cabo la conversión hasta que
lo decida, solicitándolo de manera individual al Registro Agrario Na-
cional.
En el texto de la Ley Agraria, hay una evidente contradicción
entre la intención general del legislador, de que los terrenos de uso
común sea el sustento económico de la vida comunitaria del ejido a
que se refiere el artículo 73 ya citado y que se ve apoyado con el
32
23, 74 y 75 del mismo ordenamiento, con las disposiciones aisladas

de los artículos 20 y 74 que claramente hacen suponer la legitimidad
de la transmisión de derechos de uso común a los avecindados sin
restricción alguna.
En consecuencia, es indispensable darle congruencia a ambos
criterios, sin suprimir la posibilidad de que subsista la libertad de
transmisión, pues este es un principio básico de la ley para generar
un mercado de derechos dentro de los ejidos,5 para lo cual propone-
mos que se señale con toda precisión que los avecindados son los
únicos que pueden adquirir este tipo de derechos y que se impon-
ga el derecho del tanto a favor de la esposa, los hijos, los ejidata-
rios y, en última instancia, los avecindados; con preferencia para
aquellos que no hubieran adquirido derechos parcelarios con anterio-
ridad. Además, se debe limitar el porcentaje de tierras de uso común
que puedan estar en manos de avecindados, para que siempre sea
menor al que los ejidatarios detenten, y estableciendo un límite al
porcentaje de derechos de uso común que detente una sola perso-
na, ya sea ejidatario o avecindado, para evitar el acaparamiento de
este tipo de tierras.
Asimismo, es conveniente establecer cuáles son las limitacio-
nes de la asamblea en cuanto al destino de las tierras de uso co-
mún, cuando se trate de los derechos de los avecindados, o bien
que a los avecindados se les considere como ejidatarios en las
asambleas en que se traten asuntos que involucren sus derechos de
uso común.
Finalmente es indispensable que se establezcan las formalida-
des a las que se deberá sujetar la cesión correspondiente, así como
la obligación de inscribirla en el Registro Agrario Nacional para que
tenga efectos frente a terceros.
5
Por las razones expuestas, dejo de lado la posibilidad de prohibir que los avecindados adquieran dere-
chos de uso común, pero si fuera el caso, se tendría que considerar un transitorio en la ley que contem-
ple los derechos que ya hubieren sido adquiridos por algunos avecindados, con el fin de establecer que sean
vueltos a comprar por el ejido o sus miembros y, mientras tanto, o en su defecto, que los avecindados igual-
mente sean considerados, para el único caso de las tierras de uso común, como ejidatarios.
ESTUDIOS AGRARIOS
33
ANÁLISIS
De las tierras ejidales en zonas urbanas

El tema de la participación de los ejidos en el desarrollo urbano a
que se refiere la sección séptima del capítulo II, título tercero, de la
Ley Agraria, es de suyo interesante y trascendente para el futuro de
la propiedad social, que se ha visto y no deja de verse, enfrentada
a la necesidad de suelo para el crecimiento urbano de los centros
de población o para el aprovechamiento industrial o turístico en nues-
tro país.
Asumiendo que esta necesidad no es discutible, ante el fenó-
meno urbano que nos ha llevado a transitar de una sociedad rural
con 80% de la población en el campo en 1810, a un población aco-
modada mayoritariamente en las ciudades, que a la fecha cuenta con
la proporción inversa, pues poco más de 80 millones de personas
viven en centros urbanos, queda únicamente ver la forma en que los
ejidos y comunidades, que se ubican en condiciones de convertir
suelo rural a urbano, se vean justamente beneficiados con la
plusvalía que representa esta conversión, y de hecho, la ley en su
artículo 87 así lo prevé al establecer que: “…Cuando los terrenos de
un ejido se encuentren ubicados en el área de crecimiento de un
centro de población, los núcleos de población podrán beneficiarse
de la urbanización de su tierras…”, sólo que el problema es que no
dice cómo.
En efecto, la ley parte de un principio que denota una situación
especial, pues señala que “…los núcleos de población podrán bene-
ficiarse de la urbanización…”, artículo que, sin una adecuada regu-
lación, se convierte en un tigre sin dientes, pues si se piensa que
esto justifica la aportación de tierras de uso común a sociedades o
la adopción del dominio pleno parcelario, entonces no habría nada
adicional respecto de otros derechos del ejido y de los ejidatarios
dentro de la Ley Agraria, lo que nos llevaría a concluir que la dispo-
sición es ociosa y sin sustancia, pero no es el caso, nunca es el
caso pensar que el legislador adicionó un artículo sin que buscara un
efecto especial, pero la falta de una descripción de los medios o
34
procedimientos para hacer efectivo este derecho, implica que esta

intención sea letra muerta, pues no otorga ningún beneficio para los
núcleos de población con terrenos de vocación urbana, ya que no
adiciona prerrogativas o protección particular, que permita darle una
ventaja a los ejidos y a las comunidades dentro de los terrenos que
pueden ingresar al mercado de la tierra urbana.
En términos llanos, aunque la ley advierte que el uso urbano
tiene una extraordinaria plusvalía que los núcleos de población tienen
derecho a aprovechar, no llega a establecer cómo se deberá gene-
rar este derecho para los propietarios sociales. En este punto tene-
mos que hacer una reflexión: el derecho no depende ni se justifica
por la carencia de recursos o porque sean campesinos, sino que, en
términos de nuestro marco jurídico, está sobradamente justificado por
el simple hecho de ser los propietarios.
Pero además, hay casos en que sus integrantes viven de ac-
tividades agropecuarias o forestales o algunas mixtas, entre urbanas
y rurales que se van a perder con la incorporación urbana de la tie-
rra. Tenemos el caso de los ejidatarios que se dedican exclusivamen-
te a las labores del campo, que son raros en los ejidos que se
ubican cerca de los centros de población importantes, pero los hay,
también tenemos el caso de los ejidatarios o comuneros que se
dedican a sembrar y cosechar sus parcelas, pero en el entretiempo
acuden a las ciudades a realizar trabajos eventuales como albañiles,
jardineros, mozos y otros similares; también es el caso de lo traba-
jadores emigrantes que dejan la parcela a su familia para que con su
usufructo complementen su ingreso o cuando menos tengan asegu-
rado el alimento, porque en todos estos casos una actividad es in-
suficiente para su sostén; entonces, ¿qué pasará cuando cambien el
ingreso modesto pero permanente que deja la parcela, por uno alto,
pero único de la venta de su tierra? Claro está, en el corto plazo se
acabará este dinero y se quedarán sin el ingreso fijo.
Luego entonces, aunado al simple derecho de obtener la jus-
ta plusvalía por su tierra, existe el problema colateral de que se re-
ESTUDIOS AGRARIOS
35
ANÁLISIS
ponga el medio de producción económica que representa su explo-

tación, para sustituirlo por otro que mantenga ingresos similares o
mayores, como puede ser la agroindustria o el taller familiar, que
convertidos en pequeñas o medianas empresas y con capacitación
adecuada, puede ser una alternativa viable para que alrededor de
ellas se mantenga además la unidad social que representan los eji-
dos y las comunidades, cuyo sentido y preservación puedan ser fi-
nanciados con los recursos que se obtengan del desarrollo urbano.
Pero incluso, pongámonos en un extremo, que no se pueda llevar a
cabo ninguna de estas alternativas y que no se beneficien los nú-
cleos, ni se repongan los medios de producción; bueno, en tal caso,
cuando menos habremos contribuido a una menor concentración del
ingreso.
Concretar estos beneficios en la ley no implica negar la partici-
pación de la iniciativa privada y de los desarrolladores inmobiliarios en
lo particular, sino estimular que éstos u otros asociados inviten a los
núcleos de población y a los ejidatarios y comuneros a participar de
las utilidades, pues únicamente en estos casos se deberá establecer
que el municipio, el gobierno estatal o la federación, según sea el
caso, otorguen facilidades y prerrogativas especiales cuando los terre-
nos ejidales o comunales sean susceptibles de integrarse al desarro-
llo urbano, turístico o industrial; verbigracia, dar trato preferencial a la
incorporación de este tipo de predios a los planes y programas de
desarrollo urbano, dar facilidades en el aumento de las densidades
de construcción, tener procesos especiales para la aprobación de au-
torizaciones de fraccionamientos y de licencias de construcción, dise-
ñar exenciones o estímulos fiscales y otras similares.
Otra alianza estratégica que se debe buscar es la de las uni-
versidades, para que los dueños de la propiedad social puedan, en
términos equitativos, asociarse con los profesionistas idóneos, los que
en muchas ocasiones, a pesar de su capacitación, no encuentran las
oportunidades por falta de un capital que en este caso sería factible
conseguir con el respaldo del Estado. Por ejemplo: mediante la cons-
36
titución de inmobiliarias en predios y proyectos concretos que pueden

ser desarrollados institucionalmente por áreas especializadas de es-
tudios superiores, como la Maestría en Urbanismo en su área de
desarrollos inmobiliarios de la Facultad de Arquitectura de la Univer-
sidad Nacional Autónoma de México.
Este tipo de participación también contribuiría a evitar los des-
contentos e impugnaciones legales, que en el corto o mediano pla-
zo hacen fracasar los desarrollos que fincan su utilidad en los bajos
precios que se negocian o imponen a los dueños de estos predios,
también contribuiría a evitar la especulación de quienes compran
tierra barata, que de momento no se requiere y se mantiene sin uti-
lización hasta que se materializa una demanda urbana que indefec-
tiblemente llegará con una plusvalía altísima e injustificada.
Para conducir este esfuerzo, hay organismos especializados
que pueden contribuir con creces a apoyar la instrumentación de
estas reformas, como la Comisión para la Regularización de la Te-
nencia de la Tierra (CORETT) y la Procuraduría Agraria, que podrían
operar inmediatamente con pequeños refuerzos especializados a sus
estructuras ya existentes.
Sobre el tema, lo que sobran son ideas y alternativas, que
seguramente muchos legisladores y especialistas podrán redondear
mejor, pero de momento, lo importante es traer el tema a colación,
pues es indispensable tenerlo en cuenta para que la ley otorgue los
instrumentos que permitan hacer efectiva la premisa legal de que los
núcleos de población ejidal y comunal se beneficien directamente del
desarrollo urbano cuando sea el caso.
La regularización de las zonas urbanas

en terrenos comunales
Es evidente que las comunidades requieren de un espacio en don-
de se desarrolle la vida urbana de sus integrantes, que desde lue-
go sea el idóneo para que se pueda fincar la vivienda de sus familias
y que por esta razón, no podría ser de otro modo, se considere pro-
ESTUDIOS AGRARIOS
37
ANÁLISIS
piedad particular; sin embargo, esta necesidad no fue plasmada de

manera específica en la Ley Agraria.
La falta de disposiciones expresas que apoyen la constitución
de la zona urbana comunal puede generar confusiones y abrir paso
a la especulación jurídica, porque en el artículo 99 de la Ley Agra-
ria se establece, de manera contundente, que el reconocimiento de
las comunidades implica “…La protección especial a las tierras
comunales, que las hace inalienables, imprescriptibles e inem-
bargables, salvo que se aporten a una sociedad en los términos
del artículo 100 de esta ley…”, por lo tanto, si una comunidad acre-
dita estar reconocida, no es legalmente posible que opere el artícu-
lo 1076 de la Ley Agraria, para aplicar las disposiciones de las zonas
urbanas de los ejidos, y por lo tanto el artículo 68 del ordenamiento
citado, que establece que en las zonas de urbanización de los ejidos,
“…los solares serán de propiedad plena de su titulares…”, no es
la idónea para sustentar la naturaleza privada de los solares urbanos
comunales. En términos de la legislación agraria, las tierras de los
núcleos de población que guarden el estado comunal no pueden ser
motivo de garantía alguna, aunque se trate de créditos para vivien-
da, tampoco la ocupación por los avecindados genera ningún dere-
cho a su favor, así que los predios que pudieran habitar siguen
siendo comunales y, desde luego, no pueden ser objeto de enajena-
ción, y aunque hay casos en que se han escriturado al amparo de
informaciones ad perpétuam, por los efectos prohibitivos de esta dis-
posición, están afectados de nulidad.
Los terrenos comunales a que nos referimos están fuera del
mercado formal de la tierra, y la única excepción que la ley contem-
pla es la aportación de este tipo de predios a sociedades, siempre
y cuando exista una manifiesta utilidad para el núcleo comunal, y
se hayan cubierto las formalidades a que se refiere el artículo 75
de la Ley Agraria, así que esta es la única vía que la ley estable-
6
Artículo 107. Son aplicables a las comunidades todas las disposiciones que para los ejidos prevé esta
ley, en lo que no contravenga lo dispuesto en este capítulo…”
38
ce para que los terrenos comunales se conviertan en propiedad

particular.
Esta cuestión es particularmente importante, porque reciente-
mente se inició el programa de regularización de los derechos de los
comuneros al interior de la comunidad, conocido con el nombre de
“PROCECOM”, y en este caso es muy probable que algunas comuni-
dades exijan que se regularice su zona urbana, y para ello se ten-
drán que expedir títulos de solar urbano que de manera implícita
acreditan que sus titulares tienen el dominio pleno y que, por conse-
cuencia, estas superficies son enajenables. Así que, para evitar con-
fusiones y descartar cualquier duda de interpretación respecto de su
legalidad, es conveniente que la Ley Agraria se reforme en el capí-
tulo de las comunidades para establecer también como excepción a
la fracción tercera del artículo 99 las zonas urbanas de las comuni-
dades y quedar redactado de la manera siguiente:
III. La protección especial a las tierras comunales que las hace
inalienables, imprescriptibles e inembargables, salvo que se aporten
a una sociedad en los términos del artículo 100 de esta ley o en el
caso de las zonas urbanas, y…”
Las comunidades de hecho, de derecho y recono-

cidas; con las características de indígena y agraria
Con objeto de hacer un tratamiento adecuado de este punto, haré
recuento de algunos antecedentes a partir de la reforma publicada en
el Diario Oficial del 10 de enero de 1934, respecto de la fracción VI
del Artículo 27 constitucional, que en aquella época pasó a ser frac-
ción VII con la redacción siguiente:
VII. Los núcleos de población que de hecho o por derecho
que guarden el estado comunal, tendrán capacidad para disfrutar en
común las tierras que les pertenezcan o que se les hayan restituido
o restituyeren…”
Posteriormente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
(SCJN) emitió una tesis que aclaraba que debía entenderse por co-
ESTUDIOS AGRARIOS
39
ANÁLISIS
munidad de hecho y de derecho, en la que, en su parte sustancial

hacía consistir la diferencia en que:
…por comunidad de derecho el constituyente quiso referirse a

aquellos grupos de indígenas que vieron confirmada su pose-
sión por los reyes de España durante la época colonial, o que
recibieron tierras durante el proceso de concentración de los
indios dispersos, en pueblos, durante dicha época, o que por
cualquier otro título tuvieran reconocido su derecho a determi-
nadas tierras, bosques y aguas; y atribuyó existencia jurídica a
las comunidades de hecho, al reconocerles existencia jurídica
constitucional a las posesiones respetadas por los monarcas
españoles, aun cuando no tuvieran título, o a aquellas posesio-
nes que a partir de la conquista adquirieron algunos pueblos...7
En otras palabras, antes de las reformas a la Constitución en el año

de 1992, se consideraba la existencia jurídica de tres formas de re-
conocimiento de la personalidad jurídica de las comunidades, a sa-
ber: comunidades de hecho y comunidad de derecho, en los
términos de la tesis transcrita y aunque la tesis no lo refirió; comu-
nidades tituladas o reconocidas por el Estado mexicano moderno, lo
que se hacía a través de las diferentes resoluciones presidenciales
de restitución y reconocimiento de bienes comunales que se expidie-
ron a partir de 1915. Esta situación cambió con las reformas cons-
titucionales del 1992, porque se suprimió del texto del Artículo 27 los
términos “de hecho y de derecho” y únicamente se habla de “co-
munidades”, lo que complementado con el texto del artículo 998 de
7
Precedente: Séptima Época, Volumen 34, Tercera Parte, p. 15”7.
8
Artículo 99.- Los efectos jurídicos del reconocimiento de la comunidad son:
I.- La personalidad jurídica del núcleo de población y su propiedad sobre la tierra;
II.- La existencia del comisariado de bienes comunales como órgano de representación y gestión ad-
ministrativa de la asamblea de comuneros en los términos que establezca el estatuto comunal y la cos-
tumbre;
III.- La protección especial a tierras comunales que las hace inalienables, imprescriptibles e inembargables,
salvo que se aporten a una sociedad en los términos del artículo 100 de esta ley, y
IV.- Los derechos y las obligaciones de los comuneros conforme a la ley y el estatuto comunal…”
40
la Ley Agraria, permite establecer que las comunidades tienen que

ser reconocidas para tener personalidad jurídica, pues esta disposi-
ción establece que uno de los efectos jurídicos del reconocimiento de
la comunidad será: “…La personalidad jurídica del núcleo de po-
blación y su propiedad sobre la tierra...”
De manera concordante, en el artículo 989 del mismo ordena-
miento se señala la forma en que este reconocimiento se debe ha-
cer, refiriéndose a procedimientos específicos que hay que seguir,
según las acciones agrarias que se intenten, pero que además de-
berán culminar con resoluciones que favorezcan a las comunidades
que los promuevan para que se pueda constatar que estos núcleos
de población lograron adquirir la personalidad jurídica que permita la
defensa de su patrimonio.
Las disposiciones referidas en el párrafo anterior, de acuerdo
con su literalidad y a la supresión del término “de hecho y de dere-
cho” en la Constitución, no dejan espacio para la duda: a partir de
1992 de acuerdo con las disposiciones agrarias vigentes, una comu-
nidad de hecho o de derecho requiere del reconocimiento del Esta-
do mexicano para que se le pueda atribuir personalidad jurídica y
esté en condiciones de defender su territorio.
No obstante todo lo anterior, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación sostiene que las comunidades de hecho y de derecho si-
guen existiendo, y lo justifica, como se verá en la tesis que ensegui-
da se transcribe:
9
Artículo 98.- El reconocimiento como comunidad a los núcleos agrarios deriva de los siguientes proce-
dimientos:
I.- Una acción agraria de restitución para las comunidades despojadas de su propiedad:
II.- Un acto de jurisdicción voluntaria promovido por quienes guardan el estado comunal cuando no exista
litigio en materia de posesión y propiedad comunal;
III.- La resolución de un juicio promovido por quienes conserven el estado comunal cuando exista litigio
u oposición de parte interesada respecto a la solicitud del núcleo, o
IV.- El procedimiento de conversión de ejido a comunidad…”
ESTUDIOS AGRARIOS
41
ANÁLISIS
“COMPETENCIA AGRARIA, COMUNIDADES DE HECHO,

AFECTACIÓN DE DERECHOS DE LAS. CORRESPONDE CO-
NOCER DE ESTA A LOS TRIBUNALES AGRARIOS AL ESTAR
RECONOCIDAS Y TUTELADAS DIRECTAMENTE POR LA
CONSTITUCIÓN FEDERAL.
La interpretación histórica y armónica de los artículos 27, frac-
ción VII y 107, fracción II de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, permite determinar la existencia de
la personalidad jurídica de los núcleos de población que de
hecho o por derecho guarden el estado comunal. Con la refor-
ma al artículo 27, fracción VI constitucional que entró en vigor
el 7 de enero de 1992, el Constituyente otorgó a los ejidos y
comunidades plena capacidad jurídica, sin hacer distinción al-
guna entre núcleos que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal, otorgando plena protección y respeto a las
comunidades indígenas. Por otra parte, la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 107, es en-
fática al otorgar su protección a las comunidades de hecho o
de derecho. Los párrafos tercero y cuarto de la fracción II, ins-
tituyen como titulares de la acción de amparo en materia agra-
ria a los ejidos, a los núcleos de población que de hecho o por
derecho guarden el estado comunal y a los ejidatarios y comu-
neros, ya que se trata de bienes jurídicos tutelados por un ré-
gimen jurídico constitucionalmente privilegiado. Por lo tanto,
cuando se afecten posibles derechos agrarios de alguna de
estas entidades, la competencia se surtirá en favor de los Tri-
bunales Agrarios de conformidad con lo establecido en la frac-
ción XIX del artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 1o. de
la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.”10
10
Así lo determinó el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos de los ministros: presidente José
Vicente Aguinaco Alemán, Sergio Salvador Aguirre Anguiano, Mariano Azuela Güitrón, Juventino V. Cas-
tro y Castro, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guiller-
42
Desde luego, es loable y necesario seguir protegiendo los derechos

de aquellas comunidades que guarden el estado comunal de hecho
o de derecho, aun cuando no tengan el reconocimiento jurídico de
sus tierras por parte del Estado moderno mexicano; sin embargo, con
todo respeto para la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
argumentos que se esgrimen en esta tesis no están debidamente
sustentados, debido a que:
1. Cuando el constituyente permanente redactó la fracción VII
en la que reconoce la personalidad jurídica de los núcleos de pobla-
ción ejidales y comunales, bien pudo haber dejado las palabras “de
hecho y de derecho”, si en efecto su intención hubiera sido mante-
ner el mismo status jurídico de las comunidades que hasta entonces
preveía la Constitución en cuanto a reconocerles personalidad jurídi-
ca, pero ese no fue el caso, ya que el constituyente permanente su-
primió la denominación “de hecho y de derecho”, lo que conlleva una
intención de modificar el status anterior. Luego entonces, la modi-
ficación por sí misma hace la distinción que la Suprema Corte pre-
tende dejar a un lado. Prueba irrefutable de lo expresado es la
congruencia que hay entre las modificaciones a la Constitución y los
artículos 98 y 99 de la Ley Agraria, que son los que legislativamente
interpretan los cambios del constituyente permanente.
Adicionalmente, no es válido decir que la Constitución no hace
“...distinción alguna entre núcleos que de hecho o por derecho guar-
den el estado comunal, otorgando plena protección y respeto a las
comunidades indígenas...” dejando a un lado que la Ley Agraria hace
una interpretación muy distinta cuando en su artículo 106 hace una
diferencia sustancial entre comunidades indígenas que sí tienen pro-
tección y las que podrían considerarse meramente agrarias que re-
quieren de reconocimiento.11
mo I. Ortiz Mayagoitia, Humberto Román Palacios, Olga María Sánchez Cordero y Juan N. Silva Meza;
aprobó, con el número XV/1996 la tesis que antecede, y determinó que la votación es idónea para inte-
grar tesis de jurisprudencia. México, Distrito Federal, a ocho de febrero de mil novecientos noventa y seis.
11
En este sentido, la SCJN no toma en cuenta que aun cuando en su origen las comunidades deberían
probar cuando menos la existencia del título y la posesión, es decir su génesis histórica, lo que estaba
ESTUDIOS AGRARIOS
43
ANÁLISIS
2. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

sustenta que en el Artículo 107 constitucional se sigue manejando la
existencia de “comunidades de hecho y de derecho”, y en efecto, en
la Constitución vigente se establece en este artículo que:
...cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como

consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute
de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos o a los nú-
cleos de población que de hecho o por derecho guarden el
estado comunal, o a los ejidatarios o comuneros, deberán
recabarse de oficio todas aquellas pruebas que puedan bene-
ficiar a las entidades o individuos mencionados y acordarse las
diligencias que se estimen necesarias para precisar sus dere-
chos agrarios, así como la naturaleza y efectos de los actos
reclamados...
Sólo que en este caso no se habla de personalidad jurídica, sino de

una cuestión procesal que presupone el reconocimiento de la perso-
nalidad jurídica, y lo más importante, la Corte no tomó en cuenta que
esta redacción es la misma que tenía el artículo antes de las refor-
mas de 1992, porque esta denominación se extrajo precisamente del
Artículo 27 constitucional, cuando regulaba la existencia de las co-
munidades de hecho o de derecho, por lo tanto, si tratamos de des-
entrañar el espíritu del constituyente es obvio concluir que al
modificarse el Artículo 27 omitieron corregir la redacción del 107
constitucional y la dejaron como estaba, sin embargo, erróneamen-
te, en la tesis se presume que el Artículo 107 debe corregir al 27 a
pesar de que este último fue modificado con posterioridad.
Al margen de estas consideraciones, desde un punto de vista
histórico y social la SCJN tiene razón en que se deben proteger los de-
rechos de las comunidades, y en efecto, sean indígenas o no, por lo
íntimamente relacionado con su origen indígena, había una presunción de que todas las comunidades eran
indígenas, pero la Ley Agraria establece la posibilidad de constituir comunidades a partir de otros supues-
tos, así que no necesariamente todas las comunidades serán indígenas, como ya vimos.
44
tanto, lo que debe hacerse es modificar la ley para que aparezca que
las comunidades de hecho o de derecho, sin el reconocimiento a que
se refiere el artículo 98, también tengan personalidad jurídica para la
defensa de sus propiedades, porque además, la SCJN con la tesis que
transcribimos, prácticamente ya declaró la inconstitucionalidad de los
artículos 98, y fracción I del 99 de la Ley Agraria.
Para concluir este tema, debemos señalar que la única protec-
ción especial que pudieran tener las comunidades de hecho o de
derecho no reconocidas son aquellas que son indígenas, según lo
dispone el artículo 10612 de la Ley Agraria, que hace alusión a una
ley que deberá ser reglamentaria del Artículo Cuarto de la Constitu-
ción y del segundo párrafo de la fracción VII del Artículo 27 consti-
tucional, que por cierto a la fecha no se ha expedido.
Por lo tanto, es recomendable que la ley también haga el
señalamiento expreso de lo que debe entenderse por comunidad
indígena,13 haciendo diferencia de las comunidades que no lo son y
a las que proponemos se les denomine comunidades agrarias. Esta
cuestión es toral, si vemos que ahora puede haber ejidos que se
conviertan en comunidades y comunidades que en su origen fueron
indígenas, pero que con el paso del tiempo, una parte o la mayoría
de sus integrantes, han dejado de serlo, como es el caso de comu-
nidades cercanas a ciudades importantes como el Distrito Federal.
Resulta entonces muy necesario establecer cuáles son los casos en
12
Artículo 106.- Las tierras que corresponden a los grupos indígenas deberán ser protegidas por las
autoridades, en los términos de la ley que reglamenten el artículo cuarto y el segundo párrafo de la frac-
ción VII del artículo 27 constitucional…”
13
Aun cuando en la misma Constitución, según reformas publicadas en el Diario Oficial de la Federación
el 14 de agosto del 2001, en el cuarto párrafo de su Artículo 2 se hace una definición de lo que se debe
entender por comunidades integrantes de un pueblo indígena y que en la fracción V de este mismo ar-
tículo reconoce el derecho a la autonomía de estas comunidades para “conservar y mejorar el hábitat y
preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución,” queda la duda
si estas reformas y la ley reglamentaria correspondiente sustituye en su efectos la reglamentación legal
a que se refiere el artículo 106 de la Ley Agraria y si en todo caso la definición de “comunidades inte-
grantes de un pueblo indígena como “…aquellas que formen una unidad social, económica y cultural,
asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres…”
es suficiente y debe aplicarse para los efectos agrarios del artículo 106 ya citado, e incluso de ser así,
faltaría concretar las medidas de protección especial para las tierras de comunidades indígenas, las que,
por razón de la materia, deberán incorporarse directamente en la Ley Agraria y no dejarla a una legisla-
ción desvinculada de los derechos sociales sobre la tierra.
ESTUDIOS AGRARIOS
45
ANÁLISIS
que se les deberá considerar como indígenas y cuáles serán sus

prerrogativas desde el punto de vista agrario.14
Comunero y comunidad
En la práctica, es bastante complicado identificar fehacientemente a
los legítimos integrantes de una comunidad, y a esta confusión con-
tribuye la manera en que la Ley Agraria define la calidad de comu-
nero, al establecer en el artículo 101 que:
…la comunidad implica el estado individual de comunero,

y en su caso, le permite a su titular el uso y disfrute de su
parcela y la cesión de sus derechos sobre la misma a favor
de sus familiares y avecindados, así como el aprovechamiento
y beneficio de los bienes de uso común en los términos
que establezca el estatuto comunal. El beneficiario por la
cesión de derecho de un comunero adquirirá la calidad de
comunero…
Decimos que esto aumenta la confusión porque no resulta prístino, por

decir lo menos, que “la comunidad implica el estado individual de
comunero”, pues aparte de lo oscuro de la definición se omite espe-
cificar cómo se puede reconocer el estado individual de comunero,
vamos, ni siquiera se establece que este “estado individual de comu-
nero” conste en un censo. La cuestión se complica aún más si aten-
demos a que la calidad de comunero se adquiría originalmente y aún
es una práctica común en algunas comunidades sólo si se nacía den-
tro del núcleo comunal, pero en la Ley Agraria se permite que el co-
munero pueda ceder sus derechos a personas ajenas a la comunidad
que tengan el carácter de avecindados, sin que sea requisito que el
comprador o adquirente haya nacido en el lugar.
14
Para profundizar en el tema, se puede consultar la tesis “Trayectoria histórico-jurídica de las comuni-
dades de hecho y de derecho”, que presentó Leonardo Riveros Moreno de Tagle para obtener el título
de licenciado en derecho, de la que he extraído algunos de los conceptos expresados en este punto.
Centro Universitario México, División de Estudios Superiores A.C., Escuela de Derecho, México, D.F., 2002.
46
Adicionalmente el artículo 107 de la Ley Agraria, como ya vi-

mos, establece que: “…Son aplicables a las comunidades todas las
disposiciones que para los ejidos prevé esta ley…”, en lo que no se
oponga a las prescripciones que la propia ley hace en el capítulo de
las comunidades; por lo tanto, podrá haber comunidades con dere-
chos parcelarios y de uso común,15 así que, cuando se transmitan
estos derechos por separado, si los adquirentes no son comuneros
adquirirán la calidad de comuneros, aunque sean personas que no
nacieron en el seno de la comunidad, pero la ley no aclara si los
derechos de un comunero a su parcela y a las tierras de uso común
deberán ser transmitidos conjuntamente, por lo que podemos presu-
mir que es posible ceder estos derechos por separado, en cuyo caso
el comunero cedente y el cesionario ajeno a la comunidad, tendrían
ambos la calidad de comuneros.
Luego entonces, es conveniente reformar la ley para que se
establezca un sistema de reconocimiento de la calidad de comune-
ro que lleve a las comunidades a tener un padrón que deberá ins-
cribirse en el Registro Agrario Nacional, con base en el cual se
expida el certificado de derechos sobre bienes comunales; aclaran-
do que en el caso de las comunidades que cuenten con certificados
parcelarios y de uso común, la cesión de uno de estos derechos no
implica la pérdida de la calidad de comunero, cuando se conserve
algún derecho dentro de la comunidad.16
Fundo legal y área de asentamiento humano

La Ley Agraria, en su sección cuarta denominada “De las tierras del
asentamiento humano”, establece en el artículo 63 que las tierras
destinadas al asentamiento humano serán para el desarrollo de la
vida comunitaria del ejido y se componen de la zona de urbanización
y del fundo legal. Más adelante, en el artículo 64 establece que
15
Situación especialmente significativa si tomamos en cuenta que el PROCECOM se está intensificando a
la par que el PROCEDE.
16
Igual que en el caso del punto inmediato anterior, se puede profundizar en la tesis de Leonardo Riveros
Moreno de Tagle ya citada.
ESTUDIOS AGRARIOS
47
ANÁLISIS
ambas son “el área irreductible del ejido”, por lo que están protegi-
das especialmente como “inalienables, imprescriptibles e inembar-
gables”.17 Las únicas excepciones a esta regla general son la zona
urbana y la aportación de tierras para servicios públicos al municipio
o al gobierno del estado, con la intervención de la Procuraduría Agra-
ria para vigilar que efectivamente se dediquen a este fin.
Estas prescripciones legales presentan algunas interrogantes,
pues si el fundo legal es el área irreducible del ejido y dentro de ésta
se constituirá la reserva de crecimiento del poblado, cada vez que la
reserva se ocupe y se convierta en solares habrá un disminución de
la superficie supuestamente irreducible, porque los solares son ex-
cepción a la regla y sí son motivo de venta, prescripción o embar-
go; otro problema que se puede presentar es el caso de los ejidos
que pretendan ejercer a través de sus asambleas el derecho de
cambiar la delimitación de áreas al interior del ejido, lo que enfren-
taría dos disposiciones de la Ley Agraria, por un lado, la facultad que
tiene la asamblea en el artículo 56 para establecer esta delimitación
de las tierras al interior de los ejidos y por el otro la relativa a la
irreductibilidad del área de asentamientos humanos a que se refiere
el artículo 64 ya citado. Este es el caso de la trasformación del fundo
legal en área de uso común por acuerdo de asamblea. Por último,
es el caso de la terminación del régimen ejidal (fracción XII del ar-
tículo 23) en el que nos debemos preguntar: ¿cuál sería el destino
del fundo legal si es un área irreducible del ejido que desaparece?
No dudo que en la práctica se hayan encontrado soluciones
ingeniosas a estos problemas, pero es conveniente que estén con-
templadas en la ley porque, desde luego, no pueden ser objeto del
reglamento debido a la prescripción tajante de la irreductibilidad del
fundo legal.
Adicionalmente y sobre el tema vale la pena agregar que, des-
de mi punto de vista, la denominación “fundo legal” es poco afortu-
17
La ley también extiende esta protección a la parcela escolar, la Unidad Agrícola Industrial de la Mujer,
la Unidad Productiva para el Desarrollo Integral de la Juventud y cualquier otra área reservada para el
asentamiento.
48
nada ya que esta denominación tiene un origen histórico que no

corresponde con el significado que se le da en la Ley Agraria.
El término fundo legal proviene del derecho español y tanto en
las comunas españolas como en las Leyes de Indias se utilizó para
denominar a los terrenos de carácter urbano que podían ser objeto
de venta dentro y para el crecimiento del centro de población. La Ley
Agraria usa la denominación “fundo legal” para identificar un área
que tiene precisamente la regulación contraria, es decir, no puede ser
motivo de ninguna transacción y aunque para los ejidos incluye el
área de reserva, ésta como tal no puede ser transmitida sino hasta
que cambia su situación y de área de reserva se convierte en área
de urbanización, así que hay una gran contradicción entre el concep-
to histórico de “fundo legal” y el que actualmente le confiere la Ley
Agraria.
Por último, debo señalar que hay muchas otras cuestiones que
se pueden referir a orientaciones diversas de las que marca la ac-
tual legislación, pero en el presente caso mi intención no es contri-
buir al debate ideológico, sino exponer situaciones eminentemente
prácticas que considero son omisiones o errores de la actual legis-
lación, concretándome a sugerir cambios que pueden mejorar el
marco legal actual para una mejor operación de los derechos agra-
rios en él constituidos.
ESTUDIOS AGRARIOS
49
ANÁLISIS MARÍA
CONFLICTOS EUGENIAAGRARIA
Y VIOLENCIA REYESEN
RAMOS*
CHIAPAS
Conflictos y violencia
agraria en Chiapas**
El uso y aprovechamiento de la tierra —escasa y

no reproducible— y el control territorial es fuente de
conflicto entre grupos e individuos en un espacio
determinado. La vía de solución institucional está
determinada por las leyes y reglas establecidas, fuera de
éstas los conflictos toman el cauce dado por las partes y
generalmente la confrontación se profundiza.
Introducción
Oficialmente, en el mes de mayo de 1996 concluyeron los conflictos
agrarios en el estado de Chiapas, esto es, mediante la firma de los
Acuerdos Agrarios pactados entre el gobierno federal y estatal y las
organizaciones campesinas, estas últimas promotoras de un fuerte
proceso de invasión de tierras a raíz del levantamiento zapatista de
1994. Finalmente, se daba paso a la conclusión de la etapa de ne-
gociación (1994-1996) entre estos actores sociales y se pactaban los
compromisos que darían fin a una serie de conflictos agrarios mani-
festados en la invasión de tierras, los desalojos, los enfrentamientos
entre propietarios e invasores, pero también entre organizaciones, los
asesinatos por problemas de tierras, el hostigamiento, etcétera.
La expectativa creada por el fuerte movimiento campesino y la
respuesta institucional, abría el camino hacia un campo chiapaneco
orientado a transitar hacia el rumbo de los acuerdos en torno a la te-
nencia de la tierra y, de ahí, al desarrollo rural. No obstante, hoy en
día, podemos afirmar que los conflictos agrarios en la entidad
chiapaneca no se han solucionado totalmente, y en algunos munici-
pios y regiones están a la orden del día y siguen siendo eje central
de la problemática local.
* Profesora-investigadora de la Universidad Autónoma Metropolitana-Xochimilco, mereyes@correo.xoc.

uam.mx.
** Una primera versión de este trabajo fue presentada en el XXV Congreso Internacional de LASA, Las
Vegas, Nevada, USA, octubre 2004.
ESTUDIOS AGRARIOS
51
ANÁLISIS
En este trabajo presentaremos un esbozo general sobre los

conflictos agrarios que se han vivido en Chiapas después de la fir-
ma de los Acuerdos Agrarios (1996), tratando de identificar las nue-
vas problemáticas surgidas, así como los añejos problemas que se
han intentado solucionar con nuevas estrategias de política agraria.
Los datos que presentamos en este trabajo los hemos construido en
los últimos cinco años con base en la revisión hemerográfica de pe-
riódicos estatales y nacionales, sistematizados en una base de da-
tos hemerográfica que llamamos Conflictos Agrarios en Chiapas. Esta
información tiene un carácter indicativo de las distintas situaciones de
conflicto, pues no todos los conflictos agrarios se registran puntual-
mente en la prensa. Sin embargo, este tipo de información nos per-
mite observar una dimensión de los conflictos en las zonas rurales,
que frecuentemente es la más resaltada por los medios de comuni-
cación: la violencia agraria. Dimensión que lamentablemente se pre-
senta con relativa frecuencia y cuya observación posibilita
comprender la conflictividad agraria.
Por otro lado, como veremos más adelante, las fuentes oficiales
registran sólo aquellos conflictos que requieren de la intervención de
las autoridades agrarias competentes. Esta información es de difícil ac-
ceso y parcial, aun así presentaremos la disponible para dar una idea
aproximada de aquellos conflictos que tienden a dirimirse en las ins-
tancias gubernamentales y a los cuales denominamos conflictos
institucionalizados. La dificultad para obtener la información, nos obli-
ga a construir los datos con las fuentes ya señaladas, pero al mismo
tiempo nos obliga a advertir de los límites de los mismos y de su
carácter indicativo y de ninguna manera exhaustivos de una situación.
Conflicto y violencia agraria

Siguiendo algunos trabajos ya clásicos como los de Lewis Coser3 y
Louis Kriesberg,4 diremos que los conflictos sociales existen cuando
3
Coser Lewis (a), Las funciones del conflicto social, FCE, México, 1961; y (b) Nuevos aportes a la teo-
ría del conflicto social, Amorrortu Editores, Buenos Aires, 1970.
4
Louis Kriesberg, Sociología de los conflictos sociales, Trillas, México, 1975.
52
CONFLICTOS Y VIOLENCIA AGRARIA EN CHIAPAS
un grupo de personas creen que tienen metas incompatibles. Y estos

conflictos, con fines analíticos, pueden ser observados en cuanto a
sus bases, a su duración,5 su modo de resolución, sus resultados y
consecuencias y, dependiendo de estos elementos, habrá variaciones
significativas entre los distintos conflictos sociales a observar.6
En cuanto al tema que nos ocupa, el conflicto y la violencia
agraria en Chiapas, habría que definir que la unidad de análisis que
privilegiamos es la tierra como la cuestión disputada por los grupos
que se enfrentan por ejercer el control de un territorio determinado.
Así, los conflictos agrarios que a continuación presentamos tienen
como elemento en común la disputa territorial como objeto del
conflicto que confronta y contrapone a grupos, personas e incluso
instituciones. Este tipo de conflictos tienen particularidades, que re-
sumimos en los siguientes aspectos. El primero de estos es que
fácilmente pueden convertirse en conflictos suma cero; en tanto la
ganancia de un grupo es la pérdida de otro. A este tipo de conflictos,
Kriesberg los denomina puros, y aunque para Lewis Coser éstos
serán los conflictos absolutos,7 ambos coinciden en el contenido
conceptual puros-absolutos y en que el deseo de exterminio o
eliminación del contendiente es un elemento central de este tipo de
conflictos.
El conflicto puede considerarse de suma cero, si cada una de

las partes considera el control sobre el territorio objeto de la
contienda como total y uno de los lados o el otro tiene un con-
trol absoluto.8
Un conflicto como el agrario es fácilmente transformable en suma

cero en tanto que el objeto de la disputa —la tierra— es altamente
5
“...cuando más larga sea la persistencia de una relación conflictiva, tanto más organizadas llegan a estar
las partes”, p. 29.
6
Kriesberg, op. cit., p. 13.
7
Coser, Lewis (b).
8
Kriesberg, p. 23.
ESTUDIOS AGRARIOS
53
ANÁLISIS
valorado en tanto su carácter escaso y no reproducible. Aún más, la

pureza de un conflicto, como el agrario, depende también de las
posibilidades que existan de fraccionar el objeto de la disputa y en
este sentido permitir la negociación. En una disputa por la tierra, di-
fícilmente los grupos contendientes aceptan su fraccionamiento por el
carácter mismo del objeto de disputa como vehículo para la produc-
ción y la subsistencia. Pero también como espacio de organización
política y social, lo cual limita la disposición de los grupos a la ne-
gociación y conlleva a la elección de métodos violentos para obtener-
la o conservarla y al mismo tiempo explica la intensidad que en
muchos casos llega a adquirir el conflicto.9 A estas particularidades,
aunamos que la intermediación estatal que debería de funcionar
como agente promotor de la negociación entre las partes, en muchas
ocasiones restringe su papel y orilla a la confrontación. Pero al mis-
mo tiempo, solamente esta intermediación estatal posibilita que este
tipo de conflictos transiten hacia la negociación y su instituciona-
lización en la búsqueda de soluciones.
En este trabajo haremos la distinción entre los conflictos
institucionalizados y los no institucionalizados. Los primeros son
aquellos que para ser dirimidos siguen las vías institucionales y por
tanto se sujetan a las reglas establecidas y acordadas, en este rango
consideraremos todos aquellos conflictos que se siguen ante los Tri-
bunales Agrarios correspondientes y la Procuraduría Agraria.
Mientras que los conflictos no institucionalizados nos remiten a
aquellos casos en donde los grupos en contienda realizan acciones
por su propia cuenta que al rebasar los marcos legales los llevan a
la confrontación y con frecuencia colocan a los protagonistas en una
escalada de violencia. Siguiendo a Kriesberg, cuando hablemos de
violencia en este trabajo, lo haremos en el sentido tradicional y por
tanto nos referiremos a “los esfuerzos reales de coerción que impli-
can daños físicos directos e inmediatos a las personas o sus pose-
9
Intensidad que puede variar de acuerdo con los sentimientos o la conducta de quienes participan en el
conflicto y que depende de los medios que utilizan para alcanzar los objetivos.
54
siones”.10 En este rango se presenta una serie de conflictos que por

su naturaleza ha dejado atrás la mediación de las autoridades, ya
sea porque ésta no ha dado respuestas a las problemáticas o por-
que el nivel de conflictividad y la falta de acuerdos y negociación
hacen que los participantes del conflicto no visualicen formas de
solución, más que la eliminación del adversario, incluso física, y por
tanto han derivado en violencia agraria. Este tipo de conflictos se
sigue presentando en diversas regiones de Chiapas y son los que
darán materia de trabajo a este artículo. Cabe señalar que el conflic-
to agrario lo captamos a través de las invasiones agrarias, denuncias,
hostigamiento, amenazas, desalojos enfrentamientos y asesinatos,
mientras que la operativización del concepto de violencia agraria la
limitaremos a los siguientes indicadores: asesinatos y enfrentamientos
físicos que provocan heridos. Y la observamos tanto desde los gru-
pos campesinos que participan de una contienda por la tierra contra
diversos actores sociales, como desde la violencia institucionalizada,
es decir, aquella que se ejerce desde las estructuras del estado (ejér-
cito, policía), en tanto, que nuestro interés se centra en conocer los
conflictos que devienen en violencia agraria y los participantes de los
mismos.
Es necesario aclarar, sin embargo, que esta distinción no nos
lleva a considerar a un proceso de conflicto como exclusivamente
institucionalizado o no. Encontramos a menudo casos, que si bien
están siendo dirimidos por las vías institucionales, al mismo tiempo
estallan en acciones al margen de la ley y se expresan en violencia
social.
¿Pero cómo los conflictos agrarios se transforman en violencia
agraria?, ¿cuáles son los elementos que debemos observar? En el
estudio de los conflictos sociales, las observaciones de Kriesberg le
permitieron constatar que cuando los participantes de un conflicto
sienten una hostilidad intensa o no sienten temor por las represalias,
10
Kriesberg, op. cit. p. 137.
ESTUDIOS AGRARIOS
55
ANÁLISIS
cuando consideran que el ejercicio de la coerción les permitirá cum-

plir su objetivo o aun, no existiendo gran hostilidad, cuando se par-
ticipa en grandes colectividades, entre otros aspectos, es más
probable la aparición de la violencia. Es decir, la ausencia de regu-
lación del conflicto social conlleva a situaciones de violencia, aunque
las regulaciones varían en cuanto a su precisión y amplitud.11 Y en
este sentido, hablaremos de la ausencia de regulación histórica por
parte de las autoridades agrarias, que por omisiones, errores y/o falta
de actuación en las disputas territoriales han alimentado activamen-
te la conflictividad agraria en Chiapas. Pero conviene anotar que las
regulaciones del conflicto no sólo provienen de las autoridades agra-
rias, las propias comunidades indígenas han desarrollado histórica-
mente, con base en sus usos y costumbres, formas de regulación del
conflicto por tierras. No obstante, en algunas comunidades el rompi-
miento de sistemas paralelos, como el parentesco o la religión que
funcionaban como ámbitos de resolución de conflictos y la transfor-
mación de las mismas comunidades, han llevado a un relajamiento
de esos mecanismos y por consiguiente al estallamiento de conflic-
tos, que en otros tiempos se solucionaban al interior. En otras comu-
nidades la polarización por la pertenencia a una religión, partido
político u organización ha sido el elemento central que impide la con-
secución de acuerdos y mecanismos de negociación.
Conflictividad agraria
La conflictividad agraria en el país bien puede ser dimensionada a
partir de datos proporcionados por autoridades federales, quienes de
acuerdo con estudios oficiales revelan: “...la existencia de 36 muni-
cipios de alto riesgo, 10 regiones con problemas de ingobernabilidad
y miles de disputas agrarias entre pueblos indios, producto de la
marginación, dispersión poblacional y explotación de recursos natu-
11
La reglamentación se institucionaliza hasta donde las reglas a) hayan sido interiorizadas por los parti-
cipantes, b) se encuentran expresadas en las tradiciones, la literatura formal o algún otro cuerpo exter-
no a los participantes; c) se apliquen por medio de sanciones. Kriesberg, p. 20.
56
rales.” Los estudios establecen que dicha conflictividad está general-

mente protagonizada por los pueblos indígenas, en tanto que 22 mil
296 conflictos agrarios los viven estos grupos. Conflictos que asumen
una variada gama como las peleas intercomunitarias por límites te-
rritoriales, la disputa por la regularización de propiedades y los con-
flictos en torno a posesión de parcelas, por mencionar algunos. Los
estados de la República en donde con mayor frecuencia se vive una
conflictividad agraria son Chiapas, Guerrero, Michoacán, Veracruz y
Oaxaca. Y los conflictos, en algunos casos, han llegado a tener tal
magnitud que involucran a regiones enteras, como son: Los Chi-
malapas o Montes Azules. En términos de etnia, 4 mil 532 proble-
mas agrarios se viven entre los mayas y 4 mil 243 conflictos entre
nahuas.12
Esta conflictividad tiene variadas expresiones pero en términos
generales se ubican aquellos que tienen un carácter individual y otros
de carácter social. Dentro de los primeros se ubican las disputas por:
posesión de parcelas, sucesión de derechos ejidales y comunales,
posesiones de solares, etc., y en los de carácter social, los límites
entre ejidos, restitución de tierras, bosques y aguas, los derechos de
los núcleos de población ejidal, las disputas por límites con terrenos
privados. Generalmente los primeros representan la mayoría de los
conflictos que se viven y tiende a buscarse su solución por los ca-
nales institucionales. Los segundos, aunque en términos numéricos
son menores y también buscan las instancias legales para su solu-
ción, en la medida que involucran a colectividades pudieran conver-
tirse en focos de violencia13 cuando las respuestas institucionales han
sido esperadas por años, cuando los fallos son contrarios a los gru-
pos o cuando la complejidad jurídica de los casos los hace
irresolubles. Datos recientes señalan que en total en México en poco
12
Periódico Reforma, 9 de junio de 2002.
13
En 2003 la Secretaría de la Reforma Agraria puso en marcha el Programa de Atención a Conflictos
Sociales en el Medio Rural, mediante el cual se priorizó la atención a catorce focos rojos en el país en
los estados de Michoacán, Oaxaca, Chiapas, Zacatecas, Durango, Veracruz, Sonora, San Luis Potosí,
Guerrero, Jalisco y Nayarit.
ESTUDIOS AGRARIOS
57
ANÁLISIS
más de diez años se han dirimido 631,314 controversias agrarias, de

las cuales 8.83% se relaciona con los derechos de los núcleos
de población agrarios y un porcentaje muy alto, 68.5%, se refiere a
controversias por derechos individuales de los sujetos agrarios, el
resto de las controversias son con los órganos de representación o
por motivo de la constitución y funcionamiento de las sociedades
rurales, entre otras.14
Conflictos institucionalizados
En materia de resolución de controversias agrarias, las instituciones
competentes son la Procuraduría Agraria (PA) y los Tribunales Agra-
rios. La PA, a través de su Dirección General de Conciliación, Arbi-
traje y Servicios Periciales, tiene como facultades obtener información
de los hechos que lleven a controversias entre los sujetos agrarios,
o entre ellos y terceros. La función fundamental de la PA consiste en
procurar el advenimiento entre las partes, es decir, tiene un papel
conciliatorio en los conflictos. Cuando la conciliación es aceptada, las
partes aceptan los convenios específicos elaborados por la Procura-
duría, quien los promueve ante los Tribunales Agrarios para su rati-
ficación.15 Así, identificamos la intervención de la Procuraduría en los
conflictos, como un tercero que tiene la calidad de ser mediador
entre las partes. Y la intervención de esta instancia se constituye en
un paso previo de conciliación antes de llegar a un juicio ante los
Tribunales.16
14
Dirección General de Estudios y Publicaciones, Controversias Agrarias, Nacional, 1992-2003 (corte al
31 de noviembre), Procuraduría Agraria, junio 2004.
15
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria, en Marco Legal Agrario, Procuraduría Agraria, México,
1997, p. 312.
16
“En realidad los antecedentes son más o menos recientes, aunque podemos decir que la Ley Agraria,
derivada de la reforma al Artículo 27 constitucional en 1992, constituye la mayor evolución en cuanto a
establecer la conciliación como vía para la solución de conflictos en tres formas o momentos: fuera de
juicio agrario (la realidad ante la Procuraduría Agraria), iniciado el juicio agrario y hasta antes de dictar
sentencia (ante los Tribunales Unitarios Agrarios) o después de concluido el juicio. También podríamos
definir a la primera como conciliación extrajudicial y a las dos últimas como conciliación con sede judi-
cial...” Jesús Manuel Ramírez Garibay, Propuesta para una reforma legal que fortalezca la conciliación,
como medio alterno de solución de conflictos agrarios, Revista Estudios Agrarios, núm. 24, Procuraduría
Agraria, México, 2003, p. 36.
58
Por otra parte, los tribunales unitarios agrarios tienen como

competencia las resoluciones de las controversias por: límites de te-
rrenos entre dos o más núcleos de población ejidal o comunal, y de
éstos con pequeños propietarios, sociedades o asociaciones; por la
restitución de tierras, bosques y aguas a los núcleos de población a
sus integrantes; por el reconocimiento del régimen comunal; también
le competen los juicios de nulidad contra resoluciones dictadas por
las autoridades agrarias que alteren, modifiquen o extingan un dere-
cho o determinen la existencia de una obligación; los conflictos rela-
cionados con la tenencia de las tierras ejidales y comunales; las
controversias en materia agraria entre ejidatarios, comuneros,
posesionarios o avecindados entre sí, así como las que se susciten
entre éstos y los órganos del núcleo de población, y las controver-
sias relativas a la sucesión de derechos ejidales y comunales.17 Mien-
tras que el Tribunal Superior Agrario será competente para conocer
de los recursos de revisión en contra de sentencias dictadas por los
tribunales unitarios. Desde agosto de 1992 y hasta abril de 2004, los
tribunales unitarios agrarios en Chiapas, distritos 3 y 4 con sede en
Tuxtla Gutiérrez y Tapachula, respectivamente, han recibido 16,205
asuntos, mientras que el Tribunal Superior Agrario recibió —en el
mismo periodo— 763 asuntos correspondientes al estado de Chia-
pas.18 Ahora bien, en cuanto a las resoluciones de estos asuntos de
controversia agraria, información que sólo contempla datos a partir de
1995 señala 394 resoluciones del Tribunal Superior Agrario y 8,914
a cargo de los tribunales unitarios agrarios. Cabe aclarar que una
parte sustancial de los asuntos fueron resueltos entre 1992 y 1995
pues los datos de asuntos pendientes para ambos tipos de tribuna-
les es muy bajo.
17
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios, promulgada el 23 de febrero de 1992, publicada en el Diario
Oficial de la Federación del 26 del mismo mes y año. Reformada por Decreto de 30 de junio de 1993,
publicado en el Diario Oficial de la Federación del 9 de julio del mismo mes y año.
18
Fuente: Unidad de Enlace de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental. Tribu-
nales Agrarios, julio de 2004.
ESTUDIOS AGRARIOS
59
ANÁLISIS
CUADRO 1
Resoluciones del Tribunal Superior Agrario
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total
Total 320 626 260 449 233 146 128 136 106 46 2.450
Chiapas 48 124 52 72 40 22 7 15 8 6 394
Resoluciones del Tribunal Unitario Agrario
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total
Total 1.074 425 4.581 11.484 11.874 21.586 20.327 22.843 20.920 12.669 127.783
Chiapas 87 42 387 144 1.805 933 1.485 1.781 1.147 1.103 8.914
Fuente: Resoluciones de los Tribunales Agrarios, Concentrado Histórico, RAN, 30 de junio 2004.
Por su parte, la Procuraduría Agraria identifica las siguientes grandes

áreas de controversias que requieren de su intervención: 1) contro-
versias que involucran derechos de los núcleos de población agra-
rios; 2) controversias de los miembros del núcleo de población
agrario con alguno de sus órganos; 3) controversias que involucran
derechos individuales de los sujetos agrarios; 4) controversias en
materia agraria entre sujetos agrarios y los órganos del núcleo de
población agrario; 5) controversias en materia agraria entre sujetos
agrarios y terceros no sujetos agrarios; 6) controversias con motivo
del establecimiento, funcionamiento y posesión de parcelas con des-
tino específico, y 7) controversias con motivo de la constitución y
funcionamiento de las sociedades rurales.
60
CUADRO 2
Número de controversias agrarias recibidas, por tipo
Chiapas, 1992-2003
Controversias Números Porcentaje
Que involucran derechos de los núcleos de población agrarios 2,495 8.7
De los miembros del núcleo de población agrario con alguno de sus órganos 561 2.0
Que involucran derechos individuales de los sujetos agrarios 21,702 75.5
En materia agraria entre sujetos agrarios y los órganos del núcleo
de población agrario 3,093 10.8
En materia agraria entre sujetos agrarios y terceros no sujetos agrarios 758 2.6
Con motivo del establecimiento, funcionamiento y posesión de las parcelas
con destino específico 105 0.4
Con motivo de la constitución y funcionamiento de las sociedades de crédito 17 0.1
Total 28,731 100.0
Fuente: Dirección General de Estudios y Publicaciones, Procuraduría Agraria, junio de 2004.
A su vez, estas siete grandes áreas se subdividen en una serie de

puntos específicos de controversia, de éstos, a continuación nos li-
mitaremos a presentar aquellas que se refieren a los derechos de los
núcleos de población agraria. Dentro de los cuales, nuestro interés
se centra en los problemas de límites que tienen los ejidos con dis-
tintos sujetos, en tanto tienen una relación directa con la disputa por
la tierra. Llama la atención que, en primer lugar, los conflictos de lí-
mites los tienen los ejidos con otros ejidos ya que representan más
de la mitad de las controversias de los núcleos de población agra-
ria, y en segundo lugar con propietarios privados, lo cual parece
mostrar el desplazamiento en los tipos de sujetos participantes en los
conflictos por la tierra, en tanto en décadas pasadas la disputa por
la tierra enfrentó fundamentalmente a campesinos con propietarios
privados.
ESTUDIOS AGRARIOS
61
ANÁLISIS
CUADRO 3
Controversias que involucran derechos de los núcleos de población agraria
Chiapas, 1992-2003
Controversias por límites con: Recibidas Concluidas Porcentaje de recibidas respecto
al total de controversias por límites
Ejido 838 773 52.17
Terrenos baldíos y nacionales 70 49 4.35
Comunidad 69 63 4.29
Propietarios 607 546 37.79
Colonias agrícolas o ganaderas 14 7 0.87
Sociedades 6 6 0.37
Asociaciones 2 2 0.12
Total 1606 100.00
Nota: Los datos totales son parciales pues sólo se refieren a los conflictos por límites y no al total de los
que contempla el rubro Controversias que involucran derechos de los núcleos de población agrarios.
Fuente: Elaboración con base en Dirección General de Estudios y Publicaciones, Estadísticas Agrarias 2003,
Procuraduría Agraria, www.pa.gob.mx.
Dentro de este tipo de conflictos —de los núcleos de población agra-

rios— se encuentran dos subtipos más que son significativos: 1) las
controversias que enfrentan núcleos de población agrarios por la
restitución de tierras, bosques y aguas y que sumaron un total de
420 en el periodo señalado, y 2) las controversias promovidas por los
núcleos de población agrarios por la existencia de propiedades par-
ticulares enclavadas en superficie comunal y de las cuales se repor-
tan 194.
Así que los conflictos más relevantes de derechos de los
núcleos de población en Chiapas son, en orden de importancia: 1)
por límites con ejidos; 2) por límites con propietarios; 3) por restitu-
ción de tierras, bosques y aguas, y 4) por la existencia de propieda-
des particulares enclavadas en superficie comunal. Pero aunado a
estos, hay otras áreas de conflictividad al interior de la propiedad
social como por ejemplo aquellas que se relacionan con los derechos
individuales, entre los que resaltan las controversias por sucesión de
derechos ejidales, por la posesión de una parcela y por la
acreditación de la calidad de ejidatario. O aquellos conflictos relacio-
62
nados con los órganos de representación, como lo son las controver-

sias por la remoción de los integrantes de los órganos de represen-
tación y vigilancia del núcleo agrario o las que promueven los sujetos
agrarios por la no aceptación como ejidatario o comunero. Es decir,
identificamos que las partes promotoras de controversias ante la
Procuraduría Agraria son los núcleos de población agrario y los su-
jetos agrarios quienes pueden reclamar por sus derechos colectivos
o individuales; por las acciones de algunos de sus órganos; por
acciones de las instituciones como el Registro Agrario Nacional;
por acciones de terceros que no son sujetos agrarios; así como, por
ejemplo, por acciones de sociedades mercantiles o civiles en las que
participen los sujetos agrarios. No obstante por el punto de interés de
este trabajo, a decir el conflicto social, centraré su atención en aque-
llas controversias que involucran a núcleos de población, dejando de
lado aquellas de derechos individuales.
Por otra parte y complementando la información anterior, el
VIII Censo Ejidal de 2001 reporta que en el estado de Chiapas exis-
ten 214 propiedades sociales con conflictos originados por inconfor-
midades, como la definición de límites parcelarios, asignación de
parcelas o con la extensión de parcelas individuales, entre otros;
también en 396 ejidos y comunidades existen conflictos por límites
territoriales o colindancias con otro ejido o comunidad agraria o con
propiedades públicas y privadas, y en 274 hay ocupación parcial ile-
gal por personas ajenas a esas propiedades sociales. De esta infor-
mación, interesa resaltar la que se relaciona con los conflictos por
límites territoriales con otro ejido o comunidad pues, como veremos
más adelante, esta situación ha dado origen, en no pocos casos, a
situaciones de violencia social. Y en este caso, resaltan los casos de
los municipios de Ocosingo, Villa Flores y Cintalapa19 (ver mapa 1),
19
Cabe aclarar que la información de la Procuraduría Agraria se refiere al total de controversias que se
han recibido desde 1992 y hasta el 31 de noviembre del 2003, mientras que la información del Censo
remite exclusivamente al periodo de levantamiento de los datos que se realizó entre noviembre y diciembre
del 2001, por tanto es una información parcial. No obstante es útil retomar esta información para noso-
tros, porque la presenta desagregada municipalmente, lo cual permite conocer ciertas tendencias regio-
nales, mientras que la información de la PA se presenta en forma global.
ESTUDIOS AGRARIOS
63
ANÁLISIS
en particular Ocosingo es el municipio que muestra más problemas

en las tres áreas contempladas en la información censal: a) 12 pro-
blemas de linderos al interior de la propiedad social; b) 26 problemas
de ejidos y comunidades de linderos con sus colindantes, y c) 20
casos de invasión de terrenos de estas propiedades. Estos datos
sólo son una muestra instantánea de la problemática agraria del
municipio pues sus conflictos son de mayor envergadura, como ve-
remos más adelante.
CUADRO 4
Principales municipios con problemática de linderos con sus colindantes
Municipio Región Número

Amatán Norte 9
Ángel Albino Corzo Frailesca 11
Cintalapa Centro 16
Concordia, La Frailesca 10
Jiquipilas Centro 12
Mapastepec Soconusco 9
Margaritas, Las Fronteriza 8
Motozintla Sierra 8
Ocosingo Selva 26
Siltepec Sierra 14
Villa Corzo Frailesca 14
Villaflores Frailesca 17
Fuente: Elaboración con base en el VIII Censo Ejidal del 2001, INEGI, México, 2003.
Con base en esta información, podemos identificar que al momento

del levantamiento del Censo 2000, las controversias agrarias se dis-
tribuían regionalmente de la siguiente forma: las regiones Centro y
Selva aparecen a la cabeza de la problemática agraria estatal, fun-
damentalmente en cuanto a problemas de colindancia de los ejidos
y comunidades con sus vecinos, mientras que las regiones de los
Altos e Istmo-Costa reportan la menor conflictividad.
64
CUADRO 5
Problemáticas de los ejidos por regiones
Región Al interior Con sus colindantes Total

Centro 38 71 109
Altos 13 15 28
Fronteriza 24 40 64
Frailesca 14 55 69
Norte 26 41 67
Selva 39 65 104
Soconusco 30 48 78
Sierra 25 42 67
Istmo-Costa 5 19 24
214 396 610
Fuente: Elaboración con base en Resultados del VIII Censo Ejidal, 2000, INEGI.
El reconocimiento de esta conflictividad agraria y por tanto la nece-

sidad de su atención llevó a que la Secretaría de la Reforma Agra-
ria (julio 2004) identificara que en el estado de Chiapas existen 597
núcleos agrarios de atención especial, de éstos, 77 tienen conflictos
de límites sin juicios instaurados; 38 núcleos con problemática inter-
na, y 25 con invasión de tierras sin juicio instaurado.20
Finalmente, es importante señalar que dentro de los conflictos
institucionalizados también aparecen situaciones de violencia a la que
identificamos como violencia institucionalizada. Esto es, con frecuen-
cia en el campo las invasiones de tierras se resuelven mediante el
cumplimiento de órdenes judiciales, lo cual lleva a que las autorida-
des ejecuten con el apoyo de la policía los desalojos de tierras. Este
procedimiento en no pocas ocasiones ha derivado en enfrenta-
mientos entre campesinos y policías, con saldo de personas muer-
tas y heridas. Atendiendo exclusivamente a la prensa estatal y
nacional, encontramos que en los años estudiados estas fuentes de
información registran un total de 36 desalojos de predios en la enti-
dad. En algunos casos con fuertes dosis de violencia como el de-
20
Fuente: www.sra.gob.mx.
ESTUDIOS AGRARIOS
65
ANÁLISIS
salojo de una propiedad en Pichucalco el 21 de marzo de 1996, du-

rante el cual se registró la muerte de tres personas así como heri-
dos y detenidos.21 O el caso de Nicolás Ruiz en marzo de 1996 en
donde mediante un operativo de la policía de Seguridad Pública fue-
ron desalojados campesinos del predio Gran Poder. El desalojo dio
lugar a un enfrentamiento en el cual murieron tres campesinos y dos
policías y se registraron 30 heridos.22 En estas situaciones de violen-
cia no han estado exentas las propias autoridades agrarias, como
demuestra una nota periodística del mes de septiembre del año 2003
que da cuenta de la agresión con disparos de arma de fuego en
contra de actuarios del Tribunal Agrario, cuando éstos trataron de
desalojar a ocho familias del ejido Emperador Cuauhtémoc que ha-
bían invadido tierras del ejido Chichonal del municipio de Juárez.23 O
casos en que las organizaciones campesinas han denunciado actos
ilícitos en la ejecución de los desalojos de predios, como el señala-
do por la CIOAC en el desalojo de miembros chiapanecos de esa or-
ganización de terrenos nacionales ubicados en el estado de Tabasco.
Desalojo que, según la organización, se dio sin orden de cateo por
parte de la policía tabasqueña y en un ambiente de violencia e
ilegalidad: “...unos 50 agentes de la Policía Judicial de Tabasco, por
influencias del jefe de Ordenanza del Supremo Tribunal de Justicia,
Javier Ochoa Dueñas, recuperaron violentamente 400 hectáreas de
tierras nacionales en Chiapas, quemaron casas, saquearon pertenen-
cias y encarcelaron ilegalmente a seis campesinos cioacistas. Los
hechos se registraron en el poblado Emiliano Zapata municipio de
Juárez, en franca violación a la soberanía de Chiapas, denunció el
21
Tres personas muertas, dos gravemente heridas y 57 detenidas fue el resultado de un desalojo violento;
el predio, propiedad de una sociedad empacadora de plátano, denominada San Luis del Sureste, se
encontraba en poder de miembros de la Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos
(CIOAC) desde el domingo pasado. En el desalojo, agregó José Luis Gómez, participaron 120 policías y
funcionarios de la PGJE. Los policías fueron recibidos a “balazos por los invasores, que se cubrían el
rostro con pasamontañas y paliacates”, precisa el comunicado. El documento dice textualmente: “El 17 de
marzo de 1996, por segunda ocasión, unos 70 campesinos que se cubrían el rostro con pasamontañas
y paliacates, portando armas de diferentes calibres y en actitud agresiva, invadieron el predio denominado
Platanera San Luis del Sureste. La Jornada, 21 marzo 1996.
22
La Jornada, 22 de marzo de 1996.
23
Periódico Cuarto Poder, 2 de septiembre de 2003.
66
vocero Luis Hernández Cruz.”24 O más recientemente, el desalojo del

predio La Bonanza del municipio de La Libertad en donde 200 poli-
cías estatales desalojaron a 100 personas y fueron detenidos 75 de
ellos. El predio había sido invadido en agosto y existía un acuerdo
para el desalojo voluntario que no se cumplió.25 Estos casos son una
muestra de que, si bien la institucionalización de los conflictos socia-
les tiene mayores posibilidades de inhibir situaciones de violencia,
esto depende de la función prioritaria de las instituciones, ya que, en
los casos en que esta función es la coerción, la violencia está laten-
te. Pero también y de una forma notable, la potencialidad de la vio-
lencia depende de los diseños institucionales, es decir, es frecuente
encontrar instituciones que fomentan y propician el conflicto y la vio-
lencia, más que evitarlo. Y en los casos que nos ocupan encontra-
mos conflictos sociales que se enmarcan en un contexto de
gobernabilidad limitada cuyo claro ejemplo es la presencia en la
entidad del EZLN.
Conflictos no institucionalizados
Hasta aquí hemos presentado aquellos conflictos de los cuales las
autoridades agrarias (Procuraduría, Tribunales) han tenido conoci-
miento y/o han participado con su intermediación en la solución de
los mismos en tanto autoridades que tienen la capacidad de inter-
mediación, de juzgar el conflicto o de ponerle fin a través de senten-
cias. No obstante, no en todas las situaciones de conflicto se recurre
—voluntariamente o no—26 a estas instancias y encontramos hechos
de violencia como intentos de resolución de conflicto. No es fácil ni
quizá válido hacer una distinción tajante entre conflictos institucio-
nalizados y no institucionalizados, en la medida que con relativa fa-
cilidad uno institucionalizado puede pasar al otro campo y viceversa.
24
Periódico Cuarto Poder, 29 de octubre del 2003.
25
Periódico Cuarto Poder, 8 de septiembre de 2004.
26
Frecuentemente sucede que sólo una de las partes en conflicto recurre voluntariamente a buscar la
intermediación de la autoridad competente y frente a esto, la otra parte en disputa está obligada a aceptar
dicha intervención y a acatar las decisiones.
ESTUDIOS AGRARIOS
67
ANÁLISIS
Es probable que pudiésemos hablar de momentos o etapas del con-

flicto, en las que se transita de la institucionalización a la no institu-
cionalidad de los mismos. Entre otros aspectos, la baja presencia
institucional en regiones rurales y por tanto la limitada cobertura para
la atención permanente;27 la lentitud en las acciones de los funciona-
rios no sólo agrarios sino de todos los ámbitos incluidos los judicia-
les, y de forma determinante, las deficiencias, omisiones y errores en
las acciones agrarias contribuyen notablemente a que este tránsito
de un campo a otro se dé con cierta frecuencia. A continuación pre-
sentaremos, en general, conflictos que en algún momento se han
ubicado en el campo no institucional.
Con base en el registro que elaboramos de situaciones de
conflicto agrario28 en la entidad, encontramos que éstas se presen-
taron en por lo menos una ocasión en 42 municipios entre 1996 y
2003, es decir, en 37.5% de los municipios del estado. Al ubicar los
espacios de conflicto agrario resaltan de manera significativa dos
municipios: Ocosingo y Venustiano Carranza, en donde registramos
25 y 29 situaciones de conflicto, respectivamente. En el mapa corres-
pondiente podemos observar cómo las situaciones de conflicto no se
restringen a estos municipios, pero sí resaltan por su magnitud y son
seguidos, en menor medida, por municipios como Tila, Las Margari-
tas, Nicolás Ruiz, Palenque, Cintalapa y San Cristóbal de las Casas
(ver mapa 2).
Al agrupar la información municipal en cuanto a la mayor o
menor incidencia de las situaciones de conflictos agrarios, en términos
territoriales identificamos tres tipos de regiones en cuanto al grado de
conflictividad agraria haciendo referencia a los conflictos no institucio-
27
La atendibilidad de las demandas agrarias haciendo referencia a la presencia constante y la atención
pronta a los requerimientos y solicitudes de la población rural reducen las posibilidades de la violencia
agraria ya que la ausencia institucional es un campo fértil para el crecimiento del conflicto social.
28
Ubicamos como situaciones de conflicto agrario el enfrentamiento entre grupos en la disputa por la tie-
rra, la emboscada, el asesinato por problemas agrarios, la invasión de tierras, el desalojo y las denun-
cias de posibles actos de violencia. Es conveniente aclarar que cuando hablamos de situaciones de
conflicto agrario, por tanto, nos estamos refiriendo a las manifestaciones de los conflictos, por ello encon-
traremos que el registro de datos que presentamos con frecuencia hace referencia a un número impor-
tante de situaciones pero de un solo conflicto, como es el caso de Venustiano Carranza.
68
nalizados: a) alta conflictividad en las zonas Centro, Fronteriza y Sel-

va; b) media conflictividad en Norte y Altos, y c) escasa o nula conflic-
tividad en Soconusco, Costa, Frailesca y Sierra (ver mapa 3).
GRÁFICA 1
Situaciones de conflicto agrario: 1996-2003
50 3
40 10 7 Asesinatos
30 3 1
4 Conflictos
20 4 1
22 23 40
10 17 21
10 15 12
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fuente: Elaboración propia con Base en la información hemerográfica Conflicos Agrarios en Chiapas: 1994-2004.
Una dimensión de esta conflictividad agraria la muestran los asesi-

natos que se han cometido en el campo y que están vinculados a
problemas de tierras.29 En el periodo observado, estos hechos se
presentaron en Bochil, Chamula, Chicomuselo, Cintalapa, Copai-
nalá, Coapilla, Huehuetán, Ixtapa, Las Margaritas, Ocosingo, Pichu-
calco, San Cristóbal de las Casas, Simojovel, Tila, Tuxtla, La
Trinitaria y Venustiano Carranza, es decir, municipios que se ubican
fundamentalmente en las regiones Centro, Norte y en menor medi-
da Fronteriza.
29
Datos que ilustran la comisión de delitos en los municipios, apuntan a que el mayor número de homi-
cidios registrados en el año de 2002, se dieron en: Comitán (84), Ocosingo (66), Palenque (58), San
Cristóbal de las Casas (91), Tapachula (215), Tuxtla Gutiérrez (173). En total se registraron 1,855 homi-
cidios en el estado y en averiguaciones previas iniciadas por las agencias del ministerio público del fue-
ro común, mientras que en el año de 1998 se cometieron 2,099 homicidios. Fuente: INEGI, Anuario
Estadístico del estado de Chiapas, 2003.
ESTUDIOS AGRARIOS
69
ANÁLISIS
CUADRO 6
Asesinatos vinculados a problemas agrarios por municipio
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 Subtotal

Bochil 1 1
Chamula 1 1
Chicomuselo 1 1
Cintalapa 1 1
Copainalá 1 1
Coapilla 1 1
Huehuetán 1 1
Ixtapa 1 1
Margaritas, Las 1 1
Nicolás Ruiz 2 2
Ocosingo 2 2
Pichucalco 1 1
San Cristóbal de las Casas 1 1
Simojovel 2 1 3
Tila 2 2 4
Tuxtla 1 1 2
Trinitaria, La 1 1
Venustiano Carranza 3 1 1 2 1
8
Total 10 4 7 4 3 1 1 3 33
Fuente: Base hemerográgica Conflictos Agrarios en Chiapas: 1994- 2004. Elaboración propia.
Conviene detenerse en este indicador para conocer con más detalle

bajo qué circunstancias se han cometido los asesinatos vinculados a
problemas agrarios: a) el contexto de la situación que con más fre-
cuencia encontramos es en el desalojo de tierras que enfrenta a
policías con campesinos posesionados de tierras. Esta situación la
encontramos en el año de 1996 en Nicolás Ruiz, Pichucalco, San
Cristóbal de las Casas y Venustiano Carranza, casos de los cuales
ya dimos cuenta en párrafos anteriores y que colocamos dentro de
las situaciones de violencia institucionalizada; b) la mayoría de los
casos en que se denuncia un asesinato se desconoce la identidad
del o los responsables del mismo;30 c) en el enfrentamiento entre
30
En cuanto a organizaciones que se han visto involucradas en casos de asesinatos, se han señalado
70
grupos de campesinos de ejidos y comunidades y organizaciones

que disputan la misma tierra aparece el asesinato;31 d) se observan
también casos en donde los propietarios privados tratan de contener
la invasión de sus propiedades y lo hacen en una situación de en-
frentamiento provocando la muerte de los campesinos y la propia; e)
también encontramos que en las emboscadas entre los grupos,32 el
objetivo es justamente el asesinato de los adversarios.
Un indicador más de la permanencia de los conflictos es el
que hemos denominado recurrencia de las situaciones de conflicto,
en tanto que a través de éste podemos observar zonas con aparición
periódica de conflictos, lo cual puede alertar sobre posibles situacio-
nes de violencia agraria. Considerando al asesinato como la situación
extrema de violencia, observamos que en el periodo estudiado, este
hecho tiene un carácter recurrente en los municipios de: Simojovel,
Tila, Tuxtla y de manera muy importante en Venustiano Carranza.
Pero también podemos observar el enfrentamiento físico con heridos.
y en este caso, encontramos en situación de recurrencia a los mu-
nicipios de: Cintalapa, Chilón, Palenque, Ocosingo y nuevamente de
forma relevante, Venustiano Carranza. Una dimensión más que he-
mos considerado es el hostigamiento a través de amenazas y agre-
siones, aquí el caso relevante es Ocosingo y en menor medida
a organizaciones como la OCEZ en Ocosingo, la Abu Xú y Paz y Justicia en Tila, la CNC, la Casa del
Pueblo y la Alianza San Bartolomé en Venustiano Carranza.
31
Un enfrentamiento entre campesinos del ejido Campeche, municipio de Copainalá, cobró la vida de dos
personas entre las que se encuentra el ex presidente municipal de aquella localidad. Según los primeros
reportes de la policía estatal, los hechos se suscitaron este martes por la tarde cuando un grupo de
personas encabezadas por Austreberto de la Cruz Castellanos, al parecer ex alcalde de este lugar, arri-
bó al predio l Edén —propiedad del ahora occiso— para reconocer los límites del terreno cuando fueron
atacados por cinco personas. El enfrentamiento dejó un saldo de dos muertos, mismos que respondieron
en vida a los hombres de Austreberto de la Cruz Castellanos y José María López Pimentel, y lesionado
con arma blanca José Enelbi de la Cruz Castellanos, informó la Procuraduría General de Justicia por
aparte. Cuarto Poder, 7 diciembre 2000.
32
Una persona muerta y otra lesionada es el resultado de una emboscada perpetrada contra un grupo
de campesinos la noche del martes en las inmediaciones del poblado Nuevo San Juan, municipio de
Santa María Chimalapa, en los límites con Chiapas. El subprocurador de Justicia en el istmo de Tehuan-
tepec, Wilfrido Almaraz Santibáñez, indicó que a unos tres kilómetros del camino a Nuevo San Juan, un
grupo de hombres que portaban armas de fuego agredieron a los campesinos, entre ellos los hermanos
Flavio y Roberto Ayala López, el primero de los cuales falleció y el segundo resultó lesionado, por lo que
tuvo que ser trasladado a un hospital de Arriaga, Chiapas. La Jornada, 25 julio 2002.
ESTUDIOS AGRARIOS
71
ANÁLISIS
Venustiano Carranza. Por último, la solicitud de intervención de las

autoridades ante riesgos o amenazas, las cuales se dieron con ma-
yor frecuencia en los municipios de Las Margaritas, Nicolás Ruiz y
Trinitaria.
CUADRO 7
Situaciones de conflicto agrario, por tipo
1996-2003
Tipo Número Porcentaje

Asesinatos 33 20.6
Enfrentamientos físicos con heridos 43 26.8
Hostigamiento, amenazas 28 17.5
Denuncia solicitud de intervención 23 14.3
Invasiones 31 19.3
Desalojos por particulares 2 1.2
Total 160 100.0
Fuente: Elaboración a partir de Base hemerográfica Conflictos Agrarios en Chiapas, op. cit.
Cuando observamos los distintos niveles que hemos definido para

analizar el fenómeno del conflicto y la violencia agraria en Chiapas,
encontramos que de los 160 hechos contabilizados, la mayoría de las
situaciones culminó en enfrentamientos físicos con personas heridas
y muertas, es decir la problemática vivida lleva a la actuación directa
de los sujetos en la búsqueda de la solución. Y en menor medida,
los hechos registrados se plasmaron en hostigamiento y amenazas
y denuncias de solicitud de intervención a las autoridades. De este
universo de situaciones, podemos distinguir tres grandes áreas que
hablan de grados diferenciados en las situaciones de conflictividad
agraria: a) bajo nivel, que hace referencia a las denuncias, solicitu-
des de intervención, hostigamiento, amenazas (31.8%) y que en rea-
lidad aparecen como avisos de situaciones potencialmente violentas;
b) medio nivel, en donde ubicamos a las invasiones agrarias promo-
vidas por grupos u organizaciones campesinas (19.3%) y que cons-
tituyen situaciones con un riesgo latente de enfrentamientos y
muertes en la disputa por el espacio agrario; c) alto nivel que se
72
expresa en asesinatos, enfrentamientos físicos con heridos y en los

desalojos de tierras ejecutados por grupos, propietarios privados,
guardias blancas e incluso organizaciones, situaciones que expresan
el desbordamiento del conflicto agrario y se “resuelven” con el daño
físico al oponente e incluso su destrucción y a las que caracteriza-
mos propiamente como situaciones de violencia agraria (48.6%).
Así encontramos que en los casos registrados, un porcentaje
alto —casi la mitad— se vincula con situaciones extremas de violen-
cia. Y este tipo de conflictos tiende a darse en espacios territoriales
claramente definidos, como son los municipios de: Tila, Venustiano
Carranza, Ocosingo y en menor medida Simojovel y Palenque. Cabe
señalar que tanto para asesinatos como para enfrentamientos con
heridos el caso de Venustiano Carranza aparece como el dominan-
te en ambos indicadores. Llama la atención que a diferencia de
Venustiano Carranza, en donde la violencia se ha manifestado en el
asesinato, en Ocosingo, pese a existir también una recurrencia sig-
nificativa, ésta se presenta en una dimensión menor de conflictividad,
que es el hostigamiento y las amenazas, a decir, el nivel de
conflictividad no ha llegado a desbordarse y tienden a desplegarse
ciertas conductas que parecen más advertencias, es decir, las con-
ductas violentas aparecen como signos de alerta que impiden des-
bordamientos fatales.
A diferencia de los desalojos llevados a cabo por las autorida-
des judiciales y que tienen como sustento una legalidad en sus ac-
ciones al cumplimentar órdenes judiciales, encontramos otros casos
en los que los desalojos de tierras han corrido a cargo directamen-
te de propietarios privados, guardias blancas y de grupos u organi-
zaciones campesinas. En 1994, un número importante de desalojos
de predios corrieron a cargo de propietarios privados y sus guardias
blancas, como los registrados en Chicomucelo, Palenque, Playas de
Catazajá, Ocozocoautla, Tapitula, entre otros;33 en un siguiente mo-
33
Para mayor información sobre este punto, ver Reyes, María Eugenia, “Los propietarios privados y la tie-
ESTUDIOS AGRARIOS
73
ANÁLISIS
mento, a mediados de ese año el gobierno del estado inició formal-

mente el desalojo sistemático de los predios invadidos después de
abril de 1994, fecha en la que se dieron los primeros acuerdos en-
tre el gobierno estatal y las organizaciones campesinas para la com-
pra de predios invadidos a cambio de no continuar con las
invasiones,34 acciones que sin duda limitaron la actuación de los pro-
pietarios como protagonistas de los desalojos, y en los años recien-
tes encontramos tan sólo dos casos de desalojos por particulares
que, a diferencia de los años anteriores, no se llevan a cabo por pro-
pietarios privados sino por grupos u organizaciones campesinas.
El primero se registró en octubre del 2000 en Venustiano
Carranza, en donde la asamblea de Bienes Comunales de la Casa
del Pueblo denunció un violento desalojo de 12 comuneros en la
comunidad La Calzada de Chentontic, por parte de 25 personas del
grupo Alianza San Bartolomé de los Llanos del Paraje Paraíso Gri-
jalva.35 Y el otro caso fue denunciado por la organización Xi’nich,
donde: “...un grupo de 40 hombres con armas de alto poder quemó
60 casas y dos escuelas rurales durante el desalojo de 119 familias
de indígenas choles que mantenían en su poder la finca de un fun-
cionario del Gobierno de Tabasco, en esta comunidad. El saldo fue
de 7 lesionados.”36
Considerar la intensidad del conflicto, entendiendo ésta como la
elección del método para la resolución de los conflictos nos permite
identificar con mayor precisión los casos en los que el conflicto agra-
rio se ha imbuido de violencia. Proponemos como una manifestación
rra en Chiapas: posiciones y estrategias frente al zapatismo”, en revista Debate Agrario, núm. 36, Lima,
Perú, pp. 151-171.
34
Información de la Secretaría de Desarrollo Agrario, apunta a que la mayoría de los predios (47.2%) se
desalojaron voluntariamente, 24.4% fueron adquiridos y 28.3% de los predios invadidos se desalojaron por
orden judicial. Datos citados por Daniel Villafuerte (coord.), La tierra en Chiapas. Viejos problemas nue-
vos. Plaza y Valdés, México, 2000.
35
Los agresores se presentaron fuertemente armados y con los rostros cubiertos, sin embargo como al-
gunos no llevaban el rostro con pasamontañas fueron reconocidos, como son Domingo de la Torre Váz-
quez, Agustín de la Torre Solano y Mario de la Torre Mendoza. La República en Chiapas, 10 de octubre
de 2000.
36
Fuente: Reforma, 25 de septiembre de 2001.
74
extrema de la violencia social en zonas rurales a la emboscada en

tanto que el objetivo es premeditadamente la destrucción física del
adversario, a la cual se llega no en un momento de enfrentamiento
en el desarrollo de los hechos, sino con planeación y en una situa-
ción de anonimato: “el ataque por sorpresa” que deja inermes a los
emboscados y garantiza cierta seguridad a los autores del hecho en
tanto que se desconoce la identidad de los atacantes. Así podemos
decir que la intensidad del conflicto es muy alta en aquellos casos
donde este método de actuación ha sido utilizado, como por ejem-
plo: 1) en el conflicto agrario de Venustiano Carranza donde los dos
grupos en disputa han recurrido al mismo: la Alianza Fray Bartolomé
de los Llanos en 2000 y los Comuneros de la Casa del Pueblo en
2001;37 2) en el año 2000, pobladores de Chalchihuitán son
responsabilizados de realizar una emboscada en contra de miembros
del EZ de Polhó, Chenalhó;38 3) en Los Chimalapas fueron embos-
cados campesinos del poblado Nuevo San Juan en los límites con
Chiapas en julio del año 2002, con saldo de una persona muerta y
otra herida.39 Hechos que sin duda han sido considerados por las
autoridades agrarias para considerarlos focos rojos en la entidad y,
por tanto, espacios de urgente atención.40
Ahora bien, un elemento clave diferenciador de la conflictividad
agraria de los últimos tiempos respecto a las situaciones de décadas
pasadas, son los actores involucrados. Sin duda han aparecido nue-
vos actores sociales en la problemática agraria, otros han perdido
peso y otros más han transitado de la agricultura al comercio y se
han desplazado del campo hacia las zonas urbanas dejando atrás
las disputas agrarias. El objeto de la contienda sigue siendo el mis-
mo: la tierra, pero los sectores a los que se les disputa la misma ya
no son los mismos de décadas atrás: los grandes propietarios. Con
37
Periódicos Cuarto Poder, 25 de octubre de 2000 y 20 de abril de 2001.
38
Ver La Jornada, 13 de mayo de 2000.
39
Ver La Jornada, 25 de julio de 2002.
40
Ver Reyes, María Eugenia, Política agraria en Chiapas: atención a focos rojos, Estudios Agrarios, núm.
26, Procuraduría Agraria, México, 2004, pp. 55-93.
ESTUDIOS AGRARIOS
75
ANÁLISIS
lo cual la esencia del conflicto ha transitado de la lucha de clases a

la disputa enmarcada en espacios reducidos, como la pertenencia
a la comunidad, la etnia, la religión, el partido político, la organiza-
ción. Vemos protagonizando las confrontaciones agrarias en estos
nuevos escenarios a: organizaciones campesinas, ejidos y comunida-
des, partidos políticos, miembros y/o simpatizantes del ejército
zapatista y distintas instancias gubernamentales (agrarias, ambienta-
les, judiciales). Así como partes del conflicto agrario encontramos a
los miembros de ejidos y comunidades disputando por límites o por
la posesión de la misma tierra, a miembros de organizaciones, comu-
nidades y ejidos luchando en contra de instancias gubernamentales
por áreas de conservación ecológica o terrenos naturales, encontra-
mos a pequeños propietarios privados en disputa con miembros y
simpatizantes del EZLN, y a organizaciones campesinas enfrentándose
por los derechos a la tierra otorgada mediante los programas guber-
namentales de compra de tierras.
Complementando lo anterior, conviene anotar el comportamien-
to del indicador invasión de tierras, el cual a partir de 1994 se con-
virtió en un elemento imprescindible a considerar para observar la
conflictividad agraria. Sin embargo, la firma de los Acuerdos Agrarios,
sin lugar a dudas, logró reducir de manera significativa la recurrencia
de esta acción por parte de los grupos solicitantes de tierras. Tan es
así que, de 1996 a la fecha, sólo tenemos registrados 31 casos de
invasión de tierras de las cuales diez se efectúan durante 2003,
mientras que durante 1994 se llegaron a contabilizar cerca de mil
invasiones de predios en todo el estado.41 En los pocos casos de
invasiones registradas a partir de 1996 y hasta la fecha, las constan-
tes que podemos identificar son las siguientes: 1) los grupos promo-
tores son principalmente organizaciones campesinas como Unión
Nacional Lombardista (UNL) y el Consejo de Representantes Indíge-
41
En un recuento, de la desocupación de los predios invadidos, según informes oficiales, entre 1994 y
1998 se acumularon 1,280 ocupaciones irregulares, alcanzándose la cifra mayor en diciembre de 1994,
con 960 invasiones. SRA, La política agraria en Chiapas, 1995-2000, julio 2000.
76
nas de los Altos de Chiapas (CRIACH) en San Cristóbal de las Casas,

la OCEZ en Venustiano Carranza, CIOAC en Tuxtla Gutiérrez, ORCACH
en Berriozabal, simpatizantes y miembors del EZLN en Altamirano y
Ocosingo, campesinos oaxaqueños en Cintalapa, la Xi’nich en
Ocozocoautla y pequeños grupos de campesinos no identificados
directamente con organizaciones en Tapachula y Rayón; 2) las inva-
siones se han registrado fundamentalmente en la región Centro,
seguida por los Altos y la Selva y casos aislados en el Norte y
Soconusco, donde resaltan los municipios de Ocosingo, San Cristó-
bal de las Casas y Venustiano Carranza; 3) el tipo de tierras invadi-
das son terrenos nacionales en Ocosingo y Cintalapa, zonas de
reserva ecológica en San Cristóbal de las Casas y Ocosingo, propie-
dades privadas en Altamirano, Tapachula, Ocosingo, Venustiano
Carranza, Tuxtla Gutiérrez, Berriozabal, San Crisbóbal y Cintalapa, y
tierras en manos de grupos campesinos vía fideicomisos en
Ocozocoautla, por dar algunos ejemplos; 4) la lucha por la tierra,
expresada en estos casos de invasión de tierras confrontan a orga-
nizaciones y grupos de campesinos con pequeños propietarios priva-
dos, en la mayoría de los casos, pero también a organizaciones con
el gobierno federal (SEMARNAT) en el caso de las zonas de reserva
ecológica.
El punto relevante a destacar es que estos pocos casos de
invasión agraria coinciden plenamente con los otros indicadores, que
también nos señalan a Ocosingo y Venustiano Carranza particular-
mente como los focos rojos de la entidad. Estos dos municipios son
los centros en los que la conflicitividad agraria alcanza dimensiones
alarmantes que se expresan en la frecuencia de asesinatos,
enfrentamientos con heridos, amenazas, denuncias e invasiones.
Dentro de esta conflictividad agraria hay una situación de ex-
cepción que es el caso de las invasiones de tierras a propietarios
privados de los municipios de Altamirano, Las Margaritas y Ocosingo
en 1994. Las tierras se encuentran ocupadas por miembros o sim-
patizantes del ejército zapatista y, dada la ausencia de negociaciones
ESTUDIOS AGRARIOS
77
ANÁLISIS
con este grupo, las tierras no fueron negociadas por el gobierno para
su compra, como aconteció con el resto de las organizaciones cam-
pesinas que promovieron las invasiones agrarias de aquél año. En
este contexto, la retirada de los propietarios privados de la zona
anima las posibles situaciones de enfrentamiento y violencia, aunque
sigue siendo una situación potencialmente violenta pues el conflicto
entre las partes no se ha resuelto y sigue latente.
Conclusiones
1) La información registrada señala que la inmensa mayoría de los
conflictos del campo chiapaneco son dirimidos ateniéndose a las
reglas, es decir de forma institucionalizada, y tan sólo una mínima
parte llega a buscar otros canales de resolución. No obstante, esta
mínima parte ha tenido serias repercusiones y ecos no sólo estata-
les sino incluso nacionales, como el caso de Venustiano Carranza, es
decir, son conflictos potencialmente expansivos.
2) Tanto en los conflictos institucionalizados como los no
institucionalizados, las regiones de Chiapas que aparecen con el
mayor grado de conflictividad son Centro y Selva, lo cual las perfila
como los espacios que deben de ser atendidos y vigilados perma-
nentemente por las autoridades agrarias por la situación latente de
explosión de conflictos. Ahora bien, tomando exclusivamente los con-
flictos institucionalizados resalta la baja incidencia de regiones como
la Costa y Altos, este último caso llama la atención porque la infor-
mación de no institucionalizados nos hacen caracterizarla como una
región con un nivel importante de conflictividad agraria, pero también
sabemos que en la región dominan las formas comunales de orga-
nización de la tierra, por lo que podríamos suponer que una parte
importante de los conflictos agrarios se resuelven al interior echan-
do mano de las prácticas de usos y costumbres.42
42
Aunque es necesario mencionar que en la región el conflicto de límites entre las comunidades de
Chenalhó y Chalchihuitán es una buena muestra de los límites también que tienen las comunidades para
resolver sus problemas de tierras.
78
3) El conjunto de los indicadores observados dentro de los

conflictos no institucionalizados señalan que la situación de violencia
agraria más crítica se vive en el municipio de Venustiano Carranza,
tanto porque el conflicto ha derivado en varias ocasiones en el ase-
sinato de los participantes en el mismo, como por su recurrencia y
la intensidad que ha alcanzado expresada en los medios utilizados.
Esta información confirma a Venustiano Carranza como un espacio
de alta conflicitividad y violencia agraria en donde el indicador de
asesinatos es altamente significativo y se suma a los otros indicado-
res que se señalan a lo largo de este trabajo. También encontramos
el caso del municipio de Ocosingo como un espacio sumamente
complejo y con importante conflictividad agraria, pero a diferencia de
Venustiano Carranza y a pesar de vivir una situación de excepción
por la presencia y control territorial del ejército zapatista, la conflic-
tividad en este municipio no se expresa en altos grados de violencia
sino mediante la expansión territorial a la cual los grupos afectados
respondieron no con la confrontación sino con el abandono de las
tierras, entre otros elementos a considerar.
4) ¿Hay áreas en donde se tiende a resolver más por una vía
u otra? La disparidad de la información y los límites en la disponibi-
lidad de la misma, hace difícil llegar a conclusiones definitivas, pero
los indicios que tenemos muestran que en regiones como Soconusco
y Frailesca hay una tendencia mayor a recurrir a las instancias
institucionales para resolver los conflictos agrarios. Y también nos
muestra regiones como Istmo-Costa con prácticamente inexistencia
de conflictos. Mientras que, como ya mencionamos, en las regiones
Centro y Selva identificamos la existencia de conflictos no institucio-
nalizados de la mano de los institucionalizados.
5) En los casos como el de Venustiano Carranza, Chimalapas,
Montes Azules, Chenalhó y Chalchihuitán, en donde hemos ubicado
un alta conflictividad agraria y en la mayoría de estos casos una gran
intensidad del conflicto por los medios utilizados como la embosca-
da, el antecedente histórico de los conflictos no institucionalizados
ESTUDIOS AGRARIOS
79
ANÁLISIS
son las omisiones, errores e ineficiencia de las autoridades agrarias

que generaron expectativas en los grupos contendientes de derecho
sobre la misma tierra. Es así como se llegan a situaciones en don-
de ya es imposible resolver los conflictos por la vía institucional,
como la jurídica, y entonces, los campesinos pasan su lucha al otro
terreno. Actualmente, las autoridades han definido conflictos de alta
prioridad en tanto su complejidad jurídica hace imposible su solución
por la vía legal y, por tanto, se opta por la negociación. Y este es el
caso de los conflictos mencionados en este apartado, los cuales se
han manifestado en situaciones extremas de violencia.
6) Finalmente, observamos que en una proporción significativa
de los conflictos que estallan en violencia, previamente los grupos
encontrados emiten una serie de señales o avisos como son las
denuncias, las solicitudes de intervención a las autoridades, incluso
el hostigamiento al contrincante, que frecuentemente no son atendi-
dos por las autoridades correspondientes y cuyo desenlace llega a
ser trágico. Por lo tanto, la atención institucional permanente de cier-
tos conflictos potencialmente violentos y de determinados municipios
y regiones de la entidad conllevaría a mantener dentro de los már-
genes de manejo institucional los conflictos agrarios que siempre se
presentarán.
80
Anexos
MAPA 1
Ejidos y comunidades con problemas de linderos con sus colindantes, municipios, 2001
0-5
-5
6-10
- 10
1-16
11-16
7-21
17-21
2-26
22-26
Fuente: INEGI, VIII Censo Ejidal, México, 2001.
ESTUDIOS AGRARIOS
81
ANÁLISIS
MAPA 2
Municipios con conflictos en Chiapas
Fuente: Elaboración propia a partir de nuestra Base Hemerográfica Conflictos Agrarios en Chiapas, 2004.
82
MAPA 3
Zonas de conflictividad agraria
Alta conflictividad
Media conflictividad
Baja o nula
conflictividad
Nota: Las regiones de alta conflictividad son: Centro, Fronteriza y Selva. Las regiones de media conflictividad
son: Norte, Altos. Las regiones de baja o nula conflictividad son: Frailesca, Sierra, Soconusco, Istmo-Costa.
Fuente: Elaboración propia a partir de nuestra Base Hemerográfica Conflictos Agrarios en Chiapas, 2004.
ESTUDIOS AGRARIOS
83
ANÁLISIS
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84
ANÁLISIS
HACIA UNA ESTRATEGIA DEJOSÉ MANUELDE
PARTICIPACIÓN OLVERA HERNÁNDEZ*
LOS SUJETOS AGRARIOS…
Hacia una estrategia de participación
de los sujetos agrarios en el
proceso de organización y capacitación
El proceso de organización de los sujetos agrarios

y, por ende, de los productores rurales requiere de nuevos
planteamientos a fin de que sea una condición real
para avanzar en la senda del desarrollo agrario, más aún,
es una tarea de todos, principalmente de los
propios sujetos, pero es cierto que requieren encontrar
las bases, entre ellas, los requisitos legales para
desencadenarla y rescatar la experiencia existente.
La organización y capacitación agraria constituyen una de las priori-

dades del sector agrario y en particular de la Procuraduría Agraria.
Las acciones que esta institución ha estado realizando reflejan un
gran avance en la materia, pero se percibe que aún falta consolidar
este trabajo en cada uno de los núcleos agrarios, y proyectar los
niveles organizativos de éstos hacia las actividades productivas; exis-
ten los recursos humanos, materiales y financieros mínimos para
instrumentar una estrategia y acciones, pero suficientes para garan-
tizar el desarrollo de nuevos métodos con la participación activa de
los campesinos.
En este sentido, el modesto trabajo que se presenta tiene el
propósito, aunque de manera general, de delinear algunos aspec-
tos que pudieran integrarse en una nueva estrategia de trabajo
institucional, con el único fin de que se revalorice la participación
de los sujetos agrarios en su propio desarrollo, y a su vez, se for-
talezca el sentido social de la Procuraduría Agraria, en su carác-
ter de asesora y defensora de uno de los sectores más pobres de
México.
Conforme a lo anterior, en un primer apartado se hace una
breve descripción respecto a las bases legales y ámbitos de partici-
pación de los sujetos agrarios, que son las principales referencias
* Jefe de Residencia de la PA en Naucalpan, Estado de México.
ESTUDIOS AGRARIOS
85
ANÁLISIS
para la participación de los campesinos, y la definición de estrategias

de trabajo.
En el segundo apartado, hacemos referencia, por demás bre-
ve, sobre la experiencia institucional, resaltando el papel de los re-
cursos humanos como un factor con que cuenta la Procuraduría
Agraria para llevar a la práctica cualquier actividad, por novedosa que
ésta sea, en el marco de la Ley Agraria.
En el tercer apartado, presentamos lo que a nuestro juicio po-
drían ser los elementos a considerar en la instrumentación de una
posible estrategia de trabajo con la participación de los campesinos,
al final de este apartado se hace referencia a dos ejemplos de talle-
res de capacitación y participación de los sujetos agrarios, con la
idea de ilustrar el camino a seguir dentro del proceso del desarrollo
agrario, y al final se incluyen algunas conclusiones generales.
Cabe advertir que no se pretendió describir una metodología,
sino únicamente, señalar algunos aspectos, como producto de la
experiencia que el suscrito tiene como residente, en donde se ob-
serva que los visitadores agrarios requieren de una diversidad de
herramientas para desempeñar su trabajo, y por el lado de los cam-
pesinos, se denota una gran pasividad para enfrentar sus problemas,
por lo que habrá que ponderar las posibilidades de instrumentar una
estrategia, como la que se propone, en asuntos agrarios.
Bases y ámbitos para la participación

de los sujetos agrarios
El Artículo 27 constitucional, en la fracción XIX, en su último párra-
fo, textualmente dice: “la Ley establecerá un órgano para la pro-
curación de justicia agraria”,1 en once palabras se ordena la creación
de la Procuraduría Agraria, que constituye un hecho histórico, si con-
sideramos que son escasos los antecedentes de un órgano pro-
curador de justicia en nuestro país.
1
Marco Legal Agrario. Procuraduría Agraria, 3a ed., México, 1998, p. 38.
86
HACIA UNA ESTRATEGIA DE PARTICIPACIÓN DE LOS SUJETOS AGRARIOS…
En este sentido, el antecedente más remoto se encuentra en

el protector fiscal, previsto tanto en la recopilación de Leyes Indias,
ley número XVI, como en la ordenanza del 30 de junio de 1646, del
Rey Felipe IV... los protectores fiscales tenían la misión de amparar
a los indios en la defensa de sus tierras y derechos, para que se les
hiciera justicia.2 Asimismo, en el estado de San Luis Potosí, en el
año 1847 se crea la Procuraduría de Pobres, la función de ésta era
defender a los desamparados de injusticias, atropellos y excesos
cometidos por autoridades, teniendo además la función de mejorar
las condiciones de vida de las personas pobres, favoreciendo su ilus-
tración y bienestar; sus servicios eran gratuitos.3
Las dos referencias nos permiten señalar que la Procuraduría
Agraria en la actualidad tiene la responsabilidad de procurar la jus-
ticia agraria entre los más pobres de nuestro país y vigilar que se
procuren las condiciones para un mejor nivel de vida. La Procuradu-
ría Agraria, conforme al artículo 135 de la Ley Agraria, tiene enco-
mendadas las funciones de servicio social y defensa de los derechos
de los ejidatarios, comuneros, sucesores de ejidatarios o comuneros
y jornaleros agrícolas, mediante la aplicación de las atribuciones
consideradas en el artículo 136 de la Ley.4
En el reglamento interior de esta institución se señala, además
de los sujetos antes mencionados, a los colonos, poseedores de te-
rrenos baldíos o nacionales y campesinos en general; asimismo, en
el artículo 4° precisa que la Procuraduría Agraria llevará a cabo ac-
ciones orientadas a elevar socialmente el nivel de vida en el campo,
a consolidar los núcleos de población agrarios asegurando su pleno
ejercicio. Para tal efecto, proporcionará servicios de representación y
gestión administrativa y judicial, así como de información, orientación
y asistencia que requieran.5
2
Gil Rendón, Raymundo. El Ombusman en el Derecho Constitucional Comparado. MC Graw Hill, Méxi-
co, 2002, p. 405.
3
Ídem, p. 357 y 359.
4
Marco legal..., op. cit., p. 80.
5
Ídem, p. 296-297.
ESTUDIOS AGRARIOS
87
ANÁLISIS
En este contexto, la Procuraduría Agraria, desde hace más de

una década, ha venido cumpliendo con el papel que la Ley Agraria
le confiere, teniendo una amplia gama de opciones legales para la
procuración de justicia en el campo; una de las primeras tareas a las
que se dedicó fue a la regularización de la tenencia de tierras y a la
difusión de las reformas del marco legal, esto se impulsó mediante
la capacitación, difundiendo los derechos que tienen los sujetos agra-
rios a proporcionar orientación y asesoría jurídica para la creación de
organizaciones sociales que la Ley Agraria señala.
Lo anterior se ha realizado con estricto apego a la autonomía
que legalmente tienen los núcleos agrarios, ya que —como
sabemos— tienen plenas facultades para la toma de decisiones y li-
bertad para determinar lo que mejor les conviene para el aprovecha-
miento de los recursos naturales, a través de las asambleas
generales, como máximo órgano de decisión que establece la legis-
lación agraria, o bien para determinar las formas en que el núcleo se
organizará.
La libertad que ahora tienen los campesinos para que de ma-
nera autónoma tomen sus decisiones, constituye un elemento funda-
mental para la participación, la que se debe concretizar en las
asambleas generales, de donde emanan las decisiones fundamenta-
les que determinan el destino de los núcleos de población agrarios.
Los órganos de representación y vigilancia han jugado un papel im-
portante en este proceso, que en algunos casos posibilitan la par-
ticipación de los sujetos agrarios y en otros los obstaculizan.
Por otro lado, podemos identificar en la Ley Agraria los princi-
pales ámbitos en los que la participación se debe llevar a cabo, tanto
para la toma de decisiones y la planeación de acciones, como la
instrumentación de algún proyecto de beneficio para el núcleo de po-
blación agrario; a grandes rasgos, se pueden señalar los siguientes
ámbitos:
La Asamblea General es el espacio fundamental de decisión,
planeación y ejecución de acciones y proyectos. Los sujetos agrarios,
88
en este caso ejidatarios o comuneros, pueden decidir, de manera

exclusiva, conforme lo dispone el artículo 23 de la Ley, entre otros,
respecto de los siguientes asuntos: el Reglamento Interno, instrumen-
tación del libro de registro y de administración y contabilidad de los
fondos comunes, la elección de sus órganos de representación y vi-
gilancia, otorgar poderes y mandato, aprobar cuentas y balances,
aprobar convenios y contratos para el aprovechamiento de las tierras
de uso común, y adopción del dominio pleno.
De las decisiones de la asamblea pueden surgir otras formas
organizativas auxiliares del comisariado ejidal, conforme a lo dispues-
to en el artículo 32 de la Ley Agraria. Estos “órganos auxiliares”, que
en la práctica funcionan, son: la comisión auxiliar, que se integra para
las actividades del PROCEDE; la comisión redactora, conformada pa-
ra la elaboración o actualización del reglamento interno o estatuto co-
munal; en muchas ocasiones, la comisión de revisión de cuentas del
Comisariado Ejidal, ya sea que esté o no en funciones, y comisiones
específicas para el seguimiento de algunos conflictos, tales como de
límites con otros núcleos y/o propietarios.
Por lo anterior, es menester señalar que durante muchos años
dichas comisiones han funcionado temporalmente, por ejemplo, la
comisión auxiliar únicamente durante los trabajos del PROCEDE y
la comisión redactora hasta que culmina el reglamento interno o es-
tatuto comunal. La facultad que la asamblea tiene para nombrar co-
misiones no se ha aprovechado para la atención y solución de
problemas específicos, y para la realización de otro tipo de tareas al
interior de los núcleos.
Asimismo, las organizaciones sociales que constituyen formas
organizativas de segundo nivel son espacios en donde la participa-
ción debe ser fundamental; la Ley Agraria precisa las formas de or-
ganización que asumen éstas tanto en lo relativo a sus órganos de
representación y vigilancia y la asamblea como órgano decisorio.
Estas organizaciones son: Uniones de Ejidos, Sociedades de
Producción Rural (SPR), Uniones de SPR’s y Asociaciones Rurales
ESTUDIOS AGRARIOS
89
ANÁLISIS
de Interés colectivo (ARIC’s); de éstas, a su vez, pueden emerger

otras formas organizativas, que serán asumidas por las empresas
que las uniones y asociaciones rurales de interés colectivo esta-
blezcan. Existen otras variantes, como las Sociedades Cooperativas
y las Sociedades de Solidaridad Social (SSS), que en la práctica
funcionan.
Por otro lado, la unidad agrícola industrial de la mujer, la parcela
escolar y la unidad productiva para el desarrollo integral y de la juven-
tud, son también espacios propicios de participación, al igual que la
junta de pobladores; que constituyen espacios de participación de
la población asentada en los núcleos agrarios son las cooperativas y
las SSS. A últimas fechas se agregan las acciones de EMPRENDE y los
grupos de trabajo.
De 1992 a la fecha, a lo largo del país, la Procuraduría Agra-
ria ha realizado esmerados esfuerzos con el fin de fortalecer los tra-
bajos de certificación de los derechos agrarios para otorgar certeza
y seguridad jurídica; en establecer los elementos básicos de organi-
zación, tales como libros de registro, reglamentos internos, libro de
contabilidad y administración, actualización de órganos y registro
de sucesores; ha promovido la constitución de sociedades rurales, y
regulado el establecimiento y funcionamiento de las parcelas con
destino específico, entre otras.
Sin embargo, este esfuerzo constituye el principio, si bien di-
chas actividades se han logrado con la participación de los interesa-
dos en los diferentes ámbitos mencionados, se percibe que dicha
participación se ha quedado en muchos casos en el camino, no hay
continuidad; por ejemplo, se actualiza el reglamento interno aproba-
do por la asamblea, se inscribe en el Registro Agrario Nacional, pero
este importante instrumento no se difunde entre los sujetos agrarios
y mucho menos se aplica. A la comisión redactora se le deberían
ampliar sus funciones con el objetivo de dar a conocer el reglamento
actualizado y de vigilar su aplicación. Para lograr que el reglamen-
to interno cumpla su función se requiere establecer nuevas formas y
90
métodos para propiciar la participación de los ejidatarios de una

manera reflexiva y activa.
En otro orden de ideas, las funciones de la Procuraduría Agra-
ria constituyen actividades de la administración pública federal, con-
secuentemente se inscriben en el proceso nacional de planeación. El
Programa Sectorial Agrario 2001-2006 constituye el instrumento rector
que orienta las acciones de las dependencias del Sector Agrario
mediante la definición de los objetivos. Las estrategias y acciones, en
el marco del sistema nacional de planeación democrática, definido
en el Artículo 26 de la Constitución.
Las diversas actividades que establece el Programa Sectorial
Agrario 2001-2006 tienen el propósito de propiciar el desarrollo rural
integral sustentable en los núcleos agrarios del país. En particular, la
capacitación y organización de los sujetos agrarios que en gran
medida constituyen funciones encomendadas a la Procuraduría Agra-
ria, por lo que sus acciones se encaminan al cumplimiento de los
objetivos de este Programa.
La experiencia institucional
Los logros que la Procuraduría Agraria ha alcanzado y el reconoci-
miento de que es objeto por parte de los campesinos, se debe, en
gran medida, a la importancia que otorgó desde sus inicios a: el fac-
tor humano, la estructura organizativa territorial y las normas y pro-
cedimientos operativos, con estos elementos la institución ha logrado
una presencia muy importante en el campo, pudiendo asegurarse
que es una de las dependencias más cercanas a los campesinos.
En lo que concierne al factor humano, podemos señalar que
desde el primer año en que inició formalmente sus funciones, se
incorporó gente joven, en la mayoría de los casos, recién egresada
de las diversas universidades e institutos de enseñanza superior, de
tal suerte que se integró un equipo multidisciplinario. Estos jóvenes,
hoy en día, han alcanzado una madurez laboral y profesionalmente
hablando, a los que la institución ha destinado y destina tiempo y re-
ESTUDIOS AGRARIOS
91
ANÁLISIS
cursos en su preparación. Sin embargo, en la actualidad existe la

percepción de que en materia de capacitación interna, se requiere
iniciar un nuevo ciclo en función de la realidad agraria que se vive
en cada núcleo agrario.
No obstante lo anterior, se reconoce que la institución cuenta
con capital humano invaluable, debidamente capacitado y con amplia
experiencia en el trabajo en campo con campesinos, estos jóvenes
han sido de alguna manera los impulsores de la transformación agra-
ria y de la gestación de nuevos procesos sociales y agrarios en el
campo, y también fieles testigos de las carencias económicas, pro-
ductivas, técnicas, organizativas y sociales que enfrentan los campe-
sinos, en el ejido, en la localidad rural y en la microrregión.
En este sentido, la capacitación en su sentido amplio, se ha
dado hacia el interior de la institución, aplicándola al personal para
que éste a su vez capacite. Este instrumento ha sido en gran medida
la columna vertebral del trabajo institucional, ha permitido transmitir
el espíritu de las reformas y de la nueva cultura agraria; pero a más
de diez años, ¿qué tantos logros realmente se han tenido?, ¿en qué
medida estas acciones han impactado en la vida de los sujetos agra-
rios?, ¿estarán listos para iniciar una nueva etapa o fase de desa-
rrollo? Estos cuestionamientos son difíciles de contestar, ya que no
se cuenta con instrumentos adecuados de evaluación cuantitati-
vamente, se sabe, por ejemplo, del número de ejidos certificados,
total de beneficiados, muchos que cuentan con reglamentos o esta-
tutos actualizados en cuanto se instrumentó en el libro de contabili-
dad, pero desconocemos con precisión el impacto social, salvo en
algunos casos específicos.
En este contexto, dentro del marco de la capacitación se requie-
re del rediseño de métodos y metodología con instrumentos adecua-
dos al momento actual, que implique, a su vez, evaluar el trabajo de
la institución, pero conjuntamente con los que han recibido la capaci-
tación, es decir, se requiere pasar de una capacitación tradicional a
una participativa, bajo nuevos esquemas de trabajo en el campo.
92
Los visitadores, además de cumplir el papel de garantes de la

Ley Agraria y de otras disposiciones relacionadas con el sector ru-
ral, también se han convertido en verdaderos “promotores”
(facilitadores), con alto grado de conocimiento de los núcleos agra-
rios en cuanto a su problemática interna y la que vive en general
el núcleo de población: al interior de los núcleos se establecen re-
laciones demasiado complejas, que en muchos casos obstaculi-
zan el análisis y la toma de decisiones en el marco de la ley. Se
requieren instrumentos metodológicos que posibiliten orientar y re-
orientar el proceso interno hacia nuevas formas de desarrollo que
fortalezcan las bases para enfrentar lo externo, esto es, hacia la
microrregión, con una base organizativa sólida, en donde el ejido o
la comunidad sean los centros detonadores del desarrollo rural a
nivel local.
Por otra parte, la organización administrativa descentralizada de
la PA, ha permitido tener penetración y presencia en los núcleos
agrarios, la institucionalización de las residencias como unidades ad-
ministrativas, con una base territorial jurisdiccionalmente definida, con-
figura un acierto importante, que en muchos aspectos habrá que
fortalecer; a pesar de ello, actualmente cuentan con la infraestructura
y el capital humano suficientes, que permite la derrama de beneficios
a los campesinos, a través de la prestación de servicios gratuitos que
realza el sentido social de esta importante institución.
La estrategia establecida para acercar los servicios institucio-
nales ha funcionado con gran éxito, en un marco actual de restric-
ciones presupuestales importantes. Los campesinos han tomado esta
modalidad de manera aceptable, ya que les facilita hacer consultas,
plantear sus conflictos, solicitar apoyo para sus gestiones, agilizar los
trabajos del PROCEDE, etc., sería difícil pensar qué actitud asumirían
los campesinos el día en que estas unidades administrativas llega-
ran a desaparecer.
Conforme a lo anterior, el trabajo institucional, para el cumpli-
miento de las funciones y atribuciones encomendadas a la PA, tie-
ESTUDIOS AGRARIOS
93
ANÁLISIS
nen en las residencias y su área de atención los espacios idóneos

para fortalecer sus acciones y programas, bajo la perspectiva del
desarrollo agrario integral, es decir, que la organización de la ins-
titución en espacios geográficos definidos facilita el trabajo de cam-
po y es congruente con las formas organizativas de cobertura
regional que los campesinos (ejidatarios y comuneros) pueden asu-
mir, por ejemplo, uniones de ejidos, uniones de sociedades de pro-
ducción rural o ARIC’s, que por sus características tienen alcance
microrregional.
Respecto a las normas y procedimientos, también la institución
ha puesto especial interés, contando a la fecha con diversos manua-
les de operación que facilitan la labor del personal operativo, en
estos documentos se precisan los procedimientos a seguir para la
atención de los diversos asuntos que plantean los promoventes, es
decir, constituyen instrumentos de apoyo en la interpretación de la
Ley Agraria, y su aplicación a situaciones concretas, con la cual
permite proporcionar un servicio y atención adecuada en el lugar de
los hechos; sin embargo, estos documentos requieren de una revi-
sión en cuanto al procedimiento, y cuya actualización deberá partir
de la experiencia concreta de quien lo aplica: los visitadores y abo-
gados, esto será más enriquecedor y sobre todo congruente con la
realidad agraria que a diario enfrentan los campesinos, a quienes
también pueden hacer sugerencias.
Estrategia de trabajo participativo

En diversos círculos académicos e institucionales se habla de la
participación de los campesinos en los procesos de desarrollo eco-
nómico y social en el medio rural. Los planteamientos metodológicos
para promover y motivar la participación de los campesinos son
diversos y parten de diferentes enfoques, tales como la investiga-
ción, evaluación y educación participativas, autodiagnóstico, etc., pero
independientemente de las diferencias que puedan existir entre estos
enfoques, en todos los casos buscan que los campesinos se
94
involucren y participen activamente en el proceso de su propio

desarrollo.6
Estos enfoques, en la mayoría de los casos, se centran en fo-
mentar la participación de los campesinos para la instrumentación de
proyectos productivos o sociales, mediante la utilización de técnicas
y herramientas específicas para el trabajo en campo; sin embargo,
para el caso de las actividades de carácter agrario, que aunque se
vinculan a las actividades productivas de los núcleos, se requiere
retomar estas metodologías y adecuarlas a la realidad de los suje-
tos agrarios, como parte del proceso de capacitación que los
visitadores agrarios realizan, en cuanto que ésta constituye un me-
dio para que los sujetos agrarios conozcan sus derechos, y que
conlleva necesariamente a plantear proyectos productivos como ins-
trumentos para resolver los problemas detectados por ellos mismos,
a través de alguna figura asociativa que la Ley establece para llevar-
los a cabo.
El planteamiento anterior puede resultar un tanto complicado,
sobre todo si se considera llevarlo a la práctica, por lo que surge la
inquietud de si es factible utilizar metodologías y herramientas
participativas en asuntos de carácter agrario; consideramos que es
factible su instrumentación, partiendo de las bases jurídicas que es-
tablece la Ley Agraria —incluso la Procuraduría Agraria estaría obli-
gada a utilizarlas—, los ámbitos sociales que ésta establece y, sobre
todo, por la experiencia del personal operativo y la presencia que se
tiene en los núcleos agrarios.
En este contexto, con el fin de hacer más eficientes las acti-
vidades de capacitación de la institución en los núcleos agrarios,
encaminadas a fortalecer la organización interna, que propicien la
generación de proyectos productivos, y consecuentemente generen
6
Véase por ejemplo a Muro Bowling, Pedro. Problemas del campesino y desarrollo rural alternativo.
UACH, 1992; Mata García, Bernardino. Un modelo participativo y autogestivo de educación campesina.
UACH, 1994; Picón Cesar (coord.). Investigación participativa: algunos aspectos críticos y problemática.
Cuadernos del CREFAL, núm. 18, Pátzcuaro, Mich., México, 1991.
ESTUDIOS AGRARIOS
95
ANÁLISIS
ingreso y contribuya al mejoramiento de sus condiciones de vida, se

requiere tener las herramientas básicas para que, a través de mé-
todos bien definidos, los visitadores agrarios diseñen e instrumenten
las acciones de capacitación participativa, dirigida a los sujetos
agrarios.
Conforme a lo antes mencionado, la estrategia de trabajo a
seguir se debe contemplar, en primer término, hacia el interior de la
institución, lo que implica el diseño de un programa de capacitación
que retome las diferentes metodologías de participación, se defina la
más idónea y se capacite al personal. En este proceso se debe
involucrar tanto el personal de mandos medios, incluyendo al dele-
gado, como al personal operativo, ello implica que conjuntamente se
determinarán las herramientas de trabajo a utilizar en campo y la
estrategia operativa a seguir para su instrumentación.
Para el trabajo en campo, se requiere de una estrategia bien
definida, en congruencia con las metas que se establecen en el Pro-
grama Operativo Anual, es decir, las acciones a realizar son las mis-
mas, únicamente bajo un esquema de trabajo diferente, basado en
la participación de los sujetos agrarios en el proceso, debidamente
avaladas por la asamblea general de ejidatarios, en donde la Procu-
raduría Agraria fortalecerá sus funciones en la procuración de justi-
cia agraria conforme a los mandamientos de la Ley Agraria.
Elementos de la estrategia
Es importante señalar que la estrategia deberá tener como susten-
to las estrategias, políticas y normas establecidas que regulan el tra-
bajo institucional, y tendrá el propósito de generar la metodología
para la participación, el diseño de técnicas y herramienta de trabajo
en campo, así como el manejo de grupos, para que a través de un
plan de acción se lleve a los núcleos agrarios. En este sentido, la
estrategia comprendería dos momentos: el que se refiere a los as-
pectos a considerar al interior de la institución y las actividades a
desarrollar en los núcleos agrarios.
96
a) consideraciones al interior de la institución

La prioridad que se tiene que establecer estará relacionada con las
acciones precisadas para la impartición de justicia agraria, regulari-
zación de la propiedad rural y los programas vinculados al desarro-
llo agrario, entre los que destaca lo referente a la capacitación y
organización agraria, como acciones tendentes al mejoramiento de
las condiciones de vida de los sujetos agrarios.
Capacitación interna
Conforme a las premisas anteriores, la delegación deberá establecer
un programa intensivo de capacitación tanto para el personal opera-
tivo como administrativo y mandos medios, pero con un nuevo enfo-
que; como parte de este programa, se pueden instrumentar talleres
de autoevaluación, con el fin de que el personal haga un alto en el
camino, y se genere un amplio espacio para la reflexión respecto al
trabajo realizado y los resultados obtenidos, principalmente en mate-
ria de capacitación a los sujetos agrarios y en materia de organiza-
ción, tomando como base el avance del PROCEDE en el estado.
Para la instrumentación de la capacitación, es recomendable
que se concerte el apoyo de instituciones académicas u organismos
especializados. En este aspecto se puede mencionar el trabajo que
inició la delegación en el Estado de México a principios de 2004,
que, como primer paso, concertó el apoyo del Instituto de Adminis-
tración Pública en el Estado de México (IAPEM), quien proporcionó ca-
pacitación, en primer lugar al personal de mandos medios y
residentes, sobre metodología para la detección de necesidades de
capacitación al interior de la institución, éstos, a su vez, capacitaron
al personal operativo y administrativo de cada residencia.
La particularidad de esta capacitación es que fue participativa,
en donde todo el personal se involucró en la detección de los pro-
blemas en cada unidad administrativa y propusieron alternativas de
solución; el producto final que se obtuvo fue un diagnóstico general,
que permite conocer las necesidades de capacitación y otros proble-
ESTUDIOS AGRARIOS
97
ANÁLISIS
mas detectados; asimismo, se observó que el personal operativo re-

quiere de una capacitación más especializada, carecen de herramien-
tas e instrumentos de apoyo para capacitar a los sujetos agrarios.
Esta experiencia se pretende incorporarla a un proceso más
amplio, dentro del modelo de calidad, sobre el cual se han dado los
primeros pasos para su instrumentación en el estado, en el marco
del Programa de Buen Gobierno. En este proceso, la capacitación se
convertirá en la columna vertebral del quehacer institucional, lo que
redundará en que se vinculen programas de capacitación participativa
en los núcleos agrarios, como parte de las innovaciones y procesos
de cambio que se generarán, buscando la calidad en el servicio.
En síntesis, el programa de capacitación que se instrumente
al interior de la Procuraduría Agraria en cada estado, deberá tener
como producto, en un primer momento, un diagnóstico, determina-
ción de las necesidades de capacitación y el establecimiento de
una metodología participativa para la capacitación a los sujetos
agrarios, y en un segundo momento, la capacitación sobre ésta, el
diseño de las herramientas y técnicas para la capacitación a los
sujetos agrarios.
Diagnóstico institucional
Una vez que los visitadores se hayan capacitado respecto a la
metodología a utilizar en sus actividades de capacitación, deberán
elaborar un diagnóstico, el cual se formulará con base en el conoci-
miento que tienen de los núcleos que atienden y se apoyarán con in-
formación documental disponible tanto en la residencia y delegación
como la existente en otras dependencias, el producto que obtiene
será el diagnóstico de su zona de trabajo, el cual podría contener, a
grandes rasgos, lo siguiente:
• La historia. Comprenderá el pasado y presente de los núcleos
de población agrarios, destacando los aspectos culturales, los
fundadores del ejido y el proceso que siguieron para la
obtención de sus tierras.
98
• Localización y recursos naturales. Se describirá la ubicación fí-

sica de los núcleos en la microrregión; la geología de la zona,
fisiografía, hidrología, tipo de suelos, clima; se resaltarán los
aspectos ecológicos, determinándose los recursos naturales
existentes y su nivel de deterioro y formas de aprovechamiento.
• Aspectos agrarios. Se pondrá especial énfasis en este rubro, se
identificarán todos los datos relativos al historial agrario, como
es número de núcleos, beneficiarios (ejidatarios, posesionarios
y avecindados); estructura de la propiedad de la tierra de
acuerdo con el avance del PROCEDE (uso común, parcelada y
asentamiento humano), otros tipos de tenencia de la tierra; se
resaltará el número de parcelas por núcleos, tamaño y voca-
ción productiva y su grado de aprovechamiento; formas de or-
ganización establecidas para la producción y distribución, y su
cobertura local o regional, entre otras.
• Conflictividad agraria. En este aspecto se resaltarán los princi-
pales problemas agrarios, clasificándolos según su grado de
prioridad, identificando los casos en que interviene la Procura-
duría Agraria. Esta información deberá ser congruente con la
que se tiene en las fichas de los asuntos de trascendencia.
• Situación económica y productiva. Señalar las principales acti-
vidades productivas, poniendo especial énfasis en la situación
agropecuaria y forestal, y sobre la infraestructura existente en
la zona, entre otros aspectos.
• Situación demográfica. Se identificará el número de habitantes
en la zona y por núcleo agrario; población económicamente ac-
tiva, niveles de desempleo, ingresos de la población, grado de
marginación y pobreza.
• Indicadores sociales. Cobertura y niveles de acceso a la edu-
cación y salud, disponibilidad de energía eléctrica, agua pota-
ble y drenaje.
• Infraestructura. Se identificarán los principales centros urbanos
y la infraestructura existente y se ubicarán los núcleos agrarios
inmersos en los centros urbanos.
ESTUDIOS AGRARIOS
99
ANÁLISIS
Los aspectos señalados son una mera guía para resaltar la

importancia del diagnóstico, se requiere diseñar y estandarizar una
metodología a utilizar; sin embargo, ésta permitirá al personal ope-
rativo (visitadores) y de mando contar con un panorama de la pro-
blemática, desde el punto de vista institucional, pero con una visón
integral; los problemas agrarios no se pueden contemplar, de manera
aislada, ya que en un núcleo agrario encontramos una diversidad de
problemas que están íntimamente relacionados; un conflicto jurídico
puede estar relacionado con la situación económico-social que vive
un núcleo agrario, la solución a un problema puede conducir a la
solución de otros.
Asimismo, el jefe de residencia deberá conjuntar cada diag-
nóstico de los visitadores, hacer una revisión conjunta e integral.
Sobre esta base, el diagnóstico microrregional, que comprende la
jurisdicción de la residencia, pudiéndose integrar el diagnóstico es-
tatal. Cabe mencionar que con este procedimiento se pueden tener
122 diagnósticos microrregionales, es decir, se tendría un diagnós-
tico prácticamente a nivel nacional, lo cual, en sí mismo, constitui-
rá un aporte importante para la toma de decisiones en todos los
niveles de la Procuraduría Agraria, incluso en un momento determi-
nado la institución pudiese sugerir acciones de atención que corres-
pondan a otras dependencias, tanto federales como estatales y
municipales.
Lo anterior permitirá al visitador y a nivel de residencia elabo-
rar un plan de acción, por zona y núcleos agrarios, de conformidad
a la problemática detectada y el nivel de prioridad otorgado, es de-
cir, se definirán las actividades a realizar a corto, mediano y largo
plazos, en función de los recursos humanos, materiales y financieros
disponibles; los esfuerzos se orientan a obtener las acciones que
tengan mayor impacto e incidan en la vida productiva de los sujetos
agrarios. Este plan constituye la base para la instrumentación de la
estrategia para la organización participativa.
100
b) Actividades a desarrollar en los núcleos agrarios

El siguiente paso consistirá en llevar a la práctica el plan de acción,
que tendrá como sustento fundamental corroborar la visión institucio-
nal con la percepción y experiencia de los sujetos agrarios respec-
to a su problemática; en pocas palabras, significa obtener una
validación social del diagnóstico institucional, en esta forma el
visitador deberá estar debidamente capacitado respecto a la
metodología de participación, contar con las herramientas y técnicas
para el trabajo en campo.
Es importante señalar que la validación del diagnóstico institu-
cional en los núcleos agrarios puede modificar la visión institucional,
en este sentido, la visión de los sujetos agrarios es fundamental,
misma que se debe respetar, ya que ésta fortalecerá su autonomía
y libertad para decidir; la particularidad es que cuenta con un guía
(facilitador) y asesor jurídico para la toma de decisiones, ya que los
campesinos discuten, analizan, proponen y el visitador, como garante
de la Ley, orienta y apoya; consecuentemente las decisiones de los
sujetos estarán debidamente amparadas en la Ley Agraria.
Talleres de capacitación participativa

Como se ha mencionado, el trabajo en campo constituye la actividad
más importante, también se ha señalado que las acciones de capa-
citación y organización agraria son prioridad dentro de las políticas
que para el desarrollo agrario establece el Programa Sectorial Agra-
rio; consecuentemente las acciones a realizar en los núcleos estarán
determinadas por las prioridades de este programa y las identificadas
en el diagnóstico. A continuación se dan dos ejemplos de talleres de
capacitación participativa, que previamente se pueden diseñar e
instrumentar, y que constituirán la base para la organización y desa-
rrollo de los núcleos agrarios, cuyos resultados pueden incidir en las
condiciones de vida de los sujetos agrarios.
ESTUDIOS AGRARIOS
101
ANÁLISIS
Taller de diagnóstico participativo7

• Este sería el primer taller y tiene como objetivo fundamental el
detectar los problemas del núcleo u organización, jerarquizarlos
y proponer alternativas de solución, que se plasman en el plan
de acción que defina el grupo.
• Mediante la reflexión grupal se analiza la situación de los pro-
blemas. La participación de los campesinos permite la reflexión
y la toma de decisiones sobre las posibles alternativas de so-
lución, con base en su experiencia, a este proceso se le iden-
tifica como autodiagnóstico.8
• Su realización debe ser preferentemente en asamblea general
de ejidatarios o comuneros, ya que para la distribución de ta-
reas, tal vez, se requiera nombrar a comisiones auxiliares es-
pecíficas, por ejemplo, se puede retomar la del reglamento
interno u otras que la asamblea acuerde.
• En razón de que se abordarán los temas relacionados con la
organización interna del núcleo agrario, se pueden derivar ta-
lleres sobre reglamento interno o estatuto comunal, libro de re-
gistro, organización para la producción, etc., siendo que para
cada actividad se diseña un taller específico, pudiendo estar al
frente una comisión auxiliar que tendrá el apoyo y asesoría del
visitador, cuyo papel será de facilitador.
Taller de diagnóstico participativo del reglamento

interno o estatuto comunal
• El objetivo de este taller es analizar el reglamento interno o
estatuto comunal, ya sea que esté elaborado o se pretenda
modificarlo. El taller estará orientado para que, junto con la co-
misión redactora, se analice el contenido del reglamento, si res-
7
Algunas ideas se tomaron de Frans Geilfus, en 80 Herramientas para el desarrollo participativo.
SAGARPA, INCA-RURAL, IICA, México, 2001. Este documento puede ser un importante apoyo para la
capacitación y trabajo en campo de los visitadores agrarios.
8
Prieto, Daniel. El autodiagnóstico comunitario e institucional. Humanitas, Buenos Aires, 1988, p. 34-35.
102
ponde a no a la realidad del núcleo, razones por las que no se

aplica, qué tanto lo conoce la gente, etcétera.
• Analizados los problemas relativos a este instrumento, entre el
visitador y la comisión se establecen acciones a seguir, como
podría ser, discusión, análisis y toma de decisión en la asam-
blea, definición de estrategia para la difusión, etcétera.
• Acciones de seguimiento para su observación y, en su caso,
aplicación de sanciones, etcétera.
Las herramientas y técnicas a utilizar por el visitador deberán diseñar-

se en la etapa de capacitación interna. Para el trabajo en campo, cada
visitador deberá contar con estos elementos, tanto sobre el manejo de
las técnicas (manejo de grupos, técnicas de animación e integración,
de investigación, etc.), y a su vez, tener los materiales prediseñados
para cada taller, lo que le facilitaría el trabajo. Es importante señalar
que los materiales a utilizar deberán ser de bajo costo y de fácil ma-
nejo en los núcleos agrarios directamente en campo.
Conclusiones
Con base en la experiencia institucional y el trabajo desarrollado por
los visitadores agrarios, es posible considerar que es factible propo-
ner e instrumentar una estrategia que contemple la participación de
los sujetos como factor fundamental para el desarrollo rural integral.
La Ley Agraria proporciona la base legal y los ámbitos de acción, es
decir, hacia dónde se debe orientar el trabajo.
Los visitadores agrarios y el resto del personal requieren de
nuevos planteamientos e instrumentos de trabajo en campo, lo que
implica la instrumentación de un programa de capacitación intensivo,
que además de poder evaluar los resultados, se establezcan accio-
nes de mejora y de cambio, con nuevos métodos de trabajo, que les
permita potenciar las capacidades y experiencias de los sujetos agra-
rios a través de la capacitación, para proyectar nuevas fases de su
desarrollo, en el contexto que la ley posibilita. En este proceso, la
ESTUDIOS AGRARIOS
103
ANÁLISIS
Procuraduría Agraria puede establecer todas las acciones necesarias

para la coordinación y concertación interinstitucionales, para benefi-
cio de los campesinos.
En este proceso, y como producto de la capacitación tanto in-
terna como externa, se obtiene un diagnóstico integral de la institu-
ción y de las microrregiones que atienden las residencias, por lo que
se requiere aprovechar esta distribución territorial de la institución,
con el fin de mejorar el trabajo, establecer acciones encaminadas a
ofrecer un mejor servicio, con calidad y oportunidad. Este instrumento
será un importante instrumento para la toma de decisiones e inclu-
so, con fundamento en las funciones de la Procuraduría Agraria,
hacer sugerencias a otras instancias federales, estatales y municipa-
les, siempre en beneficio de los sujetos agrarios.
Bibliografía
Geilfus, Frans. 80 Herramientas para el Desarrollo Participativo. SAGARPA-INCA-RU-
RAL-IICA, México, 2001.
Mata García, Bernardino. Un modelo participativo y autogestivo de educación cam-
pesina. Universidad Autónoma Chapingo, México, 1994.
Muro Bowling, Pedro. Problemas del campesino y desarrollo rural alternativo. Uni-
versidad Autónoma Chapingo, México, 1992.
Picón, Cesar (cord.). Investigación participativa: algunos aspectos críticos y proble-
mática. Cuadernos del CREFAL, núm. 18, Pátzcuaro, Mich., México, 1991.
Prieto, Daniel. El autodiagnóstico comunitario e institucional. Humanitas, Argentina,
1988.
Procuraduría Agraria. Marco Legal Agrario. México, 1998.
Secretaría de la Reforma Agraria. Programa Sectorial Agrario 2001-2002, 2001.
104
LORENA CORTÉS VÁZQUEZ
ANÁLISISLA SEGURIDADJOSÉ VALDEMAR
ALIMENTARIA DÍAZ HINOJOSA*
Y LA PRODUCCIÓN DE MAÍZ…
La seguridad alimentaria y la producción
de maíz en un entorno de mercado y
políticas del Estado. Un estudio de caso**
Los productores de maíz, no obstante las dificultades

por las que atraviesa la agricultura y particularmente esta
gramínea, mantienen su cultivo por razones culturales y por
lógicas económicas distintas al mercado. Los campesinos
maiceros son garantes de la seguridad alimentaria en el
ámbito familiar y consumen el maíz —en cantidad y
calidad— según sus propios valores y estrategias.
En las últimas décadas, con la apuesta de la apertura económica

como modelo de desarrollo, se ha incrementado el cuestionamiento
sobre el papel del sector agrícola en las dinámicas económicas na-
cionales. Este sector es uno de los más controversiales respecto a
la protección, los subsidios que recibe por parte de los gobiernos, así
como por la repercusión del libre comercio sobre las comunidades
que trabajan en él y que no se encuentran en posiciones favorecidas
para enfrentarlo.
En México, una parte considerable de la población se encuen-
tra concentrada en zonas rurales. El cultivo del maíz es particular-
mente importante para ellos, pues es el principal alimento en su dieta
y el grano más cultivado. Por tanto, el maíz es un elemento impor-
tante en el modo de vida de gran parte de los campesinos en Méxi-
co y las razones por las cuales se mantiene su producción
constituyen el eje principal de esta investigación.
¿Por qué se mantiene el cultivo del maíz? La hipótesis de se-
guridad alimentaria.
Es evidente que el cultivo del maíz juega un papel primordial en
la historia y cultura de México. Este trabajo no intenta tocar todas las
dimensiones culturales, económicas, históricas, en las cuales interviene
* Lorena Cortés es subdirectora de Política Sectorial en la SRA y José V. Díaz actualmente cursa el doc-
torado en Geografía en la UNAM.
** Este trabajo concursó en el IX Premio Estudios Agrarios 2004, habiendo recomendado el Jurado su
publicación por su destacada participación.
ESTUDIOS AGRARIOS
105
ANÁLISIS
el maíz en nuestro país, pues ello sería prácticamente imposible; por

tanto se estudia este cultivo en algunos aspectos determinados del
modo de vida campesino, aquellos relacionados con la dinámica de
producción maicera y el valor de uso del maíz como alimento princi-
pal de la dieta de la mayoría de las familias campesinas. El maíz jue-
ga al menos un papel primordial en las comunidades que lo cultivan:
proveer uno de los alimentos más importantes en la dieta de las fa-
milias, la tortilla. Este papel es el que se estudia en el presente tra-
bajo. Así, los elementos considerados incluyen un entendimiento de
seguridad alimentaria que gira en torno al producto que ellos cultivan.
Sin embargo, aun hablar de las razones por las cuales se cul-
tiva el maíz en México resulta complicado debido al crisol de condi-
ciones geográficas y económicas bajo las cuales se desarrolla este
cultivo. En un intento por profundizar en algunas de estas razones,
el presente trabajo se concentra en una comunidad rural del Estado
de México. Se busca entender:
¿Por qué los campesinos de la comunidad estudiada siguen
cultivando maíz, bajo un contexto de políticas públicas y una relación
determinados por el mercado del grano?
La hipótesis que se aventura es que la percepción de los pro-
ductores de esta comunidad en torno a la seguridad alimentaria que
les provee el maíz que ellos mismos cultivan es el elemento funda-
mental para comprender el mantenimiento de las prácticas agrícolas.
Se propone que la noción de seguridad alimentaria involucre al me-
nos dos aspectos: a) la cantidad de maíz que la unidad doméstica
asegura a través de su cultivo, y b) la valoración que las unidades
domésticas otorgan a la calidad del maíz y, por consecuencia, a su
principal derivado: la tortilla.
Hipótesis alternativas. Vale la pena hacer ver por qué se des-
cartaron otras hipótesis plausibles. Se hará una breve revisión de
éstas, así como las razones por las cuales se rechazaron.
a) El maíz ante la tradición: no son pocas las ocasiones en las
cuales se relaciona el mantenimiento de las prácticas agrícolas con
106
LA SEGURIDAD ALIMENTARIA Y LA PRODUCCIÓN DE MAÍZ…
la costumbre y la tradición. Una explicación común sobre el mante-

nimiento del cultivo gira en torno a la costumbre de sembrar la tie-
rra con maíz y seguir una tradición que tiene arraigo histórico (Luna
y Zárate, 1994; Arqueología Mexicana, 1997; PRONASE, 1994). Esta
explicación por sí sola no es convincente porque adoptar exclusiva-
mente esta visión minimiza el carácter dinámico del cultivo. Si bien
es cierto que es una práctica ancestral también es un cultivo que se
ha adaptado a las condiciones tecnológicas y económicas. Tal adap-
tación implica una continua redefinición de los costos y condiciones
bajo las cuales se desarrolla la producción de maíz.
b) El maíz ante la irracionalidad: relaciona la producción agrí-
cola con una falla en la percepción por parte de los productores en
torno a los costos en los que incurren en comparación con los be-
neficios que obtienen. Se argumenta que si los productores hicie-
ran un correcto estimado costo-beneficio abandonarían el cultivo por
los altos costos en los que se incurren en comparación con los be-
neficios que se puedan obtener de la venta del maíz (Téllez K,
1994). Además, si se toman en cuenta las modificaciones realiza-
das al Artículo 27 constitucional, los productores tienen, en teoría,
un abanico de oportunidades para echar mano: pueden sembrar
algún producto económicamente redituable, pueden también vender
o rentar sus tierras a personas de la misma comunidad o proponer
un cambio de tenencia para que el ejido se convierta en propiedad
privada.
Existen varios elementos de esta explicación que encuentran
refutación a lo largo de este trabajo. En el levantamiento de la en-
cuesta que sirvió para este trabajo se evidenció la claridad con la
cual los productores se referían a los costos y las ganancias deriva-
das del grano. También tenían claras las implicaciones de la certifi-
cación y titulación de su propiedad. Es cierto, como se observará en
la parte 3, que las pérdidas monetarias en las que incurren los ho-
gares respecto al maíz son grandes; sin embargo, al relacionar el
consumo de tortilla de buena calidad con los costos de producción
ESTUDIOS AGRARIOS
107
ANÁLISIS
queda claro que el mantenimiento del cultivo encuentra una lógica,

pues, dado su consumo, mantener el cultivo resulta una opción eco-
nómicamente viable.
c) El maíz ante la feminización del campo: esta explicación
considera que, al incorporarse los hombres a otras esferas laborales
con el fin de diversificar las estrategias de ingreso (dentro de ellas
la migración), el cultivo y cuidado de la milpa ha pasado a ser una
actividad marginal, realizada básicamente por las mujeres de las
comunidades rurales (Mummert, 1995).
Sin embargo, los resultados obtenidos en el estudio de caso no
dan mucha fuerza a esta línea de investigación pues, como se ob-
servará en el análisis de las prácticas productivas, existe una gran
participación de hombres. Se utiliza tanto mano de obra masculina
perteneciente a la unidad doméstica como mano de obra contratada,
relacionada con la tecnificación del cultivo. La participación femeni-
na es importante, aunque en esta comunidad no se observa que la
actividad haya sido abandonada por los hombres, sino que cultivan
la tierra además de diversificar ingresos con otras actividades. Las
mujeres tienen un alta participación en labores específicas.
Como se puede observar, los tres conjuntos de explicaciones
presentadas no son capaces de formular una respuesta completa
ante el mantenimiento de la producción de maíz en la comunidad
seleccionada. Es por ello que se planteó como explicación la impor-
tancia de la seguridad alimentaria que provee el cultivo del maíz, y
que esta seguridad incluye la cantidad y la calidad del maíz.
La importancia de la seguridad alimentaria. Es importante acla-
rar que no es la intención asegurar a priori que las familias de la
comunidad en estudio tienen una preferencia hacia los elementos
estudiados del modo de vida campesino. El quid, en cambio, es tra-
tar de comprender la observación del mantenimiento del cultivo de
maíz en esta comunidad y aventurar una explicación a este fenóme-
no que considere el peso que posee la seguridad alimentaria en el
mantenimiento de las prácticas agrícolas.
108
Actualmente, el desarrollo de la infraestructura de las vías de

comunicación y el crecimiento de los espacios a los cuales llega el
mercado han hecho que muchas comunidades campesinas puedan
disponer de múltiples bienes. En teoría, esta situación debería de dis-
minuir la importancia de la producción al interior de las unidades
domésticas, dado que el riesgo de no contar con suficiente cantidad
del bien es supuestamente minimizado por el alcance del comercio.
La comunidad estudiada cuenta con una buena infraestructura de
comunicaciones y con facilidades para adquirir tanto maíz como tor-
tilla a través de los mercados locales. Sin embargo, el cultivo sigue
practicándose cada año y el valor de uso del bien no se ha perdido,
pues la mayoría de los hogares utilizan la producción de sus tierras
para consumo familiar. A la vez, existe también un número conside-
rable de familias que aún le otorgan un valor de intercambio o ven-
ta. La explicación, entonces, debe ir más allá de una producción con
el fin de autoabastecerse de maíz u otro tipo de bien, dado que el
mercado es suficiente y seguro para abastecer a las familias de la
comunidad estudiada. Es en este deseo de trascender una explica-
ción que sólo contemple la aversión de los campesinos al riesgo, que
se habla de una preferencia de las unidades domésticas rurales por
el maíz de buena calidad. El maíz que proviene de sus milpas cum-
ple con el sabor, olor y consistencia a la que se encuentran acostum-
brados y que valoran.
La producción de maíz puede estar relacionada con un concep-
to de autosuficiencia y seguridad alimentaria, donde la familia cam-
pesina siente mayor certeza de que contará con la cantidad de maíz
necesaria para cubrir sus necesidades (por no hablar de otros pro-
ductos secundarios como el rastrojo, que sirve de insumo a otros
funcionamientos o actividades de la unidad doméstica). Esta certeza
cobra un peso tan importante al interior de las familias rurales en
gran medida porque las otras actividades económicas se desarrollan
bajo escenarios inciertos e inseguros. La mayor parte de las activi-
dades con las cuales se hacen de ingresos no cuentan con remune-
ESTUDIOS AGRARIOS
109
ANÁLISIS
raciones estables. Pero también es cierto que las unidades financian

la actividad agrícola con los ingresos obtenidos de otras actividades.
Más allá, como se verá en la segunda parte, las familias de esta co-
munidad cuentan con la posibilidad de adquirir tortillas más baratas
que las hechas en casa, pero tales tortillas difieren en calidad, sabor
y consistencia con las elaboradas a mano. Por ello vale la pena
aventurarse más allá de un entendido estrecho de seguridad ali-
mentaria, que sólo contemple la importancia del abasto del grano,
para incluir también la importancia que le otorgan los campesinos a
contar con un maíz y una tortilla de calidad. Entonces, es bajo un
contexto particular que se analiza el valor del maíz, en función de su
lugar dentro de la dieta de las familias de la comunidad campesina
estudiada.
Metodología y estructura de la investigación. La hipótesis plan-
teada tratará de ser corroborada a partir de una serie de indicadores
construidos con la información obtenida de la encuestra “La Transfor-
mación Rural”, la cual fue aplicada a 20% de los productores de un
ejido del Estado de México, Emilio Portes Gil. La encuesta captura
información por Unidad Doméstica (UD) o familia, relacionada con: las
condiciones geográficas bajo las cuales se mantiene la producción
agrícola, las prácticas productivas realizadas para la obtención del
grano, la mano de obra utilizada para tales prácticas, así como los
costos de producción. Esta encuesta también cuenta con secciones
enfocadas a la compra y venta de maíz y al consumo de maíz y
tortilla al interior de las unidades domésticas.
La estructura que sigue el presente trabajo, en aras de dar
cuerpo a la hipótesis, es la siguiente: la primera sección comprende
la historia de las políticas públicas en torno a la producción agrícola,
en particular las enfocadas a la producción maicera, en el ámbito na-
cional. La segunda se enfoca al caso de una comunidad del Estado
de México, donde se analizan tanto su historia y situación actual,
desde la perspectiva de las políticas públicas de las que ha sido
objeto, como las decisiones que toman las unidades domésticas en
110
torno a la dinámica de producción de maíz y consumo de tortillas

dado el contexto particular. Finalmente, la tercera sección se concen-
tra en analizar la relación económica que guardan los productores
con el mercado y con las políticas provenientes del Estado. Este
análisis se desarrolla a través de la construcción de una balanza
monetaria de maíz. También considera las perspectivas para los pro-
ductores ante la próxima apertura internacional del mercado del maíz.
La conclusión resume los hallazgos obtenidos a lo largo de la inves-
tigación y plantea someramente la posibilidad de explorar alternativas
para preservar el modo de vida campesino bajo un esquema que
combine tanto el libre mercado como las políticas públicas.
La política agrícola y alimentaria en México:

de la autosuficiencia a la soberanía alimentaria
No existen casos de desarrollo sostenido a largo plazo
que se hayan dado mientras se conservaban estructu-
ras agrarias arcaicas y poco eficientes. La agricultura
no es un problema de genérica solidaridad social, es
una clave ineludible para la integración regional, la
generación de ahorros, el desarrollo de la cultura
empresarial, etcétera.
UGO PIPITONE (2002:9)
Tras la Revolución mexicana quedó claro que si el nuevo Estado pre-

tendía romper con estructuras arcaicas para iniciar la construcción de
una nación moderna, la cuestión agraria constituiría una de las co-
lumnas sobre las que debiera edificarse esta modernidad. El desa-
rrollo del campo era importante al menos en dos sentidos: el primero
era que, conforme el gobierno tuviese la capacidad de redistribuir y
dotar al campesinado de tierras, lograría legitimarse ante gran par-
te de la población. El agrarismo y el obrerismo impusieron un perfil
social a la revolución, importante para la legitimación del poder
(Medina, 1996:51). Además, a través de una política agraria ade-
cuada, el nuevo Estado podría tener control sobre gran parte de la
ESTUDIOS AGRARIOS
111
ANÁLISIS
población e iniciar un camino para disciplinar e institucionalizar en

el juego político a líderes regionales. La máxima expresión política
de los gobiernos posrevolucionarios para lograr esto fue el reparto
agrario.
El segundo sentido se orienta a la transformación de México
hacia un país integrado al proceso de industrialización y comercio.
Ello está relacionado con una política agrícola que tiene como fina-
lidad la suficiente y eficiente producción agropecuaria para satisfacer
las necesidades del país en general y de los centros industriales y
urbanos en particular. Esta sección hará un recuento de las políticas
y modelos de desarrollo gubernamentales en torno a la agricultura,
centrándose en el caso del maíz
De la Revolución Mexicana a la Revolución verde

Los gobiernos posrevolucionarios anteriores a Lázaro Cárdenas hi-
cieron poco por buscar una distribución y reorganización del cam-
po. En cambio, la administración de Cárdenas hizo reformas
importantes para la inclusión de la agricultura campesina en el pro-
ceso productivo del país. En particular, benefició al régimen de te-
nencia ejidal que se había constituido formalmente en el Artículo 27
constitucional.1 Entre 1934 y 1940 Cárdenas repartió 20 millones de
hectáreas a 810,000 beneficiarios (Hewitt, 1978:20). Además, se
ideó un Plan Sexenal para el desarrollo del campo donde se reco-
noció al Estado como institución precursora de la productividad y
árbitro de las relaciones comerciales del campo.
En 1934 se crean los ANDSA (Almacenes Nacionales de De-
pósito) con el fin de tener espacios para guardar los granos bási-
cos (Austin y Esteva, 1987:33). Para 1938 se da el primer intento
1
La forma ejidal es la modalidad de tenencia más común en el campo mexicano. Hasta antes de 1992
el régimen ejidal otorgaba derechos de usufructo mas no de propiedad hacia los ejidatarios, lo cual im-
plicaba que la tierra no podía ser enajenada por venta o hipoteca, tampoco utilizada como objeto de cré-
dito; además, el gobierno tenía la autoridad de decidir sobre el tipo de cultivo que se sembraría en los
ejidos. Con la reforma constitucional de 1992 es posible utilizar la parcela ejidal como aval para un
financiamiento, venderla a ejidatarios de la misma comunidad o terminar con el régimen ejidal para ser
propiedad privada si la mayoría de los ejidatarios se encuentran de acuerdo.
112
por regular los precios rurales de los cultivos principales (maíz, frijol
y arroz), con la intención de construir un mercado agrícola que mi-
nimizara la participación de acaparadores e intermediarios —que
contribuían a la especulación— y mejorara los canales de distribu-
ción hacia las ciudades. A partir de entonces se toman estos pre-
cios como techos para la comercialización de los granos básicos
(Torres y Trápaga, 2001:49). Se otorgan créditos y ayuda técnica
mediante el BNCE (Banco Nacional de Crédito Ejidal) con el fin de
desarrollar proyectos productivos para tierras ejidales. En la déca-
da de los cuarenta se inicia un esquema de desarrollo nacional ba-
sado en el crecimiento industrial. Esto fue acompañado por un
desarrollo bimodal en el campo que se acentuará durante las cuatro
décadas siguientes. Por un lado, se apoya una agricultura eficien-
te y comercial y por otro se continúa con el reparto agrario, el cual
reproduce un sistema productivo campesino para autoconsumo y
comercio regional.
Paradójicamente, al ser el maíz un cultivo básicamente campe-
sino pero con una demanda interna tanto en la esfera rural como en
la urbana, jugaba en ambos lados de este modelo de desarrollo. Es
quizá esta situación la que explica en gran medida el intervencio-
nismo del gobierno como vínculo, si no monopólico —pues el comer-
cio privado manejaba la mayor parte del producto— sí regulador
entre productores y consumidores. La importancia que el gobierno dio
en estos años al subsidio de maíz a las ciudades se debe, en gran
medida, a las reacciones de los obreros ante la inflación y la esca-
sez de alimentos, quienes resultaban ser la mano de obra más im-
portante en el momento (Medina, 1996:134).
Pese a que en estos años ya se prioriza en desarrollo urbano,
hubo mejoras efectivas en el campo: “México llegó a ser autosuficien-
te en alimentos básicos, con una producción anual de 12 millones de
toneladas en promedio entre 1965 y 1967, y con una población de
alrededor de 42 millones de habitantes” (Appendini, 2001:14). Exis-
ten tres factores importantes en la comprensión de las políticas pú-
ESTUDIOS AGRARIOS
113
ANÁLISIS
blicas en este periodo y su repercusión en los productores agrope-

cuarios. Estos factores logran explicar, en gran parte, tanto el logro
de autosuficiencia a finales de la década de los sesenta como la
posterior crisis que experimenta el sector:
• Incremento de la superficie cosechada hasta llegar a 1.9 millo-
nes de hectáreas, con una tasa de crecimiento anual de super-
ficie de 4.8 hasta 1966, la cual disminuyó considerablemente
para periodos posteriores (Appendini, 2001:41).
• Creación y formalización de instituciones paraestatales dedica-
das al almacenamiento, comercialización y distribución de gra-
nos básicos.
• La intervención del Estado en la modernización de los insumos
para la producción agrícola bajo la Revolución verde y el otor-
gamiento de crédito.
En cuanto al primer factor, la continuación de la Reforma Agraria fue

la principal fuente de aumento de la producción de granos básicos,
en especial maíz y trigo. Para 1950, cerca de 30% de la población
rural en México estaba constituida en ejidos; una proporción similar
constituía los propietarios privados y el resto eran campesinos sin
tierra (Griffin, 1982:30). La producción maicera creció 7.6% anual
hasta 1966; donde 88% provenía de tierras de temporal que tienen
una fuerte correlación con el régimen de tenencia ejidal o comunal,
pese a que la tierra de riego, más relacionada con la propiedad pri-
vada, contaba con una mejor productividad.
En la década de los cincuenta se crea CEIMSA (Compañía
Exportadora e Importadora Mexicana, S.A.) con el objetivo de que el
Estado tuviera participación en los mercados. Posteriormente, en
1961 esta empresa se reestructura y cambia el nombre a CONASUPO
(Compañía Nacional de Subsistencias Populares). Esta compañía
aseguraba la compra de los granos a los productores. Mediante ésta
establecía los precios de garantía que se respetarían en el mercado,
pese a que gran parte de la producción siguiera siendo comerciali-
114
zada vía mercados privados. CONASUPO también aseguraba la ofer-

ta nacional de los productos básicos a lo largo del año pues contaba
con bodegas y almacenes. Además, controlaba el flujo de maíz im-
portado al país para evitar que se presionara el precio del grano
a la baja.2
En las zonas urbanas, CONASUPO se encargó de la distribución
de los alimentos y absorbió los costos de operación y comercializa-
ción entre campo y ciudad, pues el precio de venta era similar al
precio de compra del grano en las ciudades. Tanto el precio del maíz
(con los precios de garantía) como de la tortilla no aumentaban con-
forme la inflación. En 1961 el precio del kilo de tortilla era de $1.15
y se mantuvo hasta 1973 (Appendini, 2001:54).
Sobre la participación del Estado en torno a la modernización
del campo, el gobierno decidió intervenir en la modernización tecno-
lógica siguiendo las ideas de la Revolución verde, la cual ayudaría,
en teoría, a mejorar los rendimientos de los cultivos básicos y así po-
der destinar una proporción mayor de tierra a estos nuevos cultivos.
El gobierno intervino en la producción de semilla mejorada así como
en la producción y distribución —vía subsidios—de fertilizantes y her-
bicidas químicos y en infraestructura para riego. También se introdujo
maquinaria para realizar ciertas prácticas productivas del ciclo agrí-
cola y se desarrollaron programas de crédito y banca paraestatal
específica para el sector.
Pese a que desde 1934 se estipuló que las represas en los
distritos de riego se utilizarían primordialmente para los pequeños
propietarios y ejidatarios, ello no se respetó y dicha infraestructura
benefició en gran medida a los grandes propietarios. Más allá, los
beneficios de otros programas desarrollados por el gobierno fueron
principalmente recibidos por aquellos productores que contaban con
2
Es importante mencionar que CONASUPO, en su calidad de institución de enlace entre producción de
campo y demanda urbana, fungió no sólo como regulador entre estas dos dimensiones espaciales, tam-
bién lo hizo como regulador dentro de cada una de ellas. En el campo, su control sobre la comerciali-
zación de los productos ayudó a disminuir, en cierto grado, el poder de caciques o acaparadores
regionales (Hewitt, 1992:18); a la vez proveyó de certidumbre a los campesinos sobre la venta de sus
productos.
ESTUDIOS AGRARIOS
115
ANÁLISIS
infraestructura de riego, pues la Revolución verde también tenía un

fin comercial y, por tanto, apoyó a productores eficientes y cultivos
comerciales. Ello por una lógica muy clara: estos productores eran la
fuente potencial de alimentos para las ciudades, así como aquellos
capaces de generar excedentes en productos viables para exporta-
ción. Por ejemplo, en cuanto al crédito agrícola, tanto las institucio-
nes públicas como privadas apoyaron especialmente a productores
de agricultura eficiente y comercial (Hewitt, 1978:62). La banca pri-
vada se regía bajo normas de préstamos ortodoxas y rígidas, lo cual
la hacía de posible acceso para los grandes productores mas que
para los ejidatarios.
Para fines de los treinta, la organización financiera con mayor
demanda fue el Banco Nacional de Crédito Ejidal. Durante los go-
biernos de Manuel Ávila Camacho y Miguel Alemán se volvió a dar
impulso al BNCE pero esta vez con un giro hacia proyectos de pro-
ductos comerciales en tierras de riego. Parte de los créditos otorga-
dos se utilizó para la compra de maquinaria agrícola. A partir de
1940 el gobierno se concentró en importar tractores y aperos. Creó
programas para que los productores pudieran adquirir esta maquina-
ria a costo reducido. Una vez más, los mayores beneficiarios fueron
los productores privados que contaban con el capital para adquirir la
maquinaria más sofisticada.
En conclusión, incluso un análisis somero de las políticas pú-
blicas desde la década de los veinte y hasta los sesenta nos pueden
dar cuenta del apoyo irregular e inconstante hacia los beneficiarios
de la Reforma Agraria; en particular de aquellos productores que, por
contar con tierra poco productiva, no fueron sujetos de las políticas
tendentes a la modernización del campo mexicano. Las políticas de
estos años muestran un claro sesgo hacia los productos comercial-
mente rentables. El cultivo de granos básicos, como el maíz, se
apoya sólo en el sentido de contar con suficiente abasto para la
demanda interna e incluso este fin fue abandonado por las políticas
de Estado en años posteriores.
116
Las asimetrías entre grandes productores y ejidatarios son evi-

dentes. Pese a ello, los insumos otorgados, las vías de comerciali-
zación, el paquete tecnológico y las condiciones de la tenencia de la
tierra —que aún se encontraban lejos de la saturación— hicieron que
en la década de los sesenta se lograra un auge en la producción. Tal
auge permitió la autosuficiencia en alimentos básicos.
El horizonte en el campo para fines de esta década es uno
donde los cultivos de mayor demanda nacional se vuelven propios
de un modo de producción campesino, pues comercialmente resul-
tan poco rentables a comparación de productos comerciables tanto
al interior del país como en mercados externos. México inicia la dé-
cada de los setenta con 67% de la producción maicera nacional pro-
veniente de una agricultura campesina. En palabras de Kirsten
Appendini:
La oferta del alimento básico de la población mexicana recayó

en un sector estancado que tenía poca capacidad para aumen-
tarla por haber quedado al margen del cambio tecnológico de
la Revolución verde, y que tenía, además, baja productividad.
Se trataba de productores para los que el cultivo de la tierra
era uno de los medios para reproducir sus condiciones de
subsistencia como unidades familiares, y cuyo propósito al
aportar maíz al mercado era obtener parte de los ingresos
necesarios para los bienes de producción y consumo que re-
querían. Fue justamente esto lo que dio las condiciones para
poder sostener una política de alimentos baratos por un periodo
largo (Appendini, 2001:53).
Esta situación se puede comprender en función del tipo de produc-

tor al cual el gobierno decidió apostar. Al apoyar grandes producto-
res, eficientes y comerciales, se apoya un subsector de la agricultura
que sólo valora la producción por su valor de intercambio; en este
sentido, en la medida en que surjan nuevas oportunidades de inver-
ESTUDIOS AGRARIOS
117
ANÁLISIS
siones más rentables, los grandes productores deciden desplazarse

hacia éstas. Dado que el precio del maíz se encontraba tan contro-
lado por el gobierno para no afectar el nivel de vida de los habitan-
tes de las ciudades, es fácil imaginar que los cultivos tradicionales
serían abandonados rápidamente.
En cambio, la producción tradicional, de pequeñas productores,
es poco elástica pues además de otorgarle un valor comercial en-
cuentran un valor de uso. Así, mientras los grandes productores gi-
raban hacia cultivos económicamente más rentables, los productores
tradicionales mantuvieron el cultivo del maíz. Sin una planificación
previa, fueron estos productores los que mantuvieron la producción
de maíz para el consumo nacional.
La crisis agrícola y el SAM

(Sistema Alimentario Mexicano)
Como se puede deducir de la sección anterior, la producción que se
logró con el modelo agropecuario desarrollado hasta la década de los
setenta dejó la sensación de que tal modelo era adecuado. Sin em-
bargo, en él se entreteje una serie de contradicciones que habían
sido mantenidas por el Estado, pero que fueron imposibles de sos-
tener para esta década, donde observamos una profunda crisis agrí-
cola. Analicemos el modelo a la luz de estas contradicciones.
La crisis agrícola de los setenta

En los setenta se continúa e intensifica la industrialización y urbani-
zación del país. En este sentido, la producción agrícola será exitosa
sólo en la medida en que logre abastecer de alimento suficiente a la
población y, en particular, a la urbana. Así que se valora al campo
en términos funcionales —en su capacidad de proveedor— más que
como una esfera importante en sí misma. El auge que logró la pro-
ducción agrícola en los sesenta dejó la impresión en el gobierno de
que el sector había logrado ser eficiente y que, en pro del desarro-
llo industrial y urbano, se debían destinar más recursos a esta área.
118
Kirsten Appendini menciona que entre 1965 y 1969 el gasto

agropecuario sólo representó de 3.0 a 4.0% del gasto total del go-
bierno, mientras que la industria recibió entre 35 y 44% (Appendini,
2001:45).
Sin embargo, esta aparente productividad en realidad se debió
a un aumento en la repartición de tierras. Entonces, las condiciones
productivas no cambiaron tan radicalmente gracias a las condiciones
tecnológicas. Más allá, si para la década de los sesenta existían
productores privados eficientes —que contaron con los beneficios de
la Revolución verde—, éstos cambiaron a cultivos más rentables y
comerciales cuando la producción de granos básicos dejó de ser
atractiva.
Aunado a que el peso de la producción de maíz recayó por
completo en un sector que contaba con una capacidad productiva
estática y poco flexible, el crecimiento exponencial de la población
aumentó la demanda por productos básicos. En la década de los
cincuenta, 65% de la población se concentraba en zonas rurales
(poblaciones menores a 5,000 habitantes) y sólo 25% era población
urbana (localidades mayores de 15,000 habitantes). Durante los se-
senta la primera esfera redujo su concentración a 50%, mientras que
la urbana creció a 38%3 (Torres y Trápaga, 2001:132).
Ya para los primeros años de los setenta era evidente que la
demanda rebasaba la capacidad productiva del subsector maicero.4
En 1972 se declara perseguir la meta de la subsistencia alimentaria,
entendiendo por ésta que el consumo de los alimentos de la canasta
básica serían provistos por la producción nacional. Sin embargo, este
ideal concordó poco con la realidad de desabasto que se vivía en el
3
El resto de la población que constituiría 100% se ubicaba en zonas consideradas intermedias. Cifras
obtenidas por los autores con información del CONAPO.
4
Aunque existen autores que aseguran que la oferta de maíz blanco criollo siempre ha sido capaz de
cubrir al menos la demanda de consumo humano desde el tiempo en que se creó CONASUPO; véase
Kenneth E. Mitchell, State-Society relations in México, Ashgate, Estados Unidos, 2001. De ser así, el pro-
blema radicaría en la posibilidad tanto del mercado privado como del paraestatal para crear cadenas de
comercialización eficientes entre productores y ciudad. Ello al grado de que la importación de grano re-
sulta más redituable ante las fallas del mercado, pese a la considerable reducción de éstas con el con-
trol de CONASUPO.
ESTUDIOS AGRARIOS
119
ANÁLISIS
país. Un recurso para solucionar rápidamente la situación —que a

partir de entonces ha sido constantemente utilizado— fue la impor-
tación de grano a través de CONASUPO. Durante el decenio, las im-
portaciones de maíz representaron en promedio 10% de la oferta
nacional y en los últimos años llegó a representar hasta 20% del
consumo nacional (Appendini, 1992:68). El maíz que se importaba de
Estados Unidos era amarillo y comúnmente empleado en ese país
como forraje. Además, las condiciones productivas de Estados Uni-
dos lo hacen un producto de menor costo que el grano nacional.
El principal mercado lo constituía la ciudad de México y el pro-
ducto con mayor demanda era la tortilla, la cual se encontraba
subsidiada desde los años cincuenta y para 1972 se extendió el sub-
sidio a todo el país. Había una demanda creciente por tortilla
industrializada hecha a partir de harina de maíz, ello implicó el de-
sarrollo de todo un nuevo eslabón en el mercado maíz-tortilla. Se
desarrolló la industria de harina de maíz, lo cual incluía molinos y
establecimientos con maquinaria para fabricar tortillas en grandes
cantidades. La mayor parte del maíz importado se utilizó para la in-
dustria de la masa y la tortilla. El maíz restante era distribuido en
tiendas DICONSA. Estas tiendas ofrecerían artículos esenciales a pre-
cios más baratos que en el mercado privado.
Como consecuencia, aquellas unidades domésticas rurales que
eran deficitarias en maíz y debían comprar en estas tiendas, recibían
un grano de menor calidad al que estaban acostumbrados. De igual
manera, gran parte de los consumidores urbanos debían conformarse
con una tortilla industrializada que, aunque barata, perdía en cada
eslabón de su cadena productiva propiedades nutritivas y de calidad.5
Por poner un ejemplo del creciente uso del maíz amarillo importado
en la demanda urbana, Kirsten Appendini señala que para 1978
5
En principio no se verifica que el maíz importado de Estados Unidos sea fresco (en sus mediciones de
calidad EU no incluye la humedad del grano). El almacenamiento prolongado del maíz produce pérdida
de humedad además de que se encuentra más vulnerable a factores bióticos y no-bióticos dañinos. Véase
“El maíz en la nutrición humana”, www.fao.org. La tortilla hecha bajo un procedimiento tradicional inclu-
ye la nixtamalización de la masa. La agregación de cal a través de la nixtamalización proporciona una
120
CONASUPO importó 45% de su acopio total y proveía 70% del maíz

a la industria de la tortilla. Una tercera parte del grano que proveía
CONASUPO se destinaba a la industria de harina de maíz, que para
entonces aun cubría una pequeña proporción del mercado, con 13%
(Appendini, 2001:71).
Dado que la crisis del campo ponía en peligro el abasto de
los alimentos básicos en el país, nuevamente se planean políticas
para reactivar el sector de granos básicos, pero resultan tan orto-
doxas y a corto plazo como las anteriores. Para 1978 se dedicaba
11% del gasto público al sector (Appendini, 2001). Estas medidas
tuvieron efectos muy modestos pues fue poco el aumento de la
producción y no se logró incentivar a los productores potencialmen-
te eficientes a que abandonaran la agricultura comercial. Ello se
debió fundamentalmente a que los precios de garantía del maíz no
constituían una opción redituable. La lógica atrás del mantenimiento
de un precio de garantía bajo es muy clara: el grano es tan funda-
mental en la canasta básica que su aumento de precio tiene una
relación inversa con la capacidad adquisitiva de los consumidores
urbanos:6 no todos los proyectos planteados en esta década fueron
inocuos para el campo.
Existen dos programas exitosos tanto en su operación como en
resultados: la comercialización vía CONASUPO y las políticas sociales
educativas y de salud hacia las comunidades rurales. En este último
no ahondaremos. Quizá el mayor logro del gobierno en esta década
fue la organización de la comercialización y distribución del grano
mediante CONASUPO y las instituciones que dependían de él, como
son las bodegas BORUCONSA y las tiendas DICONSA. CONASUPO man-
cantidad importante de vitaminas y la reciente nixtamalización industrial de las harinas procesadas no pro-
porcionan la misma cantidad de vitaminas que la obtenida a través de la forma tradicional.
6
Es claro que para los consumidores urbanos un aumento en el precio de la tortilla implica un aumento
en el gasto destinado a la alimentación. En el caso de los consumidores rurales el efecto no es nada
homogéneo, pues muchos de ellos también son productores del grano. En el caso de ser excedentarios
y dedicar parte de la producción al mercado resultarían beneficiados, para los productores de autoconsumo
el efecto es más bien marginal; sin embargo, las unidades domésticas deficitarias también resultarían
afectadas con el aumento del precio.
ESTUDIOS AGRARIOS
121
ANÁLISIS
tuvo su papel como actor regulador de la comercialización del maíz,

estableciendo patrones que seguía incluso el mercado privado. “En
1976, el subsidio por concepto de comercialización de maíz fue equi-
valente a 35% del precio por tonelada vendida a la industria por
CONASUPO, y en 1980-1981 este porcentaje fue 71%” (Appendini,
2001:72). Además, la red de bodegas y tiendas se expandió por el
país y logró llegar a regiones marginadas y apartadas. Para finales
de la década de los setenta, se estimó que 70% de los hogares con
bajos ingresos consumían productos de CONASUPO.
Las contradicciones surgidas durante la década de los sesen-
ta no fueron disminuidas. Además, hubo que enfrentar el problema
de abasto, mismo que fue en gran medida resuelto con importacio-
nes. A la vez, el peso del maíz en la canasta básica era tal que un
aumento en su precio implicaba una merma en la calidad de vida de
los consumidores (sobre todo urbanos que debían recurrir a la com-
pra de tortilla); ello generaba presiones para mantener el precio de
garantía en un nivel que desincentivaba a los potenciales producto-
res excedentarios a dedicarse al maíz. Las opciones eran, o bien una
mayor dependencia del mercado internacional o el intento por la
reactivación del subsector maicero. El auge del petróleo de principios
de los ochenta provocó que se optara por la segunda estrategia, cul-
minando en el Sistema Alimentario Mexicano (SAM).
El SAM y la búsqueda de la “autosuficiencia alimentaria”

Muchos autores coinciden en presentar al SAM como el intento más
serio y multifuncional para reactivar las economías campesinas, la
producción y comercialización y las relaciones Estado-campesinos. El
fin último era lograr la autosuficiencia alimentaria en el sentido de
minimizar la dependencia, en especial de granos básicos, de la de-
manda alimentaria nacional a mercados exteriores. El objetivo prima-
rio y a corto plazo era la autosuficiencia en maíz y frijol para 1982;
lo cual significaba la producción de 13,050,000 y 1,492,000 tonela-
das, respectivamente. Dado que en el periodo 1976-1978 la tasa de
122
crecimiento de la producción maicera fue de 6.2%, para lograr la

autosuficiencia se requería sembrar 1.5% más (85% de esta tierra
sería de temporal) (Montanari, 1987:53).
El SAM se estableció en 1980, duró sólo tres años debido a la
crisis económica que vivió el país a partir de 1982. Sin embargo, y
pese al escaso tiempo de aplicación, este programa es importante al
menos en dos sentidos: primero, por el marco conceptual y los su-
puestos bajo los que se planteó; segundo, por el resultado que provo-
có en sus pocos años de instrumentación. En principio, la estrategia
del SAM va en contra de la lógica económica ortodoxa que señalaba
la importación del maíz como la mejor alternativa ante los altos cos-
tos de producción de México en comparación con Estados Unidos. El
primer supuesto es que el campo tiene el suficiente potencial produc-
tivo para cubrir la demanda interna y es preferible apostar por el de-
sarrollo de éste que depender de Estados Unidos para abastecer el
consumo del alimento más importante en el país. La estrategia del SAM
también se desarrolló en el supuesto de que el campo pudiese ser
prácticamente autosuficiente; es decir, que la reactivación del sector
campesino generaría empleo para la gente de poblaciones rurales. La
comercialización regional de los productos agropecuarios generaría una
redistribución eficiente no sólo de alimentos sino también de recursos
económicos; ello ayudaría a mejorar el nivel de vida de los campesi-
nos. El tercer supuesto es que el campo es una esfera valiosa en sí
misma. Más allá de un apoyo a los productores eficientes para lograr
cubrir las cantidades demandadas por las ciudades, debía apoyarse en
particular al productor de temporal pues es el que se encontraba en
las peores condiciones de marginación y pobreza.
Hubo efectivamente un aumento de crédito para la tierra de
temporal y con especial énfasis en tierras con cultivo de maíz y fri-
jol. De 1979 a 1980 BANRURAL aumentó casi el doble su participación
de crédito para estos dos granos. Se pasó de financiar 1.8 millo-
nes de hectáreas de maíz y frijol en 1979 a 4.4 millones en 1984
(Pessah, 1987:104). En el periodo del SAM, esta institución de crédito
ESTUDIOS AGRARIOS
123
ANÁLISIS
llegó a prestar sus servicios a 60% de los ejidatarios a escala nacio-

nal (Muñoz et al., 2002:72). Pese a que la cantidad de superficie
acreditada aumentó, el monto de los créditos se redujo, de forma que
los créditos sufragaban una proporción menor de los costos de pro-
ducción. Durante el periodo del programa se crearon dos figuras fi-
nancieras: el FIRCO (Fideicomiso de riesgo compartido) y el FIPROR
(Fideicomiso de Promoción Rural). El primero tenía como finalidad
compartir los riesgos de una mayor inversión en el paquete tecnoló-
gico que el SAM promocionaba, para minimizar las pérdidas de los
productores. El FIPROR, por su parte, respaldaba a los productores
que se encontraran en condiciones marginales para ser sujetos de
crédito. Además, se apoyó el FIRA (Fondo de garantía y fomento para
la agricultura, ganadería y avicultura).
El paquete tecnológico que adoptó el programa no varió
sustancialmente con aquel de la Revolución verde y consistía en la
aplicación de fertilizantes químicos, un aumento en la densidad de
las plantas sembradas, herbicidas y pesticidas, semillas mejoradas,
seguro contra siniestralidad y asistencia técnica (Viniegra, 1987:134).
Uno de los problemas a los que se enfrentaron los productores fue
que el crédito se otorgaba sólo en la medida en que se aplicara el
paquete tecnológico completo. Sin embargo, muchos campesinos no
se encontraban conformes con la sustitución del maíz criollo por maíz
mejorado. Así, muchos productores se encontraban ante la disyunti-
va de sembrar una semilla que no resultaba productiva en cualquier
condición geográfica y recibir crédito y subsidios, o bien, sembrar con
semilla criolla, ya adaptada a las condiciones particulares de siembra,
pero sin apoyo alguno.
Durante el SAM, CONASUPO amplió tanto la cantidad como la ca-
pacidad de su red de bodegas ANDSA y BORUCONSA; esta última au-
mentó su capacidad en 79.4% entre 1979 y 1981. Se reestructuró
también el programa PACE (Programa de ayuda a la comercialización
ejidal) que brindaba transporte para el grano de los ejidos a las bo-
degas BORUNCOSA (Austin y Fox, 1987:77).
124
CONASUPO aumentó los precios de garantía reales del maíz

14% de 1980 a 1982, así como su participación en el mercado de
maíz al ser comprador de aproximadamente 25% del grano. Las tien-
das DICONSA crecieron en número (68.2%) y en establecimientos
ubicados en zonas rurales (Appendini, 1992:70). CONASUPO, además,
participó con 80% del maíz para abastecer molinos y molinos-
tortillerías; esto a través de un programa de transferencia a la pobla-
ción del D.F. (Lampell, 1987:28). La razón última de ello era proveer
de tortilla suficiente a la población urbana y a un precio controlado,
pues para 1980, de las tortillas consumidas en la ciudad de México,
68% ya era de elaboración industrial.7
En razón de la respuesta productiva ante el SAM, hubo en el
periodo un aumento de 5.2% en el volumen de la producción agrí-
cola. Por su parte, los alimentos agrícolas básicos crecieron 20%. La
producción de maíz aumentó 17.5% (Appendini, 1992:70). Tales cifras
nos llevarían a concluir que el programa fue efectivo en sus expec-
tativas. Sin embargo, otros factores deben someterse a consideración
antes de hacer tal aseveración.
En principio, pese a que el objetivo fundamental era el logro de
la autosuficiencia, a través del aumento en la producción de tierras
de temporal, no es claro que en verdad la participación en la produc-
ción de éstas haya aumentado. Además, no se logró terminar con la
práctica de importación de grano. Dada la mala cosecha del ciclo
1979-1980 CONASUPO importó 3.2 millones de toneladas. En 1981 la
cifra importada fue de 2.5 millones (pese a que hubo una buena
cosecha) (Austin y Fox, 1987:79). La situación económica nacional
impidió que el programa se desarrollara de manera integral y con ello
se abandonaron los objetivos que el SAM perseguía. La crisis que su-
fre el país en 1982 termina abruptamente con el SAM, lo tacha de
7
Información citada por Julio Lampell, Abasto y comercialización del maíz: el papel de CONASUPO, tesis
de maestría, El Colegio de México, p. 91, y obtenida de Serie de Productos Básicos, 1, Alimentos. Pre-
sidencia de la República, 1981.
ESTUDIOS AGRARIOS
125
ANÁLISIS
ineficiente y modifica por completo la visión del gobierno en cuanto

al sistema alimentario y los apoyos al campo.
La reestructuración de las políticas alimentarias

después de 1982: la soberanía alimentaria
y la apertura comercial
La crisis económica que se experimentó a partir de 1982 fue de tal
magnitud que conllevó a una fuerte reestructuración de prácticamente
todos los sectores en el país. Aunque el rumbo no es muy claro en
los primeros años de los ochenta, para finales de ésta y en particu-
lar con el inicio del gobierno de Carlos Salinas de Gortari, se adop-
tó un modelo de apertura comercial y retracción del Estado en varios
de los sectores en los que se encontraba involucrado.
El campo no es la excepción y, como veremos a continuación,
al perseguirse la apertura comercial se retomó el argumento de pro-
ducción de acuerdo con las “ventajas comparativas” del país respecto
a sus socios comerciales. La producción de granos básicos en Mé-
xico se vio afectada con ello, dado que su principal socio comercial
—Estados Unidos— es también el principal productor y exportador de
granos en el mundo.
La crisis económica y la “soberanía alimentaria”

Las medidas particulares adoptadas por el gobierno de Miguel De
la Madrid hacia los productores maiceros tuvieron un fuerte y per-
manente impacto sobre las unidades domésticas rurales dedicadas
a tal cultivo. Esta administración en realidad no conceptualiza de
manera clara la política a seguir para el sector agrícola. Las accio-
nes tomadas, sobre todo en los primeros años, sólo siguieron una
lógica de reducción de los costos que tal sector representa para el
gobierno. La apertura de mercado para los productos agrícolas no
se contempló muy seriamente sino hasta finales de la década. De
1982 a 1986 el gobierno adoptó una política económica ortodoxa y
austera, siguiendo las recomendaciones del FMI; en este periodo
126
(1986) México ingresa al GATT. A partir de 1987, con la entrada del

Pacto de Solidaridad Económica, se instrumenta un modelo
heterodoxo que, como se verá a continuación, resulta en conse-
cuencias negativas para los campesinos y productores de maíz
(Appendini, 2001:96).
En principio, se desechan las metas del SAM sobre lograr la
autosuficiencia alimentaria; en cambio, se adoptó la “soberanía
alimentaria”, por ella se entiende que el gobierno debe garantizar
que se cubra la demanda de bienes alimenticios básicos, pero és-
tos no necesariamente deben ser ofertados con producción nacio-
nal. Así, la importación de grano se presentó como una alternativa
viable, incluso necesaria, para cubrir la demanda nacional. Duran-
te la primera fase también se evidenciaron los costos económicos
del sostenimiento de una política de subsidios agrícolas. El sector
fue blanco de una serie de recortes en el presupuesto y en los
subsidios. En este periodo se recortaron los subsidios sobre diesel,
gasolina, energía eléctrica y agua; los subsidios a los insumos más
utilizados, como fertilizantes y herbicidas, tuvieron un incremento
gradual hasta 1987.
El Estado —a través de CONASUPO— mantuvo la política de
subsidios altos a la industria molinera y de la masa y la tortilla para
controlar el precio de este bien en los centros urbanos. El subsidio,
que absorbía la diferencia entre el precio al que compraba CONASUPO
el maíz y el precio de venta a los molineros, llegó a representar más
de 57%. Pero además de este subsidio, la industria harinera reci-
bió un subsidio directo por tonelada de harina vendida (Lampell,
1987:93). Así, vemos que en este periodo los productores del grano
resintieron la austeridad económica derivada de la crisis, mientras
que el Estado decidió mantener y aumentar los subsidios de la tor-
tilla a los comerciantes que cubren el mercado urbano para frenar la
caída en el poder adquisitivo de estos consumidores.
En cuanto a los costosos subsidios de la tortilla para los con-
sumidores, la política del gobierno tuvo que ser discreta y gradual por
ESTUDIOS AGRARIOS
127
ANÁLISIS
la relación ya mencionada entre precio de tortilla e inflación; aunque

claramente la tendencia era de desregulación por parte del Estado
para que al final se llegara a un mercado abierto. En 1984 se aban-
donó la política de un subsidio generalizado y se comenzó la
focalización de los beneficiarios. La mayoría de éstos habitaban en
la ciudad de México.
Se provee a las tiendas DICONSA de tortillas “empaquetadas”
para que sean distribuidas, a un precio menor que el comercial, entre
la población (sobre todo rural y deficitaria de maíz) que se beneficia-
ba de estas tiendas; sin embargo, es importante aclarar que la can-
tidad de personas que se beneficiaban de esta política es muy
reducida. Mientras tanto, el sistema de “tortibonos”, instituido en
1986, fue un subsidio focalizado a la población urbana que contara
con un ingreso salarial menor a dos salarios mínimos. El sistema
consistía en la distribución de bonos canjeables por kilogramos de
tortillas. Los tortibonos cubrieron solamente a 10% de las familias
urbanas8 (Lampell, 1987:19).
La definición de una política hacia la apertura del mercado

En la administración de Carlos Salinas de Gortari se da un fuerte
desmantelamiento del aparato burocrático e institucional que se ha-
bía creado en el campo desde Lázaro Cárdenas. Se abren, además,
las vías para una apertura comercial donde se incluye el sector agrí-
cola. Esta decisión impactará fuertemente tanto al subsector maicero
como a cada arista de la cadena de comercialización de maíz y pro-
ducción de tortilla.
El Estado redujo su inversión en el sector de 10.3% en 1980
a 6.0% en 1988 y 1989. El crédito para el fomento agropecuario tuvo
una caída real de 40% entre 1980 y 1989; la inversión pública para
8
Los canales de distribución de estos bonos fueron diversos; al principio eran las organizaciones sindi-
cales las encargadas de la repartición; posteriormente se asignaron cuotas de distribución también a los
programas PAZPU (Programa de Abasto de Zonas Populares Urbanas), tiendas CEPAC (Centros Popula-
res de Abasto Comunitario), LICONSA y CONASUPO y algunas agrupaciones sociales. Kirsten Appendini,
2002:200.
128
el fomento rural disminuyó, en términos reales, alrededor de 80%

en el mismo periodo (Calva, 1992:22). Con el Pacto de Solidaridad
Económica los precios de los fertilizantes y semillas aumentaron, a
raíz del recorte en el subsidio para estos productos. Ello provocó la
caída en el uso de éstos por parte de los productores maiceros, lo
cual también provocó una reducción en el rendimiento por hectárea
en el cultivo del maíz (Appendini, 2001:124).
Para 1989 se reestructuró la institución más importante para la
comercialización de maíz: CONASUPO. Se desmanteló el control
monopólico de esta institución sobre las importaciones de grano,
pues se permitió que el sector privado importara directamente maíz
proveniente de Estados Unidos. Aunque este permiso no se otorgó
para la industria de la masa y la tortilla, sí se concedió que MASECA
importara directamente de EU a partir de 1989.9 1990 es un año im-
portante para el sector agropecuario pues se da un fuerte impul-
so a la liberalización económica al tiempo que se delimita el papel
que jugará el campo sobre esta nueva arena. En principio, el gobier-
no generó políticas diferenciadas para los productores con potencial
comercial y aquellos que quedarían fuera del esquema de producción
eficiente.
Para fines prácticos, se determinaron tres tipos de productores:
a) aquellos que actúan dentro de la agricultura comercial, b) con
potencial productivo y c) productores de tierras marginadas.10 Los
primeros serían apoyados por la banca comercial. Los segundos,
donde cae gran parte de los productores excedentarios de maíz,
recibirían, una vez más, un paquete tecnológico y apoyo crediticio por
parte de BANRURAL y FIRA. Los productores de tierras marginadas
fueron reubicados al PRONASOL, que les apoyaría con programas diri-
gidos a la reconversión de cultivo y a la asistencia social (Appendini,
2001:140). El crédito otorgado por BANRURAL al maíz disminuyó 83%
9
Aproximadamente 50% de sus compras de grano fueron de maíz importado en esta época. Vease
Kirsten Appendini, 2001:194.
10
Tipología de la SARH, 1990, citada por Appendini, 2001:140.
ESTUDIOS AGRARIOS
129
ANÁLISIS
entre 1989 y 1990, y el otorgado por PRONASOL fue sustancialmente

menor que el que anteriormente concedía BANRURAL. Así, se da un
trato diferencial a los productores. Eficiencia y rentabilidad de la pro-
ducción son los criterios básicos para dividir a los productores. Cabe
recordar que esta división no es nueva pues se siguió tácitamente
desde los años cuarenta.
En 1990 también se termina prácticamente por desmantelar los
subsidios a comerciantes y a los consumidores de tortilla, aun los
urbanos. Se ajustaron los precios de tortilla para la ciudad de Méxi-
co y se creó un sistema regionalizado de precios de tortilla. Aun to-
mando en cuenta estos recortes a los subsidios, la población urbana
recibió mayores beneficios que la población rural a través de los
bonos canjeables.
Dos años después, en 1992, el gobierno de Salinas de Gortari
modificó el Artículo 27 constitucional. Esta modificación se orientaba
a la construcción de un mercado de tierras pues otorgó el derecho
de propiedad a los ejidatarios sobre su parcela. Con ello se abrió la
posibilidad de utilizar la propiedad como aval para créditos, o bien
venderla o arrendarla a ejidatarios de la misma comunidad.11 Nunca
quedó claro cómo es que los campesinos podrían aprovechar el
certificado y título de su tierra para lograr las “alternativas producti-
vas que eleven su nivel de vida y el de su familia”; tampoco son muy
evidentes las consecuencias que esta reforma ha tenido para los
productores maiceros; pero al menos podemos plantearnos dos es-
cenarios posibles: el primero es la formalización de la fragmentación
de la tierra en parcelas cada vez más reducidas (y con obvias res-
tricciones para lograr economías de escala) a través del PROCEDE
11
El mercado de tierra no es perfecto pues existen restricciones en cuanto al procedimiento de la venta
para personas fuera de la comunidad. Antes, el ejido o comunidad debe decidir constituirse bajo el ré-
gimen de propiedad privada para que puedan regir las reglas de compra-venta que regulan a esta úl-
tima tenencia. En realidad se han presentado pocos casos en los que los ejidatarios o comuneros
decidan disolver su régimen de tenencia para constituirse bajo otra modalidad. Ello no quiere decir que
no se dé la venta de tierras a personas fuera de la comunidad pues la práctica de la venta ilegal de
predios continúa.
130
(Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de So-

lares Urbanos).12
El segundo escenario es que ahora los productores con mayor
poder adquisitivo podrán hacerse de tierra mediante venta o renta
directa de parcelas de su misma comunidad (ya sea para mantener
un cultivo básico o para aventurarse en otro tipo de cultivos). Ello
puede resultar en economías de escala para aquellos que pueden
acaparar la tierra, pero en una pérdida del bien para los que la ren-
tan o venden. Lo que sí resulta evidente en esta reforma es que lle-
vó a una nueva esquematización de las instituciones y dinámicas
entre campesinos y gobierno que debe ser tomada en cuenta para
entender las relaciones actuales.
Tampoco son claras las razones por las cuales el maíz fue in-
cluido en los productos de intercambio del Tratado de Libre Comer-
cio TLCAN. Algunas explicaciones giran en torno a que México estaba
interesado en negociar un paquete profundo y no un acuerdo míni-
mo como lo había hecho Canadá. De negociarse un acuerdo míni-
mo podría esperarse que los negociadores de Estados Unidos
intentaran restringir la entrada de hortalizas, frutas y azúcar, produc-
tos en los cuales México tiene una ventaja comparativa. Aunque,
según declaraciones de Luis Téllez, el gobierno mexicano estaba
interesado en incluir al maíz en el acuerdo independientemente de
los demás productos. En una lógica de ventajas comparativas, Méxi-
co no tenía por qué mantener la producción cuando se podía proveer
del grano de Estados Unidos; sería mejor para el país, según decla-
raciones de Téllez, que se concentrara en la producción de aquellos
bienes sobre los que se tiene ventaja (Lasala, 2003:71).
Antes de que entrara en vigor el TLCAN muchas organizaciones
y campesinos reclamaron la falta de apoyo gubernamental al sector,
12
Es común que los ejidatarios cedan parte de sus parcelas a sus hijos, sin embargo, tal fragmentación
no se hacía formal sino hasta la muerte del ejidatario, esta situación ayudaba a preservar dinámicas donde
la toma de las decisiones productivas se daba en conjunto dentro de la unidad doméstica (decidían pa-
dres e hijos). Con el PROCEDE se dio la posibilidad de formalizar esta fragmentación, lo cual puede con-
tribuir a la ruptura de estas dinámicas.
ESTUDIOS AGRARIOS
131
ANÁLISIS
que estaba a punto de recibir una fuerte embestida con la apertura.

Si bien el subsector maicero quedaría protegido por un tiempo, los
precios de garantía de maíz y frijol se sustituyeron por un precio
piso, que para 1995 se definiría con base en la cotización internacio-
nal (Román, 1999:70). La respuesta del Estado a los reclamos de
estas organizaciones fue crear un programa que no seguía el patrón
de diferenciación con base en productividad y siguió, más bien, la
línea de los subsidios otorgados por Estados Unidos hacia sus pro-
ductores. En estos programas se consideran el número de hectáreas
(y no el monto producido). PROCAMPO, iniciado en 1993, otorga a los
productores de cultivos básicos (maíz, trigo, frijol, algodón, soya,
sorgo, arroz y cártamo) transferencias directas de acuerdo con el ta-
maño del predio. El programa tiene una vigencia de 15 años y ter-
minará en el 2008 (junto con el fin de la protección del maíz y el frijol
ante la apertura comercial).
La idea es proveer de un apoyo generalizado a los producto-
res de cultivos básicos, en cierta medida como sustitución de los
precios de garantía. Tiene como ventaja que apoya también a los pro-
ductores de autoconsumo, quienes no se veían directamente benefi-
ciados con estos precios pues no colocaban su producción en el
mercado; sin embargo cuenta con varias desventajas. Una de ellas es
que, al otorgar el apoyo con base en el número de hectáreas, se pri-
vilegia a los productores que poseen más tierra. Otra desventaja, ob-
servada por el Banco Mundial es que PROCAMPO no tiene verdadero
impacto sobre la infraestructura rural, el monto no permite una inver-
sión sostenida y de escala, además de que no genera empleos rura-
les (Román, 1999:74).13 Estas son las condiciones bajo las cuales el
subsector maicero entra al TLCAN.
13
PROCAMPO se instrumentó con recursos otorgados por el Banco Mundial. Además de PROCAMPO, se ins-
tituye otro programa llamado PRODUCE; éste está destinado a apoyar la adquisición de tecnología para la
producción y la diversificación de cultivos. PRODUCE absorbía parte de los costos de adquisición de coas
neumáticas, aspersoras y tractores; este programa nuevamente beneficiaba poco a productores en con-
diciones de extrema pobreza pues de cualquier manera debían invertir en la compra de esta maquinaria.
132
El TLCAN para el caso del maíz

En 1994 entra en vigor el TLCAN; Estados Unidos se comprometió a
liberalizar inmediatamente 61% de sus bienes agroindustriales hacia
México, mientras este último liberó 35% (Appendini, 1994:70).14
Ambos países planean la liberalización gradual de productos estra-
tégicos para la agricultura nacional. En el caso mexicano, el maíz
(junto con el frijol y la leche en polvo) es el bien más protegido, con
un término de 15 años para su liberalización. Según el acuerdo,
México permitirá inicialmente la libre importación de 2.5 millones de
toneladas de maíz, con un gravamen de 215% por tonelada extra. El
monto de las importaciones libres de arancel aumentaría 3% anual
hasta llegar a una total desgravación para el 2008, el mayor desti-
no del grano importado sería el sector pecuario. Sin embargo, des-
de el primer año México no ejerció el total del arancel programado
para las toneladas que sobrepasaran la cuota.
Más allá de las condiciones estructurales, existen también con-
diciones institucionales que aumentan la asimetría de producción y
comercialización del maíz. A diferencia del gobierno mexicano, el
gobierno estadounidense es altamente proteccionista con sus produc-
tores de granos básicos. En el caso mexicano, a raíz de la idea de
“soberanía alimentaria” se ha desincentivado la producción nacional
por considerar que económicamente es ineficiente dada la posibilidad
de recurrir al mercado internacional. El poder del sector agropecuario
ha disminuido a la par de su importancia en las finanzas nacionales.
La presión política que ejercen los campesinos se manifiesta a tra-
vés de marchas, movilizaciones y conflictos que a veces llegan a
escalas de violencia importantes.
Aunque las guerrillas rurales que han surgido en Chiapas y
Guerrero en los últimos años han sido, sin duda, la representación
14
Si bien el TLCAN también incluye a Canadá, en esta sección sólo se tratará el comercio con Estados
Unidos, en principio porque en materia agrícola el acuerdo no es homogéneo entre los tres países sino
que se particulariza con cada socio. En segundo lugar porque, para el caso que aquí compete, el socio
estratégico es Estados Unidos ya que México le importa 100% del maíz comprado en el exterior.
ESTUDIOS AGRARIOS
133
ANÁLISIS
más fuerte de conflicto, éstas están estructuradas con una serie de

demandas que, por mucho, no son exclusivamente campesinas o
agrarias, así que su repercusión sobre la arena agropecuaria del país
es difusa. La realidad es que no existe una representación política
institucionalizada y reconocida de las demandas de los productores
campesinos.
El caso estadounidense es diferente, primero porque hablamos
de los granjeros como una comunidad política y económicamente
configurada dentro del Estado, con capacidad de presión y cabildeo.
En segundo lugar porque la producción y exportación de granos
básicos resulta un negocio importante para el país. Así, todo produc-
tor de maíz en Estados Unidos recibe los siguientes apoyos de
acuerdo con The Farm Security and Rural Investment Act 2002:
• Direct payments: pagos fijos anuales independientemente de la
producción y del tipo de grano; sólo se toma en cuenta las di-
mensiones de la granja.
• Counter-cyclical payments: disponibles cuando el precio efectivo
del grano es menor al precio estimado.15 También es indepen-
diente de la superficie cosechada.
• Marketing assistance loan program: entra en efecto cuando el
precio nacional del grano cae por debajo del índice local de
precios.16 En el acta del 2002 este programa aumentó sustan-
cialmente para el maíz.
Otro programa fundamental para los productores que venden sus

cosechas en el mercado internacional es el GSM-102 y GSM-103 o
Export Credit Guarantee Program, el cual se encarga de respaldar
los préstamos que solicitan bancos de otras naciones para la com-
15
El precio efectivo es la suma del pago directo y el precio promedio nacional anual del grano.
16
Se calcula con la cantidad de esta diferencia por la cantidad del grano destinado al mercado De los
pagos que otorga el gobierno es el más importante porque tiene el mayor efecto directo en las decisio-
nes de producción dado que beneficia a la producción corriente de todos los granjeros. Cuando los pre-
cios están relativamente bajos, estos préstamos aseguran tasas de retorno para todas las unidades de
producción.
134
pra de productos estadounidenses. México ha utilizado este progra-

ma para cubrir sus importaciones de grano.
Vemos así que las condiciones bajo las cuales se encuentran
los productores maiceros mexicanos ante un mercado abierto resul-
tan en fuertes desincentivos para una producción con miras a ser
colocada en el mercado. Más allá, tales situaciones constriñen a los
campesinos en el sentido de minimizar la posibilidad de obtener
ganancias económicas de una actividad que posiblemente sea valo-
rada por ellos. Esto quedó claro en las recientes manifestaciones y
movilizaciones en torno a la próxima apertura total del mercado para
el caso del maíz, con el movimiento “El campo no aguanta más”.
Debido a estas movilizaciones surgió un nuevo acuerdo entre gobier-
no y organizaciones campesinas denominado “Acuerdo Nacional para
el Campo”, donde se trató el caso concreto de la amenaza que
sufren los productores de maíz. Se reproducen aquí los acuerdos
respectivos:
El Ejecutivo Federal [...] iniciará de inmediato consultas oficia-

les con los gobiernos de EU y Canadá con el objeto de revisar
lo establecido en el TLCAN para maíz blanco y frijol, y convenir
con las contrapartes el sustituirlo por un mecanismo perma-
nente de administración de las importaciones o cualquier otro
equivalente que resguarde los legítimos intereses de los pro-
ductores nacionales y la soberanía y seguridad alimentaria.
Entretanto se logra lo anterior, en lo referente a maíz blanco se
suspenderá la asignación de cupos de importación de maíz
blanco, excepto en casos comprobados de desabasto. [....]
Adicionalmente, se contemplarán programas, acciones e instru-
mentos de fomento a la producción nacional de frijol y maíz
blanco que procuren que la proveeduría al mercado interno de
dichos productos sea fundamentalmente nacional.17
17
Acuerdo Nacional para el Campo, en PROCAMPO, www.procampo.gob.mx, 28 de abril, 2003.
ESTUDIOS AGRARIOS
135
ANÁLISIS
Aquí vale la pena destacar dos cuestiones: la primera es que cum-

plir estos acuerdos por parte del gobierno federal implica un trabajo
de negociación con Estados Unidos que no es tan evidente que
concluya en buenos términos, ante las negativas del gobierno esta-
dounidense de reabrir la negociación, y simplemente se ha decidido
por no tratar el tema con el gobierno norteamericano. La segunda
cuestión es que, dadas las políticas de sexenios previos para
desincentivar la producción campesina de maíz, una política de fo-
mento a la producción no es necesariamente suficiente para abatir la
problemática que aquí tratamos.
En principio, las políticas actuales no parecen otorgar la certi-
dumbre económica e institucional que requieren los campesinos para
retomar patrones de producción excedentarios. Además, como se vio
en líneas previas, queda claro que la cuestión del maíz no se limita
a la producción del grano, también a su comercialización, en particu-
lar en relación con su derivado más importante, la tortilla. Así, el
horizonte para los productores maiceros sigue sin ser certero ni li-
neal, y en esas circunstancias resulta evidente que las familias que
se dedican a este cultivo difícilmente contemplarán esta actividad
como una opción real para hacerse de ingresos.
Un análisis de producción y consumo maicero

en unidades domésticas rurales
En la sección anterior se presentó una revisión histórica de las prin-
cipales políticas del Estado en torno a la producción maicera nacional.
Ante el panorama de la liberación económica y las condiciones adver-
sas para una producción maicera tal que fuera competitiva para el
mercado, cabe cuestionarse cuáles son las características actuales de
las estrategias de producción de las comunidades campesinas
maiceras. En particular, por qué se mantiene la producción de maíz
siendo que, aparentemente, el costo de producir maíz excede al pre-
cio bajo el cual las UD podrían adquirirlo o venderlo en el mercado.
136
La principal finalidad de esta parte es contestar esta pregunta

y para ello se ejemplificará la situación arriba planteada para unida-
des domésticas rurales de una comunidad ubicada en el Estado de
México. Se propone una alternativa al análisis tradicional de costo-
beneficio de la producción; esta alternativa es que las unidades do-
mésticas de esta comunidad le dan una valoración particular al cul-
tivo del maíz al menos en dos sentidos: por el lado de la producción
se valora la actividad agrícola, más allá de los beneficios económi-
cos que ésta reditúe, porque gracias a ella se obtiene un bien impor-
tante para la familia: el maíz; por el lado del consumo se le otorga
un valor particular al tipo de maíz cultivado dentro de la comunidad
y a la producción tradicional de la tortilla.18 Se argumentará que los
hogares siguen una lógica de seguridad alimentaria, que se percibe
en un sentido amplio pues va más allá de una seguridad cuantitati-
va al incluir en ésta nociones de la importancia de la calidad del ali-
mento que se consume. Las UD no sólo persiguen contar con una
cantidad suficiente de alimento, también con un tipo de alimento
particular, aquel que les genere mayor satisfacción. Para corroborar
esta explicación se buscará:
• Analizar las estrategias de producción, las prácticas y los cos-
tos en los que incurren las unidades domésticas para mante-
ner el cultivo del maíz. Se mostrarán los costos monetarios y
totales que debe cubrir la unidad doméstica típica para mante-
ner tales prácticas.
• Analizar el consumo de tortilla dentro de las unidades domés-
ticas de la comunidad. Se obtendrá el costo de producción de
la tortilla elaborada a mano, dentro de la familia y utilizando el
maíz cultivado por la propia unidad, así como la relación de
unidades domésticas que compran tortilla y la calidad y precio
de ésta.
18
Este análisis no pretende dejar fuera las explicaciones sobre costos y beneficios económicos de la
producción de maíz, más bien toma estos indicadores y los contextualiza en un ámbito de apreciación
hacia la calidad del alimento y de la actividad.
ESTUDIOS AGRARIOS
137
ANÁLISIS
De esta forma se pretende demostrar que más allá de la “aversión

al riesgo” de no contar con cantidad suficiente de maíz para el con-
sumo de la UD, subyace una preferencia hacia el consumo de maíz
y tortilla de la comunidad. En tal valoración van implícitas caracterís-
ticas particulares del maíz y las tortillas —como pueden ser sabor,
olor, consistencia, etcétera.19
Se presentarán ubicación, condiciones demográficas e historia
de las políticas públicas que han permeado la comunidad. Posterior-
mente, se procederá al análisis de la producción maicera dentro de
las UD, tomando en cuenta los costos de la mano de obra asalaria-
da y los insumos. Finalmente, se presentará el análisis del consumo
de maíz y tortillas dentro de la comunidad.
Ubicación e historia de políticas agropecuarias

en el ejido Emilio Portes Gil
El ejido estudiado se encuentra ubicado geográficamente al noroeste
del Valle de Toluca (la región maicera más importante del Estado de
México). Hace 20 años, esta comunidad era particularmente impor-
tante en la producción de maíz, no sólo porque en ella se producía
gran cantidad del grano sino también porque fungía como comunidad
receptora de pequeños ejidos que se encontraban alrededor pues
contaba con una bodega BORUCONSA (Appendini, 1988:202). Actual-
mente la producción de maíz es mucho menor pero sostenida. Tales
características la hacen interesante para el estudio que se pretende
realizar.
19
Esta lógica sigue el argumento presentado por Kirsten Appendini, Raúl García y Beatriz de la Tejera
en “La seguridad Alimentaria en México en el contexto de las nuevas relaciones comerciales internacio-
nales”, Dimensiones del desarrollo rural en México, 2003.
138
Ubicación de la comunidad estudiada, Emilio Portes Gil
El ejido Emilio Portes Gil tiene una buena infraestructura de

comunicación con su cabecera municipal, San Felipe del Progreso,
así como con dos ciudades importantes de la región: Atlacomulco e
Ixtlahuaca y se encuentra ubicado en la carretera que conecta a
estas ciudades. De su población, 48.3% son hombres y 51.7% son
mujeres (INEGI, 2002). Gran parte de la población pertenece a la
etnia mazahua o son descendientes de ellos.20 Las tierras del ejido
forman parte del territorio que antiguamente comprendía la Hacien-
da de Tepetitlán y la mayoría de ellas son irrigadas por la presa del
mismo nombre. El ejido fue creado en 1933 mediante resolución
presidencial; originalmente se le dotó con 977 hectáreas. En 1941 se
designaron hectáreas de agostadero para una segunda dotación
(Colín y Guadarrama, 2001:79). En 1957 se destinó y dividió parte
20
En el censo de población de 1990 casi el total de la población declaró ser hablante mazahua.
ESTUDIOS AGRARIOS
139
ANÁLISIS
del territorio ejidal para el solar urbano (Preibisch, 2000:134). A prin-

cipios de los sesenta se dio un tercer y último reparto donde se dis-
tribuyeron terrenos de menor calidad. El maíz fue el cultivo prioritario;
sin embargo, hasta antes de las políticas públicas que apoyaron al
maíz como monocultivo, éste se asociaba con frijol o haba. En las
décadas previas al apoyo gubernamental, la producción agropecua-
ria tenía fines básicamente de autoconsumo y reproducción de la
unidad doméstica. A partir de los cincuenta la migración comenzó a
formar parte importante de las estrategias de las UD para hacerse de
ingresos, ya que en esta época de apoyo a la industrialización el co-
mercio de maíz no generaba una fuente sustancial de ingresos. Las
principales actividades económicas que se realizaban, fuera de las
actividades agropecuarias, fueron en la construcción, comercio (en
particular de productos de jarciería) y empleadas domésticas en el
caso de las mujeres.
En 1971 se instituyó el Plan Maíz en el Valle de Toluca, con la
finalidad de tecnificar la producción y elevar los rendimientos
(Appendini, 1994:90). Emilio Portes Gil fue impactado por dos moda-
lidades de éste: Plan Ranchero y Plan Calpulli. El primero consistía
en apoyo gubernamental para aplicación de insumos modernos,
como fertilizantes químicos, así como la tecnificación de algunas
prácticas productivas mediante el uso de tractores.21 El Plan Calpulli
se creó con la intención de fomentar granjas porcícolas y bovinas
(Colín y Guadarrama, 2001:125). Según Colín y Guadarrama, por
razones relacionadas con la corrupción, el Plan Calpulli no funcionó.
Sin embargo, el Plan Ranchero fue el inicio de una serie de progra-
mas gubernamentales tendentes al aumento de productividad de las
tierras de cultivo; con éste inició la Revolución verde en el ejido. A
la comunidad entraron ANAGSA, para asegurar los cultivos y las gran-
21
El crédito era administrado por DAGEM, Dirección de Agricultura y Ganadería del Estado de México;
posteriormente CODAGEM, Comisión Coordinadora para el Desarrollo Agrícola y Ganadero del Estado de
México.
140
jas, y CONASUPO, que estableció una bodega BORUCONSA en el cen-

tro de Portes Gil.
El ejido percibió beneficios de estas políticas pues en la déca-
da de los setenta hubo un incremento efectivo en la producción de
maíz de las unidades domésticas. Tal incremento llevó a la genera-
ción de excedentes que eran vendidos a CONASUPO. Las mejoras en
las condiciones de venta del maíz vinieron a la par de apoyos guber-
namentales para infraestructura y recursos para la educación
(Preibisch, 2000:141). La comunidad se incluyó en un programa del
INI (Instituto Nacional Indigenista) para capacitar a maestros que
pudieran impartir una educación bilingüe (mazahua-español).
Durante la década de los ochenta la comunidad recibió apoyo
gubernamental gracias a la comercialización del grano a través de
CONASUPO. Cualquier productor que cumpliera con las normas
de calidad que especificaba esta institución, tenía en ésta un com-
prador seguro. Aun así, gran parte del grano se comerciaba en el
mercado privado. Ello porque mientras en CONASUPO se recibían
cantidades grandes de grano y funcionaba básicamente durante la
temporada de cosecha, los acaparadores locales aceptaban recibir
pequeñas cantidades del grano a lo largo del año y lo almacenaban
para posteriormente venderlo a CONASUPO.
El estudio que hace Kirsten Appendini en la comunidad en
1985 aún observa las condiciones de producción excedentaria y co-
mercialización vía CONASUPO; de las 6,140 toneladas acopiadas en
BORUCONSA en el ciclo 1984-1985 37% provenía directamente de la
comunidad. El principal destino de este grano era la ciudad de Méxi-
co (Appendini, 1988:209); sin embargo, a partir de 1986 se redujo la
producción en la región debido tanto a condiciones climatológicas
como a la reestructuración paulatina de las principales agencias
paraestatales: CONASUPO, BANRURAL, FERTIMEX, PRONASE y ANAGSA.
Para 1988 se presenta un año de siniestralidad que disminuyó la par-
ticipación del Estado de México. En 1989 los rendimientos producti-
vos de la región bajaron de 3.5-4 a 1.5-2 toneladas por hectárea
ESTUDIOS AGRARIOS
141
ANÁLISIS
(Appendini, 1994:95-96). Además, el precio del grano disminuyó has-

ta igualarse paulatinamente con el precio internacional y BANRURAL
prácticamente retira su apoyo.
Para la década de los noventa se apoyó sólo a aquellos pro-
ductores que eran potencialmente eficientes; tales programas tuvie-
ron una repercusión directa sobre la región pues los apoyos a los
productores de Portes Gil se redujeron considerablemente, en parti-
cular porque, dado el criterio de eficiencia, la mayoría de los progra-
mas no fueron generalizados. En 1990 se introdujo el programa
“Crédito a la Palabra” manejado por PRONASOL, pero después de va-
rios problemas de pago el programa desapareció por completo en
1995 (Preibisch, 2000:181).
En 1996, con la administración de Zedillo, entran varios progra-
mas de desarrollo agropecuario a Portes Gil, entre ellos PROCEDE y
PROCAMPO. El primero ha facilitado el fraccionamiento de la tierra, pues
los ejidatarios de primera y segunda generación reconocieron en vi-
da los derechos de sus hijos sobre la parcela; así, el tamaño prome-
dio actual de las parcelas es de poco más de una hectárea. El
PROCEDE reconoció en este ejido a 264 ejidatarios y 423 posesio-
narios.22 Por su parte, PROCAMPO entró cubriendo 88% del área total
del ejido. Además, “Alianza para el Campo” brindó asistencia técnica;
sin embargo, esta asistencia recomendaba la aplicación de insumos y
tecnologías que resultaban muy costosas para los productores. Bajo el
“Programa de Apoyo al Desarrollo Rural” se dieron facilidades para
adquirir 136 bombas, herbicidas (de lo cual se beneficiaron 70 produc-
tores) y un tractor (con un productor beneficiado).23
Como se puede observar, los pocos programas que se desa-
rrollan en la década de los noventa no beneficiaron a la mayoría de
las familias productoras. PROCAMPO ha sido el único programa que
ha llegado a la mayoría de las tierras de Emilio Portes Gil, además
22
Personas en posesión de tierras ejidales y que no están reconocidos como ejidatarios ni por la asam-
blea, la Comisión Agraria Mixta o el Tribunal Agrario. Fuente: La transformación agraria, Secretaría de la
Reforma Agraria, 1998.
23
Loc. cit., Prebisch.
142
de ser el único constante desde su instrumentación a la fecha. Así

las cosas, en la siguiente sección se hará un análisis sobre las es-
trategias de producción y los costos en los que incurren los produc-
tores con el cultivo del maíz. Ello nos ayudará a corroborar que el
costo de producción es mucho mayor que el de adquirir el grano o
venderlo en el mercado. También se cuantificará la importancia de la
participación familiar para la reproducción de la actividad campesina.
La encuesta utilizada se diseñó como parte de un proyecto que
estudia diversas comunidades rurales del centro del país: “La trans-
formación de la ruralidad mexicana, modos de vida y respuestas lo-
cales y regionales”. Ésta fue levantada a 20% de los hogares de los
productores de la comunidad, seleccionados aleatoriamente, duran-
te el mes de marzo del 2003, y captura el ciclo productivo inmedia-
to anterior. A menos que se indique lo contrario, toda la información
presentada en los cuadros insertados a lo largo de la investigación
fue obtenida a partir de esta encuesta.
La dinámica de producción en las unidades

domésticas productoras de maíz
Prácticas productivas
La dinámica bajo la cual los hogares producen el maíz nos permite,
por un lado, conocer los costos monetarios de su producción; por otro,
tener una idea sobre el grado de involucramiento de la familia en es-
tas prácticas productivas que, evidentemente, implica costos de opor-
tunidad. Ello bien puede ser un indicador de la valoración que dentro
de la unidad doméstica se le da tanto a la actividad como al produc-
to. Así, de manera esquemática, se presentan los resultados del aná-
lisis de este dinámica para la comunidad en cuestión.24
24
Cabe mencionar que las unidades domésticas que se tomaron en cuenta para este análisis son aquellas
que poseen tierra propia y la trabajan; sin bien hay casos de aparcería, éstos no logran ser un número
estadísticamente representativo para que valga la pena cuantificarlo. Así, de las 116 UD que fueron
encuestadas y capturadas, 112 —aquellas que realizaron prácticas productivas de maíz en tierra propia
durante el ciclo Primavera-Verano (único que se trabaja en esta comunidad)— serán cuantificadas y
promediadas. Ello con el fin de obtener el porcentaje de participación de los miembros de la unidad do-
méstica tipo y de los jornaleros(as) que son contratados por ella, así como el salario unitario promedio
que es pagado en cada práctica.
ESTUDIOS AGRARIOS
143
ANÁLISIS
A continuación se presentan los cuadros referidos, los cuales

incluyen la siguiente información:
Unidades
El número de Unidades Domésticas que realizaron la práctica a la que se refiere.
Domésticas:
Promedio de Días: Promedio de días utilizados en la realización de la práctica.
Promedio de la participación porcentual de todos los miembros de la Unidad Doméstica

Total UD:
para realizar la práctica referida.
UDM: Desglose porcentual de la participación femenina adulta de la Unidad Doméstica.
UDH: Desglose porcentual de la participación masculina adulta de la Unidad Doméstica.
UDN: Desglose porcentual de la participación infantil de la Unidad Doméstica.
Promedio de la participación porcentual de toda la mano de obra asalariada para trabajar la

Total Jornaleros:
práctica referida.
Jornaleras:
Desglose porcentual de la participación Femenina de la mano de obra contratada para
JAM
trabajar la práctica referida.
Jornaleros: Desglose porcentual de la participación Masculina de la mano de obra contratada para
JAH trabajar la práctica referida.
Salario promedio que se le imputa respectivamente a cada Mujer y cada Hombre de la

Unidad Doméstica por hectárea trabajada de la práctica referida. Es calculado utilizando el
Salario Manual promedio del costo total del salario manual que reciben las (los) Jornaleras/ Jornaleros entre
(UD): el número de hectáreas por número de días y jornaleros/ jornaleras contratados(as) ;
Salario Manual Total (Mujer; Hombre)/ ha.* días* mujeres; hombres
Salario promedio pagado a cada Jornalera y cada Jornalero, respectivamente, por hectárea
trabajada de forma manual en la práctica referida. Es calculado sumando el promedio del
costo total del salario manual que reciben los trabajadores más el costo total de los
Salario Manual alimentos que tiene que absorber la Unidad Doméstica, entre el número de hectáreas por
Imputado (J): número de días y jornaleros/ jornaleras contratados(as) ;
Salario Manual Total (Mujer; Hombre) + Costo en Especie Manual Total (Mujer;
Hombre) / ha.* días* mujeres; hombres
Salario promedio pagado a cada Jornalera y cada Jornalero, respectivamente, por hectárea
trabajada con tractor en la práctica referida. Es calculado sumando el promedio del costo
total por el salario que reciben los trabajadores más el costo total de los alimentos que tiene
Salario Tractor que absorber la Unidad Doméstica entre el número de hectáreas por número de días y
Imp. (J): jornaleros/ jornaleras contratados(as) ; Salario Tractor Imp. (J):
Salario Tractor Total (Mujer; Hombre) + Costo en Especie Total Tractor (Mujer;
Hombre) / ha. * días* mujeres; h
Las prácticas productivas han sido clasificadas en cuatro conjuntos

para facilitar su análisis: Prácticas de limpia, Prácticas de cultivo,
Prácticas de siembra y Prácticas de cosecha. Cada conjunto se ana-
lizará primeramente en términos del promedio de la fuerza de trabajo
participante; ello comprende tanto la adquirida en el mercado como
la invertida por los miembros de la unidad doméstica. Los costos de
144
mano de obra, entonces, incluyen los salarios promedio pagados a

cada jornalero y cada jornalera contratados, así como el promedio de
los salarios imputados a cada uno de los miembros de la unidad que
se vio involucrado en las prácticas.
Cuadros de participación y salarios por práctica productiva
Prácticas de limpieza
Salario Manual Salario Manual Salario Tractor
Prácticas de Promedio de Total
(UD) Imp.(J) Imp(J)
UDs Total UD UDM UDH UDN JAM JAH
Limpia días Jornaleros
Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Limpia 69 5.1 58% 23% 32% 3% 42% 3% 39% $9 $99 $17 $107 NA $623
Barbecho 110 1.0 1% 0% 1% 0% 99% 0% 99% NA NA NA NA NA $794
Rastra 102 1.0 1% 0% 1% 0% 99% 0% 99% NA NA NA NA NA $470
Cruza 5 0.7 0% 0% 0% 0% 100% 0% 100% NA NA NA NA NA $326
Riego 99 4.8 80% 22% 57% 1% 20% 2% 19% $71 $86 $88 $89 NA NA
Cuadro 2.2 Prácticas de Siembra

Prácticas de siembra
UDs Total UD UDM UDH UDN JAM JAH (UD) Imp.(J) Imp(J)
Siembra días Jornaleros
Siembra 111 1.1 12% 5% 7% 0% 88% 1% 87% $75 $257 $105 $268 NA $458
Cuadro 2.3 Prácticas de Cultivo

Prácticas de cultivo
UDs Total UD UDM UDH UDN JAM JAH (UD) Imp.(J) Imp(J)
Cultivo días Jornaleros
Fertilización 107 1.2 72% 31% 34% 6% 28% 12% 17% $27 $43 $49 $62 NA NA
2a Fertilización 63 1.3 74% 34% 33% 7% 26% 12% 14% $28 $43 $47 $64 NA NA
Escarda 105 1.0 25% 11% 12% 2% 75% 3% 72% $31 $258 $62 $276 $59 $268
2a Escarda 75 1.1 26% 10% 15% 1% 74% 4% 70% $36 $261 $46 $274 $70 $396
Deshierbe 109 1.4 68% 14% 50% 3% 32% 0% 32% NA $63 NA $87 NA NA
2o Deshierbe 40 1.5 70% 15% 51% 4% 30% 1% 29% $9 $44 $16 $61 NA NA
Cuadro 2.4 Prácticas de Cosecha

Prácticas de cosecha
Salario Manual Salario Manual
UDs Total UD UDM UDH UDN JAM JAH (UD) Imp.(J)
Cosecha días Jornaleros
Mujeres Hombres Mujeres Hombres
Cosecha 106 1.5 17% 8% 9% 1% 83% 69% 14% $41 $45 $69 $72
Acarreo 93 1.3 1% 0% 1% 0% 99% 0% 99% NA $89 NA $123
Desgrane 34 3.5 58% 32% 20% 6% 42% 10% 31% $18 $90 $29 $99
Almacenamiento 29 2.9 80% 44% 34% 2% 20% 14% 6% $21 $43 $32 $58
Prácticas de limpia: el cuadro indica que más de 50% de las unida-

des realiza una limpia del terreno previo al inicio de la siembra del
maíz. La realización de la práctica se concentra al interior de la uni-
dad doméstica, la cual hace 58% del trabajo, mientras que los jorna-
ESTUDIOS AGRARIOS
145
ANÁLISIS
leros realizan 42%. Es importante resaltar la diferencia salarial

por sexos.
Las prácticas de barbecho y rastra son realizadas en más de
90% de los hogares y ambas se encuentran tecnificadas al contra-
tarse exclusivamente el servicio de tractor. La mayor parte de las
unidades riega su tierra, pues la comunidad cuenta con infraes-
tructura de punta de riego. El 80% del trabajo es realizado por la
propia UD, siendo mayor la participación de los hombres al absorber
57% del trabajo. Los jornaleros hombres realizan el restante 20%
del riego.
Prácticas de siembra: la siembra es realizada por prácticamente
100% de las unidades y nuevamente es una práctica muy tec-
nificada, pues se contrata la renta de un tractor y los servicios de
un tractorista. La participación de los integrantes del hogar se limita
a 12%.
Prácticas de cultivo: es claro que la participación familiar au-
menta en el cuidado del maíz. Las tres prácticas principales,
fertilización, escarda y deshierbe, son realizadas en más de 90% de
las unidades; además, dentro de la unidad tipo hay una gran parti-
cipación de los integrantes de la UD, llegando a cubrir hasta 72% de
la práctica. La 2ª fertilización y la 2ª escarda son realizadas en más
de 50% de las unidades y en la primera se ve nuevamente una fuer-
te concentración de mano de obra familiar.
Es interesante resaltar que en especial en estas prácticas se da
un porcentaje de participación similar entre hombres y mujeres del
hogar. Los salarios de hombres y mujeres, sobre todo en las escardas,
son nuevamente muy disímiles; ello —como en el caso de las prácti-
cas de limpia— está directamente relacionado con el requerimiento de
la fuerza física para realizar la práctica, y es por esto también que son
prácticas en las que comúnmente se emplea tractor.
Prácticas de cosecha: al igual que la siembra, la cosecha es
realizada por casi la totalidad de las unidades domésticas que rea-
lizaron prácticas productivas, lo cual nos habla de que en el ciclo
146
capturado hubo una baja siniestralidad. La unidad doméstica prome-

dio contribuye con 17% del trabajo de la cosecha, dejando 83% de
la práctica en manos de jornaleros, en este caso la mayoría son
mujeres de ejidos vecinos. También observamos que la diferencia de
salarios entre sexos es prácticamente nula, lo que puede o bien re-
flejar la preferencia de los productores para contratar mano de obra
femenina para esta práctica o la falta de oferta de mano de obra
masculina que pueda ser contratada.
El acarreo, en cambio, al ser un trabajo que requiere mucha
fuerza física, es realizado en su totalidad por hombres contratados.
Tanto el desgrane como el almacenamiento son actividades difíciles
de captar pues no se requiere hacerlas en algún tiempo específico
del ciclo, aunque en ambas actividades predomina el trabajo de los
integrantes de la UD, en especial de las mujeres.
Ahora bien, existen aspectos generales en la dinámica de pro-
ducción que se observa en esta comunidad que vale la pena resaltar:
• En cuanto a la participación de la unidad doméstica, ésta
aumenta después de los trabajos de siembra, en el cuidado y cose-
cha del maíz. Además, en varias de estas prácticas se observa que
al interior de la unidad no hay diferencias sustantivas entre la parti-
cipación de hombres y mujeres y que, afortunadamente, la participa-
ción de los niños es marginal.
• En contraste con la dinámica familiar, la división de trabajo
entre la mano de obra contratada es bastante clara y está directa-
mente relacionada con la fuerza física que requiere la práctica. Así,
los jornaleros realizan la mayor parte de las prácticas y sólo es en
la cosecha que las jornaleras realizan la mayor parte del trabajo.
• Es evidente que hablamos de un ejido con posibilidad de uso
de tecnología. Además, al comparar los salarios unitarios de los traba-
jos que pueden ser realizados o bien manualmente o con el servicio
del tractor (el cual incluye renta de tractor y salario del tractorista),
queda claro que en general resulta más rentable hacer estas prácticas
con el tractor. La diferencia de salarios entre usar o no tecnología es
ESTUDIOS AGRARIOS
147
ANÁLISIS
mínima, en cambio el tiempo y esfuerzo físico invertidos son conside-

rablemente menores cuando se utiliza maquinaria.
• Entre 90 y 100% de las unidades domésticas realizan ocho
prácticas en el ciclo productivo, las cuales llamaremos prácticas
esenciales, y son: barbecho, rastra, siembra, fertilización, escarda,
deshierbe, cosecha y acarreo. De 56 a 90% de las UD hacen, ade-
más, las prácticas complementarias de limpia, 2ª fertilización y 2ª
escarda. Entre 26 y 36% de las unidades practican el 2º deshierbe,
desgrane y almacenamiento.
Se presentarán a continuación los costos en los que incurren
los hogares por cada práctica realizada. Se han contabilizado tanto
el promedio de los costos monetarios que implican los salarios de
jornaleros(as) como el promedio de los salarios imputados a la uni-
dad doméstica por su participación en las prácticas.
Así entonces, los salarios presentados anteriormente en los cua-
dros de las prácticas han sido multiplicados por los hombres/muje-
res/niños que en cada unidad doméstica participan en cada práctica y
se presenta el promedio de tal operación, así como el número de jor-
naleros/jornaleras que son contratados(as) para ellas, nuevamente pre-
sentando aquí el promedio.25 Los salarios de la unidad doméstica no
incluyen el costo de los alimentos, pues de cualquier manera ellos
mismos tendrían que absorberlo. En el caso de los salarios a los jor-
naleros dicho costo sí es incluido.
El siguiente cuadro muestra, entonces, los costos contables y
económicos de la mano de obra utilizada en las prácticas productivas,
de acuerdo con la unidad doméstica tipo (o el promedio de las unida-
25
El jornal unitario que se obtuvo para imputar a hombres, mujeres y niños de la unidad doméstica no
incluye los costos en especie (comida y/o bebida que también debe entregársele a cada peón) pues se
asume que, participando o no en las prácticas productivas, tales costos tendrían que ser absorbidos por
las familias. En aquellas prácticas que pueden ser o bien realizadas a mano o con tractor (escarda, 2ª
escarda y siembra) se le han imputado a los miembros de la unidad doméstica el jornal correspondien-
te a la práctica realizada manualmente, bajo el supuesto que los hogares sólo cuenten con la tecnología
del tractor si éste es contratado. No contamos con la información del jornal que se les paga a los niños
pero sí existen casos de participación infantil, provenientes de la unidad doméstica, en las prácticas pro-
ductivas. Así que para imputar un salario a su trabajo se ha considerado el jornal pagado a las mujeres,
en la inferencia de que el salario infantil debe ser menor al pagado a un jornalero adulto y al ser el jor-
nal femenino, en la mayoría de los casos, menor al masculino.
148
des domésticas), la cual cuenta con 1.4 ha. Sin embargo, hay que re-
cordar que no todas las unidades realizan el total de las prácticas pro-
ductivas, por ello se ha agregado una columna que contabiliza los
costos que absorben la mayoría de las unidades domésticas (entre 90
y 100% de las unidades) y que corresponden a aquellas que previamen-
te denominamos prácticas esenciales.
Costos contables y económicos de prácticas productivas

en el cultivo del maíz absorbido por la unidad doméstica tipo
Prácticas Salarios Salarios 90 - 100% de las

Costos Totales
Productivas Imputados a UD Jornaleros UDs
Prácticas de
Limpia
Limpia $639 $1,024 $1,663
Barbecho NA $722 $722 $722
Rastra NA $424 $424 $424
Cruza NA $264 $264
Riego $488 $141 $629 $629
Total Limpia $1,127 $2,575 $3,702 $1,775
Prácticas de
Cultivo
Fertilización $251 $182 $433 $433
2a Fertilización $308 $192 $500
Escarda $222 $361 $583 $583
2a Escarda $283 $365 $648
Deshierbe $166 $102 $268 $268
2o Deshierbe $168 $76 $244
Total Cultivo $1,398 $1,278 $2,676 $1,284
Prácticas de
Siembra
Total Siembra $169 $417 $586 $586
Prácticas de
Cosecha
Cosecha $446 $1,378 $1,824 $1,824
Acarreo NA $856 $856 $856
Desgrane $411 $184 $595
Almacenamiento $478 $147 $625
Total Cosecha $1,335 $2,565 $3,900 $2,680
Costo de
Prácticas
TOTAL $4,029 $6,835 $10,864 $6,325
ESTUDIOS AGRARIOS
149
ANÁLISIS
El llevar a cabo el total de las prácticas implicaría que se ten-

dría que absorber $6,835 de pagos a jornaleros(as). Los $4,029 de
costos imputados a la participación de los miembros de la familia son
un indicador de los costos de oportunidad a los que se enfrentan los
hogares por dedicar tiempo al cultivo de la parcela. Se invierte en
promedio un total de $10,864 en jornales reales. Como ya se men-
cionó, la mayoría de las unidades domésticas no realizan el total de
las prácticas, dado lo cual los costos totales de los jornales en el
hogar promedio se estiman en $6,325. El 28% de este costo medio
total corresponde a la participación de la unidad; 72% a los costos
monetarios por concepto de pago a la mano de obra asalariada.
Como se observa, entonces, la participación de la familia resulta muy
importante, pues si las prácticas fuesen realizadas en su totalidad por
jornaleros, los costos monetarios medios se elevarían considerable-
mente y no es evidente que los hogares fuesen capaces de absor-
berlos.
Insumos utilizados en la producción

La cantidad y calidad de los productos y bienes que utilizan los
productores para mejorar la productividad de sus cultivos son indica-
dores importantes en las dinámicas de producción de cada comuni-
dad pues hablan del grado de tecnificación de la producción. La
forma en que estos insumos son obtenidos por las familias (si son
producidos dentro de la unidad o son adquiridos en el mercado) tam-
bién debe ser considerada dentro de la dinámica productiva. A con-
tinuación se presenta un listado de los principales insumos utilizados,
así como el precio al que se adquieren en el mercado, por hectárea
trabajada.26
26
Se excluye la maquinaria (tractor) del conteo de los insumos pues su costo va implícito en el precio
del servicio pagado a la mano de obra, lo cual fue contabilizado previamente.
150
Insumos utilizados en las prácticas productivas del maíz
UDs que UDs que

Precio Precio
Práctica Insumos utilizan utilizan
Total/Ha. Traslado/Ha
Insumos traslado
Riego Agua $17 94 NA NA
Siembra Semilla $336 6 $56 2

1ª Fertilización
Fertilizante $1,075 103 $119 84
2ª Fertilización
1er Deshierbe
Herbicida $287 102 $32 58
2º Deshierbe
Acarreo Camión $324 63 NA NA
Como claramente se observa, los insumos más utilizados son ferti-

lizante y herbicida. En muchas otras comunidades rurales el abono
sigue utilizándose como fertilizante natural, sin embargo este no es
el caso. Los productos químicos adquiridos en el mercado son la
forma más común de buscar un mayor rendimiento. Poco más de
90% de las unidades contabilizadas utilizan fertilizantes y herbicidas.
El 84% utiliza agua de la presa de Tepetitlán, la contribución es pa-
gada al Comisariado Ejidal. El 56% de las UD rentan camión para
transportar el grano. Hay una compra de semilla mínima, pues gene-
ralmente los hogares utilizan semilla propia recolectada en el ciclo
anterior. En cuanto a los gastos de transporte, 75% incurre en éstos
para trasladar el fertilizante y 52% paga el traslado del herbicida. Así,
el gasto en insumos por hectárea, para la unidad doméstica tipo,
asciende a:
ESTUDIOS AGRARIOS
151
ANÁLISIS
Gastos en Insumos por hectárea
Traslado Traslado
Agua Fertilizante Herbicida TOTAL
Fertilizante Herbicida
$ 17 $ 1,075 $ 119 $ 287 $ 32 $ 1,530
Cabe mencionar que el promedio de las unidades domésticas de la

comunidad es de 1.4 hectáreas. Por tanto, para hacer un estimado
real sobre el costo de los insumos para las unidades, la cantidad
antes presentada debe ser multiplicada por las hectáreas promedio
que poseen las unidades. Siendo así, el costo medio de los insu-
mos que pagan los hogares asciende a $2,142.
Es importante también hacer mención de las transferencias que
reciben por parte del gobierno, pues en la cantidad pero también en
la forma en que esta transferencia es recibida se entenderá su im-
pacto sobre las actividades agropecuarias.
Transferencias gubernamentales
Las transferencias monetarias que reciben los productores por par-
te del gobierno pueden ayudar a solventar los costos totales de la
producción. Dependiendo del mecanismo bajo el cual se entre-
guen estas transferencias será la repercusión en la producción.
Tales transferencias monetarias pueden actuar vía ingresos o vía
costos de producción. Como ya se observó en la primera sección,
y en la historia particular de esta comunidad, los subsidios a los
insumos han sido uno de los métodos de transferencia más utili-
zados. Sin embargo, actualmente esta comunidad (como la mayo-
ría de las dedicadas al cultivo de maíz) recibe exclusivamente
beneficios por medio del programa PROCAMPO, el cual entró al eji-
do en 1994.
152
Este programa hace una transferencia directa al ingreso del

productor de maíz por hectárea en tenencia.27 Quién recibe el pago
tiene libertad sobre el uso del dinero; sin embargo, dado que varios
productores declararon que tal apoyo es utilizado para los insumos,
se asumirá aquí que el total del pago hecho a través de PROCAMPO
en este ejido es destinado a la actividad agrícola y, por tanto, reper-
cute en la inversión para el cultivo.28 En el ejido, el monto promedio
recibido por PROCAMPO es de $952.00 y son beneficiadas 106 unida-
des domésticas.
Como puede verse el programa abarca prácticamente a todos
los productores encuestados. Queda claro que el monto no logra
cubrir los costos promedios totales de los insumos, los cuales, como
se acaba de observar, ascienden a $2,142.00 (hay que considerar
que para las personas que cuentan con más de una hectárea, los
costos de los insumos por hectárea pueden disminuir). Así entonces,
asumiendo que los productores utilizan PROCAMPO para financiar la
actividad agrícola, éste repercute directamente en el ingreso agríco-
la y cubre 44.4% de los costos de los insumos.
Habiendo analizado los tres principales factores de producción
del maíz en el caso de estudio, se puede concluir que, en principio,
la participación familiar resulta fundamental para el mantenimiento de
las prácticas productivas. En segundo lugar, el apoyo gubernamen-
tal no es suficiente para constituir un incentivo monetario significati-
vo al mantenimiento de la producción, pues logra absorber sólo una
pequeña parte de los costos medios totales de la producción
maicera.
Al sumar los costos totales de mano de obra e insumos tene-
mos que el costo medio de producción en la unidad doméstica tipo
de esta comunidad es de $7,838. Tomando en cuenta que el rendi-
27
No es una transferencia que contemple el rendimiento de la tierra. El mecanismo es equivalente al
subsidio que entrega el gobierno de Estados Unidos a sus productores, llamado Direct Payment, aunque
como se mencionó en el primer capítulo, éste es entregado a todos los productores sin importar el gra-
no que se cultive y es complementado por dos subsidios más (ver supra).
28
Actualmente aquellas parcelas que sean menores a una hectárea reciben al menos el incentivo otor-
gado por una hectárea en tenencia.
ESTUDIOS AGRARIOS
153
ANÁLISIS
miento promedio estimado es de 2.7 toneladas, el costo total prome-

dio de un kilogramo de maíz grano asciende a $3.30. Restando a los
costos de la mano de obra y los insumos el ingreso recibido por
parte de PROCAMPO, el costo por kilogramo es de $2.62 Si la produc-
ción fuese vendida a un precio mayor a éste podríamos concluir que
la actividad agrícola resulta económicamente viable. Los datos obte-
nidos arrojan que el precio promedio de venta de un kilogramo de
maíz es de $1.23, lo cual implica 59% de pérdida sin PROCAMPO y
53% de incluirlo. Además, el hecho de que sólo 41 unidades vendie-
ron maíz durante el ciclo captado da más argumentos para pensar
que, en realidad, la actividad agrícola es mantenida gracias a otras
actividades realizadas por la UD. Ello implica que las familias atribu-
yen a la actividad agrícola un valor que poco se relaciona con una
cuestión de obtención de ganancias monetarias, dadas las circuns-
tancias del mercado.
Sin embargo, no podemos llegar a una conclusión tan severa
con tan sólo haber calculado los costos de producción y comparar-
lo con los ingresos que se obtienen directamente de ella, pues se
debe considerar que el producto obtenido de la cosecha, el maíz, es
transformado en uno de los principales alimentos de las familias, las
tortillas. Así que se debe agregar el análisis del consumo de tortilla
de la comunidad en cuestión para dimensionar, con las adecuadas
proporciones, el papel que el cultivo del maíz y el consumo de tor-
tilla desempeñan en los hogares rurales.
Análisis de consumo de tortillas

Se ha aventurado la hipótesis de que las unidades domésticas man-
tienen el cultivo del maíz en un entendido de seguridad alimentaria
donde no sólo es importante contar con la cantidad suficiente de
alimento, pero también con la calidad preferida por los habitantes
de la comunidad. En esta sección se hará el análisis del consumo de
tortillas en esta comunidad para corroborar la hipótesis planteada.
Primeramente se presentará la información de la forma en que las
154
unidades domésticas adquieren las tortillas para su consumo sema-

nal, posteriormente se analizarán los costos de producción de las
tortillas al interior de las unidades domésticas para poder comparar
los costos de adquirirlas vía mercado con los de autoconsumo. A lo
largo de esta sección se presenta el consumo de tortilla en los ho-
gares del ejido Emilio Portes Gil tanto en términos de cantidad como
de calidad. Así, esta información puede constituir buenos indicadores
para corroborar nuestra hipótesis en términos de los dos componen-
tes que proponemos como constitutivos de la seguridad alimentaria
en esta comunidad.
En relación con la forma de adquirir las tortillas se han clasifi-
cado las familias en: 1) aquellas que consumen exclusivamente tor-
tillas elaboradas por miembros dentro del hogar, 2) aquellas que
consumen tortillas elaboradas dentro de la unidad y complementan
su consumo comprándolas en tortillerías a mano o a máquina, y 3)
aquellas que cubren su consumo exclusivamente a través de la com-
pra de tortilla.
Consumo y costo de tortilla por semana en la comunidad
Kg. Kg. Kg. Gasto

TIPO DE Precio
UD Consumidos Autoconsumo Comprados En: semanal
CONSUMO Unitario
por UD por UD por UD por UD
Autoconsumo
Blanco Criollo 83 17 17 NA NA NA NA
Otro 3 13 13 NA NA NA NA
Autoconsumo
y compra
Blanco Criollo 18 17 13 4 $6.32 Tortillería mano $27.50

Sólo compra
Blanco Criollo 4 11 NA 11 $6.32 Tortillería mano $69.54
Harina de Maíz 3 13 NA 13 $4.50 Tortillería máquina $57.00
Se observa que la mayor parte de las unidades se autoabastecen de

tortillas hechas a partir del maíz blanco criollo que cultivan y en pro-
ESTUDIOS AGRARIOS
155
ANÁLISIS
medio cada familia consume a la semana 17 k de tortillas.29 De

aquellas unidades que compran tortillas, 72% se abastece en esta-
blecimientos donde se hacen a mano, bajo el método tradicional de
nixtamalización, aun siendo 40% más caras que las fabricadas con
máquina, a partir de harina de maíz o con una mezcla de harina de
maíz y nixtamal. La mayor parte de las unidades que compran lo
hacen sólo como complemento de las tortillas que se hacen dentro
de la unidad, y 100% de éstas compran tortillas hechas a mano, con
maíz blanco criollo de la comunidad. Finalmente, en las unidades que
sólo se abastecen de tortillas por medio del mercado, que son las
menos, hay un gasto de $57.00 semanales para aquellas familias
que compran tortillas hechas con harina de maíz y de $70.00 a la
semana para las que consumen tortillas hechas a mano.
Esta información es un buen indicador de la preferencia de los
hogares de esta comunidad hacia el consumo de tortillas hechas de
forma tradicional. A pesar de que el costo de la tortilla hecha a mano
es 40% mayor al costo de aquella hecha a máquina, la mayor par-
te de las unidades que compran este alimento lo prefieren hecho con
maíz blanco criollo y a mano. Entonces, la mayor parte de las fami-
lias optan por consumir el maíz que producen. Dado el precio del
maíz en el mercado, la cantidad de maíz consumida al interior de las
familias y la producción promedio de la parcela familiar (2.6 ton),
parece marginal la función que desempeña la venta del grano para
el ingreso familiar en contraste con la función que desempeña como
parte de la dieta.
Dado que es evidente que la mayor parte de las unidades pre-
fieren las tortillas que ellos mismos producen es importante estimar
el costo que las unidades domésticas absorben por cada kilogramo
de tortilla producido por los integrantes de la familia. Para tal estima-
ción sumamos el costo de las prácticas productivas en la unidad
doméstica tipo y el costo de los insumos; estos costos fueron dividi-
29
En promedio, el número de integrantes por unidad doméstica es de siete.
156
dos entre la cantidad de kilogramos promedio de maíz que se obtu-

vieron en el ciclo capturado a fin de obtener el costo total de culti-
var un kilogramo de maíz. A ello hubo de agregarse el precio que
pagan los miembros del hogar por moler el grano en los molinos que
existen dentro de la comunidad a fin de obtener la masa
nixtamalizada para preparar la tortilla.
Costo total del producto de tortilla

de maíz blanco criollo en unidad doméstica tipo
Prácticas
Productivas
$6,325 Costos
Rendimiento
Medios Costo Kg.
Prom (Tons.)
Totales Maíz
Costos
$8,467 / 2.6 $3.3
Insumos Costo
$2,142 Nixtamal
para tortillas
$5.3
Costo
Molienda
Kg.
$2.0
Como se puede observar, el costo por kilogramo de masa para tor-

tilla hecha en casa es superior al precio de venta de la tortilla he-
cha en tortillerías de máquina, y es menor al precio de venta de
cada kilogramo de tortilla hecha a mano. Es evidente que el kilogra-
mo de tortilla hecha a mano es más costoso que el preparado en
casa, pues quienes prestan este servicio deben de obtener una ga-
nancia con ello, pero también refleja la preferencia de los integran-
tes de la comunidad por comer estas tortillas de tener que adquirirlas
en el mercado.30
30
Para que la estimación fuese más adecuada deberíamos de asignarle un salario a las mujeres dentro
de la unidad doméstica que preparan las tortillas pues es evidente que el dedicarse a esta actividad tam-
bién implica un costo de oportunidad. Las mujeres deben cocer y preparar el maíz la noche anterior a la
molienda, llevarlo entre seis y siete de la mañana al molino y posteriormente preparar las tortillas. En esta
comunidad aún existen mujeres que preparan sus tortillas en comales de carbón. La continua aspiración
del humo que produce la quema del carbón puede dañar seriamente las vías respiratorias. En comuni-
dades donde un porcentaje grande de mujeres se dedica a la producción de tortilla para su venta, se pre-
sentan problemas serios de salud relacionados con las vías respiratorias y la vista.
ESTUDIOS AGRARIOS
157
ANÁLISIS
Ahora bien, si mencionamos que se inferirá que el apoyo otor-

gado por parte del gobierno, vía PROCAMPO, es utilizado en las ac-
tividades agrícolas, entonces debemos incluirlo en la ecuación de
costos como una resta. Haciendo esto, el costo de kilogramo de tor-
tilla disminuye $0.40, para dar un costo medio de $4.90 por kilo de
tortilla producida en la unidad, que es aún poco más caro al costo
de compra de tortilla hecha con máquina. Aunque el costo de prepa-
rar las tortillas en casa haya disminuido con esta última operación,
se debe recordar que la mayor parte de los hogares prefiere hacer-
las en casa que comprarlas y que básicamente la compra es sólo un
complemento del bien. Así, este hecho, y corroborando que las tor-
tillas hechas en la unidad son más costosas que las que pueden
comprarse en la tortillería de máquina, nos ayuda a concluir que la
hipótesis planteada, sobre las preferencias de esta comunidad por
consumir tortillas hechas con el grano que ellos mismos cultivan, es
plausible. A ello debemos aunar el hecho ya observado que la ma-
yor parte de las personas que adquieren las tortillas en el mercado
prefieren comprar aquella hechas a mano, de manera tradicional, y
con maíz blanco criollo, pese a que su costo es mayor que las tor-
tillas de harina de maíz.
A lo largo de esta parte se presentaron argumentos, apoyados
en el análisis cuantitativo del estudio de caso, que permiten llegar a
la conclusión de que la hipótesis sobre la valoración que los campe-
sinos le dan a la tortilla puede ser verdadera para esta comunidad.
En principio se observa que los costos de producción son muy altos
en comparación con el precio de venta del maíz. Más allá, en un
análisis sobre el consumo de tortilla al interior de la familia se obser-
va claramente que se opta, en la mayoría de los casos, por el con-
sumo de tortillas hechas a mano con maíz de la comunidad. También
que el consumo promedio del bien por familia es muy alto, reafirman-
do así que se trata de un alimento prioritario. Además, las familias
que compran tortillas lo hacen casi exclusivamente para completar el
consumo familiar y no como forma prioritaria de obtener el alimento.
158
Más aún, estas familias deciden comprar tortillas hechas a mano con
maíz blanco criollo en vez de aquellas hechas en máquina con ha-
rina de maíz. Aquí es importante recordar que los costos de transac-
ción entre adquirir uno u otro tipo de tortilla es mínimo pues la
distancia que separa los puntos de venta de ambos tipos de tortilla
es de dos cuadras seguras, ubicadas en el centro del solar urbano,
y ambas se encuentran en calles con pavimentación y alumbrado pú-
blico adecuados.
Ahora resta evaluar en qué medida las familias son capaces de
recuperar el costo que el cultivo de maíz les implica para analizar la
idea de que el cultivo no representa ganancias monetarias importan-
tes para las familias de la comunidad. También se debe analizar de
qué forma es que tal recuperación es lograda, si es a través del mer-
cado o de políticas públicas. Ello con la intención de completar el
contexto y cuadro analítico sobre el que se cimienta nuestra hipótesis.
La valoración de la producción de maíz para

las unidades domésticas rurales
Más allá de las estrategias en torno a la producción y al consumo de
maíz ya presentadas, deseamos llevar el análisis de las unidades
domésticas a su relación con el mercado a fin de comprender a fon-
do las razones por las cuales las familias rurales mantienen su de-
cisión sobre la producción de maíz. Así, esta parte intenta cumplir
dos objetivos: analizar la balanza monetaria relacionada con el maíz,
a través del tipo de relación que guardan los productores con el
mercado. Y, con base en este análisis, tratar de corroborar cómo
el entendimiento amplio de seguridad alimentaria —donde tanto la
cantidad como la calidad del maíz son ponderadas— es una arista
importante en la lógica que siguen los productores tanto para man-
tener la actividad agrícola como para la relación particular que guar-
dan con el mercado.
La primera sección tratará sobre la construcción de una ba-
lanza monetaria de maíz y la posición de los productores frente a
ESTUDIOS AGRARIOS
159
ANÁLISIS
ella. Se presentará una tipología de productores de acuerdo con la

relación que guardan con el mercado del maíz y las variables que
componen su balanza monetaria. A continuación, y utilizando esta
misma tipología, se analizará la participación del mercado y de las
políticas públicas a través de la contribución que hacen al ingreso
relacionado con el maíz. Esto ayudará a conocer la tasa de recupe-
ración que logran los tipos de productores respecto a la inversión
monetaria hecha para mantener la actividad agrícola. Se hará tam-
bién un breve análisis sobre las perspectivas de las fuentes de ingre-
so agrícolas. Finalmente, se retomará la balanza de maíz construida
pero esta vez considerando también la producción doméstica de tor-
tillas a fin de incluir —a través de ella— la preferencia de las unida-
des domésticas por tortilla de calidad.
Construcción de una balanza monetaria de maíz

Tipos de productores de acuerdo con su relación con el mercado
Es pertinente diferenciar los tipos de productores de manera que sea
posible una comparación sobre las diversas decisiones de producción
e interacción de las unidades domésticas con el mercado. Es por ello
que aquí se plantea una tipología de productores que permita lograr
esta comparación. Para cumplir este objetivo, la principal condición
para cada tipo de productor será su relación con el mercado del
maíz; 31 el esquema siguiente resume la tipología propuesta:
31
Existen diversas condiciones que podrían ser tomadas en cuenta para crear una tipología de produc-
tores; la más usual es la relacionada con la suficiencia en el consumo de maíz. Esta condición crea una
tipología donde los tipos de productores principales son: productores excedentarios, entendiendo por es-
tos aquellos que logran cubrir sus necesidades de grano y logran tener producción sobrante, los produc-
tores autosuficientes que producen maíz para su autoconsumo pero no colocan ni se abastecen de maíz
por ninguna otra vía, y los productores deficitarios, los cuales no logran cubrir con la producción sus
necesidades de grano y deben abastecerse por otras vías del maíz que requiere la UD. Sin embargo,
dado que el análisis propuesto gira en torno a una balanza monetaria, se ha decidido utilizar una tipología
simple que sólo contemple la relación de los productores con el mercado y no vincule directamente el con-
sumo de maíz al interior de la unidad doméstica.
160
Tipología de productores de acuerdo con

su relación con el mercado de maíz
Condición
Aquellos que obtengan un valor mayor a cero en la

Vendedores
diferencia de venta y compra de grano de maíz
Netos
v-c>0
Tipo de Productor
Aquellos que obtengan un valor igual a cero en la

Autoconsumo diferencia de venta y compra de grano de maíz
v-c=0
Aquellos que obtengan un valor menor a cero en la

Compradores
diferencia de venta y compra de grano de maíz
netos
v-c<0
Siguiendo esta tipología, la distribución de los productores en

nuestro estudio de caso es:
Distribución de productores respecto a tipología
Tipo de Número de Porcentaje con

Productor productores respecto al total
Vendedores
39 35%
Netos
Autoconsumo 62 56%
Compradores
10 9%
netos
ESTUDIOS AGRARIOS
161
ANÁLISIS
Se observa que los productores que cultivan exclusivamente

para cubrir su consumo representan 59% del total de la muestra. Si
bien el número de unidades que deciden integrar parte de su produc-
ción al mercado también es considerable, es bastante menor a los
productores en autoconsumo. En esta comunidad la proporción de
productores que son deficitarios y deben recurrir al mercado para
hacerse de maíz es en realidad mínima, menos de 10% del total de
la muestra.
Componentes de la balanza monetaria

Como se mencionó, se ha decidido utilizar una balanza monetaria de
maíz para comprender las decisiones tomadas por los productores en
torno a la producción maicera así como a su relación con el merca-
do. Esta balanza se construyó a partir de la contabilización de los
ingresos y egresos relacionados con el cultivo y el consumo de maíz.
El esquema siguiente da cuenta de los elementos que la componen
así como la relación que guardan en su composición.
Balanza monetaria de maíz
Mano de obra Familar

Imputados
Balanza Monetaria de Maíz
Ingreso vía
Ingreso vía Costos de
Costos de Mano de obra asalariada
Ingreso vía
política pública
Ventas Producción
Producción
ventas
MERCADO
MERCADO
Contables
Insumos
Agua Herbicida Fertilizante
Compra Maíz
Ingreso
Ingreso vía
Ingresovía
vía Costos de
Costos de
política
políticapública
política pública
pública Consumo
Consumo
Compra Tortilla
Entonces, por el lado de los egresos se contabilizan aquellos relacio-

nados con la producción y el consumo de maíz. Los elementos que
son contabilizados por el lado de la producción son los costos de
162
adquirir insumos y los relacionados con el pago de la mano de obra.

En los egresos por consumo de maíz se contabilizan tanto los rea-
lizados para la compra de maíz en grano como para la compra de
tortillas de maíz.32 El otro lado de la balanza está construido por los
ingresos derivados de la venta de maíz y del apoyo recibido por las
políticas públicas, en este caso sólo PROCAMPO es contabilizado ya
que es el único programa generalizado en la comunidad. La conta-
bilización de la mano de obra asalariada constituye la balanza mo-
netaria contable, mientras que la inclusión del costo imputado de la
mano de obra familiar constituye la balanza monetaria económica.
Las tasas de recuperación de los productores

en la balanza monetaria de maíz
Para analizar la situación de los productores frente a la balanza de
maíz se decidió crear una serie de indicadores que proporcionen
información sobre las tasas de recuperación de los gastos moneta-
rios realizados por las unidades domésticas en lo relacionado con la
producción y consumo de maíz. Así, siguiendo la tipología descrita,
se presentarán los porcentajes respecto a los costos que logran re-
cuperar los productores vía venta de maíz y PROCAMPO. Primero se
presentarán estos indicadores para la balanza monetaria que consi-
dera los costos contables.33
32
En cuanto a la venta y compra de maíz se consideró el grano blanco criollo y el amarillo criollo por ser
los más comunes en esta comunidad. En la venta de tortillas se consideró tanto aquellas adquiridas en
establecimientos que la producen a mano y con maíz de la comunidad como la tortillería de máquina.
33
Sin incluir aquellos que le fueron imputados a la mano de obra familiar.
ESTUDIOS AGRARIOS
163
ANÁLISIS
Balanza moneteria. Tasa de recuperación de los gastos

contables realizados por las unidades domésticas
Ingreso/Gasto Procampo/Gasto
Venta/Gasto Contable
Contable Contable
Distribución Distribución Distribución

% de % %
de de de
Recuperación Recuperación Recuperación
Productores Productores Productores
0 - 10 8% 0 - 10 31% 0 - 10 21%
Vendedores 10 - 20 8% 10 - 20 51% 10 - 20 21%
Netos 20 - 30 13% 20 - 30 15% 20 - 30 13%
30< 72% 30< 3% 30< 46%
0 - 10 18% 0 - 10 18%
10 - 20 50% 10 - 20 50%
Autoconsumo
20 - 30 21% 20 - 30 21%
30< 11% 30< 11%
0 - 10 30% 0 - 10 30%
Compradores 10 - 20 20% 10 - 20 20%
Netos 20 - 30 30% 20 - 30 30%
30< 20% 30< 20%
En los rangos de porcentajes de recuperación utilizados los vende-

dores netos lograron una mejor tasa de recuperación respecto a los
otros tipos de productores. El 72% logró recuperar más de 30% del
dinero invertido en la producción y consumo de maíz y tortillas y 13%
logró recuperar entre 20 y 30% de la inversión. Para la mayoría de
los productores incluidos en esta tipología PROCAMPO representó una
recuperación de entre 10 y 20%. Vía ventas de maíz, 13% de los
productores logró recuperar entre 20 y 30% de sus gastos y 46%
recuperó más de 30%. Respecto a los productores que logran
autoabastecerse de maíz, se observa una mayor distribución en
cuanto al porcentaje de recuperación logrado, aunque 50% sólo re-
cuperaron entre 10 y 20% de la inversión, la cual provino estricta-
mente del apoyo recibido a través de PROCAMPO, dado que no hay
ventas. El 18% recuperó entre 10 y 20% y sólo 11% logró recupe-
rar más de 30% de los costos. Se observa una mayor distribución de
los productores que son compradores netos; sin embargo, se debe
recordar que éstos no alcanzan a representar 10% de la muestra
164
analizada.34 Aun así, la tasa de recuperación que logra la mayoría de

este tipo de productores, a través de PROCAMPO, se ubicó entre 10
y 30%.
Así, una primera observación deja en evidencia la baja renta-
bilidad de la actividad agropecuaria para la mayoría de los produc-
tores, pues los ingresos resultan drásticamente menores al dinero
que se invirtió en el cultivo del maíz. Si bien aquellos productores que
depositan parte de su producción en el mercado lograron mejores
tasas de recuperación que las unidades domésticas que se autoa-
bastecen y que las compradoras netas de maíz, éstos representan
35% de los campesinos de la muestra.
Dado que en las secciones anteriores se ha intentado resaltar
la importancia del subsidio que hacen las familias al cultivo a través
de su trabajo, es preferible hacer un análisis sobre la balanza de
maíz que contemple tal situación. Por tanto, la siguiente información
sigue el mismo esquema del cuadro anterior pero a los gastos se le
aumentan los salarios que le fueron asignados al trabajo familiar.35
34
Tal asignación sigue por completo la realizada en el segundo capítulo.
35
De forma tal que a cada hombre miembro de la unidad doméstica que participó en las prácticas pro-
ductivas se le atribuye el salario correspondiente al jornal manual de los hombres contratados; a las
mujeres, al igual que a los niños, se les asigna el salario correspondiente a las labores manuales reali-
zadas por las jornaleras.
ESTUDIOS AGRARIOS
165
ANÁLISIS
Balanza moneteria. Tasa de recuperación de los gastos

económicos realizados por las unidades domésticas
Ingreso/Gasto Procampo/Gasto Venta/Gasto

Económico Económico Económico
Distribución Distribución Distribución
% de % %
de de de
Recuperación Recuperación Recuperación
Productores Productores Productores
0 - 10 8% 0 - 10 54% 0 - 10 28%
Vendedores 10 - 20 18% 10 - 20 41% 10 - 20 26%
Netos 20 - 30 21% 20 - 30 5% 20 - 30 10%
30< 54% 30< 0% 30< 36%
0 - 10 42% 0 - 10 42%
10 - 20 37% 10 - 20 37%
Autoconsumo
20 - 30 13% 20 - 30 13%
30< 8% 30< 8%
0 - 10 40% 0 - 10 40%
Compradores 10 - 20 40% 10 - 20 40%
Netos 20 - 30 10% 20 - 30 10%
30< 10% 30< 10%
Los resultados arrojados por la balanza monetaria económica son

contundentes en cuanto a la disminución de las tasas de recupera-
ción de los productores en general. Por parte de los vendedores
netos se observa que el porcentaje de productores que recuperaron
más de 30% de su inversión disminuyó a 54% y, en cambio, hay un
aumento considerable de aquellos que obtuvieron entre 10 y 20% del
dinero invertido. De igual forma, respecto a la recuperación lograda
a través de PROCAMPO, hay un aumento en los rangos menores de
recuperación; lo mismo ocurre con la recuperación a través de las
ventas de maíz.
La situación de los productores ubicados en autoconsumo es
más seria, pues hay una reducción considerable en la proporción de
sus ingresos; 37% recupera sólo entre 10 y 20% de la inversión.
Mientras en la balanza monetaria contable la mayor parte de los
productores recuperaba al menos este porcentaje, en la económica
la mayor parte de los productores se concentra en el primer rango
0-10%. En el caso de los compradores netos también hay un aumen-
166
to de productores ubicados en los primeros dos rangos utilizados,

0-10% y 10-20%.
Es evidente que en nuestro caso de estudio la mayor parte de
los productores decide no colocar su producción en el mercado, pese
a que ello pudiera ser una fuente de ingresos. Sin duda las razones
que explican este fenómeno son múltiples y pueden ir desde una
producción tal que sólo permita abastecer el consumo familiar,
hasta un desinterés por utilizar esta alternativa de ingreso como con-
secuencia del precio tan bajo al cual es comprado el grano de maíz
y la dinámica ya aprendida por las unidades para diversificar sus
ingresos.
Si bien por cuestiones prácticas no entramos en detalle sobre
las múltiples razones por las cuales algunos productores deciden
colocar parte de su producción en el mercado mientras que la ma-
yoría no lo hace, aquí sólo mencionaremos las condiciones estructu-
rales de la tierra con la que cuenta cada grupo de productores. El
promedio de hectáreas con las que cuentan las unidades pertene-
cientes a los vendedores netos es de 1.86 ha. Los productores en
autoconsumo cuentan con 1.18 ha, mientras que los compradores
netos tienen en promedio 0.9 ha. Más aún, mientras los primeros tie-
nen un rendimiento de 2.5 toneladas por hectárea, los productores en
autoconsumo tienen un rendimiento de 1.6 toneladas/hectárea; los
compradores netos sólo cuentan con un rendimiento de 1.44 tonela-
das/hectáreas. Sin embargo, en comparación, los compradores netos
reciben más dinero de PROCAMPO por hectárea que los otros dos
grupos de productores, debido a la política reciente de otorgar a los
campesinos —que cuenten con menos de una hectárea— el pago
correspondiente a la unidad.
También hay que observar que los costos en los que incurren
los productores con mejores rendimientos son mayores a los de los
demás productores. Mientras los vendedores netos gastaron en pro-
medio $6,063 en las prácticas productivas (incluyendo la imputación
de mano de obra familiar), los productores en autosuficiencia invirtie-
ESTUDIOS AGRARIOS
167
ANÁLISIS
ron $5,206. Los compradores netos gastaron $5,655. En insumos, los

vendedores netos invirtieron en promedio $1,319, los de autocon-
sumo hicieron un mayor gasto, en promedio $2,800; los comprado-
res netos gastaron $1,485. Estas cifras no son contundentes para
asegurar que la venta del grano está directamente relacionada con
características de la tenencia de la tierra, como una mayor cantidad
de hectáreas, pues la inversión inicial para el cultivo también tiene
impacto sobre el rendimiento de la tierra. Además, habría que con-
templar factores que no se desarrollan en este trabajo, relacionado
con el consumo interno de maíz, donde habría que considerar el
número de miembros que integran la familia y hacer un estimado
sobre el consumo medio según edad y sexo.
Queda claro que las fuentes de ingresos provenientes de la
agricultura son limitadas y los recursos monetarios recuperados, es-
casos. La siguiente sección hará un pequeño análisis sobre las con-
diciones bajo las cuales operan las dos fuentes de ingreso
agropecuario: el mercado y la política del Estado a través de
PROCAMPO; ello para tener una idea sobre las condiciones actuales
y las perspectivas futuras de aumento o desaparición de estas fuen-
tes de ingreso.
Un análisis sobre las fuentes de ingreso agrícola

El mercado
La paulatina liberalización que se ha dado en el mercado del grano
a partir de la entrada del TLCAN ha tenido fuertes implicaciones para
los productores de maíz. Esta liberalización ha pasado por alto con-
sideraciones importantes en el caso del consumo de maíz en nues-
tro país. La apertura no ha tomado en cuenta la diferencia de calidad
existente entre el grano criollo nacional y el producido en Estados
Unidos (principal exportador de maíz para México) ni la preferencia
que los consumidores, tanto rurales como urbanos, puedan tener por
un grano y una tortilla de buena calidad. Esto implica que actualmen-
te el mercado de maíz y tortilla en México sufre un problema de
168
selección adversa;36 pues la entrada poco restringida de maíz impor-

tado al mercado nacional no ha sido acompañada de una señaliza-
ción tal que permita que el mercado sea capaz de diferenciar la
calidad del grano, así que el precio internacional ha imperado en el
mercado.
Por esta situación, gran parte de las empresas fabricantes de
tortillas, en especial los grandes consorcios que se dedican a la
producción de harina de maíz, cada vez manifiestan más su prefe-
rencia a comprar grano importado.37 A su vez, los productores
mexicanos tienen pocos incentivos a colocar maíz en el mercado
para cubrir la demanda, ya que el precio internacional se encuentra
por debajo de sus costos de producción.
Como se mencionó en la primera sección, la decisión de las
últimas administraciones en torno a la importación del grano de Es-
tados Unidos se justifica a razón de tener cantidad suficiente para
cubrir la demanda nacional y mantener el precio de maíz y tortilla
bajos para con ello contribuir a mantener el nivel de vida de la po-
blación, en particular la urbana. Sin embargo, esta política no con-
36
En 1970, G. Akerlof diseñó un modelo de mercado que tomaba en cuenta la dificultad que enfrentaban
los consumidores para distinguir diferentes calidades en productos aparentemente idénticos. Este problema
se centra en las dificultades o los costos en los que incurren las personas para contar con la información
necesaria para hacer estas distinciones. Estas fallas de información generan que los productores de bienes
de buena calidad difícilmente puedan sostenerse en el mercado ya que, ante la dificultad de reconocer los
productos, el precio que decide pagar el consumidor es el más bajo, y éste frecuentemente es el del pro-
ducto de menor calidad. Ello genera que los productores de calidad sean desplazados al verse imposibili-
tados de cubrir el costo de producción de estos bienes con el precio de un mal producto. Tal situación
genera un problema de selección adversa, donde los productos de baja calidad desplazan a los de buena
calidad (Varian, 1992: 710). La selección adversa es una falla de mercado que tiene solución en la señali-
zación de los productos de forma en que éstos proveen directamente al consumidor de la información ne-
cesaria para que el bien de menor calidad deje de pensarse como sustituto perfecto de aquel que no lo es
y así logre hacerse una distinción de mercados. Entonces, el consumidor interesado en la calidad, y dis-
puesto a pagar por ella, será capaz de distinguir los bienes que se encuentran en el mercado. De esta
forma, se aumentan las opciones a los consumidores y logran tratarse como productos distintos bienes que
evidentemente poseen una diferencia de valor. Ejemplos claros de estos mercados son los productos con
denominación de origen, los mercados de quesos y vinos, etc.
37
En 2002 se asignaron 476,180 toneladas de maíz blanco importado a la industria harinera, de las cuales
328,019 se destinaron a la Compañía Nacional Almacenadora, S.A. de C.V. (Grupo Industrial MASECA,
S.A. de C.V.) y 88,365 a MINSA S.A. de C.V. Además se asignaron 92,816 toneladas de maíz blanco y
37,572 toneladas de maíz amarillo a la industria de la masa y la tortilla. El volumen total de importación
fue de 5,956,976 toneladas de maíz. Fuente: ASERCA, www.aserca.gob.mx. Aunque actualmente el gra-
no importado se destina básicamente a consumo pecuario, porque existe cierto control sobre el grano
proveniente de Estados Unidos, esta situación puede cambiar radicalmente en el mediano plazo, con la
apertura total del mercado de maíz.
ESTUDIOS AGRARIOS
169
ANÁLISIS
templa que existen numerosos casos en poblaciones, tanto rurales

como urbanas, que muestran interés por consumir tortilla de calidad
y están dispuestos a dedicar una mayor proporción de su ingreso a
tal preferencia.
Si bien el caso aquí estudiado no es suficiente para concluir
que las comunidades rurales prefieren la tortilla elaborada a mano,
con maíz criollo y están dispuestos a pagar por tal preferencia, exis-
ten otros ejemplos documentados que, de igual forma, corroboran
este gusto por una tortilla de calidad en el medio rural. Un estudio
realizado en cinco comunidades de la Sierra Norte de Oaxaca en el
2000 indica que si bien los costos de producción del maíz criollo son
mayores al precio al que podrían comprar maíz no criollo en merca-
dos locales y regionales, una gran proporción de los campesinos
prefieren mantener su producción, a fin de obtener la cantidad y
calidad suficiente de grano (García B., De la Tejera, Ordoñes, Díaz
y Pérez, 2000). Comunidades rurales, que en general cuentan con
un ingreso per cápita menor al que se obtiene en las ciudades, son
capaces de destinar una proporción mayor de su ingreso a tener
maíz y tortilla de buena calidad. Por tanto, no es evidente concluir
que la población urbana no estaría dispuesta a hacer un mayor gasto
en tortilla de ofrecérsele un producto que fuese de mejor calidad al
actual.
La mayor parte de la población urbana se abastece de torti-
lla en establecimientos que utilizan entre 30 y 100% de harina de
maíz de las principales marcas comerciales (MASECA y MINSA) para
la elaboración de tortillas. En 2002 MASECA participaba con 73% del
mercado de harina de maíz en el país.38 Sin embargo, y pese a la
clara hegemonía de esta industria en la elaboración de tortillas para
consumo urbano, aun en las ciudades se vislumbran nichos de
mercado de este alimento elaborado de forma tradicional (a partir
de grano, nixtamalización artesanal y hechas a mano). Esta situa-
38
www.gruma.com.mx.
170
ción marca un precedente sobre el posible éxito de la creación de

un mercado específico para la tortilla hecha a partir de maíz crio-
llo mexicano.
Estos nichos se caracterizan por la venta de tortilla a un pre-
cio mayor que aquella fabricada con harina de maíz. Aunque no se
logró encontrar un estudio detallado sobre la relación de precios de
tortillas en la ciudad de México, entrevistas con miembros del Con-
sejo Empresarial de la Industria del Maíz y sus Derivados, A.C. pro-
porcionaron información de las diferencias de precios entre
establecimientos que utilizaban harina de maíz con aquellos que uti-
lizaban grano de maíz criollo. Se observó un precio mayor para el
segundo tipo de tortilla, el cual oscilaba entre $0.50 y $3.00 dentro
de una misma zona residencial; es decir, una diferencia de precios
que va de 12.5 hasta 75%.39
Existen también múltiples restaurantes en la ciudad de México
y área metropolitana que prefieren las tortillas hechas a mano con
nixtamal para ofrecer a sus consumidores. Actualmente organizacio-
nes como ANEC apoyan una red de tortillerías que elaboran este ali-
mento a base de nixtamal con grano criollo mexicano, donde se
señalarizará la elaboración tradicional de estas tortillas.40
Las condiciones del mercado del maíz en el tiempo son incier-
tas pero existen pocos indicios sobre una mejora sustancial en los
términos de intercambio, entre otras causas por la falta de diferen-
ciación de calidades. Al contrario, los pronósticos nos dejan ver que,
de mantenerse las prácticas agrícolas, éstas tendrán un uso exclu-
sivo de autoabasto, como actualmente lo presenciamos ya en la
comunidad en cuestión debido, entre otras circunstancias, a las con-
diciones negativas del mercado para colocar maíz criollo mexicano a
precio rentable.
39
Entrevista realizada a integrantes del Consejo Empresarial de la Industria del Maíz y sus Derivados, A.C.
Diciembre 2002.
40
Declaración de Víctor Suárez, ex director ejecutivo de Asociación Nacional de Empresas
Comercializadoras de Productores del Campo, A.C., ANEC, en la conferencia “Maíz, política y economía”,
20 marzo de 2003.
ESTUDIOS AGRARIOS
171
ANÁLISIS
Procampo
Ya en la primera parte se habló sobre las ventajas y desventajas que
ofrece esta ayuda a los productores maiceros; sin embargo, creemos
que resulta interesante retomar un poco el tema y contextualizarlo
con el estudio de caso. Ya observamos que para la mayoría de los
productores en la comunidad estudiada PROCAMPO representa la úni-
ca fuente de financiamiento de la actividad agrícola. También se dijo
en la segunda sección que si este ingreso fuese utilizado para la
compra de insumos, representaría 44.4% del costo medio de los
insumos. Tomando en cuenta la balanza monetaria económica
que se acaba de presentar, para la mayoría de los productores
PROCAMPO se ubica en los dos primeros rangos (0-10%, 10-20%) de
la inversión recuperada.
Ahora bien, este apoyo gubernamental está programado para
desaparecer en 2008, junto con la apertura total del mercado de
maíz en el TLCAN, aunque sólo representó 0.48% del PIB en 2002.41
Como se ha mencionado, PROCAMPO no constituye un apoyo que
logre capitalizar lo suficiente a los productores; entonces, poco tiene
que hacer en comparación con los apoyos recibidos, por ejemplo, por
parte del gobierno estadounidense para sus granjeros. Sin embargo,
es clara su importancia al constituirse como única fuente real de in-
gresos agrícolas para la mayoría de los productores, dado el contex-
to de autoconsumo en el que actualmente vive gran parte de las
comunidades rurales. Además, el panorama actual lleva a pensar que
esta situación de producción en autoconsumo irá en aumento confor-
me ocurra la entrada libre de maíz importado a México.
Así las cosas, valdría la pena pensar que, de eliminarse
PROCAMPO, la repercusión sería grave y directa para el bienestar de
las comunidades rurales que lo reciben, pues no contar con este
programa disminuye la capacidad de inversión de las unidades do-
mésticas en la tierra. Ello tendría una clara consecuencia dado que
41
Calculo obtenido con información del Tercer Informe de Gobierno, Presidencia de la República, 2003,
y del INEGI, www.inegi.gob.mx.
172
los insumos actualmente utilizados podrían ser recortados en 44.4%,

con lo cual es muy probable que el rendimiento de la tierra disminu-
ya. Ello podría enfrentar al siguiente panorama:
a) Los vendedores netos pueden dejar de producir para el
mercado, pues disminuyen sus ingresos para comprar insumos y
tendrían que invertir dinero propio para mantener los rendimientos tal
cual lograban con PROCAMPO, si el ingreso que reciben por las ven-
tas es suficiente puede ser que opten por mantener su producción,
pero para aquellos productores que se encuentran con un margen
pequeño de ganancias la historia puede ser diferente.
b) Los productores en autoconsumo tendrán menos dinero para
invertir en su tierra con lo cual aquellos que se encuentren en el
margen de autoabasto pueden caer en ser compradores netos para
abastecerse de las tortillas necesarias para la familia y con ello per-
judicar su nivel monetario, recuérdese que las preferencias indicaron
que la mayor parte de la comunidad prefiere tortillas hechas a mano,
las cuales son sustancialmente más caras que las elaboradas en
casa. En caso de que la familia tenga necesidad de comprar tortillas
hechas a máquina, a pesar de sus preferencias, también se les per-
judica en su estilo de vida pues no pueden consumir los alimentos
que desean.42 En caso de que decidan adquirir maíz para hacer sus
propias tortillas, ello también implica un costo pues es obvio que el
kilo de maíz es vendido por los acaparadores a un precio mayor al
que es comprado a los productores.
C) La situación de los compradores netos que tienen tierra, de
no recibir ingresos de PROCAMPO, empeoraría pues o bien tendría
que adquirir más maíz para hacer las tortillas en casa o más tortillas
de las tortillerías, fueran a mano o a máquina, lo cual les implica un
gasto. Además, debe recordarse que si bien estos son los producto-
res con menos tierra y menos rendimientos (y podríamos pensar que
están correlacionados con un nivel económico bajo al interior de la
42
Para la FAO, el concepto de seguridad alimentaria incluye que las personas sean capaces de alimen-
tarse con aquellos bienes que son de su preferencia. www.fao.org.
ESTUDIOS AGRARIOS
173
ANÁLISIS
comunidad) también son los que proporcionalmente reciben más

beneficios de PROCAMPO por hectárea e igualmente proporcional se-
ría su perjuicio de no recibirlo.
La eliminación de PROCAMPO repercutiría negativamente en el
nivel de ingresos de los productores de maíz, en particular si se
mantiene la tendencia de producir para autoconsumo. En cambio, un
aumento de la cuota recibida podría beneficiar a una buena propor-
ción de ellos. Sin embargo, queda claro que aún si se diera un au-
mento, difícilmente PROCAMPO podría considerarse un programa que
pueda aumentar la capacidad productiva de las comunidades rurales
y este apoyo termina siendo un subsidio a la actividad agrícola, sin
que ello necesariamente implique un aumento de productividad.
Aunque quizá sí influya en la continuidad de la actividad agrícola
pues a pesar de que difícilmente contribuye a generar economías a
escala (dado el monto del que se trata), sin duda otorga liquidez a
los productores para hacerse de parte de los insumos utilizados para
la actividad agrícola.
Ya se han mencionado previamente algunos de los defectos
que este programa contiene en su diseño y sin duda no constituye
un apoyo suficiente para que los agricultores puedan ver la actividad
agrícola como redituable; pero eliminar este apoyo puede tener efec-
tos perversos sobre la actividad agrícola y sobre la población que la
practica.
La balanza monetaria económica con imputación

de la producción de tortilla
Finalmente, habiendo realizado la balanza monetaria contable y eco-
nómica, debemos considerar que si la producción agrícola cumple
con la función de autoconsumo, debe entonces tomarse en cuenta el
ahorro económico que las unidades realizan al producir sus propias
tortillas. Para ello se utilizará nuevamente la balanza monetaria que
considera el subsidio que hace la familia a las prácticas productivas,
pero a los ingresos se le sumará el costo imputado de las tortillas
174
hechas en casa, a manera de valorizar el principal bien que la uni-

dad doméstica obtiene del cultivo de la tierra.
La producción de tortilla que realiza cada unidad en el año fue
multiplicada por el costo por kilogramo de tortilla hecha a mano en
el mercado local (recordemos que en la segunda parte tal costo pro-
medio resultó en $6.32). Entonces, tenemos que a los costos prove-
nientes de la producción y consumo se les resta (además de los
ingresos obtenidos por la venta de maíz y PROCAMPO) el costo que
las unidades domésticas no tuvieron que realizar para cubrir su con-
sumo de maíz. Ello porque esta demanda se cubrió a través de la
propia producción y la elaboración casera de las tortillas de maíz
blanco criollo. El siguiente cuadro muestra el porcentaje de recupe-
ración de la inversión de cada tipo de productor incluyendo esta con-
sideración:
Balanza monetaria: tasa de recuperación de los gastos

económicos realizados por las unidades domésticas,
considerando el valor de la producción de tortilla
Ingreso Imputado/Gasto
Económico
% de Distribución de
Recuperación Productores
0 - 10 0%
10 - 20 10%
Vendedores Netos
20 - 30 5%
30< 85%
0 - 10 6%
10 - 20 2%
Autoconsumo
20 - 30 5%
30< 87%
0 - 10 20%
Compradores 10 - 20 0%
Netos 20 - 30 0%
30< 80%
ESTUDIOS AGRARIOS
175
ANÁLISIS
La información que proporciona este cuadro es contundente en

cuanto a la recuperación que logran las unidades domésticas si
se considera el valor de la tortilla a partir de imputarle el costo que
tiene el mercado. Se observa que 85% de los vendedores netos lo-
gran recuperar más de 30%; 87% de los productores en autoconsu-
mo recuperan más de 30% y 80% de los compradores netos también
se ubica en el rango más alto de recuperación.
Es evidente que, si se toma en cuenta el consumo de torti-
lla de maíz blanco criollo, la actividad agrícola resulta mucho más
costeable para la comunidad estudiada. Respecto a la balanza eco-
nómica construida previamente hay un incremento de 26% en la
concentración de vendedores netos en el último rango. Sin embar-
go, el caso de los productores en autoconsumo es aún más con-
tundente, pues la cantidad de productores que logran recuperar
más de 30% de su inversión pasa de 8 a 87%, lo cual es prácti-
camente invertir los resultados de la balanza monetaria. El caso de
los compradores netos también llama la atención pese a ser un
grupo muy pequeño. Esta información también ayuda a comprender
la relación que guardan los productores con el mercado; si compa-
ramos las ganancias que pudieran obtener los productores del
mercado —como consecuencia de la venta de su maíz— con el
precio al cual tendrían que comprar la tortilla para satisfacer su
demanda, resulta clara la inclinación de los productores por man-
tener el autoconsumo y tener seguridad plena sobre su principal ali-
mento: la tortilla.
Cierto es que los rangos utilizados no permiten conocer con
certeza el nivel de recuperación que logran los productores después
de 30%, pues éstos fueron decididos a partir de la distribución de la
primera balanza presentada, la monetaria contable. Sin embargo, aun
con este nivel de agregación se puede vislumbrar que la clave para
comprender el mantenimiento de la actividad agrícola —sin excluir la
preferencia que se puede tener por dedicarse a esta actividad, la cual
se puede demostrar en el hecho de que las familias prefieren seguir
176
produciendo que comprarle maíz a sus vecinos— es pensar a las

unidades domésticas como consumidores de maíz, más que como
productores en el sentido de oferentes en el mercado.
Es posible, entonces, concluir que efectivamente la seguridad
alimentaria es un vértice esencial en el análisis del mantenimiento de
las prácticas agrícolas y de la relación que guardan los productores
con el mercado, si bien no es el único aspecto a considerar. La cer-
teza de contar no sólo con la cantidad pero también con la calidad
deseada del maíz es un factor esencial en la comprensión de la ló-
gica que siguen los campesinos de esta comunidad para mantener
la actividad agrícola y la particular relación de los productores con el
mercado.
Aunque el presente trabajo no permite generalizar sobre los
factores que determinan la continuidad de la producción de maíz en
las comunidades rurales de México, sí da luz a una serie de aspec-
tos a considerar en el análisis de la producción agrícola nacional. Se
debe ir más allá de una lógica sumergida en una noción contable de
la relación costo-beneficio y de la información que se puede obtener
de estadísticas agregadas a escala nacional. Los estudios de caso
permiten llegar a un nivel de análisis sutil en donde es posible inda-
gar más a fondo sobre los razonamientos y el contexto bajo el cual
las familias toman decisiones.
El concepto de aversión al riesgo viene a la mente cuando
pensamos en el mantenimiento del cultivo de maíz; pues la principal
fuente de alimento es asegurada a través de la propia producción.
Pero a lo largo del trabajo se demostró que existen diversas formas
de conservar esta seguridad alimentaria sin tener la necesidad de
mantener la producción, como es acudir al mercado. Sin embargo, el
mercado otorga o bien la posibilidad de consumir una tortilla barata
y de mala calidad o bien el consumo de una tortilla de buena calidad
pero más costosa que la hecha en casa con maíz producido por
la unidad. Entonces, se concluye que se debe igualmente ponderar la
noción de calidad de vida en el sentido de preferir alimentar a
ESTUDIOS AGRARIOS
177
ANÁLISIS
la familia con un bien que es valorado, tanto por sus características

nutritivas, como por su sabor y la tradición de su consumo.
En esta sección final se ha descrito la situación que viven los
campesinos respecto a la balanza monetaria del maíz. También se
ha corroborado a través de ella, así como de las circunstancias
macroeconómicas y de políticas públicas que enfrentan los produc-
tores actualmente, que la decisión de producción del maíz depende
poco de los procesos de mercado que sucedan alrededor del maíz,
a menos que sean cambios radicales. Ello ocurre no porque tal si-
tuación no les afecte, más bien porque les ha afectado a tal grado
que la inclusión en la comercialización del maíz resulta muy impro-
bable. Por tanto, podemos concluir que la decisión en torno al man-
tenimiento de las actividades agrícolas y a la producción del maíz es
particular, se encuentran enmarcadas en el gusto de la familia rural
por mantener una actividad tradicionalmente desempeñada, gracias
a la cual se han obtenido conocimientos y experiencia, y que, ade-
más, proporciona el consumo de tortilla de buena calidad.
Conclusiones
A lo largo del trabajo se ha demostrado que la decisión de los pro-
ductores maiceros de la zona de estudio sobre mantener el cultivo de
maíz está ligada al valor que las familias campesinas le atribuyen a
la certeza de contar con este bien. En este sentido, la certeza se
traduce tanto en el hecho de contar con la cantidad suficiente de
maíz, como de producir un alimento de calidad que satisfaga sus
preferencias. La cantidad monetaria invertida en el cultivo, la tasa de
retorno monetario, su uso básicamente para consumo de la familia y
el precio al cual están dispuestos a pagar las tortillas cuando son
adquiridas en el mercado local, fueron utilizados como indicadores
del concepto de seguridad alimentaria para las familias estudiadas.
Los resultados que se obtuvieron, a partir de estos indicadores, de-
jaron ver que los dos elementos que se propusieron como compo-
nentes de la noción de seguridad alimentaria en esta comunidad
178
pueden, efectivamente, ser importantes para entender el manteni-

miento del cultivo.
Se comprobó que, aunque existe la posibilidad de adquirir tor-
tillas hechas en máquina para el consumo familiar aún se decide
mantener el cultivo, pese a que el costo calculado por kilogramo de
tortilla es mayor que la de máquina. En caso de adquirir tortillas para
completar el consumo, las unidades domésticas prefieren comprar
aquellas hechas a mano, con maíz de la comunidad, las cuales tam-
bién son más caras que las de harina de maíz. Además, a través de
las tasas de recuperación que logran los productores, si se imputa el
consumo de tortilla de buena calidad, se puede inferir que mantener
el cultivo resulta una decisión congruente con la importancia de la
seguridad alimentaria. Al considerar tanto la cantidad como calidad
de las tortillas que se consumen en la mayor parte de las unidades
domésticas, seguir cultivando maíz sigue siendo una estrategia eco-
nómicamente adecuada. La calidad de vida de las familias rurales
(como la de cualquier familia) está íntimamente ligada con la posibi-
lidad de poder escoger el tipo de alimento con el cual se nutrirán.
Entonces, los campesinos están dispuestos a invertir para el mante-
nimiento y reproducción de esta actividad en tanto que es también un
medio para contar con los alimentos que les satisfacen.
Si bien el mercado de maíz aún no vive formalmente una
apertura total a productores extranjeros, en las últimas décadas ha
habido un incremento sustancial de las importaciones; ello, aunado
al establecimiento del precio internacional del maíz, ha disminuido la
expectativa del productor maicero nacional de obtener ingresos ne-
tos de la venta de su producto. Así, es sólo en estrictas circunstan-
cias que un productor de maíz en México puede ver en este bien un
valor de intercambio que tenga un peso similar al valor de uso de su
cosecha: en caso de contar con rendimientos crecientes a escala.
Pese a que los productores de la comunidad rural estudiada no cum-
plen con estas circunstancias se observa que hay una fuerte inver-
sión monetaria, de trabajo y tiempo para mantener el cultivo.
ESTUDIOS AGRARIOS
179
ANÁLISIS
No debemos olvidar que la importancia de lograr una seguridad

alimentaria a través del cultivo del maíz se encuentra probablemente
ligada a la incertidumbre que se vive en otros ámbitos de la vida fa-
miliar. Dentro de éstos, el laboral representa un papel importante.43
Pero, aunque el conjunto de opciones laborales es estrecho, sí exis-
te un conjunto de opciones reales concernientes al consumo de maíz
y tortilla gracias, paradójicamente, al alcance del mercado. Las fami-
lias pueden optar por: a) compra de maíz para elaborar tortilla al in-
terior de la unidad, b) compra de tortilla de menor calidad pero también
de menor precio y así dejar de invertir tiempo y trabajo en cultivo de
la parcela, c) compra de tortilla de buena calidad pero de mayor pre-
cio que la elaborada en casa y en tortillería de máquina y d) mante-
ner cultivo de la tierra y obtener grano para la elaboración de tortilla
al interior de la unidad. La opción que toman la mayoría de los hoga-
res es la última, donde se mantiene el cultivo de maíz y se elaboran
tortillas al interior de la unidad; también se ve que en muchas ocasio-
nes esta estrategia es complementada con la compra de tortilla; cuan-
do esto sucede se decide, en la mayoría de los casos, por comprar
tortilla de buena calidad aunque ello implique un costo mayor.
Así como en la investigación se hizo un análisis de las dos
principales instituciones que limitan, y delimitan las decisiones de
producción en esta comunidad —el mercado de maíz y las políticas
determinadas por el Estado—, se plantearán someramente posibles
caminos para mejorar las condiciones de vida de los productores,
manejando estas dos instituciones o arenas. Estas propuestas son
muy generales y son sólo líneas de estudio que podrían ser intere-
santes de seguir.
En lo que se refiere al mercado valdría la pena considerar que
así como la población rural está interesada en la calidad del maíz y
la tortilla, la población urbana también podría estar dispuesta a inver-
43
Son raros los casos en los cuales los miembros de la familia pueden contar con un trabajo estable. Más
allá, información de la encuesta aplicada que no es mostrada en este trabajo indica que la mayoría de
los miembros de la unidad doméstica mantienen trabajos tradicionales para las esferas rurales en Méxi-
co, aunque la educación empieza a cobrar un papel importante en la diversificación de actividades.
180
tir una mayor parte de su gasto en el consumo de tortilla de buena

calidad. Ya se mencionó en el último capítulo que existen nichos de
mercado en las ciudades que nos hacen pensar que este
cuestionamiento es válido. De ser así, podría plantearse un proyec-
to en el que se evitara la selección adversa que actualmente vive el
mercado de maíz —debido a la falta de señalización del maíz de
buena calidad— y se revalorizara el grano mexicano blanco criollo
frente a otro tipo de grano. Ello también implicaría ampliar el abani-
co de opciones de la población urbana al tener acceso al consumo
de tortilla de buena calidad.
En principio este planteamiento parece poco probable pues
implicaría que la población urbana tendría que invertir una proporción
mayor de su ingreso en la compra de tortilla, sin embargo, se debe
considerar que si cuando se liberó el precio de la tortilla en las ciu-
dades no hubo una disminución fuerte en el consumo (Mckenzie,
2002), un aumento porcentual en el precio del kilogramo, como con-
secuencia de consumir una tortilla de mejor calidad, no necesaria-
mente implicaría un gasto que muchas familias urbanas no estarían
dispuestas a absorber. Además, esta situación se plantea sólo como
la apertura de una nueva opción para el consumidor urbano.
Es evidente, además, que difícilmente puede considerarse una
posibilidad de mejora de los aspectos estudiados sobre el estilo de
vida campesino sin contemplar la intervención del gobierno. La are-
na institucional que puede crear el gobierno es sin duda digna de
consideración. Si bien aquí no se propone retomar los esquemas
monopólicos de instituciones como CONASUPO sí se desea resaltar el
importante papel que podría jugar el gobierno en la integración de la
cadena comercial del maíz, que se desmanteló prácticamente con la
desaparición de CONASUPO.
Finalmente, este trabajo pretendió dar luz a las razones por las
cuales las familias campesinas mantiene el cultivo del maíz pese a las
condiciones adversas del mercado y las políticas gubernamentales,
proponiendo una hipótesis poco estudiada con anterioridad; ello implicó
ESTUDIOS AGRARIOS
181
ANÁLISIS
que los antecedentes y guías para la construcción de los indicadores

utilizados hayan sido escasos, la consecuencia evidente es que son
evidentes los límites y alcances de esta investigación. Sin embargo,
creo que el trabajo realizado, así como los resultados que se obtuvie-
ron en el análisis de la comunidad estudiada, dejan ver que las pro-
puestas de explicación presentadas tienen fundamento en la
comunidad estudiada y valdría la pena explorar más esta hipótesis.
En la medida en que entendamos el verdadero valor que po-
seen el maíz criollo y la tortilla de buena calidad como elementos
fundamentales en la dieta de miles de comunidades rurales mexica-
nas y que no debe menospreciarse la importancia de una alimenta-
ción no sólo nutritiva sino también preferida por las familias, se
entenderá que abandonar este cultivo implicaría una pérdida de bien-
estar de millones de familias mexicanas, rurales y urbanas. No es
claro que tal pérdida pueda ser compensada con alimento de otro
país, pues ese maíz posee características diferentes, diferente olor,
sabor, consistencia, durabilidad, todas cuestiones que son valoradas
por muchos hogares en México y que están en franco riesgo de
desaparecer.
182
EVARISTO OVANDO RAMÍREZ
ANÁLISISPOLÍTICA AGROPECUARIA
LUIS GERARDO CÓRDOVA DIFERENCIADA
TERRITORIALMENTE MARTÍNEZ*
Política agropecuaria territorialmente
diferenciada: propuesta metodológica**
En línea con la concepción del desarrollo rural

con enfoque territorial, se cuenta con una propuesta
metodológica referida al estado de Veracruz
que clasifica la diversidad agropecuaria con el fin
de contar con una herramienta de planeación
pertinente para un uso eficiente de los recursos.
Señalar la existencia de política pública con impacto territorial, o

territorialmente diferenciada, se ha tomado por lo general como la
diferenciación de la atención al territorio. Autores como Alejandro
Schejtman, Julio Berdegué, Paul Winters, Leonardo Corral, Gustavo
Gordillo, Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, entre otros, han ana-
lizado las experiencias de desarrollo local desde el enfoque del de-
sarrollo territorial; la mayoría de ellos coincide en que ha quedado en
evidencia que el sector rural presenta un alto grado de heteroge-
neidad, incluso en el ámbito de la pequeña agricultura, y por lo tanto,
requiere políticas diferenciadas por región y por tipo de productor.
Además agregan, en un texto de Schejman y Berdegué (2003), que
experiencias de análisis e intervención indican que el apoyo de pro-
fesionales en técnicas de análisis a los actores de un territorio con-
creto produce un impacto decisivo en su capacidad de identificar los
problemas cruciales que lo afectan. En consecuencia, la política agro-
pecuaria posee diversas perspectivas, mismas que es necesario te-
ner como premisas para su elaboración, y mucho más para su
instrumentación práctica.
Una de las referencias obligadas es la de potencial endógeno,
donde se plantea que las regiones que han tomado ventajas del
* El primero se desempeña como subdirector de Planeación y Vinculación en el Instituto Veracruzano de
Desarrollo Rural, y el segundo es investigador y consultor privado.
** Este trabajo concursó en el IX Premio Estudios Agrarios 2004, habiendo recomendado el jurado su
publicación.
ESTUDIOS AGRARIOS
183
ANÁLISIS
proceso de globalización económica, han actuado ya sea de mane-

ra reactiva o proactiva; la primera se refiere a que la región se sitúa
en el mercado de las regiones y en la cual se ofrece a los inversores
potenciales condiciones mínimo comparables a las que ofrecen otras
regiones competidoras, y la segunda, donde la región apuesta por
una capacidad de anticipación competitiva de los agentes locales de
la producción, esforzándose en el plano de su capacidad de innova-
ción y de la consolidación de factores productivos que le permitan
competir en la economía global (Fontela, 1997).
La necesidad del Estado de realizar el estudio que permita
estratificar a los productores, para proporcionarles apoyos diferencia-
dos para inducir su transformación a productores con una actividad
agropecuaria competitiva, se fundamenta en la Ley de Desarrollo
Rural Sustentable publicada el 7 de diciembre de 2001 en el Diario
Oficial de la Federación (DOF), así como en las Reglas de Operación
de la Alianza para el Campo (25 de julio de 2003, DOF).
La Ley de Desarrollo Rural Sustentable, define en el artículo 9
lo siguiente:
Los programas y acciones para el desarrollo rural sustentable

que ejecute el Gobierno Federal, así como los convenidos entre
éste y los gobiernos de las entidades federativas y municipales,
especificarán y reconocerán la heterogeneidad socioeconómica
y cultural de los sujetos de esta Ley, por lo que su estrategia
de orientación, impulso y atención deberá considerar tanto los
aspectos de disponibilidad y calidad de los recursos naturales
y productivos como los de carácter social, económico, cultural
y ambiental. Dicha estrategia tomará en cuenta asimismo los
distintos tipos de productores, en razón del tamaño de sus
unidades de producción o bienes productivos, así como de la
capacidad de producción para excedentes comercializables o
para el autoconsumo.
184
POLÍTICA AGROPECUARIA TERRITORIALMENTE DIFERENCIADA
Además, las Reglas de Operación de Alianza para el Campo 2003

establecen la necesidad de realizar estos estudios de acuerdo con lo
siguiente:
Artículo 5. Instancias normativas estatales

Fracción I. Del Consejo de Desarrollo Rural Sustentable. Inciso
a) determinar y coordinar las políticas, estrategias y programas
del desarrollo agropecuario y rural en cada entidad federativa.
Inciso c) aprobar la planeación estatal y regional del sector en
cada entidad federativa, en la que se establezcan programas
regionales y sus prioridades de asignación de recursos
presupuestales gubernamentales. Inciso f) establecer apoyos
diferenciados para los diferentes programas de la Alianza para
el Campo, mediante la aprobación del Estudio para la Estrati-
ficación de Productores, que se someta a su consideración por
el Comité Técnico del Fideicomiso Estatal de Distribución de
Fondos.
También existen situaciones similares con respecto a esta
problemática en la Fracción II. Del Gobierno del Estado (incisos
e, g, y h); Fracción III. Los Distritos de Desarrollo Rural (incisos
b, y f); Fracción IV. Del Comité Técnico del Fideicomiso Esta-
tal de Distribución de Fondos (incisos a, c); Fracción XII. De las
Fundaciones Produce, A.C. (inciso b).
La potencial aplicación ordenada —con base en criterios de priori-

zación acorde a la realidad de cada entidad federativa— de los re-
cursos estatales y federales, podría permitir promover el incremento
de la rentabilidad del sector agropecuario. Esta vertiente de trabajo
puede fortalecer todo el entramado institucional mediante el cual se
atiende al sector agropecuario (entidades estatales y federales, DDR,
CADER u otros con carácter similar, municipios, organizaciones regio-
nales de productores, etcétera), debido a que el éxito de las políti-
cas agropecuarias nacionales para impulsar el desarrollo sustentable
ESTUDIOS AGRARIOS
185
ANÁLISIS
del medio rural, depende fundamentalmente de los niveles especia-

lizados del conocimiento y análisis —de los entes productivos, sus
relaciones y entorno— que constituyen las bases de planeación gu-
bernamental.
Los programas de la Alianza para el Campo (principal eje de
política agropecuaria nacional) también obligan la realización de este
tipo de estudios, no obstante, salvo en los estados de Veracruz y en
Puebla, en las demás entidades federativas no ha habido el interés
por este tipo de instrumentos que permiten focalizar y potenciar los
beneficios de este tipo de estudios.
En consecuencia, ha recobrado especial interés el disponer de
un marco metodológico de aplicación regional que permita concep-
tuar, por un lado, las condiciones que prevalecen en el entorno bajo
el cual los entes productivos agropecuarios desarrollan sus activida-
des (regionalización de la actividad agropecuaria) y la focalización o
especialización regional sobre actividades productivas específicas
(niveles de locación y especialización productiva), y por otro lado, la
estructura regional derivada de las características y capacidades de
los entes productivos (estratificación de productores).
Esta necesidad motivó a los autores a desarrollar una propues-
ta metodológica que ha sido aplicada en los estados de Puebla
(2002) y Veracruz (2003) —a manera de diagnóstico—, y cuyos re-
sultados permitirán establecer políticas de trato diferenciado tanto a
productores como a regiones. Esta propuesta metodológica de clasi-
ficación regional de la actividad agropecuaria y de los productores
agropecuarios, tiene como objetivo general construir una herramien-
ta de planeación de la atención pública al sector agropecuario, pro-
piciando la orientación de los apoyos en función del nivel de
desarrollo de la actividad productiva por región y del estrato de pro-
ductores. Los objetivos específicos son: identificar los diferentes tipos
de la actividad agropecuaria del Estado y estratos de las unidades
productivas rurales, así como proponer la instrumentación de trato di-
ferenciado a las regiones y a los productores.
186
Esta propuesta se expone de la siguiente manera: un aparta-

do que agrupa la propuesta metodológica, con una descripción de las
instrumentos desarrollados; posteriormente, ejemplos de un estudio
de caso (Veracruz), y finalmente, una propuesta de política agrope-
cuaria territorialmente diferenciada en el sector agropecuario.
Propuesta metodológica
Fundamentar que en la aplicación de la política agropecuaria, esta
actividad es el resultado de la interacción de los eventos económicos
y sociales, y que estos poseen una adaptación a su entorno, impli-
ca reconocer que no sólo es importante definir los sistemas de pro-
ducción, sino concebir a estos como formas de regionalización
susceptibles de utilizarse como referencias para planificar, para con-
siderarlas como aplicación del concepto de desarrollo sostenible. En
términos conceptuales, el fundamento teórico se refiere a la bús-
queda de elementos que evidencien el potencial endógeno de las
regiones de la actividad agropecuaria. Por ello, los elementos instru-
mentales básicos íntimamente relacionados son tres: 1) tipología de
la actividad agropecuaria (nivel de desarrollo); 2) análisis regionales
(cocientes locacionales e índices de especialización), y 3) estratos de
productores (tipos de productores, bajos ingresos, transicionales,
desarrollados).
La hipótesis de la metodología propuesta es: “La identificación
de los tipos de actividad agropecuaria y de productores, como reflejo
espacial de la combinación de factores económicos y sociales, per-
mite esquematizar diversos escenarios sobre los cuales es posible
formular políticas agrícolas de trato diferenciado”.
Es importante hacer notar que este análisis regional posee
mayor utilidad en tanto se “georeferencie” la información, para lo cual
es posible utilizar un sistema de información geográfico, traduciéndo-
se los resultados a instrumentos cartográficos a niveles de Distrito de
Desarrollo Rural, Centro de Apoyo al Desarrollo Rural y Municipio,
entre otros niveles de agregación. De esta forma, la metodología de
ESTUDIOS AGRARIOS
187
ANÁLISIS
investigación está encaminada a lograr el cumplimiento de los obje-

tivos, tal como se nota en el siguiente diagrama metodológico.
Diagrama metodológico de la investigación
CRITERIOS FACTORES
Análisis regional:
Cocientes
cocientes
Especialización locacionales
productiva Indices
índices de
de
especialización
Sistema de Tecnología e
producción infraestructura
de la Tipología de
actividad ANÁLISIS
agropecuaria FACTORIAL la actividad
Articulación al
agropecuaria
mercado
Estratificación
de productores
Servicios yy
Servicios
apoyos
apoyos
institucionales
institucionales
Entorno social
y económico
ELEMENTOS INSTRUMENTALES
ELEMENTOS TEÓRICOS
INFORMACIÓN ESTADÍSTICA
AÑO AGRÍCOLA 2002
CENSO AGROPECUARIO
Fuente: Elaboración propia.
Clasificación de la actividad agropecuaria

Los principios y métodos para la construcción de tipologías
agropecuarias y de productores —que son fenómenos íntimamente
ligados— ha sido un tema ampliamente debatido, divergiendo entre
sí los diferentes postulados debido, en gran medida, al objetivo que
buscan y a la perspectiva de que parten. La aplicación de la teoría
de sistemas a la agricultura —y por tanto la construcción de tipolo-
188
gías agrícolas— se realiza tomando en cuenta los lineamientos ge-

nerales establecidos por la Unión Geográfica Internacional (UGI) en
1980, misma que considera características internas y externas al
proceso de producción agrícola. La operatividad y aplicación de di-
chos lineamientos es justamente donde se presentan las divergencias
(Orozco, 1995). De los trabajos pioneros a nivel mundial se encuen-
tran los de Kostrowicki (1964) y (1970) sobre una tipología de la
agricultura polaca.
En México, Toledo (1997) afirma que entre los trabajos que han
intentado tipologizar y clasificar a la agricultura: “destaca la realiza-
da por la CEPAL con base en los Censos Agropecuarios y Ejidales de
1971, y con la dirección de A. Shejtman (CEPAL, 1982); las elabora-
das para el CECODES sobre los productores de maíz en 1980 (Mon-
tañez y Warman, 1985) y de café en 1976-1977 (Nolasco, 1985), y
la encuesta nacional de productores del sector social (ejidos y comu-
nidades indígenas) llevada a cabo por la SARH y la CEPAL (De Janvry,
et al., 1994 y 1996; SARH-CEPAL, 1992). A los anteriores esfuerzos se
deben agregar los intentos por lograr una clasificación de los siste-
mas de producción, en especial los agrícolas (por ejemplo Guerrero-
González, 1980)”.
Es importante mencionar los esfuerzos de caracterización de los
ejidos con información derivada del Programa de Certificación de De-
rechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE). El primero de
ellos, elaborado por Salazar (1997), define el ejido tipo PROCEDE en
los Distritos de Desarrollo Rural (DDR), estudia principalmente la dis-
tribución de superficie entre los ejidos y los ejidatarios considerando
los diferentes destinos de la tierra (superficie parcelada, de uso co-
mún y solares urbanos), además se describe la edad y el sexo de
los sujetos agrarios y se identifican los DDR en donde los ejidatarios,
posesionarios y avecindados tienen mayor presencia, promediándose
por ejido en cada Distrito y comparándose con el ejido tipo a nivel
nacional. El otro trabajo realizado por Ibarra y Morales (1997) iden-
tifica características productivas y tecnológicas en ejidos certificados,
ESTUDIOS AGRARIOS
189
ANÁLISIS
agrupándolos según las características agrarias de los ejidos certifi-

cados por PROCEDE según producto predominante de los ejidos de
cada distrito, además se analizan en relación con el entorno y con
otros indicadores agregados por DDR, que permiten relacionar varia-
bles puramente agrarias con información acerca de la producción
agropecuaria que realizan los ejidatarios, así como con información
de aspectos económicos y sociales importantes del entorno regional
en que se ubican los ejidos.
Como señala Ovando (1998), la formulación de tipologías agrí-
colas por lo regular ha sido materia de la geografía agrícola, toda vez
que se considera como fundamental la variable espacio; esto es, se
concretan en referenciar geográficamente la diversidad y/o la
homogeneidad de la agricultura.
Otra gran perspectiva de análisis es la que pone énfasis en los
sistemas de producción, que parte de la tesis general de que las
diferencias de éstos son producto del avance desigual del desarro-
llo tecnológico, el cual a su vez se manifiesta en disparidades eco-
nómico-productivas y sociales entre los productores.
Otros trabajos que han clasificado y tipologizado la agricultura
en México, y que fueron realizados a niveles más desagregados con
información censal y con diversos paradigmas teóricos, son los rea-
lizados por Appendini (1983), CEPAL (1982), González (1990) y Toledo
(1997). Parte de los resultados de estos estudios fueron tomados
como base en el documento de Ovando (1998) con su tesis de
maestría Tipificación de la agricultura en México: como parte de la
referencia territorial de una política sectorial diferenciada, para la
definición de los criterios e indicadores para la realización del estu-
dio, incluyéndoseles factores adicionales que permitieran diferenciar
el potencial de desarrollo de la actividad agropecuaria; conjuntando
así la experiencia de estos trabajos con una perspectiva de desarro-
llo local.
El modelo conceptual construido aborda los sistemas de pro-
ducción como un “todo integrado”, distinguiendo dos grandes compo-
190
nentes: por un lado la actividad productiva y, por el otro, la organi-

zación de la unidad económica de los productores para llevar a cabo
las actividades productivas. En consecuencia: las modalidades que
adopta la actividad productiva como las modalidades de la organiza-
ción productiva se condicionan mutuamente y son la base para el
establecimiento de tipologías que clasifiquen y caractericen ambas
modalidades.
Elementos de la tipología de la actividad agropecuaria

La tipología de la actividad agropecuaria identifica las diferencias
regionales de las unidades productivas, las cuales son representadas
y agrupadas como resultado de la interacción de varios criterios,
como se muestra a continuación.
Elementos de la tipología de la actividad agropecuaria
CRITERIOS FACTORES
Especialización
productiva
Sistema de Tecnología e
producción de infraestructura
la actividad ANÁLISIS Tipología de la
agropecuaria FACTORIAL actividad
Articulación al agropecuaria
mercado
Servicios y apoyos
institucionales
Entorno social y
económico
ESTUDIOS AGRARIOS
191
ANÁLISIS
Dichos criterios de estudio para la construcción de la tipología

y posteriormente de la estratificación de productores, se agrupan de
la siguiente manera:
Identificación de las actividades productivas preponderantes

Por especialización: se entenderá, las formas de apropiación del te-
rritorio en que se manifiesta la actividad agrícola. Para determinar
qué tan especializadas se encuentran las actividades, habrá que
identificar la proporción de las unidades de producción con activida-
des agrícolas, la superficie ocupada, la superficie destinada a cada
uso en el año agrícola. Esto brinda un marco para contextualizar la
actividad agropecuaria a nivel municipal.
Variables del criterio de especialización

Variable Denominación
V1 Proporción de las unidades de producción con actividad agropecuaria o forestal
V2 Proporción de la superficie de labor con riego
V3 Proporción de la superficie de labor con temporal
V4 Proporción de la superficie de labor con riego y temporal
5 Proporción de la superficie de labor sembrada con cultivos anuales o perennes
V6 Proporción de la superficie de labor sembrada con cultivos anuales en PV
V7 Proporción de la superficie de labor sembrada con cultivos perennes
Nivel tecnológico de las actividades agropecuarias

La tecnología: es la utilización de insumos en el proceso de produc-
ción agrícola que no necesariamente son identificados como moder-
nización tecnológica. Por lo que trata de diferenciar el grado de
adopción tecnológica o de tecnología adquirida, para lo cual se iden-
tifican variables que permitan mostrar el grado de adopción o no-
adopción de prácticas agrícolas concebidas como tecnología. Las
variables se establecen en dos grupos: 1) Insumos, como el uso de
semilla mejorada, fertilizantes, pesticidas, entre otros, y 2) Fuente de
energía y equipos e infraestructura, tractor, animales de trabajo e ins-
talaciones.
192
Variables del criterio de tecnología

V8 Proporción de las unidades de producción con superficie de labor que usan
semilla mejorada
V9 Proporción de las unidades de producción con superficie de labor que
emplean fertilizantes químicos
emplean fertilizantes químicos
emplean pesticidas
V12 Proporción de las unidades de producción con superficie de labor que no
emplean estas tecnología
sólo tractor
sólo animales de trabajo
V15 Proporción de las unidades de producción con superficie de labor que no
emplean este tipo de fuerza de trabajo
equipo e instalaciones
Grado de articulación al mercado

La articulación de la agricultura al mercado: se refiere a analizar la
interacción de las actividades agrícolas productivas con el mercado,
esto es, a dónde se destina la producción. En este caso, la relación
se analiza enfocando el destino de la producción, ya sea a)
Autoconsumo, b) Local y nacional, o c) Local, nacional e internacional.
Variables del criterio de articulación al mercado

V17 Proporción de las unidades de producción con superficie agrícola cuyo destino
de la producción sea autoconsumo
de la producción sea local o nacional
de la producción sea Local, nacional y exportación
ESTUDIOS AGRARIOS
193
ANÁLISIS
Apoyos y servicios institucionales

Marco institucional: se refiere a una serie de apoyos o de prácticas
generalizadas que integran relaciones específicas entre la unidad de
producción y su entorno. Este grupo de variables intenta especificar
algunas variables que poseen más implicaciones que la posible dife-
renciación productiva, rescata algunas especificidades regionales que
podrían favorecer el fortalecimiento del desarrollo local. Por lo cual se
seleccionan variables que identificarán: 1) Apoyos, para este caso
crédito y seguro; 2) Relación laboral, mano de obra no remunerada
y remunerada; 3) Formas de organización de la unidad de produc-
ción, esto es, si se trabaja de manera individual, en grupo y si es-
tán afiliadas a organizaciones.
Variables del criterio de marco institucional

V20 Proporción de las unidades de producción con actividad agropecuaria
o forestal que utilizaron crédito
o forestal que utilizaron seguro
o forestal que utilizaron seguro
V23 Proporción de la mano de obra no remunerada de las unidades
de producción que trabajan de manera individual y de grupo
V24 Proporción de la mano de obra remunerada de las unidades de producción
que trabajan de manera individual y de grupo
o forestal que trabajan en grupo
Características socioeconómicas
de las unidades de producción
Este criterio se refiere a las condiciones sociales y económicas en
las cuales se realizan las actividades productivas, como posible efec-
to de la apropiación de éstas. Este grupo de variables rescata aspec-
tos que podrían favorecer el fortalecimiento del desarrollo local. Por
194
lo cual se seleccionan variables que identificarán: 1) Ingresos; 2)

Aspectos culturales, 3) Educación, entre otros.
Variables del criterio de características socioeconómicas

V26 Proporción del valor de la producción agrícola
V27 Proporción del valor de la producción ganadera
V28 Proporción del valor de la producción maderable
V29 Proporción del valor de la producción agrícola
V30 Proporción de la población indígena
V31 Proporción de la población económicamente activa en actividades agropecuarias
V32 Proporción de la población mayor de 15 años alfabeta
Los criterios descritos permiten obtener los factores que diferencian

la actividad agropecuaria, pero sólo mediante la técnica estadística
denominada Análisis factorial.1
1
Esta técnica (ADF) realiza cuatro funciones (Hair et al., 1992:225-6):
1) Identificar un grupo de variables que son latentes (no fácilmente observadas) dentro de un gran gru-
po de variables: R análisis de factores;
2) Construir un método para combinar o condensar gran número de observaciones distintivamente de
grupos diferentes dentro de una gran población: Q análisis de factores;
3) Identificar variables apropiadas para una subsecuente regresión, correlación o análisis de discriminante
de un grupo más grande de variables, y
4) Crear un nuevo y menor grupo de variables para reemplazar parcial o completamente el grupo origi-
nal de variables para su inclusión en una regresión subsecuente, correlación o análisis de discriminantes.
La idea básica del AdF es que las covarianzas o correlaciones entre un grupo de variables observa-
das pueden ser “explicadas” en términos de un pequeño número de variables latentes no observables.
Esto significa que la correlación entre cada par de variables observadas resulta de su asociación mutua
con las variables latentes. De tal forma, se evalúa si las interrelaciones entre variables se explican en tér-
minos de un número pequeño de variables subyacentes no observables o factores. Estos factores son va-
riables no correlacionadas que en algún sentido impulsan o controlan los valores de las variables que se
están midiendo. Al igual que en PCA, el AdF crea un nuevo conjunto de variables correlacionadas e in-
tenta explicar las correlaciones entre las variables originales, por lo tanto, el análisis factorial se utiliza para
descubrir la estructura latente (dimensiones) de un grupo de variables.
Para reducir el número original de variables explicatorias (k) a un número menor (m) de factores in-
dependientes en términos de los cuales pueden ser explicadas todas las variables en el conjunto, los prin-
cipios matemáticos usados por el AdF son los siguientes: 1) Las variables más altamente correlacionadas
entre sí son combinadas dentro de un mismo factor; 2) Las variables asignadas a un factor son aquellas
más independientes de las asignadas en otro factor; 3) Los factores son derivados de manera que
maximicen el porcentaje de la varianza total atribuida sucesivamente a cada factor, y 4) Los factores son
independientes, es decir, no están correlacionados entre sí.
Se obtiene una serie de indicadores mismos que se analizan en lo individual y en conjunto para de-
finir la tipología agrícola, la cual se construye en función de rangos de valores de los factores como cri-
terios clasificatorios. A partir de la combinación de los valores de los factores en la unidad básica de
análisis es que se definen los tipos posibles de clasificación de la actividad agropecuaria, en tanto cum-
plan con una combinación dada de valores de los factores, sean coherentes estadísticamente y tengan
ESTUDIOS AGRARIOS
195
ANÁLISIS
Importancia de las cadenas productivas

(medidas regionales y sectoriales)
El análisis regional de la actividad agropecuaria parte de la determi-
nación de la unidad básica de análisis —el municipio—, la cual per-
mite conformar las unidades regionales que tradicionalmente son
utilizadas dentro de la planeación gubernamental de políticas
agropecuarias, tal es el caso de los Centros de Apoyo al Desarrollo
Rural (CADER) y los Distritos de Desarrollo Rural (DDR) utilizados por
la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Ali-
mentación (SAGARPA). La unidad básica de análisis al nivel municipal
posibilita su integración en otras categorías de regionalización geo-
gráfica que pueden ser de interés para los investigadores.
Este análisis considera los datos históricos de la producción
agropecuaria municipal, con los cuales se determinan indicadores de
cociente locacional y coeficiente de especialización.
El cociente locacional
En términos prácticos, el cociente locacional permite responder a la
pregunta: ¿cuáles son las actividades más importantes del sector
agropecuario en una región (subsector o cultivo/especie)? Metodológi-
camente, el cociente locacional se puede identificar como sigue:
Qlij = (Eij/Ei.)/ (E.j/E..)

es el cociente locacional de un sector i para una región j.
El cociente locacional compara la participación porcentual de una

región y un sector particular con una participación porcentual de una
misma región, valores mayores a 1 indican que esta región es rela-
un sentido funcional con la realidad que intentan representar. Una vez obtenidas las puntuaciones de los
factores se establecen rangos de valores por factor, de acuerdo como lo establece Haddad (1989) por
medio del método de factores redondeados. A cada factor se le identifica con cierta agrupación de carac-
terísticas que especifican una forma de apropiación determinada de la actividad agrícola, la combinación
de la intensidad o lo extensivo de cada uno de ellos en los municipios permite configurar tipos predomi-
nantes de la actividad agropecuaria. De manera consistente con los tipos predominantes de agricultura,
se extrapola la descripción a los estratos de productores, acorde a las condiciones de cada entidad.
196
tivamente más importante, en términos del sector y la región anali-

zada. La utilidad de este análisis es instrumentar políticas de diver-
sificación regional que corrijan los padrones de localización
prevalecientes, ya que permite identificar un grupo de dispersión re-
lativa de actividades económicas y seleccionar aquellas que,
presumiblemente, tendieran a reducir la tendencia de la concentra-
ción espacial.
El coeficiente de especialización
El coeficiente de especialización permite responder a la pregunta:
¿qué tan especializada está la región (subsector o cultivo/especie)?
El coeficiente de especialización de una región j se define como:
CEj=∑j ((Iiej-ie.I))/2
El coeficiente de especialización compara una estructura productiva

de una región j con una estructura productiva de un nivel superior.
El valor del coeficiente será igual a 0 cuando una región tenga una
composición sectorial idéntica a una de un nivel regional superior. Si
el valor del coeficiente es igual a 1, la región j está con un elevado
grado de especialización en actividades ligadas a un determinado
sector, o posee una estructura productiva totalmente diversa a la
estructura de un nivel superior.
Para realizar el análisis de las regiones agropecuarias, es pre-
ciso insistir en que existe una aportación del valor de cada subsector,
y que ese posee pesos específicos que es necesario revisar en una
primera aproximación. De los resultados obtenidos es posible anali-
zar el comportamiento de las actividades entre regiones, para deter-
minar patrones de concentración o dispersión espacial de una
determinada actividad sectorial, pudiendo ser entre un periodo o
más de análisis. De la misma forma, y tomando en consideración el
mayor nivel de desagregación de la información utilizada, es posible,
dentro de cada sector agropecuario y en cada región de análisis,
ESTUDIOS AGRARIOS
197
ANÁLISIS
determinar la importancia relativa y nivel de especialización de una

actividad específica.
Modelo de estratificación de productores

agropecuarios
En relación con la tipología de productores, se han elaborado diver-
sos trabajos entre los que destacan los siguientes: la Secretaría de
la Reforma Agraria (SRA) y la CEPAL, con datos de encuestas aplica-
das en 1990 en ejidos y comunidades del país, elaboraron una
tipología de productores agrícolas en la que se distinguen cuatro gru-
pos de productores: comerciales, diversificados, de autoconsumo hu-
mano y productivo. Víctor M. Toledo (1995) realiza una tipología
económico-ecológica de los productores rurales, que parte de la con-
vicción de que existen dos modos radicalmente diferentes de apro-
piación de la naturaleza y de racionalidad productiva-ecológica, el
modo agrario o campesino y el modo agroindustrial. El tránsito de un
sistema a otro adquiere distintas intensidades, de lo campesino ha-
cia lo agroindustrial, lo que fundamenta la definición de estratos de
productores según el grado de “modernización rural” alcanzado, y el
realizado por Alejandro Schejtman para la Comisión Económica para
América Latina (CEPAL), en colaboración de la Secretaría de Agricul-
tura y Recursos Hidráulicos (SARH), con datos del V Censo Agrícola
Ganadero y Ejidal de 1970, que formula una tipología de producto-
res del agro mexicano en la que se distinguen tres grandes sectores:
el campesino, el de unidades de transicionales y el de empresas
agrícolas. De hecho, esta última es la más difundida, misma que se
retoma con modificaciones necesarias para que sea utilizada garan-
tizando la congruencia con los mandatos de Ley actuales (LDRS y
Reglas de Operación de Alianza Contigo).
En México, de 1995 a la fecha, se ha venido desarrollando un
proceso de definición de política diferenciada en diversos sectores de
la economía nacional, principalmente en cuanto a desarrollo social se
refiere. La variable predominante ha sido el aspecto de la diferencia-
198
ción del territorio nacional, no obstante, con relación a la unidad pro-

ductiva se han realizado algunos intentos genéricos, que en la prác-
tica no han logrado concretar una atención diferenciada a los
productores del sector, que permita incluir sus especificidades regio-
nales, resultando en enunciados generales para todo el país.
Si bien la caracterización municipal de la actividad agropecuaria
permite establecer líneas estratégicas de atención a las diferentes
regiones a partir de sus actividades agropecuarias preponderantes,
su grado de eficiencia y distribución geográfica, hacia el interior de
cada una de estas regiones y municipios coexisten también distintos
tipos de productores diferenciados por su especialización, tecnología,
articulación al mercado, marco institucional, etc., en el cual desarro-
llan sus actividades y, obviamente, sus características socioeconó-
micas. Esta diversidad de productores que conforman la estructura
productiva agropecuaria regional, es puesta de manifiesto como parte
fundamental de las estrategias nacionales para fortalecer e impulsar
el desarrollo agropecuario nacional, mediante su inclusión en la Ley
de Desarrollo Rural Sustentable.
En esta propuesta metodológica se hace evidente la existencia
de diferentes tipos de productores y su distribución espacial, a par-
tir del nivel de ingresos que obtienen en sus unidades de producción.
El procedimiento de diferenciación de productores se fundamenta en
las características propias de cada unidad de producción, de los pro-
ductores y de los niveles de aprovechamiento de las variables que
conforman el entorno en el cual trabajan, y que en este último caso
constituyen la tipología agropecuaria regional. En primera instancia,
esta diferenciación es cuantificable mediante el potencial ingreso
obtenido por los productores en sus unidades de producción derivado
de su actividad agropecuaria, y es complementada con las necesida-
des de gasto promedio realizadas por los productores, para poder
evidenciar, por una parte, la atención de sus necesidades básicas en
el núcleo familiar, y por otra, sus posibilidades de generación de va-
lor, que les permite llevar a cabo la reinversión de recursos financie-
ESTUDIOS AGRARIOS
199
ANÁLISIS
ros en sus unidades de producción para su recuperación, manteni-

miento o ampliación. Bajo esta perspectiva, se establecen parámetros
de diferenciación para los diferentes tipos de productores, lo que
resulta en una estructura productiva regional; diferenciación que pue-
de permitir llevar a cabo una planeación estratégica orientada a la
atención de los diferentes estratos adecuada a la conformación del
sector productivo regional y estatal.
El objetivo general es establecer las bases de planeación y
programación de la inversión pública en el sector agropecuario con
carácter regional, en función de los diferentes estratos de producto-
res que conforman la estructura productiva agropecuaria nacional,
estatal y regional. Los objetivos específicos son establecer paráme-
tros de diferenciación e identificación de los diferentes estratos de
productores agropecuarios y su distribución geográfica.
Estratos de productores
El modelo de estratificación de productores aquí presentado (elabo-
rado por Schejtman, modificado por Córdova-Ovando) posibilita la
clasificación de los productores conforme a las necesidades de es-
tudio que requiera el investigador, esto es, los parámetros de diferen-
ciación definidos pueden ser ajustados dependiendo de las
necesidades de investigación.
En forma práctica y atendiendo a las necesidades que motiva-
ron el diseño de este modelo, para su aplicación se consideró la
escala de clasificación señalada en las Reglas de Operación de
Alianza Contigo, en las cuales se reconocen:
A. Productores de bajos ingresos, en zonas marginadas.
B. Productores de bajos ingresos, en zonas no marginadas.
En ambos casos, se emplea la categoría de “Productores de Bajos

Ingresos”, esto permite tener una equivalencia total del modelo con
lo que establece la Ley. El asunto en este sentido es que los valo-
res de diferenciación son utilizados como límites superiores en la
definición de Ley.
200
Categoría general Productores de bajos ingresos

Categoría LDRS Agricultura Ganadería Valor monetario (límite superior)
Productores de • Hasta 20 hectáreas • Hasta 20 cabezas Canasta rural más
bajos ingresos de temporal de ganado mayor 25 jornales/mes/año
• Hasta 10 hectáreas • Hasta 100 cabezas
de riego de ganado menor
• Hasta 25 colmenas
C. Productores de bajos ingresos, en transición
Categoría general Productores de bajos ingresos, en transición

Productores de • Hasta 40 hectáreas • Hasta 70 cabezas de Canasta rural más
bajos ingresos, de temporal ganado mayor o 350 500 jornales/año
en transición • Hasta 20 hectáreas cabezas de ganado menor
de riego (regiones tropicales)
• Hasta 50 cabezas de
ganado mayor o 250
cabezas de ganado menor
(resto del país)
• Hasta 25 colmenas
D. Resto de productores
Categoría general otros productores

Otros productores • Más de 40 hectáreas • Mas de 70 cabezas Canasta rural con más
de temporal de ganado mayor de 500 jornales/año
• Más de 20 hectáreas (regiones tropicales)
de riego • Más de 50 cabezas
de ganado mayor
(resto del país)
• Más de 350 cabezas
de ganado menor
(regiones tropicales)
• Más de 250 cabezas
de ganado menor
(resto del país)
• Más de 25 colmenas
ESTUDIOS AGRARIOS
201
ANÁLISIS
Unidad básica de análisis

El concepto fundamental del modelo es la unidad de producción
(INEGI, 1991), definida como:
[…] conjunto formado por: los predios, terrenos o parcelas con

o sin actividad agrícola, ganadera o forestal que se encuentren
en un mismo municipio; los animales criados por su carne, le-
che, huevo, piel, miel o para trabajo que se posean, indepen-
dientemente de su ubicación, así como los elementos de
producción disponibles para estas actividades, siempre que [...]
todo esto se haya manejado bajo una misma administración...
Esta unidad de producción se constituye en el modelo como la uni-

dad básica de análisis, sobre la cual es posible determinar los ingre-
sos esperados por los productores como resultado de su actividad
agropecuaria. Por otro lado, los resultados del INEGI en la Encuesta
Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002 permiten cuan-
tificar las necesidades de gasto que realizan los hogares del medio
rural a nivel de DDR, a partir de la conceptualización utilizada de
hogar: “Conjunto de personas unidas o no por lazos de parentesco
que residieron habitualmente en la misma vivienda y se sostuvieron
de un gasto común para comer, una persona que vivía sola o que no
compartió gastos con otra (s) aunque viviera en la misma vivienda,
también constituyó un hogar”. Sobre esta información se determina
la canasta básica rural, la cual se constituye de los gastos moneta-
rios realizados por los hogares rurales.
Modelo teórico
Es de esperarse que en la realidad, las unidades de producción sean
destinadas a una o más actividades agropecuarias por los producto-
res, de acuerdo con las expectativas de éxito que esperan obtener
de cada una de ellas y que están influenciadas por el entorno en el
cual se encuentran inmersas. De tal forma, la UPR como fuente de
202
ingresos representa el punto de partida para establecer un modelo de

diferenciación que considere la capacidad del productor para cubrir
sus necesidades; en consecuencia, al tomar en consideración los
valores monetarios que representan el límite superior de cada estrato
de productores (ver cuadro de p. 42) es posible definir el siguiente
modelo de diferenciación:
E = f (I , Cb, e )
Donde:
E: Estrato de productores
I:Ingreso esperado de la actividad agropecuaria
Cb+e: Límite superior del estrato de productores (Canasta
básica rural + equivalencia de jornales)
En este modelo, la aplicación de los límites superiores determina la

correspondencia del estrato respecto al ingreso derivado de la acti-
vidad agropecuaria de las UPR con valores menores o iguales a 1.
Estudio de caso: Veracruz

Tipología de la actividad agropecuaria
Se efectuaron las corridas estadísticas correspondientes al método
de análisis de factores, buscándose las mejores combinaciones po-
sibles de variables para la definición de factores.
En el proceso se establecieron las variables que mejor explican
grupos homogéneos y que se pueden constituir como aproximación
a la determinación de los diferentes tipos de actividad agropecuaria.
Los factores obtenidos explican 42.14% de la varianza total de
las variables. El primer factor explica 18.8% de la varianza; el segun-
do 14.95%, y el tercero 8.3%. Un buen estimador estadístico toda
vez de la diversidad de la actividad agropecuaria.
Conforme a los indicadores obtenidos, para los efectos y obje-
tivos de identificación y caracterización del presente trabajo, se han
designado de la siguiente manera a los tres factores identificados:
ESTUDIOS AGRARIOS
203
ANÁLISIS
• El Factor 1 se denomina Actividad agropecuaria en rezago.

• El Factor 2 se denomina Actividad agropecuaria en transición.
• El Factor 3 se denomina Actividad agropecuaria en desarrollo.
Debido a que los factores y sus grados de intensidad implican

predominancia o ausencia de características específicas, y que el
plantear una herramienta de políticas diferenciadas requiere que los
grupos de interés sean los más significativos y homogéneos, en tanto
que se requiere cierto control como gobierno para la asignación de
recursos, instrumentación y evaluación de políticas, con esa finalidad
se reagrupan los tipos de agricultura tomando en consideración la
tipología obtenida originalmente. Los términos utilizados llevan como
propósito señalar que hay posibilidad de desarrollo de la agricultura
en tanto se transformen y adecuen ciertas condiciones que permiti-
rían fortalecer o transformar las especificidades de la estructura pro-
ductiva regional.
204
Criterios y factores para la definición de variables que tipifican

la actividad agropecuaria
Agricultura en Agricultura en Agricultura

rezago transición en desarrollo
Numerador Denominador Variable Factor 1 Factor 2 F actor 3
CRITERIO ESPECIALIZACIÓN
Superficie (ha) de unidades de
Superficie total (ha) de unidades
producción rural con actividad
de producción rurales del año V1
agropecuaria o forestal (ha) del año
1991
1991
Superficie sembrada con riego (ha) del Superficie total Sembrada (ha)
V2
año 2001 año 2001
Superficie sembrada en temporal (ha) Superficie total Sembrada (ha)
V3
del año 2001 año 2001
Superficie total (ha) de unidades
Superficie de labor con di sponibilidad
de producción rurales del año V4
de riego y temporal (HA) del año 1991
1991
Superficie de labor agrícola sembrada Superficie total (ha) de unidades
con cultivos anuales o perennes (ha) de producción rurales del año V5
del año 1991 1991
Superficie Sembra da ciclo Primavera- Superficie total Sembrada (ha)
V6
Verano (ha) año 2001 año 2001
Superficie física sembrada número de Superficie física sembrada (ha)
V7
UPR cultivos perennes del año 1991 total del año 1991
CRITERIO TECNOLOGÍA
Superficie sembrada con semilla Superficie total sembrada (ha)
V8
Mejorada (ha) año 2001 año 2001
Número total de unidades de
Número de unidades de
producción rural que usan tractor del V13
producción rural del año 1991
año 1991
Unidades de producción rural con
superficie de labor que usan sólo V14
producción rural del año 1991
animales
CRITERIO ARTICULACIÓN AL MERCADO
Producción agrícola para sólo Producción total agrícola
V17
autoconsumo toneladas año 2001 toneladas año 2001
Producción agrícola local, estatal y Producción total agrícola
V18
nacional toneladas año 2001 toneladas año 2001
CR ITERIO MARCO INSTITUCIONAL
Unidad de producción con actividad
agropecuaria y forestal que obtuvieron V21
seguro del año 1991 producción rural del año 1991
Unidades de producción con actividad Unidades de producción con
agropecuaria o forestal que trabajan actividad agropecuaria o forestal V24
en grupo que trabajan en grupo
UPR Afiliadas a organizaciones de UPR total afiliadas a
productores para obtener crédito del organizaciones de productores V25
año 1991 del año 1991
CRITERIO SOCIOECONÓMICO
Valor total de la producción
Valor total de la produc ción agrícola V26
agropecuaria
Valor total de la producción Valor de la producción
V27
agropecuaria agropecuaria
Pobla ción Económi camente Activa Total de la población del año
V29
2000 2000
T otal de la población de 5 año s y más
Total de la población del año
hablante de lengua indígena del año V31
2000
2000
Población de 15 años analfabeta Población de 15 años y más V32
alfabeta
ESTUDIOS AGRARIOS
205
ANÁLISIS
Los tipos de actividad agropecuaria

De los 27 tipos de agricultura posibles resultado de la combinación
directa de los intervalos definidos para cada factor, esto es, con los
valores de las combinaciones por municipio, se identificaron 19 tipos
de agricultura.
Tipología de la actividad agropecuaria

Clave de tipos No. de
de agricultura municipios Porcentaje Descripción
A1B1C3 1 0.48% Agricultura intensiva en rezago e intensiva en transición
A1B2C1 4 1.90% Agricultura intensiva en rezago, intensiva media en transición

e intensiva en desarrollo
e intensiva media en desarrollo
A1B3C1 1 0.48% Agricultura intensiva en rezago, extensiva en transición

y extensiva en desarrollo
A2B1C3 2 0.95% Agricultura intensiva media en rezago, intensiva
en transición y extensiva en desarrollo
A2B2C1 2 0.95% Agricultura intensiva media en rezago, intensiva media en transición,
A2B2C2 7 3.33% Agricultura intensiva media en rezago, intensiva media en transición e
intensiva media en desarrollo
A2B2C3 4 1.90% Agricultura intensiva media en rezago, intensiva media en transición y
extensiva en desarrollo
A2B3C1 2 0.95% Agricultura extensiva en rezago, extensiva en transición
A2B3C2 28 13.33% Agricultura intensiva media en rezago, extensiva en transición
A2B3C3 47 22.38% Agricultura intensiva media en rezago, extensiva en transición
A3B2C1 2 0.95% Agricultura extensiva en rezago, intensiva media en transición
Total 210 100.00%
206
Tipología de la actividad agropecuaria (mapa1)
Fuente: Elaboración propia sobre cartografía digital de INEGI.
ESTUDIOS AGRARIOS
207
ANÁLISIS
Debido a que los factores y sus grados de intensidad implican

predominancia o ausencia de estas características, y que el plantear
una herramienta de políticas diferenciadas requiere que los grupos de
interés sean pocos, en tanto que se necesitaría cierto control como
gobierno para la asignación de recursos, instrumentación y evalua-
ción de políticas, con esa finalidad se reagruparon los tipos de agri-
cultura tomando en consideración la tipología previamente descrita.
Los términos utilizados llevan como propósito señalar que hay posi-
bilidad de desarrollo de la agricultura en tanto se transformen y
adecuen ciertas condiciones que permitirían fortalecer o transformar
las especificidades de la estructura productiva regional.
Tipología de la actividad agropecuaria (mapa 2)
208
Tipología de la actividad agropecuaria como herramienta

de trato diferenciado
Clave de tipos de
No. de
actividad Porcentaje Descripción
municipios
agropecuaria
A2B2C1 2 0.95%
A2B3C1 2 0.95%
A3B2C1 2 0.95%
Agricultura con desarrollo parcial
A2B1C3 2 0.95%
A2B2C2 7 3.33%
A2B3C2 28 13.33%
subtotal 43 20.4%
A3B2C2 24 11.43%
A3B3C2 18 8.57%
A1B3C3 4 1.90%
A2B2C3 4 1.90%
Agricultura en transición al desarrollo
A2B3C3 47 22.38%
A3B2C3 6 2.86%
subtotal 103 49%
A1B1C3 1 0.48%
A1B2C1 4 1.90%
A1B2C2 5 2.38%
Agricultura donde predomina el rezago con transición
A1B2C3 3 1.43%
al desarrollo
A1B3C1 1 0.48%
A1B3C2 11 5.24%
A3B3C3 39 18.57%
subtotal 64 30.48%
Total 210 100.00%
Importancia de las cadenas productivas

(medidas regionales y sectoriales)
Medidas regionales
En este proceso se analiza el resultado de las medidas de natura-
leza sectorial que se ocupan de actividades entre regiones, buscando
identificar padrones de concentración o dispersión espacial de una
actividad sectorial, entre un periodo o entre dos o más. Para este
estudio se utiliza la información con un corte trasversal en el tiempo.
ESTUDIOS AGRARIOS
209
ANÁLISIS
La aplicación de estas medidas locacionales permite analizar

los niveles de DDR, CADER y municipio, para efectos ilustrativos se
presentan a continuación los resultados a nivel municipal del estado
de Veracruz (2003).
Cociente locacional municipal de la agricultura

en el estado de Veracruz
210
Cociente locacional municipal de la ganadería en Cociente locacional municipal de la actividad

el estado de Veracruz forestal en el estado de Veracruz
Fuente: Elaboración propia sobre cartografía digital Fuente: Elaboración propia sobre cartografía digital
de INEGI. de INEGI.
Por otro lado, el grado de especialización de las economías regiona-

les obtenido indica que los DDR de Tuxpan, Martínez de la Torre y San
Andrés Tuxtla son los que poseen una estructura productiva más si-
milar a la de la entidad, siendo los que mayor diversidad poseen al
comparar los diferentes subsectores de la actividad agropecuaria. Los
DDR de Fortín, La Antigua y Coatepec son los que tienden a poseer
una estructura productiva diferente a la que posee el estado, tal vez
por la predominancia de la actividad agrícola, especializándose en ella.
ESTUDIOS AGRARIOS
211
ANÁLISIS
Coeficiente de Especialización por DDR del Coeficiente de Especialización por CADER del
estado de Veracruz estado de Veracruz
Fuente: Elaboración propia sobre cartografía digital Fuente: Elaboración propia sobre cartografía digital
de INEGI. de INEGI.
En otro nivel de agregación regional, los CADER que poseen una es-
tructura productiva más parecida a la de sus DDR son Misantla,
Perote, Fortín, Actopan, Cardel, Soledad de Doblado, Coatzacoalcos,
Minatitlán y Tantoyuca, de hecho son los que muestran más la diver-
sidad de la entidad. Los CADER de Uxpanapa, Vega de Alatorre, Cd.
Alemán y Pánuco son los que tienden a poseer una estructura pro-
ductiva diferente a la que posee el estado, tal vez por la predomi-
nancia de la actividad agrícola o ganadera, en la cual se han
especializado.
Medidas sectoriales
El proceso de análisis permite aplicar las medidas locacionales y de
especialización en cada actividad productiva y en diferentes niveles
de regionalización, a manera de ejemplo se presentan los resulta-
dos obtenidos en el DDR 001-Huayacocotla del estado de Veracruz
(2003).
El DDR 001-Huayacocotla está integrado por siete municipios,
con dos centros de Apoyo para el Desarrollo Rural. De acuerdo con
212
los resultados del cociente locacional, mostrada en el cuadro siguien-

te, de la actividad agrícola, los cultivos más importantes son frijol y
maíz, ya que son relevantes en el DDR en cinco y cuatro, respecti-
vamente, de siete municipios.
Cultivos más importantes según cociente

locacional-DDR Huayacocotla
No. de municipios 7
Cultivo Frecuencia absoluta Frecuencia en porcentaje
Frijol 5 71%
Maíz 4 57%
Caña de azúcar 3 43%
Arvejón 2 29%
Chile verde 2 29%
Café 1 14%
Cebada grano 1 14%
Haba 1 14%
Limón 1 14%
Maguey 1 14%
Manzana 1 14%
Naranja 1 14%
Nopal tunero 1 14%
Papa 1 14%
Papaya 1 14%
Sandia 1 14%
Trigo 1 14%
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por SAGARPA.
Por lo que corresponde a las actividades pecuarias, de acuerdo con

los resultados del cociente locacional, que se muestra a continuación,
las especies más importantes son equinos, aves (gallináceas) y col-
menas ya que son relevantes en el DDR en cinco de siete municipios.
ESTUDIOS AGRARIOS
213
ANÁLISIS
Especies pecuarias más importantes según cociente locacional-DDR

Huayacocotla
Especie No. de municipios 7
Frecuencia absoluta Frecuencia en porcentaje
Equino 5 71%
Aves gallináceas 5 71%
Colmenas 5 71%
Porcino 4 57%
Ovino 4 57%
Aves guajolotes 4 57%
Bovino doble propósito 3 43%
Caprino 2 29%
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por lSAGARPA.
De acuerdo con el coeficiente de especialización, los municipios del

DDR en lo general posen una estructura productiva similar al Distri-
to, lo interesante es que existen algunos que tienden a especializar-
se, siendo estos los municipios de Huayacocotla y Zontecomatlán.
Coeficiente de especialización por municipio–DDR Huayacocotla

CADER Municipio CEMpal/2
Huayacocotla Huayacocotla 0.107
Huayacocotla Ilamatlán 0.057
Huayacocotla Texcatepec 0.057
Huayacocotla Zacualpan 0.113
Huayacocotla Zontecomatlán 0.121
Ixhuatlán de Madero Ixhuatlán de Madero 0.036
Ixhuatlán de Madero Tlalchichilco 0.067
Fuente: Elaboración propia con base en información proporcionada por SAGARPA.
Por último, dado que es un distrito con vocación en términos produc-

tivos de forestal y pecuaria, el INIFAP recomienda que las superficies
de cultivos anuales deberán disminuirse y aumentar considerable-
mente la de café y palma camedor, ya que estos cultivos fortalecen
la agroforestería como una estrategia de aprovechamiento sustenta-
ble del ecosistema natural.
214
Estratificación de productores
Para la aplicación del modelo general, se determinaron los si-
guientes parámetros que definen los valores máximos de gasto de
cada uno de los estratos de productores por DDR, y que corres-
ponden a la Canasta Básica Rural y a las equivalencias de em-
pleo (Cb+e).
Parámetros de diferenciación de estratos de productores por DDR

(valores monetarios año base 2002)
Canasta básica rural ($) Valor promedio2 Límite superior
DDR Mensual Anual del jornal ($) PBI PT
Coatepec1 838.10 10,057.26 85.00 35,557.26 52,557.26
Fortín 1,071.97 12,863.64 90.00 39,863.64 57,863.64
Jáltipan1 1,098.10 13,177.17 80.00 37,177.17 53,177.17
Las Choapas 1,778.82 21,345.82 100.00 51,345.82 71,345.82
Martínez de la Torre 917.49 11,009.92 115.00 45,509.92 68,509.92
Pánuco1 1,027.63 12,331.59 75.00 34,831.59 49,831.59
San Andrés Tuxtla 858.94 10,307.29 85.00 35,807.29 52,807.29
Tuxpan 999.32 11,991.88 100.00 41,991.88 61,991.88
Veracruz 2,028.95 24,347.35 115.00 58,847.35 81,847.35
Huayacocotla1 1,027.63 12,331.59 115.00 46,831.59 69,831.59
La Antigua1 2,028.95 24,347.35 100.00 54,347.35 74,347.35
Cd. Alemán1 858.94 10,307.29 90.00 37,307.29 55,307.29
Fuente: INEGI. Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares 2002.
1
/Valores ajustados conforme al comportamiento estatal.
Modelo agrícola
El modelo de diferenciación de productores como resultado de las
actividades agrícolas a las cuales destinan su UPR, considera los
rendimientos promedios obtenidos por cultivo en cada DDR, el pre-
cio medio rural promedio al cual vendieron su producción y, en
consecuencia, la superficie requerida en cada cultivo para poder ob-
tener ingresos que determinan los estratos de productores. En la
aplicación del modelo es necesario considerar el hecho de que las
UPR pueden ser ocupadas en una o más actividades agropecuarias.
A manera de ejemplo, a continuación se presentan los valores del
ESTUDIOS AGRARIOS
215
ANÁLISIS
modelo obtenidos para el DDR-Huayacocotla en el estado de

Veracruz.2
Modelo agrícola de diferenciación DDR-Huayacocotla

Rendimiento Precio medio
promedio rural Superficie requerida (ha)
DDR Ciclo Cultivo (t on/ha) ($/ton) PBI PT
Huayacocotla
Primavera-verano
Papa 6.00 3,000.00 2.60 3.88
Chile 1.50 8,000.00 3.91 5.83
Frijol 0.59 9,875.00 8.02 11.96
Maíz 1.70 2,000.00 13.74 20.48
Trigo 0.90 2,500.00 20.72 30.90
Cebada 0.90 2,500.00 20.86 31.11
Otoño-invierno
Chile verde 3.00 12,000.00 1.30 1.94
Sandia
í 13.00 1,000.00 3.60 5.37
Frijol 0.62 9,000.00 8.38 12.50
Arvejón 0.90 3,500.00 14.80 22.07
Cebada grano 1.25 2,000.00 18.73 27.93
Maíz 0.51 2,535.71 36.12 53.87
Cultivos perennes
Maguey 10.00 2,000.00 2.34 3.49
Nopal tunero 6.00 3,000.00 2.60 3.88
Papaya 4.00 3,400.00 3.44 5.13
Caña de azúcar 30.33 360.00 4.29 6.39
Manzana 6.00 1,000.00 7.81 11.64
Café 2.72 1,000.00 17.21 25.66
Naranja 8.33 250.00 22.48 33.52
Fuente: Anuario 2002. Delegación Estatal de SAGARPA. Valores monetarios año base 2002.
Como se indica anteriormente, en el presente trabajo se considera a

la UPR como unidad básica de análisis y de aplicación del modelo,
y se precisa el hecho de que la estratificación de productores es el
resultado del conjunto de actividades agropecuarias a las cuales des-
tina su UPR. En la aplicación del modelo se presentan, en primera
instancia, dos alternativas: la estratificación de productores dentro de
2
Los valores del modelo para todos los DDR del estado de Veracruz, pueden consultarse en el Estudio
para la clasificación de la actividad agropecuaria y Modelo de estratificación de productores en Veracruz,
2003.
216
cadenas productivas específicas y la estratificación de productores

como resultado de sus actividades agropecuarias.
Los valores que arroja el modelo dependen de la información
utilizada (2002), pudiéndose aplicar posteriormente sobre padrones
actualizados y confiables de productores dependiendo de los objeti-
vos de la investigación.
A la fecha, la información más actual disponible de las UPR co-
rresponde al VII Censo Agropecuario de 1991, en el cual se dispo-
ne de información desagregada a niveles de tamaño de las UPR por
municipio y principales cadenas productivas. Para efectos de llevar a
cabo la aplicación del modelo, a continuación se presentan los resul-
tados de estratificación de productores dentro de las principales ca-
denas productivas agrícolas.
Estructura estatal de productores en cultivos seleccionados

Cabe aclarar que este es sólo un ejercicio de aplicación del modelo
general para algunos cultivos y es necesario tener precaución en la in-
terpretación de los resultados, debido a que la información disponible,
de acuerdo con el nivel requerido, tiene como fuente diversas variables
del Censo agropecuario de 1991 y publicado en 1995, utilizándose en
su mayoría variables proxi que se encontraban disponibles.
En el ámbito estatal, el resultado general de la aplicación del
modelo de estratificación agrícola permite apreciar una clara
predominancia del estrato de “Productores de Bajos Ingresos” en
todos los cultivos cíclicos analizados, en los cuales este estrato re-
presenta más de 93.7% de los productores, este hecho es explicable
debido a los bajos niveles tanto de rendimiento como de ingresos por
unidad de superficie que obtienen los productores en estos cultivos.
Mientras que, en los cultivos perennes, se aprecia un comportamien-
to similar de predominancia de productores PBI en los cultivos de
café (99.19%), naranja (92.76%) y plátano (88.0%).
Como era de esperarse, la estructura productiva de los produc-
tores de caña de azúcar es muy diferente, como resultado de los
ESTUDIOS AGRARIOS
217
ANÁLISIS
ingresos obtenidos por unidad de superficie y la dimensión promedio

de superficie que los productores destinan a este cultivo.
Estratos de productores por cultivo seleccionado

% UPR por estrato de productores UPR por cultivo (100%)
Cultivo PBI PT OP
Maíz 99.70% 0.16% 0.14% 247,963
Arroz 93.73% 3.30% 2.97% 6,584
Avena forrajera 98.36% 0.48% 1.16% 1,012
Frijol 99.38% 0.25% 0.37% 38,693
Sorgo grano 95.90% 1.23% 2.87% 343
Caña de azúcar 21.72% 22.74% 55.53% 46,068
Café 99.19% 0.23% 0.58% 83,834
Naranja 92.76% 5.30% 1.95% 86,763
Plátano 88.00% 6.52% 5.49% 35,617
Fuente: Elaboración propia sobre tablas 10 y 12 del VII Censo Agropecuario de 1991.
La aplicación del modelo de diferenciación agrícola, permite determi-

nar la composición de la estructura productiva de los productores de
cada cultivo seleccionado por DDR y presenta la posibilidad de aná-
lisis de la estructura regional de cada DDR en comparación con la es-
tructura general estatal, su interpretación posterior en complemento
con otros indicadores y análisis que determinen los puntos críticos de
cada cadena productiva en el ámbito regional, permitirá construir una
herramienta de planeación estratégica para la orientación de políticas,
estrategias y apoyos diferenciados para cada cadena productiva y
región. Para ejemplificar los resultados de la aplicación del modelo
sobre una cadena productiva, a continuación se presentan los resul-
tados obtenidos en la cadena productiva de caña de azúcar en el
estado de Veracruz.3
3
Los valores del modelo para las cadenas productivas de maíz, arroz, frijol, sorgo, avena forrajera, café,
naranja y plátano del estado de Veracruz, pueden consultarse en el Estudio para la Clasificación de la
actividad agropecuaria y Modelo de estratificación de productores en Veracruz, 2003.
218
Estructura productiva de la cadena de caña de azúcar

Este cultivo representa el extremo opuesto de los cultivos cíclicos
seleccionados en los cuales se registró una predominancia del estra-
to de “Productores de Bajos Ingresos”. La estructura general estatal
de los productores de caña de azúcar señala que el estrato de
“Otros Productores” representa 55.56%, seguido del estrato de “Pro-
ductores de Bajos Ingresos en Transición” con 22.74% y por el de
“Productores de Bajos Ingresos” con el porcentaje restante; este he-
cho es explicable debido al eslabonamiento de la cadena productiva
a través de los años.
Estratos de productores de caña de azúcar por DDR

Estratos de productores por DDR Aportación a la
DDR PBI PT OP Totalproducción estatal
Huayacocotla 100.00% 100.00% 0.08%
Martínez de la Torre 33.46% 60.29% 6.26% 100.00% 1.61%
Coatepec 33.02% 40.58% 26.40% 100.00% 3.03%
Fortín 27.07% 23.17% 49.76% 100.00% 37.63%
La Antigua 19.88% 44.15% 35.97% 100.00% 12.47%
Veracruz 28.81% 57.06% 14.12% 100.00% 1.87%
Cd. Alemán 7.36% 7.16% 85.48% 100.00% 24.03%
San Andrés Tuxtla 8.46% 27.59% 63.95% 100.00% 7.28%
Jáltipan 2.39% 5.95% 91.66% 100.00% 2.18%
Pánuco 32.22% 0.88% 66.90% 100.00% 9.81%
Fuente: Elaboración propia sobre tablas 10 y 12 del VII Censo Agropecuario de 1991.
Modelo pecuario
El modelo pecuario para la diferenciación de estratos de productores,
se fundamenta en la apreciación de que los ingresos obtenidos por los
productores son resultado del manejo del hato ganadero, es decir, éste
representa por sí mismo un bien de producción donde los productores
obtienen ingresos debido al manejo de éste, por lo que es necesario
considerar el continuo manejo y renovación del bien productivo. En
este orden de ideas, se precisa la no realización del hato ganadero,
ya que implica el hecho de venta del bien productivo, caso contrario,
ESTUDIOS AGRARIOS
219
ANÁLISIS
se afirma el hecho de un uso racional y sostenible del hato para la ge-

neración de beneficios y su permanencia en la UPR.
Este modelo pecuario considera el ingreso promedio esperado
de los principales productos pecuarios resultado del manejo del hato
ganadero para cada especie y por DDR, y las unidades pecuarias (ca-
bezas o colmenas) requeridas para poder obtener el límite superior
de ingresos que determinan los estratos de productores. Al igual que
el modelo agrícola es necesario señalar el hecho de que las UPR
pueden ser ocupadas en una o más actividades agropecuarias.
Para ejemplificar la aplicación del modelo pecuario, a continua-
ción se presentan los valores obtenidos para el DDR-Huayacocotla en
el estado de Veracruz.4
Modelo pecuario de diferenciación DDR-Huayacocotla

Valor promedio de la unidad Ingreso promedio Hato requerido
en el hato ganadero ($ por cabeza o colmena) (Cabeza/colmena)
($ por cabeza o colmena)
Tipo de ganado Valor Producto Valor PBI PT
Bovino doble propósito 6,325.00 Carne de bovino 1,078.49 43 65
Porcino 890.00 ” de porcino 1,106.65 42 63
Ovino 555.00 ” de ovino 289.29 162 241
Caprino 528.00 “ de caprino 107.00 438 653
Gallináceas 14.50 “ de gallináceas 63.11 742 1,107
Huevo para plato 65.14 719 1,072
Guajolotes 95.00 Carne de guajolotes 108.00 434 647
Colmenas 510.00 Miel 737.99 57 85
Cera 82.01
Fuente: Anuario 2002. Delegación Estatal de SAGARPA. Valores monetarios año base 2002.
Estructura estatal por producto pecuario seleccionado

La aplicación del modelo pecuario para la estratificación de producto-
res, determina el estrato de correspondencia con base en los ingresos
obtenidos como resultado del manejo del hato ganadero y su perma-
4
Los valores del modelo para todos los DDR del estado de Veracruz, pueden consultarse en el Estudio
para la Clasificación de la actividad agropecuaria y Modelo de estratificación de productores en Veracruz,
2003.
220
nencia a través del tiempo. Los resultados obtenidos en Veracruz

(2003) indican una gran predominancia del estrato de “Productores de
Bajos Ingresos” en los diferentes productos pecuarios seleccionados,
estos resultados no son de ninguna manera críticos ya que, por una
parte, dentro de la muestra obtenida del VII Censo Agropecuario de
1991, se incluye prácticamente a toda unidad de producción con ga-
nado, y por otra, las cabezas de ganado menor en la mayoría de los
casos representan una actividad complementaria para el productor.
Los resultados de la estructura general estatal y regional de los
productores que se presenta a continuación, únicamente indica el
resultado por producto pecuario seleccionado. En la realidad, este
modelo pecuario es complemento del modelo agrícola y en su con-
junto conforman el modelo general de estratificación, ya que en la
práctica los productores obtienen beneficios de sus unidades de pro-
ducción por una o más actividades agropecuarias.
Estratos de productores por producto

pecuario seleccionado
Estratos de productores
Producto pecuario PBI PT POP Total
Carne de bovino 89.89% 6.25% 3.87% 100.00%
” de porcino 99.91% 0.06% 0.03% 100.00%
” de ovino 99.94% 0.06% 100.00%
“ de caprino 96.34% 3.66% 100.00%
“ de gallinas 99.25% 0.30% 0.46% 100.00%
“ de guajolotes 100.00% 100.00%
Colmenas (cera y miel) 96.62% 0.58% 2.80% 100.00%
Fuente: Elaboración propia sobre tablas del VII Censo Agropecuario de 1991.
Por otra parte, la aplicación del modelo pecuario posibilita el análisis

de una cadena productiva específica, como ejemplo, a continuación
se presentan los resultados obtenidos en la cadena productiva de
carne de bovino en el estado de Veracruz.5
5
Los valores del modelo para las cadenas productvas de carne de porcino, de ovino, de caprino, de
gallina, de guajolote, miel y cera del estado de Veracruz, pueden consultarse en el Estudio para la Cla-
sificación de la actividad agropecuaria y Modelo de estratificación de productores en Veracruz, 2003.
ESTUDIOS AGRARIOS
221
ANÁLISIS
Estructura productiva de la cadena carne de bovino

Más de 60% de la producción estatal se ubica en los DDR-Las
Choapas, Pánuco, San Andrés Tuxtla y Jáltipan; en el ámbito esta-
tal predomina el estrato “Productores de Bajos Ingresos” en 89% de
los productores. Es destacable el hecho de que en todos los DDR co-
existen productores de los tres estratos.
Estratos de productores de carne de bovino por DDR

Estratos de productores por DDR Aportación a la
DDR PBI PT POP Total producción estatal
Huayacocotla 99.62% 0.26% 0.12% 100.00% 2.15%
Tuxpan 98.88% 0.53% 0.59% 100.00% 9.06%
Martínez de la Torre 90.24% 3.98% 5.78% 100.00% 7.41%
Coatepec 98.82% 1.03% 0.15% 100.00% 2.08%
Fortín 99.35% 0.25% 0.40% 100.00% 1.17%
La Antigua 96.74% 0.95% 2.31% 100.00% 2.01%
Veracruz 94.54% 2.17% 3.29% 100.00% 7.54%
Cd. Alemán 96.36% 1.84% 1.80% 100.00% 5.32%
San Andrés Tuxtla 86.43% 7.57% 6.00% 100.00% 13.68%
Jáltipan 73.46% 15.46% 11.08% 100.00% 12.79%
Las Choapas 94.36% 3.22% 2.42% 100.00% 18.76%
Pánuco 82.53% 16.41% 1.06% 100.00% 18.03%
Fuente: Elaboración propia sobre tablas del VII Censo Agropecuario de 1991.
Propuesta de política agropecuaria

territorialmente diferenciada
La realización de este tipo de estudio no muestra mucho avance en
las entidades federativas, a pesar de ser obligatorio legalmente, tal
vez porque la decisión local no ha mostrado la preocupación por la
focalización de los subsidios.
En México, de 1995 a la fecha se ha ido construyendo un pro-
ceso de definición de política diferenciada en diversos sectores de la
economía nacional, principalmente en cuanto a desarrollo social se
refiere. La variable predominante ha sido el aspecto de la diferencia-
ción del territorio (principalmente respecto a la marginación municipal
o de localidad), no obstante, con relación a la unidad productiva se
222
han realizado algunos intentos genéricos, que en la práctica no han

logrado concretar una atención diferenciada a los productores del
sector, que permita incluir sus especificidades regionales, resultando
en enunciados generales para todo el país.
En complemento al necesario análisis del entorno en el cual se
desenvuelve la actividad agropecuaria del estado de Veracruz, y
mediante los cuales es posible valorar la importancia de cada uno de
sus elementos, así como su agrupación con base en su comporta-
miento real, para definir una tipología de la actividad agropecuaria es-
tatal, como instrumento de planeación estratégica para el desarrollo
agropecuario, se hace necesario la realización de un análisis más
detallado, para diferenciar a los productores agropecuarios, con base
en las características de sus unidades de producción.
En el desarrollo del trabajo, se ha ido bosquejando una serie
de elementos que en conjunto permiten visualizar la posibilidad de
diferenciar la atención de la política pública en el sector agropecuario.
Por ello es que se han utilizado las herramientas propuestas. Más
allá de la diferenciación a nivel de productores, se ha referenciado el
nivel de desarrollo de la actividad agropecuaria, así como la especia-
lización e importancia de los subsectores agropecuarios y de los
cultivos y/o especies. Por ello es que el esquema descrito a continua-
ción, trata de los mecanismos de una serie de herramientas de po-
lítica pública vigentes. En este sentido, se propone como la
construcción de sinergias alrededor de las herramientas vigentes, de
los programas actuales, únicamente como un modelo integrador. Tal
vez, ese sea el mayor reto de la política pública del sector
agropecuario, lograr una diferenciación que propicie una atención
integral.
Para comenzar habría que establecer una serie de premisas
importantes. Primero, reconocer que existe un marco legal que faci-
lita la instrumentación de programas de atención al sector. Segundo,
que es posible lograr una coordinación interinstitucional adecuada
para eficientar la atención al sector. Tercero, que es posible planifi-
ESTUDIOS AGRARIOS
223
ANÁLISIS
car la actividad agropecuaria regionalmente, aprovechando los espa-

cios que la Ley de Desarrollo Rural Sustentable define.
Diferenciación de la política agropecuaria
Región, DDR, CADER, municipio,

Política especialización productiva (agrícola,
territorial ganadera, etcétera)
Tipología de la actividad
Política
Política por Tipología de
diferenciada productores
unidad de
producción
Política por Cociente locacional

cadena (importancia
regional de
productiva cadenas); Tipología
de productores
Se considera que existe una serie de condiciones para maximizar los

efectos positivos que la liberación de precios, la política comercial y
la integración económica poseen, esto significa que es indispensable
una política agrícola local que garantice:
• La revalorización del medio rural debe ir acompañada de una
política específica a favor de la población pobre.
• Que los mejores precios lleguen efectivamente a los produc-
tores y que estos tengan capacidad de respuesta productiva.
Con el concurso de todos los agentes involucrados lograr
superar los aspectos que estrangulan la posibilidad de mejo-
rar los niveles de desarrollo de la actividad.
• Fortalecer los mecanismos que permitan tener instrumentos
analíticos que evalúen el impacto de las políticas establecidas.
• Política deliberada regional para aumentar la eficiencia
sistémica, favorecer la competitividad en el mediano plazo, y
lograr un mejor aprovechamiento de los recursos naturales.
224
• Desarrollar un nuevo marco institucional que permita la par-

ticipación y canalización de las iniciativas locales, sociales y
privadas.
• Apoyar la reconversión de la agricultura rezagada con un pro-
ceso de fortalecimiento institucional que favorezca un proce-
so de inversión en infraestructura social y productiva, así
como en capital humano, que permita la generación de em-
pleos productivos de muy distinta naturaleza (agropecuario y
no agropecuario).
• La profundización de los procesos de descentralización de
funciones del gobierno federal aparejada con recursos
presupuestales, favorecería aún mas la instrumentación de
una serie de estrategias de política que permitan aprovechar
el potencial endógeno local.
• La cabal utilización de los espacios de concertación que la
Ley de Desarrollo Rural Sustentable otorga, podría favorecer
la búsqueda de soluciones en los ámbitos locales y con la
participación de los agentes involucrados.
La política agropecuaria en las entidades federativas posee una se-

rie de estrategias que se aplican en lo general, mismas que podrían
aplicarse en lo específico, ello con el fin de lograr una atención di-
ferenciada. Algo evidente es que las líneas de política del Gobierno
del estado de Veracruz (estudio de caso) han sido aplicadas como
política pública en el sector agropecuario, no obstante es preciso
hacerlo de manera diferenciada en el territorio.
Obviamente existen diversas implicaciones a nivel de CADER y/
o DDR, mismos que se sugiere podrían retomarse de cada uno de los
indicadores analizados en el desarrollo del documento. Las áreas con
mayor índice de especialización, que definen las áreas agrícolas,
pecuarias o forestales. Los cultivos con mayores cocientes locacio-
nales que serían las cadenas con mayores posibilidades de exporta-
ción o de producción para el mercado nacional. Lo cual impacta en
ESTUDIOS AGRARIOS
225
ANÁLISIS
el nivel de desarrollo de la actividad agropecuaria en las áreas terri-

toriales de análisis, porque en ellas se han aprovechado o conjun-
tado una serie de elementos que han favorecido su desarrollo; esto
en términos de especialización, tecnología e infraestructura, articula-
ción al mercado, marco institucional y entorno socioeconómico. Mis-
mas que habría que favorecer para aprovechar cabalmente el
potencial de desarrollo económico local.
De acuerdo con los elementos revisados, existen diferentes si-
tuaciones que es posible encontrar idealmente con una expresión te-
rritorial en la entidad. Diferentes niveles de desarrollo de la actividad
agropecuaria y de bienestar, sistemas producto o producto-especie
principales y áreas donde la actividad agropecuaria contribuye a la
economía local de diversos ámbitos. Estos elementos son base para
poder definir una política diferenciada. Obviamente las diferenciacio-
nes en el territorio son de carácter indicativo, esto es, meramente
instrumentales, ya que pueden tomarse como enunciativas o como
guía de priorización de acciones. Algo importante es que la búsqueda
sería definir estrategias que favorezcan la transición de los diferen-
tes niveles de desarrollo de la actividad agropecuaria, visto como
actividad en el ámbito municipal, o como cadena productiva (sistema
producto o producto-especie).
La sugerencia descrita en el párrafo anterior puede esquemati-
zarse para el estudio de caso (o aplicable para otras entidades
federativas, en tanto se realice el estudio), con una propuesta de
política diferenciada con base en tipos de actividad agropecuaria e
índice de marginación.
226
Propuesta de estrategia de trato diferenciado a regiones
Política estatal
Tipo de actividad Marginación Atención Inversiones Desarrollo Desarrollo de
agropecuaria (municipal) prioritaria a estratégicas microrregional mercados de
zonas exportación
marginadas
Agricult ura con desarrollo Muy alta x x x
parcial Alta x x x
Medio x x x
Bajo x x x
Muy Bajo x x
Agricultura con transición al Muy alta
desarrollo Alta x x x
Medio x x x
Bajo x x
Muy Bajo
Agricultura donde Muy alta x x

predomina el rezago con Alta x x
transición al desarrollo Medio x x
Bajo X x
Muy Bajo X x
La diferenciación estructural podría permitir entregar apoyos con base

en criterios de pertenencia de espacios territoriales, esto es, en lu-
gar de apoyar a la demanda que se crea sin orden, se podrían de-
finir áreas territoriales prioritarias de atención, con asignaciones
presupuestales para tal fin, así como para la atención a la deman-
da, en su caso, por aquello de crear cambios graduales en el media-
no plazo.
Uno de los elementos fundamentales es tratar de atender a
las zonas con mayor rezago, tanto en el ámbito productivo como en
lo social (índice de marginación), obviamente con políticas de aten-
ción meramente social y actividades productivas no agropecuarias,
dado que de manera evidente el potencial de desarrollo local no ha
permitido avanzar ni en lo productivo ni en lo social. Esto con sus
matices.
ESTUDIOS AGRARIOS
227
ANÁLISIS
En este ámbito de diversidad de la actividad agropecuaria de

la entidad, de los diferentes tipos de productores (que coexisten en
un mismo espacio territorial, incluso de manera contigua), y con base
en las cadenas productivas predominantes, es que el presente aná-
lisis constituye una herramienta de trabajo que facilita la toma de
decisiones en términos de priorización de la asignación de recursos
escasos y de apoyo gubernamental, o en los vacíos que se genera-
ría por la posible falta de capacidad de atención de los gobiernos
locales, donde el tercer sector podría ser coadyuvante.
Por lo que se refiere al tipo de productor, se propone el si-
guiente esquema de apoyo:
Propuesta de estrategia de trato diferenciado a productores
Tipo de productor Porcentaje de Producción Distribución Transformación Distribución Consumo

subsidio
Productores de bajos Hasta 70% X X x
ingresos
Productores de bajos Hasta 50% X x x X
ingresos en transición
Otros productores Hasta 35% X x X
Por último, la diferenciación territorial es de carácter meramente

instrumental. Se plantea como una herramienta que reconoce la diver-
sidad de los niveles, en los cuales los productores que realizan la
actividad se han apropiado de la naturaleza utilizando diferentes me-
canismos. Este análisis del ámbito de la producción permite reconocer
las diferencias de niveles de desarrollo del sector agropecuario, y otras
situaciones que tienen relación con el efecto del desarrollo productivo
de la economía en su conjunto (para aquellas áreas donde no nece-
sariamente predomina la actividad agropecuaria). Por todo lo anterior,
la Ley de Desarollo Rural Sustentable es materia motivo del estudio y
conclusión inequívoca de espacio obligado de concertación de accio-
nes para favorecer la planeación del desarrollo local acorde a sus con-
diciones específicas y a la creciente participación social.
228
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ESTUDIOS AGRARIOS
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ESTUDIOS AGRARIOS
231
ESTADÍSTICAS MANUEL MORALES JURADO*
EMPRENDE Y HEREDA
EMPRENDE Y HEREDA**
En paralelo al PROCEDE, el Sector Agrario

instrumenta programas que fortalecen la seguridad
jurídica de los núcleos agrarios y brindan
alternativas productivas a los sujetos
titulares de derechos agrarios.
Durante los últimos cinco años, la Procuraduría Agraria, con base en

sus funciones de servicio social y asesoría legal, ha concentrado
parte de sus recursos y capacidades en la instrumentación de pro-
gramas que contribuyen a superar las condiciones desfavorables por
las que atraviesa el campo mexicano, particularmente favoreciendo la
seguridad jurídica en la tenencia de la tierra, necesaria para la
reactivación económica y el avance substancial del desarrollo rural.
En esta tarea se establece una estrecha colaboración con las demás
Instituciones del Sector Agrario, a fin de lograr, con eficacia y eficien-
cia, beneficiar a los sujetos agrarios.
De los diversos programas del Sector Agrario, destacan el de
Empresas Rurales en Desarrollo (EMPRENDE) y el Programa Nacional
de Testamento Agrario (HEREDA); el primero promueve la integra-
ción de los sujetos agrarios para desarrollar actividades económicas
rentables mediante el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales; con el segundo se fomenta que los sujetos agrarios ela-
boren y depositen su testamento agrario y se garantice la certeza ju-
rídica en la transmisión del derecho.
A continuación presentamos información relevante sobre el com-
portamiento de ambos programas y que es resultado de las acciones
* Es Subdirector de Estadística de la Dirección General de Estudios y Publicaciones de la PA.

** Agradecemos a la Dirección General de Organización Agraria de la PA y en especial a su titular, Lic.
Jaime Morfín Corona.
ESTUDIOS AGRARIOS
233
ESTADÍSTICAS
del Sector Agrario, destacando que las estadísticas reflejan la partici-

pación activa de los sujetos agrarios y de las instituciones agrarias.
Empresas Rurales en Desarrollo (EMPRENDE)

La Procuraduría Agraria instrumentó este programa con la intención
de elevar el nivel de vida en el campo, buscando atraer la inversión
al campo mediante la promoción de ideas de inversión rentables, la
identificación y el acompañamiento de los proyectos de inversión,
desde su planeación hasta su ejecución; considerando que con la
asociación de los sujetos agrarios e inversionistas se reactiva y
dinamiza la economía local, se generan fuentes de trabajo, asimis-
mo, propicia equidad y sustentabilidad en el aprovechamiento de los
recursos, en condiciones de “ganar-ganar”.
Desde los primeros resultados del programa, se observa que en
los núcleos agrarios existe potencial de diversas actividades económicas,
la experiencia ha mostrado otras posibilidades productivas, diferentes a
las agropecuarias y que hasta el momento no se habían considerado.
GRÁFICA 1
Número de proyectos por actividad económica
Num
40
36
35
30
27
25
25
20
20
15 14
11
10 8
7 7 7 7
4
5 3 3
0
Hortícola
Agrícolas
Recreativos
Otros
Pétreos
Turísticos
Servicios
Apícola
Acuícolas
Ganaderos
Ornamental
Frutas y
Nopal
Lácteos
conservas
Hortícola
Ornamental
Nopal
Petreos
Turísticos
Ganaderos
Apícola
Servicios
Recreativos
Agrícolas
Otros
Lácteos
conservas
Acuicolas
Frutas y
Fuente: Dirección General de Organización Agraria, PA.
234
EMPRENDE Y HEREDA
La búsqueda de alternativas productivas a través de la oferta

de los medios financieros y técnicos permite aprovechar las potencia-
lidades de los recursos con que cuentan los núcleos agrarios, con
participación de la iniciativa privada y demás instituciones guberna-
mentales que dispongan de programas y fondos para la instrumen-
tación de proyectos productivos en el campo. A la fecha se cuenta
con un promedio de cuatro proyectos por entidad federativa, desta-
can Sonora, Baja California, Tlaxcala y Aguascalientes.
GRÁFICA 2
Número de proyectos por entidad federativa
Núm
26
25
20 19
15
11 11 11
10
10 9
7 7 7
6
5 5
5 4 4 4
3 3 3 3
2 2 2 2 2 2 2 2 2
1 1 1
0
Nuevo León
Baja California Sur
Aguascalientes
Guanajuato
Distrito Federal
Jalisco
Querétaro
Morelos
Sonora
Hidalgo
Estado de México
Tabasco
Tlaxcala
Quintana Roo
Zacatecas
Nayarit
Sinaloa
Tamaulipas
Durango
Yucatán
Veracruz
Oaxaca
Baja California
Chiapas
San Luis Potosí
Guerrero
Colima
Michoacán
Chihuahua
Coahulia
Puebla
Campeche
Fuente: Dirección General de Organización Agraria, PA.
Se puede afirmar que con EMPRENDE, los hombres y mujeres titula-

res de derechos agrarios cuentan con una alternativa para hacer
productiva su tierra o bien para beneficiarse de sus recursos; además
de que permite sumar esfuerzos y acceder a recursos de otros pro-
gramas en un contexto de eficiencia y competitividad.
ESTUDIOS AGRARIOS
235
ESTADÍSTICAS
Programa Nacional de Testamento Agrario (HEREDA)

La Procuraduría Agraria y el Registro Agrario Nacional, son respon-
sables de coordinarse para instrumentar el Programa; ambas institu-
ciones impulsan de manera extensiva que los sujetos agrarios
elaboren y depositen ante el RAN su lista de sucesión, también lla-
mada testamento agrario.
El testamento agrario es un acto personalísimo, libre y revoca-
ble, mediante el cual el titular de derechos agrarios expresa de ma-
nera clara y sin lugar a dudas en una relación de nombres, en orden
de preferencia, a quién deberán transmitirse sus derechos sobre las
tierras parceladas y de uso común, así como los demás inherentes
a su calidad de ejidatario, comunero o posesionario, a fin de evitar
conflictos entre los familiares, garantizando con ello que el relevo
generacional se dé en un clima de paz social.
El Programa es de suma importancia si consideramos que el
promedio de edad de los ejidatarios es de 55 años y que 31.8% tie-
ne más de 65 años, lo que indica la urgente necesidad de que los
sujetos elaboren su testamento para evitar posibles controversias
familiares o gastos, que para las familias campesinas resultan exce-
sivos.
A partir de la instrumentación del Programa HEREDA, en julio de
2001, el número de depósitos de listas de sucesión en el RAN, en los
primeros cuatro años, registra un promedio anual de 211,407 listas
de sucesión, lo que representa una importante aceptación por parte
de los sujetos agrarios, respecto a las expectativas formuladas por el
Sector Agrario.
236
EMPRENDE Y HEREDA
GRÁFICA 3
Número de depósito de listas de sucesión por año
(Absolutos)
300000
250000
200000
150000
100000
50000
0
2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: Cuadro 1.
Respecto al número de depósitos por entidad federativa, se encon-

tró que en once estados, se concentra 64.3% de testamentos agra-
rios depositados a través del Programa HEREDA, como resultado de
la intensa actividad promocional llevada a cabo por las 32 delegacio-
nes estatales de la Procuraduría Agraria y sus similares del Regis-
tro Agrario Nacional.
GRÁFICA 4
Número de depósito de listas de sucesión por entidad federativa, 2001-2005
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
San Luis Potosí
Puebla
Jalisco
Coahuila
Querétaro
Nuevo León
Colima
Guanajuato
Distrito Federal
Aguascalientes
Baja California Sur
Morelos
Sinaloa
Hidalgo
Tabasco
Veracruz
México
Zacatecas
Sonora
Quintana Roo
Nayarit
Chiapas
Tamaulipas
Yucatán
Durango
Tlaxcala
Baja California
Guerrero
Oaxaca
Michoacán
Chihuahua
Campeche
ESTUDIOS AGRARIOS
237
ESTADÍSTICAS
Con el incremento de depósitos de listas de sucesión, HEREDA

contribuye a mantener vigente y actualizada la regularización y el
ordenamiento de la propiedad y por tanto la certeza jurídica en la
tenencia de la tierra, condición necesaria para el desarrollo
socioeconómico del campo mexicano.
238
EMPRENDE Y HEREDA
CUADRO 1
Depósito de listas de sucesores, por estado, 2001-2005
Estado 2001 2002 2003 2004 2005 Suma

(julio)
Aguascalientes 1,432 989 678 354 154 3,607
Baja California 1,100 1,700 851 639 341 4,631
Baja California Sur 742 344 282 201 96 1,665
Campeche 5,688 3,027 1,243 863 426 11,247
Coahuila 9,376 5,205 4,246 3,710 1,691 24,228
Colima 2,359 2,015 1,003 726 483 6,586
Chiapas 16,322 10,279 13,260 10,777 5,344 55,982
Chihuahua 5,656 7,263 7,634 5,928 2,687 29,168
Distrito Federal 1,585 1,576 567 495 289 4,512
Durango 6,947 4,295 2,031 1,467 784 15,524
Guanajuato 6,840 3,797 4,739 4,295 2,052 21,723
Guerrero 15,979 10,134 13,268 11,039 5,599 56,019
Hidalgo 12,392 7,102 9,014 7,846 4,093 40,447
Jalisco 6,955 5,120 4,373 5,294 3,590 25,332
México 12,439 12,808 10,931 11,463 9,045 56,686
Michoacán 15,674 10,015 5,011 4,243 3,359 38,302
Morelos 3,312 2,224 2,716 2,043 621 10,916
Nayarit 3,059 2,284 1,044 825 342 7,554
Nuevo León 2,659 1,016 971 2,512 1,002 8,160
Oaxaca 12,103 12,521 10,045 10,995 6,167 51,831
Puebla 10,793 7,382 9,031 6,891 3,098 37,195
Querétaro 2,818 2,556 2,540 2,046 1,139 11,099
Quintana Roo 1,207 3,198 2,307 1,698 908 9,318
San Luis Potosí 26,577 8,271 7,672 6,123 3,200 51,843
Sinaloa 15,987 6,330 9,068 8,524 4,529 44,438
Sonora 5,993 5,119 3,645 2,737 1,481 18,975
Tabasco 9,589 7,364 8,390 4,736 2,019 32,098
Tamaulipas 10,000 4,909 5,023 4,903 3,110 27,945
Tlaxcala 3,086 2,244 3,024 1,514 766 10,634
Veracruz 12,887 21,410 19,710 15,114 10,050 79,171
Yucatán 9,820 5,042 4,630 5,416 2,931 27,839
Zacatecas 10,595 1,968 3,875 3,268 1,247 20,953
Nacional 261,971 179,507 172,822 148,685 82,643 845,628
Fuente: Sistema Único de Información, PA.
ESTUDIOS AGRARIOS
239
RESEÑAS CRECER COMO MUJERES
García Sanz, Benjamín (2004), La mujer

rural ante el reto de la modernización de
la sociedad rural, Instituto de la Mujer,
Madrid, 336 pp.
En España, la diversificación eco- neraciones superiores, cuyo or-

nómica del medio rural está den laboral es el familiar y do-
abriendo una brecha generacio- méstico, las mujeres jóvenes se
nal en los modelos de integración decantan por un orden laboral
laboral femenina. Las mujeres de que les proporcione una mayor
mayor edad están más ligadas al autonomía.
trabajo familiar y doméstico. Por Sin embargo, si el orden
el contrario, las mujeres jóvenes interno-gratuito de las relaciones
se inclinan más hacia su inser- laborales familiares creaba una
ción en un entorno laboral extra- situación de dependencia, que es
familiar y extradoméstico. En este la característica básica del traba-
sentido, hay cada vez un núme- jo agrario femenino, plasmada en
ro mayor de mujeres rurales que la situación profesional mayorita-
buscan una autonomía personal, ria de la mujer ocupada en la
bien a través de los estudios o agricultura, como “ayuda familiar”;
por medio del trabajo asalariado el orden laboral externo-salarial,
en la industria o los servicios. lejos de conducir a la emancipa-
Frente a las mujeres de las ge- ción y autonomía de la mujer ru-
ESTUDIOS AGRARIOS
241
RESEÑAS
ral, rompiendo el círculo de dis- profesional de la mujer rural es-

criminación de la mujer, caracte- pañola teniendo en cuenta las
rístico del orden social tradicional, diferencias territoriales.
lleva a la apertura de nuevas Benjamín García Sanz utili-
vías de discriminación, aparecien- za una metodología mixta; por
do en el medio rural una jerar- una parte, realiza un análisis es-
quía laboral en función del géne- tadístico de fuentes secundarias
ro, más pronunciada que en el más recientes y relevantes para
ámbito urbano. La mujer ocupa el análisis de su objeto de estu-
siempre, en relación con el va- dio. Por otra parte, utiliza una
rón, categorías profesionales de metodología cualitativa, a través
menor retribución y responsabili- del uso de dos técnicas: la entre-
dad. Por lo tanto, la mujer rural, vista en profundidad y el grupo
independientemente de la natura- de discusión, a través de las
leza familiar o salarial del trabajo cuales extrae el discurso de la
que realiza, siempre va a carac- mujer rural en diferentes ámbitos
terizarse por su posición subordi- geográficos y profesionales.
nada dentro del orden laboral. A través del análisis de las
Por tanto, aunque en la fuentes estadísticas, el autor rea-
España contemporánea el orden liza una cuantificación de la pre-
social tradicional ha sufrido una sencia de la mujer en el medio
profunda reformulación en el me- rural en términos de caracteriza-
dio rural, la integración laboral de ción demográfica, actividad, ocu-
la mujer continúa en la esfera de pación sectorial, participación en
la desvalorización social de su los diferentes sectores de la eco-
trabajo; de modo que existe una nomía y contribución a la econo-
clara situación de marginalidad mía familiar. A través del análisis
de la mujer rural en los ámbitos de los discursos obtenidos con
social y ocupacional. las citadas técnicas cualitativas
La obra La mujer rural ante de investigación, el autor profun-
el reto de la modernización de la diza en el análisis del discurso,
sociedad rural es un análisis ex- tanto de la mujer trabajadora
haustivo de la situación socio- como de la mujer inactiva, y su
242
CRECER COMO MUJERES
participación social y política en desempleado. Este desempleo es

el medio rural. más elevado en las economías
En la primera parte de la rurales menos diversificadas,
obra el autor realiza un análisis como las del interior, pero apare-
sociodemográfico de la mujer ru- ce desproporcionadamente con-
ral. Desde el punto de vista de- centrado en dos regiones del sur:
mográfico, destaca dos aspectos: Andalucía y Extremadura. En es-
el alto grado de masculinización tos lugares la mujer siempre ha
y el sobreenvejecimiento femeni- formado parte de la mano de
no. Otro de los aspectos desta- obra asalariada agraria. Sin em-
cados es la diferencia educacio- bargo, en las últimas dos déca-
nal de la mujer entre la España das se instrumentó un “subsidio
septentrional y meridional. Mien- de desempleo” para los trabaja-
tras en el norte el nivel educacio- dores asalariados eventuales de
nal es relativamente elevado, en la agricultura que hubiesen traba-
el sur presenta un mayor rezago jado por lo menos 35 jornadas
educativo. anuales. Esto generó en el seno
El autor destaca el elevado de las familias jornaleras un
porcentaje de mujeres inactivas: trasvase del escaso empleo exis-
65% de las mujeres rurales son tente desde el cabeza de familia
inactivas; la inactividad aparece hacia la mujer. Así, a lo largo de
especialmente concentrada en las dos últimas décadas, mien-
las zonas de agricultura extensi- tras los asalariados varones ex-
va del interior. En las zonas don- perimentan un ligero descenso, el
de se ha producido una mayor número de mujeres asalariadas
diversificación de la economía crece a una tasa muy elevada,
rural, principalmente en el arco cercana a 7%. El subsidio de
mediterráneo y las islas, el por- desempleo ha conducido a una
centaje de mujeres inactivas es mayor participación de la mujer
más bajo. Otro problema preo- en el trabajo del campo. Sin em-
cupante en el medio rural espa- bargo, la mujer se ha hecho asa-
ñol es el desempleo femenino: lariada únicamente para cobrar el
22% de las mujeres rurales está subsidio.
ESTUDIOS AGRARIOS
243
RESEÑAS
En España la mayor parte El autor dedica otro capítu-

de los estudios sobre la mujer lo al análisis de la contribución
rural se centran en la situación de la mujer rural a la generación
sociolaboral de la mujer emplea- de rentas familiares. Este es el
da en la agricultura. Paradójica- apartado que pone más al des-
mente, el autor señala que la cubierto la situación de margina-
participación de la mujer en la lidad de la mujer rural. La mujer
agricultura es marginal. Salvan- sólo genera 12% de las rentas
do la excepción del noroeste es- familiares, en parte debido a que
pañol, es reducido el número de sus salarios son 41% inferiores a
mujeres que se hacen cargo de los de los varones. Esta discrimi-
la administración de una explota- nación salarial aparece más pro-
ción agraria; de modo que la nunciada en las regiones del sur.
participación de la mujer en la Aunque, la mujer rural, que tiene
explotación familiar se circuns- unos ingresos inferiores a los de
cribe a la realización de tareas la mujer urbana, es más ahorra-
puntuales. Más aún, el número dora que ésta.
de mujeres asalariadas con ca- Por otra parte, el análisis
rácter fijo en la agricultura es in- cualitativo que realiza el autor, de
significante. la propia reflexión de las mujeres
El autor vislumbra en la in- rurales respecto a su situación
dustria agroalimentaria un sector socio-ocupacional, permite esta-
que califica de esencial para el blecer un contraste entre los da-
desarrollo rural, un nicho de em- tos estadísticos y el contenido de
pleo en el que la participación de los discursos expresados por la
la mujer todavía no ha alcanzado mujer rural.
su punto álgido; pero que es es- El autor, al analizar a la
pecialmente importante para la mujer empleada en la agricultura
mujer rural. Además, el perfil fe- descubre tres tipos diferenciados
menino en esta actividad (joven y de involucración en la agricultura,
de elevada formación), hace que el de la mujer ganadera, la mujer
pueda involucrarse en empleos agricultora y la mujer asalariada.
cualificados. El primer modelo presenta a una
244
CRECER COMO MUJERES
mujer empresaria que debe com- Para el autor estas son mujeres
paginar una dedicación excesiva que tienen grandes inquietudes,
a la explotación con las tareas que han puesto en marcha con
del hogar. El segundo modelo una ayuda institucional alternati-
presenta a un grupo de mujeres vas novedosas, aunque muchas
que cumplen sólo una función de ellas no tienen una rentabili-
estadística, ya que apenas realidad económica clara. Estas mu-
zan tareas agrícolas; aunque sí jeres se están abriendo paso a
que llevan a cabo actividades través de numerosas dificultades.
administrativas. Las mujeres asa- Es más, uno de sus principales
lariadas complementan el trabajo obstáculos es la oposición fami-
agrario con las tareas del hogar. liar. Todas estas mujeres presen-
Aunque el autor distingue entre tan una característica común: la
las mujeres subsidiadas de Anda- falta de reconocimiento de su tra-
lucía y Extremadura, y las muje- bajo. Además, todas ellas asu-
res asalariadas no subsidiadas men que las tareas del hogar, en
de Castilla-La Mancha; las prime- las que no participa el varón, son
ras apenas trabajan en la agricul- su obligación.
tura. Para ellas el objetivo de tra- El autor también contempla
bajar en la agricultura es cobrar el discurso de la mujer asalariada
el subsidio de paro agrario; don- en la industria y los servicios.
de existe un fraude extenso. Las Estas mujeres se quejan de la
que no están subsidiadas desa- falta de empleo extra-agrario en
rrollan su actividad de forma muy el medio rural, un empleo que
precaria. La sociedad rural recha- muchas veces se encuentra en
za a la mujer trabajadora; pero la economía sumergida. Los ba-
además, una ola de trabajadores jos salarios, el carácter estacional
inmigrantes, que cobran salarios del empleo, son otros de los as-
más bajos que ellas, está compi- pectos que preocupan a la mujer
tiendo con ellas por el empleo. rural. Además, los trabajos que
La mujer empresaria no agraria realizan no se adecuan a su ni-
es una figura que comienza a vel de educación, relativamente
abrirse paso en el medio rural. elevado. Aunque, a diferencia de
ESTUDIOS AGRARIOS
245
RESEÑAS
los otros grupos de mujeres, en segundas, que se identifican co-

los hogares de la mujer asalaria- mo amas de casa, tienen obliga-
da de la industria y los servicios ciones múltiples y variadas que
existe una mayor corresponsabi- nunca les son reconocidas. El
lidad en la realización de las ta- autor también se adentra en el
reas domésticas. estudio de la participación social
El problema del paro rural y política de la mujer rural, un
femenino también es analizado a espacio donde su presencia es
través de la utilización de técni- reducida.
cas cualitativas. En cuanto a las La parte más interesante de
mujeres inactivas, el autor estu- esta obra es el análisis cualitativo
dia por separado aquellas que de los discursos de la mujer rural.
se dedican únicamente al hogar Esta obra abarca toda la geogra-
de las ayudas familiares. Las fía española, además de todas
primeras valoran de forma nega- las situaciones ocupacionales de
tiva la rutina y la escasa valora- la mujer rural en ese país.
ción social de su actividad. Las Karla Lorena Andrade Rubio
246
RESEÑAS CRECER COMO MUJERES
Schteingart, Martha y Clara Eugenia

Salazar (2005), Expansión urbana,
sociedad y ambiente. El Colegio de
México, México, 204 pp.
La presente obra ofrece el análi- La nueva institucionalidad

sis de algunas formas de expan- del Gobierno del Distrito Federal
sión de la ciudad, relacionándo- abrió la posibilidad de disponer
las con el marco jurídico-urbano de mejores esquemas de
y ambiental de observancia ge- redistribución de las funciones y
neral en el Distrito Federal. atribuciones, lo que genera un
La aplicación del marco ju- espacio de ajustes, fundamental-
rídico, relativo a la regulación so- mente caracterizado por un pro-
bre la gestión urbana y ambien- ceso de formulación y reformula-
tal, ha sufrido cambios funda- ción de un marco legal local, la
mentales de tipo conceptual, creación de un esquema de re-
normativo e institucional, ha tran- distribución, conforme a derecho,
sitado desde los años veinte has- de las facultades y funciones de
ta mediados de los noventa, du- los diferentes órganos de gobier-
rante los cuales se aplicaron en no, transferencia de funciones
el Distrito Federal políticas am- desde la federación al gobierno
bientales generales diseñadas local en materia ambiental, una
para todo el país. propuesta de recategorización de
ESTUDIOS AGRARIOS
247
RESEÑAS
las áreas naturales protegidas, que participan en la solución de

para consolidar un sistema local. los problemas ambientales.
Este proceso para consoli- Las autoras destacan un
dar un esquema operativo para importante logro derivado de la
el Gobierno del Distrito Federal, investigación, consistente en la
no ha sido fácil, la ubicación de posibilidad de observar cómo se
las atribuciones no siempre ha relacionan los fenómenos y los
recaído en la instancia apropiada, diversos participantes urbanos y
desde el punto de vista jurídico y rurales, los procesos sociales
organizativo, lo que evidentemen- implícitos en los nuevos asen-
te ha retardado la aplicación de tamientos periféricos, que son
acciones relevantes para la pro- producto del crecimiento urbano
tección urbano-ambiental en for- en los últimos tiempos, y el com-
ma autónoma, a partir de las de- portamiento en las áreas agríco-
mandas y metas específicas. las o forestales aledañas, y que
Las autoras derivaron de la pone en evidencia que no nece-
investigación que la competencia sariamente existen intereses con-
de las autoridades urbanas y trapuestos entre pobladores urba-
ambientales presentan inconsis- nos y el medio rural, señalan que
tencias jurídicas y, más aún, su muchas veces se observan redes
ineficiencia administrativa mantie- de intereses o coincidencias que
ne a la normatividad jurídica en no indican oposición campo-ciu-
un periodo de transición, lo que dad o viceversa. También que, a
inhibe su aplicación en forma co- pesar de los avances recientes
ordinada, restándole efectividad a en la legislación urbana y am-
los programas que emanan del biental, está muy lejos de trans-
propio Gobierno del Distrito Fe- formarse en un medio efectivo
deral. Resaltan la urgente necesi- para dar solución a la problemá-
dad de definir claramente el mar- tica de la Ciudad de México.
co institucional en materia urbana
y ambiental, y definir mejor los Eulalia Menéndez Zaga
canales de comunicación entre Subdirectora de
las distintas áreas administrativas Investigación DGEP-PA
248
NUESTROS COLABORADORES COLABORADORES
Luis Gerardo Córdova Martínez Trabajó en el diseño y pro-

Es ingeniero agrónomo Especia- gramación de base de datos para
lista en Suelos por la Universidad el “Censo de personas beneficia-
Autónoma Agraria Antonio Narro rias del Proyecto Oportunidades
y Especialista en Economía Fi- para mujeres de bajos ingresos
nanciera por la Universidad Ve- en áreas rurales”, proyecto de
racruzana. INDESOL-BID-SEDESOL. Actualmente
Ha trabajado como Evalua- es subdirectora de Política Secto-
dor en distintos proyectos de In- rial en la Secretaría de la Refor-
versión en dicha entidad. Actual- ma Agraria.
mente es Consultor privado.
✜
✜
José Valdemar Díaz Hinojosa
Lorena Cortés Vázquez Es licenciado en Economía por el
Es licenciada en Ciencias Políti- Centro de Investigación y Docen-
cas y Relaciones Internacionales cia Económicas (CIDE), maestro
por el Centro de Investigación y en Geografía por la UNAM. Actual-
Docencia Económicas y tiene el mente cursa el doctorado en Geo-
Master Internacional en Desarro- grafía en esta misma institución.
llo Local-Rural por la Universidad Ha sido profesor asistente
Politécnica de Madrid-Fundación de Microeconomía Avanzada y
INFODAL. de Econometría en el CIDE, y en
ESTUDIOS AGRARIOS
249
COLABORADORES
el proyecto Corredor Biológico Escuela Nacional de Estudios

Mesoamericano de CONABIO, rea- Profesionales Aragón, de la UNAM.
lizó trabajó de monitoreo y eva- Actualmente es jefe de la
luación socioeconómicas. Residencia Naucalpan, en la De-
legación del Estado de México
✜ de la Procuraduría Agraria.
Fernando Galeana ✜
Es licenciado en Economía y An-
tropología. Actualmente es con- Evaristo Ovando Ramírez
sultor en Política de Tierras en el Es ingeniero agrónomo Especia-
área de Desarrollo Rural en Lati- lista en Economía Agrícola por la
noamérica y el Caribe, Banco Universidad Autónoma Chapingo;
Mundial. maestro en Desarrollo Regional
por El Colegio de la Frontera
✜ Norte y doctorante de Ciencias
Políticas y de la Administra-
Arely Madrid Tovilla ción Pública en El Colegio de
Es licenciada en Derecho por la Veracruz.
Benemérita Universidad Autóno- Actualmente es subdirector
ma de Puebla. Es senadora por de Planeación y Vinculación del
el estado de Chiapas y presiden- Instituto Veracruzano para el De-
ta de la Comisión de Reforma sarrollo Rural en el Gobierno del
Agraria del Senado de la Repú- Estado de Veracruz. Obtuvo el
blica. También forma parte de las Premio Innova SAGARPA en el
comisiones de Justicia, Goberna- año de 2002.
ción y Concordia y Pacificación
para el Estado de Chiapas. ✜
✜ María Eugenia Reyes Ramos

Es licenciada en Sociología por
José Manuel Olvera Hernández la Universidad Autónoma Metro-
Es licenciado en Economía por la politana, Unidad Xochimilco; es
250
COLABORADORES
maestra en Sociología Rural por Como académico se des-

la Universidad Autónoma Chapin- empeñó como maestro titular de
go. Es doctora en Historia de la cátedra de Derecho Agrario,
México por la UNAM. en la Universidad Iberoamerica-
Es profesora-investigadora na; actualmente es profesor de
en la Universidad Autónoma Me- asignatura en la especialización
tropolitana, Unidad Xochimilco. de Valuación Inmobiliaria y en la
Forma parte del Sistema Nacio- Maestría de Urbanismo en el área
nal de Investigadores. de “Desarrollos Inmobiliarios”, am-
bas adscritas a la Unidad de
✜ Posgrado de la Facultad de Ar-
quitectura de la UNAM, impartien-
Leonardo Riveros Fragoso do la materia “Sistema mexicano
Es licenciado en derecho por la de la propiedad inmobiliaria”.
UNAM, hizo estudios de Economía Fue director general del
en la misma universidad; realizó Registro Agrario de la SRA, poste-
estudios de maestría en el área riormente de la Dirección General
de Desarrollos Inmobiliarios en la de Registro y Asuntos Jurídicos
División de Estudios Superiores del RAN. Actualmente es titular
de la Facultad de Arquitectura de del Órgano Interno de Control de
la UNAM. la Procuraduría Agraria.
ESTUDIOS AGRARIOS
251
COORDINACIÓN GENERAL DE PROGRAMAS INTERINSTITUCIONALES
DIRECCIÓN GENERAL DE ESTUDIOS Y PUBLICACIONES
Normas para la presentación de originales
ESTUDIOS AGRARIOS, REVISTA DE LA PROCURADURÍA AGRARIA
1. Los trabajos deberán estar escritos en español, ser inéditos y no tener

derechos cedidos a terceros.
2. Los textos podrán enviarse en una de dos modalidades: vía correo elec-
trónico, o bien impresos sobre papel blanco tamaño carta (21,6 x 27,9
cm) junto con una copia magnética (diskette 3.5”).
3. En ambos casos los trabajos deberán estar escritos, de preferencia, en
versión Word para Windows. Deberán ir a doble espacio, con un tamaño
de letra de 12 puntos y utilizando fuente Times New Roman o Arial. To-
das las páginas deberán numerarse y las notas, referencias y bibliogra-
fía deberán ir al final del documento. Los cuadros, gráficas, diagramas,
mapas y similares, deberán ir a parte, indicando claramente su ubicación
dentro del texto. Se sugiere su elaboración en Corel Draw, Excel o Word.
En el caso de gráficas, deberá incluirse también la tabla de datos corres-
pondiente.
4. Se sugiere una extensión máxima para los trabajos de 30 cuartillas tra-
tándose de ensayos y artículos (sin contar anexos o bibliografía); 5 cuar-
tillas para testimonios o reseñas de foros, seminarios, talleres, etcétera,
y 3 cuartillas para reseñas bibliográficas.
5. Deberá adjuntarse un breve currículum del autor o autores, señalando
dirección, teléfono, fax y dirección electrónica.
6. Cuando a juicio de la Institución el documento requiera de algunas ade-
cuaciones para su publicación, ello se hará del conocimiento del autor.
7. Una vez emitido el dictamen favorable para la publicación, se le comu-
nicará al autor la decisión.
8. La correspondencia deberá remitirse a:
Estudios Agrarios, Revista de la Procuraduría Agraria
Dirección General de Estudios y Publicaciones
Motolinía núm. 11, Cuarto piso,
Col. Centro, C.P. 06000, México, D.F.
Teléfonos: 1500 3300, 1500 3900, ext. 1228 y 1256
Correo electrónico: dgep@pa.gob.mx
DGEP-DIA-NPO-R016/01-05

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ESTUDIOS AGRARIOS

Revista de la Procuraduría Agraria

ARELY MADRID TOVILLA 9

FERNANDO GALEANA RODRÍGUEZ 19

LEONARDO RIVEROS FRAGOSO 29

MARÍA EUGENIA REYES RAMOS 51

JOSÉ MANUEL OLVERA HERNÁNDEZ 85

LORENA CORTÉS VÁZQUEZ

EVARISTO OVANDO RAMÍREZ

MANUEL MORALES JURADO 233

Como lo ha sido desde sus inicios, Estudios Agrarios ha buscado un

un entorno de mercado y políticas de Estado. Un estudio de caso”,

A partir de las reformas al marco legal agrario de

Como consecuencia de las modificaciones al Artículo 27 constitucio-

* Senadora y Presidenta de la Comisión de Reforma Agraria del Senado de la República.

El Tribunal Superior Agrario

Concretamente: la competencia de los tribunales agrarios se define

Los Tribunales Unitarios

y caducidad. Estos son los principios que rigen el juicio agrario, y de

Oralidad e inmediatez. Estas características del juicio agrario

Conciliación. La fracción VI del artículo 185 y el 191, fracción

57 y 58) de su Reglamento Interior y consiste, básicamente, en que

De esto ha resultado que en los juicios agrarios se viene im-

Frente a estas lamentables circunstancias en los Tribuna-

Procedimientos sencillos para la sucesión de los derechos ejidales

Se advierte que el procedimiento agrario corresponde a un sis-

Artículo 179. Será optativo para las partes acudir asesoradas, en

el juicio y dilucidar la controversia, evitando así, durante largos pe-

Los derechos de propiedad claramente

El crédito es uno de los principales insumos para la producción agro-

* Licenciado en Economía y Antropología. Consultor en Política de Tierras. Desarrollo Rural en Latinoamé-

rieron el dominio pleno en sus tierras, no lo hicieron para incrementar

Finalmente, en 1992 se aprueba una modificación al Artículo 27

doulet (1999) conducen el primer estudio comprensivo sobre los im-

crédito para el sector social. Las restricciones legales sobre uso de

telismo político, el crédito era utilizado por el gobierno para ganar

minifundio y por la falta de infraestructura, como obras de irrigación,

no implica que no existan otros beneficios en otros mercados. La

en el mercado de crédito. De esta forma, a pesar de que el crédito

Los derechos agrarios merecen una atención

En días pasados se inició un proceso de consulta en relación con las

Los derechos de uso común

* Titular del Órgano Interno de Control de la Procuraduría Agraria.

entenderse que la cesión se limita a los avecindados, porque refie-

ejido, debería mantenerse una proporción mayoritaria de ejidatarios

pues resultaría que una mayoría de ejidatarios determinaría qué

23, 74 y 75 del mismo ordenamiento, con las disposiciones aisladas

De las tierras ejidales en zonas urbanas

procedimientos para hacer efectivo este derecho, implica que esta

ponga el medio de producción económica que representa su explo-

titución de inmobiliarias en predios y proyectos concretos que pueden

La regularización de las zonas urbanas

piedad particular; sin embargo, esta necesidad no fue plasmada de

ce para que los terrenos comunales se conviertan en propiedad

Las comunidades de hecho, de derecho y recono-

munidad de hecho y de derecho, en la que, en su parte sustancial

…por comunidad de derecho el constituyente quiso referirse a

En otras palabras, antes de las reformas a la Constitución en el año

la Ley Agraria, permite establecer que las comunidades tienen que

“COMPETENCIA AGRARIA, COMUNIDADES DE HECHO,

Desde luego, es loable y necesario seguir protegiendo los derechos

2. Por otro lado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

...cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como

Sólo que en este caso no se habla de personalidad jurídica, sino de