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proceso contemporáneo
Integração internacional dos atores subnacionais: análise de um processo
contemporâneo
The international insertion of the sub national actors: analysis of a
contemporary process
L’intégration internationale des acteurs infranationaux: une analyse des
processus contemporain
Mariana Calvento*
(marianacalvento@yahoo.com.ar)
Resumen: El presente trabajo pretende abordar la temática particular de la inserción internacional de las unidades
subnacionales indagando, en principio, acerca de las discusiones contemporáneas sobre el desarrollo de una política
internacional por parte de los espacios subnacionales latinoamericanos, para luego analizar las principales estrategias
de inserción internacional implementadas por los gobiernos locales de Argentina.
Palabras clave: Gestión Internacional. Subnacional. Argentina.
Resumo: Este artigo tem como objetivo abordar a questão específica da inserção internacional das unidades sub-
nacionais. Em princípio, analisa as discussões contemporâneas sobre o desenvolvimento da política internacional
subnacional da América Latina e, em seguida, pesquisa sobre as principais estratégias de inserção internacional
desenvolvidas pelos governos locais na Argentina.
Palavras-chave: Inserção internacional. Subnacional. Argentina.
Abstract: This paper aims to address the particular issue of the international integration of sub-national units. This
work will investigate the contemporary discussions on the theme and then analyzes the main international insertion
strategies implemented by local government of Argentina.
Key words: International insertion. Local government. Argentina.
Résumé: Cet article vise à aborder la question de l’intégration internationale des unités sous-nationales. En principe,
analyse les débats contemporains sur l’élaboration des politiques internationales par les sous-espaces américains. Par la
suite, analyse les principales stratégies d’insertions internationales élaborées par les gouvernements locaux en Argentine.
Mots-clés: Insertion international. Gouvernements locaux. Argentine..
* Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Buenos Aires, Argentina.
acción estatal, constituyendo novedosas for- Morgenthau1 y Waltz. Esta corriente está ca-
mas de acción exterior que, no obstante su racterizada por el fuerte peso dado al Estado
autonomía, siguen estando subordinadas a las Nacional en la definición de las acciones a
prioridades y objetivos del Estado [Nacional]” nivel internacional, al punto de considerarlo
(NATALIZIO, 2007, p. 40). como el único actor central de las Relaciones
En principio, la investigación propone Internacionales.
indagar las discusiones contemporáneas que En oposición, Keohane y Nye (1989),
se suscitan en torno al desarrollo de una po- exponentes de la teoría de la interdependencia
lítica internacional por parte de los espacios compleja, critican la mirada estado-céntrica
locales, para luego analizar las principales por considerarla insuficiente y proponen la
estrategias de inserción internacional imple- ampliación hacia una pluralidad de actores.
mentadas por los gobiernos subnacionales de En ese sentido, según Rosenau (1997),
la Argentina. en el sistema internacional actual conviven
fuerzas fragmentadoras descentralizantes
Discusiones contemporáneas de la política y fuerzas integradoras centralizantes. Este
internacional de los espacios subnacionales fenómeno al que denomina “fragmegración”
(Rosenau, 1997, p. 70), impulsa una reloca-
La participación internacional de los lización de la autoridad en dos direcciones:
actores subnacionales fue abordada desde “hacia arriba”, lo cual implica instancias
diferentes perspectivas que pueden ser agru- supranacionales como organizaciones inter-
padas en los siguientes campos analíticos: nacionales, entidades intergubernamentales
el de las relaciones internacionales y el del regionales, entre otras; y/o “hacia abajo”, en
desarrollo local. dirección de grupos subnacionales, dentro de
Desde el campo de las relaciones in- los cuales se encuentran las minorías étnicas,
ternacionales, el proceso ha sido analizado religiosas, los gobiernos locales, las organiza-
en el marco de las transformaciones experi- ciones con finalidades específicas.
mentadas en el escenario internacional que En relación al proceso que analizan
modificaron el carácter central y unitario del tanto Keohane y Nye como Rosenau, algu-
Estado-Nacional en el plano global. Siguien- nos autores argumentan el advenimiento
do esta línea argumental, y como consecuen- de un nuevo prototipo político: el estado
cia de dichos procesos, las relaciones inter- comerciante (ROSECRANCE, 1987). Éste úl-
nacionales ya no se consideran patrimonio timo, ya no tiene como principal propósito la
exclusivo de los Estados centrales sino que competencia por el territorio o por el control
surgen nuevos actores, gubernamentales y sobre los recursos naturales, sino facilitar el
no gubernamentales, que conforman una accionar del sector privado en la competen-
nueva trama de relaciones transnacionales cia por las cuotas de mercado mundiales a
e intergubernamentales (KEOHANE; NYE, los que accederá en función de sus ventajas
1989). competitivas (STRANGE, 2002; COLACRAI;
La interdependencia compleja, como ZUBELZÚ, 2005).
se denomina a esta perspectiva, deviene del De esta forma, en un mundo interde-
debate teórico que tuvo lugar en el campo pendiente, los Estados buscan nuevos espa-
de las relaciones internacionales a mediados cios de vinculación que privilegien la estra-
de la década del 70. Este debate marcó un tegia “comercialista”. En un sentido similar
punto de inflexión en la disciplina a partir del se comportan los estados subnacionales al
cual se incorporaron aspectos definitorios e competir comercialmente en el mundo, in-
innovadores, como la creciente participación tentando optimizar sus ventajas competitivas
de una pluralidad de actores internacionales (COLACRAI; ZUBELZÚ, 2005).
antes ignorados. Dado este marco favorable, los esta-
El enfoque de la interdependencia dos subnacionales desarrollan alternativas
compleja, sustentado en un contexto global
de transformación, surge de la crítica a la 1
Exponente del realismo clásico, mientras que Waltz,
corriente realista de las relaciones internacio-
Krasner y Gilpin son considerados referentes del
nales cuyos exponentes más reconocidos son neorrealismo (LLENDERROZAS, 2007).
actividades que implementan los gobiernos no es un proceso actual, ya que cuenta con
locales para establecer relaciones interna- antecedentes históricos remotos y contempo-
cionales, constituyendo novedosas formas ráneos del siglo XX. En un estudio sobre los
de acción exterior, y no se utiliza el término gobiernos subnacionales de Estados Unidos,
política exterior, ya que se sostiene que la Clarke y Gaile (1992) constataban, dos déca-
misma es atribución exclusiva del gobierno das atrás, la multiplicación de las estrategias
nacional. Se considera que el concepto de de desarrollo económico local en las ciudades
gestión internacional, antes que el de paradi- con el objetivo de incrementar sus ingresos
plomacia o política exterior, refleja con mayor mencionando entre ellas a la promoción y
exactitud la participación internacional de los marketing, la planificación estratégica, y el
gobiernos municipales en el caso argentino, desarrollo de misiones comerciales al exterior.
donde el marco jurídico5 lo enmarca. No obstante, se considera que el pro-
En ese sentido, el accionar internacional ceso adquiere relevancia en la actualidad
de las entidades subnacionales en Argentina debido al incremento y complejidad que ha
está limitado y enmarcado jurídicamente en experimentado contemporáneamente. En ese
el artículo n. 124 de la Constitución Nacional, sentido, María del Huerto Romero (2004, p.
donde se manifiesta que podrán “celebrar 24) señala que “la proyección internacional
convenios internacionales en tanto no sean como concepto de la gestión local (con conte-
incompatibles con la política exterior de la nido, metas y espacio institucional propio) es
Nación y no afecten las facultades delegadas un fenómeno que ha tendido a generalizarse
al Gobierno Federal o el crédito público de recién en los últimos años”.
la Nación; con conocimiento del Congreso La internacionalización de las ciudades
Nacional” (CONSTITUCIÓN NACIONAL, presenta un perfil diferencial para las gran-
1994). Así, según Natalizio (2007, p. 51), la des o megaciudades frente a las de menor
Reforma Constitucional de 1994 instituyó en tamaño. Así, se señala el establecimiento de
“el acto jurídico de reconocimiento de las pro- un tipo ideal de ciudad internacional cuyas
vincias argentinas, la Ciudad Autónoma de características son sintetizadas por Soldatos
Buenos Aires y los municipios como actores (1996, p. 216 apud YAHN FILHO; p. 86-87)
en los siguientes puntos: Posición geográfica
subnacionales facultados para realizar gestión
de apertura al mundo y población con com-
internacional”.
posición étnica diversificada; recibe y exporta
En suma, en base a estos enfoques teóri-
factores de producción extranjeros (inversio-
cos y a la conceptualización sobre el accionar
nes, mano de obra) y flujo de comercio; tiene
de los actores subnacionales, se procederá a
medios de comunicación de repercusión y
analizar las posibles estrategias de gestión
difusión internacional; regularmente lleva
internacional que despliegan dichos actores.
adelante encuentros y actividades internacio-
nales y participa de redes internacionales de
Descripción de las estrategias de gestión ciudades; ejerce una paradiplomacia apoyada
internacional en servicios especializados y en estrategias de
internacionalización y celebra acuerdo con
La existencia de estrategias de gestión actores internacionales.
internacional en los espacios subnacionales Las temáticas que prevalecen, recopi-
ladas por Tullo Vigevani (2006) basándose
5
Entre los casos relevantes a nivel internacional, donde en los estados y municipios brasileros, están
se establece el marco institucional de participación relacionadas al comercio, inversiones, tec-
subnacional, se pueden mencionar a: Canadá, España, nología, energía, medio ambiente, turismo,
China (IGLESIAS et al., 2008). Otros ejemplos, como intercambios culturales, políticas migratorias,
el de Chile, Brasil o México, no cuentan con el marco
tráfico de drogas, políticas sanitarias y temas
institucional que habilite la participación internacional
de las unidades subnacionales, no obstante, en ellos sociales.
la participación existe (de facto, no de jure) e incluso De la misma forma, a partir de su estudio
han avanzado en la incorporación de las temáticas sobre la apertura exterior de las ciudades lati-
subnacionales en los organigramas gubernamentales. noamericanas, tomando como estudio de caso
De esta manera, tal como afirma Romero (2004, p. 30),
“aún en los sistemas jurídicos menos permisivos se
una veintena de ciudades de diverso tamaño
constatan acciones paradiplomáticas. poblacional de 6 países de la región, Batista,
Jakobsen y Evangelista (2008) distinguen las nacional para impulsar “un proyecto de
modalidades que usualmente utilizan estos interés vital para la provincia y que afecta
actores y que sustentan sus múltiples accio- directamente su perfomance internacional”
nes: hermanamientos, acuerdos bilaterales, (ZUBELZÚ; IGLESIAS, 2005, p. 8).
redes internacionales de ciudades, redes del – Concertadas: se inscriben en una norma-
programa URB-AL, proyectos de cooperación tiva y son usuales en las organizaciones
técnica/financiera directa/indirecta. A estas se transfronterizas, como los Comités de
incluyen, por ejemplo, visitas de las autorida- Fronteras.
des locales al exterior y recepción de autorida- Asimismo, Segura (1996) releva cuatro
des extranjeras y otros actores internacionales; clasificaciones que se han utilizado para des-
promoción industrial, turística y comercial, cribir el comportamiento de las actividades
difusión cultural y generación de acuerdos co- exteriores de las entidades subnacionales:
merciales; participación e implementación de según el nivel de implicación en el sistema
estrategias de marketing territorial y estable- internacional (Presencia directa o indirecta);
cimiento de acuerdos para el hermanamiento según el nivel de institucionalización (Contac-
de ciudades (DUCHACEK, 1986; SOLDATOS, tos formales o informales); según la relación
1990; PAQUIN, 2004; ADAME, 2011). Así, con la actividad exterior del Estado Nacional
Ramos (2008) sintetiza que las acciones inter- (Cooperación, conflicto o actuación paralela);
nacionales de los actores subnacionales pueden según criterio geopolítico (transfronteriza,
agruparse en dos grandes dimensiones: políti- transregional y global), retomando la clasifi-
cas de cooperación y políticas de promoción. cación de Duchacek (1986).
Por tanto, la gama de actividades que En base a los análisis pre-existentes y
pueden desarrollar los actores subnacionales teniendo en cuenta las clasificaciones esboza-
ha llevado a contemplar diversas dimensiones das en el presente estudio se definieron dos
y tipologías que permitan reflejar su comple- dimensiones para describir la participación y
jidad de manera acabada. En ese sentido, en gestión internacional de los gobiernos subna-
su estudio sobre las ciudades, Borja y Castells cionales: las estrategias de relacionamiento
(1997) reconocen que las estrategias de inser- institucional internacional y las políticas de
ción internacional más utilizadas por estos posicionamiento internacional. Las mismas
actores son: Las estrategias de presencia activa incluyen las estrategias reseñadas por los
en la vida internacional como la participación autores señalados (BORJA; CASTELLS, 1997;
en eventos y asociaciones internacionales; las ROMERO, 2004; ZUBELZÚ; IGLESIAS, 2005;
estrategias de estímulo, promoción y consti- VIGEVANI, 2006; NATALIZIO, 2007; SALO-
tución de redes de organizaciones y redes de MÓN, 2007; BATISTA et al., 2008; RAMOS,
ciudades y poderes locales; las estrategias de 2008), entre otros, y retoman elementos de las
participación en los procesos de integración clasificaciones establecidas por García Segura
regional y en el sistema de cooperación in- (1996) teniendo en cuenta que en estas dos
ternacional. dimensiones se contemplan estrategias de
De manera complementaria, Zubelzú y presencia directa e indirecta, principalmente
Iglesias (2005, p. 7-8), en su estudio sobre la de carácter formal, desarrolladas en el ámbito
participación internacional de las provincias transregional y global.
argentinas, establecen cuatro grandes tipos Del mismo modo, de la definición de
de acciones realizadas por estos actores sub- gestión internacional que se sostiene en este
nacionales: trabajo, sólo entrarían en consideración las
– Propias: generadas por el actor subnacio- estrategias de cooperación y no de conflic-
nal “sin intervención directa del gobierno to, como así también se relevarán casos de
nacional (sin perjuicio de que pueda haber acciones paralelas, es decir, aquellas estrate-
de parte de éste conocimiento y/o respal- gias que no están en conflicto con el estado
do) ni del sector privado” (ZUBELZÚ; nacional pero tampoco están coordinadas
IGLESIAS, 2005, p. 7). (SEGURA, 1996). En suma, las dimensiones a
– Coordinadas: llevadas adelante en coor- analizar buscan establecer con la mayor preci-
dinación con el Estado Nacional. sión los perfiles de participación internacional
– Lobby: principalmente, sobre el gobierno de los gobiernos subnacionales de Argentina.
9
gobiernos subnacionales argentinos, ya que se constatan A enero de 2012, no se registran casos de ciudades
casos declarados por los municipios analizados que no miembros a la Red de Mercociudades de Colombia y
están contenidos en esta base. Ecuador (www.mercociudades.org).
exterior, como las Rondas de Negocios y para el caso de la Provincia de Buenos Aires.
Misiones Comerciales; y por otro, políticas Algunos de los municipios de la Provincia
de planificación estratégica y marketing de de Buenos Aires que realizan actividades de
ciudades e internacional que promueven el comercio exterior son Laprida, Quilmes, Al-
establecimiento de una imagen territorial o mirante Brown, Florencio Varela, San Martin,
posicionamiento estratégico, como las políti- Lanús, Rauch, Mar del Plata, Morón, Lomas
cas de Marca-Ciudad, entre otras. de Zamora, Maipú (LEVA; REYNOLDS,
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