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O desequilíbrio fiscal, manifestado pelo crescimento da dívida pública, levou à preocupação em definir regras
de controle fiscal e rediscutir a forma de elaboração, aprovação e execução dos orçamentos públicos.
O atual sistema de planejamento e orçamento adotado pela União, estados e municípios foi construído ao
longo do tempo, com base na Constituição de 1988 (CF/1988). O sistema de planejamento e orçamento compreende
três instrumentos estabelecidos por leis de iniciativa do Poder Executivo:
O PPA, a LDO e a LOA mantém estreita correspondência. O PPA de cada administração é submetido ao
respectivo legislativo e deve ser votado até o final do primeiro exercício fiscal, cobrindo o segundo, terceiro e quarto
ano desta administração e o primeiro ano da seguinte. Os LDOs e as LOAs de cada um destes 4 anos estão vinculadas
ao PPA.
Quadro
Instrumento de planejamento de médio prazo, que dura um período de 4 anos e é submetido ao Legislativo. O
PPA deve estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e metas: para as despesas de capital e as que
delas decorrerem e para as despesas com programas de duração continuada. O PPA compõe-se basicamente de dois
grandes módulos : Base Estratégica e Programas
O Artigo 165 da CF/88: PPA deve estabelecer diretrizes, objetivos e metas para as ações públicas.
-> Diretrizes: dimensão estratégica do plano; “Macro-objetivos”, “eixos e diretrizes estratégicas” ou “perspectivas”;
->Objetivos: definidos para cada programa e sua concretização deve ser avaliada por indicadores;
->Metas: dizem respeito à quantidades: Quanto oferecer de bens e serviços; Quanto fazer de cada atividade; Quanto
avançar em cada projeto que se escolhe desenvolver; Etc.
O PPA deve se relacionar aos demais instrumentos de planejamento (ex.: LDO e LOA): Planos nacionais e
regionais de desenvolvimento; Planos setoriais de caráter plurianual (educação, cultura, reforma agrária, etc.). Os
investimentos que ultrapassem um exercício financeiro só podem constar da LOA, se incluídos no PPA.
A LDO foi uma criação da CF/88 e seu conteúdo é regulado pela CF/88 e pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). É uma Lei Anual que define parâmetros e eventos que podem afetar as variáveis fiscais (receitas e despesas), a
serem usados na elaboração do projeto da LOA.
- Compreende as metas e prioridades, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente;
Ao nomear, na LDO, as metas e prioridades que orientarão a elaboração do projeto de LOA, estabelece uma
ponte entre o PPA e a LOA. O montante a ser orçado para cada ação na LOA deverá ser dimensionado pelas metas
aprovadas na LDO.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) agregou conteúdos à LDO: 1) equilíbrio entre receitas e despesas, a ser
pactuado entre o Executivo e o Legislativo, com uma perspectiva que supera o ano fiscal imediato; 2) critérios e
formas de limitação de empenho; 3) normas de controle de custos e avaliação de resultados dos programas.
No setor público, a despesa se realiza em três estágios: 1) o empenho, comprometendo parte do orçamento para uma
despesa específica; 2) a liquidação, quando se atesta o direito de um credor (fornecedores, salários dos servidores); 3)
o pagamento.
A partir da LRF, a LDO passou a conter: Metas e prioridades; Metas Fiscais; Riscos Fiscais.
Anexo de Metas Fiscais detalha: Metas anuais para receitas, despesas, resultado nominal e primário e o montante da
dívida pública, pra o exercício da LDO e para os dois seguintes; Evolução do patrimônio líquido; Avaliação da
situação financeira e atuarial; Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de
expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.
Anexo de Riscos Fiscais: Avalia a possibilidade de ocorrerem eventos que impactem negativamente as contas
públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem;
Obs.: No caso da União, exige-se também um anexo com os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial e as
metas de inflação para o exercício subsequente.
Aloca os recursos necessários às ações prioritárias apontadas na LDO. Quando aprovada contém a receita
prevista para o exercício fiscal e a despesa autorizada. A fase legislativa inclui a análise do projeto da LOA,
acompanhado por audiências públicas, a apresentação das emendas de parlamentares e sua discussão e votação do
texto final, para retorno ao Executivo.
Quadro
De acordo com a LRF, durante os processos de elaboração e discussão dos planos, da lei de diretrizes
orçamentárias e do orçamento, deverão ser incentivadas a participação popular e a realização de audiências públicas.
Conforme North, instituições são as regras do jogo, formais ou informais (códigos de conduta, convenções
sociais). No Brasil, algumas instituições orçamentárias são normalmente referidas como “Princípios orçamentários” ,
apresentados como regras que se aplicam, sobretudo, à elaboração e execução do orçamento.
Quadro
I. O orçamento fiscal; II. O orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha
a maioria do capital social com direito a voto; III. O orçamento da seguridade social.
CLASSIFICAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
Quadro
Quadro
A LRF dedica grande atenção à execução orçamentária e seu controle, não apenas estabelecendo regras na
LDO, como visto, como exigências de programação das receitas e despesas. Assim, até 30 dias após a publicação da
LOA, cada ente deve publicar suas metas bimestrais de arrecadação e cronograma de desembolso mensal.
A cada bimestre: Relatórios Resumidos de Execução Orçamentária (RREO) → comparação de receitas previstas e
despesas autorizadas, aferição dos resultados primário e nominal, etc.;
A cada quadrimestre: Relatório de Gestão Fiscal (RGC) → acompanhamento da despesa de pessoal, grau de
endividamento, etc.