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ISBN: 978-85-387-0775-2
CDD 341.4622
Mandado de injunção............................................................. 43
Breve histórico............................................................................................................................. 43
Cabimento.................................................................................................................................... 44
Intervenção do Ministério Público (MP)............................................................................. 45
Legitimação ativa....................................................................................................................... 45
Competência versus legitimação passiva ......................................................................... 46
Sentença no mandado de injunção.................................................................................... 48
Posição do STF............................................................................................................................. 51
Mandado de injunção
e ação de inconstitucionalidade por omissão................................................................. 51
Texto do Projeto de Lei 6.839/2006..................................................................................... 53
Justificação................................................................................................................................... 54
Habeas data................................................................................. 59
Origem histórica......................................................................................................................... 59
Cabimento ................................................................................................................................... 61
Objeto do habeas data............................................................................................................. 63
Intervenção do Ministério Público (MP)............................................................................. 65
Legitimação ativa....................................................................................................................... 65
Legitimação passiva.................................................................................................................. 66
Procedimento.............................................................................................................................. 67
Sentença........................................................................................................................................ 69
Recurso.......................................................................................................................................... 69
(Des)cabimento de liminar..................................................................................................... 70
Opção pela via ordinária.......................................................................................................... 70
Direitos coletivos....................................................................... 79
Princípios protetivos dos bens difusos e coletivos........................................................ 79
Categorias de interesse............................................................................................................ 83
Ação popular............................................................................... 95
Conceito......................................................................................................................................... 95
Objeto............................................................................................................................................. 96
Requisitos...................................................................................................................................... 97
Finalidade...................................................................................................................................... 98
Partes.............................................................................................................................................. 98
Competência..............................................................................................................................100
Processo.......................................................................................................................................101
Inquérito civil............................................................................143
Histórico.......................................................................................................................................143
Conceito e natureza jurídica.................................................................................................144
Princípios norteadores do inquérito civil........................................................................145
Procedimento............................................................................................................................149
Termo de ajustamento de conduta...................................................................................154
Arquivamento............................................................................................................................156
Conflito de atribuição entre membros do MP...............................................................157
Arguição de descumprimento
de preceito fundamental......................................................235
Considerações gerais..............................................................................................................235
Preceito fundamental.............................................................................................................235
Base constitucional e legal....................................................................................................236
Legitimados................................................................................................................................238
Requisitos da inicial.................................................................................................................239
Liminar.........................................................................................................................................240
Andamento da ação................................................................................................................241
Julgamento.................................................................................................................................242
Conclusão....................................................................................................................................243
Referências.................................................................................245
Anotações..................................................................................251
Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Princípios de hermenêutica
das ações constitucionais
Princípios constitucionais
À guisa de introdução, cumpre relembrar a noção conceitual de princípio
constitucional. É sabido que a Constituição é formada por um conjunto de
regras e princípios, sendo estes as normas escolhidas pelo legislador consti-
tuinte como fundamentos primordiais da ordem jurídica que cria.
Princípio da supremacia
da Constituição
A ideia de que a Constituição é norma primeira, suprema e influenciadora
de todo o sistema jurídico é pressuposto da interpretação constitucional. Deve
estar assente na consciência do intérprete a superioridade jurídica da Constitui-
ção sobre as demais normas, decorrente da sua posição hierárquica superior ocu-
pando o topo da pirâmide da ordem jurídica.
Como bem pontua Luís Roberto Barroso (2003, p. 313), este “princípio não tem
um conteúdo próprio: ele apenas impõe a prevalência da norma constitucional,
qualquer que seja ela”.
Princípio da presunção
de constitucionalidade das leis
e dos atos do Poder Público
Embora o Poder Judiciário seja o principal intérprete das leis, a interpretação
constitucional é tarefa realizada pelos três Poderes, no âmbito de suas atribui-
ções. Deste modo, apesar de ser o Judiciário o guardião primaz da interpretação
constitucional, os Poderes Legislativo e Executivo também realizam a tarefa de
interpretar as normas constitucionais, nos limites de sua atuação.
Princípio da interpretação
conforme à Constituição
O princípio da interpretação conforme à Constituição leva em conta as possi-
bilidades interpretativas que podem ser extraídas do texto legal. Como ressalta
Amandino Teixeira Nunes Júnior (2002):
A aplicação do princípio da interpretação conforme à Constituição só é possível quando, em face
de normas infraconstitucionais polissêmicas ou plurissignificativas, existem diferentes alternati-
vas de interpretação, umas em desconformidade e outras de acordo com a Constituição, sendo
que estas devem ser preferidas àquelas. Entretanto, na hipótese de se chegar a uma interpre-
tação manifestamente contrária à Constituição, impõe-se que a norma seja declarada inconsti-
tucional.
José Levi Mello do Amaral Júnior (1998), colhendo lição do ministro Gilmar
Mendes, ensina que a declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução
de texto
[...] refere-se, normalmente, a casos não mencionados no texto, que, por estar formulado de
forma ampla ou geral, contém, em verdade, um complexo de normas [...] – é dita “parcial” pois
fulminará apenas uma – ou algumas – hipóteses de incidência do ato normativo. Tal modalidade
redunda na procedência da arguição de inconstitucionalidade.
Princípio da razoabilidade
ou proporcionalidade
Trata-se de princípio constitucional implícito, relacionado à ideia de devido
processo legal substantivo e ao ideal de justiça. O princípio da razoabilidade visa
propiciar o controle da discricionariedade dos atos do Poder Público, atuando
como a forma pela qual uma norma deve ser interpretada para atingir ao fim
constitucional por ela visado.2
Amandino Teixeira Nunes Júnior (2002), sobre esse princípio, percebe tratar-se
de “norma essencial para a proteção dos direitos fundamentais, porque estabe-
lece critérios para a delimitação desses direitos”.
Conforme lição de Luís Roberto Barroso (2003, p. 315), por esse princípio o
Judiciário pode invalidar os atos legislativos ou administrativos, quando:
1
Nesse ponto, leitura obrigatória de Daniel Sarmento, A Ponderação de Interesses na Constituição Federal, Editora Lumen Juris.
2
Leitura obrigatória sobre o tema: Celso Antonio Bandeira de Mello, Discricionariedade e Controle Jurisdicional, Editora Malhei-
ros.
não haja necessidade para a medida empregada, havendo meio menos gra-
voso para obtenção do resultado;
Princípio da efetividade
Além dos planos de existência, validade, e eficácia, analisados para as normas
infraconstitucionais, as normas constitucionais podem ser estudadas num quarto
plano: o da efetividade.
Jurisprudências
EMENTA: COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO. QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO, FISCAL
E TELEFÔNICO. AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FATOS CONCRETOS. FUNDAMENTAÇÃO GENÉ-
RICA. INADMISSIBILIDADE. CONTROLE JURISDICIONAL. POSSIBILIDADE. CONSEQUENTE
INVALIDAÇÃO DO ATO DE “DISCLOSURE”. INOCORRÊNCIA, EM TAL HIPÓTESE, DE TRANS-
GRESSÃO AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. MANDADO DE SEGURANÇA
DEFERIDO. A QUEBRA DE SIGILO QUE SE APOIA EM FUNDAMENTOS GENÉRICOS E QUE NÃO
INDICA FATOS CONCRETOS E PRECISOS REFERENTES À PESSOA SOB INVESTIGAÇÃO CONS-
TITUI ATO EIVADO DE NULIDADE. A quebra do sigilo inerente aos registros bancários, fis-
cais e telefônicos, por traduzir medida de caráter excepcional, revela-se incompatível com
o ordenamento constitucional, quando fundada em deliberações emanadas de CPI cujo
suporte decisório apoia-se em formulações genéricas, destituídas da necessária e especí-
fica indicação de causa provável, que se qualifica como pressuposto legitimador da rup-
tura, por parte do Estado, da esfera de intimidade a todos garantida pela Constituição da
República. Precedentes. Doutrina. O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS
POR COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO NÃO OFENDE O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO
DE PODERES. O Supremo Tribunal Federal, quando intervém para assegurar as franquias
constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, neutralizando,
desse modo, abusos cometidos por Comissão Parlamentar de Inquérito, desempenha, de
maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República.
O regular exercício da função jurisdicional, nesse contexto, porque vocacionado a fazer
prevalecer a autoridade da Constituição, não transgride o princípio da separação de pode-
res. Doutrina. Precedentes. (STF, MS 25.668/DF, Tribunal Pleno, Rel. Min. Celso de Mello, j.
26/03/2006).
EMENTA: Habeas corpus. 1. Crime previsto no art. 331, §1.º, do Código Penal (adulteração
de sinal identificador de veículo automotor). 2. Alegações: a) atipicidade da conduta; b) que
o paciente não seria o destinatário da norma penal; e c) violação do princípio da propor-
cionalidade ou da razoabilidade. 3. Na espécie, afigura-se de todo evidente que a conduta
imputada ao paciente – substituição de placas particulares de veículo automotor por placas
reservadas obtidas junto ao Detran –, não se mostra apta a satisfazer o tipo do art. 311 do
Código Penal. 4. Não há qualquer dúvida de que o órgão de controle – Detran – sabia e
poderia saber sempre que se cuidava de placas reservadas fornecidas à Polícia Federal. 5.
Ordem concedida para que seja trancada a ação penal contra o paciente, por não resta-
rem configurados, nem em longínqua apreciação, os elementos do tipo em tese. (STF HC
86.424/SP, 2.ª Turma, Rel. p/ acórdão Min. Gilmar Mendes, j. 11/10/2005).
Considerações gerais
O mandado de segurança (MS) individual é uma das maiores garantias
criadas pelo Direito para proteger o cidadão da prepotência do Estado e, por
consequência, uma forma de ação de controle dos atos administrativos abu-
sivos. Por sua tamanha importância, é estudado em vários ramos do Direito,
como o Constitucional, Administrativo e Processual Civil, cada qual realçando
seus aspectos típicos.
Garantia constitucional
O artigo 5.º, LXIX, da Constituição Federal (CF) reza o seguinte:
Art. 5.º [...]
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não
amparado por “habeas-corpus” ou “habeas-data”, quando o responsável pela ilegalidade
ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de
atribuições do Poder Público;
Por outro lado, o controle por meio dessa ação visa sanear a Administração
de um defeito praticado por seu agente. Em consequência, não pode se cons-
tituir em determinação para obrigar que o agente público se manifeste sobre
determinada situação administrativa, porquanto, a manifestação é sempre
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Ações Constitucionais
No entanto, em que pese haja algumas similitudes com o MS, a ação popu-
lar não o substitui, consoante a Súmula 101 do STF:
N. 101. O mandado de segurança não substitui a ação popular.
1
Precedentes: MS 9.077, DJ de 23/08/1962; RMS 9.973, DJ de 06/09/1962; MS 10.287, DJ de 27/06/1963; RE 351, DJ de
29/08/1963.
2
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. NÃO CABIMENTO DE MANDADO DE SEGURANÇA CONTRA DECISÃO
MONOCRÁTICA PASSÍVEL DE RECURSO. AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO IMPROVIDO. Não merece prosperar o pedido de
reforma de acórdão, prolatado em agravo regimental pelo Superior Tribunal de Justiça, mantenedor da decisão agravada, a qual
negara seguimento ao MS impetrado contra decisão monocrática de ministro, passível de recurso próprio. Súmula 267 desta
Corte. Recurso improvido. (STF, RMS 27.071, 2.ª Turma, Rel. Min. Joaquim Barbosa, j. 04/12/2004).
A vedação vem realçar o art. 5.º, LV, da CF que outorga ao processo adminis-
trativo força de garantia fundamental.
O artigo 1.º, § 2.º, da Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009, pondo fim a uma
discussão doutrinária e jurisprudencial intensa, especificou que não cabe
MS contra atos de gestão comercial praticados pelos administradores de
empresas públicas, de sociedade de economia mista e de concessionária
de serviço público.
Ocorre que as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as
concessionárias de serviços públicos só integram o conceito de adminis-
tração pública quando praticarem atribuições típicas de poder público. No
mais, são pessoas jurídicas de direito privado, portanto, os atos que prati-
cam são atos de gestão comercial.
O controle judicial dos atos administrativos não se limita aos atos de pessoas
públicas. Seus agentes também estão sujeitos a esse controle, não na mesma ple-
nitude, porém por meio de forma especial de tutela, como é ação mandamental.
Para melhor compreensão, deve-se tecer algumas considerações do que venha a
ser órgão público, agente público e serviço público delegado.
não são enquadráveis como atos de autoridade coatora para fins de MS. Como
os atos emitidos são complexos, ou seja, não se executam por si mesmos, depen-
dem de vontade de outro agente público para que tomem vida jurídica. Só violam
direito líquido e certo se manifestados pela pessoa daquele que executa ou pre-
side o órgão coletivo.
Questão delicada diz respeito aos serviços públicos delegados, uma manifes-
tação de conveniência e necessidade do repasse ao particular a execução de ser-
viços públicos.
A delegação tanto pode recair em uma pessoa física quanto jurídica. Em ambas,
o serviço continua sendo estatal, ou seja, a relação entre o prestador do serviço
e o administrado não configura uma relação civil, sendo tutelado pelo Direito
Administrativo. O executor privado do serviço público delegado é o legitimado
passivo na ação mandamental, pois pratica atos públicos, passíveis de controle
pelo Judiciário. A matéria inclusive já fora sumulada pelo STF:
N. 510. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe
mandado de segurança ou a medida judicial.
MS como forma
de controle da Administração Pública
Como já mencionado, há formas de controle para que sejam fiscalizados os
atos da Administração Pública, e o MS é uma delas.
O certo é que o Poder Judiciário, por seu poder coativo, é o verdadeiro subter-
fúgio do questionamento das ações do administrador.
O princípio da eficiência, de outro lado, ajuda a mitigar tal premissa, pelo sub-
jetivismo que o traz relacionado. Assim, como dizer-se que essa ou aquela mani-
festação de Administração Pública é válida e foi ditada de forma suficiente, se
não analisado seu mérito? Nessa situação, o Judiciário deve enfrentar a questão
em todos os seus contornos subjetivos. Somente a prova que reveste a estrutura
material do ato que esclarecerá.
É possível concluir que o ato de autoridade para efeito de MS, além daquela
manifestação específica da autoridade pública direta ou indireta, ou ainda o par-
ticular revestido nessa função, contra alguém, pode ser também caracterizado
no ato do superior hierárquico, e não de seu subordinado, quando este apenas
3
PROCESSO CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. CABIMENTO. FIM SOCIAL. COMPENSAÇÃO. DIREITO DECORRENTE DA INCONSTI-
TUCIONAL MAJORAÇÃO DE ALÍQUOTA. DECADÊNCIA.
1. O mandado de segurança, segundo jurisprudência desta Corte (Primeira Seção), é usado com efeito declaratório tão somente.
Tese jurídica, sobre a qual guardo reservas.
2. Em se tratando de writ preventivo, não há que se falar em decadência. Precedentes da Corte. 3. Recurso especial provido. (STJ,
REsp 707.490, 2.ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 14/03/2006).
cumpre ordens; na lei, no regulamento, nos regimentos, nas portarias, nas circula-
res, nas instruções, nos editais, desde que produzam efeito material concreto res-
tringindo direito de qualquer pessoa. Até o ato jurisdicional quando inexistente
previsão recursal, desde que calcado em ilicitude, de forma excepcional, pode
caracterizar ato de autoridade passível de controle por MS.
MS preventivo
Além da possibilidade da autoridade dita coatora praticar ato lesivo ou
abusar de poder caberá a impetração de mandando de segurança. Tais hipóte-
ses são comissivas, pois exigem um agir da administração. Entretanto, a lei prevê
uma hipótese em que o ato ainda não fora praticado pelo Poder Público – uma
expectativa de ato – quando houver justo receio do sofrimento de uma ilegali-
dade. É nesse caso que há permissão da impetração de MS preventivo.
Mas não deve haver um risco singelo de lesão ao direito líquido e certo do
impetrante. Deve haver uma real e efetiva ameaça comprovada ou, ao menos,
indícios da iminência da ilegalidade.
Evidente que se ainda não há coação, o MS preventivo não pode ser atingido
pelo instituto da decadência, consoante reiteradas decisões do STJ.3
E não é por ser de caráter preventivo que a lei dispensa o impetrante de provar
a efetiva ameaça de seu direito líquido e certo bem como de demonstrar a pre-
sença dos requisitos do fumus boni iuris e o periculum in mora, sob pena de seu
indeferimento.
[...]
3. Ademais, se o recurso administrativo não é cabível – como se alega – não se pode presumir
que a autoridade impetrada vá recebê-lo, ou acolhê-lo. Não se pode presumir que autoridade
pública vá praticar uma ilegalidade. Não cabe mandado de segurança preventivo, base-
ado na presunção – sem qualquer fundamento de ordem objetiva a indicar isso – que a
autoridade impetrada irá tomar uma decisão contra a lei. Em casos tais, presente o prin-
cípio da legitimidade dos atos da administração, não se pode considerar presente uma
ameaça a direito da impetrante. 4. Segurança denegada. (MS 9.406, 1.ª Seção, Rel. Min. Teori
Zavascki, j. 13/04/2005). (grifo nosso)
2. O direito invocado, para ser amparado, há que vir expresso em norma legal, e trazer em
si todos os requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante.
4. Recurso em MS conhecido, mas não provido. (RMS 12.445, 5.ª Turma, Rel. Min. Edson Vidigal,
j. 21/06/2001). (grifo nosso)
Conclusão
MS é ação constitucional de controle do ato administrativo abusivo.
Considerações gerais
O mandado de segurança (MS) é ação constitucional de garantia que
busca controlar os atos abusivos da Administração Pública.
Regulamentação legal
A base legal do MS é a Lei nº 12.016, de 7 de agosto de 2009 que revogou
expressamente a Lei n° 1.533/51.
1
ADMINISTRATIVO. ENSINO INFANTIL. CRECHE PARA MENORES. MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO
PÚBLICO.
1. Tem o Ministério Público legitimidade para, via ação mandamental, requerer o cumprimento de políticas sociais.
2. Hipótese em que a pretensão mandamental não pode ser seguida pela específica determinação.
3. Recurso especial improvido. (STJ, REsp 503.028, 2.ª T., Rel. Min. Eliana Calmon, j. 20/04/2004).
2
MANDADO DE SEGURANÇA. PROMOTOR DE JUSTIÇA. LEGITIMIDADE PARA PROPOR MS CONTRA ATO DO JUIZ DE DIREITO.
RECURSO PROVIDO. (STJ, RMS 8.026, 4.ª T., Rel. Min. Bueno de Souza, j. 06/04/1999).
3
PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO POR TERCEIRO PREJUDICADO. CABIMENTO. SÚMULA 202/STJ.
IMPETRAÇÃO POR EMPRESA PÚBLICA FEDERAL CONTRA ATO PRATICADO POR JUIZ ESTADUAL, EM PROCESSO DE INVENTÁRIO.
COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL.
1. As decisões proferidas em inventário – como em qualquer processo, de jurisdição voluntária ou contenciosa – só vinculam
as pessoas que dele participam. Não ficam a elas submetidas os terceiros eventualmente prejudicados (CPC, art. 472 e 584,
parágrafo único).
2. Na condição de gestora do FGTS (Lei 8.036/90, art. 4.º), a Caixa Econômica Federal não está necessariamente vinculada a
decisões, proferidas em processo de inventário, quando prejudiciais aos interesses do referido Fundo. Situa-se, quando isso
ocorre, na condição de terceiro prejudicado e, como tal, tem a faculdade de se opor àquelas decisões, utilizando-se, entre outros
instrumentos, do mandado de segurança. O recurso do terceiro prejudicado (CPC, art. 499) não é via única para esse fim, nem é
via obrigatória (Súmula 202/STJ) [...] (STJ, RMS 18.172, 1.ª T., Rel. Min. Teori Zavascki, j. 21/09/2004).
34
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Mandado de segurança individual II
No entanto, o artigo 10, § 2.º, estabeleceu que litisconsorte ativo não será
admitido após o despacho da petição inicial.
São eles:
E para não deixar dúvida, o § 3.º, do artigo 6.º, da Lei nº 12.016/2009, diz que
considera-se autoridade coatora aquela que tenha praticado o ato impugnado ou
da qual emane a ordem para a sua prática.
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Ações Constitucionais
Não demonstrados com a inicial tais elementos, a inicial deve ser indeferida,
caso em que, se ainda não houver transcorrido o prazo decadencial de 120 dias,
pode ser repetido o pedido.
Mas não só, deve ele reconhecer que o ato impugnado, se não suspenso, pode
resultar na ineficácia da própria ação de MS.
Embora se aplique a máxima narra mihi factum dabo tibi ius, é recomendável
que o impetrante exponha suas razões de direito de forma a convencer o magis-
trado de sua insurgência.
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Mandado de segurança individual II
4
RECURSO EM MS. REALIZAÇÃO DE CURSO DE APERFEIÇOAMENTO. CONSUMAÇÃO. PERDA DO OBJETO.
I - Impetrado o mandamus visando à participação em curso de aperfeiçoamento, a superveniência de conclusão do respectivo
curso, em relação ao qual o recorrente participou sob o pálio de liminar anteriormente concedida, conduz a extinção do writ por
falta de interesse processual superveniente, em face do fato consumado.
II - Ausente a utilidade do writ, requisito que, juntamente com a necessidade da tutela compõe o interesse de agir, impõe-se a
extinção do processo sem análise de mérito.
III - Recurso ordinário desprovido. (STJ, RMS 17.460, 2.ª T., Rel. Min. Félix Fischer, j. 07/03/2006).
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Ações Constitucionais
provada. Nesta última situação deverá ser observado o que dispõe o ICP-Brasil
(Infra-Estrutura de Chaves Públicas Brasileira), conforme prescrição do § 3.º do
mencionado artigo.
Por fim, ainda realçando a inicial do MS, diz o também artigo 6.º, § 2.º que se a
autoridade que tiver procedido dessa maneira for a própria coatora, a ordem far-
se-á no próprio instrumento da notificação.
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Mandado de segurança individual II
Mas é na segunda que o juiz analisará o pedido de liminar do autor. Assim ele
pode:
Conceder a liminar
Tal hipótese ocorre quando provado o direito líquido e certo pelo impetrante,
mas não só isso, deve haver uma necessidade desse direito ser protegido imedia-
tamente, de modo que a espera pelo seu deferimento final possa ocasionar dano
irreparável ou de difícil reparação ao impetrante.
Negar a liminar
O juiz poderá entender que não há urgência no deferimento da medida e
assim denegará a liminar.
No entanto, mesmo que seja caso de cabimento de liminar esta não poderá
ser concedida por força de proibição expressa do § 2.º, do artigo 7.º da Lei nº
12.016/2009 quando tenha por objeto a compensação de créditos tributários, a
entrega de mercadorias e bens provenientes do exterior, a reclassificação ou equi-
paração de servidores públicos e a concessão de aumento ou a extensão de van-
tagens ou pagamento de qualquer natureza. Aliás, aproveitando indevidamente
o veículo processual específico, o legislador ampliou esta proibição para as outras
ações de controles quando determinou, no § 5.º, do artigo 7.º, da referida Lei,
que as vedações relacionadas com a concessão de liminares previstas no artigo se
estenderiam à tutela antecipada a que se referem os artigos 273 e 461 do Código
de Processo Civil.
Extinguir o processo
A inicial será desde logo indeferida e o processo extinto, por decisão motivada,
quando não for o caso de MS ou lhe faltar algum dos requisitos legais ou quando
decorrido o prazo legal para a impetração.
E para não deixar dúvida, o § 3.º do mesmo artigo ainda afirmou que a inter-
posição de agravo de instrumento contra liminar concedida nas ações movidas
contra o poder público e seus agentes não prejudica nem condiciona o julga-
mento do pedido de suspensão.
Providências cartorárias
Embora as providências cartórias tenham previsão no CPC, o artigo 11 da Lei
nº 12.016/2009 tratou de regrar de forma específica quando disse que, feitas as
notificações, o serventuário em cujo cartório corra o feito juntará aos autos cópia
autêntica dos ofícios endereçados ao coator e ao órgão de representação judicial
da pessoa jurídica interessada, bem como a prova da entrega a estes ou da sua
recusa em aceitá-los ou dar recibo e, no caso do art. 4º da Lei (impetração de
MS por telegrama, radiograma, fax ou outro meio eletrônico), a comprovação da
remessa.
Presença obrigatória do MP
A presença do MP na ação de segurança, como fiscal da lei, assim como em
certas ações, é indispensável e imprescindível, mormente quando o interesse
público é relevante, sob pena de nulidade do processo.
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Mandado de segurança individual II
Pode ocorrer que, junto à sua condição de fiscal, o MP exercite a sua condição
de representante da pessoa jurídica de Direito Público interessada no ato impug-
nado, podendo da decisão recorrer.
Sentença
Ao prolatar a sentença mandamental, o juiz pode:
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Ações Constitucionais
Conceder a segurança
Nessa hipótese, ele deve declarar a ilegalidade do ato ou abuso de poder,
comunicando o inteiro teor da sentença à autoridade coatora. A decisão é desde
já executável, até porque eventual Recurso de Apelação não terá efeito suspen-
sivo. A ilegalidade ou abuso de poder deve cessar tão logo seja cientificada a
autoridade coatora da sentença. Dessa decisão, caberá Apelação sem efeito sus-
pensivo.
Mas, em caso de urgência, a comunicação da decisão poderá ser feita por tele-
grama, radiograma, fax ou outro meio eletrônico de autenticidade garantida, nos
termos do artigo 4.º da Lei.
Negar a segurança
Nessa ocasião, deve ele declarar a legalidade do ato atacado. Caso haja liminar
concessiva inicial, deve ser revogada nesse ato. O Recurso de Apelação interposto
dessa decisão deve ser recebido em ambos os efeitos.
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Mandado de segurança individual II
Condenar ao pagamento
das custas do processo
Na ação mandamental, cabe condenação ao pagamento das custas proces-
suais, suspensas, caso a parte litigue sob o pálio da gratuidade judiciária.
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Ações Constitucionais
O prazo para a conclusão dos autos não poderá exceder 5 (cinco) dias - § 2º
do artigo 20.
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Mandado de segurança individual II
Conclusão
A ação de MS tem estruturas processuais específicas adaptadas à sua própria
celeridade.
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Mandado de injunção
Breve histórico
Esse texto não vingou, sobrevindo outro, que praticamente repete o texto
atual, apenas introduzindo regra de natureza processual, pois determinava que
se aplicasse o rito processual do mandado de segurança (MS) ao mandado de
injunção.
Constituição Federal
O texto final que restou consagrado pela Carta de 1988 é o que consta do
artigo 5.º, LXXI:
Art. 5.º [...]
Cabimento
Exemplo que pode ser citado, nesse sentido, é o disposto no artigo 14 da CF,
que se refere ao exercício do sufrágio universal e do voto direto e secreto, com
igual valor para todos, e, nos termos da lei, mediante plebiscito, referendo e ini-
ciativa popular. Assim, determinando a lei que uma questão de interesse popular
seja objeto de plebiscito e este não saia porque não há lei que o regulamente, o
mandado de injunção seria o caminho para qualquer cidadão que se sentir lesado
por essa omissão.
Legitimação ativa
Ente individual
Está legitimado para impetrar o mandado de injunção qualquer cidadão, pois
são os seus direitos constitucionais, os seus direitos fundamentais que essa tão
especial ação pretende tutelar. Mas não apenas a pessoa física, como também
a pessoa jurídica, que também é destinatária dos direitos constitucionais, pode
Ente coletivo
Já há precedentes no Supremo Tribunal Federal (STF) admitindo a impetração
de mandado de injunção por ente coletivo, que atuará como substituto proces-
sual. Nesse sentido:
MANDADO DE INJUNÇÃO COLETIVO. Admissibilidade, por aplicação analógica do art. 5.º, LXX,
da Constituição; legitimidade, no caso, da entidade sindical de pequenas e médias empresas,
as quais, notoriamente dependentes do crédito bancário, têm interesse comum na eficácia do
art. 192, §3.º, da Constituição, que fixou limites aos juros reais. [...]. (MI 283, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, RTJ 135/882, J. 1994).
Competência funcional
Segundo a disposição constitucional, a competência para o julgamento do
mandado de injunção é funcional e, portanto, classifica-se como competência
absoluta. Nesse sentido, dispõem os artigos 102, I, “q”, e 105, I, “h”, ambos da CF:
Art. 102. [...]
[...]
[...]
Regra nesse sentido vem no Projeto de Lei que tramita no Congresso Nacional
(PL 6.839/2006, art. 7.º):
Art. 7.º O responsável pela regulamentação da norma será intimado para, no prazo de dez
dias, prestar as informações necessárias.
No segundo grupo, no qual se inclui a posição que vem sendo adotada pelo
STF, a procedência do mandado de injunção levaria a uma notificação, con-
tendo uma ordem de natureza moral ao efeito de lembrar o legislador que ele
deve cumprir sua função, isto é, legislar sobre determinado Direito Constitucio-
nal, carente de regulamentação. Ordem de natureza moral, apenas lembrando
1
O conteúdo legislativo da decisão judicial, em sede de processos subjetivos, a exemplo do mandado de injunção, mas não
apenas nele, como uma terceira categoria de Direito, ao lado do Direito objetivo e do Direito subjetivo, é assunto de vital impor-
tância para o reconhecimento de um novo paradigma na jurisdição deste terceiro milênio, cuja abordagem se faz em outra obra,
ainda no prelo.
Essa posição, contudo, altera o próprio polo passivo, pois não só o órgão res-
ponsável pela edição da norma passa a integrá-lo, mas também aquele que se
torna responsável pela execução da norma não editada, formando um verdadeiro
litisconsórcio necessário.
Posição do STF
Lamentavelmente, o STF tem se posicionado no sentido oposto, adotando
o mandado de injunção como mera comunicação, notificação ao órgão regula-
mentador, dando-lhe notícia de sua mora, como se disso ele não tivesse conhe-
cimento.
Ademais, a celeuma instaurada não está tão atrelada ao ato jurisdicional em si,
mas na perspectiva de descumprimento do Poder Legislativo em relação a suas
funções.2 Trata-se, portanto, de patologia a ser resolvida em seara própria e não
no âmbito do processo jurisdicional, a exigir a adequação de suas respectivas ins-
tituições ao cumprimento da Constituição.
Art. 1.º Esta lei regulamenta o procedimento do mandado de injunção nos termos do artigo 5.º,
inciso LXXI da Constituição Federal.
Art. 2.º Conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora
torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
à nacionalidade, à soberania e à cidadania.
Art. 3.º Para propor a ação, o autor deve ter interesse jurídico ou econômico e legitimidade.
Art. 4.º É gratuita a ação do mandado de injunção, mas responderá o autor pelos ônus se liti-
gante de má-fé.
Art. 5.º A petição conterá, além dos requisitos estatuídos na Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973
– Código de Processo Civil, a indicação do direito, liberdade, ou prerrogativa que não são exerci-
dos por falta de norma regulamentadora.
Art. 6.º No Tribunal, poderá o Relator indeferir liminarmente quando houver, mesmo que parcial-
mente, norma aplicável ao caso.
2
Os Poderes da União são harmônicos e independentes e estão igualmente sujeitos e vinculados a cumprir a Constituição, não
se olvidando que o Poder Legislativo, na condição de mandatário do povo, tem sua legitimidade submetida ao sufrágio popular
periodicamente.
Parágrafo único. Da decisão caberá agravo à Turma recursal, no prazo de dez dias.
Art. 7.º O responsável pela regulamentação da norma será intimado para, no prazo de dez dias,
prestar as informações necessárias.
Art. 8.º Após a prestação das informações, o Ministério Público terá vista dos autos pelo prazo de
dez dias para emissão de parecer.
Art. 9.º Ao julgar a ação, o juízo suprirá a lacuna observando os princípios fundamentais da
Constituição Federal, das Declarações Internacionais de Direitos, de que o País seja signatário, e
dos princípios gerais do direito, observando os fins sociais e as exigências do bem comum.
Art. 10. Deferido o mandado, o Presidente do Tribunal intimará da decisão o órgão ao qual com-
pete a regulamentação da norma constitucional.
Art. 11. A decisão do mandado de injunção não impedirá que o requerente, por ação própria,
pleiteie os seus direitos e os respectivos efeitos patrimoniais.
Art. 12. Se não apreciado o mérito, o pedido do mandado de injunção poderá ser renovado.
Art. 14. Aplicam-se ao processo do mandado de injunção os artigos do Código de Processo Civil
que regulam o litisconsórcio.
Justificação
Até o presente momento, ainda não houve regulamentação do mandado de
injunção.
O Poder Judiciário tem encontrado certa dificuldade para aplicar ao caso con-
creto os princípios norteadores de decidir.
Se o Poder emana do povo e em seu nome é exercido, não pode o Estado, por
não cumprir bem o seu mister, prejudicar o particular.
Cremos que a colaboração que essa proposta oferece, para suprir a lacuna
legal, pode contar com o apoio dos ilustres pares para a sua aprovação.
MI n. 584/SP
STF/Tribunal Pleno
Julgado: 29/11/2001
posto no §3.º do artigo 192 da Constituição Federal não era autoaplicável, razão por que
necessita de regulamentação. – Passados mais de doze anos da promulgação da Constitui-
ção, sem que o Congresso Nacional haja regulamentado o referido disposto constitucional,
e sendo certo que a simples tramitação de projetos nesse sentido não é capaz de elidir a
mora legislativa, não há dúvida de que esta, no caso, ocorre. Mandado de injunção deferido
em partes, para que se comunique ao Poder Legislativo a mora em que se encontra, a fim
de que adote as providencias necessárias para suprir a omissão, deixando-se de fixar prazo
para o suprimento dessa omissão constitucional em face da orientação firmada por esta
Corte (MI 361).
Decisão 2.ª
MI n. 562/RS
STF/Tribunal Pleno
Julgado: 20/06/2003
Origem histórica
Não se pode olvidar que esses dois países, além da aproximação da língua e da
cultura latina, passaram, em períodos não tão divorciados entre si, por experiên-
cias de governos ditatoriais, nas quais, certamente, a informação sobre o cidadão
ganha peso na distribuição do poder: quanto mais informação, maior o poder.
Dizendo de outra forma, aquele que detém a informação, sobre ela, decide:
mantém em sigilo, comunica a terceiros, modifica, retifica ou a conserva na sua
forma original.
Constituição de 1988
A Constituição de 1988 não ficou silente e omissa perante essa realidade, até
em certo ponto nova, no que diz respeito aos bancos de dados de natureza nego-
cial, mas nem tão nova em relação aos bancos de dados estatais, de que muito se
serviram os governos militares que a antecederam.
Lei 9.507/97
Não sem demora do Congresso Nacional, em 1997 sobreveio a Lei que regula-
mentou essa ação constitucional e que será objeto de estudo exegético no texto
em desenvolvimento.
Cabimento
O habeas data, como ação constitucional, só encontra espaço na garantia de
acesso à informação do próprio impetrante, isto é, da informação subjetiva, que
diz respeito ao impetrante, afastando de seu bojo a informação objetiva.
Daí afirmar-se que o habeas data tem como finalidade tutelar a informação
subjetiva, isto é, aquela informação que diz respeito ao sujeito de direito que
comparece no polo ativo da relação processual ou, ainda, que provoca adminis-
trativamente os bancos de dados. Quaisquer outras informações, de natureza
objetiva, ainda que de domínio público, podem até receber tutela jurisdicional
diferenciada, inclusive via mandado de segurança (MS), como acontece com o
disposto no artigo 5.º, XIV, da CF:
XIV - é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando neces-
sário ao sigilo profissional;
É evidente que a simples existência do banco de dados não lhe atribui ilici-
tude ou ilegitimidade. E isso vale tanto para os bancos de dados governamentais
como os privados. Numa sociedade de massa, na qual a individualidade perde
espaço nas transações que diariamente são firmadas, cada vez mais virtuais, os
bancos de dados aparecem como soluções úteis e necessárias, até porque certas
práticas mercantis e até sociais são irreversíveis.
Obtenção da informação
O mais importante objeto, o primeiro a dar origem a esse novel instituto, é exa-
tamente a obtenção da informação. Se o cidadão, titular do direito subjetivo de
ter acesso à informação, é também o objeto da informação, não se pode negar-lhe
a mais ampla ciência de qual informação e em que termos está ela cadastrada.
Com o advento da lei, além de algumas medidas judiciais que se fizeram profi-
láticas, a conduta daqueles que detêm a informação passou a mudar, tornando-se
mais democrática.
Retificação da informação
Não basta, porém, obter a informação. É sempre possível que ela esteja equi-
vocada. Para tanto também o habeas data se presta, cumprindo ao interessado na
retificação do registro o ônus da prova. Mais uma vez, o texto legislativo limitou-se
a repetir o que a CF estabeleceu, em nada inovando.
Anotação na informação
O outro objeto do habeas data é a anotação. Na verdade, a construção dessa
pretensão é de cunho legislativo, porque a CF dela não cuidou. Nesse sentido, o
legislador pátrio deu interpretação extensiva ao conteúdo de retificação, enten-
dendo que no seu âmbito também se inclui a hipótese daquele que, embora
tenha o seu nome lançado no registro cadastral, esteja, em ação ordinária, dis-
cutindo a origem da informação, e que poderá, durante o tempo desse processo,
obter a anotação de que o registro se encontra subjudice. É a situação típica (mas
não exclusiva) dos mutuários que, estando discutindo a dívida em ações revisio-
nais em curso perante o Poder Judiciário, passam a ter o direito de obter, nos
registros cadastrais, uma anotação de que a sentença referente ao débito lançado
ainda não transitou em julgado, podendo, este, inclusive, vir a ser desconstituído
ou reduzido.
§2.º Ainda que não se constate a inexatidão do dado, se o interessado apresentar explicação ou
contestação sobre o mesmo, justificando possível pendência sobre o fato objeto do dado, tal
explicação será anotada no cadastro do interessado.
Posição mais atual do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem sido no sentido de
só liberar o registro do mutuário que discute o débito em circunstâncias especiais,
como, por exemplo, se satisfeito o valor incontroverso. Trata-se de posição atre-
lada ao princípio da boa-fé objetiva.
Legitimação ativa
Ente individual
Não há dúvida que o legitimado para impetrar o habeas data é o sujeito ao
qual a informação diz respeito. Vale dizer: o titular do direito à informação, con-
funde-se com o próprio objeto da informação.
Pode-se tratar tanto de pessoa física ou natural, quanto pessoa jurídica, pois
também as pessoas jurídicas podem ser objetos de informações cadastrais. Não
se descarta, outrossim, a possibilidade de pessoas formais, como, por exemplo,
condomínios, figurarem em cadastros públicos ou publicizados, de modo que
também as pessoas formais podem figurar no polo ativo do habeas data.
Ente coletivo
Ainda incipiente a doutrina sobre o habeas data. De qualquer forma, algumas
vozes já se levantam contra a possibilidade do habeas data ser promovido por
ente substituto, dando azo, assim, ao habeas data coletivo. Em princípio, até não
nos opomos a essa posição, até por se tratar de um direito personalíssimo. Não
podemos, porém, afastar a ideia de que bancos de dados cadastrais em sede de
relações creditícias passam a adquirir uma feição de relações de massa, típicas,
por exemplo, da sociedade de consumo. E, sob esse aspecto, não é de se afastar
a possibilidade de habeas data coletivo, talvez nem tanto quanto ao objeto de
obter a informação, mas quanto à eventual retificação ou anotação. É tema que
ainda se está engatinhando, reclamando a participação de todos os operadores
do direito.
Legitimação passiva
Procedimento
O procedimento do habeas data é ditado pela Lei 9.507/97, guardando simili-
tude com o procedimento do MS, no qual o legislador buscou inspiração, mere-
cendo algumas considerações.
Petição inicial
A petição inicial, como qualquer petição inicial, deve se fazer implementar dos
requisitos essenciais do artigo 282 do CPC.
Pela mesma razão, antes do advento da Lei 9.507/97, o STJ já sumulara, pelo
verbete 2, a questão nos seguintes termos, exigindo, portanto, prova documental
de que houve negativa em prestar a informação:
N. 2. Não cabe o habeas data (CF, art. 5.º, LXXII, “a”) se não houver recusa de informações por
parte da autoridade administrativa.
Requisição de informações
A requisição de informações vem no mesmo estilo do MS: trata-se de comu-
nicação a ser realizada por meio de ofício, em que o responsável pelo banco de
dados não pode omitir-se, devendo esclarecer o que lhe compete, também por
ofício, no prazo de 10 (dez) dias. É o que dispõe o artigo 9.º da Lei do Habeas
Data.
Resposta do impetrado
Não há propriamente contestação. Há informações. Cabe ao banco de dados,
seja ele governamental ou privado, informar ao juízo competente e provocado, o
que lhe compete, recebendo, para tanto, cópia não só da petição inicial, mas dos
documentos que a acompanham e que dizem com os procedimentos administra-
tivos prévios, regulados pelos artigos 2.º, 3.º e 4.º, da Lei de Regência.
Manifestação do MP
O MP, como já foi visto, atua como custos legis, falando depois das partes.
Manifesta-se, pois, no prazo de 5 (cinco) dias, após as informações prestadas pelo
banco de dados, quando os autos irão conclusos para sentença.
Sentença
A sentença proferida no habeas data, se for de improcedência, como qualquer
outra sentença de improcedência, será meramente declaratória, levando à extin-
ção do feito e arquivamento dos autos. Não há, em sede de ação de habeas data,
sucumbência, nos termos do que dispõe o artigo 21 da lei, em consonância com
a regra do artigo 5.º, LXXVII, da CF.
Recurso
O recurso das sentenças proferidas em sede de habeas data é, como não po-
deria deixar de ser, o de Apelação, por força do artigo 15 e seu parágrafo único,
Lei 9.507/97:
Art. 15. Da sentença que conceder ou negar o habeas data cabe apelação.
Parágrafo único. Quando a sentença conceder o habeas data, o recurso terá efeito meramente
devolutivo.
Embora a lei seja omissa, havendo, por parte do impetrante êxito na ação pro-
posta, é de ser reconhecida a sucumbência por parte do banco de dados. Sabe-se
que não é esse o entendimento que grassa nas Instâncias Superiores quanto ao
MS, no qual está sumulado que a ação de MS não gera honorários advocatícios.
Contudo, a discussão merece ser reaberta e, talvez, o habeas data seja o espaço
jurídico próprio para isso. Mesmo que o autor não tenha dispensado valores em
razão de custas processuais, o processo teve o seu custo, devendo este ser arcado
pelo banco de dados que, descumprindo o seu mister, teve que ser acionado pela
parte interessada, com intervenção do Poder Judiciário ao efeito de prestar ou
corrigir as informações que estão sob sua tutela. Nada mais justo que também
arque com as verbas sucumbenciais, no caso de procedência da ação.
(Des)cabimento de liminar
A ação de habeas data não previu na hipótese de obtenção da informação – e
nisto se houve bem o legislador ordinário – antecipação de tutela, por uma razão
muito óbvia: uma vez concedida a informação, esgotaria-se a medida liminar, dis-
pensando a sentença final.
O mesmo, porém, não pode ser dito quando a pretensão for de retificação ou
anotação nos registros, uma e outra admitindo provimento antecipatório, matéria
que certamente a doutrina e a jurisprudência ainda devem elaborar melhor.
[...]
É que o artigo 4.º, §2.º do novel estatuto estabelece que, embora não
constatada a inexatidão do dado, se o interessado apresentar explicação ou
contestação sobre o mesmo, justificando possível pendência sobre o fato
objeto do dado, tal explicação será anotada no cadastro do interessado – e
não simplesmente subtraída, ainda em sede administrativa. E mais, no artigo
7.º, que trata exatamente do cabimento do habeas data, seu inciso III prevê
a ação jurisdicional, elevada à garantia constitucional pelo artigo 5.º, inciso
LXXII, da Carta Magna, exatamente para a hipótese de anotação nos assenta-
mentos do interessado, de contestação ou explicação sobre dado verdadeiro
mas justificável e que esteja sob a pendência judicial ou mesmo amigável,
quando obstaculizada a providência administrativa.
[...]
Pelos expostos fundamentos, com base no art. 557, caput, do CPC, com
redação dada pela Lei 9.756/98, nego seguimento, de plano, a presente agravo
de instrumento.
Decisão 2.ª
AI 70.013.930.888
20.ª CC-TJRS
Julgado em 15/02/2006
[...]
[...]
Art. 8.º A petição inicial, que deverá preencher os requisitos dos arts. 282 a 285 do Código
de Processo Civil, será apresentada em duas vias, e os documentos que instruírem a pri-
meira serão reproduzidos por cópia na segunda.
É o voto.
1
Artigo 5.º, XLII, XLIII, XLVIII, XLIX, L; artigo 34, VII, “b”; artigo 226, parágrafo 7.º; artigos 227 e 230.
2
Expressão do professor Cristiano Chaves de Farias utilizada em sua obra Direito Civil: teoria geral. 2. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2005.
Essa regra foi abrandada por uma espécie de legitimação autônoma determi-
nada na Constituição Federal (CF), no artigo 129, III, que conferiu legitimação ao
Ministério Público (MP) “para a proteção do patrimônio público e social, do meio
ambiente e de outros interesses difusos e coletivos”, para que defendesse em
nome próprio direito alheio, e assim o fez em claro respeito à peculiaridade da
natureza jurídica dos bens em questão, bem como para garantir uma proteção
efetiva e, particularmente, reconhecendo a vulnerabilidade desses bens jurídicos.
A vulnerabilidade é um traço característico dos bens difusos, quer seja por sua
natureza, já que, por vezes, quando violados, são de difícil ou impossível recupe-
ração, quer por sua própria titularidade, que é dispersa, e por isso mesmo dificulta
A prevalência que deu o Código à proteção da saúde e da segurança do consumidor tem ine-
quívoca sede constitucional, como decorrência não apenas dos novos valores adotados pela
Constituição Federal, mas, particularmente, do fato de cuidar-se aqui da própria tutela do direito
à vida.
Precaução e prevenção
Tais princípios são basilares para a efetivação de uma sadia qualidade de vida,
englobando, portanto, a proteção ambiental, saúde, vida, dentre outros bens de
grande importância para a pessoa humana.
Defesa do consumidor
A opção constitucional pelo modelo capitalista faz-se clara nos artigos 1.º, IV,
e 170, caput, II e IV, dentre outros, que demonstram a inequívoca opção político-
-legislativa nacional. Ocorre que a própria Carta Magna, que inaugura um Estado
social, não poderia criar um paradoxo sem solução, e ela, a “Constituição Cidadã”3,
que com todos os seus problemas, decorrentes de uma costura legislativa compli-
cadíssima4, foi o que de melhor podíamos produzir na época.
3
Tomo por empréstimo a expressão do presidente da Câmara e Congresso Nacional, quando da promulgação da CF, que de
forma emocionada apelidou a recém-promulgada CF, o então deputado Ulisses Guimarães.
4
Controvérsias intra-partidárias, confrontos entre movimentos progressistas e o “Centrão” etc.
Categorias de interesse
Podem ser identificadas no Direito diversas categorias de interesse. Aqui, nos
reportaremos apenas às de maior relevância para a compreensão do tema.
Interesse público
O interesse público é aquele relacionado à figura do Estado, no sentido de que
seu conteúdo é por ele determinado. Ademais, a expressão interesse público
abrange também aqueles interesses eleitos pelo Estado como os valores mais
relevantes na sociedade.
apontem que o interesse público primário pode ser entendido como interesse da
coletividade (e, nesse sentido, sinônimo de interesse social ou geral), enquanto
o interesse público secundário seria inerente à Administração Pública (LEONEL,
2002, p. 93)
Rodolfo de Camargo Mancuso (2004, p. 50-51) entende, por sua vez, que “é
individual o interesse cuja fruição se esgota no círculo de atuação do seu destina-
tário. [...] o interesse individual se exerce pelo e para o indivíduo [...].”
Interesse transindividual
Os interesses transindividuais ou metaindividuais constituem uma categoria
intermediária de interesses, que transcendem o interesse dos indivíduos isolada-
mente considerados, mas não chegam a constituir interesse do Estado.
José Marcelo Vigliar (2005, p. 18) denomina essa classe de interesses como
interesses indivisíveis, explicando que:
Há interesses que apenas podem ser aproveitados, fruídos ou utilizados de forma coletiva.
A abordagem desses interesses se dá de forma diversa daqueles que são defensáveis pelo
sistema processual do Código: ou todos aproveitam igualmente desses interesses, ou esses
interesses não podem ser considerados, porque perdem sua característica essencial (que é a
indivisibilidade).
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividuais,
de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstân-
cias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os transindividu-
ais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre
si ou com a parte contrária por uma relação jurídica base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem
comum.
Direitos difusos
Direitos difusos são aqueles de natureza indivisível, congregando um grupo,
classe ou categoria de indivíduos indetermináveis, que compartilham a mesma
situação de fato. No dizer de Hugo Nigro Mazzilli (2005, p. 50), “são como um feixe
ou conjunto de interesses individuais, de objeto indivisível, compartilhados por
pessoas indetermináveis, que se encontram unidas por circunstâncias de fato
conexas”.
Segundo lição de Luiz Manoel Gomes Júnior (2005, p. 8), citando Carlos Alberto
Bittar,
O que caracteriza os direitos difusos é, justamente, a impossibilidade de se determinar, “com
precisão”, quem seja o seu titular ou beneficiado, já que se trata de um direito que “[...] trans-
cende a um indivíduo, podendo ser exercido em conjunto em razão de elementos comuns (cir-
cunstâncias de fato)”.
José Marcelo Vigliar (2005, p. 23) ainda aponta, sobre os direitos difusos:
A expressão que adjetiva essa modalidade de interesses dá a ideia de dispersão, a ideia de
difusão. [...]
A dispersão dos interessados é uma consequência da dispersão do interesse. [...] o que deter-
mina a dispersão dos interessados é justamente a indivisibilidade, característica essencial dos
interesses difusos. A indivisibilidade determina que a fruição e defesa do interesse se dê apenas
e tão somente de forma coletiva [...].
Os direitos difusos, desse modo, em razão de sua natureza indivisível, não são
passíveis de fruição individual, nem é viável a promoção de sua defesa pela siste-
mática individualista do CPC (VIGLIAR, 2005, p. 23).
Direitos coletivos
Direitos coletivos são os transindividuais, de natureza indivisível de que seja
titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte con-
trária por uma relação jurídica base. Ricardo de Barros Leonel (2002, p. 107) aponta
as notas identificadoras dos interesses coletivos:
Mínimo de organização, a fim de que tenham a coesão e a identificação necessárias; a afetação
destes interesses a grupos determinados ou determináveis, que são os seus portadores (ente
esponenziali); vínculo jurídico básico, comum a todos os integrantes do grupo, que lhes confere
uma situação jurídica diferenciada.
os interesses coletivos valem-se dos grupos como veículos para sua exteriorização; um grupo
pressupõe um mínimo de coesão, de organização, de estrutura. Os interesses, para serem “cole-
tivos”, necessitam, pois, estar aglutinados, coalizados.
Há uma indiscutível indivisibilidade. Pertencer àquela classe, categoria ou grupo implica na frui-
ção de determinados interesses que – indivisivelmente – a todos eles pertence.
5
STJ, REsp 140.097/SP, Rel. Min. Cesar Asfor Rocha, j. em 04/05/2000, citado por Luiz Manoel Gomes Júnior, (2005, p. 11-12).
Distinções necessárias
Cumpre, ainda, ressaltar as diferenças e semelhanças existentes entre as ca-
tegorias de interesse metaindividual ora estudadas, a fim de melhor compreen-
dê-las.
Hugo Nigro Mazzilli (2005, p. 53) também captou que “tanto os interesses difu-
sos como os coletivos são indivisíveis, mas se distinguem não só pela origem da
lesão como também pela abrangência do grupo”. Essa diferença decorre do fato
de que “os interesses difusos supõem titulares indetermináveis, ligados por circuns-
tâncias de fato, enquanto os coletivos dizem respeito a grupo, categoria ou classe
de pessoas determinadas ou determináveis, ligadas pela mesma relação jurídica
básica”.
Por seu turno, os direitos individuais homogêneos são distintos dos difusos
pois não são indivisíveis – ao contrário, o dano ou interesse é divisível, e os preju-
dicados são identificáveis.
Segue transcrito um quadro sinótico, elaborado por Hugo Nigro Mazzilli (2005,
p. 55) para facilitar a sistematização do tema:
A tutela coletiva
dos interesses transindividuais
Tendo em mente as especificidades que caracterizam os interesses difusos e
coletivos, tais como a indivisibilidade, a titularidade difusa e a vulnerabilidade,
convém refletir sobre a efetividade da sua tutela judicial.
a coisa julgada que se forma é, geralmente, erga omnes, com eficácia ultra
partes, diversamente do processo individual, limitado às partes que inte-
graram a lide;
III - O Ministério Público não tem legitimidade para aforar ação civil pública para o fim de
impugnar a cobrança e pleitear a restituição de imposto – no caso o IPTU – pago indevi-
damente, nem essa ação seria cabível, dado que, tratando-se de tributos, não há, entre o
sujeito ativo (poder público) e o sujeito passivo (contribuinte) uma relação de consumo (Lei
7.347/85, art. 1.º, II, art. 21, redação do art. 117 da Lei 8.078/90 (Código do Consumidor); Lei
8.625/93, art. 25, IV; CF, art. 129, III), nem seria possível identificar o direito do contribuinte
com “interesses sociais e individuais indisponíveis.” (CF, art. 127, caput).
IV - RE não conhecido. (STF, RE 195.056/PR, Tribunal Pleno, Rel. Min. Carlos Velloso, j.
09/12/1999).
[...]
6. No caso dos autos, porém, o objeto das demandas são direitos individuais homogêneos
(= direitos divisíveis, individualizáveis, pertencentes a diferentes titulares). Ao contrário
do que ocorre com os direitos transindividuais – invariavelmente tutelados por regime de
substituição processual (em ação civil pública ou ação popular) –, os direitos individuais
homogêneos podem ser tutelados tanto por ação coletiva (proposta por substituto proces-
sual), quanto por ação individual (proposta pelo próprio titular do direito, a quem é facul-
tado vincular-se ou não à ação coletiva). Do sistema da tutela coletiva, disciplinado na Lei
8.078/90 (Código de Defesa do Consumidor – CDC, nomeadamente em seus arts. 103, III,
combinado com os §§ 2.º e 3.º, e 104), resulta (a) que a ação individual pode ter curso inde-
pendente da ação coletiva; (b) que a ação individual só se suspende por iniciativa do seu
autor; e (c) que, não havendo pedido de suspensão, a ação individual não sofre efeito algum
do resultado da ação coletiva, ainda que julgada procedente. Se a própria lei admite a con-
vivência autônoma e harmônica das duas formas de tutela, fica afastada a possibilidade de
decisões antagônicas e, portanto, o conflito.
7. Por outro lado, também a existência de várias ações coletivas a respeito da mesma
questão jurídica não representa, por si só, a possibilidade de ocorrer decisões antagônicas
envolvendo as mesmas pessoas. É que os substituídos processuais (= titulares do direito
individual em benefício de quem se pede tutela coletiva) não são, necessariamente, os
mesmos em todas as ações. Pelo contrário: o normal é que sejam pessoas diferentes, e, para
isso, concorrem pelo menos três fatores: (a) a limitação da representatividade do órgão ou
entidade autor da demanda coletiva (= substituto processual), (b) o âmbito do pedido for-
mulado na demanda e (c) a eficácia subjetiva da sentença imposta por lei, que “abrangerá
apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação, domicílio no âmbito de
competência territorial do órgão prolator” (Lei 9.494/97, art. 2.º-A, introduzido pela Medida
Provisória 2.180-35/2001).
8. No que se refere às ações coletivas indicadas pelo Suscitante, umas foram propostas por
órgãos municipais de defesa do consumidor, a significar que os substituídos processuais
(= beneficiados) são apenas os consumidores do respectivo município; quanto às demais
– nomeadamente as propostas pelo Ministério Público –, a eficácia subjetiva da sentença
está limitada, pelo próprio pedido ou por força de lei, aos titulares domiciliados no âmbito
territorial do órgão prolator. Não se evidencia, portanto, na grande maioria dos casos, a
[...]
14. O pedido de suspensão das ações individuais até o julgamento das ações coletivas, além
de estranho aos limites do conflito de competência, não pode ser acolhido, não apenas pela
autonomia de cada uma dessas demandas, mas também pela circunstância de que as ações
individuais, na maioria dos casos, foram propostas por quem não figura como substituído
processual em qualquer das ações coletivas.
15. Conflito conhecido em parte, apenas com relação às ações coletivas propostas perante
a 2.ª Vara Especializada da Justiça Estadual de Salvador, BA, e a 1.ª Vara Federal de Salvador,
BA, para declarar a competência da Justiça Federal. (STJ, CC 48.106/DF, 1.ª Seção, Rel. para
acórdão Min. Teori Albino Zavascki, j. 14/09/2005).
Conceito
Colhendo lição de Hely Lopes Meirelles (2003, p. 121-122), pode-se dizer
que a ação popular, espécie de ação coletiva,
é o meio constitucional posto à disposição de qualquer cidadão para obter a invalidação
de atos ou contratos administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patri-
mônio federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pes-
soas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos.
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato
lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade admi-
nistrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;
Houve quem entendesse que a ação popular seria aquela cuja legitimi-
dade foi conferida a qualquer do povo ou a qualquer cidadão, o que impli-
cava numa noção extremamente ampla desta espécie (MANCUSO, 1998, p.
62). Todavia, a ideia de ação popular que hoje prevalece é mais restrita, sendo
concebida como instrumento processual cujos contornos estão delineados
na CF.
A doutrina aponta como espécies de ação popular a ação popular penal, vol-
tada à aplicação da pena decorrente do cometimento de um delito; e as ações
populares não penais, espécies de direito político de participação (ALMEIDA, 2003,
p. 391). Todavia, há que se ressalvar que no direito brasileiro, com o advento da CF
de 1988, não mais persiste a ação popular dita penal, por ser a titularidade para a
ação penal pública exclusiva do Ministério Público – MP – (CF, art. 129, I).
Conforme observa Ricardo de Barros Leonel (2002, p. 115), a ação popular foi
prevista no ordenamento jurídico brasileiro como “primeiro instrumento sistemá-
tico, com regulamentação autônoma e praticamente completa, voltada à tutela
de alguns interesses metaindividuais em juízo”; daí sua grande importância para
a sistematização da defesa dos direitos transindividuais.
Objeto
Antes da CF de 1988, o objeto da ação popular era o ato ilegal e lesivo ao patri-
mônio público, entendido este como os bens e direitos de valor econômico, artís-
tico, estético, histórico ou turístico (ALMEIDA, 2003, p. 398).
Ainda no tocante ao objeto, deve-se observar que não cabe ação popular
contra lei em tese e ato jurisdicional – mas para lei de efeitos concretos, é cabível
a ação popular (MEIRELLES, 2003, p. 135). Outrossim, “não se pode ignorar que
também a conduta omissiva traz a possibilidade de se produzir um ato danoso”,
de modo que se entende viável a ação popular em face de omissões das autorida-
des (BARROSO, 2003, p. 211).
Requisitos
A doutrina costuma apontar como requisito subjetivo da ação popular a exi-
gência de que seu autor seja cidadão brasileiro, assim entendida a pessoa humana
no gozo de seus direitos civis e políticos, que seja eleitor. A comprovação desse
requisito dá-se através do título de eleitor, conforme preceitua o artigo 1.º, pará-
grafo 3.º, da LAP.
Art. 1.º [...]
§3.º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com docu-
mento que a ele corresponda.
Exige-se, ainda, que o ato que se pretende invalidar seja eivado dos vícios de
ilegalidade ou ilegitimidade. A ilegalidade se configura sempre que o ato é con-
trário ao direito, violando normas ou princípios. A ilegitimidade, por sua vez,
refere-se a vício formal ou substancial, inclusive desvio de finalidade (MEIRELLES,
2003, p. 135).
§1.º Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de
valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
Finalidade
A ação popular tem por finalidade, nos termos do artigo 5.º, LXXIII, a anulação
dos atos lesivos aos bens jurídicos elencados na referida norma. A Lei 4.717/65,
ao reger a matéria, estabeleceu hipóteses de nulidade e de anulabilidade de tais
atos.
São reputados nulos, segundo expressa disposição da LAP (art. 2.º), os atos que
possuem vício de incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistên-
cia dos motivos e desvio de finalidade. O artigo 4.º traz um rol casuístico de atos e
contratos considerados nulos.
Partes
Sujeito ativo
O cidadão brasileiro, o eleitor pessoa física no gozo de seus direitos políticos,
ocupa o polo ativo da ação popular, por determinação constitucional. Qualquer
Sujeito passivo
O polo passivo da ação popular, por sua vez, comporta diversos réus. Dispõe o
artigo 6.º da Lei 4.717/65 que a ação será proposta contra a pessoa jurídica, pública
ou privada, em nome da qual foi praticado o ato que se pretende anular, bem
como em face das autoridades, funcionários, administradores que houverem auto-
rizado, aprovado, ratificado ou praticado pessoalmente o ato ou firmado o con-
trato lesivo, ou que, por omissão, tenham causado a lesão.
O artigo 6.º, parágrafo 3.º da Lei 4.717/65 permite que a pessoa jurídica citada
na ação popular abstenha-se de contestar o pedido ou mesmo atue ao lado do
autor, quando isso se mostrar útil ao interesse público. Sobre esse dispositivo Hely
Lopes Meirelles (2003, p. 137) aduz: “a inovação processual é das mais relevantes,
pois permite que o réu confesse tacitamente a ação, pela revelia, ou a confesse
expressamente, passando a atuar em prol do pedido na inicial, em defesa do
patrimônio público”.
Ministério Público
Para José Afonso da Silva (apud MEIRELLES, 2003, p. 138) o MP ocupa, na ação
popular, “posição multifária”, pois atua como fiscal da lei, ativador das provas,
substituto e sucessor do autor e titular.
Embora a Lei 4.717/65 não conceda legitimidade ativa na ação popular ao MP,
enquanto órgão, nada impede que seus membros, na condição de cidadãos, ajuí-
zem tal ação.
Competência
A competência para o processamento da ação popular é determinada pela
origem do ato a ser anulado (LAP, art. 5.º):
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Ação popular
Processo
Consoante estatui a Lei 4.717/65 no artigo 7.º, a ação popular tramitará sob o
rito ordinário, todavia, com as especificidades trazidas na referida norma.
A LAP prevê que a contestação deve ser oferecida no prazo de 20 dias, comum
a todos os réus, prorrogável a pedido dos interessados, se difícil a prova docu-
mental (LAP, art. 7.º, IV).
Após o prazo para defesa o juiz proferirá despacho saneador. Se não houver
requerimento de provas pelas partes, segue-se para a fase de alegações (prazo de
10 dias), retornando conclusos para sentença. Caso haja requerimento de provas
pelas partes, seguir-se-á o rito ordinário (LAP, art. 7.º, V).
Liminar
A previsão expressa da possibilidade de concessão de medida liminar na LAP
foi introduzida pelo artigo 34 da Lei 6.513/77, que deu a seguinte redação ao
parágrafo 4.º do artigo 5.º da Lei 4.717/65:
Art. 5.º [...]
§4.º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.
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Ações Constitucionais
Sentença
O inciso VI do artigo 7.º da LAP estabelece que a sentença na ação popular
deve ser prolatada dentro de 15 dias, a contar do recebimento dos autos pelo juiz,
se este não a proferir em audiência.
A lei ainda prevê que a inércia do julgador em proferir sentença poderá pri-
vá-lo de inclusão na lista de promoção por merecimento e fazê-lo perder os dias
do retardamento para efeito de promoção por antiguidade (LAP, parágrafo único,
art. 7.º).
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Ação popular
Vale frisar que, devido à alteração operada no processo de execução civil para
as obrigações de dar e fazer (exceto de dar dinheiro – pagar), a sentença passa
a expressar quase uma ordem mandamental, devendo ser cumprida, sob pena
de incidirem as imposições dos artigos 461 e 461-A do Código de Processo Civil
(CPC)1.
Nos casos em que a ação popular tiver por objeto obrigação de fazer ou não
fazer, seu procedimento executório deve se submeter ao artigo específico da LAP
(art. 14) e ao novo comando do CPC que, inclusive, é mais benéfico para execução.
A exigência de instauração de novo processo para executar já morreu.
1
Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela especí-
fica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento.
§1.º A obrigação somente se converterá em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossível a tutela específica ou a obten-
ção do resultado prático correspondente.
§2.º A indenização por perdas e danos dar-se-á sem prejuízo da multa (art. 287).
§3.º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz
conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou modifi-
cada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada.
§4.º O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido
do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do preceito.
§5.º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requeri-
mento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de
pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial.
§6.º O juiz poderá, de ofício, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou exces-
siva.
Art. 461-A. Na ação que tenha por objeto a entrega de coisa, o juiz, ao conceder a tutela específica, fixará o prazo para o cum-
primento da obrigação.
§1.º Tratando-se de entrega de coisa determinada pelo gênero e quantidade, o credor a individualizará na petição inicial, se lhe
couber a escolha; cabendo ao devedor escolher, este a entregará individualizada, no prazo fixado pelo juiz.
§2.º Não cumprida a obrigação no prazo estabelecido, expedir-se-á em favor do credor mandado de busca e apreensão ou de
imissão na posse, conforme se tratar de coisa móvel ou imóvel.
§3.º Aplica-se à ação prevista neste artigo o disposto nos §§ 1.º a 6.º do art. 461.
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Ações Constitucionais
A sentença proferida no curso da ação popular fará coisa julgada erga omnes,
exceto quando houver improcedência do pedido por falta de provas, conforme
estatui o artigo 18 da LAP. Nessa última hipótese, a ação poderá ser novamente
ajuizada, sob os mesmos fundamentos, mas com novas provas.
Luís Roberto Barroso (2003, p. 215) ressalva que, “se o pedido for rejeitado
por inexistência de fundamento para anular o ato ou declará-lo nulo, a sentença
também se revestirá de autoridade de coisa julgada oponível contra todos”.
Por fim, a Lei 4.717/65, em seu artigo 22, determina a aplicação subsidiária do
CPC à ação popular, naquilo em que não contrariar os seus dispositivos nem a
natureza específica desta ação.
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Ação popular
EMENTA: Competência: Justiça Comum: ação popular contra o XXXX: L. 4.717/65 (LAP),
artigo 20, f; CF, artigo 109, IV; Súmula 516. 1.O XXXX não corresponde à noção constitu-
cional de autarquia, que, para começar, há de ser criada por lei específica (CF, art. 37, XIX) e
não na forma de sociedade civil, com personalidade de direito privado, como é o caso do
recorrido. Por isso, o disposto no artigo 20, -f-, da L. 4717/65 (LAP), para não se chocar com
a Constituição, há de ter o seu alcance reduzido: não transforma em autarquia as entidades
de direito privado que recebam e apliquem contribuições parafiscais, mas, simplesmente,
as inclui no rol daquelas – como todas as enumeradas no artigo 1.º da LAP – à proteção
de cujo patrimônio se predispõe a ação popular. 2. Dada a patente similitude da natureza
jurídica do XXXX e congêneres à do XXXX, seja no tocante à arrecadação e aplicação de
contribuições parafiscais, seja, em consequência, quanto à sujeição à fiscalização do Tribu-
nal de Contas, aplica-se ao caso a fundamentação subjacente à Súmula 516/STF: “O Serviço
Social da Indústria – SESI - está sujeito à jurisdição da Justiça estadual”. (STF, RE 366.168/SC,
1.ª Turma, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. 03/02/2004).
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Ações Constitucionais
4. Acórdão que entende ter implicitamente sido formulado pedido de nulidade. Obrigato-
riedade de pedido explícito.
5. Recurso provido para, restabelecendo a sentença de primeiro grau, julgar extinto o pro-
cesso sem julgamento de mérito. (STJ, REsp 740.803/DF, 1.ª Turma, Rel. Min. José Delgado,
j. 21/09/2006).
Art. 1.º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de
nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Muni-
cípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141,
§38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes,
de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para
cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cin-
quenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patri-
mônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas
jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.
§1.º Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos
de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico. (Redação dada pela Lei 6.513,
de 1977)
§3.º A prova da cidadania, para ingresso em juízo, será feita com o título eleitoral, ou com
documento que a ele corresponda.
§4.º Para instruir a inicial, o cidadão poderá requerer às entidades, a que se refere este artigo,
as certidões e informações que julgar necessárias, bastando para isso indicar a finalidade
das mesmas.
§5.º As certidões e informações, a que se refere o parágrafo anterior, deverão ser forneci-
das dentro de 15 (quinze) dias da entrega, sob recibo, dos respectivos requerimentos, e só
poderão ser utilizadas para a instrução de ação popular.
§6.º Somente nos casos em que o interesse público, devidamente justificado, impuser sigilo,
poderá ser negada certidão ou informação.
§7.º Ocorrendo a hipótese do parágrafo anterior, a ação poderá ser proposta desacompa-
nhada das certidões ou informações negadas, cabendo ao juiz, após apreciar os motivos
do indeferimento, e salvo em se tratando de razão de segurança nacional, requisitar umas
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Ação popular
e outras; feita a requisição, o processo correrá em segredo de justiça, que cessará com o
trânsito em julgado de sentença condenatória.
Art. 2.º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo ante-
rior, nos casos de:
a) incompetência;
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do
agente que o praticou;
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de for-
malidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei,
regulamento ou outro ato normativo;
d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado
obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso
daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência.
Art. 3.º Os atos lesivos ao patrimônio das pessoas de direito público ou privado, ou das
entidades mencionadas no art. 1.º, cujos vícios não se compreendam nas especificações do
artigo anterior, serão anuláveis, segundo as prescrições legais, enquanto compatíveis com
a natureza deles.
Art. 4.º São também nulos os seguintes atos ou contratos, praticados ou celebrados por
quaisquer das pessoas ou entidades referidas no art. 1.º.
a) o respectivo contrato houver sido celebrado sem prévia concorrência pública ou admi-
nistrativa, sem que essa condição seja estabelecida em lei, regulamento ou norma geral;
b) no edital de concorrência forem incluídas cláusulas ou condições, que comprometam o
seu caráter competitivo;
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Ações Constitucionais
a) houver sido praticada com violação das normas legais e regulamentares ou de instru-
ções e ordens de serviço;
b) resultar em exceção ou privilégio, em favor de exportador ou importador.
VII - A operação de redesconto quando sob qualquer aspecto, inclusive o limite de valor,
desobedecer a normas legais, regulamentares ou constantes de instruções gerais.
VIII - O empréstimo concedido pelo Banco Central da República, quando:
a) concedido com desobediência de quaisquer normas legais, regulamentares, regimentais
ou constantes de instruções gerais:
b) o valor dos bens dados em garantia, na época da operação, for inferior ao da avaliação.
IX - A emissão, quando efetuada sem observância das normas constitucionais, legais e regu-
lamentadoras que regem a espécie.
DA COMPETÊNCIA
Art. 5.º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da ação, pro-
cessá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de cada Estado, o for
para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao Estado ou ao Município.
§1.º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do Estado
ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas pessoas jurídicas de
direito público, bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os das
pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relação às quais tenham interesse
patrimonial.
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Ação popular
§3.º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que forem
posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos.
§4.º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo impugnado.
(Incluído pela Lei 6.513, de 1977)
Art. 6.º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades referi-
das no art. 1.º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que houverem auto-
rizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem
dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos do mesmo.
§1.º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou desconhe-
cido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas neste artigo.
§2.º No caso de que trata o inciso II, item “b”, do art. 4.º, quando o valor real do bem for
inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas ou privadas e
entidades referidas no artigo 1.º, apenas os responsáveis pela avaliação inexata e os bene-
ficiários da mesma.
§3.º A pessoa jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto de
impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do autor,
desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo representante legal
ou dirigente.
DO PROCESSO
Art. 7.º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de Processo Civil,
observadas as seguintes normas modificativas:
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Ações Constitucionais
§2.º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos assinalados,
o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.
II - Quando o autor o preferir, a citação dos beneficiários far-se-á por edital com o prazo de
30 (trinta) dias, afixado na sede do juízo e publicado três vezes no jornal oficial do Distrito
Federal, ou da Capital do Estado ou Território em que seja ajuizada a ação. A publicação será
gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três) dias após a entrega, na repartição compe-
tente, sob protocolo, de uma via autenticada do mandado.
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja existência ou
identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de proferida a sentença final
de primeira instância, deverá ser citada para a integração do contraditório, sendo-lhe res-
tituído o prazo para contestação e produção de provas, salvo, quanto a beneficiário, se a
citação se houver feito na forma do inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte), a reque-
rimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova documental, e será
comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório do mandado cumprido,
ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal ou
pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-lhe os autos
conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração desse prazo; havendo
requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento, deverá ser
proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.
Art. 8.º Ficará sujeita à pena de desobediência, salvo motivo justo devidamente compro-
vado, a autoridade, o administrador ou o dirigente, que deixar de fornecer, no prazo fixado
no artigo 1.º, §5.º, ou naquele que tiver sido estipulado pelo juiz (art. 7.º, n. I, letra “b”), infor-
mações e certidão ou fotocópia de documento necessários à instrução da causa.
Parágrafo único. O prazo contar-se-á do dia em que entregue, sob recibo, o requerimento
do interessado ou o ofício de requisição (art. 1.º, §5.º, e art. 7.º, n. I, letra “b”).
Art. 9.º Se o autor desistir da ação ou der motivo à absolvição da instância, serão publicados
editais nos prazos e condições previstos no art. 7.º, inciso II, ficando assegurado a qual-
quer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90
(noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.
Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato
impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática
e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de
dano, quando incorrerem em culpa.
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Ação popular
Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao autor, das
custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ação e
comprovadas, bem como o dos honorários de advogado.
Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a lide mani-
festamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das custas.
Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; se
depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.
§3.º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por des-
conto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao
interesse público.
§4.º A parte condenada a restituir bens ou valores ficará sujeita a sequestro e penhora,
desde a prolação da sentença condenatória.
Art. 15. Se, no curso da ação, ficar provada a infringência da lei penal ou a prática de falta
disciplinar a que a lei comine a pena de demissão ou a de rescisão de contrato de traba-
lho, o juiz, “ex-officio”, determinará a remessa de cópia autenticada das peças necessárias às
autoridades ou aos administradores a quem competir aplicar a sanção.
Art. 17. É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no artigo 1.º, ainda que hajam
contestado a ação, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a execução da
sentença contra os demais réus.
Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível “erga omnes”, exceto no caso de
haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste caso, qualquer cida-
dão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao
duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal;
da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo. (Redação dada
pela Lei 6.014, de 1973)
§1.º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento. (Redação dada pela Lei 6.014,
de 1973)
§2.º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso,
poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público. (Redação dada pela Lei
6.014, de 1973)
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Ações Constitucionais
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 22. Aplicam-se à ação popular as regras do Código de Processo Civil, naquilo em que
não contrariem os dispositivos desta lei, nem a natureza específica da ação.
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Ação civil pública
Conceito
A noção conceitual de ação civil pública (ACP) não é uniforme na dou-
trina. O primeiro sentido conferido à expressão “ação civil pública” foi o de
ação diversa da ação penal pública. É nesse diapasão que Hugo Nigro Mazzilli
(2005, p. 69) a entende como “a ação de ordem não penal proposta pelo
Ministério Público”.
Bens tutelados
Consoante disposição do artigo 1.º da LACP, a ACP é instrumento de defesa
do meio ambiente, do consumidor, da ordem urbanística, dos bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, bem como de qualquer
outro interesse difuso ou coletivo, da ordem econômica e da economia popular.
Também a Constituição de 1988 (CF), no artigo 129, III, prevê a ACP destinada à
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos.
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Ação civil pública
Meio ambiente
A CF reconheceu a importância desse bem jurídico, dedicando-lhe, inclusive,
um capítulo (VI, dentro do Título VIII – Da Ordem Social).
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum
do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o
dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
Consumidor
Consumidor, na definição da Lei 8.078/90, é toda pessoa física ou jurídica que
adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final (CDC, art. 2.º).
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Ações Constitucionais
José dos Santos Carvalho Filho (2001) nos apresenta, em singelas linhas, o sig-
nificado desses interesses:
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Ação civil pública
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Ações Constitucionais
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tri-
butos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS ou outros
fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados.
Foro competente
Quando o artigo 2.º da Lei 7.347/85 menciona as “ações” previstas nesta lei,
está se referindo à ACP, à ação cautelar (art. 4.º) e à ação de execução (art. 15)
estatuídas na LACP.
Essa opção legislativa leva em conta que o juiz do local do dano terá maior
facilidade para colher as provas necessárias ao julgamento da causa.
[...]
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Ações Constitucionais
Objeto da ACP
Sobre o objeto da ACP, o artigo 3.º da LACP dispõe:
Art. 3.º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obri-
gação de fazer ou não fazer.
Luís Roberto Barroso (2003, p. 223) acentua que “a alternatividade que o dispo-
sitivo enseja não impede a cumulação, numa mesma ação, dos pedidos de prestar
ou não algum fato e de indenizar em certa quantia de dinheiro”.
Condenação em dinheiro
O pedido de condenação em dinheiro será cabível quando o dano já estiver
consumado. Essa indenização pelo dano causado, em regra, não está ligada a
interesse material do autor da ação, por isso é revertida em favor de um fundo
especial, previsto no artigo 13 da LACP. Nesse passo, são pertinentes as pondera-
ções de Pedro da Silva Dinamarco (2001, p. 290):
Um problema bastante agudo da condenação pecuniária, na ação civil pública, consiste na
quantificação do dano. É muito difícil calcular o valor econômico de um bem que não está no
comércio, ou seja, que não pode ser objeto de negociação. Assim o são, de modo geral, os inte-
resses difusos e coletivos (além de indivisíveis, são muitas vezes infungíveis).
1
Nesse sentido, veja-se José dos Santos Carvalho Filho (2001) e Hely Lopes Meirelles, (2003).
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Ação civil pública
Acerca desse tema cabe trazer a lume o ensino de Luís Roberto Barroso (2003,
p. 224-225):
Sobretudo no tocante às condenações em obrigação de fazer, a jurisprudência predominante
tem resguardado, como discricionária, a competência da Administração Pública para eleger, por
seus próprios critérios de conveniência e oportunidade, as obras prioritárias a serem realizadas
e as necessidades a serem atendidas. Deve-se apenas ter em linha de conta que, em relação às
utilidades, bens e valores que foram eleitos pelo constituinte como merecedores de atuação
preferencial, o juízo político já se exauriu e ao agente público cabe promovê-los.
A LONMP, por sua vez, estatui o manejo da ação civil para a “anulação ou decla-
ração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio público ou à moralidade admi-
nistrativa”, conforme asseverado alhures. Tal medida também é de natureza cons-
titutiva.
Tutela preventiva
A LACP prevê expressamente o cabimento de ação cautelar preparatória ou
incidental à ACP, bem como a formulação de pedido liminar. Além desses instru-
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Ações Constitucionais
Pedro da Silva Dinamarco (2001, p. 314) capta com precisão a utilidade dos
provimentos de urgência no âmbito da tutela coletiva:
[...] esses são mecanismos destinados a garantir a plena efetividade do processo. E a tutela cole-
tiva, mais do que em outros casos, deve dar-se, sempre que possível e desde que satisfeitos os
requisitos legais, previamente (mediante concessão de medidas de urgência), especialmente
quando se tratar de obrigação de fazer ou não fazer, por ser o meio mais efetivo de proteção.
Apenas subsidiariamente ela pode ser reparatória, quando realmente não mais for possível
evitar o dano.
Ação cautelar
O artigo 4.º da LACP estatui a possibilidade de ajuizamento de ação cautelar
preparatória ou incidental à ação civil. Tal disposição torna-se, contudo, desne-
cessária, diante da previsão de aplicação subsidiária do Código de Processo Civil
(CPC) à ação civil pública (Lei 7.347/85, art. 19). O procedimento da ação cautelar
relativa à ACP será o previsto no CPC, incidindo as regras pertinentes aos proces-
sos cautelares inespecíficos (CPC, arts. 796 a 812).
Embora o artigo 4.º não tenha a redação conforme o artigo 1.º, possuindo um
rol menor de direitos tutelados cautelarmente, deve-se realizar uma interpreta-
ção sistemática da LACP, no sentido de ser possível a providência cautelar para
tutelar todos os bens jurídicos mencionados nos incisos do artigo 1.º, sem exclu-
são daqueles não referidos no artigo 4.º.
Medida liminar
Nos termos do artigo 12 da Lei 7.347/85, o juiz poderá conceder mandado
liminar, com ou sem justificação prévia, no âmbito da ACP, em decisão sujeita a
agravo.
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Ação civil pública
Quando o autor não detiver todos os elementos para propor a ação princi-
pal, poderá ajuizar ação cautelar, requerendo a concessão de medida liminar. Por
outro lado, quando o requerente já possuir elementos para intentar a ação princi-
pal, não haverá necessidade de cautelar preparatória, pois poderá ser formulado
pedido de concessão de mandado liminar na ação principal, nos termos do citado
artigo 12. É nesse sentido o ensino de Luís Roberto Barroso (2003, p. 237-238):
Conjugando-se os artigos 4.º e 12 da Lei 7.347/85, tem-se que essa tutela de urgência poderá
ser obtida através de um provimento liminar, que tanto pode ser pleiteado na ação cautelar
(preparatória ou incidental) como na própria ação civil pública. Muitas vezes, esta última alter-
nativa será a mais prática, já que se obtém a segurança exigida pela situação emergencial sem a
necessidade de se ajuizar uma ação cautelar propriamente dita.
Na decisão que conceder a liminar, o juiz poderá fixar multa para o caso de
não atendimento, mas esta só será exigível após o trânsito em julgado da decisão
favorável ao autor, embora devida desde o dia em que se configurar o descumpri-
mento (LACP, art. 12, §2.º).
Antecipação da tutela
Existe divergência doutrinária a respeito da possibilidade de antecipação da
tutela na ACP. Parte dos doutrinadores entende que, por haver tratamento espe-
cífico da liminar na LACP, não se aplica à ACP a antecipação da tutela (MEIRELLES,
2003, p. 179). Outra corrente, por seu turno, aceita a tutela antecipada especifica-
mente nas ações que tenham por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou
não fazer (BARROSO, 2003, p. 238).
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Ações Constitucionais
Já na ação civil com pedido constitutivo, por possibilitar que o juiz perceba, de
plano, se presentes todos os requisitos para a tutela antecipada (exemplo: no caso
de anulação de cláusula abusiva), é viável sua concessão.
Legitimidade ativa
O rol dos legitimados para o ajuizamento da ACP está inserido no artigo 5.º da
Lei 7.347/85, recentemente modificado pela Lei 11.448, de 15 de janeiro de 2007:
Art. 5.º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
2
Art. 273.[...]
§7.º Se o autor, a título de antecipação de tutela, requerer providência de natureza cautelar, poderá o juiz, quando presentes os
respectivos pressupostos, deferir a medida cautelar em caráter incidental do processo ajuizado.
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Ação civil pública
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à
ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico.
Ministério Público
A participação do MP na ação civil tem início antes mesmo da fase judicial
ou da instauração do inquérito civil. Consoante determina o artigo 6.º da LACP,
qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do MP,
ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil e
indicando-lhe os elementos de convicção.
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Ações Constitucionais
Os interesses tuteláveis pelo MP, nos termos do artigo 127 da CF, são aque-
les interesses sociais e individuais indisponíveis, quais sejam, os interesses difusos
e coletivos.
128 Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Ação civil pública
Além de poder ser autor da ACP, a LACP determina que o MP, se não intervier
no processo como parte, atuará obrigatoriamente como fiscal da lei (Lei 7.347/85,
art. 5.º, §1.º).
A redação do parágrafo 3.º do artigo 5.º da LACP, dada pela Lei 8.078/90, faculta
agora também aos outros legitimados a assunção da titularidade da ação em caso
de abandono ou desistência.
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Ações Constitucionais
fixado segundo os critérios gerais: quando houver interesse da União e existir vara
federal no local do dano, será o juízo federal o competente para processar e julgar
a causa; se não houver vara federal, a competência será da Justiça Estadual.
Defensoria Pública
A inclusão da Defensoria Pública no rol dos legitimados à propositura da ACP
é medida que atende aos reclamos da doutrina e jurisprudência pátrias, que
já admitiam, inclusive, essa possibilidade, a despeito da ausência de previsão
expressa nesse sentido.
A CF, em seu artigo 134, dispõe que a Defensoria Pública constitui instituição
permanente, essencial ao exercício da tutela jurisdicional, incumbindo-lhe a pres-
tação do serviço de plena orientação jurídica judicial e extrajudicialmente, com a
consequente defesa dos necessitados, de forma a garantir à assistência jurídica
gratuita e integral àqueles que comprovarem insuficiência de recursos financei-
ros, na forma do artigo 5.º, LXXIV, da CF.
Aliás, deve-se mencionar que a propositura de ações civis e a defesa dos interesses do consumi-
dor são incumbências que se encontram literalmente dispostas dentre as funções institucionais
desta entidade pública, consoante se vislumbra do artigo 4.º da Lei Complementar 80/94 – que
dispõe sobre a organização da Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios
e prescreve normas gerais para a sua organização nos Estados (QUEIROZ, 2005).
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Ação civil pública
Associações
A legitimação das associações na ACP é extraordinária (atuam em nome pró-
prio na defesa de direito alheio) e condicionada, porque submetida aos seguintes
requisitos (Lei 7.347/85, art. 5.º, V, “a” e “b”):
A LACP, em seu artigo 5.º, parágrafo 2.º, traz a possibilidade de o Poder Público
e outras associações legitimadas formarem litisconsórcio (ativo e facultativo) com
qualquer das partes. É válido frisar que somente se justifica a formação de litis-
consórcio no polo ativo, como um mecanismo de fortalecimento da defesa dos
interesses difusos e coletivos.
Legitimação passiva
A LACP não trata da legitimidade passiva para a ACP, pois não há restrição
nesse sentido. Podem ocupar o polo passivo na ACP entidades da Administração
Pública direta e indireta, bem como particulares, ou seja, quaisquer pessoas, físi-
cas ou jurídicas, que ofendam os bens jurídicos tutelados pela LACP.
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Ações Constitucionais
Execução da sentença
A execução definitiva da sentença deve ser providenciada pela parte inte-
ressada. No caso de associação, não promovendo esta a execução em sessenta
dias, o MP ou os demais legitimados poderão fazê-lo (Lei 7.347/85, art. 15) – o
MP tem o dever, os demais legitimados, uma faculdade.
Nas hipóteses de ação civil com obrigação de fazer ou não fazer, o procedi-
mento executório deve se submeter ao artigo específico da LACP (Lei 7.347/85,
3
Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer, o juiz concederá a tutela especí-
fica da obrigação ou, se procedente o pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao do
adimplemento.
§1.º A obrigação somente se converterá em perdas e danos se o autor o requerer ou se impossível a tutela específica ou a obten-
ção do resultado prático correspondente.
§2.º A indenização por perdas e danos dar-se-á sem prejuízo da multa (art. 287).
§3.º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz
conceder a tutela liminarmente ou mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada ou modifi-
cada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada.
§4.º O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor multa diária ao réu, independentemente de pedido
do autor, se for suficiente ou compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do preceito.
§5.º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requeri-
mento, determinar as medidas necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e apreensão, remoção de
pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com requisição de força policial.
§6.º O juiz poderá, de ofício, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso verifique que se tornou insuficiente ou exces-
siva.
Art. 461-A. Na ação que tenha por objeto a entrega de coisa, o juiz, ao conceder a tutela específica, fixará o prazo para o cum-
primento da obrigação.
§1.º Tratando-se de entrega de coisa determinada pelo gênero e quantidade, o credor a individualizará na petição inicial, se lhe
couber a escolha; cabendo ao devedor escolher, este a entregará individualizada, no prazo fixado pelo juiz.
§2.º Não cumprida a obrigação no prazo estabelecido, expedir-se-á em favor do credor mandado de busca e apreensão ou de
imissão na posse, conforme se tratar de coisa móvel ou imóvel.
§3.º Aplica-se à ação prevista neste artigo o disposto nos §§ 1.º a 6.º do art. 461.
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Ação civil pública
art. 15) e ao novo comando do CPC que, inclusive, é mais benéfico para execução.
A exigência de instauração de novo processo para executar já morreu.
Coisa julgada
Dispõe o artigo 16 da LACP, com a redação dada pela Lei 9.494/97:
Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial
do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas,
hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova.
4
Veja, nesse sentido, Hugo Nigro Mazzilli (2005, p. 485).
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Ações Constitucionais
Outra razão pela qual a doutrina entende inócua a regra do artigo 16 da LACP
é porque o sistema do CDC permaneceu inalterado, mesmo após o advento da
Lei 9.494/97, sendo de aplicação subsidiária à ação civil. O artigo 103 do CDC, ao
disciplinar a coisa julgada nas ações coletivas, assim dispõe:
Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de provas, hipótese
em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento valendo-se
de nova prova, na hipótese do inciso I do parágrafo único do art. 81;
II - ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou classe, salvo improcedência por
insuficiência de provas, nos termos do inciso anterior, quando se tratar da hipótese prevista no
inciso II do parágrafo único do art. 81;
III - erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido, para beneficiar todas as vítimas e
seus sucessores, na hipótese do inciso III do parágrafo único do art. 81.
Vê-se, pois, que ocorrerá exceção à regra da coisa julgada erga omnes quando
a decisão for pela improcedência, em razão de insuficiência de provas. Nessa
hipótese, qualquer legitimado poderá intentar nova ação com idêntico funda-
mento – inclusive o autor da ação julgada improcedente – desde que apresente
nova prova.
Pedro da Silva Dinamarco (2001, p. 102) entende que, quando se cuidar de ação
civil para defesa de interesses coletivos, a coisa julgada será ultra partes, restrita ao
grupo categoria ou classe, ou seja, àqueles possíveis beneficiários da procedência
da ação. Todavia, quando se tratar de direito individual homogêneo, a coisa jul-
gada formada será erga omnes, mas somente na hipótese de pedido procedente,
que, então, beneficiará todas as vítimas e seus sucessores.
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Ação civil pública
Litigância de má-fé
Analisando o texto da Lei 7.347/85 verifica-se que o caput do artigo 17 foi
suprimido, transformando-se o parágrafo único no caput. Todavia, houve erro na
publicação.
Ônus da sucumbência
A LACP prevê que nas ações nela tratadas, não haverá adiantamento de des-
pesas processuais (Lei 7.347/85, art. 18), não existindo, portanto, necessidade de
reembolso.
Para os entes do Poder Público não há regra especial, por isso sujeitam-se aos
ônus da sucumbência em relação aos honorários advocatícios, mas não em rela-
ção às despesas processuais.
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Ações Constitucionais
EMENTA: PROCESSO CIVIL. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA PARA TUTELA DO
MEIO AMBIENTE. OBRIGAÇÕES DE FAZER, DE NÃO FAZER E DE PAGAR QUANTIA. POSSIBI-
LIDADE DE CUMULAÇÃO DE PEDIDOS ART. 3.º DA LEI 7.347/85. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁ-
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Ação civil pública
TICA. ART. 225, parágrafo 3.º, DA CF/88, ARTS. 2.º E 4.º DA LEI 6.938/81, ART. 25, IV, DA LEI
8.625/93 E ART. 83 DO CDC. PRINCÍPIOS DA PREVENÇÃO, DO POLUIDOR-PAGADOR E DA
REPARAÇÃO INTEGRAL. 1. A Lei 7.347/85, em seu art. 5.º, autoriza a propositura de ações
civis públicas por associações que incluam entre suas finalidades institucionais, a proteção
ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e
paisagístico, ou a qualquer outro interesse difuso ou coletivo. 2. O sistema jurídico de pro-
teção ao meio ambiente, disciplinado em normas constitucionais (CF, art. 225, parágrafo 3.º)
e infraconstitucionais (Lei 6.938/81, arts. 2.º e 4.º), está fundado, entre outros, nos princípios
da prevenção, do poluidor-pagador e da reparação integral. 3. Deveras, decorrem para os
destinatários (Estado e comunidade), deveres e obrigações de variada natureza, compor-
tando prestações pessoais, positivas e negativas (fazer e não fazer), bem como de pagar
quantia (indenização dos danos insuscetíveis de recomposição in natura), prestações estas
que não se excluem, mas, pelo contrário, se cumulam, se for o caso. 4. A ação civil pública é
o instrumento processual destinado a propiciar a tutela ao meio ambiente (CF, art. 129, III)
e submete-se ao princípio da adequação, a significar que deve ter aptidão suficiente para
operacionalizar, no plano jurisdicional, a devida e integral proteção do direito material, a
fim de ser instrumento adequado e útil. 5. A exegese do art. 3.º da Lei 7.347/85 (“A ação civil
poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer
ou não fazer”), a conjunção “ou” deve ser considerada com o sentido de adição (permitindo,
com a cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de alterna-
tiva excludente (o que tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins).
6. Interpretação sistemática do art. 21 da mesma lei, combinado com o art. 83 do Código
de Defesa do Consumidor (“Art. 83. Para a defesa dos direitos e interesses protegidos por
este código são admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada
e efetiva tutela.”) bem como o art. 25 da Lei 8.625/93, segundo o qual incumbe ao Minis-
tério Público “IV - promover o inquérito civil e a ação civil pública, na forma da lei: a) para a
proteção, prevenção e reparação dos danos causados ao meio ambiente [...]”. 7. A exigência
para cada espécie de prestação, da propositura de uma ação civil pública autônoma, além
de atentar contra os princípios da instrumentalidade e da economia processual, ensejaria
a possibilidade de sentenças contraditórias para demandas semelhantes, entre as mesmas
partes, com a mesma causa de pedir e com finalidade comum (medidas de tutela ambien-
tal), cuja única variante seriam os pedidos mediatos, consistentes em prestações de natu-
reza diversa. 8. Ademais, a proibição de cumular pedidos dessa natureza não encontra sus-
tentáculo nas regras do procedimento comum, restando ilógico negar à ação civil pública,
criada especialmente como alternativa para melhor viabilizar a tutela dos direitos difusos, o
que se permite, pela via ordinária, para a tutela de todo e qualquer outro direito. 9. Recurso
Especial desprovido. (STJ, REsp 625.249/PR, 1.ª Turma, Rel. Min. Luiz Fux, j. 15/08/2006).
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Ações Constitucionais
Art. 1.º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de
responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados:
I - ao meio ambiente;
II - ao consumidor;
III - à ordem urbanística;
IV - a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
V - por infração da ordem econômica e da economia popular;
VI - à ordem urbanística.
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam
tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS
ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente
determinados.
Art. 2.º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer o dano,
cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Parágrafo único. A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações
posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
Art. 3.º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer.
Art. 4.º Poderá ser ajuizada ação cautelar para os fins desta Lei, objetivando, inclusive, evitar
o dano ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem urbanística ou aos bens e direitos de
valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (VETADO).
138 Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Ação civil pública
Art. 5.º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar:
I - o Ministério Público;
II - a Defensoria Pública;
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
V - a associação que, concomitantemente:
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumi-
dor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico,
turístico e paisagístico.
§1.º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará obrigatoriamente
como fiscal da lei.
§2.º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos deste
artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.
§4.º O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja mani-
festo interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevân-
cia do bem jurídico a ser protegido.
§6.º Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajus-
tamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de
título executivo extrajudicial.
Art. 6.º Qualquer pessoa poderá e o servidor público deverá provocar a iniciativa do Minis-
tério Público, ministrando-lhe informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil
e indicando-lhe os elementos de convicção.
Art. 7.º Se, no exercício de suas funções, os juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos
que possam ensejar a propositura da ação civil, remeterão peças ao Ministério Público para
as providências cabíveis.
Art. 8.º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades competentes as
certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas no prazo de 15 (quinze)
dias.
§1.º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou requisitar,
de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias,
no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis.
§2.º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou informa-
ção, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles documentos,
cabendo ao juiz requisitá-los.
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Ações Constitucionais
§1.º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão remetidos,
sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao Conselho Superior do
Ministério Público.
§2.º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja homologada ou
rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações legitimadas apresentar
razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos do inquérito ou anexados às
peças de informação.
Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa
de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional – ORTN, a recusa, o
retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil,
quando requisitados pelo Ministério Público.
Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer,
o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a cessação da ativi-
dade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação de multa diária, se esta for
suficiente ou compatível, independentemente de requerimento do autor.
Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia, em deci-
são sujeita a agravo.
§1.º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar grave
lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o Presidente do Tribunal
a que competir o conhecimento do respectivo recurso suspender a execução da liminar, em
decisão fundamentada, da qual caberá agravo para uma das turmas julgadoras, no prazo
de 5 (cinco) dias a partir da publicação do ato.
§2.º A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em julgado da
decisão favorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se houver configurado o
descumprimento.
Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a
um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão
necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recur-
sos destinados à reconstituição dos bens lesados.
Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará depositado em
estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção monetária.
Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano irreparável
à parte.
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Ação civil pública
Art. 15. Decorridos sessenta dias do trânsito em julgado da sentença condenatória, sem que
a associação autora lhe promova a execução, deverá fazê-lo o Ministério Público, facultada
igual iniciativa aos demais legitimados.
Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territo-
rial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de
provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação com idêntico fun-
damento, valendo-se de nova prova.
Art. 17. Em caso de litigância de má-fé, a associação autora e os diretores responsáveis pela
propositura da ação serão solidariamente condenados em honorários advocatícios e ao
décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade por perdas e danos.
Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas, emolumentos,
honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação da associação autora,
salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas e despesas processuais.
Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo Civil, aprovado
pela Lei 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não contrarie suas disposições.
Art. 20. O fundo de que trata o art. 13 desta Lei será regulamentado pelo Poder Executivo
no prazo de 90 (noventa) dias.
Art. 21. Aplicam-se à defesa dos direitos e interesses difusos, coletivos e individuais, no que
for cabível, os dispositivos do Título III da lei que instituiu o Código de Defesa do Consumi-
dor.
JOSÉ SARNEY
Fernando Lyra
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Inquérito civil
Histórico
O legislador brasileiro, historicamente, disciplinou no Processo Civil e nos
procedimentos administrativos correlatos, institutos destinados à tutela indi-
vidual. A mudança de paradigma na tutela civil de bens difusos e coletivos
fez nascer a necessidade de institutos específicos para proteção dos bens em
questão, em razão da sua especificidade.
Nesse diapasão, surge o inquérito civil1, que, assim como o inquérito poli-
cial, é um procedimento administrativo destinado à reunião de elementos
que possibilitem ao Ministério Público (MP) elucidar o fato noticiado como
ofensivo a interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos, e, ao seu
final, realizar um juízo de valor sobre a eventual inauguração da defesa do
bem em juízo.
[...]
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público
e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; (grifo nosso)
1
A expressão inquérito civil é consagrada, legal e doutrinariamente, como um procedimento de investigação. Todavia, em
razão da nomenclatura de uma das espécies de ação coletiva, qual seja, ação civil pública, por vezes, de forma errônea,
vem-se empregando a expressão inquérito civil público. Nesse sentido, Hugo Nigro Mazzilli (1995, p. 311) e José Carlos
Barbosa Moreira (1995, p. 345-349).
Em seguida, o inquérito civil foi também referido na Lei 7.853/89 (art. 6.º), no
Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) (Lei 8.069/90, art. 201, V), no Código
de Defesa do Consumidor (CDC) (Lei 8.078/90, art. 90) e, mais recentemente, no
Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003, arts. 74, I, e 92).
Ainda tendo em vista que o inquérito civil é meio investigatório colocado, por
força da Carta Magna, a cargo do MP, a Lei Orgânica Nacional desse órgão (LONMP
– Lei 8.625/93, arts. 25, IV, e 26, I), bem como a Lei Orgânica do MP da União (LC
75/93, arts. 6.º, VII, 7.º, I, e 38, I), preveem o inquérito civil como um dos instrumen-
tos de atuação do MP para proteção dos direitos difusos e coletivos, a exemplo
do patrimônio público e social, do meio ambiente etc. Ademais, ao MP dos Esta-
dos também é facultado legislar sobre o inquérito civil, como de fato ocorreu na
maioria dos Estados brasileiros (por exemplo, LC 11/96 – Lei Orgânica do MP do
Estado da Bahia).
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Inquérito civil
Cumpre esclarecer que aqui não há qualquer ofensa ao artigo 5.º, LV, da CF,
posto que o referido artigo, ao reconhecer o direito ao contraditório e à ampla
defesa em processo judicial ou administrativo, destina-os aos “litigantes”, e, tanto
no inquérito civil quanto no inquérito policial, não há que se falar em litigantes.
2
Utilizamos a expressão verdade possível vez que, a verdade real, tão proclamada no Processo Penal, é, no Processo Coletivo, uma
mera pretensão da construção lógica do operador do Direito, pois sabemos que a reconstrução probatória, no máximo, nos aproxima
da verdade, uma vez que o retorno ao momento do fato é impossível. Na verdade, o que fazemos é buscar a reconstrução dos fatos,
todavia, submetida às nossas impressões subjetivas. Daí surge o distanciamento entre o que aconteceu e a nossa leitura sobre o fato,
razão pela qual preferimos usar a expressão aludida.
3
Ressalta-se que o inquérito civil é de titularidade exclusiva do MP, todavia, a ACP não o é. A LACP, no artigo 5.º, prevê um rol de
co-legitimados para propositura de ACP. Por exemplo, o CDC (art. 88) e o ECA (art. 210) também determinam um elenco de colegiti-
mados para ingressar com ação coletiva na defesa dos bens jurídicos tutelados nessas leis.
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Inquérito civil
Informalidade
Estar-se-á distante de um procedimento destinado à apuração fática, razão
pela qual não se pode aprisioná-lo com formalidades que venham a engessá-lo,
na árdua tarefa de reconstrução da realidade fática ao tempo da prática do
ato. Desse modo, diferente do Processo Civil e do Penal, que se submetem a
regramento fechado, como forma de garantia dos litigantes, regras estas que se
transformam em verdadeiras fórmulas matemáticas para aplicação pelos ope-
radores do direito, tais fórmulas não encontram guarida no procedimento do
inquérito civil.
Facultatividade
O inquérito civil, tratando-se de um procedimento preparatório que se des-
tina a um juízo de valor por parte do MP, não tem o perfil da obrigatoriedade de
sua instauração, para que permita ao órgão ministerial a deflagração da ação civil
vocacionada à tutela coletiva.
De outro modo, há que se analisar que esse sigilo, de forma lógica, é direcio-
nado para os que não estão envolvidos no procedimento administrativo, já que
os investigados, via de regra, devem ter acesso aos elementos coligidos, que se
direcionam à sua vida pessoal.
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Inquérito civil
[...] Assim, sempre, deve ser dada publicidade quanto à sua instauração, ao seu arquivamento, e
quanto a eventual ajuizamento de ação civil pública e, via de regra, deve se permitir o acesso ao
investigado e aos colegitimados, aos próprios autos, para que acompanhem as investigações,
sendo constitucionalmente assegurado aos interessados direito à obtenção de certidões.
Quanto à vista aos autos, porém, pela própria natureza do inquérito, muitas vezes haverá a
necessidade de se determinar sejam eles mantidos sob sigilo, seja parcialmente, seja integral-
mente, por haver elementos sobre os quais paire sigilo legal ou por necessidade da própria
investigação, aplicando-se analogicamente o artigo 20 do CPP.
Autoexecutoriedade
Neste tópico cuidar-se-á de uma característica do ato administrativo, a auto-
executoriedade, que Luiz Roberto Proença (2001) indica como também um ele-
mento caracterizador do inquérito civil, e parece residir razão no seu enten-
dimento. O MP, durante a instrução do inquérito civil, é dotado de poderes
investigatórios que permitem ao órgão requisição de certidões, documentos,
realização de exames e perícias, uso de força policial, expedição de notificação,
sob pena de condução coercitiva, poder de inspeção etc. Os poderes ora elenca-
dos permitem ao MP intromissão na vida do particular e na estrutura de pessoas
jurídicas públicas ou privadas, o que não é permitido ao particular, quando na
defesa de seus interesses, salvo por via judicial.
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Inquérito civil
O MP não necessita recorrer ao Judiciário para fazer valer seus poderes inves-
tigatórios, podendo usar força policial quando necessário, bem como o descum-
primento às suas requisições determina o enquadramento em figura típica penal,
estabelecida no artigo 10 da LACP.4
Procedimento
Objeto
O inquérito civil não tem fim em si mesmo, e, portanto, o estudo de seu objeto
é de grande importância para que se compreenda o instituto. Nesse diapasão,
José Emmanuel Burle Filho (1995, p. 321):
A Constituição Federal de 1988, ao definir as funções institucionais do Ministério Público, nelas
incluiu o inquérito civil, nos seguintes termos: “promover o inquérito civil e a ação civil pública,
para proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente, e de outros interesses difusos
e coletivos” (art. 129, III). [...] a Constituição Federal deixa claro que o inquérito civil é o instru-
mento para aquele fim, mesmo porque quem quer os fins quer, explicita ou implicitamente, os
meios. Então, claro está que a Carta Federal confere ao Ministério Público um poder investigató-
rio voltado para a apuração de lesões ou ameaças de lesões àqueles valores.
4
Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações
do Tesouro Nacional – ORTN, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil
quando requisitados pelo Ministério Público.
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Inquérito civil
O constituinte, no artigo 129, utilizou uma expressão genérica que não cabe
ao legislador infraconstitucional reduzir sua amplitude, pois textualmente, o que
fez o legislador constituinte foi ampliar o leque de opções para a proteção dos
bens difusos e coletivos, sendo assim flagrantemente inconstitucional qualquer
tentativa legislativa infraconstitucional de reduzir o alcance da norma constitu-
cional.
Instauração
O inquérito civil pode ser instaurado de ofício ou por provocação. Doutrinaria-
mente, é pacífico que o inquérito civil pode ser instaurado por meio de portaria,
por despacho do órgão ministerial proferido em representações que lhe sejam
direcionadas.
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Inquérito civil
Controle de legalidade
Os atos praticados no inquérito civil se submetem ao controle de legalidade,
e o mesmo ocorre desde o nascimento desse procedimento administrativo, vez
que as leis estaduais que disciplinam o MP estabelecem um recurso administra-
tivo ao Conselho Superior do indeferimento da representação destinada ao órgão
ministerial, bem como do ato que instaura o inquérito civil.
5
No Estado da Bahia, disciplina a matéria o artigo 78 da Lei Complementar (LC) 11/96.
157
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Inquérito civil
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Inquérito civil
conforme leitura do artigo 129, VI, estando esse órgão vocacionado a garantir
a tutela dos direitos difusos e coletivos, a tutela social, a ordem democrática, e
dentre tais bens está o patrimônio público.
Tanto deve ser entendido que é possível a requisição direta pelo MP de infor-
mações sigilosas que o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA – Lei 8.069/90),
no parágrafo 4.º do artigo 201, a Lei 8.625/93 (LONMP, art. 26, §2.º) e a LC 75/93 (art.
8.º, §2.º) dispõem que o representante do MP será responsável pelo uso indevido
das informações e documentos que requisitar, nas hipóteses legais de sigilo.
Desse modo, conclui o Professor José dos Santos Carvalho Filho (2004, p. 262):
“ora, admitindo a responsabilidade do membro do MP inclusive nas hipóteses
legais de sigilo, está a lei, implicitamente, contemplando a possibilidade legal de
requisição mesmo nessas hipóteses”.
Referente aos elementos periciais, igual poder requisitório tem o MP, que pode
direcioná-los a quaisquer órgãos da Administração direta ou indireta, que têm
o dever de respaldar tecnicamente o MP para elucidação de um fato objeto de
investigação por meio de inquérito civil.
Essa requisição de força policial pode, ainda, ser usada para garantia de acesso
do MP, com o fito de efetuar fiscalizações, inspeções etc., em locais submetidos ao
seu controle.
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Inquérito civil
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Inquérito civil
Nesse passo, cabe lembrar que algumas leis estaduais que disciplinam os MPs
condicionam a eficácia do ajuste de conduta à homologação pelo CSMP.6 Clara é
a invasão do legislador estadual em competência reservada à União, conforme
disciplina o artigo 22, I, da Carta Constitucional, ao estabelecer competência pri-
vativa da União para legislar sobre Direito Processual.
[...] O inquérito civil da Lei 7.437/85 cumpre um papel preventivo ou intimidativo sobre o poten-
cial infrator de uma norma tuteladora de um interesse difuso: sabendo que o Ministério Público
está investigando uma denúncia sobre desmatamento não autorizado pelo Ibama, ou denúncia
acerca da tramitação de projeto de edificação em área de preservação ambiental, por certo os
implicados nessas irregularidades abandonarão seus projetos iniciais ou tratarão de acomodá-
-los às normas de regência. Nesse sentido, Édis Milaré, atestando que este inquérito é “eficaz
meio na prevenção de futuros danos ecológicos, em razão não só de seu caráter intimidativo,
mas também porque o resultado das diligências nele encetadas pode dissuadir o agente quanto
à consecução de atos potencialmente lesivos ao meio ambiente”.
6
A Lei Complementar 11/96, que regula o MP do Estado da Bahia, no artigo 83, parágrafo único, condiciona a eficácia do com-
promisso à homologação pelo CSMP.
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Inquérito civil
Arquivamento
Após a instrução do inquérito civil, este pode findar de duas formas, quais
sejam, servir de base para propositura de ação coletiva, ou ser arquivado por falta
de elementos para propositura de uma ação.
7
Sobre o tema, veja-se Geisa de Assis Rodrigues, ob. cit., e Fernando Reverendo Vidal Akaoui (2003, p. 96-99).
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Inquérito civil
Todavia, o mesmo já não ocorre quando nos defrontamos com conflito de atri-
buições de membros do MP de Estados diversos ou entre membros do MP Esta-
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Inquérito civil
dual e Federal. O legislador, nessa questão, não fez qualquer referência, restando
à doutrina e à jurisprudência solucionar a questão. Três são as correntes seguidas
para buscar a harmonia do sistema.8
Eugênio Pacelli de Oliveira (2005, p. 39-42), ao tratar do tema, indica três cor-
rentes doutrinárias e jurisprudenciais. A primeira é a possibilidade de solução do
conflito utilizando-se da remessa dos autos ao Procurador-Geral da República,
quando diante do conflito de atribuição entre membro do MP Estadual e membro
do MP Federal. Embora possamos aplaudir tal entendimento, porque a solução
dar-se-ia no âmbito do MP, na sistemática atual se incompatibiliza com estrutura
ministerial, como assevera o autor citado, pois não existe qualquer hierarquia
entre o Procuradoria- Geral da República e as Procuradorias Gerais de Justiça dos
estados, não havendo submissão administrativa, funcional ou operacional entre
MP Federal e MP Estadual.
Outra solução encontrada é referida por Paulo César Pinheiro Carneiro (1999,
p. 190-216), quando busca a aplicação do artigo 102, “f”, da CF, o qual atribui ao
STF competência para solução de conflitos entre a União e os Estados, a União e
o Distrito Federal, ou entre uns e outros. Novamente, não se apresenta como a
melhor solução, pois aqui não se cuida de conflito entre unidades federativas, e,
na verdade vai de encontro ao espírito do legislador constituinte de 1988 que, ao
traçar o perfil do MP, colocou-o ao largo dos interesses estatais, identificando-o
com os interesses da coletividade.
A opção pelo STJ se deve ao fato de que uma das possibilidades do inquérito
civil é a ação coletiva, e como esse tribunal é o competente para a solução do con-
flito de competência que pode se desenhar na referida ação, poderia, portanto,
ser o órgão com atribuição para solução do conflito de atribuição no caso do MP,
ante a falta de órgão específico na organização ministerial para tal.
8
Ver sobre o tema Paulo César Pinheiro Carneiro (1999, p. 190-216).
164
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Inquérito civil
Essa solução é um paliativo, porque se sabe que nem todo inquérito civil
redunda em ACP, e, então, a melhor solução é o legislador corrigir o sistema,
determinando a algum órgão ministerial a resolução da questão. De lege ferenda
o recém criado Conselho Externo de Controle do MP, ou até o Conselho de Pro-
curadores-Gerais de Justiça, ou ainda expressamente definir a competência de
algum órgão judiciário para dirimir a controvérsia.
Convém salientar que o STF, em suas últimas decisões, optou pela corrente
que confere ao STJ a competência para pôr fim à questão.
Refletindo sobre tal situação, Hamilton Alonso Júnior (apud MILARÉ, 2002, p.
294) aduz que
[...] pareceres feitos por professores de universidades renomadas, relatórios técnicos elaborados
por especialistas do setor público, enfim, provas periciais de valor indiscutível, considerando o
órgão donde promanam e a capacidade dos subscritores, de nada têm valido quando se inicia
a fase processual.
Acolhendo essa ideia, a própria Lei 9.605/98 saiu na frente, estatuindo em seu
artigo 19, parágrafo único, que “a perícia produzida no inquérito civil ou no juízo
cível poderá ser aproveitada no processo penal, instaurando-se o contraditório”.
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Inquérito civil
Em consonância com esse entendimento, tais provas, levadas a juízo via ACP,
devem ser devidamente apreciadas pelo requerido (que deve impugná-las no
prazo de defesa, sob pena de serem consideradas fatos incontroversos), bem
como pelo juiz, ao proferir a sentença.
Inquérito civil
e seus reflexos na ação penal
Durante a investigação para verificação de ofensa à legislação civil que tutela
os bens difusos e coletivos, pode o presidente do procedimento se deparar com
um ilícito penal. Um ilícito pode ter vertente civil, administrativa e penal (exemplo
clássico, ato de improbidade ou ato contra o meio ambiente).
Aqui não se cuida de instauração de inquérito civil para apuração de fato deli-
tuoso, e sim de procedimento destinado à apuração de ofensa a bem difuso ou
coletivo, em que acabou por se verificar ofensa à legislação civil e também cri-
minal.
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Inquérito civil
Embora não seja esse o foco do presente trabalho, entendemos que o MP pode
investigar diretamente sim, mas não com base no artigo 129, III, da Carta Magna,
mas sim, como bem lembrado pelo ministro Carlos Aires Brito, em brilhante voto
proferido em ação pendente de julgamento no STF, com fundamento no artigo
127 c/c artigo 129, VI, VII e VIII, da CF.
PROCESSO CIVIL. AÇÃO CIVIL DE REPARAÇÃO DE DANOS. INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO. NATU-
REZA INQUISITIVA. VALOR PROBATÓRIO.
1. O inquérito civil público é procedimento informativo, destinado a formar a opinio actio
do Ministério Público. Constitui meio destinado a colher provas e outros elementos de con-
vicção, tendo natureza inquisitiva.
2. “As provas colhidas no inquérito têm valor probatório relativo, porque colhidas sem a
observância do contraditório, mas só devem ser afastadas quando há contraprova de hie-
rarquia superior, ou seja, produzida sob a vigilância do contraditório” (Recurso especial
476.660-MG, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ de 04/08/2003).
3. As provas colhidas no inquérito civil, uma vez que instruem a peça vestibular, incorpo-
ram-se ao processo, devendo ser analisadas e devidamente valoradas pelo julgador.
4. Recurso especial conhecido e provido. (STJ, REsp. 644.994/MG, 2.ª T., Rel. Min. João Otávio
de Noronha, j. 17/02/2005).
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Inquérito civil
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Mandado de segurança coletivo I
Considerações gerais
O mandado de segurança (MS) coletivo, na esteira do MS individual, é
uma das maiores garantias criadas pelo Direito para proteger um grupo de
cidadãos da prepotência do Estado e, por consequência, uma forma de ação
de controle dos atos administrativos abusivos. Tamanha sua importância
que é estudado em vários ramos do Direito, como o Constitucional, o Admi-
nistrativo e o Processual Civil, cada qual realçando seus aspectos típicos.
Garantia constitucional
O artigo 5.º, LXX, da Constituição Federal (CF) traz a possibilidade da impetra-
ção do MS coletivo, rezando o seguinte:
Art. 5.º [...]
Por outro lado, o controle por meio dessa ação visa sanear a Administração de
um defeito praticado por seu agente. Em consequência, não pode se constituir
em determinação para obrigar que o agente público se manifeste sobre deter-
minada situação administrativa, porquanto a manifestação é sempre da pessoa
pública. Como a própria nomenclatura deixa antever, agente é aquele que age,
que se manifesta em nome da Administração Pública, já que esta, em todos os
seus segmentos de Administração direta ou indireta, é abstração jurídica exterio-
rizando vontades por meio de pessoas físicas.
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Mandado de segurança coletivo I
No balizado de Nelson Nery Junior e Rosa Maria de Andrade Nery (2003, p. 135):
O MSC nada mais é do que a possibilidade de impetrar-se um MS tradicional por meio de tutela
jurisdicional coletiva. O adjetivo “coletivo” se refere à forma de exercer-se a pretensão manda-
mental, e não a pretensão deduzida em si mesma. O MSC se presta à tutela de direito difuso,
coletivo ou individual. O que é coletivo não é o mérito, o objeto, o direito pleiteado por meio de
MSC, mas sim a ação. Trata-se de instituto processual que confere legitimidade para agir às enti-
dades mencionadas no texto constitucional (Barbosa Moreira, RP 61/196; Grinover, RP 57/96;
Nery, CDC Coment., 664 Nery, RP 57/96).
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Ações Constitucionais
A ideia clara do legislador foi a de alcançar, com o controle exercido pela ação
popular, o patrimônio público, fosse ele de valor econômico, artístico, estético,
histórico ou turístico.
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Mandado de segurança coletivo I
No entanto, em que pese existam algumas similitudes com o MS, a ação popu-
lar não o substitui, consoante a Súmula 101 do STF:
N. 101. O mandado de segurança não substitui a ação popular.
1
Precedentes: MS 9.077, DJ de 23/08/1962; RMS 9.973, DJ de 06/09/1962; MS 10.287, DJ de 27/06/1963; RE 351, DJ de
29/08/1963.
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Ações Constitucionais
A única forma de se anular uma lei pelo Poder Judiciário é por meio de ADIn,
porquanto o MS é via inidônea para tal.
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Mandado de segurança coletivo I
A vedação vem realçar o art. 5.º, LV, da CF que outorga ao processo administra-
tivo força de garantia fundamental.
O controle judicial dos atos administrativos não se limita aos atos de pessoas
públicas. Seus agentes também estão sujeitos a esse controle, não na mesma ple-
nitude, porém por meio de forma especial de tutela, como é ação mandamental.
Para melhor compreensão, deve-se tecer algumas considerações do que vem a
ser órgão público, agente público e serviço público delegado.
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Mandado de segurança coletivo I
Questão delicada diz respeito aos serviços públicos delegados, uma manifes-
tação de conveniência e necessidade do repasse ao particular a execução de ser-
viços públicos.
A delegação tanto pode recair numa pessoa física quanto jurídica. Em ambas, o
serviço continua sendo estatal, ou seja, a relação entre o prestador do serviço e o
administrado não configura uma relação civil, sendo tutelado pelo Direito Admi-
nistrativo. O executor privado do serviço público delegado é que é o legitimado
passivo na ação mandamental, pois pratica atos públicos, passíveis de controle
pelo Judiciário. A matéria inclusive já fora sumulada pelo STF (Súmula 510):
N. 510. Praticado o ato por autoridade, no exercício de competência delegada, contra ela cabe
mandado de segurança ou a medida judicial.
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Ações Constitucionais
O certo é que o Poder Judiciário, por seu poder coativo, é o verdadeiro subter-
fúgio do questionamento das ações do administrador.
É possível concluir que o ato de autoridade para efeito de MS, além daquela
manifestação específica da autoridade pública direta ou indireta, ou ainda o par-
ticular revestido nessa função, contra alguém, pode ser também caracterizado
no ato do superior hierárquico, e não de seu subordinado, quando este apenas
cumpre ordens; na lei, no regulamento, nos regimentos, nas portarias, nas circula-
res, nas instruções, nos editais, desde que produzam efeito material concreto res-
tringindo direito de qualquer pessoa. Até o ato jurisdicional quando inexistente
previsão recursal, desde que calcado em ilicitude, de forma excepcional, pode
caracterizar ato de autoridade passível de controle por MS.
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Mandado de segurança coletivo I
MS preventivo
Assim como no MS de cunho individual, é possível a impetração de MS cole-
tivo preventivo.
Contudo, não deve haver um risco singelo de lesão ao direito líquido e certo
do impetrante. Deve haver uma real e efetiva ameaça comprovada ou, ao menos,
indícios da iminência da ilegalidade. E, no caso dessa modalidade, resta evidente
que a ameaça deve ser em relação à coletividade atingida, e não ao interesse
individual de cada um de seus membros, caso em que é cabível a impetração do
remédio singular.
Evidente que se ainda não há coação, o MS preventivo não pode ser atingido
pelo instituto da decadência, consoante reiteradas decisões do STJ.2
2
COMPENSAÇÃO. DIREITO DECORRENTE DA INCONSTITUCIONAL MAJORAÇÃO DE ALÍQUOTA. DECADÊNCIA.
1. O mandado de segurança, segundo jurisprudência desta Corte (Primeira Seção), é usado com efeito declaratório tão somente.
Tese jurídica, sobre a qual guardo reservas.
2. Em se tratando de writ preventivo, não há que se falar em decadência. Precedentes da Corte. 3. Recurso Especial provido. (REsp
707.490, 2.ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, j. 14/03/2006).
3
MANDADO DE SEGURANÇA. COLETIVO E PREVENTIVO. TERMINAIS PRIVATIVOS E UTILIZAÇÃO DA ESTRUTURA PORTUÁRIA DA
UNIÃO. ATO ADMINISTRATIVO. EFEITOS NAS CLÁUSULAS CONTRATUAIS. DIREITO LÍQUIDO E CERTO SEM DEMONSTRAÇÃO INE-
QUÍVOCA. DEPENDÊNCIA DE PROVA. CARÊNCIA DE AÇÃO. EXTINÇÃO DO PROCESSO. CONSTITUIÇÃO FEDERAL, ARTIGO 5.º, LXIX
E LXX, B – LEI 8.630/93.
1. Funcionário sujeito à determinação de hierarquia superior, sem carga própria de autoridade para decidir, não podendo modi-
ficar ou revogar o ato editado e demonstrado que é mero executor, está o órgão de legitimação para figurar no polo passivo da
relação processual.
2. Ato de autoridade competente e explicitando a finalidade, apropriado à atividade de interesse público na organização e
administração dos fatos, não está maculado por ilegalidade formal. Efeitos lesivos ou ofensivos à garantia individual, somente
dimensionáveis caso por caso e dependentes de comprovação específica, inviabilizam processualmente o mandamus, cuja ação
tem como condição fundamental o direito líquido e certo.
3. Extinção do processo. (STJ, MS 6.803, 1.ª Seção, Rel. Min. Milton Luiz Pereira, j. 12/09/2001).
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Ações Constitucionais
[...]
3. Ademais, se o recurso administrativo não é cabível – como se alega – não se pode presumir
que a autoridade impetrada vá recebê-lo, ou acolhê-lo. Não se pode presumir que autoridade
pública vá praticar uma ilegalidade. Não cabe mandado de segurança preventivo, baseado na pre-
sunção – sem qualquer fundamento de ordem objetiva a indicar isso – que a autoridade impetrada
irá tomar uma decisão contra a lei. Em casos tais, presente o princípio da legitimidade dos atos da
administração, não se pode considerar presente uma ameaça a direito da impetrante. (grifo nosso)
4. Segurança denegada. (MS 9.406, 1.ª Seção, Rel. Min. Teori Zavascki, j. 13/04/2005).
CONSTITUCIONAL. COMPOSIÇÃO DE TRIBUNAL. PREENCHIMENTO DE VAGAS DE DESEMBARGA-
DOR. LISTA DE ANTIGUIDADE. ATUALIZAÇÃO. PUBLICAÇÃO. DIREITO LÍQUIDO E CERTO. AUSÊNCIA
DE PROVA PRÉ-CONSTITUÍDA. MANDADO DE SEGURANÇA.
1. O caráter preventivo da impetração não afasta a necessidade de que sejam efetivamente demons-
tradas a certeza e a liquidez do direito em tese ameaçado.
2. O direito invocado, para ser amparado, há que vir expresso em norma legal, e trazer em si todos os
requisitos e condições de sua aplicação ao impetrante.
3. Ao apreciar a ADIn 189-2/RJ, o Supremo Tribunal Federal declarou a constitucionalidade da
Resolução 03/89 – TJ/RJ. Ilegalidade que não se reconhece.
4. Recurso em Mandado de Segurança conhecido, mas não provido. (RMS 12.445, 5.ª Turma, Rel.
Min. Edson Vidigal, j. 21/06/2001). (grifo nosso)
Conclusão
O MS coletivo é ação constitucional de proteção coletiva, que busca controlar
os atos abusivos da Administração Pública.
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Mandado de segurança coletivo I
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Mandado de segurança coletivo II
Considerações gerais
O mandado de segurança (MS) coletivo, tal qual o MS individual, é ação
constitucional coletiva de garantia, que busca controlar os atos abusivos da
Administração Pública.
Regulamentação legal
A base legal do MS coletivo é a Lei 1.533/51.
São eles:
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Mandado de segurança coletivo II
Não demonstrados, com a inicial, tais elementos, a peça deve ser indeferida,
caso em que, se ainda não houver transcorrido o prazo decadencial de 120 dias,
pode ser repetido o pedido.
Embora se aplique a máxima narra mihi factum dabo tibi ius, é recomendável
que o impetrante exponha suas razões de direito, de forma a convencer o magis-
trado de sua insurgência.
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Ações Constitucionais
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Mandado de segurança coletivo II
Com base nesse dispositivo, que define os objetivos dos partidos políticos,
Lúcia Valle Figueiredo concluiu, com razão, que “tudo que atina aos direitos huma-
nos fundamentais, autenticidade do sistema representativo pode ser objeto de
MS coletivo”. E cita vários exemplos extraídos da Constituição Federal: o desres-
peito ao artigo 5.º, XLIX, que assegura ao preso o respeito à integridade física e
moral; o descumprimento do artigo 58, parágrafo 4.º, que exige, durante o recesso
parlamentar, a presença de comissão representativa no Congresso Nacional com
composição proporcional, tanto quanto possível; discriminações entre brasilei-
ros natos e naturalizados em hipóteses não previstas na Constituição; prática do
racismo.
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Ações Constitucionais
1
MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. EXTINÇÃO DE CARTÓRIOS. FORMA. LEGITIMIDADE DA ASSOCIAÇÃO DOS NOTÁRIOS E
REGISTRADORES DO BRASIL. ANOREG. Consoante dispõe o artigo 5.º, inciso LXX, da Constituição Federal, as associações legal-
mente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano têm legitimidade, como substituto processual, para defender,
na via do mandado de segurança coletivo, os interesses dos associados, não cabendo exigir autorização específica para agir. (RE
364.051, 1.ª Turma, Rel. Min. Marco Aurelio, j. 17/08/2004).
2
PROCESSUAL. SINDICATO. LEGITIMIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO. INTERESSES COLETIVOS. INTERESSES INDIVI-
DUAIS. AUTORIZAÇÃO. DESNECESSIDADE. ART. 5.º XXI DA CF. NÃO INCIDÊNCIA.
I - Quando pedem mandado de segurança coletivo, em favor de seus associados, os sindicatos não os representam mas os defen-
dem, como substitutos processuais. Por isso, não dependem de autorização dos substituídos;
II - A defesa dos associados, pelo sindicato, envolve, tanto os interesses coletivos, quanto os individuais da categoria;
III - A legitimação do sindicato, para requerer mandado de segurança coletivo, em defesa de seus membros, tem como pressu-
posto, apenas, a circunstância de a entidade estar “legalmente constituída e em funcionamento há, pelo menos, um ano”;
IV - A restrição estabelecida pelo art. 5.º, XXI da Constituição Federal não incide em relação ao sindicato. (RMS 16.137, Primeira
Turma, Rel. Min. Humberto Gomes de Barros, j. 26/08/2003).
3
Vide Alfredo Buzaid (1989, p. 67); Ada Pellegrini Grinover (1990, p. 77).
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Mandado de segurança coletivo II
Conceder a liminar
Tal hipótese ocorre quando provado o direito líquido e certo pelo impetrante.
Mas não só isso, deve haver uma necessidade desse direito ser protegido imedia-
tamente, de modo que a espera pelo seu deferimento final possa ocasionar dano
irreparável ou de difícil reparação ao impetrante.
Negar a liminar
De outra banda, se o magistrado entender que não há urgência no deferimento
da medida ou houver algum impedimento legal, tem ele o poder discricionário de
indeferi-la, desde que o faça em decisão fundamentada.
Extinguir o processo
Quando não for causa de MS coletivo, ou quando lhe faltar alguns dos requi-
sitos da Lei 1.533/51 – como a prova da ilegalidade ou abusividade do ato – bem
como dos artigos 282 e 283 do CPC, a petição inicial pode ser indeferida pelo juiz,
sendo extinto o processo.
4
RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. REALIZAÇÃO DE CURSO DE APERFEIÇOAMENTO. CONSUMAÇÃO. PERDA DO
OBJETO.
I - Impetrado o mandamus visando à participação em curso de aperfeiçoamento, a superveniência de conclusão do respectivo
curso, em relação ao qual o recorrente participou sob o pálio de liminar anteriormente concedida, conduz a extinção do writ por
falta de interesse processual superveniente, em face do fato consumado.
II - Ausente a utilidade do writ, requisito que, juntamente com a necessidade da tutela compõe o interesse de agir, impõe-se a
extinção do processo sem análise de mérito.
III - Recurso ordinário desprovido. (STJ, RMS 17.460, 2.ª Turma, Rel. Min. Félix Fischer, j. 07/03/2006).
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Ações Constitucionais
Aliás, com a vênia dos que pensam ao contrário, é entendimento pessoal que
descabe Agravo de Instrumento contra decisão que concede ou nega controle
jurisdicional de urgência em MS, por falta de previsão legal. Esse é o posiciona-
mento majoritário encontrado no Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul.5-6
5
PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO DE INSTRUMENTO. INTERPOSIÇÃO CONTRA DECISÃO QUE NEGA
SEGUIMENTO A AGRAVO DE INSTRUMENTO ANTES INTERPOSTO CONTRA DECISÃO PROFERIDA EM AÇÃO MANDAMENTAL. INCA-
BIMENTO. EXEGESE DA SÚMULA 622 DO STF. AGRAVO A QUE SE NEGA SEGUIMENTO. (Agravo de Instrumento 70.007.748.197,
4.ª Câmara Cível, Tribunal de Justica do RS, Rel. Vasco Della Giustina, julgado em 04/12/2003).
6
PROCESSUAL CIVIL. LIMINAR CONCEDIDA EM MANDADO DE SEGURANÇA. INTERPOSIÇÃO DE AGRAVO DE INSTRUMENTO.
DESCABIMENTO. É majoritário o entendimento da jurisprudência no sentido do descabimento do recurso de agravo de ins-
trumento contra decisão concessiva ou denegatória de liminar em mandado de segurança. AGRAVO DE INSTRUMENTO NÃO
CONHECIDO. (TJRS, 2.ª Câmara Cível, AI 598.306.686, Rel. Des. João Carlos Branco Cardoso, julgado em 09/12/1998).
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Mandado de segurança coletivo II
Presença obrigatória
do Ministério Público (MP)
A presença do MP na ação de segurança coletiva, como fiscal da lei, assim
como em certas ações, é indispensável e imprescindível, mormente quando o
interesse público é relevante, sob pena de nulidade do processo.
Cumpre registrar que não basta a simples intimação do agente ministerial para
que seja suprida a formalidade. É imperioso que haja sua manifestação, abordando
a questão de fundo, em que pese a existência de posicionamento contrário.
186 Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Mandado de segurança coletivo II
Pode ocorrer que, junto à sua condição de fiscal, o MP exercite a sua condição
de representante da pessoa jurídica de Direito Público interessada no ato impug-
nado, podendo recorrer da decisão.
Sentença
Ao prolatar a sentença mandamental coletiva, o juiz pode optar pelas hipóte-
ses a seguir.
Conceder a segurança
Nessa hipótese, ele deve declarar a ilegalidade do ato ou abuso de poder,
comunicando o inteiro teor da sentença à autoridade coatora. A decisão é desde
já executável, até porque eventual Recurso de Apelação não terá efeito suspen-
sivo. A ilegalidade ou abuso de poder devem cessar tão logo a autoridade coa-
tora da sentença seja cientificada. Dessa decisão caberá Apelação sem efeito sus-
pensivo.
Negar a segurança
Nessa ocasião, deve ele declarar a legalidade do ato atacado. Caso haja liminar
concessiva inicial, deve ser revogada nesse ato. O Recurso de Apelação interposto
dessa decisão deve ser recebido em ambos os efeitos.
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Ações Constitucionais
Não condenar
ao pagamento de honorários
Ressalvados os posicionamentos dos que pensam em contrário – caso de Nery
Junior (2003), que entende haver a condenação em pagamento de honorários
em caso de concessão da segurança, mas não na sua denegação –, não cabe fixa-
ção de honorários advocatícios na sentença mandamental. A matéria, inclusive, é
pacífica nos tribunais superiores, tendo sido sumulada:
STF, N. 512. Não cabe condenação de honorários de advogado na ação de mandado de segu-
rança.
STJ, N. 105. Na ação de mandado de segurança não se admite condenação em honorários advo-
catícios.
Condenar ao pagamento
das custas do processo
Na ação mandamental, cabe condenação ao pagamento das custas processu-
ais, suspensas, caso a parte litigue sob o manto da gratuidade judiciária.
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Mandado de segurança coletivo II
Conclusão
A ação de MS coletivo tem estruturas processuais específicas adaptadas à sua
própria celeridade.
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Ação de improbidade administrativa
Princípios constitucionais
da Administração Pública
Para introduzirmos o estudo da improbidade administrativa, é conve-
niente lembrarmos que a defesa da moralidade administrativa possui status
constitucional, sendo elevada a princípio da Administração Pública (CF, art.
37):
Art. 37. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
Sujeito passivo
A doutrina classifica o sujeito passivo do ato ímprobo em próprio e impró-
prio.
Por equiparação legal, por força do parágrafo único do artigo 1.º da LIA, são
considerados sujeitos passivos impróprios da improbidade administrativa as enti-
dades que recebam subvenção, benefício ou incentivo, fiscal ou creditício, de
órgão público, bem como aquelas para cuja criação ou custeio o erário haja con-
corrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou da
receita anual.
Sujeito ativo
O sujeito ativo do ato de improbidade também pode ser classificado em pró-
prio e impróprio.
A LIA considera sujeito ativo impróprio do ato de improbidade (art. 3.º) aquele
que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato
de improbidade ou dele se beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Mais uma vez, nota-se a utilização de conceitos amplos, a revelar que não
somente os agentes públicos podem praticar atos de improbidade, mas também
o particular, quando gestor da coisa pública, pode praticar atos dessa natureza.
Modalidades
A Lei 8.429/92 prevê três espécies de atos de improbidade, nos artigos 9.º, 10
e 11. Cumpre ressaltar que a LIA, também nesse aspecto, busca trazer hipóteses
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Ação de improbidade administrativa
O artigo 9.º da LIA traz os atos de improbidade que importam enriquecimento ilí-
cito, estatuindo que o ato que vise auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade
nas entidades arroladas em seu artigo 1.º, constitui-se ato de improbidade. Os
incisos que seguem o caput trazem uma enumeração não taxativa de práticas que
caracterizam improbidade administrativa. Essa modalidade é a mais grave vio-
lação à moralidade administrativa, tanto que o legislador a pune de forma mais
gravosa (LIA, art. 12, I).
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Ações Constitucionais
Essa hipótese exige, para sua configuração, a ocorrência de efetiva perda pa-
trimonial ao erário. A doutrina critica a utilização dessa expressão, entendendo
que melhor seria o emprego de dano ou lesão ao patrimônio público, vocábu-
los que possibilitariam a responsabilização do agente no caso de dano moral. À
falta de expressão unívoca, a doutrina diverge, entendendo alguns autores que
não há previsão de dano moral na LIA, enquanto outros pensam ser possível
falar-se em dano moral no âmbito dessa lei.
Wallace Paiva Martins Júnior (2002, p. 313), ao tratar sobre o tema, leciona: “o
ressarcimento do dano deverá ser integral, ou seja, abrangerá tudo aquilo que
representa a expressão do dano (o prejuízo efetivo e as perdas e danos decorren-
tes da conduta), prendendo-se à noção de restitutio in integrum”.1
1
No mesmo sentido, Marcelo Figueiredo (2005); Emerson Garcia e Rogério Pacheco Alves (2004); Frederico Silveira e Silva
(2005).
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Ação de improbidade administrativa
Sanções
As sanções atribuídas aos atos de improbidade administrativa estão discipli-
nadas no artigo 12 da LIA, sendo aplicáveis independentemente das demais san-
ções penais, civis e administrativas, previstas na legislação específica.
Aspectos processuais
Fase pré-processual
A Lei 8.429/92 prevê uma fase pré-processual, consistente na possibilidade de
instauração de um procedimento administrativo, instaurado via representação
feita por qualquer pessoa do povo à autoridade administrativa competente para
apuração do ato (LIA, art. 14).
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Ação de improbidade administrativa
Processo cautelar
Na fase judicial, é possível um provimento de natureza acautelatória: o seques-
tro dos bens do investigado, processado de acordo com os artigos 822 e 825 do
Código de Processo Civil (CPC), podendo-se incluir nesse pedido a investigação, o
exame e o bloqueio de bens, contas bancárias e aplicações financeiras mantidas
pelo indiciado no exterior, nos termos da lei e dos tratados internacionais (LIA,
art. 16, §§ 1.º e 2.º).
Cabe salientar que a cautelar de sequestro de bens, embora procedimento
judicial, pode ser requerida na fase pré-processual, pelo MP ou pela procurado-
ria do órgão investigante, conforme dispõe o artigo 16. O artigo 7.º, ao tratar da
indisponibilidade de bens, determina que a autoridade administrativa represente
ao MP para a adoção dessa medida.
A medida cautelar de sequestro pode recair sobre os bens do agente público,
bem como de terceiro que tenha enriquecido ilicitamente ou causado dano ao
patrimônio público.
A LIA prevê, ainda, a possibilidade de afastamento acautelatório do agente
ímprobo na fase judicial ou pré-processual, tendo competência para determi-
nar tal medida tanto a autoridade judicial (na fase judicial) quanto a autoridade
administrativa (durante a fase administrativa), nos termos do artigo 20, parágrafo
único.
Questão relevante é a incidência de tal artigo para o caso de detentores de
cargos eletivos, havendo divergência quanto a esse fato. Os que entendem a pos-
sibilidade de emprego de tal artigo para todos os que exercem qualquer ativi-
dade administrativa fazem a leitura de que a lei não traça qualquer distinção. De
outro modo, pensando de forma diversa, há os que defendem a inaplicabilidade
do artigo aos que detêm cargo eletivo, fundamentando sua argumentação no
parágrafo único do artigo 20, que apontaria uma restrição do legislador no elenco
de sujeitos submetidos ao afastamento cautelar, reduzindo-os aos que ocupam
cargo, emprego ou função. Estes fazem uma leitura do termo “função” de forma
extremamente restrita.
Podemos ainda relacionar como possibilidade acautelatória a estabelecida no
artigo 7.º da LIA, que disciplina a indisponibilidade de bens do indiciado após
requerimento do MP ao Judiciário, em decorrência de atuação de ofício ou por
representação da autoridade administrativa responsável pela investigação.
Resta claro, no artigo em questão, que a legitimidade para o pedido referido
é exclusiva do MP. Note-se, ainda, com base no parágrafo único do artigo 7.º,
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Ações Constitucionais
A ação de improbidade
A ação de improbidade é concebida doutrinariamente como espécie de ação
civil pública, embora a LIA a identifique como se submetendo ao rito ordinário
(art. 17), observadas as alterações introduzidas pela Medida Provisória 2225-45,
de 4 de setembro de 2001. Existem posições doutrinárias que identificam o rito
como sendo especial após as alterações estabelecidas pela Medida Provisória em
questão.
O artigo 17, parágrafo 6.º, determina que a inicial seja instruída com docu-
mentos ou justificação que contenham indícios suficientes da existência do ato
de improbidade. Esse dispositivo é despiciendo, pois o artigo 283 do CPC já esta-
belece requisito idêntico. Parece-nos que a intenção legislativa era de inibir os
legitimados na deflagração das ações de improbidade, tentando estabelecer,
com a norma em questão, um óbice ao início da ação. Todavia, restou claro que o
intento não foi alcançado, já que tal requisito é da natureza do sistema processual
brasileiro.
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Ação de improbidade administrativa
Embora a LIA silencie quanto ao recurso cabível contra a decisão que não
recebe a inicial, é forçoso reconhecer que dela cabe Apelação, socorrendo-nos
do CPC, legislação suplementar da Lei 8.429/92.
A LIA, em seu artigo 18, determina que a reparação do dano ou os bens perdi-
dos serão revertidos em favor da pessoa jurídica lesada, lembrando-se que essa
é uma das diferenças em relação à ação civil pública, que dispõe o recolhimento
da multa imposta a fundo de direitos difusos e coletivos. A regra em tela da Lei
8.429/92 parece-nos acertada, pois serve de proteção ao lesado e não se incom-
patibiliza com a figura da Lei de Ação Civil Pública (LACP), já que o fundo se des-
tina também ao lesado, que é a coletividade.
Estabelece o artigo 19 da LIA uma figura típica que pode ser chamada de
“denunciação caluniosa de ato de improbidade administrativa”. Ela prevê a
seguinte conduta delitiva:
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Ações Constitucionais
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou ter-
ceiro beneficiário quando o autor da denúncia o sabe inocente.
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denunciado
pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
Da prescrição
O artigo 23 da Lei 8.429/92 traz os prazos prescricionais para as ações de
improbidade administrativa, prevendo períodos distintos para os agentes públi-
cos detentores de mandato, cargo em comissão ou função de confiança (5 anos
após o término do exercício de mandato, cargo em comissão ou função de con-
fiança) e para os detentores de cargo efetivo ou emprego (prazo previsto na legis-
lação específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço
público).
Dispõe sobre as sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilí-
cito no exercício de mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública direta,
indireta ou fundacional e dá outras providências.
Art. 1.º Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, servidor ou não,
contra a Administração direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, de Território, de empresa incorporada ao
patrimônio público ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido
ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimônio ou da receita anual, serão
punidos na forma desta lei.
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Ação de improbidade administrativa
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de improbidade
praticados contra o patrimônio de entidade que receba subvenção, benefício ou incentivo,
fiscal ou creditício, de órgão público bem como daquelas para cuja criação ou custeio o
erário haja concorrido ou concorra com menos de cinquenta por cento do patrimônio ou
da receita anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do ilícito
sobre a contribuição dos cofres públicos.
Art. 2.º Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que exerce, ainda
que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contra-
tação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou
função nas entidades mencionadas no artigo anterior.
Art. 3.º As disposições desta lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não
sendo agente público, induza ou concorra para a prática do ato de improbidade ou dele se
beneficie sob qualquer forma direta ou indireta.
Art. 4.º Os agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a velar pela
estrita observância dos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade
no trato dos assuntos que lhe são afetos.
Art. 5.º Ocorrendo lesão ao patrimônio público por ação ou omissão, dolosa ou culposa, do
agente ou de terceiro, dar-se-á o integral ressarcimento do dano.
Art. 6.º No caso de enriquecimento ilícito, perderá o agente público ou terceiro beneficiário
os bens ou valores acrescidos ao seu patrimônio.
Art. 7.º Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enri-
quecimento ilícito, caberá à autoridade administrativa responsável pelo inquérito repre-
sentar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens
que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resul-
tante do enriquecimento ilícito.
Art. 8.º O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicita-
mente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.
CAPÍTULO II
I - receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra van-
tagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou
presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado
por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público;
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Ações Constitucionais
Seção II
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer
ação ou omissão, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação,
malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1.º
desta lei, e notadamente:
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Ação de improbidade administrativa
III - doar à pessoa física ou jurídica bem como ao ente despersonalizado, ainda que de fins
educativos ou assistências, bens, rendas, verbas ou valores do patrimônio de qualquer das
entidades mencionadas no art. 1º desta lei, sem observância das formalidades legais e
regulamentares aplicáveis à espécie;
IV - permitir ou facilitar a alienação, permuta ou locação de bem integrante do patrimônio
de qualquer das entidades referidas no art. 1.º desta lei, ou ainda a prestação de serviço por
parte delas, por preço inferior ao de mercado;
V - permitir ou facilitar a aquisição, permuta ou locação de bem ou serviço por preço supe-
rior ao de mercado;
VI - realizar operação financeira sem observância das normas legais e regulamentares ou
aceitar garantia insuficiente ou inidônea;
VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais
ou regulamentares aplicáveis à espécie;
VIII - frustrar a licitude de processo licitatório ou dispensá-lo indevidamente;
IX - ordenar ou permitir a realização de despesas não autorizadas em lei ou regulamento;
X - agir negligentemente na arrecadação de tributo ou renda, bem como no que diz res-
peito à conservação do patrimônio público;
XI - liberar verba pública sem a estrita observância das normas pertinentes ou influir de
qualquer forma para a sua aplicação irregular;
XII - permitir, facilitar ou concorrer para que terceiro se enriqueça ilicitamente;
XIII - permitir que se utilize, em obra ou serviço particular, veículos, máquinas, equipamen-
tos ou material de qualquer natureza, de propriedade ou à disposição de qualquer das enti-
dades mencionadas no art. 1.º desta lei, bem como o trabalho de servidor público, empre-
gados ou terceiros contratados por essas entidades;
XIV - celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a prestação de serviços
públicos por meio da gestão associada sem observar as formalidades previstas na lei; (Inclu-
ído pela Lei 11.107, de 2005)
XV - celebrar contrato de rateio de consórcio público sem suficiente e prévia dotação orça-
mentária, ou sem observar as formalidades previstas na lei. (Incluído pela Lei 11.107, de
2005)
Seção III
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
Administração Pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na
regra de competência;
II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;
III - revelar fato ou circunstância de que tem ciência em razão das atribuições e que deva
permanecer em segredo;
IV - negar publicidade aos atos oficiais;
V - frustrar a licitude de concurso público;
VI - deixar de prestar contas quando esteja obrigado a fazê-lo;
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Ações Constitucionais
VII - revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de terceiro, antes da respectiva divul-
gação oficial, teor de medida política ou econômica capaz de afetar o preço de mercadoria,
bem ou serviço.
CAPÍTULO III
Das Penas
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na legis-
lação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes comina-
ções:
I - na hipótese do art. 9.º, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do
acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acres-
cidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública,
suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de até duas
vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil
de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão
do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
CAPÍTULO IV
Da Declaração de Bens
§2.º A declaração de bens será anualmente atualizada e na data em que o agente público
deixar o exercício do mandato, cargo, emprego ou função.
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Ação de improbidade administrativa
§3.º Será punido com a pena de demissão, a bem do serviço público, sem prejuízo de outras
sanções cabíveis, o agente público que se recusar a prestar declaração dos bens, dentro do
prazo determinado, ou que a prestar falsa.
§4.º O declarante, a seu critério, poderá entregar cópia da declaração anual de bens apre-
sentada à Delegacia da Receita Federal na conformidade da legislação do Imposto sobre
a Renda e proventos de qualquer natureza, com as necessárias atualizações, para suprir a
exigência contida no caput e no §2.º deste artigo.
CAPÍTULO V
Art. 14. Qualquer pessoa poderá representar à autoridade administrativa competente para
que seja instaurada investigação destinada a apurar a prática de ato de improbidade.
§1.º A representação, que será escrita ou reduzida a termo e assinada, conterá a qualificação
do representante, as informações sobre o fato e sua autoria e a indicação das provas de que
tenha conhecimento.
§1.º O pedido de sequestro será processado de acordo com o disposto nos arts. 822 e 825
do Código de Processo Civil.
§2.º Quando for o caso, o pedido incluirá a investigação, o exame e o bloqueio de bens,
contas bancárias e aplicações financeiras mantidas pelo indiciado no exterior, nos termos
da lei e dos tratados internacionais.
Art. 17. A ação principal, que terá o rito ordinário, será proposta pelo Ministério Público ou
pela pessoa jurídica interessada, dentro de trinta dias da efetivação da medida cautelar.
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Ações Constitucionais
§1.º É vedada a transação, acordo ou conciliação nas ações de que trata o caput.
§2.º A Fazenda Pública, quando for o caso, promoverá as ações necessárias à complementa-
ção do ressarcimento do patrimônio público.
§3.º No caso de a ação principal ter sido proposta pelo Ministério Público, aplica-se, no que
couber, o disposto no §3.º do art. 6.º da Lei 4.717, de 29 de junho de 1965. (Redação dada
pela Lei 9.366, de 1996).
§4.º O Ministério Público, se não intervir no processo como parte, atuará obrigatoriamente,
como fiscal da lei, sob pena de nulidade.
§5.º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações posterior-
mente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o mesmo objeto.
§6.º A ação será instruída com documentos ou justificação que contenham indícios sufi-
cientes da existência do ato de improbidade ou com razões fundamentadas da impossibili-
dade de apresentação de qualquer dessas provas, observada a legislação vigente, inclusive
as disposições inscritas nos arts. 16 a 18 do Código de Processo Civil.
§7.º Estando a inicial em devida forma, o juiz mandará autuá-la e ordenará a notificação do
requerido, para oferecer manifestação por escrito, que poderá ser instruída com documen-
tos e justificações, dentro do prazo de quinze dias.
§9.º Recebida a petição inicial, será o réu citado para apresentar contestação.
§12. Aplica-se aos depoimentos ou inquirições realizadas nos processos regidos por esta Lei
o disposto no art. 221, caput e §1.º, do Código de Processo Penal.
Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a
perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens,
conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.
CAPÍTULO VI
Art. 19. Constitui crime a representação por ato de improbidade contra agente público ou
terceiro beneficiário, quando o autor da denúncia o sabe inocente.
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Ação de improbidade administrativa
Parágrafo único. Além da sanção penal, o denunciante está sujeito a indenizar o denun-
ciado pelos danos materiais, morais ou à imagem que houver provocado.
Art. 20. A perda da função pública e a suspensão dos direitos políticos só se efetivam com o
trânsito em julgado da sentença condenatória.
Art. 22. Para apurar qualquer ilícito previsto nesta lei, o Ministério Público, de ofício, a reque-
rimento de autoridade administrativa ou mediante representação formulada de acordo
com o disposto no art. 14, poderá requisitar a instauração de inquérito policial ou procedi-
mento administrativo.
CAPÍTULO VII
Da Prescrição
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser pro-
postas:
CAPÍTULO VIII
Art. 25. Ficam revogadas as Leis 3.164, de 1.º de junho de 1957, e 3.502, de 21 de dezembro
de 1958 e demais disposições em contrário.
FERNANDO COLLOR
Célio Borja
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Ações Constitucionais
Jurisprudências selecionadas
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92. VIOLAÇÃO DOS DEVERES DE
MORALIDADE E IMPESSOALIDADE. SERVIDORES CONTRATADOS SEM CONCURSO PÚBLICO
PELO EX-PREFEITO. LESÃO À MORALIDADE ADMINISTRATIVA QUE PRESCINDE DA EFETIVA
LESÃO AO ERÁRIO. PENA DE RESSARCIMENTO. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. APLICAÇÃO.
DANO EFETIVO. INOCORRÊNCIA.
1. Ação civil pública intentada pelo Ministério Público Estadual em face de ex-prefeito de
Riolândia-SP e de ex-servidores públicos municipais, por ato de improbidade administra-
tiva, causador de lesão ao erário público e atentatório dos princípios da Administração
Pública, consistente na contratação irregular dos servidores corréus, sem a realização de
concurso público.
5. Deveras, a aplicação das sanções, nos termos do artigo 21, da Lei de Improbidade, inde-
pendem da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, o que autoriza a aplicação da
norma sancionadora prevista nas hipóteses de lesão à moralidade administrativa.
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Ação de improbidade administrativa
7. Precedentes do STJ: REsp 291.747/SP, Relator Ministro Humberto Gomes de Barros, Primeira
Turma, DJ de 18/03/2002; REsp 213.994/MG, Relator Ministro Garcia Vieira, Primeira Turma,
DJ de 27/09/1999; REsp 261.691/MG, Relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, DJ
de 05/08/2002; e REsp 439.280/RS, desta relatoria, Primeira Turma, DJ de 16/06/2003.
8. Assentado o aresto recorrido que não houve dano e que impor o ressarcimento por força
de improbidade imaterial conduziria à reparação de dano hipotético, resta insindicável o
tema pelo STJ (Súmula 7), mercê de afastar-se a improbidade por violação da moralidade
administrativa por via oblíqua, ao exigir-se, sempre, prejuízo material ressarcível.
10. Recurso Especial do Ministério Público Estadual desprovido. (STJ, 1.ª T., REsp 711.732/SP,
Rel. Min. Luiz Fux, j. 28/03/2006).
1. A lesão a princípios administrativos contida no artigo 11 da Lei 8.429/92 não exige dolo
ou culpa na conduta do agente, nem prova da lesão ao erário público. Basta a simples ili-
citude ou imoralidade administrativa para restar configurado o ato de improbidade. Caso
reste demonstrada a lesão, e somente neste caso, o inciso III, do artigo 12 da Lei 8.429/92
autoriza seja o agente público condenado a ressarcir o erário.
2. Se não houver lesão, ou se esta não restar demonstrada, o agente poderá ser condenado
às demais sanções previstas no dispositivo como a perda da função pública, a suspensão
dos direitos políticos, a impossibilidade de contratar com a administração pública por
determinado período de tempo, dentre outras.
3. In casu, face à inexistência de lesividade ao erário público, ainda que procedente a ação
civil pública e, consequentemente, revisto o acórdão de segundo grau, deve ser afastada a
aplicação de multa civil determinada na sentença de primeiro grau.
4. Recurso Especial provido em parte. (STJ, 2.ª T., REsp 650.674/MG, Rel. Min. Castro Meira,
j. 06/06/2006).
1. “A divergência entre julgados do mesmo Tribunal não enseja Recurso Especial” (Súmula
13/STJ)
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Ações Constitucionais
3. As sanções do artigo 12, da Lei 8.429/92, não são necessariamente cumulativas, cabendo
ao magistrado a sua dosimetria; aliás, como resta claro do parágrafo único do mesmo dis-
positivo.
6. Hipótese em que foi ajuizada ação de improbidade tendo em vista que o Presidente da
Câmara Municipal, e os vereadores no Município de Guairá (PR), no período de 1993/1996,
perceberam indevidamente no mês de janeiro de 1995, respectivamente, à época da pro-
positura da demanda, R$378,73 (trezentos de setenta e oito reais e setenta e três centavos),
e R$252,49 (duzentos e cinquenta e dois reais e quarenta e nove centavos) sendo certo
que foram condenados ao ressarcimento integral do dano ao erário, bem como à perda da
função pública, à suspensão dos direitos políticos por cinco anos, ao pagamento de multa
civil, correspondente à metade do valor que deve ser ressarcido e à proibição de contrata-
ção com o Poder Público ou de recebimento de benefícios ou incentivos fiscais ou credití-
cios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam
sócios majoritários, pelo prazo de cinco anos.
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Ação de improbidade administrativa
9. Forçoso concluir que, nos casos em que a lei não fixa critério a ser obedecido na inflição
da sanção, é defeso ao STJ invadir a discricionariedade judicial prevista em lei. Outrossim,
erigido em critério legal e desobedecido o mesmo em face de error in judicando, vislum-
bra-se inequívoca a violação legal que embasa a irresignação recursal.
10. Recurso Especial interposto por Heraldo Trento e Outro parcialmente conhecido e
Recurso Especial de Paulo Celinski e outros, integralmente conhecido e ambos providos
para que sejam condenados, tão somente, ao ressarcimento dos valores indevidamente
recebidos, afastando-se as demais penalidades acessórias impostas aos recorrentes. (STJ,
1.ª T., REsp 664.856/PR, Rel. Min. Luiz Fux, j. 06/04/2006).
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Ação direta
de inconstitucionalidade
Considerações gerais
Toda lei, depois de sancionada e publicada, tem validade plena, e somente
pode ser retirada do universo jurídico brasileiro por meio de outra lei que a
revogue ou por uma ação direta de inconstitucionalidade.
ato administrativo – cabe, desde que seja lei em sentido material (ato
abstrato e genérico);
A ADIn, por via de consequência, foi criada para ser supletiva (função suple-
tiva) ao controle concreto. Assim, quando fosse inviável fazer o controle difuso,
far-se-ia o controle por meio da ADIn. Recebeu também uma função corretiva:
foi criada como expressão da segurança jurídica. Hoje, não há dúvida, deve ser
considerado que o controle difuso é supletivo.
Base constitucional
A base constitucional da ADIn está no artigo 102 da CF:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição,
cabendo-lhe:
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Ação direta de inconstitucionalidade
Incidente de inconstitucionalidade:
CF, artigo 97
Ao se analisar a ADIn, não se pode deixar ao largo o incidente de inconstitu-
cionalidade.
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Ações Constitucionais
Regulamentação legal
A regulamentação legal da ADIn, instrumento que o STF utiliza para o controle
concentrado da constitucionalidade de leis e atos normativos, foi introduzida
pela Lei 9.868/99.
Como ressalva, apenas leis e atos normativos federais ou estaduais podem ser
discutidos em face da Constituição; os municipais não, apenas em caso incidental
ou em ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental (somente
se contestada em face da Constituição Estadual e com previsão legal nesta).
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou a Mesa da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou o Governador do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
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Ação direta de inconstitucionalidade
Quanto aos partidos políticos, apenas o seu diretório nacional pode ajuizar
ADIn, desde que tenha representação mínima no Congresso Nacional.
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Ações Constitucionais
Pedido. Pode ser deduzido como pedido tudo aquilo que a CF e a LADIn autorizar seja feito na
ADIn: a) medida cautelar (LADIn 10); b) declaração de inconstitucionalidade de lei ou ato norma-
tivo; c) declaração parcial de inconstitucionalidade sem redução de texto (LADIn 28 par. ún.); d)
declaração de inconstitucionalidade de termo ou expressão constante da lei ou do ato norma-
tivo, com supressão do termo ou expressão inconstitucional; e) declaração sobre a eficácia da
decisão no tempo (LADIn 27); f ) interpretação conforme a CF (LADIn 28 par. ún.) etc.
Capacidade Postulatória. A petição inicial deve ser subscrita por profissional habilitado a pro-
curar em juízo: advogado ou Procurador-Geral da República. Quando subscrita por advogado,
a petição inicial deve estar acompanhada do instrumento de procuração. A CF 103 confere
legitimidade (condição da ação) para a propositura da ADIn. Para subscrever a petição inicial,
entretanto, há necessidade de capacidade postulatória (pressuposto processual). As figuras são
inconfundíveis: a legitimação é relativa ao exercício do direito de ação, enquanto que a capa-
cidade postulatória é requisito de existência e validade do processo. A lei exige a capacidade
postulatória para poder procurar em juízo (CPC 36).
Embora não previsto o prazo na lei, deve-se fazer uma analogia remissiva aos
artigos 545 e 557, parágrafo 1.º, do CPC, a fim de que haja coerência procedimen-
tal. Esse recurso somente é cabível em caso de exame monocrático da inicial. Se
a questão for submetida ao plenário, descabe o recurso porque a ele (colegiado)
competiria julgar o próprio recurso de agravo, o que contraria a teoria geral dos
recursos.
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Ação direta de inconstitucionalidade
Andamento da ação
Após o exame da liminar, o relator pedirá informações aos órgãos ou às autori-
dades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado, no prazo de 30 dias
do recebimento do pedido. É o que diz o artigo 6.º da Lei da ADIn.
Aqui não há uma faculdade do relator, pois a lei é imperativa ao indicar a ofi-
cialidade da medida. Evidente que as informações serão solicitadas a quem fez
emanar a lei ou ato normativo impugnado, devendo ser prestadas de maneira
compulsória pela autoridade competente.
§2.º No julgamento do pedido de medida cautelar, será facultada sustentação oral aos represen-
tantes judiciais do requerente e das autoridades ou órgãos responsáveis pela expedição do ato,
na forma estabelecida no Regimento do Tribunal.
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Ações Constitucionais
§3.º Em caso de excepcional urgência, o Tribunal poderá deferir a medida cautelar sem a audiên-
cia dos órgãos ou das autoridades das quais emanou a lei ou o ato normativo impugnado.
Seu julgamento se dará pelo colegiado pleno do STF, com a presença de,
no mínimo, oito ministros que, por maioria absoluta (seis), poderão conceder a
medida. Se em recesso, o presidente do STF apreciará a medida.
Seja qual for o efeito, este deverá ser vinculante em relação aos órgãos do
Poder Judiciário e à Administração Pública federal, estadual e municipal.
1
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE. ALEGADA OMISSÃO, POSTO NÃO HAVER O ACÓRDÃO ATACADO EXPLICI-
TADO OS EFEITOS DA DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO ART. 25 DO ADCT PARANAENSE, SE EX TUNC OU EX NUNC.
A declaração de inconstitucionalidade decorrente da procedência de ação direta tem efeitos ex tunc, regra que somente admite
exceção na forma do art. 27 da Lei 9.868/99, hipótese não configurada no caso em questão. Embargos rejeitados. (STF, Tribunal
Pleno, ADIn 483, Rel. Min. Ilmar Galvão, j. 22/08/2001).
220 Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Ação direta de inconstitucionalidade
Dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o STF fará publicar em seção
especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do
acórdão.
A decisão terá efeito contra todos (erga omnes). Após sua publicação, produ-
zirá efeitos da coisa julgada, sendo desnecessária a remessa do feito ao Senado
Federal para suspensão da execução, como é feito no controle difuso.
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Ações Constitucionais
Conclusão
Toda lei, em princípio, é editada conforme a Constituição. A ADIn é o procedi-
mento jurídico para controle e retirada da lei inconstitucional, realizado pelo STF.
Código de Processo Civil Comentado, de Nelson Nery Junior, editora Revista dos
Tribunais.
222 Esse material é parte integrante do Aulas Particulares do IESDE BRASIL S/A,
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Ação declaratória
de constitucionalidade
Considerações gerais
Na estrutura do direito brasileiro, toda lei, depois de sancionada e publi-
cada, tem validade plena e somente pode ser retirada do universo jurídico
pátrio ou por meio de outra lei que a revogue ou pela ação direta de inconsti-
tucionalidade (ADIn). Tem-se, portanto, um verdadeiro controle judicial da lei
que venha a ferir a Constituição.
Por vezes, entretanto, surgem dúvidas se tal lei ou ato normativo está de
acordo com a Lei Maior, necessitando que seja declarada constitucional total
ou parcialmente. E isto se opera por meio da ação declaratória de constitu-
cionalidade (ADC).
A ADIn, por via de consequência, foi criada para ser supletiva (função
supletiva) aos controles difuso ou concreto. Assim, quando fosse inviável
fazer o controle difuso, fazer-se-ia o controle por meio da ADIn. Esta rece-
beu, também, uma função corretiva: foi criada como expressão da segurança
jurídica. Hoje, não há dúvida, deve ser considerado que o controle difuso é
supletivo.
Base constitucional
A base constitucional da ADC está no artigo 102 da CF:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição,
cabendo-lhe:
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Ação declaratória de constitucionalidade
A ADC foi inserida na CF (art. 102) pela Emenda Constitucional (EC) 3/93. Ao
ser instituída, a ideia foi a de evitar decisões desfavoráveis ao governo nas ins-
tâncias inferiores e tribunais, a respeito de lei que tivesse sua constitucionalidade
discutida.
Não existe ADC de lei estadual. A ADC tem como único âmbito de abrangên-
cia: a declaração de constitucionalidade de lei ou ato normativo federal.
Regulamentação legal
A lei que disciplinou o processo da ADC é a mesma que estabeleceu as normas
procedimentais relativas à ADIn: a Lei 9.868/99, com algumas modificações.
I - o Presidente da República;
II - a Mesa da Câmara dos Deputados;
III - a Mesa do Senado Federal;
IV - o Procurador-Geral da República.
Como se vê, a lei fechou e reduziu o rol dos legitimados para propositura da
ADC. Na ADIn, embora restrita, a lista é mais extensa. No cotejo dos legitimados
para as duas ações, observa-se que na ADC ficaram excluídos as Mesas de Assem-
bleias Legislativas e a Câmara do Distrito Federal, os governadores, o Conselho
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Ações Constitucionais
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Ação declaratória de constitucionalidade
gonismo interpretativo que dele resulta – faça instaurar, ante a elevada incidência de decisões
que consagram teses conflitantes, verdadeiro estado de insegurança jurídica, capaz de gerar um
cenário de perplexidade social e de provocar grave incerteza quanto à validade constitucional
de determinada lei ou ato normativo federal [...] . (Tribunal Pleno, ADC-MC 8, Rel. Min. Celso de
Mello, j. 13/10/1999).
Da decisão que indefere a liminar, cabe agravo em 5 dias. Aqui, deve-se fazer
uma analogia aos artigos 545 e 557, parágrafo 1.º, do CPC. Por coerência, esse
recurso somente é cabível em caso de exame singular da peça inicial, restando,
por óbvio, que, se submetida à apreciação do Plenário, descabe o recurso, por-
quanto se está diante do último grau recursal existente na ordem jurídica bra-
sileira.
Andamento da ação
Recebida a inicial, será aberta vista ao Procurador-Geral da República para
que se pronuncie no prazo de 15 dias. A presença do representante do Ministério
Público (MP) como fiscal da lei é essencial, nos casos de propositura da ação pelos
três primeiros legitimados do artigo 13 da Lei 9.868/99. Se porventura ele for o
propositor da ação, evidente que a vista dos autos torna-se desnecessária.
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Ações Constitucionais
O relator poderá ainda solicitar aos tribunais em geral como está se verificando
a aplicação da norma questionada no âmbito da respectiva jurisdição.
A crítica que pode ser feita a esse artigo é a de que a Constituição atribui efei-
tos contra todos, e é vinculante apenas às decisões de mérito e definitivas – com
trânsito em julgado – e não às liminares.
Dessa forma, todo o Judiciário brasileiro restará afetado com essa medida.1
1
AÇÃO DECLARATÓRIA DE CONSTITUCIONALIDADE. OUTORGA DE MEDIDA CAUTELAR COM EFEITO VINCULANTE. POSSIBILI-
DADE. – O Supremo Tribunal Federal dispõe de competência para exercer, em sede de ação declaratória de constitucionalidade,
o poder geral de cautela de que se acham investidos todos os órgãos judiciários, independentemente de expressa previsão
constitucional. A prática da jurisdição cautelar, nesse contexto, acha-se essencialmente vocacionada a conferir tutela efetiva
e garantia plena ao resultado que deverá emanar da decisão final a ser proferida no processo objetivo de controle abstrato.
Procedente.
O provimento cautelar deferido, pelo Supremo Tribunal Federal, em sede de ação declaratória de constitucionalidade, além de
produzir eficácia “erga omnes”, reveste-se de efeito vinculante, relativamente ao Poder Executivo e aos demais órgãos do Poder
Judiciário. Procedente.
A eficácia vinculante, que qualifica tal decisão - precisamente por derivar do vínculo subordinante que lhe é inerente –, legitima
o uso da reclamação, se e quando a integridade e a autoridade desse julgamento forem desrespeitadas. (STF, Tribunal Pleno,
ADC-MC 8, Rel. Min. Celso de Mello, j. 13/10/1999).
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Ação declaratória de constitucionalidade
Dez dias após o trânsito em julgado da decisão, o STF fará publicar em seção
especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União a parte dispositiva do
acórdão.
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Ações Constitucionais
ADIn ADC
erga omnes erga omnes
Efeito vinculante: também é aplicável Efeito vinculante (CF, art. 102, §2.º): efeito
à ADIn, em razão da teoria dos sinais trocados. vinculante em relação ao Poder Executivo
e demais órgãos do Poder Judiciário (se
houver desobediência à decisão de declara-
ção de constitucionalidade, o recurso cabível
é a reclamação – que originará uma ordem
ao desobediente para que acate a decisão
do STF. O Poder Legislativo e o STF não ficam
vinculados à decisão da ADC.
Conclusão
A ação declaratória de constitucionalidade, também conhecida como ação de
resguardo constitucional, visa espancar dúvidas sobre a constitucionalidade
de leis ou de atos normativos federais.
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Ação declaratória de constitucionalidade
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Arguição de descumprimento
de preceito fundamental
Considerações gerais
Entre as ações de proteção à Constituição Federal (CF), como a ação direta
de inconstitucionalidade (ADIn) e a ação declaratória de constitucionalidade
(ADC), a ação de arguição de descumprimento de preceito fundamental (ADPF),
se destaca por sua modernidade e pelo caráter de subsidiariedade. Nesse
aspecto, é de se ressaltar que a ação, embora não possa ser ajuizada existindo
outras formas de controle constitucional, no entanto, será sempre possível,
mesmo que superadas as outras formas de controle jurisdicional.
Portanto, é bom ter sempre presente que a ADPF retrata uma demanda
que tem por objeto evitar ou reparar lesão a preceito fundamental resultante
de ato do Poder Público e com isso preservar a integridade constitucional,
que é a base jurídica maior do Estado de Direito Nacional.
Preceito fundamental
Mas o que vem a ser um preceito fundamental? São valores jurídicos de
extrema importância na ordem social e que por isso foram incorporados à CF.
Podem-se citar, dentre outros, como preceitos fundamentais, os fundamentos
da República e as cláusulas pétreas.
I - quando for relevante o fundamento da controvérsia constitucional sobre lei ou ato normativo
federal, estadual ou municipal, incluídos os anteriores à Constituição;
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Arguição de descumprimento de preceito fundamental
Registre-se que tal ato, inclusive, pode ser uma omissão (“deixar de fazer”) da
Administração, direta ou indireta, e seus respectivos órgãos, ou até mesmo por
um particular no exercício de função pública ou delegada pela Administração
(ex.: serviços notariais). Frise-se que o ato de particular que venha a descumprir
direito fundamental se sujeita ao controle jurisdicional ordinário.
O incidente criado pela LADPF, artigo 1.º, parágrafo único, funciona como verdadeira prejudi-
cial de inconstitucionalidade, porquanto a Corte Constitucional (STF), quando for relevante o
fundamento da controvérsia constitucional, poderá ser chamada a pronunciar-se a respeito da
matéria (erga omnes) e vinculante aos demais órgãos do Poder Público.
A utilização da arguição pela via incidental faz com que seja antecipada a solução sobre a inter-
pretação, pelo STF, de preceito constitucional fundamental quando o feito ainda se encontra sub
judice a instância ordinária. Não se trata de “avocatória”, pela qual o STF requisitaria o processo e
decidiria a lide, por inteiro, subtraindo do juiz natural o exame da causa. Ao contrário, o incidente
funciona como uma espécie de um juízo prévio acerca da interpretação pelo STF, do preceito
constitucional fundamental questionado no juízo ordinário. Assemelha-se mais ao incidente de
inconstitucionalidade (ou prejudicial de inconstitucionalidade) dos países europeus que têm
corte constitucional. Não fosse assim o incidente seria inconstitucional como inconstitucional
se nos afigura a avocatória.
Veja-se que até mesmo lei municipal pode ser contestada no STF por essa via.
No procedimento comum, é vedado ao STF examinar ação direta de inconstitu-
cionalidade de lei ou ato normativo municipal frente à CF. É uma inovação no
controle de constitucionalidade das leis.
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Ações Constitucionais
Legitimados
Quem são os legitimados para propor essa ação? O artigo 2.º da Lei 9.882/93
dirime essa indagação, indicando que são os mesmos para a propositura da ADIn
(CF, art. 103). Aclarando-se essa remissão, tem-se que os agentes políticos, os
órgãos públicos e as pessoas jurídicas legitimadas são as seguintes:
Art. 103. [...]
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembleia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal;
VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;1
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
1
No ajuizamento da ação o partido político deve ter, no mínimo, um representante no Congresso Nacional, se perdê-la, mesmo
assim, o processo não deve ser extinto;
2
AÇÃO DIRETA. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DO INCISO VI DO ARTIGO 93 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL NA REDA-
ÇÃO DADA PELA EMENDA CONSTITUCIONAL 20/98. – Em se tratando de Mesa de Assembleia Legislativa – que não é daquelas
entidades cuja legitimação ativa para propor ação direta de inconstitucionalidade lhe é conferida para a defesa da ordem jurídica
em geral –, em nada lhe diz respeito, para sua competência ou para sofrer os seus efeitos, seja constitucional, ou não, o preceito
ora impugnado que se adstringe à determinação da aposentadoria compulsória dos membros do Poder Judiciário, inclusive
estadual, aos setenta anos de idade. E a pertinência temática é, segundo a orientação firme desta Corte, requisito de observância
necessária para o cabimento da ação direta de inconstitucionalidade. – Ademais, não tendo sido atacado o artigo 93, VI, da Consti-
tuição em sua redação originária, e que seria também inconstitucional pelos mesmos motivos que o seria na redação da Emenda
Constitucional 20/98, não é de conhecer-se, também por esse fundamento, a presente ação, segundo o entendimento já firmado
por esta Corte na ADIn 2.132. Ação direta não conhecida. (ADIn 2.242, Tribunal Pleno, Rel. Min. Moreira Alves, j. 07/02/2001).
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Arguição de descumprimento de preceito fundamental
Requisitos da inicial
O artigo 3.º da Lei da ADPF elenca alguns requisitos da petição inicial:
Art. 3.º [...]
Além dos requisitos essenciais dos artigos 282 e 283 do CPC, aplicáveis no
que couber, a lei estabeleceu os elementos indispensáveis à propositura da
ADPF.
Por óbvio, a peça portal deve mencionar o preceito fundamental que se acha
violado, apresentando o ato questionado com a respectiva prova de que houve
ameaça ou descumprimento do preceito constitucional. O acesso a documentos
que se encontrem no poder da autoridade pública é perfeitamente possível pelo
exercício do direito de petição ou por um requerimento ao relator para que for-
neça os elementos probatórios.
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Ações Constitucionais
Quando for o caso incidental, o autor deve demonstrar a ação judicial pendente
de julgamento, no qual se discuta o preceito fundamental, em tese, violado.
Liminar
Admitida a inicial, há algumas possibilidades de concessão de medida liminar.
A primeira delas diz respeito à decisão monocrática do relator, ad referendum do
Tribunal Pleno, em casos de extrema urgência ou perigo de lesão grave, ou, ainda,
em caso de recesso. Esse poder atribuído ao relator, previsto pelo artigo 5.º, pará-
3
ARGUIÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL (CF, ART. 102, §1.º). AÇÃO ESPECIAL DE ÍNDOLE CONSTITU-
CIONAL. PRINCÍPIO DA SUBSIDIARIEDADE (LEI 9.882/99, ART. 4.º, §1.º). EXISTÊNCIA DE OUTRO MEIO APTO A NEUTRALIZAR A
SITUAÇÃO DE LESIVIDADE QUE EMERGE DOS ATOS IMPUGNADOS. INVIABILIDADE DA PRESENTE ARGUIÇÃO DE DESCUMPRI-
MENTO. RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. – O ajuizamento da ação constitucional de arguição de descumprimento de preceito
fundamental rege-se pelo princípio da subsidiariedade (Lei 9.882/99, art. 4.º, §1.º), a significar que não será ela admitida, sempre
que houver qualquer outro meio juridicamente idôneo apto a sanar, com efetividade real, o estado de lesividade emergente
do ato impugnado. Precedentes: ADPF 3/CE, ADPF 12/DF e ADPF 13/SP. A mera possibilidade de utilização de outros meios
processuais, contudo, não basta, só por si, para justificar a invocação do princípio da subsidiariedade, pois, para que esse pos-
tulado possa legitimamente incidir – impedindo, desse modo, o acesso imediato à arguição de descumprimento de preceito
fundamental – revela-se essencial que os instrumentos disponíveis mostrem-se capazes de neutralizar, de maneira eficaz, a
situação de lesividade que se busca obstar com o ajuizamento desse writ constitucional. – A norma inscrita no art. 4.º, §1.º da Lei
9.882/99 – que consagra o postulado da subsidiariedade – estabeleceu, validamente, sem qualquer ofensa ao texto da Consti-
tuição, pressuposto negativo de admissibilidade da arguição de descumprimento de preceito fundamental, pois condicionou,
legitimamente, o ajuizamento dessa especial ação de índole constitucional, à observância de um inafastável requisito de proce-
dibilidade, consistente na ausência de qualquer outro meio processual revestido de aptidão para fazer cessar, prontamente, a
situação de lesividade (ou de potencialidade danosa) decorrente do ato impugnado. (STF, ADPF AgR 17, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Celso de Mello, j. 05/06/2002).
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Arguição de descumprimento de preceito fundamental
grafo 1.º da lei, somente poderá ser por ele exercido em casos de real excepciona-
lidade, quando há impossibilidade de aguardar-se disponibilidade de pauta para
julgamento.
Andamento da ação
Apreciada a liminar, o relator solicitará informações às autoridades responsá-
veis pela prática do ato questionado, em dez dias.
Art. 6.º [...]
§1.º Se entender necessário, poderá o relator ouvir as partes nos processos que ensejaram a
arguição, requisitar informações adicionais, designar perito ou comissão de peritos para que
emita parecer sobre a questão, ou ainda, fixar data para declarações, em audiência pública, de
pessoas com experiência e autoridade na matéria.
Findo o prazo das informações das autoridades responsáveis pelos atos impug-
nados, o relator, após lançar o relatório, pedirá dia para julgamento. O Ministé-
rio Público, como de praxe, deverá ter vista dos autos, manifestando-se sobre a
demanda, por cinco dias, após o decurso do prazo para informações.
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Ações Constitucionais
Julgamento
No que tange ao julgamento, a ADPF deverá ser apreciada por, no mínimo,
dois terços dos Ministros do STF (oito) presentes à sessão. É o chamado quorum
qualificado, igualmente exigido no julgamento de ADIn.
§2.º Dentro do prazo de dez dias contado a partir do trânsito em julgado da decisão, sua parte
dispositiva será publicada em seção especial do Diário da Justiça e do Diário Oficial da União.
§3.º A decisão terá eficácia contra todos e efeito vinculante relativamente aos demais órgãos do
Poder Público.
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Arguição de descumprimento de preceito fundamental
O STF pode, por maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos
da declaração ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em jul-
gado ou de outro momento que venha a ser fixado, desde que o faça por razões
de segurança jurídica ou de excepcional interesse público. O alcance dessa deci-
são pode chegar tanto à matéria abrangida quanto aos limites temporais em que
ela passa a ter eficácia.
De relevo, referir-se que a decisão proferida na ADPF, qualquer que seja seu
fundamento, seja na ação autônoma ou na incidental, é irrecorrível, exceto por
embargos declaratórios, além do que, não cabe ajuizamento de ação rescisória.
A razão essencial dessas vedações é evidente: o julgamento é realizado pelo Tri-
bunal Pleno da corte máxima do país.
Conclusão
A ADPF é uma das ações de controle da CF que somente se legitima quan-
do exaurida todas as demais formas de controle judicial.
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