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TCC/UNICAMP B38Sp Universidade Estadual de Campinas
Instituto de Economia
U:NlCAMP
(1995/2002)
Campinas, 2004
TCC/UNICAMP
B388p
IE/1582
CEDOCIIE
Sumário
Introdução ............................................................................................................................. .4
Bibliografia ........................................................................................................................... 63
3
Introdução
Sob uma inspiração social-democrata, a política social proposta por FHC teve como
objetivo caminhar o mais possível para a direção dos ideais de um Estado de Bem-Estar
Social.
Os planos destacados pelo govemo que serão abordados neste trabalho são: saúde;
educação; previdência; assistência social, alimentação e nutrição; trabalho, emprego e
renda; e reforma agrária.
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Dessa forma, o trabalho será dividido em três partes:
Na primeira parte haverá um breve resumo histórico sobre o sistema de proteção social
existente. A segunda parte mostrará as principais propostas de governo do presidente
Femando Henrique Cardoso para a área social, em suas duas gestões (1995/1998 e
1999/2002), nas áreas acima mencionadas. E na última parte haverá uma análise dos
principais resultados obtidos e os avanços conseguidos na área social para a construção de
uma sociedade menos desigual e injusta. Junto à conclusão também serão apresentados
alguns desafios que devem ser superados para que haja a possibilidade de se criar um
modelo melhor de justiça social.
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1. O Sistema de Proteção Social Existente
Quando pensamos em um Estado de Bem Estar Social, é mais provável que venha em nossa
mente Canadá ou Suécia, países em que seus Estados oferecem garantias mínimas de
proteção social (renda, alimentação, saúde, educação, habitação, etc) ao conjunto todo de
suas populações. Dificilmente o Brasil vem em mente. Isso ocorre não pelo fato de não
existir um sistema de proteção social no Brasil, mas sim pela ineficácia e ineficiência desse
sistema. O Brasil sim construiu um sistema de proteção social, entretanto com
características diferentes de países em que tais políticas abrangem eficientemente a
população carente e contribuem para diminuição da desigualdade social. Portanto, para
entendermos a particularidade de nosso sistema, e as dificuldades postas aos recentes
governos para a área social, cabe um estudo de suas características, padrão de
financiamento, e as transformações ocorridas em um período mais recente.
Segundo Sônia Draibe (1993), desde o período colonial existiram políticas ligadas às áreas
educacional e de assistência social. No entanto, essas políticas não podem ser identificadas
como partes de um Estado moderno de Bem-Estar Social, pois este só emerge no Brasil a
partir de mudanças político-institucionais que foram iniciadas na década de 30 e acabaram
por consolidar este sistema somente na década de 70. Já na década de 80, apesar desse
sistema "medíocre" ainda estar muito aquém do que se espera de um "Weifare State", os
gastos governamentais destinados às áreas sociais representavam um percentual de 15 a
20% do PIB.
A introdução, nos anos 30, de um Estado de Bem-Estar Social ocorreu a partir de condições
políticas e institucionais que legitimaram a presença estatal no âmbito de proteção social,
tais corno a ruptura do Estado Oligárquico e de sua base federalista e a emergência de urna
nova forma de Estado Nacional Moderno - centralizador e concentrador de poder - que
pôde efetivar políticas de âmbito nacional. As principais inovações desse período -
193011943 - dizem respeito às políticas legislativas, com a criação dos Institutos de
Aposentadoria e Pensões - IAP's (1933), com destaque para a legislação trabalhista
consolidada em 1943 (CLT- carteira de trabalho, jornada de 8 horas, salário maternidade,
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férias remuneradas, etc). Também são observadas nesse período, transfonnações nas áreas
de política educacional e de saúde. Entre o período que se estende de 1945 a 1964 há uma
expansão fragmentada - nos planos institucional e financeiro; heterogênea - no plano dos
beneficios e seletiva - no plano dos beneficiários, da intervenção social do Estado (Draibe,
1989).
Esse tipo específico de sistema de proteção social obedeceu, entre os períodos de sua
introdução e consolidação, a um padrão tipo conservador ou Meritocrático-Particularista 1.
Como mérito entende-se "a posição ocupacional·e de renda adquirida ao nível da estrutura
produtiva, que constitui a base sobre a qual se ergue o sistema brasileiro de política social"
(Draibe, 1989). Considerando essa característica específica, podemos ver que são poucos os
aspectos redistributivos e igualitários do nosso padrão de proteção social, o que acaba por
reproduzir e não corrigir as desigualdades da sociedade. Também identificam-se no nosso
sistema marcas "corporativistas e clientelistas na consagração de privilégio e na concessão
de beneficios", marcas essas que segundo a autora normalmente estão presentes em padrões
do tipo Meritocrático-Particularista.
1
O padrão tipo meritocrático-particularista a que Sônia Draibe se refere em seu texto foi definido por
Titmus, que estudou os diferentes Estados de Bem-Estar Social, e propôs três modelos de política social; O
ModeloResidua, O Modelo Meritocrático-Particularista e O Modelo Institucional Redistributivo. Como este
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Apesar das tentativas de estender as políticas sociais a um conjunto maior da população,
como por exemplo, a unificação dos IAPs, sob o INPS (1967), extensão da obrigatoriedade
de educação básica para oito anos (1971), entre outras, o Welfare State brasileiro esteve
longe de reproduzir características de sistema do tipo "Institucional-Redistributivo". Os
programas sociais, então, quase nada cooperaram para a diminuição da alta desigualdade
social -marca registrada da sociedade brasileira. Praticamente inexistia um mecanismo de
incorporação social, deixando excluído um grande número de pessoas, principalmente a
população rural, a de pequenas cidades nordestinas e os miseráveis de áreas industriais e
urbanizadas.
A ineficácia do padrão consolidado se deu pela própria estrutura que se montou e tendeu-se
a reproduzir ao longo do período. A extrema centralização política e financeira em nivel
federal, que além de concentrar os recursos financeiros, estabelecia normas às políticas
sociais e submetia a aplicação de fundos federais às decisões da União, tirando assim, o
poder dos estados e municípios de ações sociais realmente necessárias.
trabalho não objetiva estudar as diferenças entre esses modelos, apenas acho interessante colocar que o
Modelo Institucional Redistributivo é aquele que mais obedece a critérios universalistas e igualitários.
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Portanto, devido a essas características estruturais do sistema de proteção social brasileiro
apontadas acima, não é dificil de entender que, mesmo apresentando um gasto social de
quase 20% do PIB, os resultados obtidos por ele tenham sido ineficazes e ineficientes.
No período de 1930 a 1964, as políticas sociais das áreas de saúde e educação foram
financiadas por recursos de origem fiscal. De maneira diferente, os benefícios
previdenciários eram financiados por recursos provenientes dos próprios empregados e
empregadores.
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problema da centralização não pára aqui. Quando existe o repasse, estes recursos quase não
são suficientes para atender às necessidades dos estados e municípios, pois está vinculado
às prioridades estabelecidas em nível federal, o que muitas vezes não representava as
necessidades reais do local.
Como visto, o Welfare State construído no Brasil obedeceu a critérios diferentes daqueles
de sociedades menos desiguais. Não poderia haver outro comportamento para este sistema
com o esgotamento do ciclo econômico de crescimento da década de 70 e a recessão em
que se encontrou o país na década seguinte, senão um comportamento modesto, pouco
expressivo, e que deixava parte da população marginalizada, principalmente aquela mais
carente.
A Constituição de 1988 teve então, esta finalidade. De acordo com Draibe (1993), no que
se refere as suas características, as modificações da constituição pareceram em um primeiro
!O
momento, apresentar um movimento do padrão de proteção social do tipo Meritocrático-
Particularista para um com caráter mais universal e igualitário do tipo Institucional-
Redistributivo.
Na área da saúde foi garantido acesso igualitário para toda população, com a criação do
SUS - Sistema Unificado de Saúde - uma rede integrada, descentralizada, regionalizada e
hierarquizada. Quanto à assistência social, tem-se a instituição do direito à proteção da
família, maternidade, inf'ancia, adolescência e velhice, e beneficio de um salário aos idosos
e deficientes. Em relação à previdência o maior avanço foi aquele que igualou no plano de
beneficios os trabalhadores rurais e urbanos. E no que diz respeito à área educacional, a
inovação foi a garantia de creche e pré-escola como um direito da criança.
Nos anos 90, as principais transformações das áreas sociais foram a criação do Ministério
da Ação Social, que agregou todos os programas e instituições assistenciais (LBA, CBIA,
Habitação), a junção das áreas do trabalho e da previdência social no Ministério do
Trabalho e da Previdência e a junção do INAMPS (medicina previdenciária) com o
Ministério da Saúde.
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1.4 Resumo dos principais programas sociais
O ensino público brasileiro é gratuito em todos os níveis escolares. Porém, muitas vezes de
baixa qualidade (com exceção do nível superior) e insuficiente, o que favoreceu, com o
passar dos anos, à multiplicação de instituições privadas, já que o setor privado é livre.
O sistema público de previdência social começou a ser montado na década de 30, com a
criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), que cobria riscos relacionados à
perda de capacidade de trabalho, e organizava a prestação de serviços de assistência
médica. Em 1977, este sistema sofre reestruturação, com a criação do Sistema Nacional de
Previdência e Assistência Social - SINPAS - gerido por um novo ministério e composto
por sete unidades entre as quais as mais importantes são o INPS e o INAMPS. Esta enorme
estrutura estatal, ao final dos anos 70, operava recursos da ordem de 4% do PIB.
Em 1991, ocorreu uma reforma administrativa que reorganizou este sistema, separando a
área médica, integrando ao Ministério da Saúde (SUS) e juntando o INSS, ao novo
ministério do trabalho e previdência social.
Até os anos 70, apenas trabalhadores urbanos eram beneficiados com seguros
previdenciários, quando então, em 1971, cria-se o FUNRURAL, beneficios para
trabalhadores rurais. Empregados domésticos e autônomos são incorporados em 1972 e
1973 respectivamente.
Até os anos 80, não havia nenhum plano de seguro-desemprego, que foi introduzido na
seguridade social brasileira com a Constituição de 1988. O critério básico de elegibilidade é
a vinculação do trabalhador ao mercado formal, com a comprovação de 15 meses de
trabalho nos últimos 2 anos.
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Até 1988, tinham direito à aposentadoria homens a partir de 70 anos e mulheres a partir de
65, quando então, a Constituição de 1988 baixou estas idades para 65 e 60 anos
respectivamente. Há também a aposentadoria por tempo de serviço, homens que
trabalharam por 35 anos e mulheres por 30 anos também têm direito aos beneficios.
O Ministério da Educação e Saúde foi criado em 1930. Organizam-se assim, duas estruturas
voltadas à área de saúde; a de saúde pública, desenvolvida pelo Ministério através de
Campanhas Nacionais, e outra de seguro-saúde, realizada pelos serviços médicos dos IAPS.
O SUS foi criado pela Constituição de 1988, reforçando assim, o plano de medicina
curativa, em detrimento da medicina preventiva. Assim, a universalização dos serviços,
sem a distinção entre segurados e não-segurados, para fins de atenção médica, só se efetiva
realmente ao longo dos anos 80. Com a implantação do SUS, nos anos 80, ocorre a
descentralização do sistema, com tendência municipalizadora. Antes, a centralização de
recursos pelo INAMPS e o pelo ministério de previdência e assistência social fazia com que
todo poder decisório concentra-se em poder da União.
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2. A estratégia de desenvolvimento social
Este capítulo tem como objetivo apresentar as políticas, os programas e as ações sociais
propostas pelo governo Fernando Henrique Cardoso, com a finalidade de promover,
consolidar ou garantir direitos sociais básicos e a igualdade de oportunidades para a
população.
1. Foco das ações nos serviços sociais básicos de vocação universal: educação, saúde,
previdência social, e saneamento básico, trabalho e assistência social. O governo FHC
comprometeu-se a reestruturar e a reformar esses setores visando à eliminação dos
desperdícios, o aumento da eficiência, a descentralização, universalização, melhoria da
qualidade, e por fim a melhoria dos impactos redistributivos.
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2. Incentivo ao aumento da quantidade e qualidade de oportunidade para a geração de
empregos e renda.
Este capítulo irá mostrar cada um dos itens acima mencionados de forma detalhada
conforme proposto pelo governo FHC.
CONDIÇÕES NECESSÁRIAS
Estabilidade macroeconômica
O novo plano de estabilização monetária, adotado a partir de 1994- o Plano Real- teve sem
sombra dúvida um grande êxito no que diz respeito à estabilidade dos preços. Porém, esta
não deve ser encarada corno um fim em si mesma, mas sim como uma condição necessária,
que trás beneficios tais corno transparência de custos para as empresas, maiores
rendimentos em termos reais para os trabalhadores, eliminação do imposto inflacionário,
entre outros.
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Reforma do Estado
De acordo com a estratégia de desenvolvimento social de FHC o Estado deve usar seu
poder de regulamentação e sinalização, e a sua capacidade de investir para viabilizar os
investimentos de outras instituições (estados, municípios, empresas privadas, comunidades)
que considere desejáveis. Isso aproxima o poder público da população passando a ser ativa
na concepção e execução na tomada das decisões.
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encargos. A proximidade com o público-alvo permite, com mmor segurança, que as
diversas esferas de governo participem da oferta dos serviços, evitando possíveis
desequilíbrios entre oferta e demanda, causados por desconhecimento das necessidades da
população. Esse caminho a descentralização foi iniciado com a Constituição de 1988.
Estados e Municípios passaram a receber parte da receita da União, porém a redistribuição
de receitas que ocorreu, não correspondeu a uma redistribuição de encargos, explicando
assim a insuficiência de oferta em alguns setores sociais, como a saúde, tornando-se
necessário uma ampla organização do Governo Federal e demais esferas, para que não
houvesse uma descontinuidade na prestação de serviços. Ademais, regras para o
endividamento devem ser estabelecidas, para que não fiquem prejudicadas futuras
administrações.
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PROGRAMAS BÁSICOS
A ação social dos diversos ministérios foi agrupada com base em quatro critérios
principais: programas voltados a alterar o modo rotineiro de funcionamento de serviços
sociais básicos; programas para enfrentar situações graves e emergenciais de segmentos
sociais em situação de extrema dificuldade; ações específicas destinadas a reduzir ou
eliminar a fome; e programas que envolveriam tarefas urgentes ditadas pelo novo padrão de
crescimento econômico e sua exigência de aumentar a empregabilidade de importantes
segmentos da força de trabalho.
2.2.1 Saúde
No momento que FHC assume a presidência o quadro da saúde não era dos melhores; por
exemplo, a mortalidade infantil atingia, especialmente em regiões mais pobres como as do
Nordeste, patamares muito altos.
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Para área da saúde, dois objetivos fundamentais foram enfatizados; a melhoria do quadro
sanitário, com ênfase na redução da taxa de mortalidade infantil, e a reorganização político-
institucional do setor.
Quanto à área sanitária, seria dado maior atenção ao controle de doenças transmissíveis, à
prevenção e recuperação da desnutrição, às ações de atenção integral à saúde da mulher e
da criança e o acesso a serviços de saneamento básico.
Para a redução da mortalidade infantil, metas como ampliação da cobertura vacinal (vacina
tríplice, BCG, antipólio e anti-sarampo); expansão do Programa de Agentes Comunitários
de Saúde; implementação das ações dos Programas de Assistência Integral à Saúde da
Mulher - PAISM e da Criança - PAISC; fortalecimento das ações de prevenção e
recuperação da desnutrição de gestantes e crianças; e melhorias nas condições de acesso a
serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário seriam priorizadas.
l9
do SUS. É fundamental a garantia da estabilidade dos recursos federais, que permanecerão
como principal fonte de custeio no longo prazo".
2.2.2 Educação
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Entre as principais propostas para a educação tem-se:
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3. Democratização e Expansão do Ensino Profissiona~ com o objetivo de aumentar as
oportunidades de educação, otimizando a utilização da infra-estrutura existente para atender
à diversidade de demanda de trabalhadores e empregadores.
2.2.3 Previdência
De acordo com FHC, a previdência social é o eixo do sistema de proteção social pelo
volume de recursos movimentados e pelo número de pessoas que ampara Alguns fatores
conjunturais, no entanto, têm contribuído para uma crise nesse sistema; redução do nível de
atividade econômica, aumento do desemprego e grande número de trabalhadores no
mercado infmmal de trabalho.
Há também, contribuindo para a crise nesse sistema, fatores como fraudes, sonegações,
desvios de recursos, burocratização e má qualidade dos serviços, que somados às mudanças
demográficas como o aumento da longevidade, tendem a aumentar cada vez mais as
despesas, levando a quase uma insustentável situação de dois contribuintes para um
beneficiário.
Diante desses problemas, esse sistema que tem como fonte de financiamento no mercado
formal de trabalho, tem que passar por uma reforma estrutural que assegure sua viabilidade
econômico-financeira,avance na modernização, informatização, democratização e
profissionalização de sua gestão, respeitando os direitos adquiridos.
* Introduzir critérios mais claros de igualdade e justiça social, tanto na incidência dos
encargos, quanto nos critérios de cálculo e concessão de beneficios, respeitando os direitos
adquiridos;
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2.2;4 Assistência Social, Alimentação e Nutrição
- Renda Mínima para Idosos e Deficientes: salário-mínimo mensal, para melhoria das
condições de vida de pessoas de 70 anos ou mais e dos portadores de deficiência severa ou
profunda pertencentes a famílias com renda mensal "per capita" de até um salário mínimo.
Dessa forma, a merenda escolar contribui de duas formas, de um lado supre essa
deficiência, e por outro ao tornar-se um estímulo para a permanência da criança na escola,
uma importante fonte protéico-calórica que permite melhor desempenho por parte do aluno.
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Para a reforma e o reordenamento institucional na área do trabalho seria necessário instituir
o contrato coletivo como núcleo central da relação capital-trabalho de forma a ampliar a
negociação na resolução dos conflitos de interesses; reestruturar a organização sindical e o
seu mecanismo de financiamento, objetivando o fortalecimento e a democratização das
representações dos trabalhadores e dos empregadores; e modernizar os institutos
trabalhistas por meio da reforma da CLT. Esta reforma permitiria induzir o crescimento do
nível de emprego formal, aumentando o número de trabalhadores protegidos pelo sistema
de seguridade social.
Entre eles tem-se o Proger Rural com o objetivo de gerar emprego e renda por meio do
apoio aos pequenos e microempreendedores rurais, suas cooperativas e formas associativas
de produção e aos trabalhadores autônomos, no acesso ao crédito junto ao Banco do Brasil
e ao Banco do Nordeste do Brasil; Proger Urbano visando a geração de emprego e renda
por meio do apoio aos pequenos e microempreendedores urbanos, suas cooperativas e
formas associativas de produção e às iniciativas do setor informal, no acesso ao crédito
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junto ao Banco do Brasil e Banco do Nordeste do Brasil; Proemprego para apoiar projetos
de investimento em infra-estrutura, visando ao aumento de oportunidades e emprego e à
melhoria das condições de vida da população, com a aplicação de recursos nos seguintes
segmentos: transport~ coletivo de massa, saneamento ambiental, ferrovias, hidrovias, portos
e infra-estrutura turística; Sistema Nacional de Emprego - SJNE visando prestar
atendimento integrado ao trabalhador nas áreas de intermediação de mão-de-obra,
qualificação profissional e seguro-desemprego; Abono Salarial para assegurar a destinação
de recursos do PIS/PASEP para o pagamento do Abono Salarial aos trabalhadores de baixa
renda e Programa de Crédito Produtivo Popular com os objetivos de viabilizar novos
mecanismos de financiamento, por meio do BNDES, para geração de ocupação e renda que
atendam à população de baixa renda, dando acesso, inclusive, aos trabalhadores do setor
infom1al, seja para o auto-emprego, seja para formação de cooperativas de trabalho, de
fonna a Criar condições de sobrevivência, crescimento e formalização desses negócios,
criar alternativas de investimentos para a geração de empregos, notadamente nas
microempresas e elevar a produtividade dos empreendimentos apoiados, por meio do
incentivo ao investimento fixo associado à capacitação técnico-gerencial do empreendedor,
de fonna a minimizar o risco do negócio, possibilitar seu crescimento e estimular a
formalização da microempresa.
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a qualidade dos empregos, por mero de programas de investimentos na qualificação e
treinamento dos trabalhadores, bem como na criação de estímulos a estratégias empresariais
de valorização do trabalho, quando da concessão de financiamentos e aprimorar as relações
entre o capital e o trabalho, mediante a intensificação da ação governamental em atividades
que promovam a modernização do aparato normativo que regula estas relações.
O padrão de crescimento econômico observado nas últimas décadas foi incapaz de reduzir
as desigualdades de renda, deixando grupos sociais rurais à margem de seus beneficios.
Entre esses grupos, estão massas de trabalhadores rurais sem-terra e microproprietários
rurais empobrecidos. Isso fez com que a questão agrária brasileira se transformasse em
pennanente foco de tensões sociais, necessitando de ações urgentes de democratização do
acesso à terra.
Dessa forma, além de se promover políticas de reforma agrária, deve-se também privilegiar
a agricultura de base familiar, como estratégia na garantia de geração de empregos e
aumento da renda para trabalhadores do campo.
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3. As políticas sociais 1995/2002
3.1.1 Saúde
Considerando os avanços por regiões, a Região Nordeste foi a que apresentou os melhores
resultados. Comparando-se resultados obtidos entre os anos de 1990 e 1999, é a primeira
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vez que a região apresenta reduções equivalentes à média nacional, pem1itindo portanto que
as desigualdades inter-regionais possam vir a diminuir progressivamente. Esse resultado
positivo é atribuído principalmente à expansão da cobertura por serviços de saúde, dada a
efetividade das ações de imunização, assistência à gestante e de acompanhamento do
crescimento e desenvolvimento das crianças. Aqui sim, as medidas de saúde,
principalmente as do Sistema Único de Saúde (SUS), tiveram importância para as reduções
da taxa de mortalidade infantil, uma vez que o aumento da cobertura com ações de
saneamento básico foi pouco significativo.
Quanto à expectativa média de vida dos brasileiros, de acordo com dados do IBGE, a
esperança de vida ao nascer da população brasileira em 2002 era de 69,4 anos. Em relação
ao início da década houve um aumento médio de 3 anos. A população da região Nordeste
obteve valores superiores à média nacional. A população da região Sul, obteve um
incremento menor no mesmo período. Por isso, o diferencial da esperança de vida entre
essas regiões diminuiu.
As causas dos óbitos da população brasileira por doenças infecciosas e parasitárias, muitas
das quais são evitáveis ou controláveis por medidas e recursos associados à melhoria das
condições ambientais e sociais, em 2001 representavam menos de 6% do total de mortes
dos brasileiros, e doenças cardiovasculares eram mais de 30%, o que portanto, dificulta a
possibilidades de ganhos contínuos na esperança de vida da população. Outras causas, que
dificultam ganhos na esperança de vida são causas externas (acidentes, agressões, etc) e
neoplasias.
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Tabela 3- Mortalidade proporcional por grupos de causas
Ao o Doenças Neoplasias Doen~as do Doenças do Afccções Causas Demais Total
infecciosas e aparelho aparelho originadas no externas causas
parasitárias circulatório respiratório período definidas
perinatal
No Brasil, em 1997 houve 53.664 casos confirmados de sarampo o que acabou por
intensificar o programa de vacinação em massa de todas as crianças entre 9 meses e 14 anos
que havia sido iniciado em 1992. O programa tomou-se mais efetivo neste período, através
das ações de vigilância epidemiológica e das campanhas de vacinação, o que portanto, fez
com que desde 2000 o sarampo tenha sido praticamente eiTadicado do BrasiL
Aoo Menor de 1 ano la4anas 5 a 12 anos 13a19anos 20 a 39 anos 40 a 59 anos 60 anos+ Totat
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Não tanto animador foi o desempenho obtido no controle da epidemia da dengue e nas
ações de controle da tuberculose, da hanseníase, e da malária. Por exemplo, a eliminação da
hanseníase para 2000 não foi possível, muito pelo contrário, os casos cresceram.
T Tabela 6- Taxa de mortalidade específica por aids
Ao o Menor 13 ann< 15 a 19 ano< 20 • 29 onos 30 a 39 anos 40 a 49 anos 50 a 59 anos 60 anos e mais Tola!
1995 352 175 4162 6176 2867 893 412 15037
1996 389 160 3922 6281 2896 921 355 14924
1997 369 124 3138 4942 2359 748 312 11992
1998 313 103 2538 4448 2230 718 344 10694
1999 296 84 2363 4362 2194 783 377 10459
2000 257 93 2134 4278 2660 889 374 10685
2001 251 95 2125 4353 2638 989 428 10879
Fonte: MSISE/Dalaôus c RlPSNIDB 2001
O número de casos de malária registrou recordes com 637.474 e 615.247 casos em 1999 e
2000, respectivamente. Por isso, a Fundação Nacional de Saúde (Funasa) colocou em
prática em 2000, o Plano de Intensificação das Ações de Controle da Malária (PIACM),
que através da descentralização e da integração das ações básicas, e melhor efetividade das
ações seletivas de controle, ampliou o acesso ao diagnóstico e ao tratamento. O plano
também estabelecia normas específicas voltadas à instalação de assentamentos rurais e de
projetos de desenvolvimento em áreas de maior risco de transmissão. Com isso em 2001
ocorreu uma redução no número de casos - 388.807 mais ou menos 40% dos casos
registrados em 1999.
30
prioridade para municípios com maior número de casos; o fortalecimento das ações de
vigilância epidemiológica e entomológica para ampliar a oportunidade da resposta ao risco
de surtos; a integração das ações de vigilância e de educação sanitária, com os programas
Saúde da Família e de Agentes Comunitários de Saúde; e uma forte campanha de
mobilização social e de informação pública para garantir a efetiva participação da
população.
UF 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Total 39322 104398 1658 7388 56584 137308 183762 249239 528388 209668 239870 428117 794219
Fonte: MS/SE/Datasus e RlPSNIDB 2001.
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CEDOC/IE
2. a criação do Piso Assistencial Básico (PAB), um valor por habitante que passou a ser
transferido diretamente aos municípios habilitados e destinado ao custeio de serviços
básicos de saúde;
Em 2000, quase todos os municípios já haviam implantado um dos dois tipos de gestão
descentralizada, pem1itindo o desenvolvimento e o amadurecimento do SUS.
A gestão municipal tem permitido uma melhor adequação das prioridades e necessidades
dos municípios. Juntamente à municipalização da operação do Sistema de Informação de
Internações Hospitalares e ao Sistema de Informação de Atendimentos Ambulatoriais
pennitiu a criação de sistemas informatizados para o agendamento de internações e
consultas médicas em vários municípios criando maior comodidade e presteza no acesso a
esses serviços. Resultados positivos também começaram a aparecer na diminuição de
internações suscetíveis de prevenção, como nos casos de doença diarréica, infecções
respiratórias em crianças, em decorrência de um melhor atendimento ambulatorial. Apesar
das inúmeras experiências positivas, o processo de descentralização, dada a maneira como
tem sido implementado, criou problemas de eficiência, integralidade do atendimento e
eqüidade na alocação de recursos e utilização dos serviços.
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associação de diversos municípios oferecendo determinados serviços. No entanto, essas
associações não foram capazes de resolver o problema, tomando-se instáveis e incapazes.
Ainda procurando enfrentar esse problema, foi criada a Norma Operacional da Assistência
Saúde (Noas/SUS - 2001), para incrementar a atenção básica e a acessibilidade a mais
integral através da regionalização e a hierarquização da rede assistencial. A
responsabilidade dos municípios na provisão da atenção básica foi ampliada com a criação
da Gestão Plena da Atenção Básica Ampliada (Gpaba), para que todos os municípios
assumissem procedimentos mínimos de menor complexidade. As regiões de saúde devem
ser definidas para o planejamento da atenção à saúde. O município-sede deve ofertar, além
dos procedimentos de atenção básica ampliada, um conjunto mínimo de serviços de média
complexidade, como radiografia simples, ultra-sono grafia obstétrica, primeiro atendimento
em clínica médica e pediatria, entre outros, para a sua população e para a de outros
municípios a ele vinculado.
Tal estratégia possibilitou urna notável expansão dos serviços básicos de saúde, mas não
resolveu os problemas de articulação com os demais níveis de atendimento e até mesmo
entre diferentes ações que são desenvolvidas no âmbito da atenção básica.
O acesso aos serviços do SUS tomou-se menos desigual entre as regiões brasileiras, embora
a insuficiência de oferta, sobretudo de serviços mais complexos, ainda represente um
desafio.
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Entre 1995 e 2001, o número de consultas médicas/habitante foi igual a aproximadamente a
taxa de crescimento populacional, mantendo-se estável ao longo desse período em tomo de
duas consultas por habitante/ano.
Em relação ao número de internações hospitalares por 100 mil habitantes/ano, entre 1991 e
2001, houve um declínio e uma convergência regionais desse indicador.
34
intensificação seletiva da assistência farmacêutica oficial foram passos importantes para o
problema de acesso a medicamentos.
3.1.2 Educação
Dada a prioridade atribuída ao ensino fundamental, foi iniciada uma revisão da fom1a de
gestão dos programas direcionados ao ensino fundamental. Rompeu-se o padrão
centralizador vigente que comprometia a efetividade dos programas executados.
35
corretamente utilizados, e também visava agilizar o repasse de recursos com critérios
transparentes e evitar distorções regionais. O Fundef igualou um valor do gasto por
aluno/ano com base nas matrículas, e fixou uma aplicação mínima de recursos para a
valorização do magistério.
O Programa Bolsa Escola beneficiou 4.794.405 e 5.106.509 famílias, com gasto na ordem
de 409.800 e 1.532.200 em milhões de reais, para os anos de 2001 e 2002 respectivamente.
O MEC também vem apoiando, desde 1997, a aceleração da aprendizagem através de apoio
técnico e financeiro. No período 1998~2002, as taxas de distorção idade/série no ensino
36
fundamental foram reduzidas. No entanto, a falta de motivação e evasão dos alunos; a
escassez de recursos materiais; e as resistências na escola e na comunidade, têm sido
obstáculos para avanços mais significativos. Contribuindo também para a baixa qualidade
do ensino e ineficácia do programa, vale ressaltar que muitos alunos têm sido aprovados
sem apresentar aprendizagem mínima necessária.
Quanto à educação infantil, a atuação do MEC não foi tanto ativa e limitou-se ao apolO
financeiro para municípios com IDH inferior a 0,500 para a aquisição de material didático-
pedagógico aos alunos da pré-escola, e para o apoio técnico e financeiro aos municípios
para a formação continuada de professores e a implementação do Referencial Curricular
Nacional de Educação InfantiL Cabe ainda observar que essas ações do MEC não abrangem
37
creches, portanto estas ainda permaneceram sem apoio do ministério. Os recursos federais
para o atendimento em creches e pré-escolas ficam sob responsabilidade da Assistência
Social.
Da mesma forma, no Ensino Médio verifica-se uma mudança quanto à sua concepção dado
o estabelecimento das Diretrizes Curriculares para o Ensino Médio, em 1998. No Ensino
Médio foram produzidos os Parâmetros Curriculares Nacionais (PCNs), que constituem um
conjunto de orientações e recomendações para apoiar o trabalho dos professores na
incorporação do novo currículo. Porém uma reforma por completo neste nível de ensino
enfrenta a dificuldade dos sistemas e escolas em processar a ruptura necessária do padrão
anterior.
Em 1998, foi criado o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem), para avaliar as
competências e as habilidades desenvolvidas pelos estudantes ao término da Educação
Básica. Este exame passou a ser utilizado como critério de ingresso no ensino superior, o
que explica que mesmo sendo voluntário o número de inscritos, entre os anos de 1998 a
2002, tenha crescido consideravelmente.
O que ocorre de fato é que o ensino médio somente passa a ter maior atenção no final dos
anos 1990, devido à contínua e crescente pressão pelo lado da demanda por expansão do
atendimento escolar nesse nível. Além disso, a quase universalização do ensino
fundamental e a relativa solução de seus problemas liberam a canalização de esforços do
governo para outras áreas permitindo que desafio agora que se põe ao o governo é a sua
expansão, porém com qualidade.
38
No que diz respeito à Educação Profissional, a atuação do MEC priorizou a manutenção da
Rede Federal de Educação Tecnológica, formada, pelas Escolas Técnicas e Agrotécnicas
Federais e pelos Centros Federais de Educação Tecnológica (Cefets).
A Reforma da Educação Profissional também foi proposta, pois diversos problemas eram
percebidos: alto custo das escolas, perfil dos alunos, e também a dificuldade de gestão
centralizada. A primeira ação que expressa esta proposta foi a separação do ensino
profissional do ensino médio regular.
A reforma implementada pelo MEC tem sido considerada um desmonte da rede federal
existente, uma vez que deveria ser ampliado o acesso a um número maior de estudantes.
Além disso, o financiamento da expansão pelo setor privado é considerado uma estratégia
de afastamento do Estado de suas obrigações para com a educação.
Métodos para avaliação do ensino superior também foram instituídos com Exame Nacional
de Cursos- ou Provão,- e a Avaliação das Condições de Oferta dos Cursos de Graduação.
Avali ando alguns indicadores sociais podemos verificar que a taxa de analfabetismo, tanto
da população rural como da população urbana declinaram.
39
O índice de analfabetismo em cid adãos actma de 15 anos também apresentou queda,
confirmando a tendência que vinha ocorrendo desde a década de 80.
Brasil: Taxa de analfabetismo da população com idade acima de 15 anos- 1983- 1999
1
21 .9
r--. ~
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.1 6,9
KN~?
'"""
15,6
r--. ~4,7
~ ..._13,8
~~
13.3
Fonte· IPEA·IBGE
Como foi apresentado, o número de crianças entre 7 e 14 anos matriculadas nas escolas
também foi um resultado positivo do governo FHC. Veja a evolução no gráfico abaixo:
IClO I
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19S9 1900 1991 1991 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fonte . IPEA·IBGE
40
3.1.3 Previdência
O conjunto de políticas que incorporam a área de previdência é muito amplo, pois incluem
ações para garantir a reposição dos rendimentos aos cidadãos no caso riscos sociais que
incluem idade avançada, invalidez, morte, maternidade, doença, acidente de trabalho, etc.
Por isso, a previdência em algum momento da vida, vai abranger todos os cidadãos,
independente de ser contribuinte, beneficiário, empregador, desempregado, etc.
6,50 6,36
--+-Rece1tas da Arrecadacão
(!) 6,00 do RGPS (liQuida) •
a:
;t:
E -e--Despesas com Beneficios
w 5,50 Prevldenciãnos
5,00
4,96 4,93
4,50
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Fonte. Delgado, G. e Castro, J. A. de. Financiamento da Previdência Rurat. situaçélo atual e mudanças. lvlimeo
Quanto à concessão de beneficios para o Regime Geral, houve exclusão dos critérios de
aposentadoria por tempo de serviço integral e proporcional, passando a se utilizar o critério
41
por tempo de contribuição (35/30 anos para H!M). No que diz respeito à aposentadoria por
idade (nonnal e rural) o texto da constituição de 1988 foi mantido (65/60 anos para H/M).
É importante destacar que a Lei de Responsabilidade Fiscal limitou o gasto do setor público
com a folha de pagamento de ativos e inativos, limitando em 50% e 60% da receita corrente
líquida, para a União, e Estados e Municípios, respectivamente.
42
Quanto ao Regime de Previdência Complementar Fechada permitiu-se a administração
apenas de fundos privados, e o método definido de financiamento foi o de capitalização.
A assistência social faz parte do grupo das políticas integrantes da Seguridade SociaL A
Constituição de 1988 previu a universalidade da cobertura e do atendimento, a seletividade
e a distribuição na prestação dos beneficios e serviços e o caráter democrático e
descentralizado da administração.
Entre os beneficios previstos pela Lei Orgânica da Assistência Social Loas (1993), estão a
proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; o amparo às
crianças e aos adolescentes carentes; a promoção da integração ao mercado de trabalho; a
habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência; e a promoção de sua
integração à vida comunitária.
O Programa Comunidade Solidária, criado em 1995, foi uma estratégia de governo, para
promover, mobilizar, articular, e avaliar as ações que tivessem a mesma finalidade daquelas
dos SAS, porém este não tinha a responsabilidade quanto à execução. A estratégia foi
43
baseada na parcena entre governo e sociedade e na articulação, entre os níveis
governamentais, para o combate da pobreza e da exclusão social e para a promoção do
desenvolvimento em municípios pobres através de programas de educação, saúde,
alimentação, saneamento, habitação e geração de renda. Entre os objetivos destacam-se: a
redução da mortalidade infantil, a melhoria das condições de alimentação dos escolares e
das famílias carentes, a melhoria das condições de moradia e saneamento básico, a geração
de emprego e renda, a melhoria das condições de vida no meio rural, o apoio ao
desenvolvimento do ensino básico; a defesa dos direitos e a promoção social das crianças e
dos adolescentes.
A parceria entre políticas setoriais no combate à pobreza fez com que vários programas se
distanciassem da concepção, gestão e controle da assistência. Entre eles destacam-se: o
Bolsa-Alimentação vinculado ao Ministério da Saúde, o Auxílio-Gás vinculado ao
Ministério de Minas e Energia, o Bolsa-Escola vinculado ao Ministério da Educação, e o
Programa Cesta de Alimentos vinculado ao Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento. Por isso, interesses expressos em conferências nacionais de assistência
social reivindicavam, sem êxito, ao órgão da assistência social coordenação exclusiva das
ações.
Outra mudança positiva no que diz respeito à assistência social foi a alteração do
Certificado de Entidade de Fins Filantrópicos para Certificado de entidade Beneficente de
44
Assistência Social. Dessa forma, ao receber recursos públicos, uma entidade não pode ser
considerada filantrópica e sim entidade beneficente de assistência social. Existe aqui uma
diferenciação entre fazer caridade e fazer beneficios com recursos públicos.
Não foi apenas a articulação dos programas e das ações assistenciais que apresentou
dificuldades, a universalizaçãÓ do atendimento da assistência também não se realizou em
razão de dificuldades orçamentárias. Os programas desenvolvidos pelas SAS foram:
Beneficio de Prestação Continuada (BPC) a idosos de 70 anos de idade ou mais e pessoas
portadoras de deficiência; atendimento integral à criança de zero a seis anos (em creches e
pré-escolas), em co-gestão com MEC e MS, proteção integral a crianças e adolescentes de 7
a 14 anos em situação de vulnerabilidade por pobreza, discriminação, abandono ou
exclusão, mediante a oferta de atividades sócio-educativas de esporte e lazer, erradicação
do trabalho infantil em carvoarias do Mato Grosso do Sul e diagnóstico dos focos de
trabalho infantil no Brasil em 1996, apoio à pessoa idosa, apoio à pessoa portadora de
deficiência em prol de sua inclusão mediante a articulação com as demais políticas
públicas, entre outros.
Com mesmo objetivo do Projeto Alvorada, o Cadastro Único dos Programas Sociais (2001)
buscou articular programas de cunho assistencial do Govemo Federal. Visava agilizar o
repasse dos beneficios através do cadastro das famílias em situação de extrema pobreza de
todos os municípios brasileiros, com dados e informações processados pela Caixa
Econômica Federal, atribuindo um Número de Identificação Social (NIS) aos beneficiários,
de modo que sejam garantidas unicidade e integração no âmbito de todos os programas de
45
transferência de renda, e dessa fonna, racionalizar o processo de cadastramento pelos
diversos órgãos públicos.
O Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza (Fcep), foi criado em 2000, e seus recursos
são direcionados a programas que tenham corno alvo famílias ou indivíduos cuja renda per
capita seja inferior à linha de pobreza e populações de municípios e localidades urbanas ou
rurais, isoladas ou integrantes de regiões metropolitanas, que apresentem condições de vida
desfavoráveis.
Os investimentos custeados pelo Fcep deviam se concentrar nos municípios atendidos pelo
Projeto Alvorada, pelo Comunidade Solidária e pelo Plano de Convivência com Semi-
Árido e Inclusão Social. Em 2001, de R$ 1,935 bilhão do Fundo, R$ 50! milhões foram
destinados ao pagamento do Bolsa-Escola, da área da educação. Em 2002, o Bolsa-Escola,
com gasto de R$ 1,532 bilhão, representou 47,6% dos recursos totais, que alcançaram R$
3,453 bilhões. Seis ministérios tinham programas integrantes do Fcep em 2001: Previdência
e Assistência, Minas e Energia, Saúde, Desenvolvimento Agrário e Integração NacionaL
Em 2002, houve a inclusão de programa voltado às comunidades indígenas, a cargo do
Ministério da Justiça.
46
Os dados dos gráficos abaixo foram extraídos do Fundo Nacional de Assistência Social.
386,
~----------~ ------
Ano 2000
1996 1997 1996 1999 200 1 2002
18~
17.7
~
~
N'~
~.9 13,6
~2,7
..__
- r:u
1991 1992 1993 199-t 1995 19% 1997 199X 1999 :woo
Fonte: IPEA -HlGE
Quanto à desnutrição, a região Nordeste foi a que obteve melhores resultados comparados
às regiões do Centro-sul. Mas isso quando consideradas as áreas urbanas, pois quando se
comparam regiões rurais, o Nordeste ainda apresenta resultados inferiores à média, mesmo
sendo estes declinantes. Essa tendência declinante pode ser conseqüência da expansão do
acesso a serviços de saúde por meio do SUS (maior cobertura por atividades de vacinação e
acompanhamento do desenvolvimento das crianças) e as melhores assistências em relação
47
ao pré-natal e ao parto, e também a elevação do nível de escolaridade das mães, e a
ampliação da rede pública de abastecimento de água.
A evolução do mercado de trabalho, desde a implantação do Plano Real, teve dois pontos
marcantes. Um primeiro nos primeiro anos do Real, quando os índices apontavam para uma
pequena redução da taxa de desemprego aberto, e um aumento da média anual de
rendimento médio real. Em 1995, o índice de desemprego aberto era de 4,7%, que foi a taxa
mais baixa obtida durante o Plano Real, e a média de rendimento atinge o nível mais alto -
767,61 reais-, em 1997.
48
A inflexão do valor do rendimento médio anual se deu apenas em 1997, uma vez que os
efeitos negativos da conjuntura econômica têm efeito retardado nos rendimento da
população. Dessa forma, as taxas se invertem para uma tendência declinante a partir de
1998 com um rendimento de 765,31 reais e 722,65, 728,64 e 695,20 para os anos 1999,
2000 e 2001.
49
Entre as ações tem-se a instituição do "banco de horas" e o contrato de trabalho por prazo
determinado.
O grande impulso para as políticas públicas de emprego foi determinado pelo surgimento
do FAT- Fundo de amparo ao Trabalhador, que tinha como objetivo financiar o programa
de seguro desemprego, abono salarial e desenvolvimento econômico, via BNDES. Sendo
uma fonte mais segura e permanente, acabou também financiando outros programas do
Ministério do Trabalho.
Diversos programas foram desenvolvidos nos 8 anos de gestão de Fernando Henrique com
foco na geração de empregos: Proger Rural, Funproger, Proemprego, FAT habitação ...
O Proger- Programa de Geração de Emprego e Renda- criado pelo governo Itan1ar Franco
ganhou nova modalidade; o Proger Rural, cujo o objetivo é incentivar a geração de
emprego e renda através do financiamento às micro, pequenas empresas e cooperativas. No
entanto, o número de operações esperado ficou abaixo do previsto, uma vez que as
instituições financeiras dificultavam a liberação dos empréstimos. Assim, foi criado o
Fundo de Aval para a Geração de Emprego e Renda- Funproger- para garantir parte do
risco de financiamento. O efeito foi positivo dado o aumento das operações, mas havia
outro problema; a sobrevivência dos empreendimentos financiados por ele não era
satisfatória. Implementou-se então, a Sala do Empreendedor no Banco do Brasil para
oferecer orientação aos beneficiários do Proger. No entanto, estes dois problemas ainda
persistem.De acordo com a Mensagem do Congresso naciona~ mais de 1 bilhao de reais
foram alocados anualmente para este programa.
50
empreendimentos nas seguintes áreas: transporte coletivo de massa; saneamento ambiental;
infra-estrutura turística; obras de infra-estrutura voltadas para a melhoria da
competitividade do país; e revitalização de subsetores industriais em regiões com problema
de desemprego. Em 1999, Proemprego incorporou áreas de saúde pública, educação,
projetos multissetoriais integrados, administração tributária, infra-estrutura, comércio,
serviços, exportação, e também as pequenas e médias empresas.
Em 2002, também foi criado um novo programa de microcrédito com recursos do F AT, o
FAT-Empreendedor Popular, buscando expandir a capacidade do financiamento de
pequenos empreendimentos no Brasil. Um ponto novo do programa seria o financiamento
de operações de capital de giro, pois, segundo o Ministério do Trabalho e Emprego,
financiar somente investimentos em capital fixo deixa muitos empreendedores populares
fora do universo de beneficiários. Porém, os resultados desses programas de microcrédito
ainda são muito pequenos para a criação de uma rede de microcrédito no país que possa
atingir os mais pobres.
Como foi visto, a área de geração de emprego e renda teve vários programas nos últimos
oito anos. No entanto, a capacidade de atingir um universo significativo de pequenos
empreendimentos não é muito significativa. A baixa cobertura destes programas não tem
peso para contrabalançar efeitos negativos de oscilações macroeconômicas sobre o
emprego, e as flutuações do emprego no Brasil, no período 1995-2002, foram mms
relacionadas às políticas macroeconômicas do que aos resultados de programas.
51
Em relação à qualificação dos trabalhadores o governo destinou um volume grande de
recursos para programas de qualificação profissional. Em 1995 foi criado o Plano Nacional
de Formação Profissional (Planfor), que teve como objetivo aumentar a probabilidade de
obtenção de trabalho e de geração ou de elevação de renda, reduzindo os níveis de
desemprego e subemprego; ampliar as chances de pennanência no mercado de trabalho,
reduzindo os riscos de demissão e as taxas de rotatividade; e elevar a produtividade, a
competitividade e a renda. O Planfor é um programa descentralizado com Planos Estaduais
de Qualificação (PEQs) e Parcerias. Apesar do Planfor representar uma importante tentativa
de descentralização nas políticas de emprego, as fraudes revelaram problemas no controle
do Ministério do Trabalho e Emprego sobre a aplicação dos recursos pelos estados. Para
tanto foi definida a obrigatoriedade de os recursos recebidos pelos estados serem
depositados em uma conta no Banco do Brasil; a especificação mais clara dos critérios de
transferência dos recursos para os estados; e a criação de uma ouvidoria no Ministério do
Trabalho e Emprego para receber denúncias. Aproximadamente 11,3 milhões de
trabalhadores, entre os anos de 1995 a 2000 foram treinados.
52
efetividade e na eficácia do programa. Esses resultados têm bastante a ver com o aumento
da rede de postos do Sine.
Quanto à Reforma Agrária, durante os governos FHC, mais de 400 mil famílias foram
assentadas.
Ademais, dois conflitos agrários no interior do país- Eldorado dos Carajás no Pará (1996)
e Corumbiara em Rondonia (1995)- acabaram por pressionar ainda mais o governo para
que a questão agrária fosse resolvida no Brasil. Mas o que se notou no período de 1995 à
2002 foi que os conflitos não se retraíram. Tanto o número de conflitos e o número de
pessoas envolvidas apresentaram-se elevados, e o número de assassinatos se manteve
praticamente estáveL
Tabela 18- Conflitos de terra- 1995/2001
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
N° de eonllitos 440 653 658 751 870 556 681
Assassinatos 39 46 29 38 27 20 29
Pessoas 318.458 481.490 477.105 662.590 536.220 439.805 419.165
envolvidas
Hectares 3.250.731 3.395.657 3.034. 706 4.060.181 3.683.020 1.864.002 2.214.930
conflitivos
fonte: Comissão Pastoral da Terra
Dessa forma, visando resolver o problema da questão agrária efetivamente, foi criado em
1997, o Gabinete do Ministro Extraordinário de Política Fundiária, que em 1999 veio a se
53
transformar no Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, e mats
tarde veio a ser o Ministério do Desenvolvimento Agrário. O objetivo era que condução dos
processos de Reforma Agrária se desse de modo descentralizado, repassando a estados e
municípios responsabilidades quanto à prestação de serviços aos assentados e aos
assentamentos.
No ano de 1997 também foi editada uma medida provisória com o objetivo de transformar
o modo o qual o governo vinha lidando com a reforma agrária. Entre as medidas tem-se o
estabelecimento de novos critérios para vistorias e desapropriações de terras improdutivas,
repasse de tarefas aos estados (corno forma de progredir no processo de descentralização)
anteriormente executadas somente pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária- INCRA- tais como: cadastramento, vistorias e avaliações de propriedade rurais
situadas no seu tenitório, além das atribuições quanto à execução dos programas de
reforma agrária.
54
Entre as ações que foram propostas destacam-se a Extinção do Procera: as suas atribuições
passariam a ser executadas pelo Pronaf-Linha A; Descentralização da Reforma Agrária:
através da criação de conselhos estaduais e municipais que passariam a assumir parte das
tarefas anteriormente exclusivas do INCRA; e Privatização da Reforma Agrária:
permitindo a atuação da iniciativa privada em projetos de assentamento.
Dentre essas ações somente a substituição do Procera pelo Pronaf foi implementada, a
descentralização se deu parcialmente (somente poucos em poucos municípios) e a
privatização da Reforma Agrária não ocorreu.
Também deve-se ressaltar que o estoque de terras não é ilimitado, restando cada vez menos
terras devolutas a serem discriminadas e arrecadadas. Além do mais, a partir de 1999 outras
ações foram colocadas como prioridade: combate à superindenizações de terras
desapropriadas, fim do pagamento de matas nativas, e ainda maior rigor nas avaliações.
Para tanto foi lançado o Livro branco da grilagem de terras no Brasil, e ainda foi criado
para intervir nos conflitos agrários a Ouvidoria Agrária Nacional.
55
3.2 Financiamento das políticas sociais
O financiamento da área da saúde é uma questão central do SUS desde o início de sua
implementação em 1990, uma vez que este é um beneficio universal e de atendimento
integral para mais de 160 milhões de pessoas, sem um aporte significativo de novos
recursos. O financiamento setorial quando comparado ao de outros países ainda é
insuficiente, mesmo com a maior estabilidade e solidariedade entre as instâncias de
governo.
Por causa dessas dificuldades de financiamento do SUS, surgem diversas propostas para
dar maior estabilidade ao financiamento da área. Uma solução emergencial foi a criação da
Contribuição Provisória sobre a Movimentação Financeira (CPMF) em 1996. Essa tendo
sido prorrogada deixou de ser uma contribuição exclusiva para a saúde, embora ao SUS
ainda corresponda a sua maior parte.
No ano 2000, foi aprovada urna Emenda Constitucional que promoveu a vinculação de
recursos para a saúde nos orçamentos das três esferas de governo, assegurando um patamar
mínimo de recursos da União, estados e municípios. Estados e municípios foram obrigados
a alocar, a partir de 2000, pelo menos 7% das receitas resultantes de impostos e
transferências constitucionais para a área da saúde.
56
Agentes Comunitários de Saúde (Paes), considerados estratégicos para a mudança do
modelo assistencial. A alocação de recursos para atenção básica tem privilegiado as regiões
menos favorecidas.
Quanto à previdência os recursos para política nesta área são provenientes de contribuições
de empregadores, de empregados, de autônomos; da Cofins e CSLL; e também de recursos
do Tesouro. Em relação à assistência social, embora haja diversificação de fontes de
recursos indicada na legislação, apenas quatro dessas possuem maior. É o caso dos recursos
ordinários da alienação de bens, que corresponde à venda de imóveis da extinta LBA; da
Contribuição sobre o Lucro Líquido das Empresas (CSLL); e da Contribuição para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins).
Se analisadas as fontes de recursos que financiaram o FNAS entre os anos 1996 e 2001,
verifica-se as contribuições sociais tiveram maior participação em relação aos recursos
provenientes de impostos. As contribuições sociais sempre foram responsáveis, assim, por
mais de 90% do financiamento das ações do FNAS.
57
O patrimônio inicial do FAT (1990) foi dado através da diferença entre o que foi
arrecadado pelo PIS/Pasep-entre outubro de 1988 e a efetiva implementação do FAT em
1990 -e o que foi pago ao Seguro-Desemprego e ao Abono Salarial no periodo. E também
os juros e a correção monetária que incidem sobre os 40% da arrecadação e foram
repassados ao BNDES no período. O FAT teve uma reserva de recursos muito boa. Após a
sua implementação, constituíram fontes de recursos para o Fundo: arrecadação das
contribuições do PIS/Pasep; arrecadação da cota~parte da contribuição sindical; receitas de
remuneração das aplicações financeiras e dos financiamentos (receitas financeiras);
devoluções de convênios e de transferências realizadas para pagamento de beneficios e não
desembolsados; rendimentos dos saldos médios diários dos recursos transferidos às
instituições pagadoras do Seguro~ Desemprego e do Abono Salarial.
58
A partir de 1998 a instabilidade econômica mundial gerada pelas cnses Asiáticas c da
Rússia, somadas a um risco de colapso do Balanço de Pagamentos, geraram alterações de
política econômica (p.e a desvaloiização da moeda), que por fim trouxeram queda do
crescimento do PIB e aumento do desemprego. Assim, a partir de 1999 tem-se um declínio
do GSF. A partir de 1998 uma Emenda Constitucional relacionada à Previdência, trás como
conseqüência uma queda da antecipação das aposentadorias, gerando uma queda dos gastos
sociais com Previdência, comprometendo o valor do GSF nesse ano. O GSF cresce
novamente em 2000 respondendo à conjuntura de crescimento econômico de 4%, aumento
do nível de ocupação, cumprimento de meta de inflação e aumento da an·ecadação
tributária.
GRÁFICO I
Variação real do Gasto Social Federal (1995 =100%), 1995-2001
180 17~.()
169.8 171.3
:::: 167.6
C>
162.9 130,0%
,....
C>
ronle· 01SOCI\peJ
O GSF em 2001 tem pequeno aumento dado principalmente pela criação do Fundo de
Combate e erTadicação da Pobreza.
Quando analisado o GSF em relação área de atuação verifica-se que os valores não são
uniformes ou regulares. Cada área responde de maneira diferente à conjuntura.
59
As áreas que mais incorporam o gasto social (cerca de 87,5%) são: Previdência Social,
Beneficio a servidores, Saúde e Educação e cultura, sendo a área de Previdência que mais
absorve os recursos chegando a mais de 40% do total
GRAFIC02
Participação relativa de cada área de atuação no GSF total, 1995-2001
50,0
45,9
45,0
40,0
35,0
30,0
;<i 25,0
20,5
20, 0
15,0 14,1
10,0 7,0
4,1 3,6
5,0 2,4 2,4
0,0 I I I I I I
Fonte· Disoc/lpea.
60
4. Conclusões: alguns desafios para o governo Lula
E é em um contexto de baixo crescimento que os resultados das políticas sociais devem ser
analisados. Dessa fonna, deve ser reconhecido que algumas metas foram alcançadas em
todas as áreas principalmente no que diz respeito à descentralização das ações. Por
exemplo; na área da educação a maneira como foi feita a descentralização é inovadora -
esta nova forma despolitizada de descentralização através de repasses a um fundo
específico (o Fundef- no caso da educação) permitiu a universalização do acesso ao ensino
fundamental..
Alguns outros exemplos de êxito das políticas sociais de FHC são: redução da mortalidade
infantil, efetividade no combate a aids, redução da taxa de analfabetismo, e trabalho
infantil, grande número de famílias assentadas, e refonna previdenciária - ainda que
incompleta.
Deve ser considerado que realmente é muito difícil mudar a situação social do país no curto
prazo. O Brasil é um país muito grande e desigual, o que dificulta ainda mais as ações do
governo em todas as áreas necessárias.
61
Alguns dos maiores desafios para a área de saúde estão ligados à melhoria da qualidade dos
serviços prestados, especialmente da atenção básica e a garantia de acesso aos serviços de
média e alta complexidades. Outro desafio para essa área diz respeito ao acesso e oferta de
serviços, uma vez que esses índices pouco evoluíram no decorrer desses anos,
principalmente naqueles mais complexos.
No que diz respeito ao ensino superior, a reforma implementada pelo MEC é considerada
por muitos como um desmonte da rede federal existente, uma vez que deveria ser ampliado
o acesso a um número maior de estudantes. Além disso, o financiamento da expansão pelo
setor privado é considerado urna estratégia de afastamento do Estado de suas obrigações
para com a educação.
Mas antes de tudo isso, uma vez que a eficácia da política social é dependente da política
econômica, parece ser esse o maior desafio para o governo Lula, criar um ambiente de
crescimento econômico, propício para que as políticas sociais possam ser implementadas e
efetivas.
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Bibliografia
Draibe, S. (1994): "As Políticas Sociais do Regime Militar Brasileiro" In: 21 ANOS DE
REGIME MILITAR. Balanços e perspectivas, Rio de Janeiro, Editora da fundação
Getúlio Vargas. p. 69-86, !994.
IPEA, Análise da evolução e dinâmica do gasto social federal: 1995-2001, texto para
discussão 'n°988, 2003.
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