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Que el precedente vinculante sobre control difuso administrativo fue emitido sin que se
presentara ninguna de las causales que el propio Tribunal Constitucional estableció para
la procedencia de la adopción de un precedente.
Que la Constitución confiere el control difuso exclusivamente al Poder Judicial.
Y que la aplicación del control difuso por parte de la administración pública no tiene un
filtro como el exigido al Poder Judicial (en el cual la inaplicación de una norma legal por
inconstitucionalidad es sometida a revisión ante la Corte Suprema).
Por dichos motivos el Tribunal Constitucional ha resuelto “DEJAR SIN EFECTO el precedente
vinculante contenido en la STC 03741-2004-PA/TC, conforme al cual se autorizaba a todo
tribunal u órgano colegiado de la Administración Pública a inaplicar una disposición
infraconstitucional cuando considere que ella vulnera manifiestamente la Constitución, sea
por la forma o por el fondo” (Numeral 4 de la parte resolutiva de la STC 04293-2012-PA/TC).
La bipolaridad de la sentencia
Lo paradójico es que el Tribunal Constitucional señala también que el hecho de que haya
dejado sin efecto el precedente vinculante que autorizaba a los colegiados administrativos a
inaplicar normas legales inconstitucionales no implica que dejen de estar sometidos a las
reglas constitucionales (¿?). Concretamente establece refiriéndose a la Administración
Pública que “su actuación debe enmarcarse en el contexto de un Estado de derecho (articulo
3º, Constitución), y está condicionada en cuanto a su propia validez, al respeto de la
Constitución, los principios constitucionales y, en particular, a la observancia de los derechos
fundamentales. Aún a riesgo de ser redundantes, debe resaltarse el sometimiento de la
Administración Pública a la Constitución; esto es, la obligatoriedad de respetar durante la
tramitación de los procedimientos administrativos tanto los derechos fundamentales como
las garantías procesales correspondientes (derecho al debido proceso, derecho de defensa,
etc.) así como de los principios constitucionales que lo conforman (legalidad,
razonabilidad, proporcionalidad, interdicción de la arbitrariedad, etc)”.
Es decir que de un lado el Tribunal Constitucional les recuerda a los órganos administrativos
que deben resolver con estricto apego a las reglas constitucionales, pero de otro lado les
retira la base jurisprudencial que les permitía inaplicar normas que colisionan con la
Constitución (con lo cual los conduce a la difícil situación de tener que decidir por la
aplicación de una norma inconstitucional, lo que a su vez significa que el órgano
administrativo estará inaplicando la Constitución).
Por ello, refiriéndose a esta paradójica decisión de nuestro máximo órgano de control de la
Constitución, Alfredo Bullard señala hoy en su columna del diario El Comercio que se trata
de un criterio esquizofrénico. La opinión de Bullard es como siempre gráfica y didáctica, pero
aún cuando coincidimos con él en la apreciación de fondo nos vemos obligados a discrepar
del término empleado.
Y discrepamos por la sencilla razón de que la esquizofrenia se caracteriza por alucinaciones
o alteraciones en la percepción (escuchar voces, ver imágenes, etc), circunstancias que no
pueden aplicarse a la decisión del colegiado constitucional. A dicha decisión se le puede
catalogar de incoherente o de dual, si se quiere, dado que el TC ordena de un lado aplicar la
Constitución pero de otro lado deja sin efecto el precedente que permitía inaplicar leyes
viciadas de inconstitucionalidad. Por eso considero que resulta más adecuado hablar de
bipolaridad, que se caracteriza por la alternancia de fases contrarias. Y si bien es cierto puede
existir confusión sobre ambos transtornos la dicotomía entre ambos ha quedado establecido
hace más de 100 años gracias a los trabajos del psiquiatra alemán Emil Kraepelin. Por ende,
para mi modesto entender la sentencia STC 04293-2012-PA/TC que deja sin efecto el
precedente vinculante sobre control difuso administrativo no contiene un criterio
esquizofrénico sino un criterio bipolar (prestando el término a nuestros amigos psiquiatras y
psicólogos), por lo cual gráficamente podríamos hablar de una bipolaridad resolutiva o quizás
de bipolaridad constitucional.
Creemos que sí. Para empezar debemos partir del alcance de la sentencia. Como se puede
apreciar de su texto, no contiene un nuevo precedente vinculante sobre el control difuso
administrativo, ni mucho menos establece en su parte resolutiva que a partir de ahora los
órganos administrativos están impedidos de inaplicar normas legales o infralegales que
colisionen con la Constitución. En otras palabras, la sentencia no contiene un nuevo
precedente vinculante que establezca que la Administración Pública no debe efectuar
control difuso administrativo. La sentencia sólo se limita a dejar sin efecto el precedente
vinculante que reconocía el control difuso administrativo.
Vistas así las cosas, el estado situacional es la existente antes de la emisión de la sentencia
Salazar Yarlenque: no hay un precedente vinculante que reconozca el control difuso
administrativo pero tampoco hay un precedente vinculante que lo prohíba. Simplemente no
hay precedente vinculante.
¿Como proceder entonces, teniendo en cuenta que el Tribunal Constitucional exhorta a los
colegiados administrativos a resolver con sujeción a la Constitución?. A nuestro juicio la
forma de implementar la reciente decisión del Tribunal Constitucional será que los órganos
colegiados de la Administración Pública continuarán aplicando las reglas constitucionales
porque así lo ordenan los Artículos 38º y 51º de nuestra Carta Magna, y en caso de detectar
una norma legal o infralegal que colisione con la Constitución respecto al caso específico que
les toca resolver (hecho que resulta excepcional) preferirán la norma constitucional si es que
no existe interpretación posible que conlleve a una adecuación de la norma legal a los
parámetros constitucionales. En dicho supuesto excepcional la parte afectada con la decisión
evidentemente la impugnará ante el Poder Judicial (como siempre ocurre) y será el órgano
jurisdiccional el que finalmente definirá la inaplicación de la norma legal cuya
inconstitucionalidad es alegada por la Administración, con lo cual se producirá el control
difuso jurisdiccional.
Creemos entonces que los efectos de la sentencia STC 04293-2012-PA/TC son más teóricos
que prácticos.
Situación preocupante: decisión sobre control difuso en caso sobre materia ajena
Lo que sí resulta preocupante es que el Tribunal Constitucional ha sentado un pésimo
criterio: puede pronunciarse sobre precedentes vinculantes de manera subrepticia en
cualquier sentencia, sin necesidad de que el caso que está resolviendo tenga relación con la
materia del precedente. Y eso atenta contra la debida motivación y la adecuada
argumentación jurídica.
Nos explicamos: todo proceso versa sobre una materia controvertida específica que se halla
contenida en la demanda y en virtud a ello la sentencia se debe pronunciar sobre dicha
materia. De tal modo que si mi demanda de amparo es sobre reposición por despido
fraudulento la sentencia se pronunciará sobre esa materia y no sobre otra (por ejemplo:
desalojo por precario). Eso es lo que conocemos como principio de congruencia.
Por ende, si bien es verdad que el Artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional faculta al Tribunal Constitucional a emitir precedentes vinculantes en sus
sentencias, no es menos verdad que el principio de congruencia determina que esos
precedentes vinculantes deben estar referidos a la materia que se está resolviendo en la
sentencia. Y así ha venido siendo efectuado por el Tribunal Constitucional.
Por citar algunos ejemplos: el precedente vinculante sobre la reposición laboral por despido
inconstitucional fue emitido en la sentencia del caso Baylón Flores (STC 0206-2005-PA/TC)
que versa precisamente sobre despido lesivo, el precedente vinculante sobre derecho de
reunión de los sindicatos fue emitido en la sentencia del caso CGTP (STC 4677-2004-PA/TC)
cuya materia controvertida fue la validez de una ordenanza que restringía el derecho de
reunión, el precedente vinculante sobre desafiliación del sistema privado de pensiones fue
emitido en el caso Terrones Cubas (STC 07281-2006-PA/TC) en el cual se ventiló el trámite a
seguirse para la desafiliación de una AFP, etc.
Tal como puede advertirse leyendo el tenor de la sentencia, la controversia entre Consorcio
Requena y OSCE fue sobre dos materias: la facultad de la Administración para incorporar de
oficio hechos nuevos al procedimiento administrativo, y la aplicación del principio de
igualdad. En cuanto a la primera materia Consorcio Requena argumentó que se violó su
derecho al debido procedimiento cuando al resolver su recurso de apelación OSCE incorporó
de oficio un hecho que no había sido alegado por las partes (el no haber presentado en la
propuesta técnica la copia del título profesional de Ingeniero del Gerente de Obras que exigía
las Bases del proceso selectivo), mientras que OSCE argumentó que tal facultad estaba
regulada en la Ley 27444 y además el consorcio había efectuado oportunamente su derecho
de defensa. En cuanto a la segunda materia Consorcio Requena argumentó que se violó el
principio de igualdad pues en otro caso similar el mismo colegiado administrativo consideró
que si se presentaba copia del diploma de colegiatura del Ingeniero de obras se consideraba
cumplido el requisito de las Bases porque la colegiación presupone que el profesional cuenta
con el título correspondiente, a lo cual OSCE argumentó que la decisión referida por el
accionante no era vinculante. Ambas materias fueron resueltas en la sentencia declarándose
infundada la primera y fundada la segunda.
No hay nada en el tenor de la sentencia que determine que OSCE resolvió la apelación del
Consorcio Requena inaplicando determinada ley por control difuso administrativo, y que
consecuentemente Consorcio Requena acudió al amparo para cuestionar esa aplicación del
control difuso administrativo por parte de OSCE. Es decir que la materia controvertida en el
proceso no versó nunca sobre las facultades de la Administración Pública para ejercer control
difuso.
Y sin embargo, luego de solucionar las dos materias controvertidas (incorporación de hechos
nuevos y principio de igualdad) el Tribunal Constitucional ha incorporado subrepticiamente
en la sentencia una materia absolutamente ajena al caso: la eliminación del precedente
vinculante sobre control difuso administrativo. Como suele decirse coloquialmente: el tema
ha sido metido de contrabando.
Como cualquier lector puede advertir al leer la sentencia, no existe ninguna conexión fáctica
ni jurídica entre el caso sometido a conocimiento del Tribunal Constitucional por Consorcio
Requena y OSCE, y la decisión de dejar sin efecto el precedente vinculante sobre control
difuso administrativo. Por ello, la sentencia adolece de una completa falta de motivación en
ese extremo, hecho impensable e injustificable por tratarse precisamente del órgano que
tiene en sus manos el control de constitucionalidad de las normas y actos.
Una situación como la descrita nos lleva a pensar que la parte de la sentencia pertinente al
control difuso administrativo pertenece quizás a otra sentencia que iba a ser emitida en un
caso distinto, o siendo más maliciosos nos induce a sospechar que el Tribunal Constitucional
ha estado a la espera de que llegara a sus manos cualquier caso en el que el demandado
fuere un colegiado de la Administración Pública para dejar sin efecto el control difuso
administrativo aún cuando la materia demandada fuere cualquier otra. En cualquier caso,
este hecho sienta un peligroso antecedente.
Conclusiones
1. El Tribunal Constitucional tiene la facultad de emitir precedentes vinculantes y por ende
también tiene la facultad de dejarlos sin efecto, pero todo precedente debe ser emitido en
relación a las materias que son abordadas en la sentencia porque así lo establece el principio
de congruencia.
3. La sentencia STC 04293-2012-PA/TC deja sin efecto el precedente vinculante sobre control
difuso administrativo, pero no establece ningún precedente vinculante que prohíba el
control difuso administrativo. La situación es la misma que la preexistente a la sentencia
Salazar Yarlenque.
5. La sentencia STC 04293-2012-PA/TC tiene efectos teóricos más que prácticos, pues la
situación seguirá siendo la misma. Estando los colegiados administrativos sujetos al imperio
de la Constitución deberán resolver siempre prefiriendo las disposiciones constitucionales,
por lo cual con precedente o sin precedente tienen la facultad de inaplicar cualesquier regla
que colisione con la Carta Magna.