A Nova Administração Pública brasileira e o uso da Accontability

como instrumento fortalecedor da prestação de contas

Elaine Cristina Gomes da Silva (UFES) ecristinags@gmail.com

Winny Silva Trugilho (UENF) winnytrugilho@hotmail.com

Resumo:
Este trabalho buscou realizar uma breve análise sobre os conceitos e características da Nova
Administração Pública brasileira e o uso da teoria Accontability como instrumento fortalecedor
na prestação de contas públicas. A obrigatoriedade da prestação de contas aliada à transparência
do uso dos recursos públicos, são forças motivadoras para garantir resultados otimizados e com
uso adequado de recursos. Contudo, percebe-se que a Administração Pública brasileira tem muito
a desenvolver, especialmente no que tange o processo de gestão exercidos por agentes públicos,
que, notoriamente, colocam seus interesses pessoais à frente dos interesses da sociedade. Para o
desenvolvimento deste estudo, descritivo, de cunho qualitativo, baseou-se, principalmente, na
meta-análise de artigos publicados no brasil e na legislação brasileira. Ao final, pôde-se concluir
que para a inserção efetiva da Accountability na Administração Pública, faz-se necessário,
primeiramente, a incorporação dessa teoria à cultura brasileira, ainda incipiente.
Palavras chave: Administração pública, Gestão pública, Accontability.

The New Brazilian Public Administration and the use of

Accountability as a strengthening instrument of
accountability

Abstract: This work sought to make a brief analysis about the concepts and characteristics of
the New Brazilian Public Administration and the use of the Accontability theory as a
strengthening instrument in the rendering of public accounts. Accountability and the transparency
of the use of public resources are motivating forces to ensure optimized results and the adequate
use of resources. However, it can be seen that the Brazilian Public Administration has much to
develop, especially regarding the management process carried out by public agents, who,
notoriously, place their personal interests at the forefront of society's interests. For the
development of this descriptive, qualitative study, it was based mainly on the meta-analysis of
articles published in Brazil and in Brazilian legislation. In the end, it could be concluded that for
the effective insertion of Accountability in Public Administration, it is necessary, firstly, the
incorporation of this theory to the Brazilian culture, still incipient.
Key-words: Public administration, Public management, Accountability.
 1 Introdução
Antes da década de 80, ocorreram inúmeras tentativas de reforma da Administração
pública, porém, sem sucesso. A partir dos anos 80, a mobilização da sociedade civil em
favor da democracia e pela participação mais direta nas decisões do estado, influenciou
as necessidades de mudanças nas práticas da Administração pública, que, na década
seguinte, começa a mudar de enfoque, permitindo a participação cidadã nas decisões que
antes eram muito centralizadas, fortalecendo a descentralização, e permitindo condutas
administrativas proativas.
Surgem, então, as mudanças nos conceitos da Administração pública (teoria), bem como
em sua aplicabilidade (prática), passando a ser entendida como um processo político-
educacional em permanente evolução, e não apenas como um acontecimento isolado.
Nesse contexto, Chiavenato (2006, p. 3) afirma que “a teoria funciona como uma
representação abstrata daquilo que se percebe como realidade, um conjunto de afirmações
ou regras para abordar algum aspecto do mundo real”. Assim, quando o mundo real passa
por mudanças, as teorias vão se adaptando frente à nova realidade.
A reforma administrativa, que assim também passa a ser entendida, objetiva transformar
as condições de trabalho e à democratização das relações entre os participantes
organizacionais e seus interlocutores externos.
É sabido que uma reforma na administração pública ocorre quando uma organização
pública muda, de modo temporal e progressivamente, às suas práticas de gestão. E, as
práticas de gestão, quer sejam da empresa pública ou privada, estão balizadas em
planejamento e, o planejamento nas empresas públicas demonstra fragilidades, ou, muitas
vezes, é inexistente (fato de notório saber). Sobre planejamento é importante destacar que
“é o processo formal, sequencial e rígido de formulação estratégica através de uma
abordagem prescritiva e normativa oferecendo modelos para tanto” (CHIAVENATO,
2006, p. 303).
Contudo, mudanças na forma de gestão da Administração pública precisam levar em
consideração a amplitude de características específicas das organizações públicas, que
constroem a cultura organizacional das instituições públicas, tais como: a complexidade
do setor público; o papel do servidor; a compreensão do funcionamento da estrutura
organizacional; a legislação; os valores fundamentados na cultura política do país;
estratégias gerenciais e tecnologia, que, embora cada uma tenha suas especificidades, uma
não funciona sem a outra.
De acordo com Pires e Macêdo (2006, p. 85):
a cultura de organizações públicas leva essas mesmas organizações a
burocracias públicas tradicionais que além de terem se tornado complexas,
com características centralizadoras e estruturas rígidas, não têm sido orientadas
para o atendimento das necessidades dos cidadãos, ou para a eficácia e
efetividade.
O objetivo deste trabalho é apresentar uma breve análise sobre os principais conceitos
acerca da Nova Administração Pública e a teoria Accontability como uma proposta de
inovação ao setor público brasileiro.
 2 A Nova Administração Pública
Há tempos, pesquisadores da área de Administração pública estão apontando a
necessidade urgente para uma abordagem de competência no setor público, ou seja,
processo de gestão baseado em competências. Entretanto, apesar de estudos sobre a Nova
Administração Pública terem avançado em muitas direções nos últimos anos, tais
mudanças, vem sendo, na prática, negligenciadas ou, pelo menos subestimada, como já
demonstravam os estudos de Seabra (2001) e de (SORENSEN; TORFING, 2012, p.2 –
tradução nossa) “quando se trata do setor público, há muito ceticismo em relação à
capacidade de inovar políticas públicas, organizações e serviços”. E, de acordo com
Djellal et al. (2013 apud FERREIRA et al., 2015 p. 104) “o estudo da inovação no setor
público é um tema pouco estudado e ainda negligenciado”.
Para tanto, conforme Guimarães (2000) é necessário o rompimento com os modelos
tradicionais de administrar os recursos públicos e a introdução de uma nova cultura de
gestão, melhorando as competências. Pires e Macêdo (2006, p. 95) afirmam:
Percebe-se que as organizações públicas são mais vulneráveis à interferência
do poder político, pois são geridas pelo poder público. Elas, também, têm a
missão de prestar serviços à sociedade. Evidentemente, esta prestação de
serviços está, habitualmente, em contradição com a limitação dos recursos
recebidos por elas. E, quando há recursos disponíveis, eles tendem a depender
da decisão política e das flutuações da capacidade econômica do Estado.
Osborne e Gaebler (1993, apud FERREIRA et. al., 2015), publicaram um estudo chamado
“Reinventando Governos” que vem sendo considerado como o melhor dessa categoria,
reconhecido também como “bíblia” de muitos gerentes públicos ao redor do mundo, sobre
os programas de reforma administrativa. Tal estudo apresenta dez sugestões para
“reinventar” governos públicos, assim resumidos:
1) Guiar em vez de remar;
2) Agir como catalisador de recursos, em vez de servir diretamente;
3) Injetar competição na provisão de serviços públicos;
4) Transformar organizações orientadas por regras em organizações orientadas por
missão;
5) Criar governos orientados por resultados, financiando os resultados, não os meios;
6) Satisfazer as necessidades dos clientes, não da burocracia;
7) Enfatizar a arrecadação, em vez dos gastos;
8) Enfatizar a prevenção, e não a cura;
9) Focalizar a participação e o trabalho de equipe, em vez da hierarquia;
10) Alavancar mudanças por meio do mercado.
Dias (1998), afirma que as organizações públicas, podem ser consideradas como sistemas
dinâmicos, extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados
coerentemente, envolvendo informações e seus fluxos, estruturas organizacionais,
pessoas e tecnologias. Elas cumprem seu objetivo de prestar serviços para à sociedade,
buscando uma maior eficiência da máquina pública e melhor atendimento às necessidades
da população.
Salienta-se, nesse contexto, que é possível o governo se espelhar em modelos (teorias e
práticas) de gestão, utilizados pelas empresas privadas, que trazem resultados conforme
o que se propôs, num determinado planejamento executado por correto processo de
gestão. O processo de gestão consiste de “uma série de processos ou sub processos,
ordenados e interligados entre si, que têm por objetivo garantir que a organização atinja
uma situação objetivada, a partir da situação atual” (ADAPTADO DE CROZATTI, 2003,
p. 4). A Figura 1 é apresentada para melhor compreensão acerca da complexidade que
envolve um processo de gestão de organização (pública ou privada), demonstrando que
todas as partes envolvidas estejam interligadas entre si, visando o mesmo objetivo.

Figura 1: Processo de gestão.

Fonte: Elaborada pelas autoras.
Contudo, ao utilizar modelos de gestão da iniciativa privada, é necessário não perder a
visão de que o setor privado visa o lucro e o setor público visa realizar sua função social,
o que acaba exigindo maior observância no processo de planejamento e uso de estratégias
que foram criadas conforme valores e culturas do setor privado. Cada organização
(pública ou privada) desenvolve um corpo de teorias a respeito daquilo que faz, como
afirmam Castor e José (1998 p. 97):
[...] teorias à respeito da área em que atua, dos problemas que deve enfrentar,
da clientela a que deve atender preferencialmente, do mundo, das pessoas, das
soluções possíveis, daquilo que seria desejável e do que seria indesejável. As
organizações "veem" o mundo e veem-se a elas próprias através dos óculos das
teorias que desenvolvem e que adotam.
Nessa perspectiva, Pereira (2008, p.62) afirma “observa-se que na administração
empresarial busca-se de forma incessante modelos considerados universalmente válidos,
enquanto no estudo da Administração Pública ocorre, em geral, uma perspectiva
comparada”.
Além disso, é necessário estar atento às decisões que, no setor público são frágeis quanto
aos resultados que são obtidos, pois são influenciadas por interesses políticos, burocracias
complexas, atraso nas inovações, falta de visão empreendedora, descontinuidade da
gestão (substituição dos trabalhadores não-efetivos, que mudam a cada novo mandato)
entre outros.
As decisões também são afetadas pela possibilidade delas serem vistas como forma de
atingir objetivos particulares, seja de pessoas ou de grupos, dentro de limites
aparentemente alinhados aos objetivos da organização, conforme estudos de Bin e Castro
(2007).
Conforme Schall (1997, apud PIRES; MACEDO, 2006, p. 97), a descontinuidade
administrativa é um dos pontos que mais diferenciam a organização pública da privada,
conferindo às organizações públicas características específicas, que também podem ser
aplicadas à realidade brasileira, como:
Projetos de curto prazo: cada governo só privilegia projetos que possa
concluir em seu mandato, para ter retorno político;
Duplicação de projetos: cada novo governo inicia novos projetos, muitas
vezes quase idênticos, reivindicando a autoria para si;
Conflitos de objetivos: conflito entre os objetivos do corpo permanente e do
não-permanente, o que pode gerar pouco empenho em relação aos
procedimentos que vão contra interesses corporativos — ciência de que a
chefia logo será substituída;
Administração amadora: administração feita por indivíduos com pouco
conhecimento da história e da cultura da organização e, muitas vezes, sem o
preparo técnico necessário — predomínio de critérios políticos em detrimento
da capacidade técnica ou administrativa dos nomeados.
2.1 Prestação de contas na Administração Pública
No Brasil, todos os gestores públicos devem, por lei, buscar a ferramenta da
Contabilidade Pública para organizar as informações financeiras que dizem respeito aos
recursos públicos gerenciados por eles, conforme trata a Lei no 4.320/1964, no Art.85:
Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o
acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da composição
patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais, o
levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros (BRASIL, 1964).
Também é defino, no Art. 70 da Constituição Federal (CF), em seu parágrafo único, a
obrigatoriedade da prestação de contas dos resultados desse gerenciamento financeiro,
instrumentalizado pela Contabilidade pública:
Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que
utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma
obrigações de natureza pecuniária (BRASIL, 1988).
O Artigo 37 da CF diz que “a Administração Pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”
(BRASIL, 1988).
E ainda, o § 2º do Artigo 2016 da CF reforça “cabe à Administração pública, na forma da
lei, a gestão da documentação governamental e as providências para franquear sua
consulta a quantos dela necessitem” (BRASIL, 1988).
Aliado ao princípio da publicidade, exposto no Artigo 37 da CF, tem-se a obrigatoriedade
da prestação de contas, por meio do princípio da transparência, que teve grande avanço
com o Artigo 5, inciso XXXIII da CF:
Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse
particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da
lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (BRASIL, 1988).
Conforme Bairral, Silva e Alves (2015, p. 649) “os relatórios de gestão anuais são um dos
mecanismos utilizados pela administração pública para concretizar a responsabilização
dos atos públicos em relação à sociedade”. Complementando essa ideia, Przeworski
(1998 apud SLOMSK et. al., 2010, p. 1349) afirma:
Os governos são accountable se os cidadãos têm como saber se aqueles estão
ou não estão atuando na defesa dos interesses públicos e podem lhes aplicar as
sanções apropriadas, de tal modo que os políticos que atuarem a favor dos
interesses dos cidadãos sejam reeleitos e os que não o tenham feito percam as
eleições.
3 Accontability
Accontability, ganhou força no Brasil após a queda do regime militar, quando a
democracia passa a ser o princípio fundamental do sistema político. A Constituição
Federal de 1988 e a Reforma da Administração Pública, na década de 90, fortaleceram o
surgimento e o emprego dessa teoria no país. Apesar de ser empregada há décadas, ainda
não existe uma definição específica sobre o tema.
Pinho e Sacramento (2009) buscaram o significado da palavra accountability em
dicionários, justamente para apreender com maior precisão o que o termo significa em
inglês e como tem sido traduzido para o português. Constataram que o significado do
conceito envolve responsabilidade (objetiva e subjetiva), controle, transparência,
obrigação de prestação de contas, justificativas para as ações que foram ou deixaram de
ser empreendidas, premiação e/ou castigo.
Segundo o Centro Latino-Americano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD,
2006), o conceito de accountability significa que o governo tem a obrigação de prestar
contas à sociedade. Para Pinho e Sacramento (2009, p.1347) “a ideia contida na palavra
accountability traz implicitamente, a responsabilização pessoal pelos atos praticados e
explicitamente a exigente prontidão para a prestação de contas, seja no âmbito público ou
no privado”.
De acordo com Akutsu e Pinho (2002), o conceito de accountability envolve duas partes:
a primeira delega responsabilidade para que a segunda proceda à gestão dos recursos; ao
mesmo tempo, gera a obrigação daquele que administra os recursos de prestar contas de
sua gestão, demonstrando o bom uso desses recursos. Essa relação é corroborada na
afirmação de Power (1997, apud AKUTSU; PINHO, 2002, p. 731) “a obrigação de uma
parte (o agente) prestar contas de seus atos à outra parte (o principal)”.Também destaca-
se:
[...] o fato de que a realização do valor político da accountability depende de
dois fatores: um deles é o desenvolvimento da capacidade dos cidadãos de agir
na definição das metas coletivas de sua sociedade, já que uma população
indiferente à política inviabiliza tal processo; o outro é a construção de
mecanismos institucionais que garantam o controle público das ações dos
governantes ao longo de todo o seu mandato (CLAD, 2006, p.27).
É importante evidenciar que de acordo com Raupp e Pinho (2013), em uma sociedade
civil pouco exigente e incapaz de exercer pressão sobre seus dirigentes, sobre a classe
política, não se pode esperar, em geral, muito mais do que a precária prestação de contas
encontrada na pesquisa empírica, pois as instituições se sentem desobrigadas de
incentivar o exercício da accountability.
De acordo com oconselho científico do Clad (2000, apud MEDEIROS;
CRANTSCHANINO; SILVA, 2013 p. 748) “a accountability está inserida em um
sistema maior, no regime democrático moderno, cujos princípios centrais são a soberania
popular (em que o poder emana do povo) e o controle dos governantes para os
governados”.
A cultura patrimonialista brasileira está visceralmente ligada a outro traço cultural: a
ausência de accountability na relação entre os governantes e a sociedade (AKUTSU;
PINHO, 2002).
De acordo com Clad (2006) há cinco formas de avaliar a administração pública,
evidenciando o caráter multidimensional da accountability:
a) pelos controles clássicos;
b) pelo controle parlamentar;
c) pela introdução lógica dos resultados;
d) pela competição administrada;
e) pelo controle social.
O Quadro 1, apresenta características gerais, elucidativas, sobre as formas de aplicação
da accoutability democrática.

Formas de
Instrumentos
Accoutability
- Sistema eleitoral e partidário;
- Debates e formas de disseminação da
informação;
- Regras de financiamento de campanhas;
Processo eleitoral - Justiça eleitoral.
- Controle parlamentar (controles mútuos
entre os poderes, CPI, arguição e aprovação de
altos dirigentes públicos, fiscalização
orçamentária e de desempenho das agências
governamentais, audiências públicas etc.);
- Controle Judicial (controle da
Controle
constitucionalidade, ações civis públicas,
institucional
garantia dos direitos fundamentais etc.);
durante o
- Controle administrativo-procedimental
mandato
(Tribunal de Contas e/ou auditoria financeira)
Controle do desempenho dos programas
governamentais Controle social (conselho de
usuários dos serviços públicos, plebiscito,
orçamento participativo etc.).
- Garantias de direitos básicos pela
Regras estatais
Constituição (cláusulas pétreas);
Intertemporais
- Segurança contratual individual e coletiva;
Condições
- Direitos políticos básicos de
associação, de votar e ser votado;
- Pluralismo de ideias (crenças
ideológicas e religiosas);
- Imprensa livre e possibilidade de
se obter diversidade de
informações;
- Independência e controle mútuo
entre os poderes.
- Transparência e fidedignidade
das informações públicas;
- Burocracia regida pelo princípio
do mérito (meritocracia);
- Predomínio do império da lei;
- Existência de mecanismos
institucionalizados que garantam a
participação e o controle da
sociedade sobre o poder público;
- Criação de instâncias que
busquem o maior
compartilhamento possível das
decisões (“consensualismo”).
 - Limitação legal do poder dos
administradores públicos;
- Acesso prioritário aos cargos
administrativos por concursos ou
equivalentes;
- Mecanismos de restrição orçamentária;
- Defesa de direitos intergeracionais.
Fonte: Abrucio e Loureiro (2004, p. 81-82 apud MEDEIROS; CRANTSCHANINOV; SILVA, 2013,
p. 751).
Quadro 1 – Características Accontability

Slonsk et. al. (2010) afirmam que ao mesmo tempo que se buscam novos paradigmas para
a Administração Pública, a corrida pela eficiência e qualidade deve ser acompanhada de
novos padrões, como a accountability no setor público, de modo a oferecer ao cidadão
informações que possibilitem a avaliação de desempenho do administrador público.
Para Akutsu; Pinho (2002, p.734):
Numa sociedade com accountability plena, espera-se que os gestores públicos
prestem contas de suas ações, dando publicidade às decisões e ações
governamentais que interessem à coletividade, tais como a divulgação de
balanços orçamentários; ampla publicidade às licitações, indicando os
fornecedores selecionados e preços das propostas vencedoras; e indicação dos
serviços e programas de governo oferecidos.

4 Metodologia
Esse estudo é classificado como descritivo e exploratório. Descritivo, pois busca
descrever os principais conceitos e características que norteiam a Nova Adminnistração
Pública brasileira e a Teoria Accontability. Para balizar essa pesquisa, buscou-se oos
estudos de Danhke (1989) onde afirma que os estudos descritivos procuram especificar
as características importantes de pessoas, grupos, comunidades ou qualquer outro que se
submeta à análise. Como estudo exploratório, busca estudos significativos à temáticas
abordada neste trabalho.
A abordagem desse estudo será qualitativa, empregada para analisar e descrever as
informações descritas nesta pesquisa, pois sabe-se que a pesquisa qualitativa dá
profundidade aos dados, à dispersão, à riqueza interpretativa, à contextualização do
ambiente, aos detalhes e às experiências únicas.
Este estudo foi norteado, principalmente, por meio de meta-análise de artigos publicados
no Brasil. Também realizou-se pesquisas em sites governamentais e outras publicações,
reunindo as principais características sobre os assuntos.

5 Resultados e Discussão
Embora a Nova Administração Pública brasileira apresenta uma dinâmica de reforma
efetivamente desde a década de 90, os resultados estão muito aquém das expectativas da
sociedade, no tocante ao desempenho da gestão pública e pouco atualizada frente às
mudanças globais.
O Artigo 37 da CF deixa claro quanto aos princípios a serem cumpridos pelos gestores
públicos. Assim, acredita-se que tais princípios deveriam induzir o gestor a produzir
melhores resultados. Entretanto, nota-se que os gestores públicos brasileiros permitem
que seus interesses políticos estejam acima dos propósitos da sociedade.
A obrigatoriedade da prestação de contas aliada à transparência do uso dos recursos
públicos, são forças motivadoras para garantir resultados otimizados e com uso adequado
de recursos, pois os resultados serão vistos e, teoricamente, auditados por supervisões de
instâncias superiores. Contudo, percebe-se que a Administração Pública tem muito a
desenvolver, especialmente no que tange o processo de gestão exercidos por agentes
públicos. Para tanto, o processo de gestão pública pode observar as práticas empresariais
privadas, desde que não se perca no objetivo principal que é servir à sociedade.
Embora a accountability tenha, em suma, os objetivos de otimizar, conferir transparência,
e garantir a qualidade dos gastos públicos em geral, nota-se pela atual conjuntura
econômica e política que o Brasil vivencia, que há muito dessa teoria para se colocar em
prática, mesmo havendo legislação vigente para transparência da gestão pública.
O conceito de accountability no Brasil, apesar de muitas vezes já ser considerado de
“domínio público”, ainda não está consolidado na literatura, o que aponta para a
necessidade de novos estudos para uma fundamentação teórica mais consistente,
abrangente e objetiva sobre o tema.
Além disso, para que haja funcionamento da prestação de contas no Brasil, é importante
a participação da sociedade quanto à mudança de valores e padrões de comportamento.
Pinho e Sacramento (2009, p. 1364) confirmam essa ideia ao dizer que:
Ao observar as alterações políticas, sociais e institucionais ocorridas no Brasil
nesses 20 anos constata-se que, embora muitos passos importantes tenham sido
dados em direção à accountability, com criação de novas instituições,
fortalecimento institucional em geral, a caminhada promete ser longa,
principalmente porque ficou caracterizado que no Brasil o surgimento de um
novo valor não necessariamente implica extinção do tradicional.
6 Conclusão
Por fim, nota-se que as diretrizes de gestão pública, no Brasil, ainda precisam “se
reinventar” para tomar decisões mais consistentes, construir planejamentos mais voltados
para a realidade e menos ao subjetivismo, para atender à sua missão: servir às
necessidades da sociedade. O emprego da accontability como uma ferramenta de gestão
aliada à Nova Administração Pública brasileira, pode contribuir no avanço da prestação
de contas mais clara e mais exigente e, consequentemente, trazer melhores desempenhos
para o país, desde que a sociedade esteja disposta a participar desse processo, cobrando e
fiscalizando resultados. Contudo, para o uso concreto da accountability na Administração
Pública, faz-se necessário, ainda, a incorporação dessa teoria à cultura brasileira, ainda
incipiente.
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