La Corte Interamericana de Derechos Humanos y su tratamiento del derecho de acceso a la

información pública

Jorge L. Bastons

SUMARIO: 1. Preludio.-». El acceso a la información pública en la jurisprudencia de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos. Los casos Claude Reyes, Marcel y otros c.Chile” y “Gomes
Lund y otros (Guerrilla do Araguaia) c. Brasil’:- III. Breve conclusión.

l. Preludio

Indudablemente el derecho cuyo estudio aquí abordamos en el marco de la jurisprudencia de la

Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) representa ni más ni menos que la
posibilidad de que el pueblo sepa de qué se trata. Es decir que viabiliza y asegura el derecho de
petición ante las autoridades, implicando asimismo la garantía de ser debidamente informado del
Estado de la cosa pública. Por lo que gracias a su existencia, la sociedad civil se puede enterar de lo
que sus gobernantes hacen y dejan de hacer con los bienes y servicios que gerencian en nombre de
todos.

Ergo, el derecho al acceso a la información pública presupone la lucha contra las inmunidades y
silencios propios del poder. Poder que, si no se lo limita y “pone en caja” a través de la presión
ciudadana y el buen orden institucional, volverá una y otra vez sobre sus cauces y pliegues, en la
inteligencia de que no hay poder más poderoso, corrupto ni corruptor que aquel que no se fractura,
limita ni democratiza, siendo entonces la información un valioso activo en disputa entre una
ciudadanía deseosa de saber y una clase dirigente que (con independencia de partidos e ideologías)
se sentirá por definición más cómoda si sus mandantes no conocen demasiado de sus actos y
omisiones públicas.

Desde luego esto no es nuevo, la historia universal está plagada de ejemplos ilustrativos de la
naturaleza hermética del poder y por tanto del silencio y el secreto como sus principales
herramientas para su obtención, mantenimiento o recuperación. Si bien no nos proponemos aquí
centrarnos en estudio de la naturaleza de poder, no podemos dejar de aludir a ciertos aspectos que
lo caracterizan, aun a pesar de las diferentes modalidades que pueda evidenciar en una u otra
cultura.

Así las cosas, va de suyo que el poder (esa relación eficiente o eficaz de ejercer el mando y generar
obediencia) no operará en todas las culturas, del mismo modo, ya que cada una de ellas requiere
para su pertinente control social de diversas misturas de símbolos, valores, derechos, deberes,
sentimientos, imágenes, riquezas, etc. Ergo, cada sociedad civil se dará su propia y particular
organización, modelando dichos componentes conforme sea su idiosincrasia.

Ya con una mirada más formalista, corresponde destacar que el derecho de acceso a la información
pública comprende tanto la facultad de solicitar, buscar, dar y recibir información, por lo que mal se
podrá hablar de este derecho sin tener presente que el mismo se construye sobre la base de la
democratización del conocimiento, de la buena comunicación y de la publicidad de los actos de
gobierno.

Y esto ocurre porque el derecho en estudio encuentra su fundamento en las propias bases del
sistema representativo y republicano de gobierno ya que no existe sociedad libre, ni civilizada,
que no se asiente en el primero de los presupuestos que la viabilizan, ni más ni menos que el
cocimiento del obrar estatal, para así poder controlarlo y cambiarlo conforme a procedimiento
legítimos y legales que permitan una articulación razonable entre el Estado y esa sociedad civil que, a
partir de sus actos u omisiones, alentará o desalentará la expansión o retracción tanto del poder de
su Estado, como de sí misma (1).

La Convención Americana de Derechos Humanos establece en su art. 13 el derecho a la libertad de

expresión, siendo sin duda alguna el derecho de acceso a la información pública parte integrante de
él (2). Afirmación que ya había sido sostenida por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
(CIDH) al aprobar en el año 2000 la “Declaración sobre Libertad de Expresión”, al establecer en su
Principio 4 que: “El acceso a la información en poder del Estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados están obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este principio sólo
admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas previamente por la ley para el caso
que exista un peligro real e inminente que amenace la seguridad nacional en sociedades
democráticas”. Aunque, como veremos más adelante, la Corte IDH recién exteriorizó el
reconocimiento jurisprudencial del derecho al acceso a la información pública a partir del fallo
“Claude Reyes” (que se comenta brevemente más adelante).

Entonces, partiendo de la base de que sin libertad de expresión y sin posibilidad de acceso a la
información no se puede participar en el debate nacional sobre la política económica del gobierno, ni
obtener la información imprescindible para la protección de todos los demás derechos humanos, el
derecho de acceso a la información pública se constituye en una parte integrante e inescindible del
derecho a solicitar, buscar, dar y recibir información, y por ende, como decíamos, de la libertad de
expresión.

Asimismo, la Corte IDH señaló en la Opinión Consultiva N° 5/85 que el “concepto de orden público
reclama que, dentro de una sociedad democrática, se garanticen las mayores posibilidades de
circulación de noticias, ideas y opiniones, así como el más amplio acceso a la información por parte
de la sociedad en su conjunto. La libertad de expresión se inserta en el orden público primario y
radical de la democracia, que no es concebible sin el debate libre y sin que la disidencia tenga pleno
derecho de manifestarse” (3).

Por su parte, la Asamblea General de la OEA en su resolución de fecha 3 de junio de 2006 “instó a los
Estados a que respeten y hagan respetar el acceso a la información pública a todas las personas y a
promover la adopción de disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para
asegurar su reconocimiento y aplicación efectiva” (4).

II. El acceso a la información pública en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos

Humanos. Los casos “Claude Reyes, Marcel y otros c. Chile” y ‘Gomes Lund y otros Guerrilla do
Araguaia) c. Brasil”

La Corte IDH al 19 de septiembre de 2006 pronunció el primer precedente en la materia, lo cual tiene
una enorme relevancia para todos los Estados que, como el nuestro, son signatarios del
popularmente denominado Pacto de San José de Costa Rica.

La demanda contra el Estado de Chile fue elevada por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos (CIDH) el 8 de julio de 2005. Los fundamentos de ella se relacionan con los hechos
ocurridos entre mayo y julio de 1998 que se refieren a la negativa del Estado chileno a brindar a los
señores Marcel Claude Reyes, Sebastián Cox Urrejola y Arturo Longton Guerrero toda la información
que requerían del Comité de Inversiones Extranjeras, en relación con la empresa forestal Trillium y el
Proyecto Rio Cóndor, sin que el Estado “argumentara una justificación válida de acuerdo con la
legislación chilena”, así como a que supuestamente “no (les) otorgó un recurso judicial efectivo para
impugnar una violación del derecho al acceso a la información” y “no (les) aseguró (...) los derechos
al acceso a la información y a la protección judicial, ni contó con mecanismos establecidos para
garantizar el derecho al acceso a la información pública”.

En la demanda, la CIDH solicito a la Corte IDH que declare que el Estado es responsable por la
violación de los derechos consagrados en los arts. 13 (Libertad de Pensamiento y de Expresión), 25
(Protección Judicial), 1.l (Obligación de Respetar los Derechos) y 2 (Deber de Adoptar Disposiciones
de Derecho Interno) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en perjuicio de los tres
demandantes como ciudadanos chilenos.

Por ello, la Comisión le pide a la Corte IDH que, de conformidad con el art. 63.1 (Obligación de
Reparar) de la Convención Americana, ordene al Estado de Chile adoptar determinadas medidas de
reparación indicadas en la demanda y que “una vez oídos los representantes de las (presuntas)
víctimas, se reintegren las costas y costos debidamente sustanciados”.

En su sentencia, la Corte IDH determinó “que la información que no fue entregada por el Estado era
de interés público, ya que guardaba relación con un contrato de inversión extranjera celebrado
originalmente entre el Estado y dos empresas extranjeras y una empresa chilena receptora, con el fm
de desarrollar un proyecto de industrialización forestal, que por el impacto ambiental que podía
tener generó gran discusión pública (...). Además, dicho pedido de información guardaba relación
con la verificación del adecuado actuar y cumplimiento de funciones por parte de un órgano estatal:
el Comité de Inversiones Extranjeras”.

Por unanimidad, la Corte IDH declaró que el Estado chileno violó el derecho a la libertad de
pensamiento y de expresión consagrado en el art. 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, en perjuicio de los señores Marcel Claude Reyes y Arturo Longton Guerrero, en relación
con las obligaciones generales de respetar y garantizar los derechos y libertades y de adoptar
disposiciones de derecho interno establecidas en los arts. l.1 y 2 de dicho tratado.

Sobre la base de ello resolvió condenar al Estado chileno, al cual impuso el deber de “en el plazo de
seis meses, entregar la información solicitada por las víctimas, en su caso, o adoptar una decisión
fundamentada al respecto (..j; publicar, en el plazo de seis meses, en el Diario Oficial y en otro diario
de amplia circulación nacional, por una sola vez, el capítulo relativo a los Hechos Probados de esta
Sentencia (.) y la parte resolutiva de la misma; (...) adoptar, en un plazo razonable, las medidas
necesarias para garantizar el derecho de acceso a la información bajo el control del Estado, de
acuerdo al deber general de adoptar disposiciones de derecho interno establecido en el art. 2 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos”; y “realizar, en un plazo razonable, la capacitación
a los órganos, autoridades y agentes públicos encargados de atender las solicitudes de acceso a
información bajo el control del Estado sobre la normativa que rige este derecho, que incorpore los
parámetros convencionales que deben respetarse en materia de restricciones al acceso a dicha
información”.

Por su parte, el Dr. Juan Pablo Olmedo Bustos, quien oportunamente patrocinara a la actora en las
referidas actuaciones, resalta en primer lugar la preocupación ambiental que subyacía a la solicitud
de acceso a la información pública en el caso, “como consecuencia de la preocupación por las
debilidades de control y fiscalización de la explotación de los recursos naturales del país [Chile], que
cuenta con sistemas ecológicos de bosque nativo únicos actualmente afectados por la
sobreexplotación y eliminación. Con carácter emblemático, el interés ciudadano, se expresó en el
debate público durante el año 1998 a propósito de un proyecto de inversión extranjera de
explotación forestal promovido por el inversionista Empresa Forestal Trillium denominado Río
Condor a desarrollarse en sur del país, proyecto que en última instancia, y por consideraciones de
costo económico, no se llevó a efecto” (5).

Más luego, Olmedo Bustos agrega que el avance de los principios interpretativos y rectores del
derecho de acceso a información pública que consagra la Convención Americana de Derechos
Humanos, referidos a la “máxima revelación de la información”, que se traduce en una presunción de
que toda información será divulgada por el gobierno, que no es absoluta y admite restricciones a su
ejercicio sobre la base de los mismos criterios que afectan a la libertad de expresión (léase, respetar
el derecho a la reputación y a la seguridad nacional y el orden, la salud y la moral pública.)

Sosteniendo asimismo que otra de las consecuencias importantes del fallo radica en que “la
interpretación de las restricciones debe regirse por el principio de “proporcionalidad”, lo que
significa que la limitación debe propender a objetivos legítimos y que la carga de la prueba
corresponde al Estado, quien debe acreditar que la divulgación requerida constituye una amenaza de
causar substancial perjuicio al objetivo protegido que debe superar el interés público que protege la
presunción de apertura y que exige develar la información” (6).

Finalmente, corresponde resaltar la alta valía del párr. 77 de la sentencia, el cual expresa que :”En lo
que respecta a los hechos del presente caso, la Corte estima que el art. 13 de la Convención, al
estipular expresamente los derechos a “buscar” y a “recibir” “informaciones”, protege el derecho
que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado, con las
salvedades permitidas bajo el régimen de restricciones de la Convención. Consecuentemente, dicho
artículo ampara el derecho de las personas a recibir dicha información y la obligación positiva del
Estado de suministrarla, de forma tal que la persona pueda tener acceso a conocer esa información o
reciba una respuesta fundamentada cuando por algún motivo permitido por la Convención el Estado
pueda limitar el acceso a la misma para el caso concreto. Dicha información debe ser entregada sin
necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los
casos en que se aplique una legítima restricción. Su entrega a una persona puede permitir a su vez
que ésta circule en la sociedad de manera que pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. De esta
forma, el derecho a la libertad de pensamiento y de expresión contempla la protección del derecho
de acceso a la información bajo el control del Estado, el cual también contiene de manera clara las
dos dimensiones, individual y social, del derecho a la libertad de pensamiento y de expresión, las
cuales deben ser garantizadas por el Estado de forma simultánea”.

La Corte Interamericana también tuvo oportunidad de expedirse sobre el alcance del derecho de
acceso a la información pública en el Caso “Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) c. Brasil”,
sentencia pronunciada el 24 de noviembre de 2010.

En tal litigio ese Alto Tribunal de Justicia determinó que el Estado de Brasil había violado su
responsabilidad internacional a raíz de las incursiones militares del ejército brasilero durante los años
1973 y 1974, cuyo resultado fue la desaparición y muerte de presuntos miembros del grupo de
denominado Guerrilha do Araguaia, así como por la ausencia de investigaciones, sanciones y
reparaciones adecuadas a las víctimas de dichas incursiones (7).
En esta sentencia, la Corte entendió, entre otras cuestiones, que el Estado había vulnerado el
derecho de acceso a la información de los familiares de las víctimas de las incursiones militares, al
omitir oportunamente la entrega de la información que existiera sobre dichas incursiones.

Respecto de lo que aquí nos importa, corresponde destacar que la Corte IDH se expidió sobre el
alcance del derecho de acceso a la información de las víctimas de graves violaciones de derechos
humanos y sostuvo que las víctimas tienen derecho de acceder a la información sobre violaciones de
derechos humanos, de manera directa y oportuna.

En este sentido, la Corte IDH reiteró la obligación de satisfacer el derecho de las víctimas de graves
violaciones de derechos humanos y sus familiares, así como de la sociedad entera, a conocer la
verdad con fundamento en el derecho de acceso a la justicia y de acceso a la información (párr. 200).

El máximo tribunal interamericano sostuvo asimismo que el derecho de acceso a la información no

se satisface plenamente con una respuesta estatal en la que se declara que la información solicitada
es inexistente. Cuando el Estado tiene la obligación de conservar una información o de capturarla y
considera sin embargo que ella no existe, debe exponer todas las gestiones realizadas en pos de
recuperar o reconstruir la información perdida o ilegalmente sustraída. De otra manera, se entiende
vulnerado el derecho de acceso a la información.

Por último, la Corte IDH entendió que el derecho de acceso a la información debe ser garantizado
mediante un recurso idóneo y efectivo que se resuelva en un plazo razonable.

Entre los fundamentos más destacados, la Corte Interamericana entendió: “El Estado no puede
ampararse en la falta de prueba de la existencia de los documentos solicitados sino que, por el
contrario, debe fundamentar la negativa a proveerlos, demostrando que ha adoptado todas las
medidas a su alcance para comprobar que, efectivamente, la información solicitada no existía.
Resulta esencial que, para garantizar el derecho a la información, los poderes públicos actúen de
buena fe y realicen diligentemente las acciones necesarias para asegurar la efectividad de ese
derecho, especialmente cuando se trata de conocer la verdad de lo ocurrido en casos de violaciones
graves de derechos humanos como las desapariciones forzadas y la ejecución extrajudicial del
presente caso” (párr. 211).

En consecuencia, la Corte IDH ordenó al Estado que continuara desarrollando las iniciativas de
búsqueda, sistematización y publicación de toda la información sobre la Guerrilha do Araguaia así
como de la información relativa a violaciones de derechos humanos ocurridas durante el régimen
militar (8); y lo exhorto a que adoptara todas las medidas legislativas, administrativas o de cualquier
otra índole que sean necesarias para fortalecer el marco normativo de acceso a la información, de
conformidad con los estándares interamericanos (9).

III- Breve conclusión

En nuestro país, si bien no contamos a la fecha con una Ley Nacional de Acceso a la Información
Pública (anhelo largamente esperado por la sociedad civil que ha realizado diversos planteos y
peticiones a través de las organizaciones no gubernamentales implicadas en el logro de una
herramienta jurídica que posibilite obtener información pública para toda persona que lo solicite a
cualquiera de los tres poderes del Estado), el tema no ha sido ajeno a su parcial tratamiento
legislativo por el Congreso de la Nación, por lo que no perdemos las esperanzas de contar en un
futuro no tan lejano con una ley que aborde y satisfaga plenamente la cuestión.
Sirven igualmente a modo de ejemplo y aliciente, las experiencias legislativas pioneras en la materia
de las provincias de Rio Negro, Chubut, Córdoba, La Pampa, Santiago del Estero y Tierra del Fuego
(10).

Desde luego, va de suyo que a la luz de ambos fallos de la Corte IDH bajo somero estudio, se observa
un antes y un después en materia de libertad de expresión y acceso a la información pública,
cuestión que claramente debería mostrarnos el rumbo a seguir puertas adentro.

Por nuestra parte, convencidos de la necesidad de difundir (tanto entre los colegas como en la
ciudadanía en general) el derecho fundamental de acceder a la información pública, damos cuenta
de este modesto trabajo, que no persigue otra cosa que coadyuvar a la consagración formal y
material de un auténtico Estado de Derecho.

(1) Conf. OSZLAR, Oscar, “La formación del Estado Argentino”, Planeta, tercera edición, 1999, Buenos
Aires.

(2) Art ia Libertad de Pensamiento y de Expresió’t 1. “Toda persona tiene derecho a la libertad de
pensamiento y de expresión.Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sm consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o
en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.

(3) Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva 5/85, Serie A, n° 5, “La
colegiación obligatoria de periodistas”.

(4) Conf. Resolución AO/RES. 2252 (xXXVl-0/06) de 6 de junio de 2006 sobre “Acceso a la Información
Pública: Fortalecimiento de la Democracia”, Punto resolutivo 2.

(5) Ver “Claude Reyes, Marcel y otros c. Chile. Los efectos de un fallo de la Corte interamericana de
Derechos Humanos”, OLMEDO BUSTOS. Juan Pablo, en la obra colectiva “Estado de Derecho y
Derechos Fundamentales —Aportes pan la construcción de un derecho público democrático—”,
RaMona, Jorge Luis (director), RAP. 2011. Buenos Aires.

(6) ‘A la época en que ocurrieron los hechos que originan la responsabilidad internacional del Estado
de Chile, el país no contaba con legislación particular sobre acceso a información pública. Con
posterioridad, durante €1 año 1999, entró en vigencia la Ley 19.658 sobre ‘Probidad administrativa
aplicable a los órganos de la administración del Estado’ que modificó la Ley de Bases Generales de la
Administración del Estado e incorporó los principios de probidad, transparencia y publicidad y fijó el
derecho a recurrir al juez de letras en lo civil, solicitando amparo al derecho a requerir por escrito
cierta información. Durante el año 2006, entró en vigencia un nuevo art. 8’ de la Constitución Política
de Chile que fijó las causales de reserva legal y se aprobó por ambas cámaras del Congreso Nacional
el estatuto legal sobre Transparencia en la Función Pública y de Acceso a Información de la
Administración del Estado, Boletín N’ 3773-06, que se encuentra próximo a su entrada en vigor a
partir de su publicación en el Diario Oficial. La iniciativa legal complementa el art. 8’ de l Constitución
Política del Estado de Chile, sustituye las disposiciones sobre la materia contenidas actualmente en la
ley de Bases de Administración del Estado 18.575 y, por su intermedio, el Estado de Chile da
respuesta a las obligaciones contenidas en la Convención Americana de Derechos Humanos y la
sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos”. OLMEDO EUSTOS Juan Pablo, obra
citada.
(7) Corte mil. ‘Caso Gomes Lund y otros (Guerrilha do Araguaia) c. Brasil”. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010.

Cita on une: AR/DOC/3694/2014

(8) Idem nota anterior. Serie C - N 219, párr. 292.

(9) Idem nota 14. Serie C - N’ 219, párr. 293.

(10) Conf. ‘El derecho de acceso a la información pública. Derecho humano y herramienta
fundamental para la realización de un control democrático de la actividad administrativa”, DASTONS,
Jorge Luis - ELIADES, Anaha, en la obra colectiva “Derecho Público pan Administrativistas”, DASTONS,
Jorge Luis (Director), LEP, 2005. Buenos Aires.