INTRODUCCION

Dentro de la organización de estado, es necesario establecer quién se va a encargar

de dirigirlo y de detentar el poder; así se van a plantear la existencia de tres poderes
"ejecutivo, legislativo y judicial" que estarán encargados de realizar las funciones del
estado.
Así, el poder legislativo básicamente se encarga de dar leyes para regular las
relaciones dentro del estado mientras que el poder ejecutivo se encarga entre otras
cosas de hacerlas cumplir. Sin embargo, ambos poderes van a expresar y representar
principalmente a las clases sociales dominantes, a los grupos de poder económico y
esto lo podemos observar con las leyes y medidas político económicos que aplican.
Es el cambio más impactante de la constitución de 1979 a la constitución 1993, en lo
que al poder legislativo se refiere, es el paso al unicameralismo que conlleva cambios
profundos tanto en la parte orgánica como en el de funcionamiento y distribución de
atribuciones entre sus diversos componentes.
Durante el pasar de los años la constitución ha tenido cambios siendo tanto
unicamerales como bicamerales; solo la constitución de 1967 y la de 1993 fueron
unicamerales uniendo al congreso en una sola cámara.
En este trabajo vamos a proporcionar los marcos conceptuales que permitan un mejor
conocimiento de la estructura y organización de los parlamentos en general, como de
otros países y del congreso del Perú en particular, como también brindar una visión
integral e interrelacionada de la forma como se encuentra organizado el parlamento
peruano, dentro de los temas que tocaremos: la organización y congreso,
representación política y sistema cameral.
 LA ORGANIZACIÓN Y CONGRESO

El funcionamiento del Poder Legislativo como órgano político colegiado que

representa a la ciudadanía depende en gran medida de la forma como este se
encuentre organizado y de la estructura que posea. El Parlamento, por lo general, está
conformado por cuerpos orgánicos denominados cámaras legislativas, y éstas en la
mayoría de los casos son de dos tipos: unicamerales ó bicamerales.

El unicameralismo o monocameralismo es aquel sistema conformado por una sola

cámara legislativa, sus inicios se encuentran en la época de cambios políticos de
inspiración liberal (Revolución Francesa). El sistema unicameral, según Berlín
Valenzuela, “implica la existencia de un solo órgano legislativo, integrado por una
asamblea elegida generalmente por sufragio directo”1.

En la actualidad el unicameralismo existe en países como Dinamarca, Panamá, Costa

Rica, El Salvador, Guatemala, Perú, etc.

De otro lado, el sistema bicameral se basa en la existencia de dos Cámaras

legislativas. Sus antecedentes los encontramos en la Inglaterra del siglo XIV con la
división de su Parlamento en Cámara de Lores o Cámara Alta y la Cámara de los
Comunes o Cámara Baja. Hoy en día el bicameralismo ha sido adoptado en países
como Inglaterra, Estados Unidos, Francia, Japón, Alemania, España, México, entre
otros.

Sin embargo, cabe mencionar que a lo largo de la historia han existido parlamentos
con incluso tres cámaras legislativas. Es el caso del parlamento tricameral en la
Constitución Napoleónica, la misma que establecía la división del parlamento de la
siguiente manera: Tribunado, Cuerpo Legislativo y Senado.

En el caso peruano fue Simón Bolívar quien tomó en cuenta tal estructura y la
plasmó en la Constitución Vitalicia de 1826, donde el Poder Legislativo residía en
tres cámaras: Tribunos, Senadores y Censores, con 24 miembros cada una. Sobre
la organización de las Cámaras legislativas existen variadas y complejas formas. Así
tenemos que en los Parlamentos la organización no es única, pero siempre
mantienen una estructura básica que va a estar dada por la permanencia de órganos
de dirección como el Pleno, Consejo Directivo, la Presidencia, la Mesa Directiva,
Comisiones y Grupos Parlamentarios.

Pedro Planas considera que “los órganos parlamentarios son de dos clases: los
órganos de dirección (también llamados órganos de gobierno) y los órganos de
producción. Entre los órganos de gobierno están el Presidente, la Mesa Directiva y la
Junta de Portavoces. Entre los órganos de producción, el pleno, las comisiones y la
Comisión o Diputación permanente”2

La denominación de Consejo Directivo es diversa. En el caso del Congreso

argentino, por ejemplo, se le conoce como “Comisión de Labor Parlamentaria”; en

1
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 229
2
(PLANAS SILVA, 1997) pág. 618
Finlandia “Consejo de Portavoces”; en Alemania y Holanda “Junta de Decanos”; en
Luxemburgo y Bélgica “Comisión de Trabajo”; y en Italia, Francia, Suiza y Austria
“Conferencia de Presidentes”. Podemos afirmar que el Consejo Directivo no sólo es
un órgano de dirección, sino también de pluralismo y representación política, pues
sus miembros lo conforman de acuerdo a la proporcionalidad electoral de los grupos
parlamentarios al que pertenecen.

En lo referente a la Presidencia, sus orígenes se encuentran en Inglaterra, donde

se le conoció con el nombre de Speaker, cargo ligado inicialmente a la corona, pero
que a lo largo del tiempo se fue convirtiendo en un directivo imparcial. La
Presidencia está conformada por el presidente del Congreso quien cumple las
funciones de representación y protocolo. Es el moderador y árbitro en las
deliberaciones y debates que se desarrollan en las sesiones plenarias y en los
órganos que le corresponde presidir.

En cuanto al órgano de gobierno parlamentario denominado Mesa Directiva, se

encuentra conformada por el Presidente del Congreso o de la Cámara que
representa y los vicepresidentes y/o secretarios que en su conjunto conforman dicha
Mesa. En otros parlamentos la denominación de este órgano directivo varía, como
es el caso de Dinamarca, donde se le conoce como Presídium; en el Senado de
Italia “Consejo de la Presidencia”; y en España o Portugal simplemente como Mesa
Directiva.

De otro lado, se denominan Comisiones Parlamentarias o Comités

Parlamentarios a los grupos de Congresistas cuya tarea fundamental es la de
realizar el trabajo de investigación, análisis, estudio y elaboración de los dictámenes
de los proyectos de ley que son debatidos en esa instancia. Asimismo tienen la
función como es el caso peruano de supervisar las estructuras del Estado. Las
comisiones parlamentarias son como “pequeñas cámaras legislativas”.

Diversos autores han clasificado a las comisiones parlamentarias sobre la base de

un criterio organizativo. Así tenemos que Francisco Berlín Valenzuela las cataloga
en:

a) Comisiones permanentes: Tienen una duración ilimitada de acuerdo al

reglamento de cada Parlamento. “Su finalidad es el estudio de los asuntos
propios de la naturaleza de cada comisión y su actividad es fundamental para el
conocimiento detallado de aquellos temas que posteriormente deberá conocer el
pleno”3
b) Comisiones especiales o transitorias: son convocadas para tareas específicas
y con tiempo limitado.
c) Comisiones de investigación: las designan las respectivas mesas directivas de
los parlamentos con acuerdo del plenario, con el objeto de rendir un informe
preliminar sobre la tarea encomendada.

Gil Robles y Pérez Serrano consideran que las comisiones de investigación son
comisiones especiales, pues son “manifestaciones clásicas de comisión especial no
legislativa, y cuya finalidad es buscar antecedentes sobre un determinado asunto

3
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 236
 en el que han participado sectores importantes del gobierno o de la administración
pública en sus sentidos más amplios...”4
Según el español Fernando de Santaolalla, en su Tratado de Derecho
Parlamentario Español, 1990, p. 152, las comisiones de investigación tienen tres
características:
 Son un procedimiento colegiado
 Son un instrumento reforzado de información,
 Tienen facultades especiales que les permiten exigir la presencia de funcionarios
y toda persona invitada, así como requerir la presentación de la documentación
solicitada.

d) Las comisiones conjuntas: son las comisiones integradas por los representantes
de las cámaras. Esta clase de comisión se da en los Parlamentos de sistema
bicameral. Otros autores clasifican las comisiones de acuerdo a sus funciones5.
- Comisiones ordinarias o permanentes: Funcionan de manera continua y
están designadas para debatir los diferentes proyectos de ley y el control de las
instituciones públicas.
- Comisiones bicamerales: Conocidas como comisiones mixtas o conjuntas,
están integradas por los Parlamentarios de ambas Cámaras.
- Comisiones conjuntas: Reúnen a los miembros de dos o más comisiones
formadas para asuntos específicos, en forma temporal (provisional).
- Comisiones paritarias: Denominadas comisiones de mediación. Son aquellas
orientadas a conciliar las diferentes posiciones de los Parlamentarios, tienen por
objeto buscar acuerdos entre ambas Cámaras respecto a los proyectos de ley de
naturaleza polémica.
- Diputación Permanente o Comisión Permanente: Es aquella que asume las
facultades del Pleno durante la etapa de receso parlamentario.
- Comisiones especiales o selectas: Se forman bajo un fin específico y con un
tiempo limitado. Estas puede ser comisión legislativa, de investigación o de
encuesta.
- Subcomisiones: Son creadas por las propias comisiones a fin de subdividir el
trabajo parlamentario. Tienen plazo limitado.

Finalmente, los Grupos Parlamentarios son aquellos que están estructurados en

función de las fuerzas u organizaciones políticas que se encuentran representadas
en el Parlamento, así tenemos que éstos asumen facultades administrativas,
directivas y deliberativas:
• Administrativas: reciben todos los servicios y recursos con los que tienen derecho
a contar.
• Directivas u organizativas: porque planifican, evalúan y orientan su acción de
acuerdo a sus intereses.
• Deliberativas: porque tienen que ver con las iniciativas y el debate al que
tienen derecho por participar en el Pleno y las Comisiones.

4
(BERLIN VALENZUELA, 1994)pág. 237
5
(PLANAS SILVA, 1997)pág. 157-160
El Congreso peruano está compuesto de 130 congresistas y se organiza de la
siguiente manera:

a. La organización parlamentaria: Está compuesta por los órganos

intraparlamentarios de decisión política integrados por los Congresistas de la
República; y
b. El servicio parlamentario: Está conformado por los diferentes órganos de asesoría
y apoyo administrativo.

Ahora bien, la organización parlamentaria del Congreso peruano está compuesta

de los siguientes órganos de gobierno legislativo:

1) LA ORGANIZACIÓN PARLAMENTARIA
 El Pleno: Es la máxima asamblea deliberativa de Representantes que integran el
Parlamento. Es la instancia donde se debaten y toman decisiones de acuerdo a las
normas constitucionales, legales y reglamentarias.
Este órgano de decisión es el más importante del Parlamento, en el que se reportan los
proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin de ser aprobados o desestimados.

 El Consejo Directivo: Es un órgano de decisión conformado por los Representantes de

los grupos parlamentarios denominados directivos–portavoces y por los miembros de la
Mesa Directiva. Tiene una composición plural. El Consejo Directivo se reúne
antes de la realización de las sesiones Plenarias o cuando es convocado por el
Presidente del Congreso.
En el artículo 30°, del Reglamento Del Congreso se estipulan las siguientes
funciones y atribuciones:
Artículo 30°.- El Consejo Directivo está integrado por los miembros de la Mesa
Directiva y los representantes de los Grupos Parlamentarios, que se denominarán
Directivos-Portavoces, elegidos por su respectivo grupo. A cada Directivo Portavoz
titular corresponderá un suplente elegido por cada Grupo Parlamentario. En la
conformación del Consejo Directivo se cuidará procurando guardar similar
proporcionalidad a la que exista entre los Grupos Parlamentarios en la distribución de
escaños en el Pleno del Congreso. Tiene las siguientes funciones y atribuciones:
a) Adoptar acuerdos y realizar coordinaciones para el adecuado desarrollo de las
actividades del Congreso.
b) Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General del Congreso antes de su
presentación al Pleno del Congreso por el Presidente.
c) Recibir informes periódicos de la Mesa Directiva, Oficialía Mayor y de la Oficina de
Auditoría Interna, sobre el desarrollo de los procesos parlamentarios, la administración
y el estado de la economía del Congreso, según corresponda.
d) Recibir informes sobre las políticas de administración de personal y recursos
económicos y los reglamentos administrativos necesarios, así como la ejecución
de licitaciones públicas para la realización de obras o la adquisición de bienes
y servicios.
e) Aprobar la agenda de cada sesión del Pleno, definiendo los proyectos que se
tratarán en la orden del día de la sesión, poniéndolas en conocimiento de los
Congresistas veinticuatro horas antes del inicio de la sesión.
f) Fijar el tiempo de debate de los asuntos contenidos en la agenda de la sesión
 del Pleno. Si la sesión no agota la agenda, el Consejo Directivo elabora una
nueva agenda.
g) Aprobar los planes de trabajo legislativo, el cuadro de comisiones y cualquier otro plan
o proyecto destinado a facilitar o mejorar el desarrollo de las sesiones y el
buen funcionamiento del Congreso.
h) Acordar el otorgamiento de distinciones especiales.
i) Acordar las autorizaciones de licencia particular por enfermedad o viaje que
soliciten los Congresistas, cuidando que en todo momento el número de
Congresistas licenciados no exceda del 10% y, sólo en casos especiales y
extraordinarios debidamente justificados, no exceda del 20% del número legal de
miembros del Congreso. Esta regla no comprende las hipótesis a que se refiere el
segundo párrafo del artículo 92° de la Constitución Política.
j) Acordar las autorizaciones de licencia para desempeñar las funciones a que se
refiere el segundo párrafo del artículo 92° de la Constitución Política.
k) Acordar el nombramiento del Oficial Mayor a propuesta del Presidente, dando
cuenta al Pleno.
l) Las demás contenidas en otros artículos del presente Reglamento y aquellas que le
encargue el Pleno del Congreso.
 La Junta de Portavoces.- Está compuesta por los integrantes de la Mesa Directiva y por
un portavoz por cada grupo parlamentario.
Tienen un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada.
Entre sus funciones está la de elaborar el cuadro de comisiones para su aprobación por
el Consejo Directivo, asimismo, la exoneración de los trámites de envío a
comisiones, la ampliación de la agenda de la sesión y la determinación de
prioridades en el debate.

 La Presidencia.- En el Parlamento peruano este cargo es elegido por un periodo

legislativo (1 año), sin embargo, a principios de nuestra historia republicana los
Presidentes del Congreso ejercían esta función durante un periodo de treinta días.
Actualmente la elección del Presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de
la Mesa Directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha elección es por
mayoría simple.
En el Reglamento del Congreso se fijan las funciones y atribuciones del Presidente.
Artículo 32°.- El Presidente del Congreso tiene las siguientes funciones y
atribuciones:
a) Representar al Congreso, y recibir los honores que corresponde a su
investidura.
b) Presidir las sesiones del Pleno del Congreso, de la Comisión Permanente, y de la
Mesa Directiva, concediendo el uso de la palabra, haciendo guardar el orden y
dirigiendo el curso de los debates y las votaciones, conforme a las normas
procesales constitucionales, legales y reglamentarias.
c) Cumplir el ordenamiento jurídico de la Nación y el Reglamento del Congreso, así
como proteger los derechos y atribuciones de los Congresistas y los diversos Grupos
Parlamentarios, facilitar los consensos y acuerdos, respetar y hacer respetar la
organización y funcionamiento del Congreso, como una entidad dialogante y
esencialmente deliberante, que encarna el pluralismo político de la Nación.

d) Firmar, con uno de los Vicepresidentes, las autógrafas de las leyes, para ser
 enviadas al Presidente de la República para su promulgación, así como ejercer la
facultad de promulgar las leyes a que se refiere el primer párrafo in fine del
artículo 108° de la Constitución Política. También firman el Reglamento del
Congreso, las autógrafas de las Resoluciones Legislativas, los acuerdos del
Congreso y las normas reglamentarias para su publicación, como las resoluciones
administrativas que le correspondan en su calidad de titular del pliego
presupuestal y los documentos oficiales a que haya lugar.
e) Someter a consideración del Pleno del Congreso los proyectos de Presupuesto y
Cuenta General del Congreso, e informar al Consejo Directivo sobre los
procesos de licitación de obras y adquisición de bienes y servicios por cuenta
de los recursos presupuestales asignados al Congreso.
f) Someter a consideración del Consejo Directivo la agenda de las sesiones del Pleno y de
la Comisión Permanente, el cuadro de conformación de las Comisiones y de la
Comisión Permanente y cualquier plan o proyecto destinado a facilitar o mejorar el
desarrollo de las sesiones y la productividad del Congreso.
g) Exigir u ordenar a los órganos del Gobierno y de la administración en
general, para que respondan los pedidos de información de los Congresistas, de
conformidad con lo que dispone el artículo 96° de la Constitución Política.
h) Supervisar el funcionamiento de los órganos parlamentarios y del servicio
parlamentario, así como disponer lo necesario para la correcta administración de los
recursos físicos y humanos al servicio del Congreso.
i) Publicar en el diario oficial “El Peruano” y otros de mayor circulación, la
relación de Congresistas que llegan tarde o no asisten a las sesiones o no
permanecen en ellas, salvo se encuentren en Comisión.
j) Las demás que le encargue el Pleno del Congreso o que se encuentren
señaladas en otros artículos de este Reglamento.
Los Vicepresidentes reemplazan al Presidente en su orden y asumen las funciones que
él les delegue. Suscriben los documentos oficiales del Congreso.

 Mesa Directiva.- La Mesa Directiva del Congreso peruano está integrada por el
Presidente y cinco Vicepresidentes. Está facultada para presidir y dirigir los
debates del Pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo
supervisa la política administrativa – financiera del Congreso, así como el
nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.

 Las Comisiones.- Las Comisiones son grupos de trabajo especializados de

Congresistas, cuya función principal es el seguimiento y fiscalización del
funcionamiento de los órganos estatales y, en particular de los sectores que
componen la Administración Pública.
El Reglamento del Congreso en su artículo 35˚ establece la existencia de cuatro
clases de comisiones:
Artículo 35°.- Existen cuatro clases de comisiones:
a) Comisiones Ordinarias; encargadas del estudio y dictamen de los asuntos
ordinarios de la agenda del Congreso, con prioridad en la función legislativa y de
fiscalización. El Presidente del Congreso, en coordinación con los Grupos
Parlamentarios o previa consulta al Consejo Directivo del Congreso, propone el
número de Comisiones Ordinarias teniendo en cuenta a la estructura del
Estado. Sin embargo, deben conformarse por lo menos las Comisiones
 Ordinarias:
1. Agraria.
2. Amazonía. Asuntos Indígenas y Afroperuanos.
3. Ambiente y Ecología.
4. Comercio Exterior y Turismo.
5. Constitución y Reglamento.
6. Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios
Públicos.
7. Defensa Nacional, Orden Interno, Inteligencia Desarrollo Alternativo, y
Lucha contra las Drogas
8. Descentralización, Regionalización y Modernización de la Gestión del
Estado.
9. Economía e Inteligencia Financiera.
10. Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural.
11. Energía y Minas.
12. Fiscalización y Contraloría.
13. Gobiernos Loc ales .
14 Justicia y Derechos Humanos.
15. Juventud y Deporte.
16. De la Mujer y Desarrollo Social.
17. Presupuesto y Cuenta General de la República.
18 Producción y Pymes.
19. Relaciones Exteriores.
20. Salud, Población, Familia y Personas con Discapacidad.
21. Seguridad Social.
22. Trabajo.
23. Transportes y Comunicaciones.
24 Vivienda y Construcción

Las demás Comisiones Ordinarias se conforman procurando homologar su

especialidad con las materias que correspondan a las carteras a cargo de los
Ministros de Estado y a los asuntos más relevantes para el país.

b) Comisiones de Investigación; encargadas del estudio, la investigación y el

dictamen de los asuntos puestos en su conocimiento en aplicación del artículo 97°
de la Constitución Política. Gozan de las prerrogativas y las limitaciones
señaladas en dicha norma constitucional y el Reglamento del Congreso.
c) Comisiones Especiales; constituidas con fines protocolares o ceremoniales o para la
realización de cualquier estudio especial o trabajo conjunto con comisiones del
Gobierno, según acuerde el Pleno a propuesta del Presidente del Congreso.
d) Comisión de Ética Parlamentaria; encargada de promover la Ética
Parlamentaria, prevenir actos contrarios a la misma, absolver las consultas que se
le formulen y resolver en primera instancia las denuncias que se formulen de
acuerdo con el Código de Ética Parlamentaria.

De otro lado, la Constitución Política del Perú y el Reglamento del Congreso

señalan el rol de la Comisión Permanente durante el funcionamiento ordinario del
Congreso, durante el receso y en el período de disolución del Parlamento. Esta
 comisión está presidida por el Presidente del Congreso e integrada por no menos de
veinte Congresistas elegidos por el Pleno.
Los Vicepresidentes de la Mesa Directiva pasan a formar parte de la vicepresidencia de la
Comisión Permanente.
Según lo señala nuestra Constitución Política en su artículo. 101° son atribuciones de la
Comisión Permanente:
1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.
2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del
Superintendente de Banca y Seguros.
3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del
Presupuesto, durante el receso parlamentario.
4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue. No
pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reforma
constitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley
de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.
5. Las demás que le asigna la Constitución y las que señala el Reglamento del
Congreso.

Le corresponde acusar a las autoridades y funcionarios del Estado por infracción de

la Constitución o delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones (Art. 99° de
la Constitución Política del Perú)
Del mismo modo esta Comisión no puede ser disuelta por el Presidente de la
República (Art. 134° de la Constitución Política del Perú).
En síntesis, podemos coincidir con el tratadista Juan Paniagua Soto6, para
quien la organización de los Parlamentos a través de las comisiones tiene ciertas
ventajas porque:
– Aceleran el procedimiento legislativo.
– Fomentan la especialización de los legisladores y ;
– Permiten un mejor control sobre el Poder Ejecutivo y la administración pública.

 Los Grupos Parlamentarios : El reglamento del Congreso, en su artículo 37°, lo

define como “el conjunto de congresistas que comparten ideas o intereses
comunes. Se constituyen con un mínimo de seis Congresistas y se registran en la
Oficialía Mayor...cada grupo parlamentario elegirá un directivo portavoz titular o más
y un suplente, según corresponde a su proporcionalidad...”

2) EL SERVICIO PARLAMENTARIO
El servicio parlamentario, tal como lo establece el art. 26º del Reglamento del
Congreso, es un órgano de apoyo y asesoría administrativa de los Congresistas de la
República. Cumple un rol técnico, imparcial y no partidario.
Está subdividido a su vez en tres áreas:
I) La Oficialía Mayor: Es el máximo órgano del servicio parlamentario y está
dirigido por un funcionario denominado Oficial Mayor. Los orígenes del
término (Oficial Mayor) se encuentran en la época del virreinato, donde los
funcionarios de la Corona Española eran denominados oficiales. En los
Parlamentos de otros países su equivalente es el de Secretario General.

6
(PANIAGUA SOTO, 1986)pág. 114
En el reglamento del Congreso, en el artículo 38º, se establecen las siguientes
funciones y atribuciones de la Oficialía Mayor:

Artículo 38°.- La Oficialía Mayor es el máximo órgano del servicio parlamentario

del Congreso. Está a cargo de un funcionario denominado Oficial Mayor del
Congreso, nombrado por acuerdo del Consejo Directivo a propuesta del Presidente
del Congreso, dando cuenta al Pleno. Dispone de una Secretaría Técnica y tiene
las siguientes funciones y atribuciones:

a) Organizar y dirigir el servicio parlamentario e informar al Consejo Directivo y a la

Mesa Directiva sobre el estado y desarrollo de los procedimientos
parlamentarios, la administración y el estado de la economía del Congreso,
cuando se le solicite.
b) Preparar la agenda de las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y del
Consejo Directivo, y asistir al Presidente y a los miembros de la Mesa
durante el desarrollo de las mismas.
c) Citar a los Congresistas a las sesiones del Pleno, de la Comisión Permanente y
del Consejo Directivo, por encargo del Presidente.
d) Actuar como Secretario en las sesiones del Consejo Directivo, de la Mesa
Directiva y, a pedido del Presidente, en cualquier reunión de coordinación con
los voceros de los Grupos Parlamentarios, elaborando los respectivos proyectos
de resolución o decreto y ejecutando los acuerdos adoptados en estas
instancias.
e) Entregar a los representantes de los medios de comunicación social
debidamente acreditados, la información necesaria para la difusión de las
actividades del Congreso.
f) Certificar las autógrafas de ley, de resolución legislativa, de acuerdos del
Congreso y de normas reglamentarias, así como autenticar los documentos
oficiales que expiden o firman el Presidente y los miembros del Consejo
Directivo, a su expresa solicitud.
g) Supervisar la redacción del Acta y del Diario de los Debates de las sesiones
del Pleno y de la Comisión Permanente, y confeccionar el Acta de las
sesiones del Consejo Directivo y registrar en forma adecuada las decisiones
que sirvan como precedentes para observarse en casos análogos. Poner al
día el Diario de los Debates.
h) Entregar a los Congresistas, con 24 horas de anticipación al inicio de la
sesión del Pleno, copia de la Agenda por correo electrónico u otra vía y
del reporte del tiempo asignado a cada tema. Así como copias de las
proposiciones de ley y resoluciones legislativas y de los dictámenes, informes y
mociones cuyo conocimiento previo sea necesario para participar en las
sesiones. Asimismo entregará a los Congresistas con la misma anticipación
de 24 horas la respectiva documentación que se tratará en la Comisión
Permanente.
i) Elaborar el proyecto del Presupuesto anual y la Cuenta General del Congreso.
j) Supervisar la convocatoria y realizar licitaciones públicas previo acuerdo de la
Mesa Directiva, así como concursos públicos de precios con autorización de
la Mesa Directiva, dando cuenta del proceso al Consejo Directivo.
k) Celebrar los contratos necesarios para garantizar el normal funcionamiento de la
 organización parlamentaria y del servicio parlamentario, previa autorización de la
Mesa Directiva y dando cuenta a ésta, según las circunstancias.
l) Elaborar y proponer a la Mesa Directiva las normas administrativas necesarias
para garantizar y mejorar el funcionamiento del servicio parlamentario, así
como elaborar y proponer a la Mesa Directiva el Cuadro de Personal, el
monto y los reajustes de las remuneraciones de los trabajadores del servicio
parlamentario, los contratados y los de confianza del Consejo Directivo, de los
miembros de la Mesa Directiva, del propio Comité, de las comisiones, de
los grupos Parlamentarios y de los Congresistas.
m) Organizar el Centro de Documentación e Información del Congreso y la Oficina de
Iniciativas Ciudadanas e Institucionales, y supervisar su funcionamiento.
n) Proporcionar a los señores Congresistas, los informes que le soliciten sobre
aspectos concernientes a la marcha administrativa y económica del Congreso,
así como sobre el patrimonio de éste.
o) Proporcionar, en base a las disposiciones que establezca la Mesa Directiva y de
acuerdo a la disponibilidad, los servicios de asesoramiento y apoyo logístico
suficientes para el desempeño de las funciones de los Congresistas. Asimismo, en
coordinación con la Mesa Directiva, proponer al Consejo Directivo el monto
de la cuenta de gastos operativos que demande el ejercicio activo de la función
de Congresista; la misma que estará sujeta a rendición de cuentas
mensualmente, en la forma que señale el Consejo Directivo.
p) Las demás señaladas en otros artículos del presente Reglamento.

II) La Dirección General Parlamentaria: Es un órgano dependiente de la

Oficialía Mayor y está a cargo del Director General Parlamentario, el mismo que
tiene la responsabilidad del trámite de los proyectos de ley, organizar la agenda
del pleno, del Consejo Directivo y de la Comisión Permanente. Este funcionario
reemplaza al Oficial Mayor en caso de ausencia.

III) La Dirección General de Administración: Es un órgano que depende de la

Oficialía Mayor. Está a cargo de un Director General de Administración y tiene
por responsabilidad administrar los recursos físicos, humanos y tecnológicos,
los servicios, el control patrimonial, la contabilidad y la ejecución presupuestal
del Congreso, entre otras atribuciones.

ORGANIZACIÓN Y CONGRESO EN OTROS PAISES

El congreso de la república de Colombia: estructura y funciones
1. Rama legislativa del poder público:
La Constitución Política de Colombia consagra en el Título V la Organización del
Estado y su Capítulo I, artículo 113 establece que “son Ramas del poder 9 público,
la legislativa, la ejecutiva, y la judicial”. La Composición y Funciones de la Rama
Legislativa se encuentran el Titulo VI, Capítulo I, a partir del artículo 132. El
Congreso es un cuerpo colegiado, bicameral, integrado por el Senado de la
República y la Cámara de Representantes y le corresponde, esencialmente,
reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer el control político sobre el
gobierno y la administración.
2. Elección y Periodo: El Senado de la República está compuesto actualmente por
cien (100) miembros elegidos en circunscripción nacional y dos (2) miembros
 adicionales pertenecientes a la circunscripción nacional especial por comunidades
indígenas. El Acto Legislativo No.2 del 1 de julio de 2015, "Por medio del cual se
adopta una Reforma de Equilibrio de Poderes”, en su Artículo 10, adicionó los
incisos cuarto, quinto y sexto al artículo 112 de la Constitución Política, así: “ El
candidato que le siga en votos a quien la autoridad electoral declare elegido en el
cargo de Presidente y Vicepresidente de la República, Gobernador de
Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde municipal tendrá el derecho personal a
ocupar una curul en el Senado, Cámara de Representantes, Asamblea
Departamental, Concejo Distrital y Concejo Municipal, respectivamente, durante el
período de la correspondiente corporación. Las curules así asignadas en el Senado
de la República y en la Cámara de Representantes serán adicionales a las
previstas en los artículos 171 y 176. Las demás curules no aumentarán el número
de miembros de dichas corporaciones. En caso de no aceptación de la curul en las
corporaciones públicas de las entidades territoriales, la misma se asignará de
acuerdo con la regla general de asignación de curules prevista en el artículo 263”.
“PARAGRAFO TRANSITORIO. La asignación de las curules mencionadas en este
artículo no será aplicable para las elecciones celebradas en el año 2015”.
Los Representantes a la Cámara son elegidos por circunscripciones territoriales,
especiales y una circunscripción internacional. Mediante el Acto Legislativo No.2 del
1 de julio de 2015, "Por medio del cual se adopta una Reforma de Equilibrio de
Poderes”, se modificaron los incisos segundo y cuarto del artículo 176 de la
Constitución Política, estableciendo que “cada 10 departamento y el Distrito Capital
de Bogotá conformará una circunscripción territorial. Habrá dos representantes por
cada circunscripción territorial y uno más por cada 365.000 habitantes o fracción
mayor de 182.500 ' que tengan en exceso sobre los primeros 365.000. La
circunscripción territorial conformada por el Departamento de San Andrés,
Providencia y Santa Catalina, elegirá adicionalmente un (1) Representante por la
comunidad raizal de dicho departamento, de conformidad con la ley”. “Las
circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de
Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el
exterior. Mediante estas circunscripciones se elegirán cuatro (4) Representantes, I
distribuidos así: dos (2) por la circunscripción de las comunidades afro
descendientes, uno (1) por la circunscripción de las comunidades indígenas, y uno
(1) por la circunscripción internacional. En esta última, sólo se contabilizarán los
votos depositados fuera del territorio nacional por ciudadanos residentes en el
exterior”.
Los Senadores y Representantes a la Cámara son elegidos mediante voto directo
del pueblo, para un periodo de cuatro años, con la posibilidad de ser reelegidos
para un periodo inmediato y de forma indefinida. El periodo inicia el 20 de julio
siguiente a la elección.
3. Reunión: Las reuniones del Congreso de la República pueden ser de dos tipos:
ordinarias y extraordinarias. Las reuniones ordinarias son por derecho propio, es
decir no requieren que sean convocadas por otra rama del poder público. De
acuerdo con el artículo 138: “El Congreso, por derecho propio, se reunirá en
sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola
legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16
de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio. Si por cualquier
causa no pudiere reunirse en las fechas indicadas, lo hará tan pronto como fuere
 posible, dentro de los períodos respectivos.” El gobierno puede convocar al
Congreso a sesiones extraordinarias, para y tratar temas específicos que deba
someter a su consideración, durante el tiempo que este señale.
4. Funciones: La Constitución Política de Colombia, en el artículo 135, establece en
nueve numerales, las facultades de cada una de las cámaras. Los numerales han
sido modificados a través de los Actos Legislativos 1º de 2003, 1º de 2007 y el Acto
Legislativo No.2 de 2015. La ley 5 de 1992:
a) Función constituyente, para reformar la Constitución Política mediante actos
legislativos.
b) Función legislativa, para elaborar, interpretar, reformar y derogar las Leyes y
códigos en todos los ramos de la legislación. La presente guía hace énfasis,
precisamente, en el proceso legislativo.
c) Función de control político, para requerir y emplazar a los Ministros del
Despacho y demás autoridades y conocer de las acusaciones que se formulen
contra altos funcionarios del Estado. La moción de censura y la moción de
observaciones pueden ser algunas de las conclusiones de la responsabilidad
política.
d) Función judicial. Para juzgar excepcionalmente a los altos funcionarios del
Estado por responsabilidad política. Sobre esta función el Acto Legislativo No.2
de 2015, estableció´: El numeral tercero del artículo 178 de la Constitución
Política quedará así: “3. Acusar ante el Senado, previa solicitud de la Comisión
de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, cuando hubiere
causas constitucionales, al Presidente de la República o a quien haga sus
veces y a los Miembros de la Comisión de Aforados".
e) Función electoral, para elegir Contralor General de la República, Procurador
General de la Nación, Magistrados de la Corte Constitucional, Defensor del
Pueblo y Vicepresidente de la República, cuando hay falta absoluta.
f) Función administrativa, para establecer la organización y funcionamiento del
Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes. 12
g) Función de control público, para emplazar a cualquier persona, natural o
jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos
relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante.
h) Función de protocolo, para recibir a Jefes de Estado o de Gobierno de otras
naciones.
5. COMISIONES: Al interior de cada una de las corporaciones funcionan las
comisiones, como una forma de división del trabajo y clasificadas según las
materias que estudian. La mejor explicación sobre el papel de las comisiones la dio
la propia Corte Constitucional, que en la sentencia C-540 de 2001 “La
especialización del trabajo legislativo se justifica en cuanto ofrece la oportunidad
para que los proyectos de Ley inicien su trámite de fondo en un grupo de
congresistas preestablecido, quienes pueden ser seleccionados para las
comisiones permanentes de acuerdo con su área de formación, de experiencia
laboral o de interés, con lo cual se establece un vínculo importante entre el perfil de
los congresistas y la competencia de la comisión permanente a la que pertenezcan.
Esta circunstancia promueve la empatía del congresista con determinadas materias
de su interés; ofrece espacios para que aporte sus iniciativas al proceso legislativo;
permite la realización de debates más especializados en beneficio del proceso
legislativo y, además, facilita el ejercicio del control político directo por parte de la
población”.
Existen cuatro tipos de comisiones: las comisiones constitucionales permanentes,
las comisiones legales, las comisiones especiales y las comisiones accidentales.
a) Comisiones constitucionales permanentes: Son las encargadas de tramitar
en primer debate los proyectos de Ley y de Acto Legislativo y pueden sesionar
entre ellas conjuntamente, caso en el que el quórum decisorio será el que se
requiera para cada una de las comisiones individualmente consideradas. 13
Por expresa autorización de la Constitución Política, la Ley regula el número de
comisiones, materias que estudia cada una y el número de miembros.
Actualmente, la Ley 3 de 1992 determina que en cada cámara funcionan siete
comisiones constitucionales permanentes, así:
 Comisión Primera: compuesta por diecinueve (19) miembros en el Senado
y treinta y cinco (35) en la Cámara de Representantes, conocerá de: reforma
constitucional; Leyes estatutarias; organización territorial; reglamentos de los
organismos de control; normas generales sobre contratación administrativa;
notariado y registro; estructura y organización de la administración nacional
central; de los derechos, las garantías y los deberes; rama legislativa;
estrategias y políticas para la paz; propiedad intelectual; variación de la
residencia de los altos poderes nacionales; asuntos étnicos.
 Comisión Segunda: compuesta por trece (13) miembros en el Senado y
diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
política internacional; defensa nacional y fuerza pública; tratados públicos;
carrera diplomática y consular; comercio exterior e integración económica;
política portuaria; relaciones parlamentarias, internacionales y
supranacionales, asuntos diplomáticos no reservados constitucionalmente al
Gobierno; fronteras; nacionalidad; extranjeros; migración; honores y
monumentos públicos; servicio militar; zonas francas y de libre comercio;
contratación internacional.
 Comisión Tercera: compuesta por quince (15) miembros en el Senado y
veintinueve (29) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
hacienda y crédito público; impuestos y contribuciones; exenciones
tributarias; régimen monetario; Leyes sobre el Banco de la República;
sistema de banca central; Leyes sobre monopolios; autorización de
empréstitos; mercado de valores; regulación económica; Planeación
Nacional; régimen de cambios, actividad financiera, bursátil, aseguradora y
de captación de ahorro.
 Comisión Cuarta: compuesta por quince (15) miembros en el Senado y
veintisiete (27) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
Leyes orgánicas de presupuesto; sistema de control fiscal financiero;
enajenación y destinación de bienes nacionales; regulación del régimen 14
de propiedad industrial, patentes y marcas; creación, supresión, reforma u
organización de establecimientos públicos nacionales; control de calidad y
precios y contratación administrativa.
 Comisión Quinta: compuesta por trece (13) miembros en el Senado y
diecinueve (19) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
régimen agropecuario; ecología; medio ambiente y recursos naturales;
 adjudicación y recuperación de tierras; recursos ictiológicos y asuntos del
mar; minas y energía; corporaciones autónomas regionales.
 Comisión Sexta: compuesta por trece (13) miembros en el Senado y
dieciocho (18) miembros en la Cámara de Representantes, conocerá de:
comunicaciones; tarifas; calamidades públicas; funciones públicas y
prestación de los servicios públicos; medios de comunicación; investigación
científica y tecnológica; espectros electromagnéticos; órbita geoestacionaria;
sistemas digitales de comunicación e informática; espacio aéreo; obras
públicas y transporte; turismo y desarrollo turístico; educación y cultura.
 Comisión Séptima: compuesta por catorce (14) miembros en el Senado y
diecinueve (19) en la Cámara de Representantes, conocerá de: estatuto del
servidor público y trabajador particular; régimen salarial y prestacional del
servidor público; organizaciones sindicales; sociedades de auxilio mutuo;
seguridad social; cajas de previsión social; fondos de prestaciones; carrera
administrativa; servicio civil; recreación; deportes; salud, organizaciones
comunitarias; vivienda; economía solidaria; asuntos de la mujer y de la
familia.
Las comisiones constitucionales, de acuerdo a lo establecido por la Ley 3 de
1992, se eligen por el sistema de cuociente electoral, previa inscripción de
listas, sin embargo, si los partidos y movimientos políticos representados en la
respectiva Cámara, se ponen de acuerdo en una lista total de las Comisiones,
o de algunas de ellas, éstas se votarán en bloque.
En la práctica es difícil establecer de forma rígida las materias, pues un
proyecto de ley puede contener varios temas relacionados a dos o más
comisiones. En estos casos el Presidente de la Cámara en la que se radico el
15 proyecto es el encargado de establecer la materia dominante en el proyecto
y aplica el “criterio de especialidad”.

b) Comisiones Legales: Estas comisiones las crea la Ley y tramitan proyectos

de Ley en primer debate. Actualmente están son las comisiones legales:
 Comisión legal de derechos humanos y audiencias: Está conformada
por diez (10) Senadores y quince (15) Representantes. Su principal función
es “La defensa de los derechos humanos, cuyas garantías sean vulneradas
o desconocidas. En cumplimiento de esta función informará a las Plenarias
de cada una de las Cámaras sobre los resultados alcanzados”. Igualmente,
realiza “La vigilancia y control sobre toda autoridad encargada de velar por
el respeto de los derechos humanos, así como la promoción de las acciones
pertinentes para que, en caso de incumplimiento, se apliquen las sanciones
penales y disciplinarias correspondientes”. En esta comisión se celebran
audiencias públicas especiales “en las que los ciudadanos y representantes
de gremios, colegios de profesionales, asociaciones cívicas y sociales,
puedan exponer temas de interés para la sociedad y el conocimiento del
Congreso.
 Comisión de Ética y Estatuto del Congresista: En cada una de las
Cámaras funciona una Comisión de Ética y Estatuto del Congresista,
conformada por once (11) miembros en el Senado y diecisiete en la Cámara
de Representantes. Esta comisión conocer del conflicto de interés y
violaciones al régimen de incompatibilidades e inhabilidades. Conforme a la
 ley, también “del comportamiento indecoroso, irregular o inmoral que pueda
afectar a alguno de los miembros de las Cámaras en su gestión pública, de
conformidad con el Código de Ética expedido por el Congreso. Y si fuere el
caso, de los funcionarios o empleados que en ella presten sus servicios”. 16
 Comisión de Acreditación Documental: Esta comisión está integrada por
cinco (5) miembros por cada Corporación, encargada esencialmente de
revisar los documentos que “acrediten las calidades exigidas de quienes
aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de las Cámaras
Legislativas”. La Cámara de Representantes, tiene, además, dos (2)
comisiones legales, y el Senado de la República una (1):
 Comisión Legal de Cuentas: Está integrada por nueve (9) Representantes
y su función es “Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del
tesoro que le presente el Contralor General de la República…”
 Comisión de Investigaciones y Acusaciones: Está integrada por quince
(15) Representantes a la Cámara y su existencia se fundamenta en el
artículo 178 de la Constitución Nacional, que establece las atribuciones
especiales que le corresponden a la Cámara de Representantes en relación
a función judicial y sobre ella se realizó la respectiva explicación en el
capítulo segundo de la presente guía.
 Comisión Legal de Instrucción: La Comisión está conformada por siete (7)
miembros que deben acreditar la calidad de abogado con título universitario
o haber pertenecido a la misma Comisión y tener conocimientos
preferiblemente en las disciplinas penales. Dentro de sus funciones se
encuentran. Le corresponde conocer de las acusaciones formuladas por la
Cámara de Representantes a los funcionarios aforados, aunque hubieren
cesado en el ejercicio de sus funciones, en este caso por hechos u
omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.
 Comisión Legal para la Equidad de la Mujer: La Comisión está
conformada por diez y nueve (19) congresistas: diez (10) de la Cámara de
Representantes y nueve (9) del Senado; tiene como función el fomento y la
promoción de las acciones necesarias 17 para la consolidación de una
política de Estado que repercuta en el mejoramiento de las circunstancias
materiales e inmateriales de la mujer en la sociedad colombiana.
 Comisión Legal de Seguimiento a las Actividades de Inteligencia y
Contrainteligencia: Está conformada por 8 congresistas, 4 senadores y 4
representantes a la Cámara, los cuales deben ser miembros de las
Comisiones Segundas Constitucionales Permanentes, creada para que el
Congreso de la República ejerza funciones de control y seguimiento político,
verificando la eficiencia en el uso de los recursos, el respeto de las garantías
constitucionales y el cumplimiento de los principios, límites y fines
establecidos en la ley que la creó.
 Comisión Legal para la Protección de los Derechos de las
Comunidades Negras o Población Afrocolombiana: La Comisión Legal
para la Protección de los Derechos de las Comunidades Negras o Población
Afrocolombiana creada mediante la Ley 1833 de 2017, estará integrada por
los representantes a la Cámara por Circunscripción Especial de
Comunidades Negras y por aquellos congresistas que por sus afinidades
 quieran pertenecer a la misma; que manifiesten su intención de hacer parte
de la misma y su compromiso en la defensa de los derechos e intereses de
esta población. Esta Comisión, de corte pluralista, étnica y democrática,
tiene por objeto trabajar conjunta y coordinadamente para la generación de
propuestas normativas y políticas que contribuyan a la superación de las
grandes desigualdades que separan a los afrocolombianos del resto de la
sociedad: propendiendo por el respeto y garantía de la diversidad étnica y
cultural de la nación; la defensa de su patrimonio; la generación de espacios
y canales efectivos de participación y la visibilización de la población en el
contexto local, nacional e internacional.
 Comisión de Administración del Senado de la República: Creada por la
Ley 5ª de 1992, artículo 373, como órgano superior administrativo del
Senado de la República. Está integrada por el Presidente de la Mesa
Directiva del Senado, quien la preside, y cuatro senadores elegidos en la
plenaria para un período de dos años.

c) Comisiones Especiales: Pueden ser de tres tipos: Comisiones Especiales

Adscritas a Organismos Nacionales o Internacionales, Comisiones Especiales
de Seguimiento y Comisión de Crédito Público. Las primeras son creadas por
Ley y cumplen las funciones especiales, pueden estar conformadas por solo
Senadores o Representantes o por unos y otros. Estas Comisiones pueden
estar adscritas a organismos internacionales o instituciones nacionales o
internacionales que tengan carácter decisorio o asesor. Las segundas tienen el
encargo específico de vigilar el cumplimiento de las disposiciones
constitucionales y legales.
 Comisiones Especiales de Seguimiento: La Ley 5ª de 1992 creó tres
comisiones especiales de seguimiento: la Comisión de Vigilancia de los
Organismos de Control, Comisión de Vigilancia del Organismo electoral y la
Comisión de Vigilancia del Proceso de Descentralización y Ordenamiento
Territorial.
 Comisión de Crédito Público: Está compuesta por seis (6) miembros, los
cuales pertenecen a las Comisiones Terceras Constitucionales, a razón de
tres (3) miembros por cada Comisión. La comisión se encarga de estudiar
las operaciones de crédito externo autorizadas por Ley al Gobierno
Nacional, cuya finalidad sea el obtener recursos para la financiación de
planes de desarrollo económico y de mejoramiento social y para contribuir al
equilibrio de la balanza de pagos. Informa sobre los correctivos que deban
asumirse cuando el Gobierno esté comprometiendo la capacidad del país
para atender el servicio o la deuda exterior más allá de límites razonables, o
cuando las condiciones de los empréstitos resulten gravosas o inaceptables.
 Comisión de Modernización: La Ley 1147 de 2007 creó la Comisión de
Modernización Comisión de Modernización. La Comisión de Modernización
del Congreso de la República integrada por cuatro Senadores de la
República y cuatro Representantes a la Cámara. El Presidente del Senado
de la República y el Presidente de la Cámara de Representantes hacen
parte de la Comisión por derecho propio. El Presidente del Senado de 19 la
República es el Presidente de la Comisión y el de la Cámara de
Representantes, el Vicepresidente. El Secretario General del Senado es el
 Secretario de la Comisión, a falta de este asume el Secretario General de la
Cámara de Representantes. Su función principal es “Estudiar, proponer y
crear procesos de modernización en forma permanente dentro de la
Institución Legislativa, a través del Sistema de Información Parlamentaria”. A
esta comisión pertenecen la Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica
Legislativa y la Unidad Coordinadora de Atención ciudadana.

d) Comisiones Accidentales: Son comisiones que cumplen funciones y misiones

específicas, encaminadas al mejor desarrollo de la actividad legislativa y
administrativa. Una de esta clase de Comisiones es la que se crea cuando
algunos Congresistas deban desplazarse al exterior con dineros del erario en
cumplimiento de misiones específicas. Para la integración de las misiones se
sigue el trámite establecido en el artículo 67 de la Ley 5ª de 1992: la Mesa
Directiva presenta ante la Cámara correspondiente una proposición que
contenga la justificación, destino, objeto, duración, nombre de los comisionados
y origen de los recursos; la proposición debe aprobarse al menos por las tres
cuartas partes de los miembros de la Cámara.
 Comisiones Accidentales de Conciliación: Esta clase de comisiones tiene
su origen constitucional en el artículo 161. Se encargan de la conciliación de
los textos, cuando surgen discrepancias en las Cámaras respecto de un
proyecto. Su función se circunscribe a los textos divergentes, si los cambios
que se introducen desbordan los limites se entiende como la usurpación de
la competencia que corresponde a las comisiones constitucionales
permanentes y las plenarias. La jurisprudencia constitucional ha señalado
los casos en que tiene lugar la comisión de conciliación:
“i) cuando el texto haya sido acogido sólo por una de las Cámaras,
ii) cuando una de las Cámaras aprueba un artículo y éste es negado por la
otra, o
iii) cuando aprobado el texto por ambas cámaras exista una diferencia entre
el aprobado en la plenaria de la Cámara de Representantes y el aprobado
en la plenaria del Senado de la República o viceversa”.
Las comisiones accidentales de conciliación 20 no pueden sustituir la
función correspondiente a las comisiones constitucionales permanentes, de
hacerlo, los textos aprobados tienen un vicio que origina su
inconstitucionalidad.

LA ORGANIZACIÓN DEL CONGRESO: ESPAÑA

1) La organización: En virtud de su autonomía orgánica, cada una de las Cámaras se
rige por su propio Reglamento, que establece la organización de los órganos a
través de los cuales actúa.
2) La Organización interna: parlamentarios y grupos parlamentarios: Los grupos
parlamentarios son la traducción en el ámbito parlamentario de los partidos
políticos. El art.78.1 de la Constitución, los contempla como agrupaciones
voluntarias de parlamentarios. La integración de los parlamentarios en un grupo es
el resultado de la libre voluntad concorde del grupo y del parlamento. En España las
facultades de un diputado o senador individualmente están muy restringidas. Son
los grupos parlamentarios los que pueden presentar la mayor parte de iniciativas y
a ellos les corresponden los turnos de debate, cuestión práctica de máxima
 importancia. Los grupos parlamentarios se han convertido en los verdaderos
protagonistas de la vida de las Cámaras. El Parlamento actual es sobre todo un
Parlamento de grupos en el que casi todos los procedimientos previstos por los
Reglamentos contemplan el debate parlamentario, como un debate entre grupos.
En el Congreso pueden constituir un grupo parlamentario:
a) 15 Diputados;
b) no menos de 5 Diputados si han alcanzado el 15% de los sufragios en las
circunscripciones donde se hayan presentado o el 5% en toda España. Los
Diputados de un mismo partido solo pueden formar un grupo parlamentario. Los
Diputados que no pueden formar grupo se integran necesariamente en un grupo
mixto.
3) Los órganos de gobierno o dirección: Como todo órgano colegiado el
Parlamento necesita algún tipo de coordinación o dirección. El Presidente, la Mesa,
y la Junta de Portavoces son los encargados de este cometido.
 El Presidente: Cada Cámara tiene su Presidente, elegido respectivamente por
el Pleno del Congreso o del Senado. El art.72.3 de la Constitución dice “Los
Presidentes de las Cámaras ejercen en nombre de las mismas todos los
poderes administrativos y facultades de policía en el interior de sus respectivas
sedes. El presidente representa la Cámara, dirige los debates de la misma,
ordena pagos y aplica, interpreta y suple el Reglamento. Hay modelos en los
que el Presidente de la Cámara mantiene una escrupulosa imparcialidad e
independencia (speaker de la Cámara de los Comunes británica) en otros el
Presidente dirige la mayoría parlamentaria, interviene en los debates y se
implica en las negociaciones políticas (speaker Cámara de Representantes de
los Estados Unidos). En España el Presidente del Congreso de los Diputados y
el Presidente del Senado mantienen una cierta neutralidad e imparcialidad.
 La Mesa: Es el órgano rector de cada Cámara, con funciones de gobierno
interno respecto a la administración parlamentaria. Asiste al Presidente. Es un
órgano colegiado formado por el Presidente de la Cámara, los vicepresidentes
(cuatro en el Congreso y dos en el Senado) y los cuatro secretarios. Entre sus
competencias destacan: la clasificación de los documentos, la organización de
los trabajos de la Cámara y la dirección administrativa.
 La Junta de Portavoces. Es un órgano de composición y funciones
estrictamente políticas. En las tareas de dirección de las Cámaras ha ido
tomando cada vez más relieve. Bajo la presidencia del Presidente de la
Cámara, está integrada por los portavoces de los grupos parlamentarios. Toma
sus decisiones por consenso o en función del criterio de voto ponderado, en
razón del peso del grupo en el pleno de la Cámara respectiva. A las reuniones
de la Junta puede asistir un representante del Gobierno, con voz, pero sin voto,
por lo que las relaciones entre el Gobierno y la Cámara respectiva se
institucionalizan.

4) Los órganos de producción parlamentaria:

 El Pleno: Es el órgano que reúne a todos los miembros de una Cámara a
convocatoria de su Presidente, ya sea por iniciativa propia o a petición de parte de
sus miembros o de diversos grupos parlamentarios, a fin de tratar un orden del día,
confeccionado por éste de acuerdo con la Junta de Portavoces. En el pleno del
 Congreso de los Diputados es donde los ciudadanos visualizan el debate político,
por la presencia en el de los principales líderes políticos.
 Las Comisiones: El art.75.1 CE. Establece que las comisiones son órganos
formados por un número reducido de miembros de la Cámara, que están
encargados de preparar los trabajos para su posterior discusión en el Pleno. El
aumento y la complejidad del trabajo parlamentario y la necesidad de su
racionalización han hecho que las comisiones sean órganos de funcionamiento
diario del Parlamento. Las comisiones pueden ser de diversa clases:
a) Comisiones permanentes legislativas, establecidas por el Reglamento que
cubren las grandes áreas de la actuación política y legislativa.
b) Comisiones permanentes no legislativas que se ocupan de aspectos de
funcionamiento interno (comisiones de reglamento, del estatuto de sus
miembros, de materias reservadas, de nombramientos), de funciones no
legislativas (comisión de peticiones) o de estudio permanente de un determinado
asunto.
c) Comisiones de legislatura, creadas para cada legislatura con las atribuciones
que ésta considere oportuno.
d) Comisiones de estudio, existentes en el Senado, destinadas al estudio de
cualquier asunto público de interés.
e) Comisiones de investigación, destinadas a investigar cualquier asunto de
interés público.
El art. 76.2. CE establece la obligación de los ciudadanos a comparecer ante las
comisiones “a requerimiento de las Cámaras”. Esta obligación ha sido regulada
por la LO 5/1984 de 24 de mayo de comparecencia ante las Comisiones de
Investigación del Congreso y del Senado o de ambas Cámaras.
Los miembros de las Comisiones se distribuyen entre los grupos parlamentarios
en proporción al número de parlamentarios integrados en cada uno de ellos.
En el Senado es destacable la Comisión General de las Comunidades
Autónomas, formada por el doble de miembros que el resto de las comisiones
del Senado y que ejerce aquellas funciones de estudio e informe más
relacionadas con las Comunidades Autónomas.
 La Diputación Permanente: Los parlamentos modernos son órganos
permanentes, aunque no siempre estén reunidos. Para el caso en que las Cámaras
no estén reunidas o cuando estén disueltas la Constitución establece la existencia
de una Diputación Permanente, presidida por el Presidente de la Cámara “En cada
Cámara habrá una Diputación Permanente compuesta por un mínimo de veintiún
miembros, que representarán a los grupos parlamentarios, en proporción a su
importancia numérica” (78.1CE) “Expirado el mandato o en caso de disolución, las
Diputaciones Permanentes seguirán ejerciendo sus funciones hasta la constitución
de las nuevas Cortes Generales”( 78.3 CE).
La función genérica de cada Diputación Permanente es velar por los poderes de la
Cámara. En los periodos entre sesiones, también puede acordar la celebración de
una sesión extraordinaria. La Constitución reserva a la diputación Permanente del
Congreso unas competencias propias que se derivan de la intervención de la
Cámara Baja en la convalidación de decretos-leyes y de su intervención en los
estados de emergencia previstos en el art.116 CE. El art.78.4 CE, establece que
reunida la nueva legislatura, “la Diputación Permanente dará cuenta de los asuntos
tratados y de sus decisiones”.
 LA REPRESENTACION POLITICA

La esencia de la representación política pasa a consistir fundamentalmente en dar

presencia a un ser que, al no poder tener presencia en acto, tampoco lo tendría en
potencia. Es un imposible lógico, por cuanto el representado no puede transferir lo que
no puede poseer. Lo que es imposible tener en acto tampoco se tiene en potencia.

Esta idea se encuentra basada en la concepción del hombre y de la sociedad

originada en el pensamiento nominalista. Ese pensamiento niega la sociabilidad
natural del hombre. Ese hombre ingresa a la sociedad por su conveniencia, y para
satisfacer su egoísmo. Hace su entrada a la sociedad individuamente adhiriendo al
contrato como un paria. No ingresa progresivamente a través de la familia, de su grupo
humano, territorial, de su trabajo, todos estratos intermedios a los cuales siempre de
alguna manera se encuentra ligado.

Ese hombre, en un sentido esencial, no se encuentra ligado a ninguna cosa más que a
sí mismo. La sociedad tampoco existe para el nominalismo, es una serie de relaciones
que no tienen sustancia real. Cada hombre es un ser aislado y la sociedad es una
ligazón de sucesivos contratos rescindibles que efectúan los hombres entre sí.

En realidad lo que ocurre en esta moderna concepción de la representación es que el

“representante” no es quien invoca una voluntad, sino quien crea dicha voluntad, la
que no existía con anterioridad, un representante sin representado; lo que nos lleva a
afirmar que la representación moderna es, como dijera Bidart Campos, una ficción que
se utiliza para justificar una concepción política pero que, como representación, es
falsa.

Para dicho autor la idea representativa es un artificio para hacer posible la invocación
de que es el pueblo quien gobierna.

También Kelsen sostuvo que la representación es pura ficción, aunque en las últimas
ediciones de su obra atemperara un poco este criterio, sin desdecirse del mismo. Es
que desde una perspectiva nominalista ello es lógico; si no se tiene por verdadera la
existencia social, tampoco la misma puede ser representada.

Francisco Javier Conde la plantea como una realidad deficiente, una realidad
simplemente incoada, más bien de una posibilidad que de una realidad.

Para García Pelayo es un concepto jurídico político totalmente distinto del concepto
civil que nos viene del derecho privado, estableciendo una serie de distinciones entre
uno y otro, pero que su justificación se encuentra “[…] en unas creencias situadas más
allá del orden jurídico positivo y en virtud de las cuales éste cobra validez”.

Múltiples autores han ensayado distintos razonamientos para explicar este arbitrio de
la representación.

Hauriou se refiere al representante como un agente de la conveniencia de aquellos

que representa y, a la vez, necesario para la organización del Estado. Asimila el
proceso de intervención del ciudadano en el sistema representativo a través de las
elecciones, y las deliberaciones de las asambleas de los elegidos, con la liturgia. “Del
mismo modo que las asambleas religiosas producen efectos sacramentales, las
ceremonias oficiales de culto del Estado producen efectos jurídicos”.

Giovanni Sartori refiere que la sola elección no es suficiente para la representación

pues para su existencia es necesario un condimento que podríamos llamar
psicológico, que se manifiesta cuando el representante se siente representante y el
representado, a su vez, se siente representado. Esta confianza es lo que hace posible
que los representantes decidan problemas sobre los cuales los representados no
tienen ninguna idea ni concepto previo. Claro está que tales ideas y conceptos previos
de alguna manera les vienen insertos en el partido político de su preferencia, que es
quien le propone el futuro representante.

Biscaretti di Ruffia apunta que la representación que se efectúa es la integral y

genérica de todos los intereses políticos de la comunidad popular. En realidad se
estarían representando intereses que el representante interpreta, pero que no le son
transmitidos por el representado.

La representación política. En este contexto, se puede definir la «representación» por

su significado originario. En palabras de Sartori: En primera instancia, el significado
originario de la «representación» es la actuación en nombre de otro en defensa de sus
intereses. Las dos características definitorias de este concepto son, por tanto, a) una
sustitución en la que una persona habla y actúa en nombre de otra; b) bajo la
condición de hacerlo en interés del representado.

Esta definición así lo entiende Sartori es aplicable tanto al concepto de representación

jurídica como al de representación política. Pero, ¿cuándo adquiere ésta la condición
de representación «política»? Una respuesta para el debate puede ser: cuando la
acción del representante se orienta a la intervención directa o indirecta en las
determinaciones de las metas colectivas de una comunidad política74 y a la
asignación autoritativa de valores

1.-NATURALEZA JURÍDICA:

Es la representación popular que surge de las elecciones libres gracias al cual el

ciudadano puede elegir a sus legítimos gobernantes, la separación de funciones del
poder estatal que garantiza el control del órgano gobernante y la jerarquía de normas
jurídicas basada en el principio de legalidad.

El profesor Biscaretti di Rufia considera que es menester aclarar que la representación

política se distingue por: a) su naturaleza; b) su fundamento jurídico; y c) requisitos.

Por su naturaleza, la representación política se sustancia en la representación de

intereses generales, es una representación integral y genérica de los más distintos
intereses de una colectividad concreta y no se sujeta a las voluntades de personas
particulares, o de determinados grupos.

Por su fundamento jurídico, es una representación legal y necesaria, expresada en

el procedimiento electoral que la filosofía política y la historia del desarrollo de los
pueblo le exijan en oposición a la cooptación o a la conquista violenta. Y por último,
Los requisitos, de subsistencia plantean la relación de homogeneidad de intereses
entre el órgano y la colectividad, sometido siempre a una responsabilidad de control
político que asegure una eficiente y real representación política.

2.-LA REPRESENTACIÓN, EL REPRESENTANTE, SUS FUNCIONES Y EL

PARLAMENTO.

2.1.-LA REPRESENTACION Y EL REPRESENTANTE:

• La representación.-Es un concepto dinámico que alude a una relación intersubjetiva

que, finalmente, ancla en una “sensación representativa” que se puede traducir en la
creencia y el convencimiento de que A esta representado por B.

• El representante.-Es aquel que cumple la función de evocar aquello que está ausente
y que realiza la doble condición de representatividad y legitimidad, manifestada desde
la mera evocación misma hasta la actuación en determinado sentido.

2.2.-SUS FUNCIONES:

Para desarrollar las funciones que competen al representante, en el marco de la

representación, es imprescindible reparar en un aporte importante realizado por la
profesora de Berkeley, Hanna Pitkin en su texto The theory of the representation, el
cual consiste en la distinción entre «representación y representatividad».

La distinción entre representatividad y representación. «no tienen por qué significar

exactamente la misma cosa: Representación no es sólo ser típico; representatividad
no es sólo ser elegible.

✓ La representatividad, puede ser uno de los componentes de la relación de

representación. Entenderíamos entonces por representatividad la
característica o la propiedad común a ambas partes de la relación,
representante y representado, en virtud de la cual aquél pretende sustituir a
éste.
✓ La representación, es más amplia que la representatividad, pues incluye otros
elementos, como, por ejemplo, el de responsabilidad, que no sólo no
pertenecen a la esfera de la representatividad, sino que, incluso, pueden
presentarse sin ésta.
En consecuencia, es necesario entender la complementariedad de ambos conceptos;
es decir, la representatividad y la responsabilidad como atributos o características de
una representación democrática.

Debemos concebir la representación desde la perspectiva de autorización. Sin

embargo, ella no se agota con el mero proceso de la elección, pues puede haber
elecciones y no haber responsabilidad de los representantes y, por tanto, no haber
representatividad democrática. No obstante, no es posible que haya responsabilidad
en ausencia de elecciones.

Junto con las elecciones para que se produzca la responsabilidad de los

representantes se requiere de otro requisito indispensable: «el control de los
representantes por parte de los representados», el cual trasciende largamente la
concepción de control electoral por cierto formal, estático e institucional y que propone
el control interelectoral, el cual exige entender la relación representativa con una
concepción sistémica y procesal, como lo recoge Ángel Rodríguez Díaz, del Maestro
Italiano Fisichella.

Sin embargo, la noción de control interelectoral requiere de un sustento empírico que

además lo diferencie de ese sentido estricto del término ya que así fácilmente se
constituye en argumento maleable para los partidarios de la democracia directa o
participativa en detrimento de la democracia representativa, para argumentar la
necesidad del control directo de las acciones del representante por parte de los
representados. El término más específico para cumplir con esa tarea y que además
recoge esta concepción dinámica y procesal de la representación, es el de
«responsivenes» desarrollado por los estudiosos Eulau y Karps cuya traducción al
español equivaldría a «responsividad». Esta se distingue de la respuesta o
congruencia de los representantes con los representados («response») y de la
responsabilidad exclusivamente electoral («responsability») lo que haría referencia a
una especial sensibilidad o reactividad del representante frente a los representados. A
estas alturas, resulta necesario descomponer aún más el concepto de «responsividad»
para poder distinguir las funciones del representante en el marco de la teoría de la
representación. Para ello recurriremos a sus cuatro componentes —resaltando, desde
luego, el carácter unitario del concepto— señalados por los mismos autores, Dichos
componentes son: 1) la responsividad política; 2) la responsividad por servicios; 3) la
responsividad por distribución, y 4) la responsividad simbólica.

1. La primera de ellas, la responsividad política («policy responsiveness») es la

que se encuentra más cerca de la idea de «congruencia». Su consideración
parte ahora de la base de que, a pesar de todas las críticas que hemos venido
reseñando, es innegable que un importante factor de responsividad viene
definido por esta conexión simple «input-output» entre representante y
representado.
2. El segundo factor o componente es la responsividad por servicios («service
responsiveness»). Por ella, se entiende una serie de servicios de tipo no
legislativo, que el representante lleva a cabo y que están destinados a
determinados individuos o grupos de su distrito electoral. En este tipo de
responsividad, lo que cuenta son los beneficios o ventajas de diverso tipo, que
el representante puede conseguir para determinados electores o
representados. Este factor es de gran importancia para entender la naturaleza
actual del gobierno representativo e incluye las diversas intervenciones del
representante ante las agencias burocráticas o administrativas, en las cuales
el representante desarrolla una actividad de «servicio» importante. Una idea
de la creciente importancia de este factor de responsividad puede dárnosla el
hecho de que cada vez es más frecuente que el propio representante no se
limite a satisfacer las demandas de sus electores, sino que ofrezca
directamente sus servicios.
3. El tercer factor es denominado como responsividad por distribución
(«allocation responsiveness»). Incluye todo tipo de beneficios generales que el
representante consigue para su distrito electoral. No se trata ahora de
intervenciones o gestiones personalizadas, dirigidas a la satisfacción de
determinados intereses o grupos, sino de beneficios globales que el distrito
 consigue por la mediación de su representante. El representante logra para su
distrito que sea sede de un acontecimiento deportivo importante; que en él se
instale una industria estatal que generará un gran número de puestos de
trabajo; etc.
4. Por último, Eulau y Karps consideran, como cuarto factor de la responsividad,
la responsividad simbólica («symbolic responsiveness»). A diferencia de los
otros tres componentes, este tiene un carácter fundamentalmente psicológico.
Se basa en la idea de que en la relación representativa no se incluyen sólo
transacciones de diverso tipo entre el representante y el representado, sino
también un importante factor de confianza que se expresa en la relación de
apoyo que se otorga al representante. En tal sentido, es posible afirmar que el
representante responde con una serie de «outputs» de orden simbólico, con la
finalidad de generar y mantener el apoyo.

El análisis propuesto, nos puede ayudar a entender el desempeño («performance») de

determinados parlamentarios en sus funciones representativas y las formas en que los
ciudadanos establecen vínculos con sus representantes; en suma, nos ayuda a
desentrañar ese complejo proceso de vinculo subjetivo bidireccional entre
representantes y representados y constituye un avance para comenzar a hablar del
proceso representativo y el rol de los representantes en el ejercicio de sus funciones.

2.2.1.-FUNCIONES ESPECÍFICAS DE LOS REPRESENTANTES EN EL MARCO DE

LA REPRESENTACIÓN:

Definir las funciones, tareas o actividades de los representantes, en el marco de la

representación tiene algunas dificultades. Primero, se puede caer en la tentación de
proponerlas y desarrollarlas desde la perspectiva teórica o doctrinaria, o desde la del
propio representante; y segundo, no tomar en cuenta la naturaleza intersubjetiva y
bidireccional del concepto, el mismo que —para que tenga sentido y contenido
funcional— debe construirse tomando en consideración las tradiciones, la cultura
política y las expectativas específicas de los representados, por un lado; y, por el otro,
las posibilidades y potencialidades del cargo de representante en el marco de la
tradición constitucional y la capacidad del Estado.

No obstante ello, los representantes de los diferentes parlamentos democráticos han

venido ejerciendo la función de representación a manera de ensayo (error-acierto) de
forma que podemos observar algunos parlamentos y sistemas representativos más
exitosos que otros, a los que les fue bien avanzaron con la formalización,
institucionalización y fortalecimiento de sus usos, prácticas y actividades de
representación, legitimando de esta manera el sistema de representación y por
consiguiente el régimen político.

Si a algunos países no les fue bien, ello pudo deberse a que todavía se encuentran en
la etapa de «importación» de marcos jurídicos, procedimientos representativos y a sus
esfuerzos de adecuación a sus respectivas realidades, con los desajustes e
inadecuaciones que ello implica. Otros parlamentos, que tampoco se encuentran en la
categoría de exitosos, se encuentran diseñando y desarrollando instituciones
representativas acordes con la naturaleza de su sistema político.
En este último grupo podemos citar al Perú, donde hasta hace un par de décadas se
realizaron reformas estructurales del régimen político y ajustes de ingeniería
constitucional a sus sistemas electoral y representativo. Así, en el primer caso,
podemos afirmar que el sistema es de representación proporcional en distritos
electorales plurinominales; y, en cuanto al segundo, se ha pasado de la representación
de distrito único (1993-2001) al sistema de representación de distrito múltiple, con voto
preferencial.

En este contexto, el ejercicio de la representación en las últimas décadas se ha

caracterizado por su escasa sistematización y organización y como consecuencia de
ello, se ha producido una variedad de estilos, usos y prácticas, muchos de ellos
disfuncionales y contraproducentes.

El Congreso del Perú vio la necesidad de fortalecer las funciones de representación

que conciernen a los representantes, otorgándoles contenido, formalidad y recursos
necesarios para mejorar la relación con los representados y, por consiguiente, la
percepción de la ciudadanía sobre la institución parlamentaria.

Para cumplir con ello resultó complicado definir a priori qué se entendía por una
adecuada, eficiente y eficaz gestión de la representación política; qué actitud y que
roles deberían ser ejecutados por el Congresista y además, qué parámetros empíricos
deberían ser utilizados para juzgar el éxito o no de la propuesta.

Así, se comenzó por tratar de determinar el objetivo, es decir, el desarrollo de una

gestión representativa exitosa que se tradujera en dos conceptos empíricamente
verificables: «gestión legítima» y «gestión popular», cuyos indicadores podrían
traducirse, desde la perspectiva del representante, en niveles de aprobación y tasas
de reelección, Ello nos llevó a tratar de aprender de las experiencias exitosas.

Se organizó un seminario internacional con la finalidad de conocer y aprender las

experiencias y avances de los países más exitosos en la gestión de la representación
política, para ello se convocó a algunos técnicos, académicos y políticos de los países
con instituciones representativas exitosas definidas función de popularidad y
confianza. Los parlamentos seleccionados fueron los de Uruguay, Brasil, Chile y
Colombia. Posteriormente hubo que determinar la naturaleza de la representación
como concepto y como actividad ya que no se podía definirse a priori, desde el
escritorio, hacerlo podría resultar en una suerte de arrogancia e ignorancia.

Para ello, se tuvieron en cuenta dos acercamientos teóricos: el primero relativo al

concepto dinámico que refiere a una relación intersubjetiva entre representante y
representado; y el segundo, que ancla en una «sensación representativa» que se
puede traducir en la creencia y el convencimiento de que A esta representado por B.

En tal sentido, se concluyó, en primer lugar, que la representación no se podía definir

unilateralmente, pues por su naturaleza relacional implicaba dos perspectivas, la del
representante y la del representado; y, en segundo lugar, que la sensación de sentirse
representado o no, anclaba en relaciones subjetivas que podían responder a
consideraciones abstractas o a motivos particulares expresados por los representados
en razón de las acciones de los representantes o de la naturaleza de las instituciones.
 Como consecuencia de lo dicho, resultaba imprescindible indagar de manera
sistemática y organizada en las percepciones de los representados a fin de encontrar
los vínculos que permitieran determinar los puntos de contacto real entre ambos.

Para tal efecto se realizó una de las encuestas más ambiciosas a nivel nacional, con
más de 10,000 entrevistados en todo el país, y con valor representativo e inferencia en
cada una de las circunscripciones electorales. El estudio fue acompañado de grupos
focales y entrevistas en profundidad a líderes locales o referentes de los medios de
comunicaciones social, a ello se sumó la utilización de técnico-metodológicos ad hoc y
que en suma permitieron elaborar diagnósticos y planes de acción para el ejercicio de
la función de representación en cada circunscripción electoral y fundamentalmente la
elaboración de una «guía de gestión de la función de la representación en el
parlamento peruano», construida a partir de la actual cultura política del ciudadano
peruano y de sus demandas, apremios y expectativas de naturaleza coyuntural.

Así el Congreso de la República del Perú y la Agencia Española de Cooperación para

el Desarrollo – AECID, y el apoyo técnico del consorcio PRO-CONGRESO —integrado
por la Asociación Civil Transparencia y la Comisión Andina de Juristas— concretaron
dichos objetivos que se plasmaron en una Guía de Gestión de la Representación
Política.

3.-LA GUÍA DE GESTIÓN EN LA REPRESENTACIÓN POLÍTICA

En la Guía de Gestión de la Representación Política se propone también un

conjunto de actividades propias de la función que le dan sentido y contenido y que
no necesariamente cuentan con un marco regulatorio y tampoco son desarrolladas por
los representantes con especial énfasis y de manera regular y extensiva, es decir no
son realizadas por un grupo amplio de representantes. Se contempla así un conjunto
de actividades que podrían agruparse en el marco de la gestión pública de la
representación: las demandas ciudadanas; la fiscalización de la agenda regional; el
procesamiento de las denuncias; el apoyo y coordinación con la Defensoría del Pueblo
y la Contraloría General de la República; la mediación en los conflictos sociales y las
actividades de fiscalización y control.

3.1.-LA GESTIÓN PÚBLICA

Junto con las tareas ordinarias propias del cargo hay otras que no están
reguladas y que se constituyen en la sustancia de la Guía de Representación.
Hay actividades que son la esencia de la representación y que no están precisadas en
el Reglamento, lo que hace necesario un ejercicio de creación e interpretación del
mandato representativo para dilucidar cuáles son.
El Reglamento del Congreso contiene disposiciones que indican los deberes básicos
en el ejercicio de la función del parlamentario: la obligación de participar en las
sesiones del Pleno, en comisiones y otros ámbitos de organización del Congreso;
la obligatoriedad de hacer cumplir la Constitución, las leyes y la propia normativa del
Congreso; la formulación de proyectos de ley debidamente fundamentados, así como
la comunicación con los ciudadanos y organizaciones de la sociedad civil a fin de
conocer sus requerimientos.
No obstante las disposiciones, el Reglamento, no llega a desarrollar las
actividades que aseguran la cercanía y relación real de los representantes con
los representados y lo que, en el futuro, debiera construir un vínculo afectivo
entre la ciudadanía y los congresistas. En este sentido la Guía de
Representación pone de relieve y propone sugestivamente el desarrolla de este
conjunto de actividades-tipo que contribuyen para una efectiva gestión de la
representación política en el Parlamento y que a continuación mencionamos

4.-PRINCIPALES PROBLEMAS DEL SISTEMA DE REPRESENTACIÓN POLÍTICA

PERUANO.

4.1.-TAMAÑO DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES Y PROPORCIONALIDAD:

Las elecciones parlamentarias a diferencia de las elecciones presidenciales que se

convocan en distrito electoral único, se desarrollan bajo la modalidad de múltiples
distritos electorales, aplicando la cifra repartidora con doble voto preferencial opcional,
excepto en Madre de Dios donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso
hay un solo voto preferencial opcional. En el Perú, existen veintiséis circunscripciones
de diversos tamaños considerando uno por cada departamento más el distrito electoral
de Lima Provincias y la Provincia Constitucional del Callao, debiendo sumar el número
de escaños que asigna cada circunscripción un número de ciento treinta39 . Hay
consenso en la literatura respecto a que el tamaño de las circunscripciones determina
el efecto proporcional de un sistema electoral (Tuesta, Nohlen, Sartori). Considerando
lo anterior, el Cuadro N° 7 nos permite observar por ejemplo cómo existe disparidad
entre el tamaño de las circunscripciones y la distribución demográfica de la población
censada. Siguiendo con lo anterior, se detecta que la mayoría de nuestras
circunscripciones electorales plurinominales son pequeñas (que asignan entre dos a
cinco escaños) o comparativamente grande como Lima Metropolitana que asigna por
ella sola treintaicinco escaños. De igual modo, en la estructura demográfica
departamental del Perú existen zonas de la sierra y selva con efectos proporcionales
reducidos como consecuencia de las migraciones hacia las zonas urbanas de la costa,
sierra o capital, siendo esto último reflejado en ciudades como Piura, la Libertad,
Callao y Lima que tienen una mejor asignación de escaños.
4.2.-PERSONALIZACIÓN DEL VOTO:

En el Perú se ha venido discutiendo la necesidad de eliminar el voto preferencial como

parte de las propuestas de reforma electoral ya que sus efectos han resultado
inconvenientes en el sistema político. Si bien este mecanismo - en su sentido más
noble del término – permite un acercamiento entre los candidatos y los electores y
aspira a la democratización de las organizaciones políticas, la competencia electoral
en más de dos décadas permite afirmar que existe un incremento en las relaciones
temporales de intercambio elector y el político (clientelaje a partir de los recursos
logísticos del político) que no solo generan un debilitamiento de las dirigencias
partidarias (por la lógica individual del representante al considerar que los que ganaron
fueron ellos y no sus partidos) sino problemas de fragmentación de los grupos
parlamentarios en el Congreso, ausencia de cohesión en decisiones legislativas y
transfuguismo . De igual forma, el voto preferencial muchas veces puede imponer un
resultado generado por una minoría de electores que decidió en el momento de la
elección usar sus casilleros sobre el voto mayoritario que optó por la lista presentada
por el partido o alianza de partidos correspondiente.

4.3.-FRAGMENTACIÓN PARLAMENTARIA DE LA REPRESENTACIÓN y

SIMULTANEIDAD:

Fragmentación parlamentaria y Simultaneidad:

El tamaño de las circunscripciones electorales, no ha degenerado una alta

fragmentación inicial de los grupos parlamentarios que componen el congreso peruano
(cinco grupos tanto en el 2001 y 2006) La razón para estos resultados se puede
encontrar en el tamaño de las circunscripciones electorales, ya que de las veinticinco
que existieron hasta la última modificación legislativa:

a) Tres eligen más de cinco congresistas.

b) Veinticuatro circunscripciones, en las cuales se elige un total de ochenta cinco
congresistas, solo tres o cuatro partidos o alianzas de partidos accedan a la
representación parlamentaria.

c) En el distrito más grande, Lima, solo obtienen representación seis partidos o

alianzas de partidos.

4.4.-NATURALEZA DE LA REPRESENTACIÓN PARLAMENTARIA:

La representación parlamentaria es, entonces, una legitimación derivada no de tipo

monárquico y sí de tipo democrático; por ende, independiente en tanto los
parlamentarios son elegidos para conformar un órgano autónomo y deliberante no
para ser portavoces y defensores de intereses particulares. De la discusión, producto
de posiciones divergentes, se obtiene un acuerdo que favorece a la mayoría de la
sociedad. Probablemente, sea Sieyés quien mejor describa la función de
representación:

“En todas las deliberaciones hay como un problema que resolver, que consiste en
saber, en un caso dado, lo que prescribe el interés general. Cuando comienza la
discusión, no se puede formarse una idea de la dirección que tomará para llegar
seguramente a este descubrimiento. Sin duda el interés general no es nada si no es el
interés de alguien; esel de los intereses particulares que resulta común al mayor
número de votantes. De ahí la necesidad de la afluencia de opiniones. Eso que parece
una mezcla, una confusión que sirve para oscurecer todo, es un preliminar
indispensable a la luz. Hay que dejar que todos esos intereses particulares se
empujen, que choquen unos con otros, se hagan cargo de la cuestión y que, cada uno
según sus fuerzas, la lleven hacia el fin que se propone. En esta prueba se separan
las opiniones útiles y las que serían perjudiciales; unas caen, otras continúan
moviéndose, balanceándose, hasta que modificadas, depuradas por sus efectos
recíprocos, terminan por fundirse en un solo dictamen.

El Parlamento queda, pues, como el único órgano legislativo legitimado como

representante de la Nación y, por tanto, investido de superioridad jerárquica frente al
órgano gubernamental. Y este predominio jurídico y político del Parlamento se traduce
en una función de representación en defensa de los intereses de los ciudadanos, lo
que reafirma la superioridad jerárquica del primero, dado el consentimiento de aquellos
y la deliberación y naturaleza plural. Más aún, si la representación responde a la
unidad política que corresponde al pueblo. Por ello, convenimos en lo dicho por Carro:

La representación… es un elemento formal de la organización del Estado

moderno, y es tan esencial para esa organización que en verdad este no existiría
sin la presencia de ese elemento. La ‘organización’ del Estado es posible ante
todo por la representación.

Quiere ello decir que el principio político de la soberanía popular es articulado por la
democracia representativa. Como afirma Manin, “… la democracia representativa no
es un régimen en el que la colectividad se autogobierna, sino un sistema en el que
todo lo que corresponde al gobierno está sometido al tribunal colectivo.” Es decir, la
representación parlamentaria posee una legitimidad de origen, empero dependiendo
de la credibilidad de las acciones de los elegidos brinda legitimidad de ejercicio a la
labor del Parlamento. Por ende, si bien la representación parlamentaria implica el
mandato general, público e irrevocable otorgado por la ciudadanía a través de la
elección popular, que dota de mayor autoridad al Parlamento a fin de que pueda

a) establecer un sistema de contrapesos equilibrado frente a los actos de gobierno;

b) tomar decisiones políticas y
c) establecer la existencia de responsabilidad en su caso, resulta importante recordar
que “la representación no es más que la situación en que uno o varios individuos
ejercen funciones de Estado, en nombre de otros que detentan de hecho la mayor
fuerza.”
A manera de ejemplo de lo dicho la Constitución Política del Estado Peruano estipula,
en sus artículos 43°20, 45°21, 92°22, 93°23 , 95°24 y102°25 que la República del Perú
es democrática; que el poder del Estado emana del pueblo; que la función de
congresista es de tiempo completo e incompatible con el ejercicio de cargos en
empresas que tengan contratos o presten servicios al Estado; que los congresistas
representan a la Nación, no están sujetos a mandato imperativo, interpelación o
responsabilidad por sus opiniones y votos, y gozan de inmunidad parlamentaria; y que
el mandato legislativo es irrenunciable. Ergo, el poder constituyente estableció un
Estado social y democrático; y, a tenor del principio de unidad de la Constitución, el
poder constituido emanado de aquel se constata en un gobierno representativo,
basado en una democracia plural y respetuoso del principio de separación de
funciones en el que los congresistas —a efecto de defender el principio de soberanía
popular y adoptar decisiones acordes con las necesidades de la población— tienen, a
efecto de ejercer una correcta función de contrapeso y control, el deber y el derecho
de:
a) adoptar decisiones deliberadas;
b) formar parte de un órgano autónomo e independiente de decisión;
c) ser independientes y no estar sujetos a intereses particulares; y
d) respetar la libertad de opinión pública. Para ello, los textos constitucionales y los
reglamentos parlamentarios reconocen una serie de mecanismos que aseguran la
independencia del Parlamento, y el pleno ejercicio de la función parlamentaria.
Calificados por la doctrina constitucional como prerrogativas corporativas,
instrumentos tales como la autonomía, la no sujeción a mandato imperativo, la
inviolabilidad de opiniones y votos, y el derecho a antejuicio político, constituyen
elementos constitutivos de la defensa de la democracia representativa que permite la
existencia del pluralismo en el debate parlamentario y en la toma de decisiones a
través del voto.

5.-LA PARTICIPACIÓN DEL REPRESENTADO EN LAS FUNCIONES

CONGRESALES

Conviene aquí reflexionar sobre la participación política del representado o, mejor

dicho «ciudadano», en un contexto democrático. Para ello utilizaremos el trabajo
desarrollado por el profesor Gianfranco Pasquino en su texto Participación Política.
Grupos y Movimientos.

La actividad política, sostiene dicho autor, se caracteriza por ser desplegada por los
ciudadanos de un país como actitudes e interrelaciones de modos y formas con
frecuencias e intensidades distintas entre individuos, grupos, asociaciones e
instituciones.

Estas relaciones se clasifican y analizan, fundamentalmente, dentro de la categoría de

la participación política y se definen eclécticamente como: Aquel conjunto de actos y
de actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o menos legal
sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político o en cada
una de las organizaciones políticas, así como en su misma selección, con vistas a
conservar o modificar la estructura (y por tanto los valores) del sistema de interés
dominante.

De ello se desprenden dos modalidades de participación: la visible que se expresa en

comportamientos; y la invisible que hace referencia a la presencia de un público, de
una opinión pública, interesada en la política e informada sobre sus actividades.

Ésta, sin embargo y por distintos motivos, no se activa casi nunca, ni de manera
continua. Pasquino se refiere también a las formas de participación política que se dan
en todo sistema y organización política: Las reconocidas por las normas y los
procedimientos vigentes, legales a todos los efectos; y las no reconocidas, pero
aceptables y aceptadas y que desafían las bases mismas del sistema y de su
organización, con diferentes grados de ilegalidad o extra-legalidad.

El autor nos dice que la participación política es un proceso complejo, antiguo y a la

vez moderno; antiguo, debido a que en cualquier comunidad organizada se puede
hablar de participación política; y reciente porque está estrechamente relacionado,
especialmente en su sentido más fuerte, a cambios socioeconómicos y a cambios en
la naturaleza misma de las comunidades políticas.

A lo largo de la historia, la participación política ha tenido diversas expresiones. En

algunos casos llegó prácticamente a ser imperceptible, como en el caso del mundo
occidental (con el absolutismo) o en el mundo oriental (con el despotismo). Sólo con la
aparición de las formas modernas de estado en el mundo occidental — especialmente
con los impulsos de la democratización interna— es que se puede hablar
legítimamente de participación política. No obstante, se puede afirmar que siempre
hubo participación política.

Pero ¿cuándo puede hablarse de participación política en su sentido más

característico? El autor sugiere que la participación política es, básicamente, producto
del conflicto de las elites políticas ante la incapacidad de resolver situaciones de crisis
con las formas y mecanismos tradicionales. Esta es la razón por la que alguna de las
partes decide ampliar las bases o el espectro de la decisión política, incorporando a
más actores en el proceso, a través de movilizaciones políticas orientadas a
implicarlos dentro de la esfera política y resolver las tensiones del sistema político en
forma más o menos ordenada y por tanto legítima.

Así surgen algunos procesos —algunos más ordenados o transparentes— como el

voto o la participación electoral de gran determinación en los regímenes democráticos.
Ésta, desde luego, no es la única forma ya que también se puede hablar de
participaciones políticas externas, extrañas y no relacionadas con el comportamiento
electoral —habitualmente definidas como anómalas o heterodoxas— como huelgas,
manifestaciones violentas o huelgas salvajes. Así, pues, la participación puede
manifestarse de diferentes formas y variedades y su naturaleza va a depender de la
cultura política del sistema político en el que se desarrolla. Concretamente, la
participación de los representados en los quehaceres de los congresistas constituyen
el ingrediente que otorga sentido a la representación, ya que pasa de ser puramente
formal a tener contenido.

Así se da un diálogo entre la sociedad y el Estado, en el entendido de la participación

como un complemento que no pretende ni sustituir, ni desplazar la representación
política. La participación del representado —o más propiamente del ciudadano—
corresponde a una evolución de instituciones representativas como el parlamento, los
partidos políticos y las normas que promueven y facilitan la participación en los
asuntos congresales. Sin embargo, conviene anotar que frente al optimismo de los
«participacionistas», la participación de los ciudadanos, en la democracia
representativa, representa un complemento de la representación, ya que busca
conectar, contribuir y fidelizar la relación entre los representantes y los representados,
pero no sustituirla.

6.-INSTITUCIONES DE PARTICIPACIÓN EN LA LEGISLACIÓN PERUANA

El marco jurídico y la legislación peruana han desarrollado un conjunto de instituciones

de la participación ciudadana, muchas de ellas se materializan en el Congreso de la
República del Perú. Mencionaremos brevemente las relacionadas o vinculadas con el
Congreso de la República y el quehacer de los Congresistas. Para ello utilizaré, en
cuanto sea necesario los contenidos de los «cursos a distancia» que imparte la
institución congresal peruana, que se encuentran desarrollados en el módulo
denominado «Participación Política y Ciudadanía».

6.1.-DERECHOS CONSTITUCIONALES DE PARTICIPACIÓN POLÍTICA:

a. El derecho a elegir autoridades La Constitución Política del Perú establece

en los artículos 2º, 17) y 31º, las formas a través de las cuales los ciudadanos
pueden participar activamente en la vida política nacional, mediante la elección
de sus representantes: Presidente de la República y Congresistas; Presidentes
Regionales y Consejeros; Alcaldes y Regidores; y Jueces de Paz.
b. El derecho a acceder a cargos públicos de elección popular El
complemento al derecho de elegir es el derecho a ser elegido. Así lo contempla
explícitamente la Constitución en su artículo. «Tienen también el derecho a ser
elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las
condiciones y procedimientos por ley orgánica». Sin embargo, para ejercer el
derecho de postular a cargos públicos existen ciertos requisitos contemplados
en la Constitución, en la Ley Orgánica Electoral y en las leyes de las elecciones
regionales y municipales. Por ejemplo, la Constitución contempla tres requisitos
para ser elegido Presidente de la República: Ser peruano de nacimiento, tener
más de 35 años de edad y gozar del derecho de sufragio. Del mismo modo
para ser elegido Congresista se requiere ser peruano, haber cumplido 25 años
de edad y gozar del derecho de sufragio. Este derecho a participar en la
administración estatal para ejercer carrera pública, contempla el cumplimiento
de todos los deberes y derechos que conllevan dicha función.
c. El derecho de petición Es uno de los derechos de participación política más
importante, puesto que reconoce el derecho de toda persona a presentar
pedidos en forma individual o colectiva ante la autoridad competente. El pedido
debe presentarse por escrito y la autoridad tiene la obligación de dar respuesta
dentro del plazo legal correspondiente. La oportuna respuesta de las peticiones
hará posible que se solucione una serie de problemas y conflictos de la
administración pública y, fundamentalmente, de los usuarios de los servicios
públicos. La Constitución Política contempla este derecho en el artículo 2º 20):
«Toda persona tiene derecho a formular peticiones, individual o
colectivamente, por escrito ante la autoridad competente, la que está obligada
a dar al interesado una respuesta también por escrito dentro del plazo legal,
bajo responsabilidad. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía
Nacional sólo pueden ejercer individualmente el derecho de petición».
d. El derecho a participar en organizaciones políticas El artículo 35º de la
Constitución Política establece que «los ciudadanos pueden ejercer sus
derechos individualmente o a través de organizaciones políticas como partidos,
movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren en la
formación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción en el registro
correspondiente les concede personalidad jurídica»

e. La iniciativa popular Este concepto engloba no sólo las iniciativas para la

formación de las leyes, sino también las iniciativas de reforma constitucional y
las iniciativas en los procesos constitucionales. Este derecho está contemplado
en los artículos 2º 17) y 31º de la Constitución Política y se encuentra
desarrollado en la Ley Nº 26300 de los Derechos de Participación y Control
Ciudadanos.

f. El referéndum Es el derecho que tienen los ciudadanos para pronunciarse

sobre la reforma total o parcial de la Constitución; la aprobación de normas con
rango de ley; las ordenanzas municipales y las materias relativas a la
descentralización. El mismo artículo 32º de la Constitución agrega que «no
pueden someterse a referéndum la supresión o la disminución de los derechos
fundamentales de la persona, ni las normas de carácter tributario y
presupuestal, ni los tratados internacionales en vigor».

g. Derechos de control de los ciudadanos Entre estos derechos tenemos:

revocatoria de autoridades, remoción de autoridades y demanda de rendición
de cuentas.
 SISTEMA CAMERAL

1. UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD
La unicameralidad y bicameralidad es uno de los temas centrales de la reforma
constitucional. Reafirmarse en la unicameralidad o volver a la bicameralidad son las
posiciones que el congreso de la República se ha dispuesto a resolver.
Para entender mejor este debate es importante que conozcamos la clasificación de
los sistemas existentes en los que se organiza la estructura del Congreso y luego
de ello tener los alcances de la unicameralidad y bicameralidad en la historia
constitucional del Perú. Luego de ello veremos la discusión sobre las bondades de
la bicameralidad y unicameralidad y como se encuentran en los sistemas del
mundo. El resumen del cuadro pretende ayudar en el debate sobre este importante
tópico constitucional.

2. CLASIFICACIÓN DE SISTEMAS
Es importante ubicar los diversos sistemas en los que se clasifica la organización
del Parlamento sea unicameral o bicameral y que tienen cierta incidencia en el
debate actual.
a) UNICAMERALISMO PERFECTO: Por demás está decir que se trata de una sola
Cámara pero con la particularidad de que esta desempeña las funciones de un
Parlamento en forma integral, ejemplo de ello lo encontramos en la Constitución
peruana de 1867 y actualmente en América Latina encontramos en Venezuela y
Ecuador así como en la mayoría de los países centroamericanos.
b) UNICAMERALISMO IMPERFECTO: También se refiere a una sola Cámara
parlamentaria y en este caso desempeña funciones de un Parlamento pero no
en forma integral, ya que existe un órgano en el Parlamento que obra como una
segunda Cámara en pequeño, tal ha sido el caso peruano de 1823 y la actual de
1993.
c) BICAMERALISMO PERFECTO: Dos Cámaras parlamentarias que desempeñan
funciones políticas y legislativas. La única diferencia está en las facultades de
ejercicio del juicio político o antejuicio. Tal es el caso de Italia y Uruguay y en el
Perú con la Constitución de 1933, y la III República francesa.
d) BICAMERALISMO IMPERFECTO: Se trata del sistema más difundido. Existen
dos Cámaras parlamentarias. Una desempeña funciones políticas del
Parlamento. La otra es una Cámara más deliberativa y técnica. Se acentúa en la
clara diferenciación de funciones entre una y otra Cámara.
e) SEUDO BICAMERALISMO: Dos Cámaras parlamentarias, donde una
desempeñan funciones políticas del Parlamento así como del grueso de las
funciones legislativas; la otra Cámara con muy limitado poder. Este es el caso
típico de Inglaterra donde la Cámara de los Comunes goza de amplios poderes
derivados de su representatividad política, la cual no goza la Cámara de los
Lores, que carece de verdaderos poderes parlamentarios como son los
legislativos y de control.
f) TRICAMERALISMO: Un sistema muy poco común de tres Cámaras
parlamentarias donde una asume funciones de garante del cumplimiento de
ciertas normas y del control de las otras dos Cámaras. Ejemplo de ello lo
encontramos en los Parlamentos estamentales el directorio francés y el caso
 más típico de los Parlamentos de la constitución bolivariana de Perú y Bolivia,
con una larga duración en éste último y muy fugaz en nuestro país.

LA UNICAMERALIDAD Y BICAMERALIDAD EN EL PERU

Tradicionalmente la historia constitucional muestra una clara tendencia al

bicameralismo. La mayoría de las constituciones que el Perú ha tenido consagraron el
bicameralismo. Vemos la secuencia histórica del mismo.

1. CONSTITUCIÓN DE 1823
Consagraba un sistema de Unicameralismo imperfecto. Creaba un Congreso
formado por representantes o diputados. Parecía constar de una sola Cámara ya
que asimismo existía la figura del Senado Conservador que se asemejaba a lo que
posteriormente consagraría la constitución bolivariana con la Cámara de los
censores, se encargaba fundamentalmente de velar por el cumplimiento de la
Constitución y las leyes. Esta constitución prácticamente no tuvo vigencia, por lo
que los estudiosos de la misma no han podido opinar sobre su práctica y
desenvolvimiento. Así que técnicamente se puede considerar como un
unicameralismo imperfecto, por la presencia de un Senado Conservador.

2. CONSTITUCIÓN DE 1826
Conocida también como la Constitución vitalicia o Bolivariana. Plantea un sistema
Tricameral, es decir un congreso con tres Cámaras: La Cámara de los tribunos,
equivalente a lo que hoy es una Cámara de diputados, Una Cámara de Senadores
y Una Cámara de Censores encargada de velar por el cumplimiento de la
constitución y las leyes así como la declaración de suspensión del vicepresidente y
los secretarios de estado, encargados de la administración pública.

3. CONSTITUCIÓN DE 1828
Esta constitución considerada como la “madre de todas las constituciones” es
donde se consagra por vez primera el bicameralismo real, es decir un congreso con
dos Cámaras: senadores y Diputados, con diferente base electoral, los diputados
eran elegidos por las provincias en proporción a la población electoral de las
mismas y los Senadores eran elegidos por las juntas departamentales. Ambas
además contaban con una función legislativa de colaboración sin especial
preponderancia de alguna de ellas. Esta función se encontraba acompañada de
atribuciones de control de tipo indirecto o alterno similares a las contempladas en
los EE.UU. par justificar el régimen bicameral se señaló que ni el congreso
unicameral de 1823 ni el tricameral de 1826 resultaban congruentes con el
equilibrio de poderes que pretendía consagrar la constitución de 1828.

4. CONSTITUCIÓN DE 1834
Esta constitución mantuvo el bicameralismo de la Constitución de 1838,
fortaleciendo las atribuciones del Consejo de Estado, creado también por la
constitución de 1828, resultando ser muy similar a una Comisión Permanente.

5. CONSTITUCIÓN DE 1839
 Conocida también como Constitución de Huancayo, Mantuvo el bicameralismo pero
cada vez más fortalecía las atribuciones del Consejo de Estado, convirtiéndola –a
decir de Guzmán Napurí- en un remedo de tercera Cámara recordando a la Cámara
de los Censores de Bolívar.

6. CONSTITUCIÓN DE 1856
También bicameral y de inspiración liberal. Eliminó la figura del Consejo de Estado.
Consagró el Bicameralismo Real, es decir un Congreso elegido en una base única,
luego separada por sorteo en las dos Cámaras. Desarrollo un fortalecimiento
relativo de las facultades del congreso.

7. CONSTITUCIÓN DE 1860
Considerada como la más conservadora y de más larga duración. Mantuvo el
bicameralismo real, lo cual se estaba haciendo una regla general. No obstante la
Comisión permanente. En la práctica el sistema funcionaba como un bicameralismo
casi perfecto. Ambas Cámaras empleaban mecanismos de control político directo,
sin que esto estuviera establecido constitucionalmente.

8. CONSTITUCIÓN DE 1867
Donde se consagró el unicameralismo, reemplazó a la constitución de 1860, luego
casi no tuvo vigencia, restituyéndose la de 1860. Plantea un régimen claramente
unicameral, sin ningún órgano que pudiera atenuar dicho unicameralismo.
Técnicamente se puede considerar como un Unicameralismo perfecto.

9. CONSTITUCIÓN DE 1920
Señaló claramente un sistema bicameral. Existía un Consejo de Estado. La
naturaleza y límites de sus atribuciones impidieron efectuar un bicameralismo real
que ya se había convertido en una constante.

10. CONSTITUCIÓN DE 1933

Caracterizada por la doble Cámara política y un senado funcional. Se previó la
existencia de un Senado funcional que debía constituirse en una Cámara como
existía, aunque solo nominalmente en algunas partes de Europa. Este Senado
funcional estaría conformado por representantes de diversas profesiones y gremios.
Se pretendía justificar la existencia de dos Cámaras y la duplicidad de funciones. Es
decir se planteaba un Bicameralismo Perfecto o ideal con la ausencia formal de
ciertos mecanismos de control ejecutivo como el veto presidencial y leyes.
No obstante en el Perú jamás llegó a implementarse un senado de tal naturaleza.
Tampoco existió en democracia occidental alguna. En realidad planteaba Cámaras
corporativas, un planteamiento bastante desacreditado por el vínculo con
regímenes totalitarios (fascismo y nazismo)
En el Régimen Político ambas Cámaras legislaban, censuraban, negaban
confianza, interpelaban. La única diferencia era la prerrogativa correspondiente al
llamado Antejuicio Político: Los Diputados acusaban y los senadores Juzgaban.
Equivalente a un impeachment norteamericana. Durante su vigencia el Parlamento
no se comportaba como un Congreso unificado de dos Cámaras, dos Congresos
con funciones de control exactamente iguales para ambas Cámaras. Técnicamente
 era posible que una Cámara interpele a un ministro mientras la otra ya está votando
su censura y obligándole a renunciar.

11. CONSTITUCIÓN DE 1979

El Bicameralismo Imperfecto. Ante los problemas de aplicación de la Constitución
de 1933 se implementó un sistema Bicameral Imperfecto. En la que ambas
Cámaras mantenían en común las facultades legislativas. Pero en lo esencial
tenían facultades distintas. El Senado tenía facultades de naturaleza más
administrativa. Y la función de ratificar los nombramientos de ciertos funcionarios
públicos por parte del presidente de la república como. Embajadores, Vocales de la
Corte Suprema, Altos mandos de las Fuerzas Armadas, Designar a tres de los
miembros del directorio del BCR, al Contralor General de la República. Los
Diputados por su parte tenían la atribución exclusiva de interpelar censurar y negar
confianza, del mismo modo que se le otorgaba al presidente de la república la
facultad de disolver solo a la Cámara más política y de mayor control político como
era la de los diputados.
Durante su vigencia se evidenció la existencia de una Cámara baja, más joven y
con mayor poder político, los diputados. Y Una Cámara Alta con mayor edad
promedio, el Senado, que ya no era de carácter funcional y cuyos miembros debían
tener un temperamento supuestamente más tranquilo y deliberativo. Así la razón de
ser del bicameralismo imperfecto será la de diferentes funciones entre una y otra.
Se resalta que la forma de elección planteada fue como sigue: La Cámara de
Diputados, se elegía por circunscripciones del mismo número de votantes, es decir
por distrito electoral múltiple. Y el Senado debía ser elegido por las Regiones
(según el modelo de la Constitución francesa de 1958). Sin embargo las elecciones
se llevaron a cabo, para el Senado, mediante distrito electoral único.

12. CONSTITUCIÓN DE 1993

Unicameralismo imperfecto. De acuerdo al artículo 90º de la actual Constitución,
señala que el Congreso es Unicameral, distinguiendo sin embargo un
Bicameralismo imperfecto, ya que existe un órgano denominado Comisión
Permanente, cuyos antecedentes podremos encontrarlos en el Consejo de Estado
creado por la Constitución de 1828 que funcionaba en el receso del congreso. Se
menciona también en la Constitución de 1860 con ciertas atribuciones específicas.
Su uso duró hasta 1874. Las siguientes cartas Constitucionales prescindieron de su
uso. Hasta que la Constitución de 1979 la incluyó con facultades muy restringidas.
La Comisión permanente funciona como una Institución de acusación
Constitucional igual a lo que era la Cámara de Diputados. Y sus funciones son las
de ratificación de nombramiento de ciertos funcionarios públicos (prerrogativa
anterior del Senado: Contralor General de la República, Superintendencia de Banca
y Seguros, Presidente del BCR. Además ejerce facultades legislativas delegadas
con limitaciones derivadas de la naturaleza de las normas y al igual que el Senado,
de la anterior Constitución, no puede ser disuelta. Se encuentra muy fortalecida sus
atribuciones, la razón
 ANÁLISIS COMPARADO
A. INGLATERRA
Desde el parlament Act de 1911 reformado en 1949 se consagra la separación del
Parlamento en la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes nacida, esta
última, de “la voluntad popular”.
Se denota una tendencia marcada al debilitamiento de la Cámara de los Lores,
perdiendo considerables prerrogativas parlamentarias.

B. FRANCIA
En la constitución de 1958 en su artículo 24º señala la composición bicameral del
Parlamento. Asamblea Nacional conformada por diputados elegidos en forma
directa y Senadores elegidos en sufragio indirecto. Este sistema se ha consolidado
por temor a la dictadura de la Cámara única.

C. ESPAÑA
Prima el bicameralismo y así lo establece la constitución de 1978 en su artículo 66º
que establece las Cortes generales conformado por un Congreso de Diputados y el
senado. Recordemos que fue esta la que inspiró a la constitución de 1979 en
nuestro país en lo referente a la elección territorial de los representantes así como
en las funciones y atribuciones propias.

D. USA
Consagra la bicameralidad en su sección primera del artículo 1 que señala que el
Congreso se compone del Senado elegido por cada estado y una Cámara de
representantes elegido por los electores de todos los estados.
El sistema norteamericano consistente con su estructura de carácter federativo es,
quizá, el que mejor ha estructurado el modelo bicameral. Pues el presidencialismo
puro de su régimen político le otorga a cada Cámara prerrogativas y contrapesos
excepcionales.

E. AMÉRICA LATINA
Encontramos países que han optado por uno de los dos sistemas así tenemos que
son bicamerales: Bolivia (Cámara de Diputados y Cámara de Senadores); Colombia
(Senado y Cámara de Representantes); Argentina (Senado y Cámara de
diputados); Chile (Senado y Cámara de Diputados); Brasil (Senado Federal y
Cámara de Diputados); Paraguay (Cámara de senadores y Cámara de Diputados);
Uruguay (Cámara de senadores y Cámara de Representantes). Por otro lado son
unicamerales: Ecuador, Venezuela, Perú y la mayoría de países centroamericanos
esto debido fundamentalmente, a la extensión de su territorio y población pequeña.
 CONCLUSIONES

 La representación es un concepto dinámico que alude a una relación

intersubjetiva, ancla en una «sensación representativa» que se puede traducir
en la creencia y el convencimiento de que A esta representado por B. El
representante es aquel que cumple la función de evocar aquello que está
ausente y que realiza la doble condición de representatividad y legitimidad,
manifestada desde la mera evocación misma hasta la actuación en
determinado sentido.
 Se puede definir a la participación ciudadana como el conjunto de actos y de
actitudes dirigidos a influir de manera más o menos directa y más o menos
legal sobre las decisiones de los detentadores del poder en el sistema político
o en cada una de las organizaciones políticas, así como en su misma
selección, con vistas a conservar o modificar la estructura (y por tanto los
valores) del sistema de interés dominante. Pueden manifestarse de diversas
formas y variedades y su naturaleza dependerá de la cultura política en la que
se desarrolla.
 La participación de los representados en el Congreso constituye el insumo que
le otorga sentido y contenido a la representación y posibilita la conexión real
entre la sociedad y el Estado, fortaleciendo la relación entre representados y
representantes sin buscar anularlos o remplazarlos.
 BIBLIOGRAFICAS

 Diana Patricia Vanegas Lopez. (2018). Guía Básica de la Estructura y

Funciones del Congreso de la República de Colombia y el Proceso Legislativo.
Enero, de Unidad Coordinadora de Asistencia Técnica Legislativa.
 HAURIOU, Maurice, Derecho público y constitucional, Madrid, Ed. Reus, pág.
226. 13.
 BISCARETTI DI RUFFIA, Paolo, Derecho constitucional, Madrid, Ed. Tecnos,
1973, pág. 299. 14.
 SARTORI, Giovanni, Teoría de la democracia, T. I, Cap. V, Madrid, Alianza
Editorial, 1995.
 BERLIN VALENZUELA, F. (1994). Derecho Parlamentario. Mexico: Fondo de
Cultura Económico.
 PANIAGUA SOTO, J. L. (1986). El Sistema de Comisiones en el Parlamento
Español - Estudios de Derecho Parlamentario. Madrid: Revista de la Facultad
de Derecho de la Universidad Complutense.
 PLANAS SILVA, P. (1997). Derecho Parlamentario. Períú: Ediciones Forences.

LINKOGRAFIA

 http://www.camara.gov.co/sites/default/files/2018-
02/Guia%20ba%CC%81sica%20Estructura%20y%20Funciones%20del%20Co
ngreso.pdf
 http://bibliotecadigital.uca.edu.ar/repositorio/revistas/representacion-politica-
orlando-gallo.pdf
 http://constitucionalrobles.blogspot.pe/2008/08/la-representacion-politica-y-
la.html
 http://www.congreso.gob.pe/Docs/DGP/CCEP/files/13-
art%C3%ADculo_representacion_parlamentaria.pdf
 https://www.youtube.com/watch?v=zwQlSZMMIy8
 https://www.google.com.pe/search?q=definicion+de+representacion+politica+d
emocratica&oq=DEFINICION+DE+REPRESENTACION+POLITICA&aqs=chro
me.1.69i57j0l3.26295j1j8&sourceid=chrome&ie=UTF-8