Plan SP 2011 Lineamientos

Ministerio de la Protección Social
República de Colombia
Lineamientos técnicos y
metodológicos para el proceso
territorial de generación de
insumos concertados del Plan
Decenal de Salud Pública 2012-
2021
OCTUBRE DE 2011
LINEAMIENTOS TÉCNICOS Y METODOLÓGICOS PARA EL PROCESO

TERRITORIAL DE GENERACIÓN DE INSUMOS CONCERTADOS DEL PLAN
DECENAL DE SALUD PÚBLICA 2012-2021
CONTENIDO Página
Introducción 3
1. Antecedentes 5
1.1. Justificación Normativa y Técnica 4
1.2. Aspectos principales de planes anteriores 6
2. Condiciones de elaboración del Plan Decenal de Salud Pública
9
2012 – 2021
2.1. En relación con los enfoques 9
2.1.1 Enfoque de derechos 9
2.1.2. Enfoque diferencial 12
2.1.2.1. Enfoque de ciclo de vida 14
2.1.2.2. Enfoque de género 16
2.1.2.3. Enfoque étnico 18
2.1.2.4. Otros enfoques en lo diferencial 19
2.1.3. Enfoque de determinantes sociales de la salud 20
2.1.4. Enfoque poblacional 22
2.2. En relación con las orientaciones estratégicas en salud pública 23
2.2.1. Atención Primaria en Salud 24
2.2.2. Participación social 25
2.2.3. Consulta previa a grupos étnicos 26
2.2.4. Redes intersectoriales a favor de la salud pública 28
2.2.5. Gestión social del riesgo
2.3. Unidad metodológica y flexibilidad para la diferencia 29
3. Elementos centrales de desarrollo en el Plan Decenal de Salud
31
Pública 2012 -2021
3.1. Análisis de situación en salud y organizacional para la salud
32
pública
3.1.1. Análisis de situación en salud con perspectiva de determinantes
33
sociales
3.1.2. Análisis organizacional de la salud pública 34
3.2.3. Análisis de actores 35
3.2. Direccionamiento estratégico del Plan Decenal de Salud Pública
36
2012 – 2021
3.2.1. Desafíos para la salud pública en los próximos diez años 37
3.2.2. Visión del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 38
3.2.3. Principios del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 40
3.2.4. Fines, resultados de impacto y objetivos estratégicos 40
3.3. Acciones estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública 2012 –
41
2021
1

3.4. Seguimiento y evaluación del PDSP 2012 - 2021 42

4. Marco metodológico para gestores externos 43
4.1. Fases de la formulación 43
4.1.1. Fase 1: Identificación, convocatoria y movilización 46
4.1.2. Fase 2: Concertación y formulación 49
4.1.3. Fase 3: Consolidación nacional y preparación del Encuentro
Nacional de presentación del Plan Decenal de Salud Pública 52
2012-2021
4.2. Productos y acciones principales 54
4.3. Detalle metodológico 55
5. Anexos
Número
de
páginas
5.1. Hallazgos más relevantes de evaluaciones anuales realizadas al
29
Plan Nacional de Salud Pública 2007 – 2010 (Anexo 11 del pliego)
5.2 Marco de obligaciones del derecho a la salud (Anexo 12 del
4
pliego)
5.3. Propuesta metodológica para el desarrollo del proceso de consulta
40
previa del PDSP 2012 – 2021 (Anexo 13 del pliego)
5.4. Aplicación de los enfoques y orientaciones estratégicas en el
4
PDSP 2012 – 2021 (Anexo 14 del pliego)
5.5. Lineamientos técnicos y metodológicos para el análisis de salud
145
con perspectiva de determinantes sociales (Anexo 15 del pliego)
5.6. Lineamientos técnicos para el abordaje del análisis organizacional
7
de la salud pública en el PDSP 2012 – 2021 (Anexo 16 del pliego)
5.7. Lineamientos técnicos para elaborar el análisis de actores soporte
11
del PDSP 2012 – 2021 (Anexo 17 del pliego)
5.8. Desafíos y retos para la salud pública en los próximos diez años
13
(Anexo 18 del pliego)
5.9. Resultados en salud pública (Anexo 19 del pliego) 6
5.10. Lineamientos metodológicos para la priorización en salud pública
14
(Anexo 20 del pliego)
5.11. Instrumentos metodológicos para la ejecución de los términos de
referencia de gestores externos de insumos para la formulación 32
del PDSP 2012 - 2021 (Anexo 21 del pliego)
5.12. Instrumentos de gestión y de registro del proceso (Anexo 22 del
9
pliego)
2

Introducción
El Ministerio de la Protección Social es la institución responsable de adelantar el
proceso de formulación del Plan Decenal de Salud Pública, de acuerdo con el
mandato definido por las leyes 152 de 1994 y la ley 1438 de 2011, para esto ha
estructurado las actividades necesarias para obtener el documento técnico que
orientará la actuación en salud pública y la reglamentación normativa para su
ejecución, seguimiento, evaluación y permanente retroalimentación y ajuste según los
logros obtenidos.
Partiendo de las exigencias de ley en los campos de planificación, participación

social, protección social y salud pública, el Plan Decenal de Salud Pública (PDSP)
2012 – 2021, tendrá cinco instancias centrales en su formulación: el ámbito nacional
sectorial, el ámbito nacional intersectorial, el ámbito territorial (institucional y
comunitario), las consultas previas con grupos étnicos y la ciudadanía en general.
Todas ellas deben confluir simultánea y sinérgicamente en la generación de insumos
para el Plan y en su construcción definitiva.
Para esto se ha previsto la utilización de distintas herramientas y procesos que

permitan y garanticen una amplia participación social, un sólido desarrollo técnico, un
reconocimiento e incorporación a los diferenciales de sujetos, colectivos y territorios, y
una dinámica que no solo produzca el Plan Decenal sino que también sea un
momento de consolidación y posicionamiento de la salud pública como un asunto de
todos.
Así, durante el tiempo de construcción social participativa del Plan se contará con un
espacio virtual en el Ministerio de la Protección Social (MPS) a través del cual, toda la
ciudadanía podrá expresar sus inquietudes, preguntar sobre el proceso y aportar a su
construcción siguiendo una estructura guía que es compatible con los demás aportes.
Adicionalmente el MPS desde la promulgación de la ley ha trabajado en un proceso
interno que se orienta a generar sinergias técnicas internas, dar lineamientos al país
para la formulación del Plan, organizar la movilización social e intersectorial y producir
todos los soportes técnicos metodológicos que sustentan la construcción externa del
PDSP.
3

Dada la exigencia de una construcción participativa, se ha definido un trabajo

territorial de amplio alcance, a través de una organización regional que permita contar
con insumos locales que fortalezcan la visión y las líneas de actuación del Plan
Decenal sustentadas en las profundas diferencias y brechas existentes en el país.
Para esto se concibe un proceso de gestión externa de la formulación del Plan

Decenal a cargo de personas jurídicas de reconocida trayectoria, quienes serán
seleccionados de acuerdo con los parámetros exigidos en estos lineamientos que
acompañan los estudios previos y son parte integral del mismo.
El trabajo adelantado por los gestores externos en cada región, la consulta previa con
los grupos étnicos, la producción interna del MPS, el proceso intersectorial, las
consultas con expertos, la participación ciudadana confluirán en un solo documento
que será el Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021.
Este documento será presentado al país en un Encuentro Nacional y a la Comisión

Intersectorial de Salud Pública, una vez concluida su formulación.
Este documento presenta los lineamientos técnicos y metodológicos que el Ministerio

de la Protección Social ha definido para el proceso territorial de generación de
insumos concertados del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021. Su estructura se
da en lo siguiente:
 Antecedentes del PDSP 2012 – 2021

 Condiciones de elaboración del PDSP
 Elementos centrales en el desarrollo del plan
 Marco metodológico para los gestores externos.
4

1. Antecedentes del PDSP 2012 - 2021

El Ministerio de la Protección Social, es la entidad rectora del sistema de salud en
Colombia, y como tal está obligado a formular las políticas públicas orientadas a la
garantía y protección de los derechos de los individuos y colectivos.
En este contexto, el Plan Nacional de Salud Pública está bajo la responsabilidad

directa del Ministerio de la Protección Social en su formulación y gestión integral.
Persisten aún grandes desafíos para garantizar el goce efectivo de los derechos en
un país de profundas desigualdades sociales, donde los logros ganados en el control
de las enfermedades infecciosas, las enfermedades inmunoprevenibles, se pierden
por causas como los accidentes del hogar, los accidentes de tránsito, los homicidios,
las enfermedades re-emergentes y las crónicas no trasmisibles.
Esta situación actual, unida a dinámicas nacionales e internacionales de permanentes

transformaciones, impone grandes retos1 a un Plan con perspectiva de diez años. A
continuación se presentan algunos aspectos que contextualizan la formulación de
este Plan.
1.1. Justificación normativa y técnica
Los procesos de globalización a nivel mundial, las comunicaciones, el desarrollo

tecnológico, entre otros, generan situaciones permanentes y crecientes de amenazas
y potencialidades para la salud pública de cualquier país del planeta. Esta situación
de transformaciones mundiales, le implica al país establecer políticas públicas que
generen condiciones de seguridad sanitaria nacional y aportes a mejoras en salud
para el mundo.
Según el Informe Mundial de la Salud, la seguridad mundial en materia de salud

pública, se define “como el conjunto de actividades proactivas y reactivas necesarias
para reducir todo lo posible la vulnerabilidad a incidentes agudos de salud pública
capaces de poner en peligro la salud colectiva de poblaciones que se extienden por
diversas regiones geográficas y a través de las fronteras internacionales”2.
1 Una planificación a mediano plazo de la salud, una amplia participación social, un momento de reforma central del sistema de
salud y una oportunidad de fortalecer la Autoridad Sanitaria Nacional.
2 OMS. Informe sobre la salud en el Mundo 2007 Un porvenir más seguro. Protección de la salud Mundial en el Siglo XXI. Pág.
10 Disponible en http://www.who.int/whr/2007/07_report_es.pdf
5

Como ejemplo de ello, el mundo actual caracterizado por la versatilidad en las

comunicaciones, y las posibilidades de interconexión, hace que exista un camino más
tranquilo y fácil de transitar, que favorece la diseminación de enfermedades y la
generación de epidemias a nivel mundial en tiempos especialmente cortos. Se han
identificado en este siglo unas amenazas para la salud pública a nivel internacional
que requieren una respuesta articulada para su intervención, estas amenazas según
la Organización Mundial de la Salud son: enfermedades con potencial epidémico (el
cólera, la fiebre amarilla y la meningococo, el SARS); las enfermedades transmitidas
por alimentos, los brotes accidentales o intencionados (accidentes por sustancias
químicas tóxicas, accidentes por sustancias radio nucleares, desastres ambientales).
(OMS 2007)
Por otra parte, los compromisos adquiridos con el cumplimiento de los objetivos y
metas del Milenio, la revisión reciente de los avances y logros en el país, generan
retos importantes para que en el tiempo que falta (2015) para evaluar los indicadores
pertinentes, se avance en el logro de las metas a nivel territorial, superando las
diferencias marcadas existentes en el país.
La formulación del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021, se enmarca en los

mandatos definidos por la Ley 1438 de 2011, la Ley 1122 de 2006, la Ley 715 de
2001, la Ley 152 de 1994, la Ley 1450 por medio de la cual se expide el Plan
Nacional de Desarrollo 2010-2014.
De conformidad con lo establecido en el artículo 42.1 de la Ley 715 de 2.001 le

corresponde a la Nación “Formular las políticas, planes, programas y proyectos de
interés nacional para el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud
y coordinar su ejecución, seguimiento y evaluación”.
La Ley 1122 de 2007 en su artículo 32, define “La salud pública está constituida por
el conjunto de políticas que buscan garantizar de una manera integrada, la salud de
la población por medio de acciones de salubridad dirigidas tanto de manera individual
como colectiva, ya que sus resultados se constituyen en indicadores de las
condiciones de vida, bienestar y desarrollo del país. Dichas acciones se realizarán
bajo la rectoría del Estado y deberán promover la participación responsable de todos
los sectores de la comunidad”
En su artículo 2º, establece la evaluación por resultados, definiendo la obligatoriedad

al Ministerio de la Protección Social como órgano rector del Sistema para definir
indicadores de gestión y resultados en salud y bienestar de todos los actores que
operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.
6

El Artículo 6 de la Ley 1438 define que, “el Ministerio de la Protección Social

elaborará un Plan Decenal de Salud Pública a través de un proceso amplio de
participación social y en el marco de la estrategia de atención primaria en salud, en el
cual deben confluir las políticas sectoriales para mejorar el estado de salud de la
población, incluyendo la salud mental, garantizando que el proceso de participación
social sea eficaz, mediante la promoción de la capacitación de la ciudadanía y de las
organizaciones sociales. El Plan definirá los objetivos, las metas, las acciones, los
recursos, los responsables sectoriales, los indicadores de seguimiento, y los
mecanismos de evaluación del Plan. El Ministerio de la Protección Social podrá hacer
modificaciones al Plan Decenal de acuerdo con las prioridades en salud según
análisis de los eventos de interés en salud pública que se presenten”.
El Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014, “Prosperidad para todos”, ratifica la

decisión del país de una apuesta nacional por la plena garantía y protección de los
derechos humanos, por una disminución de las brechas de desigualdad regional, por
la sostenibilidad ambiental.
Estos mandatos normativos se constituyen en un gran compromiso para el Ministerio

de la Protección Social en la formulación concertada del PDSP 2012-2021
enmarcado en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y de Protección
Social. Es un plan a mediano plazo que compromete más de un período de gobierno
y permite que en el país se puedan realizar propuestas estratégicas de mayor
alcance.
Si bien el Ministerio de la Protección Social tiene la responsabilidad de coordinar y

orientar la formulación del Plan Decenal, es responsabilidad de todos los sectores
que están involucrados directamente con la determinación social de la salud, por lo
que se ha previsto una activa y efectiva participación de todos ellos en la formulación
y ejecución del mismo.
1.2. Aspectos principales de planes anteriores
Desde la promulgación de la ley 100 las actuaciones en salud pública se han

soportado especialmente en el Plan de Atención Básica en complementación con los
demás planes de beneficios.
En el 2001, el Congreso de la República expidió La Ley 715, por la cual se creó el

Sistema General de Participaciones, definió la distribución de competencias y
recursos para las entidades territoriales y dictó disposiciones para organizar los
servicios de educación y salud, entre otras; estableció la obligatoriedad de definir las
prioridades de la Nación y de las entidades territoriales en materia de salud pública y
7

las acciones de obligatorio cumplimiento del Plan de Atención Básica. (Art. 42.12).
Desde el 2001 hasta el 2007 el país ejecutó las acciones de salud pública a través de
este plan, de acuerdo con el contexto especifico de operación dictado por esta ley.
A partir de la ley 1122 de 2007, se realizan ajustes al Sistema General de Seguridad

Social en Salud, teniendo como prioridad el mejoramiento en la prestación de los
servicios a los usuarios. Con este fin se hacen reformas en los aspectos de dirección,
universalización, financiación, equilibrio entre los actores del sistema, racionalización,
y mejoramiento en la prestación de servicios de salud, fortalecimiento en los
programas de salud pública, de las funciones de inspección, vigilancia y control y la
organización y funcionamiento de redes para la prestación de servicios de salud.
Adicionalmente, el artículo 33, estableció que el Gobierno Nacional, definiría el Plan

Nacional de Salud Pública cada cuatrienio el cual debería quedar expresado en el
Plan de Desarrollo. Siendo su objetivo la atención y prevención de los principales
factores de riesgo para la salud y la promoción de condiciones de estilos de vida
saludables, fortaleciendo la capacidad de la comunidad y la de los diferentes niveles
territoriales para actuar. El mismo artículo estableció los componentes mínimos a
tener en cuenta en la formulación del plan.
En cumplimiento de este mandato, a través del Decreto 3039 de 2007se expidió el

Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010, el cual incluyó: las prioridades, objetivos,
metas y estrategias en salud, en coherencia con los indicadores de situación de
salud, las políticas de salud nacionales, los tratados y convenios internacionales
suscritos por el país y las políticas sociales transversales de otros sectores; definió
además, las responsabilidades en salud pública a cargo de la Nación, de las
entidades territoriales, y de todos los actores del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, que se complementarían con las acciones de otros sectores
definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los planes de desarrollo territorial.
Para la formulación del Plan Nacional de Salud Pública 2007-2010 el Ministerio de la

Protección generó una estrategia de participación y concertación sectorial e
intersectorial, a través de mesas de trabajo en las que se analizaron temas de
especial interés para la salud pública en Colombia. Este plan se ha considerado un
hito en la planificación de la salud pública en el país, por su amplia concertación, por
haber involucrado a los actores del Sistema General de Seguridad Social en Salud y
por haber tenido un alcance municipal.
Dado que el Plan Nacional 2007 – 2010 aún se encuentra en ejecución no se cuenta
con una evaluación integral, definitiva y cuatrienal del mismo, sin embargo, al
8

desarrollo y ejecución de este plan se le han realizado varias evaluaciones3 en las

que han participado diferentes actores involucrados directamente en su ejecución.
Las principales falencias que se han identificado son:
 Débil rectoría
 Limitada vigilancia y control de parte del Ministerio de Protección Social, la
Superintendencia Nacional de Salud y las entidades territoriales
departamentales y municipales para garantizar la ejecución de plan a nivel
nacional y territorial.
 Capacidades deficientes de entidades territoriales municipales y EPS para
garantizar el cumplimiento de las competencias normativas para la
formulación y gestión de los planes de salud pública.
 En relación con los planes de las EPS, estos se ejecutaron con enfoque
nacional en su mayoría, sin una comprensión de la situación municipal de sus
áreas de cobertura.
 La mayoría de los municipios categoría 4,5 y 6 no formularon los planes de
intervenciones colectivas.
 Un elemento crítico en la evaluación del plan lo constituye el acceso y la
continuidad de la prestación de servicios en zonas dispersas.
 Débil participación social en salud y limitada coordinación intersectorial y
sectorial, para el logro de las metas en salud pública.
Con el fin de generar insumos de evaluación como línea de base que especifique las
necesidades de continuidad, fortalecimiento, innovación e inclusión de acciones en el
nuevo Plan, el MPS mediante Convenio con la OPS viene adelantando este proceso.
En el anexo 11 se presentan los hallazgos más relevantes de evaluaciones anuales

realizadas al Plan Nacional de Salud Pública 2007 – 2010.
Es importante para el proceso de planificación que se inicia contar de igual manera

con todos los insumos documentales que estén disponibles tanto a nivel institucional,
territorial como comunitario.
2. Condiciones de elaboración del Plan Decenal de

Salud Pública 2012 - 2021
3 MPS. Sistema de Asistencia Técnica y evaluación regional del Plan Nacional de Salud Pública 2007 – 2010.
9

Las exigencias normativas dadas por la las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011 en
relación con los Planes Nacionales de Salud Pública, imponen condiciones que
deben ser reconocidas y direccionadas para lograr que la Salud Pública sea un
compromiso de todas las instancias del país y se entienda como uno de los
principales instrumentos de política pública en salud. El que su marco de tiempo sea
de 10 años, impone condiciones técnicas de prospectiva que superan los alcances de
ejercicios anteriores, a los cuales debe dar continuidad pero superar en sus
exigencias.
De acuerdo con lo anterior, se definen condiciones para el proceso de formulación y

elaboración del documento de PDSP 2012-2021, que se describen a continuación. Se
han organizado en dos grandes apartes que confluyen en exigencias específicas para
que tanto el abordaje analítico del Plan como su desarrollo estratégico y operativo
incorporen estas dimensiones.
Adicionalmente en un plano metodológico del Plan se asume como condición, la

unidad metodológica. Por lo tanto, todo el trabajo desarrollado al interior del MPS y
por los gestores externos debe regirse por estos parámetros.
2.1. En relación con los enfoques
En el proceso de operativización del Plan decenal de Salud Pública y con el fin de

alcanzar los propósitos se considerarán los siguientes enfoques:
2.1.1. Enfoque de derechos
Los derechos, particularmente los derechos humanos, corresponden a las libertades,

facultades o reivindicaciones relativas a los bienes primarios o básicos que incluyen a
toda persona, simplemente por su condición humana, para la garantía de una vida
digna, independientemente de las condiciones específicas de etnia, color, religión,
idioma, opiniones políticas o de cualquier índole, origen nacional o social, posición
económica, sexo, orientación sexual o identidad de género, estado de salud, edad,
entre otros.
Los derechos se determinan por las condiciones que permiten establecer una relación
entre la persona y la sociedad y no dependen del ordenamiento jurídico vigente, sino
que son inherentes a la persona, con carácter irrevocable, inalienable e irrenunciable,
10

determinados por su carácter igualitario y universal (para todos los seres humanos),
obedeciendo también a su carácter de atemporalidad e independencia de contextos
sociales e históricos.
Es evidente que tanto la declaración universal de derechos humanos, como los

tratados internacionales que fundamentan la esfera del derecho humanitario, han
debido su éxito a la imposición parte de la obligación jurídica de aplicar estos
derechos de parte de los estados, siendo su promoción y protección una
responsabilidad primordial de los gobiernos. En este sentido, ha sido clara la relación
positiva establecida entre el desarrollo sostenible y la promoción y protección de los
derechos humanos, a través de la aplicación de un enfoque basado en derechos
humanos, tanto en la elaboración de políticas, monitoreo y evaluación, así como la
implementación al interior de los estados, en sus áreas principales de programación
relacionadas con población y desarrollo, salud, salud sexual y reproductiva y género,
a fin de establecer una visión y estrategia coherentes con miras a la programación y
establecimiento de metas de desarrollo, basados en los principios y estándares de
derechos humanos, con el objetivo último de apoyar la realización de los derechos
humanos en los estados.
Es importante el establecimiento del enfoque de derechos, como punto clave en la

consecución de los objetivos y acciones para la obtención del desarrollo, siendo el
respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, una de sus
premisas básicas para el desarrollo de las capacidades de los “detentores de
deberes” para cumplir con sus obligaciones y/o las capacidades de los “titulares de
derechos” para reclamar sus derechos.
El enfoque de derechos implica la necesidad de informar y promover un diálogo

público respetuoso, que incluya diferentes perspectivas jurídicas, ideológicas y éticas,
que permitan el reconocimiento de sí mismos y del otro como sujetos de derechos a
fin de promover y permitir el disfrute de una gama de facilidades, bienes, servicios y
condiciones necesarios para alcanzar el más alto nivel posible de salud, no sólo en
función de una atención de salud oportuna y apropiada sino también en el desarrollo
y promoción de los principales factores determinantes de la salud, teniendo en cuenta
tanto el punto de vista personal de cada ciudadano como sujeto capaz de decidir
autónomamente y de acuerdo con su conciencia. Desde el punto de vista
institucional, los formuladores de políticas públicas y programas deben fundar sus
decisiones basados en la ética de la función pública, y por último, desde el punto de
vista de las ciudadanías colectivas, esto es, desde los movimientos sociales fundados
en el ejercicio de derechos, que permiten el reconocimiento de la capacidad de los
individuos para tomar sus decisiones y para ejercer ciudadanía, como sujetos con
derecho a tener derechos.
11

Los derechos humanos, han podido fundamentarse también desde una ética del amor
propio o del cuidado de sí, en la que cobra importancia el sujeto como soberano de sí
y de sus asuntos, siendo el auto cuidado objeto de derechos y deberes, así, desde
esta y otras perspectivas se consideran también valores deseables el valor de la
libertad, entendida como independencia, autonomía y participación y el asumir las
responsabilidades que se derivan de la misma; el valor de la igualdad, entendida
como igualdad en dignidad, capacidades y derechos; el valor de la solidaridad con los
débiles y vulnerables y el valor del respeto y del diálogo.
En este sentido, teniendo en cuenta que los valores son cualidades de las acciones,
de las personas, de las cosas, que las hacen atractivas como valores positivos, entre
los derechos y principios que se deben propiciar vale mencionar la justicia, igualdad,
el principio de no discriminación y el derecho a la salud, las cuales además de formar
parte de la promulgación de normas nacionales, se deben favorecer en la aplicación
de las mismas y acogerlos de manera efectiva en los procesos operativos de su
ejecución.
Dicho lo anterior, es importante tener en cuenta que los derechos humanos

representan un marco axiológico que surge de la reflexión ética , la reciente aparición
de la Declaración Universal sobre Bioética y derechos humanos, expedida por la
UNESCO (2005)4 representa un instrumento clave para orientar la toma de
decisiones complejas en salud pública dado que los principios que se consagran en
ella se fundamentan en las normas que rigen el respeto a la dignidad humana, los
derechos humanos y las libertades individuales, a la vez que considera los derechos
de las generaciones futuras; el documento introduce una mirada no antropocentrista
al considerar a los seres humanos como parte integral de la biosfera; reconoce que la
salud no depende únicamente de los progresos de la investigación científica y
tecnológica sino de factores psicosociales y culturales; y hace un llamado a elaborar
nuevos enfoques de la responsabilidad social para garantizar que el progreso de la
ciencia y tecnología contribuya a la justicia y la equidad. (Palacio, 2008).
Dentro de los elementos claves de la declaración, para efectos de salud pública, cabe
señalar el artículo 11 que enfatiza la necesidad de evitar cualquier forma de estigma o
discriminación; el artículo 12 que resalta el respeto a la diversidad cultural y el
pluralismo; el artículo 14 que entre sus literales señala la importancia de la
promoción de la salud como un cometido de los gobiernos y pone de relieve la mejora
de las condiciones de vida y del medio ambiente; el artículo 17 que apunta a la
protección del medio ambiente, la bioesfera y la biodiversidad; y el artículo 20 que
4 Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y La Cultura. UNESCO. Declaración Universal sobre
Bioética y derechos humanos. 2005 en www.unesco.org/shs/ethics
12

señala obliga a promover la evaluación y la gestión apropiadas de los riesgos

relacionados con la medicina, las ciencias de la vida y las tecnologías conexas.
Se puede afirmar entonces que la salud pública requiere de un abordaje ético que
supere el enfoque tradicional donde el principio de autonomía y los derechos del
paciente se impusieron como elementos clave en la toma de decisiones diagnósticas
o terapéuticas que se realizan para la recuperación de la salud. Hoy se puede afirmar
que los cuatro principios clásicos de autonomía, beneficencia, justicia y no
maleficencia que han sido útiles para la solución de conflictos que se dan en la
práctica clínica, pueden resultar insuficientes para abordar temas de salud pública.
Durante el ejercicio clínico, prácticas como el consentimiento informado juegan un rol
fundamental en la medida en que corresponde, a cada quien, agenciarse su propio
proyecto de vida y tomar las decisiones que correspondan sobre su cuerpo y sobre su
salud, sin injerencias de ningún tipo, pero tratándose de la salud de los colectivos la
bioética tiene que entrar a valorar con juicio frecuentes contradicciones que se
presentan entre la autonomía individual y el interés colectivo.
La Constitución Política de 1991 consagra en su preámbulo el poder soberano es el

pueblo, la supremacía de la constitución y la primacía de los derechos humanos,
además establece que todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán
la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos,
libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza,
origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica y así mismo la
corte constitucional ha concluido que la dignidad es un principio constitucional, y un
elemento definitorio del estado social de derecho, al que como tal, le corresponde una
función integradora del ordenamiento jurídico y constituye un parámetro de
interpretación de los demás enunciados normativos del mismo y sobre todo es la
fuente última, o el principio de principios del cual derivan el fundamento de su
existencia y validez buena parte de los llamados derechos fundamentales.
Así, el Estado Social de Derecho reconoce que la sociedad no es un ente compuesto

por sujetos libres e iguales en abstracto, sino un conglomerado de personas y grupos
en condiciones de desigualdad real para lo cual debe crear los supuestos sociales de
la misma libertad para todos, esto es, de suprimir la desigualdad de cualquier tipo y
en primer plano la social, para la que la acción del estado debe dirigirse a
garantizarles a todos los asociados condiciones de vida dignas.
Es clara la necesidad de apropiar los valores relacionados con los derechos

fundamentales, uno de ellos es la equidad, entendida en su fundamento operativo,
como dar a cada quien lo que necesita, en una relación íntima con la justicia, cuyo fin
es el de reducir inequidades basadas en las diferencias.
13

En el escenario de los derechos humanos, el derecho a la salud, alude al “disfrute del

más alto nivel de bienestar físico, mental y social” e implica una interdependencia con
otros derechos5. En la estructuración de las obligaciones que lo materializan se
reconocen dimensiones de sujetos y grupos de especial protección6, que agregan a
los compromisos de orden general del derecho, particularidades de acciones
afirmativas para cada uno de ellos.
El Comité de derechos sociales, económicos y culturales desarrolla varios

componentes del derecho, entre ellos el contenido normativo y las obligaciones del
derecho a la salud, como algo más que el derecho a estar sano. En cuanto al
contenido normativo indica que es un derecho que “entraña libertades y derechos”.
Entre las libertades se resaltan, el control de la salud y el cuerpo, y la libertad sexual.
Entre los derechos, el de un sistema de protección que brinde iguales oportunidades
para disfrutar del más alto nivel posible de salud. Reitera, y amplía, el derecho a la
salud, como un derecho relacionado con las condiciones en las que las personas
viven por lo que abarca los principales determinantes de la salud.
La Observación 14, adicionalmente, incluye como elementos esenciales de este
derecho: la disponibilidad, la accesibilidad (no discriminación, accesibilidad física,
accesibilidad económica y el acceso a la información), la aceptabilidad y la calidad.
En el contexto del derecho a la salud, el Plan Decenal de Salud Pública es un

instrumento que debe dar cuenta de medidas explícitas que garanticen su goce
efectivo en campos de actuación propios de la salud pública y de interrelación desde
una perspectiva de determinantes. En el anexo 12 se incluye un marco de
obligaciones en el derecho a la salud, desarrollado por la Defensoría del Pueblo y
propuesto como un indicativo del núcleo esencial del derecho. En este sentido, la
Sentencia T 760 de 2008 ha definido aspectos centrales que deben incorporarse
como exigencias de la actuación en salud.
2.1.2. Enfoque diferencial
La fundamentación del enfoque diferencial supone el reconocimiento de la equidad e

inclusión de los ciudadanos excluidos y privados de los derechos y libertades. Es
decir, “el derecho a ejercer una ciudadanía desde la diferencia en escenarios de una
democracia participativa, de inclusión igualitaria de ciudadanos y ciudadanas en la
5Se resalta la relación con el derecho a la vida – entendido en sentido amplio, como un derecho a una vida digna: vivir bien, vivir
como se quiere y vivir sin humillaciones-; los derechos a la libertad, la autonomía, al libre desarrollo de la personalidad y la
información – el derecho a decidir sobre su propia salud, con base en información clara, completa, veraz y oportuna y libres de
coerciones, con base en su proyecto de vida–; la dignidad humana y la libertad de tratos crueles, inhumanos y degradantes.
6 Entre ellos se encuentran los niños y las niñas, las mujeres, las víctimas, las personas con discapacidad, las personas
mayores, las personas privadas de la libertad, la misión médica, entre otros.

14

escena política y en la toma de decisiones en la esfera íntima, privada y pública.

(Castells, 1997. Citado por Baquero, M.I. 2009)7
El enfoque diferencial tiene en cuenta las condiciones y posiciones de los/las distintos

actores sociales, reconocidos como “sujetos de derechos”, inmersos en dinámicas
culturales, económicas, políticas, de género, y etnia particulares. Así mismo se tienen
en cuenta los ciclos de vida de las personas y las vulnerabilidades que pueden
conducir a ambientes limitantes como es el caso de la discapacidad y situaciones
sociales como el desplazamiento.
Partiendo del reconocimiento de la diversidad por ciclo de vida, identidades de

género, pertenencia étnica, discapacidad y especiales situaciones de vulneración de
derechos (desplazamiento y víctimas del conflicto) y de vulnerabilidad (pobreza); el
enfoque diferencial supone una organización de las acciones y programas que den
cuenta de la garantía de la igualdad, la equidad y la no discriminación.
Por lo tanto, El Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 debe desde esta
perspectiva garantizar un conjunto de estrategias y acciones en salud incluyentes,
que acogen, reconocen, respetan y protegen la diversidad. Debe explicitar las
particularidades sociales, culturales, religiosas, etc. para dar respuesta a los derechos
fundamentales de la población, en el entendido, como ya se mencionó de la salud
como derecho fundamental en permanente interdependencia con los demás.
Asumir el enfoque diferencial también implica distinguir entre las diversidades propias
de sujetos y colectivos titulares de derecho y en ese mismo contexto, de especial
protección, de las desigualdades injustas y evitables que generan inequidades que
deben ser corregidas por las acciones del Estado y la sociedad en su conjunto. Así
las diversidades se reconocen y se incorporan a la acción, las inequidades se
corrigen.
La igualdad, la equidad y la no discriminación son asuntos recurrentes cuando se

aborda el derecho a la salud porque la diferenciación del derecho a la salud para los
diversos grupos poblacionales, y la especificidad de sus necesidades, responde a
desventajas y necesidades no satisfechas que suceden en la práctica8.También
porque la protección de algunas necesidades específicas de cada uno de los grupos
7Baquero M, I. El enfoque diferencial en discapacidad: un imperativo ético…. En: Corporación Viva la Ciudadanía. Bogotá.
2009.
8 Estas ideas han sido adaptadas de la “Guía para el análisis y el monitoreo de la equidad de género en las políticas de salud”
elaborada por la Organización Panamericana de la Salud (OPS, 2008)
15

es un camino para cerrar la brecha abierta por desigualdades históricas (OMS y

Comisión de los Determinantes Sociales, 2008)
La igualdad enfatiza las desigualdades entre hombres y mujeres, y entre diferentes

grupos, para exigir que sean tenidos en cuenta al diseñar políticas o proveer servicios
sensibles a esas diferencias. La inequidad pone el acento en las desigualdades que
son evitables e injustas. La no discriminación también enfatiza las desigualdades pero
con la finalidad de evitar que sean la razón en la que se funden tratos desventajosos
y vulneraciones sistemáticas de sus derechos.
El enfoque diferencial es por lo tanto un sine qua non de un enfoque de derechos en

la actuación del Estado. El reconocimiento de la diversidad y de un análisis de
necesidades diferenciales de los sujetos y colectivos, supone entonces al definir la
actuación institucional y social, la materialización de intervenciones que den cuenta
de las mismas e incluso señalen explícitamente acciones afirmativas que generen
condiciones de equidad y de efectiva superación de vulneraciones.
El enfoque diferencial para fines de comprensión de la diversidad comprende los sub

diferenciales de ciclo de vida, orientación sexual o identidad de género, pertenencia
étnica, discapacidad y particulares situaciones generadoras de inequidades sociales
(desplazamiento forzado, trabajo sexual región a la que se pertenece o donde se
habita).
2.1.2.1. Enfoque de Ciclo de vida
El ciclo de vida es un abordaje que permite entender las vulnerabilidades y

oportunidades de invertir durante etapas tempranas del desarrollo humano; reconoce
que las experiencias se acumulan a lo largo de la vida, que las intervenciones en una
generación repercutirán en las siguientes, y que el mayor beneficio de un momento
vital puede derivarse de intervenciones previas en períodos vitales anteriores.
Al ser un continuo vital, no equivale a grupos etarios, los cuales son usados de forma
arbitraria y según contextos particulares de desarrollo9, para señalar líneas de corte
que ayudan a la organización de políticas públicas y las acciones que de ellas se
derivan. El ciclo vital por lo tanto, puede dividirse en diferentes etapas del desarrollo,
aunque no deben tomarse en forma absoluta y recordar que existe diversidad
9
El establecer una edad cronológica como punto de partida para analizar o implementar políticas públicas se sustenta en las
determinaciones de organismos internacionales pero no debe apartarnos de su esencia como construcción social
16

individual y cultural. Por ejemplo ¿cuál es la dimensión de ciclo vital de un hombre de

40 años (edad cronológica) con discapacidad cognitiva?
Desde la perspectiva del enfoque diferencial, el ciclo de vida atraviesa todos los
demás sub diferenciales, para cada momento vital es de especial relevancia
reconocer los roles y relaciones de poder derivadas del género, la pertenencia étnica,
la existencia de discapacidad o no, generando un conjunto de características que
exigen un reconocimiento real de sujetos y sus necesidades y no solo una división de
grupos etarios homogéneos.
El ciclo de vida aborda el continuo vital y sus momentos en términos de

potencialidades y capacidades permanentes y adecuadas a las exigencias de cada
uno de ellos y al logro de acumulados que le permitan a cada individuo y a los
colectivos, tener una vida plena y dentro de ella las mejores condiciones de salud
posibles.
De igual manera, trabajar desde la perspectiva del ciclo de vida pone de relieve
interacciones propias que cada momento vital implica para los individuos y grupos
sociales, en relación con una determinación social de la salud.
El Plan Decenal de Salud Pública, desde esta perspectiva debe dialogar con las
políticas públicas vigentes sustentadas en ciclo de vida 10 y aportar significativamente
a sus desarrollos. De igual manera, incorpora en su prospectiva la visión de las
trasformaciones a corto, mediano y largo plazo derivadas de los cambios
poblacionales11, de la estructura familiar, entre otros; que afectan significativamente
los roles y dimensiones vitales12 que resignifican de forma permanente la vida de las
personas y exigen a su vez una organización de acciones que impliquen verdaderas y
pertinentes oportunidades de desarrollo humano.
En armonía con las políticas actuales y con el Plan Nacional de Desarrollo es de

especial trascendencia en ciclo de vida todo lo relacionado con primera infancia. Esta
se constituye como momento vital más importante por sus efectos a lo largo de la vida
de las personas. Está constituido por los niños y niñas desde su gestación hasta los 5
años, 11 meses y 29 días.
10 Política de primera infancia, política de juventud, política de envejecimiento y vejez, entre otras.
11 Envejecimiento poblacional por ejemplo
12 El ciclo de vida incorpora procesos progresivos, naturales de transformación en los que participan factores biológicos,
psicológicos y sociales, que afecta a los seres humanos desde su nacimiento hasta su muerte, e incluso para algunas culturas
más allá de ella.
17

En estos primeros años, se dan los desarrollos físicos, cognitivos y socioemocionales

fundamentales para el adecuado crecimiento y estado de salud de los niños y las
niñas. Las intervenciones tempranas en la primera infancia son el mejor instrumento
de política para garantizar buenas condiciones de salud a lo largo del ciclo vital y
adicionalmente, disminuyen las brechas de desigualdad en momentos claves de la
existencia humana, previniendo o mitigando su ensanchamiento posterior.
Asimismo, está demostrado que las inversiones que se hagan en estos años
(particularmente en el periodo de los 0 a los 2 años) tienen unos altos retornos
económicos que impactan directamente en el desarrollo de un país, así como en las
condiciones de vida de la población en general.13.
Atendiendo a esta realidad, el Gobierno Nacional, ha puesto en marcha la Estrategia

de Atención Integral a la Primera Infancia "De Cero a Siempre" que pretende atender
de manera integral, intersectorial y coordinadamente a los niños y a las niñas de
primera infancia en el país, garantizándoles el ejercicio efectivo de sus derechos.
Así como el Plan cumpliendo estos mandatos y los establecidos de manera

preferencial en la ley 1438 de 2001 se enfocará desde la perspectiva de ciclo de vida
en niños y niñas, también revisará a profundidad las políticas públicas vigentes en
relación con juventud, personas mayores, etc.
2.1.2.2. Enfoque de Género
Se entiende por género el conjunto de características sociales, culturales, políticas,

jurídicas y económicas asignadas socialmente en función del sexo de nacimiento
(PNUD, 2008). El enfoque de género considera las diferentes oportunidades que
tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los
distintos papeles que socialmente se les asignan. El género se relaciona con todos
los aspectos de la vida económica y social, cotidiana y privada de los individuos y
determina características y funciones dependiendo del sexo o de la percepción que la
sociedad tiene de él.
El género ha sido una de las diferencias que ha generado tratos inequitativos de

manera histórica en nuestro entorno, entre hombres y mujeres, entre lo masculino y lo
femenino.
13Heckman, James -Investing in Disadvantaged Young Children is an Economically Efficient Policy 2006
18

En este sentido, las diferencias biológicas entre los sexos se constituyen en el primer
eslabón sobre el cual hombres y mujeres determinan características somáticas y
psicológicas específicas, las cuales desde el ámbito de la atención plantean
diferencias importantes en su abordaje y en los proceso de atención en salud.
Estas diferencias también afectan el sistema de relaciones de género que opera en

las diversas dimensiones de la vida social como un ordenador, distribuidor y
productor de valores, funciones, roles, espacios, tiempos, asignación de trabajos y
significaciones asociados al hecho de ser hombres y mujeres. El sistema de
relaciones de sexo/género también asigna y distribuye estatus, prestigio, posiciones y
consideraciones sociales y atraviesa la vida social (cuerpo, sexualidad, reproducción,
economía, política, atención en salud, justicia, ambiental) y se expresa como
relaciones de poder de diferente tipo.
Es importante por lo tanto reconocer al género como un factor social de peso en

comparación con la clase socioeconómica, por ejemplo, u otros factores, a fin de
romper con la falacia común de fusionar el género con la diferencia biológica, esta
distinción biológica entre el sexo (determinado biológicamente) y el género (como
construcción social) que permite distinguir además las bases sociales más profundas
de las diferencias entre hombres y mujeres, más allá de lo aparentemente obvio de la
diferencia biológica, a fin de influir los diversos determinantes que las generan en pos
del logro de la equidad.
De esta manera, históricamente a las mujeres y a lo femenino se les otorgó el

espacio de lo privado, caracterizado por funciones reproductivas en las que el rol
biológico y cultural de la maternidad era el eje fundamental de la vida, en el marco de
una sexualidad controlada por los hombres, y a los hombres el espacio de lo público,
con funciones productivas, en las que se planteaban elementos de control y poder
sobre las mujeres.
Estas diferencias persisten en la cultura pese a que en la vida real las mujeres han
traspasado muchas fronteras y roto muchos paradigmas y están cada vez más
articuladas a la producción económica, a la generación de ingresos y a procesos de
participación social y política. Persisten brechas de género que es necesario salvar
en especial las referidas a la ciudadanía plena de las mujeres y a la eliminación de
múltiples formas tanto de discriminación como de violencia, en especial las violencias
sexuales, que se ejercen en su contra por el solo hecho de ser mujeres o de
identificarse con el género femenino como en el caso de las mujeres transgénero
El movimiento internacional de las mujeres, los movimientos de defensa de los

derechos de la infancia, las organizaciones sociales, el sistema de naciones unidas y
19

los gobiernos han logrado desarrollos importantes que se expresan en la adopción de

un conjunto de instrumentos jurídicos internacionales, avances legislativos nacionales
para prevenir, sancionar y eliminar las distintas formas de discriminación y aún de
violencia contra las mujeres, la violencia doméstica, la violencia intrafamiliar y la
violencia sexual y otras condiciones de este tipo, que se posicionan como asuntos de
interés para la salud pública tanto por su magnitud como por su impacto en el
desarrollo, y que condicionan los componentes de la integridad de la atención en
salud de las personas desde la promoción, prevención, detección, atención,
reparación, recuperación y la convivencia social, en el marco de los derechos
humanos.
El compromiso del país con los Objetivos de Desarrollo del Milenio, establecidos en el
CONPES 91 de 2005 y actualizados a través del CONPES 140 de 2011, no
circunscribe su accionar en materia de política social. Una de las estrategias en este
campo comprende la definición de objetivos y metas fundamentales en programas
sociales de gran impacto. En lo relacionado con la equidad de género, el tercer
objetivo establece: Promover la Equidad de Género y la Autonomía de la Mujer, la
meta universal busca eliminar las desigualdades en educación primaria y secundaria,
entre los géneros, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles antes de
finalizar el año 2015. Dado que en Colombia no se presentan diferencias importantes
en asistencia escolar por género, se propone como meta mejorar la capacidad de
evaluación que permita orientar políticas y programas de manera acertada ya que los
instrumentos con que cuenta el país para monitorear y evaluar la situación de
equidad de género en diferentes ámbitos, son aún deficientes.
Para efectos del Plan Decenal de Salud Pública, incorporar el enfoque de género
significa visibilizar e intervenir las inequidades derivadas de las relaciones
establecidas entre hombres y mujeres, como sujetos en distintos momentos vitales,
con diversas cosmovisiones y orientaciones, y en diferentes condiciones sociales,
económicas.
2.1.2.3. Enfoque étnico
La etnicidad es una construcción de conciencia colectiva, relacionada con aspectos

físicos, culturales y sociales de grupos humanos que éstos identifican como propios y
que pautan relaciones intergrupales dentro de un orden social (Torres, 2001).
También, hace referencia a una serie de condiciones y características sociales,
culturales, económicas y hasta fenotípicas que permiten distinguir a algunos grupos
humanos de la colectividad nacional, los cuales están regidos total o parcialmente por
20

sus propias costumbres o tradiciones, organizaciones sociales y políticas y por una

legislación especial.14
Una etnia es un grupo humano diferenciado que habita en un espacio geográfico,

posee características culturales propias y una historia común. Es decir que cada etnia
está ligada a un territorio y a un origen ancestral en común, que les permite construir
una identidad colectiva y compartir una cosmovisión. Las etnias reconocidas en
Colombia son: Indígena, Afrocolombiana, Negra, Palenquera, Raizal y Rom o Gitana.
Este enfoque permite identificar grupos con identidades diferenciadas en torno a

elementos seleccionados o “marcas étnicas” que tienen un contenido simbólico, tales
como mitos, ancestros u orígenes comunes, religión, territorio, memorias de un
pasado colectivo, vestimenta, lenguaje, o inclusive, rasgos físicos como el color de la
piel, tipo de pelo o forma de los ojos. Estas características culturales y sociales
propias generan diferenciales en las condiciones de vida y el acceso a recursos de
atención, operando a través de conductas, creencias, estereotipos y prejuicios que
tienen de base la discriminación, el racismo, la segregación y el aislamiento de
grupos o minorías étnicas.
Un aspecto fundamental de la etnicidad es la “cosmovisión”, esto es el sistema de

creencias ancestrales y las religiones que explican la concepción del mundo y sus
planos o niveles, del ser humano, de la vida, de las enfermedades y de la muerte y de
cómo enfrentarse a ellas. Otro es, el derecho consuetudinario, definido como el
conjunto de creencias, normas, reglas y conductas que rigen la vida social de las
comunidades y las formas de relacionarse entre parientes consanguíneos y por
afinidad, entre los miembros de un mismo pueblo y entre éstos y el resto del país.
Constitucionalmente, Colombia se reconoce como un país pluriétnico y multicultural,

esto se acompaña de importantes desarrollos legislativos que exigen y obligan a toda
actuación del Estado en su conjunto, a incorporar el enfoque diferencial étnico
sustentado en el respeto, la protección y la promoción de su diversidad.
De acuerdo con el DANE, el censo del año 2005 mostró que el 13,7% de la población
colombiana, representada por 5.709.238 habitantes se auto reconoce como
perteneciente a alguno de los grupos étnicos del país; y 860.976 personas,
14“Los pueblos indígenas de Colombia en el umbral del nuevo milenio, Población, cultura y territorio: bases para el fortalecimiento social y económico de los pueblos indígenas” actualiza al año
2004.
21

equivalentes al 2,08%, del total nacional no informó acerca de su pertenencia étnica

en el censo.
A partir del reconocimiento de los grupos étnicos de Colombia que se hace con la
Constitución Política de 1991 y con el subsecuente marco jurídico que se desarrolla
en favor de los grupos étnicos, el país adquiere la obligación y el reto de articular y
operativizar los derechos individuales (entre ellos la salud) de la ciudadanía en
general, con los derechos especiales de los grupos étnicos.
El fomento de la participación de los grupos étnicos a través de mecanismos como la

consulta previa en las diferentes fases de los planes, programas y proyectos que los
afecten, la adecuación sociocultural y técnica de los servicios de salud conservando
el respeto por la cultura y tradiciones, el reconocimiento del sistema médico
tradicional, las instituciones propias, la vinculación de sus agentes a la medicina
alopática mediante el ejercicio de la interculturalidad, la entrega de servicios de salud
ajustada a las condiciones de accesibilidad y dispersión geográfica, sumado a la
visibilización estadística en los sistemas de información, entre otros materializan el
enfoque diferencial por etnia.
Las adecuaciones socioculturales y técnicas en la oferta institucional están

justificadas legal y socialmente por la existencia de brechas marcadas en el
desarrollo social entre estos grupos y la población general y por los bajos impactos en
salud evidenciados en pobres indicadores de morbilidad y mortalidad. Un enfoque
diferencial por etnia obliga a repensar las estrategias y actividades de salud,
trascendiendo del concepto intervencionista en salud al de atención intercultural;
también obliga a identificar y a entender las particularidades sociales, culturales,
religiosas, organizativas, las expectativas y necesidades de los grupos étnicos, y a
organizar la oferta institucional desde su perspectiva y cosmovisión.
Las dinámicas del control cultural inmerso en el etnodesarrollo exigen mantener un

balance entre el origen de los recursos y las decisiones (propias o ajenas), en
consecuencia propenden por reducir componentes enajenados o impuestos.15 Esta
afirmación en el contexto de la salud trae implícitos el reconocimiento de la medicina
propia, la participación comunitaria y la interculturalidad, la cual es llevada a su
máxima expresión y operatividad a través de modelos de atención de salud propios.
Desde esta perspectiva, todo lo que se establezca en el Plan Decenal debe dar
cuenta de relaciones interculturales explícitas en todos aquellos lugares del país
15Bonfil Batalla Guillermo. 1995. Etnodesarrollo: sus premisas jurídicas, políticas y de organización.
22

donde se encuentren los grupos étnicos y de acciones afirmativas que protejan sus
derechos colectivos, sus cosmovisiones y prácticas tradicionales en salud.
2.1.2.4. Otros enfoques en lo diferencial
En coherencia con otros desarrollos de atención de poblaciones de especial

protección y vulnerabilidad en Colombia, en este contexto de enfoque diferencial
también se deben tener en cuenta los abordajes de diversidad derivados de la
discapacidad, situaciones de desplazamiento, condición de víctimas, diversidad
sexual y otras reconocidas en instrumentos internacionales vinculantes para el país y
compromisos incluidos en el Plan de Desarrollo Nacional.
En este sentido, el Plan Decenal de Salud Pública reconoce la necesidad de ser

armónico con las políticas públicas de atención a la población desplazada, a las
personas con discapacidad16 y la agenda de actuación en salud derivada de las
nuevas legislaciones vigentes como por ejemplo la atención de víctimas.
Así mismo, situaciones como la pobreza, poblaciones institucionalizadas y

condiciones territoriales particulares agregan diferenciales que deben ser reconocidos
en el análisis de inequidad en salud y de vulnerabilidad social.
2.1.3. Enfoque de Determinantes Sociales de la Salud
Los determinantes de la salud son todos aquellos factores que ejercen influencia
sobre la salud de las personas y, actuando e interactuando en diferentes niveles de
organización, determinan las condiciones de vida y de salud de la población.
La relación entre los determinantes sociales y la salud es compleja e involucra a

muchos niveles de la sociedad que, abarcan desde el nivel microcelular hasta el
macro ambiental17
Los determinantes sociales de la salud son las circunstancias en que las personas
nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen, incluido el sistema de salud, de acuerdo
16En especial tomando en cuenta que Colombia aprobó la Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las personas
con Discapacidad mediante ley 1346 de julio de 2009, y la ratificó el 19 de mayo de 2011, entrando en vigor el 10 de junio de
este año, conforme a lo prescrito en el artículo 45.2 de la Convención.
17 Organización Panamericana de la Salud. Módulo de Principios de Epidemiología para el control de Enfermedades.
Presentación y marco conceptual Segunda Edición. Washington DC. 2002. Pág. 19 (Serie PALTEX para técnicos Medios y
Auxiliares No.. 24) ISBN 927532407 7
23

con Tarlov “las características sociales dentro de las cuales la vida tiene lugar”,
apuntan tanto a las características específicas del contexto social que influyen en la
salud, como a las vías por las cuales las condiciones sociales se traducen en efectos
sanitarios18. Esas circunstancias son el resultado de la distribución del dinero, el
poder y los recursos a nivel mundial, nacional y local, que depende a su vez de las
políticas adoptadas.
Se han elaborado varios modelos a fin de mostrar los mecanismos por medio de los
cuales los determinantes sociales de la salud influyen en los resultados sanitarios,
con el fin de hacer explícitos los nexos entre los distintos tipos de determinantes de la
salud y ubicar los puntos de acceso estratégicos para las medidas de política.
Algunos modelos influyentes son los propuestos por Laframboise- Lalonde (1974),
Dahlgren y Whitehead (1991), Diderichsen y Hallqvist (1998, posteriormente
adaptado en Diderichsen, Evans y Whitehead, 2001), Mackenbach (1994), y Marmot
y Wilkinson (1999). Estos modelos resultan especialmente importantes al hacer
visibles las maneras en que los determinantes sociales de la salud contribuyen a
generar las desigualdades de salud entre grupos en la sociedad.
La Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud de la Organización Mundial

de la Salud en su informe final (OMS y Comisión de los Determinantes Sociales,
2008) desarrolla un aspecto específico del concepto de salud y es que la salud se
encuentra estrechamente relacionada con las condiciones en las que la vida tiene
lugar. Para la Comisión, la trasformación de los resultados en salud de las personas
no depende sólo de la atención sanitaria sino de “las condiciones en que las personas
nacen, crecen, viven, trabajan y envejecen” que tiene que ver con el contexto social y
político de los países y con las condiciones de vida de cada persona.
Un modelo integral de determinantes sociales de la salud debe lograr:

 Aclarar los mecanismos por los cuales los determinantes sociales generan
desigualdades de salud;
 Indicar cómo los determinantes principales se relacionan entre sí;
 Proporcionar un marco para evaluar cuáles son los determinantes sociales de
la salud que son más importantes abordar;
 Proyectar niveles específicos de intervención y puntos de acceso de políticas
para la acción en torno a los determinantes sociales de la salud.19
18Organización Mundial de la Salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y actuar sobre los determinantes sociales
de la salud, Documento de trabajo de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, Washington, 2005. Pág. 4
19Organización Mundial de la Salud. Hacia un marco conceptual que permita analizar y actuar sobre los determinantes sociales
de la salud, Documento de trabajo de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud, Washington, 2005.
24

La propuesta de la Comisión combina elementos de diversos modelos, para llegar a

la construcción de un modelo de determinantes sociales de la salud que
fundamentalmente comprende la existencia de un contexto socio político que genera
un conjunto de posiciones socio económicas desiguales que responden a una
estratificación según, entre otros, los niveles de ingresos, la educación, el género, el
grupo étnico. Estos mecanismos de estratificación socioeconómica se describen
como determinantes estructurales de la salud o como factores sociales determinantes
de las desigualdades en torno a la salud.
Estas posiciones socioeconómicas se traducen luego en determinantes específicos

del estado de salud individual que reflejan la ubicación social del individuo dentro del
sistema estratificado. De acuerdo con su respectiva posición social, las personas
experimentan una exposición y vulnerabilidad diferenciales ante factores que ponen
en riesgo la salud. El modelo muestra que la posición socioeconómica de una
persona influye en su salud, pero que ese efecto no es directo. La posición
socioeconómica tiene una influencia sobre la salud a través de determinantes más
específicos o intermediarios. Esos determinantes intermedios son condiciones
materiales, como la situación laboral y de vivienda; circunstancias psicosociales,
como los factores estresantes psicosociales; y también los factores conductuales.
Las condiciones sociales restringen la capacidad de salud de algunas personas

dentro de una sociedad, creando desigualdades en la oportunidad de ejercer una
libertad positiva, lo que hace imperativo adoptar medidas en relación con estos
determinantes sociales a fin de garantizar la igualdad en las opciones de salud.
El modelo incorpora explícitamente el sistema sanitario considerándolo como un

factor social determinante de la salud en sí mismo cuya función de reducción de las
desigualdades en salud no sólo se opera a través de brindar acceso equitativo a los
servicios de salud sino también al poner en práctica políticas, planes y programas de
salud pública que incluyen a otros sectores de política y que impactan las condiciones
de vida de la población, constituyéndose en función clave para el sector de la salud,
el promover y coordinar la política de determinantes sociales de la salud.
La salud se ve como sustento de todos los demás aspectos de la capacidad o

prosperidad humana. Por lo tanto, la promoción de una distribución equitativa de las
oportunidades reales de salud surge como una tarea fundamental de la política
pública. Al mismo tiempo, un enfoque de política amplia que incorpore los
determinantes sociales no tendrá ninguna repercusión real si no se traduce en
intervenciones específicas y concretas que apliquen estas ideas a nivel territorial.
25

El derecho «al más alto nivel posible» parte del reconocimiento de que no es viable
garantizar a las personas este derecho, si no se establecen condiciones que les
permitan tener mejores oportunidades para poder gozar de bienestar y de buena
salud. Se trata de garantizar que todas las personas tengan al menos las mismas
oportunidades para gozar de buena salud y según diferenciales cuenten con acciones
afirmativas orientadas a la equidad y goce efectivo de derechos (dignidad, no
discriminación).
En conclusión, el derecho «al más alto nivel posible» de salud, parte del
reconocimiento de que los estándares de bienestar son individuales y que no pueden
ser definidos con indicadores inflexibles. Como no es posible para un estado
garantizar a una persona que esté saludable, su obligación consiste en garantizar
todas las oportunidades para que, en igualdad de condiciones, acceda al bienestar,
por esto no se refiere exclusivamente a los servicios de salud de calidad, sino que se
extiende a todos los otros elementos que determinan la salud.
Para efectos de la utilización de la perspectiva de determinantes sociales de la salud

en el Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021, se ha decidido utilizar el diagrama
propuesto por la Comisión de Determinantes Sociales de la Salud, cuyo detalle
explicativo se incorpora articuladamente al anexo 15 relacionado con la orientación
conceptual y metodológica del análisis de situación en salud con perspectiva de
determinantes sociales.
Es importante resaltar que este modelo explicativo de determinación social de la

salud es un punto de partida que será reformulado en el proceso de incorporación de
insumos locales y nacionales, de las consultas de expertos y de las adecuaciones
interculturales que sean necesarias para garantizar la incorporación de las
cosmovisiones de los grupos étnicos.
2.1.4. Enfoque Poblacional 20
El enfoque poblacional consiste en identificar, comprender y tomar en consideración

las relaciones entre la dinámica demográfica y los aspectos ambientales, sociales y
económicos de competencia de los territorios, a fin de responder a los problemas que
de allí se derivan y orientando la formulación de objetivos y estrategias de desarrollo
hacia el aprovechamiento de las ventajas del territorio y la superación de los
desequilibrios entre la población y su territorio.
20Ministerio de Ambiente, vivienda y desarrollo territorial. Fondo de población de las Naciones Unidas. UNFPA. Enfoque
Poblacional para revisión y ajustes de planes de ordenamiento territorial.
26

Los cambios en el tamaño, crecimiento, estructura, localización o movilidad de la

población influyen sobre las condiciones socioeconómicas y ambientales en el
territorio, de igual manera que estas afectan la dinámica demográfica. Existen
características sociales y económicas que son relevantes para la comprensión de la
población de acuerdo a cada territorio tales como la actividad económica, el nivel
educativo, el estado civil y condición socio-económica. Esta última condición se
determina según niveles de la clasificación SISBEN para las personas y según
estratos para los hogares. 21
El enfoque poblacional ayuda a abordar los procesos de planeación territorial (nación,

departamento, municipio) desde una perspectiva integral al analizar sistemáticamente
la dinámica poblacional e incorporarla en la toma de decisiones estratégicas y en la
formulación de política pública.
Es necesario precisar los intercambios entre las dinámicas de población y las

dinámicas socio- económica, educativas y ambientales para identificar los
desequilibrios (tensiones) y las ventajas comparativas del territorio (oportunidades)
que se generan en estos intercambios, considerando la población/territorio como un
elemento ordenador de políticas y respuestas, que junto con lo diferencial visto desde
lo poblacional fortalezca la acción sobre las desigualdades evitables teniendo en
cuenta la heterogeneidad de las problemáticas regionales, en los departamentos del
país e incluso dentro de ellos, de tal manera que el Plan Decenal de Salud Pública
sea una respuesta pertinente, con coherencia interna y ajustada a la realidad.
Como abordaje conceptual y metodológico interactúa con la perspectiva de

determinantes sociales de la salud, aportando análisis explicativos de relaciones,
entre las dinámicas demográfica, social, económica y ambiental.
2.2. En relación con las orientaciones estratégicas en salud pública
El Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 se desarrolla en un cambiante

contexto estratégico de la salud. El principal factor de esta nueva dinámica es la
incorporación legislativa de la Atención Primaria en Salud como estrategia central del
Sistema de Salud colombiano para “el mejoramiento de la salud y la creación de un
ambiente sano y saludable, que brinde servicios de mayor calidad, incluyente y
equitativo”. 22
21 UNFPA. Guía para Alcaldes: El enfoque poblacional en la planeación del desarrollo.2008.

22 Ley 1438 de 2011 Artículo
27

En correspondencia con este mandato y dando especial énfasis a exigencias

fundamentales y estratégicas para la construcción y operación del Plan Decenal, se
describen en este aparte, condiciones obligatorias de orientación estratégica. Esto
significa que, el Plan Decenal como instrumento de política pública esencial en salud,
interactúa sinérgicamente con la APS, en todos sus momentos se debe sustentar en
una efectiva participación social, sus intervenciones, relaciones y trabajo en redes se
ordenan en el marco de la intersectorialidad y asume como medida de cumplimiento y
protección de los grupos étnicos el proceso de consulta previa y trabajo intercultural.
2.2.1. Atención Primaria en Salud
La Atención Primaria en Salud en el contexto del Sistema de Salud colombiano se

concibe como una estrategia de demostrada efectividad en la atención integral a la
salud de las poblaciones, orientada a establecer condiciones de materialización del
derecho a la salud y reducción de inequidades.
Concibe integralmente el proceso de salud – enfermedad desde una perspectiva de

determinantes sociales, lo que implica no solo una provisión sectorial de servicios de
salud, sino una afectación de las causas últimas a través de “la acción coordinada del
Estado, las instituciones y la sociedad para el mejoramiento de la salud y la creación
de un ambiente sano y saludable”.23En este sentido se constituye por “tres
componentes integrados e interdependientes: los servicios de salud, la acción
intersectorial/transectorial por la salud y la participación social, comunitaria y
ciudadana”.24
La organización operativa de la APS en Colombia debe sustentar la adecuada
ejecución del Plan Decenal de Salud Pública tomando en cuenta lo siguiente:
 Universalidad de las acciones en salud pública y otras prestaciones

(individuales y colectivas)
 Integralidad, integración, accesibilidad y continuidad
 Énfasis en promoción y prevención
 Los sujetos y colectivos como el centro de actuación en salud, sustentada en
el reconocimiento y protección de los diferenciales sociales
 Garantía de la calidad
23 Ley 1438 de 2011. Artículo 1.

24 Ley 1438 de 2011. Artículo 12.
28

 Modos de atención y de gestión pertinentes, efectivos, incluyentes, sostenibles

y aceptables25
 Cercanía a la realidad social y de salud de las personas, familias y
comunidades optimizando las interacciones entre ellos, el sistema de salud y
el conjunto de respuestas sociales (intersectorialidad26).
Al incorporar en la concepción de la salud pública la búsqueda de resultados en salud

que “se constituyen en indicadores de las condiciones de vida, bienestar y desarrollo
del país”, se da un encuentro de fines con la APS, en tanto su “objetivo último es
obtener resultados sostenibles de salud para todos”. 27
En este sentido, la definición de resultados en salud y las prioridades en salud pública

se convierten en imperativos de la operación de la APS. Comparten igualmente
aspectos principales como son la identificación de necesidades sociales en salud, la
perspectiva de determinantes, la participación social efectiva, la intersectorialidad y la
organización en redes, la integralidad en las acciones, la efectividad de las mismas y
la aceptabilidad cultural y social de las prácticas de atención y gestión incluidas.
Durante el proceso de formulación del Plan Decenal de Salud Pública se irán

incorporando los desarrollos operativos de la APS, a fin de garantizar armonía y
sinergia en ambos componentes de la actual reforma.
2.2.2. Participación Social
Con la Constitución de 1991, se dio paso en el país, a la democracia participativa,

según la cual todos los colombianos tienen derecho a participar directamente en la
toma de decisiones. En el sector de la seguridad social en salud la ley 100 de 1993
estableció como principios rectores la participación social y la concertación, los cuales
fueron especialmente desarrollados por el Decreto 1757 de 199428, mediante el cual
se organizaron y establecieron las formas de participación social en la prestación de
servicios de salud.
25 “La atención primaria hace uso de métodos, tecnologías y prácticas científicamente fundamentadas y socialmente aceptadas
que contribuyen a la
equidad, solidaridad y costo efectividad de los servicios de salud”. (Ley 1438 de 2011. Artículo 12).
26 “Es la acción conjunta y coordinada de los diferentes sectores y organizaciones que de manera directa o indirecta, en forma
integrada y continua, afectan los determinantes y el estado de salud de la población”. (Ley 1438 de 2011. Artículo 3).
27 OPS. La Renovación de la Atención Primaria de Salud en las Américas. Resumen Ejecutivo. P. iii.
28“las personas naturales y jurídicas participarán a nivel ciudadano, comunitario, social e institucional, con el fin de ejercer sus
derechos y deberes en salud, gestionar planes y programas, planificar, evaluar y dirigir su propio desarrollo en salud”
29

En el marco de la planificación, es amplio el compromiso del Estado en garantizar el

derecho a la participación, no solo en los momentos de formulación o construcción de
los planes, sino en todo el ciclo de ejecución, seguimiento y evaluación de los
mismos.
La Ley 1438 de 2011, en armonía con estas disposiciones, en su artículo 6, define

que el proceso de formulación del PDSP 2012-2021 debe ser con una amplia
participación social. Para efectos de unificar el abordaje de la participación en este
proceso, a continuación se describen formas y definiciones de participación que se
deben contemplar en el proceso de convocatoria, movilización y participación social
para la formulación del PDSP:
 La participación social: proceso de interacción social para intervenir en las

decisiones de salud respondiendo a intereses individuales y colectivos para la
gestión y dirección de sus procesos, basada en los principios constitucionales
de solidaridad, equidad y universalidad en la búsqueda de bienestar humano y
desarrollo social. La participación social comprende la participación ciudadana
y comunitaria.
 La participación ciudadana: ejercicio de los deberes y derechos del
individuo, para propender por la conservación de la salud personal, familiar y
comunitaria y aportar a la planeación, gestión, evaluación y veeduría en los
servicios de salud.
 La participación comunitaria: derecho que tienen las organizaciones
comunitarias para participar en las decisiones de planeación, gestión,
evaluación y veeduría en salud.
 La participación en las instituciones del Sistema General de Seguridad
Social en Salud: es la interacción de los usuarios con los servidores públicos
y privados para la gestión, evaluación y mejoramiento en la prestación del
servicio público de salud.
 Participación Institucional: se refiere a la intervención en el proceso, de
cualquier organismo o grupo social que, con unos determinados medios,
persigue la realización de unos fines o propósitos relacionados con la salud.
En este sentido, la formulación del PDSP 2012-2021debe tener:
 Amplia y efectiva participación social (comprende la participación comunitaria

y ciudadana)
 Amplia participación de las instituciones del Sistema General de Seguridad
Social en Saludy del Sistema de Protección Social
30

 Participación de otras instituciones

 Participación de otros sectores del desarrollo implicados en la determinación
social de la salud
2.2.3. Consulta Previa a Grupos Étnicos
Se espera que el Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 cuente con un capítulo
especial sobre comunidades y grupos étnicos. Con esto se pretende dar
cumplimiento a los mandatos constitucionales y normativos, relativos a ellos tanto en
términos de derechos individuales como de derechos colectivos, relacionados con su
salud.
Esto implica la obligación de consultar y concertar previamente con los grupos étnicos
el Plan Decenal de Salud Pública, dado su alcance universal y de afectación a los
pueblos y comunidades étnicas que se encuentran en todas las regiones del país.
Estos procesos de consulta previa y concertación con los sujetos involucrados, se

deben dar bajo los principios del reconocimiento intercultural, y exigen el acopio de
los recursos materiales y culturales de las comunidades29que se refieren a sus
cosmovisiones, costumbres y prácticas tradicionales.
En esto no se parte de cero, ha sido amplio el trabajo que las propias comunidades y
grupos étnicos han desarrollado como instrumentos de exigibilidad de sus derechos
propios y como caminos de interacción con una institucionalidad que no siempre ha
reconocido su papel en la protección efectiva de los mismos.
“La Consulta Previa es un derecho fundamental de los pueblos indígenas y tribales

del mundo, reconocido por las Naciones Unidas mediante el Convenio OIT 169 de
1989 incorporado en la legislación nacional por la Ley 21 de 1991 que aplica a los
grupos étnicos. Busca salvaguardar las personas, instituciones, bienes, trabajo,
culturas y medio ambiente de estos pueblos, así como reconocer y proteger sus
valores y prácticas sociales, culturales, religiosas, espirituales e institucionales”30.
29
Suarez, Teresa. Ministerio de la protección Social. Documento de trabajo. 2010.
30DNP. Apuntes sobre La Consulta Previa con Grupos Étnicos (documento de trabajo interno. Marzo 2011.Pág.4
Disponible en http://www.dnp.gov.co/PORTALWEB/LinkClick.aspx?fileticket=Grq2aX7b9gU%3D&tabid=273
31

La consulta previa en Colombia se realiza con los grupos Indígenas, Rom y población
Afrocolombiana, Palanqueros y Raizales a través de las instancias que se han
generado en el país. Estas instancias son. “En materia de Comunidades Indígenas
se debe acceder a la Mesa Permanente de Concertación creada mediante Decreto
1397 de 1996, y para las Comunidades Negras y Afrocolombianas a través de la
Comisión Consultiva de Alto Nivel creada mediante Decreto 2248 de 1995 o la
Comisión Pedagógica Nacional de Comunidades Negras según proceda. De otro
lado, y en relación al grupo étnico Rom o Gitano, existe “La Comisión Nacional de
Diálogo” como espacio de interlocución con el Estado colombiano, la cual fue creada
mediante Decreto 2957 de 2010”31.
El proceso de Consulta Previa siempre deberá cumplir las siguientes fases32:
 Pre consulta,
 Apertura del proceso,
 Talleres de identificación de impactos y definición de medidas de manejo
 Pre-Acuerdos,
 Reunión de Protocolización,
 Sistematización y seguimiento al cumplimiento de acuerdos,
 Cierre del proceso de Consulta Previa.
La Consulta previa se realizará teniendo en cuenta los principios de: autonomía,
diversidad étnica, transparencia, buena fe, libertad, legitimidad, representatividad,
debido proceso, comunicación intercultural y garantía del entendimiento mutuo,
pluralismo jurídico y oportunidad.
El proceso de Consulta Previa estará garantizado a través del acompañamiento y

veeduría que realiza el Ministerio del Interior y de Justicia y del Ministerio Público. El
proceso se realizará a partir de los acuerdos y concertaciones con cada grupo étnico
según sus especificidades y se definirá para efectos de los gestores externos, los
mecanismos mediante los cuales los resultados de la consulta y concertación sean
incorporados a los avances en cada región.
En todo caso, el proceso con grupos étnicos estará bajo la tutela directa del Ministerio
de la Protección Social. A modo de ilustración se incluye el anexo 13 relativo a la
propuesta metodológica para el desarrollo del proceso de consulta previa del PDSP
2012 – 2021.
31Ibídem, Pág.6-7
32Ibídem, Pág. 16
32

2.2.4. Redes intersectoriales a favor de la salud pública
El asumir los enfoques y orientaciones descritas previamente, impone el

fortalecimiento de un trabajo coordinado en red con los demás sectores del Estado
colombiano, tomando en cuenta que se requiere de acciones sinérgicas y conjuntas
para lograr una efectiva afectación de los determinantes sociales y las
transformaciones de calidad de vida y salud de la población.
La integración intersectorial posibilita la búsqueda de soluciones integrales y contiene

en sí misma un “fundamento expresamente político a la intersectorialidad y se
traduce en la sunción de que todas las políticas públicas, que persiguen estrategias
globales de desarrollo, tales como la modificación de la calidad de vida de la
población, deben ser planificadas y ejecutadas intersectorialmente”33
Es sólo a través de un trabajo intersectorial que se podrá avanzar en el logro de los

fines a los cuales el Plan Decenal de Salud Pública pretende aportar
significativamente, porque cada sector contribuirá con sus recursos propios no sólo
financieros, sino también de conocimiento y estrategias metodológicas de abordaje
que garantizarán las mejores intervenciones y respuestas articuladas para el logro de
resultados en salud. Las consideraciones anteriores implican “compartir recursos,
responsabilidades y acciones”34
El PDSP debe fortalecer las respuestas institucionales, intrasectoriales e

intersectoriales en red, acorde con las necesidades de la población a partir de la
implementación y consolidación de la estrategia de atención primaria en salud y el
fortalecimiento de las redes integradas de servicios.
La intersectorialidad supone consolidar vínculos y reglas de relaciones que se vean

explícitas en los compromisos de acción y dimensiones operativas del PDSP (planes
territoriales, programas y proyectos de diferentes niveles de gestión). Se piensa como
trabajo en red, en tanto “las redes permiten construir una visión compartida, con
intercambio horizontal de saberes, experiencias y posibilidades para construir el
sentido histórico y político del quehacer de cada red individualmente. La red no está
33Cunil Grau Nuria. La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política social. X Congreso Internacional del CLAD
sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Cali 18-21 de octubre 2005. Pág. 1
34Méndez y Fernández. 2004: 121 citado por Cunil Grau Nuria. La intersectorialidad en el gobierno y gestión de la política
social. X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago de Cali 18-21
de octubre 2005. Pág.2
33

conformada por las particularidades de cada una de las organizaciones, no es la

suma de las partes que conforman el todo, sino que va más allá, se construyen
significaciones a través de la interacción, conformando un universo interrelacional”. 35
No se asume el trabajo intersectorial como el listado de acciones que cada sector

realiza, sino como la resignificación e innovación de respuestas sociales altamente
efectivas en las que confluyen diversos saberes y prácticas, donde la suma debe ser
siempre más que las partes.
La formulación del PDSP 2012 – 2021 exige una convocatoria y participación efectiva
de todos los sectores que participan y tienen responsabilidades en el desarrollo
humano y transformaciones de vida en todos los territorios del país. Se pretende en el
ejercicio del Plan, generar resignificaciones del trabajo conjunto a partir de la
incorporación del enfoque de determinantes sociales en el marco de la salud pública.
Se sustenta en la generación de una cultura social e institucional en la cual la salud
pública sea de todos y para todos, superando la visión sectorial predominante.
2.2.5. Gestión social del riesgo
En tanto el Plan Decenal de Salud Pública se desarrolla y ejecuta en el marco de la

Protección Social debe dialogar con la gestión social del riesgo, entendida como una
estrategia, adoptada en un esquema de protección social, el cual pretende mejorar el
diseño de los programas dirigidos a la reducción de la pobreza, en el cual busca que
las intervenciones públicas puedan: “asistir a personas, hogares y comunidad en
general a mejorar su manejo del riesgo y proporcionar apoyo a quienes se encuentre
en extremada pobreza”.36
El sistema de manejo social del riesgo se basa en la idea de que todas las personas,
hogares y comunidades, son vulnerables a múltiples riesgos de diferentes orígenes
ya sean naturales (terremotos, inundaciones y enfermedades) o producidos por el
hombre (desempleo, guerra y deterioro ambiental), éstos eventos afectan a las
personas, comunidades y regiones de manera impredecible o no se pueden evitar por
lo tanto generan y profundizan la pobreza. Esta pobreza tiene relación con la
vulnerabilidad, ya que éstos están más expuestos a los riesgos y al mismo tiempo
tiene poco acceso a los instrumentos adecuados del manejo del riesgo.37
35 MPS PARS. Gerencia social. Un enfoque integral para la gestión de políticas y programas sociales. P. 435
36Revista Universidad de Antioquia, Facultad de Salud Pública vol. 21 No 1. 2003. Manejo Social del Riesgo Robert
Holzman/Steen Jorgensen.
37 Ibídem.
34

La aplicación del manejo del riesgo va más allá de la protección social, ya que
muchas de las intervenciones públicas como (políticas macroeconómicas sólidas, un
buen ejercicio del poder, el acceso a la atención en salud y educación básica),
ayudan a reducir y mitigar los riesgos y, en consecuencia, la vulnerabilidad.38
El reto en el marco del Plan Decenal de Salud Pública es lograr una adecuada
armonización de la perspectiva de gestión social del riesgo asumida en el contexto de
protección social y la determinación social de la salud.
Se considera que su mayor aporte se ubica en la construcción de respuestas sociales

sustentadas en que en armonía con los propósitos del Sistema de Protección Social,
que todos los actores y sectores desarrollen de manera efectiva y articulada sus
responsabilidades y logren un uso eficiente de los recursos disponibles sobre los
principales determinantes en salud definidos como prioritarios, en el fortalecimiento
de la calidad de vida de todos.
2.3. Unidad metodológica y flexibilidad para la diferencia
El desarrollo del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 busca un amplio
reconocimiento local y regional de la situación actual y de una prospectiva de
actuación construida desde las particularidades y diferenciales señalados, llegando a
definir los compromisos e imperativos públicos de la salud.
Para lograr esto y como se verá más adelante, el trabajo de los gestores externos se
realizará a partir de una regionalización del país, buscando contar con insumos
relevantes para la construcción final del Plan Nacional de Salud Pública. Esto no
significa la definición de planes territoriales en este momento, sino la consolidación de
insumos locales y regionales que garanticen un Plan Nacional incluyente y
significante en lo territorial.
Esto obliga a la definición de una organización metodológica única para la

formulación del plan, que permita en el tiempo previsto obtener productos concretos
de fácil consolidación. A su vez, se ha concebido de tal forma que garantice el
reconocimiento de los diferenciales locales y regionales, que sustenten y evidencien
las inequidades en salud y los diferenciales poblacionales y de determinación que
38 Ibídem.
35

deben ser abordados por el Plan Decenal de forma estratégica y exigidos en la

operación posterior de los planes territoriales.
Por lo tanto, todos los lineamientos incluidos son de obligatorios cumplimiento en la

ejecución de los términos de referencia establecidos. En el anexo 14 se presenta una
tabla que consolida la aplicación de los enfoques y orientaciones estratégicas
descritas en este capítulo.
3. ELEMENTOS CENTRALES DEL PLAN DECENAL DE

SALUD PÚBLICA
De acuerdo con el marco establecido en los capítulos anteriores, se ha definido un
contenido y un proceso de desarrollo del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021,
cuyos elementos se describen a continuación.
La elaboración del Plan Nacional de Salud Pública responde a cuatro preguntas

centrales: ¿Qué pasa hoy?, ¿Qué se debe transformar?, ¿Qué hacer? y ¿Cómo
hacerlo?
Para responder a cada una de ellas se han definido unos contenidos que a su vez
establecen el proceso de análisis y construcción del Plan Decenal de Salud Pública.
En el diagrama siguiente se ilustra esta estructura.
36

ESQUEMA DEL PROCESO DE

¿Qué pasa
ANÁLISIS Y CONTENIDO DEL PDSP
hoy? 2012 - 2021
Análisis de situación de
salud desde la perspectiva
de determinantes
¿Qué
Análisis organizacional transformar?
en salud pública
Análisis de actores Retos de la salud pública

involucrados ¿Qué hacer?
Análisis de desafíos Fines y resultados de

para la salud pública impacto
Objetivos específicos
(por prioridad)
Objetivo general y
¿Cómo hacerlo?
objetivos estratégicos
Líneas de acción
Situación Objetivos
actual y línea programáticos
de base (productos)
Lo que se Acciones estratégicas
espera en
salud pública Metas e indicadores de
Metas e indicadores productos
estratégicos
Detalle programático
de los planes de salud
Los pública
compromisos
de acción Dimensión
operativa
del PDSP
Con respecto a la primera pregunta se espera obtener un análisis de situación actual

y línea de base del nuevo plan, esto comprende la realización de un análisis de
situación de salud, análisis organizacional en salud pública, análisis de actores
involucrados y análisis de desafíos para la salud pública.
A partir de esto, se define lo que se debe transformar – lo esperado en salud pública

para los próximos diez años precisando retos, fines y resultados de impacto y
objetivos estratégicos del PDSP 2012 – 2021.
Con este marco de direccionamiento estratégico, se procede a definir los objetivos

específicos del Plan referidos a las prioridades en salud pública que se concerten, las
líneas de acción para cada una de ellas, las acciones estratégicas en cada línea de
acción y las metas e indicadores estratégicos referidos nuevamente a las prioridades.
37

Hasta este punto se espera el mayor aporte del trabajo de los gestores externos en lo
local y lo regional.
En la definición de objetivos programáticos relacionados con los productos y sus

metas e indicadores se realizará un trabajo interno de alto nivel técnico en el MPS,
que servirá de marco para el desarrollo posterior de los planes territoriales de salud
pública los cuales incluirán el detalle programático (dimensión operativa del PDSP).
A continuación se describen los elementos claves en la formulación y su soporte

técnico.
3.1. Análisis de situación en salud y organizacional para la salud pública
“Los análisis de situación de salud (ASIS) son procesos analítico-sintéticos que

abarcan diversos tipos de análisis. Los ASIS permiten caracterizar, medir y explicar el
perfil de salud-enfermedad de una población, incluyendo los daños y problemas de
salud, así como sus determinantes, sean éstos competencia del sector salud o de
otros sectores. Facilitan también la identificación de necesidades y prioridades en
salud, así como la identificación de intervenciones y programas apropiados y la
evaluación de su impacto en salud”39.
3.1.1. Análisis de situación en salud con perspectiva de determinantes

sociales
Para efectos de la formulación del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021, se

presenta un acervo de información que servirá de insumo para el análisis de la
Situación de Salud de Colombia con enfoque de determinantes(anexo 15), la cual
sintetiza la información obtenida en los principales estudios nacionales de salud y, en
especial, en la Encuesta Nacional de Salud del año 2007 (ENS 2007), en la Encuesta
Nacional de Demografía y Salud de 2005 y 2010 (ENDS 2005, ENDS 2010), la
Encuesta Nacional de Situación Nutricional de 2005 y 2010 (ENSIN 2005, ENSIN
2010) los Registros Individuales de Prestación de Servicios (RIPS), los registros de
vigilancia en salud pública SIVIGILA, los registros vitales compilados por el DANE y
otras informaciones de salud disponibles en SISPRO entre otros. Adicionalmente se
presenta una actualización de los indicadores básicos para el país y una actualización
de los indicadores para monitorear las metas del Milenio.
39OPS. Resúmenes Metodológicos en Epidemiología: Análisis de la situación de salud (ASIS). Boletín Epidemiológico Vol. 20,
No. 3 septiembre de 1999 pág. 1. Disponible en http://www.paho.org/spanish/sha/BE_v20n3.pdf
38

Esta información servirá de base y referencia para los análisis de situación a nivel
departamental, local y regional. Se utilizarán las fuentes de información disponibles
no sólo a nivel nacional, sino también las existentes a nivel territorial que sean
ilustrativas de la situación de salud de la población.
El análisis de situación de salud pretende avanzar a una perspectiva de

determinantes sociales de salud orientando un diagnóstico que permita su
incorporación explicativa de estos análisis.
Tal como se expresó antes y de acuerdo con la Comisión de Determinantes Sociales,

“Los determinantes sociales de la salud apuntan tanto a las características sociales
del contexto que influyen en la salud como a las vías por las cuales las condiciones
sociales se traducen en efectos sanitarios”40 Uno de los elementos centrales para el
análisis de determinantes sociales es la equidad, porque permite comprender las
desigualdades entre los grupos de población, identificar las brechas entre los grupos
sociales, identificar las diferencias injustas y evitables.
Una aproximación desde los determinantes sociales, permitirá una mejor

caracterización de las condiciones de vida y salud de la población, comprender las
diferencias locales y regionales y aproximarse a las brechas e inequidades en salud.
El marco normativo de la salud pública en Colombia trasciende el análisis de riesgos

individuales y busca una mejor comprensión del espacio y las condiciones en las que
viven las personas y que determinan su forma de enfermar y morir. Para efectos de
este análisis, se asume la clasificación en determinantes estructurales y
determinantes intermedios.
Entre los determinantes estructurales se destacan: determinantes económicos,

sociales, políticos, ambientales, tecnológicos, biológicos y las condiciones y
características del Sistema de Salud. Los determinantes intermedios hacen relación
con las deficientes condiciones de vida, los riesgos ambientales y los cambios de vida
y comportamiento.
40OMS. COMISIÓN DE DETERMINANTES. Marco conceptual de la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud.
Borrador. Pág. 4
39

Por ser un ejercicio de base, no se pretende ser exhaustivo en la precisión de las

variables, las cuales serán complementadas según las especificidades regionales.
En el anexo 5 se amplía el detalle técnico de la concepción de determinantes y el
marco de análisis asumido por el MPS.
Este proceso de identificar los determinantes sociales y su influencia sobre la salud

exige una construcción intersectorial y participativa entre los actores involucrados,
tanto en la comprensión y análisis de la situación actual como en la identificación de
los campos de actuación y del impacto que sobre la salud tiene la afectación de los
determinantes sociales de la salud.
A partir de éste análisis el Plan Decenal 2012-2021 deberá dar cuenta de las
condiciones y características regionales, evidenciando las diferencias locales
(departamental y municipal) más relevantes, como insumo de una visión integral de
las condiciones de salud de la población y sus principales determinantes.
3.1.2. Análisis organizacional de la salud pública
La operación de las acciones de salud pública requiere un marco organizacional

idóneo y competente que garantice los logros y exigencias planteadas en el Plan. Si
bien un análisis de este tipo requiere una profundización exhaustiva de capacidades
territoriales e institucionales, se pretende para este momento indagar por aspectos
estratégicos que sustenten un punto de partida actual, para importantes
transformaciones futuras, de las cuales no solo el Plan dará cuenta.
En este sentido, el análisis organizacional se orienta a la identificación sistemática de

condiciones institucionales y sociales existentes en el país para la gestión de la salud
pública, y las principales fortalezas y limitantes percibidas por los actores sectoriales,
intersectoriales y comunitarios para alcanzar el futuro deseable en materia de salud.
Este análisis incluye una aproximación a la situación actual en relación con la gestión
y logros de los Planes territoriales de Salud Pública 2007 – 2010, desde la
recuperación de la gran experiencia vivida en la formulación y gestión del Plan
Nacional de Salud Pública y de los planes de acciones colectivas a nivel territorial,
para identificar los logros y limitaciones que se tuvieron en su ejecución, los vacíos o
40

complejidades normativas que se identificaron y poder realizar los ajustes necesarios

para este nuevo plan.
Adicionalmente un trabajo auto valorativo de potencialidades y limitantes locales y

regionales para la gestión y logros en salud pública. En el anexo 16 se presenta la
orientación conceptual y de alcance de lo organizacional en salud pública.
3.1.3. Análisis de actores
Todo individuo vinculado con un problema colectivo que origina política pública se
considera actor, sin importar si tiene una actitud activa o pasiva. El reconocer a los
actores, sus intereses y relaciones puede ampliar el escenario de quienes participen
en la definición y soluciones a problemas comunes, aportando a la efectividad de las
respuestas y al fortalecimiento de la democracia, gobernabilidad y legitimidad.
El Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 requiere del fortalecimiento de las
alianzas, relaciones y acciones entre múltiples actores cuyos mandatos y
responsabilidades, deben confluir a favor de toda la sociedad.
La visibilización de los actores requiere de una comprensión de diferentes aspectos

que subyacen a su presencia social y roles que cumple. Se reconoce que los actores
son racionales ya que tienen en cuenta las consecuencias de sus decisiones y estas
se ven afectadas por el grado de conocimiento de la situación, por sus intereses, por
la facilidad para construir coaliciones o de decisiones estratégicas para involucrarse
en el debate o mantenerse aislado de él.
En el Plan Decenal de Salud Pública confluyen muchos intereses de orden político,

social, económico, de salud que es necesario canalizar hacia la construcción de una
propuesta coherente a favor de la población como única razón de ser de la salud
pública.
Desde la óptica de la participación y la inclusión social, la convergencia de diferentes

actores y redes de actores se encuentra afectada por los conflictos que puedan
suscitarse, en parte, por los diferentes grados de legitimidad y reconocimiento que se
dan entre ellos.
41

Caracterizar estos actores, conocer sus intereses y posiciones previamente puede

facilitar los encuentros para “Formulación del Plan decenal de Salud Pública 2012 –
2021”, al diseñar estrategias establecidas para visibilizar los nuevos actores que
aparecen en escena, reconocer sus intereses en el proceso a través del dialogo y el
consenso de forma que se logren verdaderos espacios participativos, que reflejen las
necesidades de los ciudadanos colombianos y que permitan el logro de una mejor
condición de salud de la población.
En el marco de la formulación del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021, se

presentan las orientaciones para realizar el análisis de los actores y las redes de
actores involucrados en la construcción de este Plan. En el anexo 17 se presentan
los lineamientos técnicos para elaborar el análisis de actores soporte del PDSP 2012
– 2021.
3.2. Direccionamiento estratégico
El direccionamiento estratégico del Plan Decenal de Salud Pública 2012 - 2021 se

enmarca en el amplio contexto internacional y nacional de las exigencias en salud
pública, la influencia de las políticas internacionales, los procesos de globalización,
los compromisos internacionales y las demandas que esto supone a los procesos de
planificación y formulación de políticas para el país. La perspectiva estratégica de
este Plan, debe sustentarse en el reconocimiento de las implicaciones que generan
las dinámicas mundiales, nacionales y locales en diferentes ámbitos como son
poblacionales, territoriales, económicos, sociales, de salud – enfermedad, a las
condiciones de salud de los habitantes del país.
Este abordaje de direccionamiento estratégico y organización de fines en salud

pública, exige tener en cuenta las directrices (políticas, objetivos y estrategias) del
orden nacional, departamental, regional, provincial y local, que orientan los procesos
de desarrollo y su afectación positiva y negativa de la salud.
Adicionalmente, Colombia ha pactado compromisos internacionales en distintos

campos que se relacionan con el mejoramiento de las condiciones de salud de la
población. Un ejemplo de ello, son los Objetivos y Metas del Milenio, campo en el
cual a pesar de 10 años de trabajo y logros, aún queda un amplio camino por
recorrer. La salud pública se relaciona con todos ellos y con muchos otros
compromisos que deben ser evidentes e incorporados a los análisis de desafío y
planeación estratégica del PDSP.
42

3.2.1. Desafíos para la salud pública en los próximos diez años
Definir un plan para diez (10) años requiere de una visión prospectiva desde la cual
se analice a futuro el punto de arranque -cómo es, cómo puede ser y cómo queremos
que sean las condiciones de salud pública en Colombia-. Esta exigencia de
planeación visualiza el futuro deseado en un horizonte de 10 años utilizando
elementos de contexto y de enfoques compartidos en el país.
Para la formulación del Plan Decenal de Salud Pública se propone evidenciar los
principales desafíos que se tienen desde ya, otros que se van a profundizar en la
próxima década y otros que podrían darse según algunas dinámicas que pueden
incidir a futuro en las condiciones de salud y vida de individuos y colectivos. Se
entienden como desafíos las situaciones estructurales que van a incidir en la vida y
dinámicas de las personas y colectivos.
A los desafíos los acompañan los retos en salud pública que se relacionan
directamente con los logros y actuaciones que se han dado en el país. Los retos se
organizan según tres aspectos: lo que hay que mantener, la agenda inconclusa que
hay que resolver y lo emergente en salud pública. Su descripción técnica se
encuentra en el anexo 18.
En la tabla siguiente se presentan los principales desafíos identificados como base

para el análisis prospectivo del Plan Decenal.
DESAFÍOS PARA LA SALUD PÚBLICA – ANÁLISIS DE PROSPECTIVA

CAMPOS DE ANÁLISIS TEMÁTICAS DE DESAFÍO
Envejecimiento poblacional
Poblacionales
Dinámica demográfica
Metropolización
Urbanización
Territoriales
Fronteras
Poblaciones dispersas
Globalización
Económicos
Megaproyectos de desarrollo
Conflicto armado
Sociales Cambios estructurales de las familias
Los riesgos de las mujeres en la modernidad
Salud - enfermedad Carga de enfermedad
43

La identificación de estos campos de análisis y otros que puedan ser aportados y

revisados en el proceso de formulación, lleva a sustentar el análisis de desafíos
desde la construcción de escenarios que puedan presentarse y que requieren
propuestas de intervención de corto, mediano y largo plazo en sus impactos e
incidencias.
Para efectos de esta formulación se propone el trabajo a partir de la definición de tres

(3) tipos de escenarios:
 Escenario de tendencia entendido desde proyecciones de futuro en las

cuales las variables de análisis no podrán ser intervenidas en forma adecuada
o superan el alcance del Plan Decenal de Salud Pública.
 Escenario del deseable referido a las situaciones futuras que recoge las
aspiraciones colectivas y particulares (el sueño de la salud pública)
 Escenario de concertación que corresponde al acuerdo final de actores como
visión deseable y posible del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021. En
Este escenario debe contrastar los dos escenarios iníciales e identificar los
retos públicos no negociables que se deben asumir en la salud pública.
3.2.2. Visión del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021
El Plan Decenal de Salud Pública, es una expresión concreta de una política pública
de Estado en el marco del Sistema de Protección Social, que reconoce la salud como
un derecho humano y define la actuación articulada entre actores y sectores públicos,
privados y comunitarios responsables de la intervención efectiva en la situación de
salud, a través del abordaje de los determinantes sociales, con el fin de crear
condiciones que garanticen salud, bienestar y calidad de vida de las y los residentes
en Colombia de todas las edades y sin distinción alguna.
¿Por qué un Plan Decenal?
La complejidad de la organización del sistema de salud colombiano, ha generado

grandes distorsiones a cerca de las competencias y responsabilidades de todos los
actores sobre la salud pública, además de una crisis de la rectoría en salud, que ha
limitado los resultados en salud, y la pérdida de logros anteriormente alcanzados.
El país necesita una política pública que evidencie el real interés en el mejoramiento
de sus condiciones de salud.
44

Un plan decenal supone un horizonte de mediano plazo con grandes oportunidades

para la transformación de las condiciones de salud de la población y se constituye en
una oportunidad estratégica para el fortalecimiento y consolidación de la rectoría en
salud pública y la búsqueda de mejores logros en salud.
El Plan Decenal de Salud Pública se constituye en una oportunidad de articulación de

políticas, planes y programas dirigidos a resolver los problemas de salud de la
población.
¿Para qué un Plan Decenal de Salud Pública?
El Plan Decenal se constituye en una Política que tiene un gran valor público para la
sociedad colombiana. Se erige en una apuesta hacia una garantía efectiva del
derecho a la salud.
Es una gran oportunidad para la articulación de acciones y recursos de todos los

actores y sectores responsables de la salud de la población. El Plan decenal tiene un
gran potencial de logros en salud por la continuidad que permite a mediano plazo
para realizar intervenciones debidamente orientadas y gestionadas.
¿A quién se dirige el Plan Decenal de Salud Pública?
El PDSP 2012-2021, se dirige a toda la población residente en Colombia. Durante los

10 años el plan beneficiará aproximadamente 51.000.000 de personas y con especial
atención a grupos de especial protección por sus condiciones de vulnerabilidad.
3.2.3. Principios del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021
Los principios que orientarán el plan son:
 Universalidad: El plan será Universal, es decir estará orientado a la

protección de todos los ciudadanos
 Participación social: Creemos en una participación amplia, deliberada,
consciente y responsable de la población en la formulación, implementación,
seguimiento y evaluación del Plan decenal de Salud Pública, como una fuerza
transformadora de las condiciones de salud de la población
45

 Garantía de derechos: Formular el Plan Decenal de Salud Pública en torno al

derecho, supone un compromiso de todos los estamentos del Estado y de la
sociedad civil en garantizar el acceso, la disponibilidad, la aceptabilidad y la
calidad de todas las acciones que hagan efectiva la preservación de los
mismos. “Significa que los gobiernos y las autoridades públicas han de
establecer políticas y planes de acción destinados a que todas las personas
tengan acceso a la atención de salud en el plazo más breve posible”41.
Esto supone un compromiso en la disponibilidad y orientación de los recursos
para garantizar las obligaciones de mismo.
 Equidad: Este principio en la formulación del plan decenal de salud pública,
supone que el plan orientará sus acciones sin discriminación, entendiendo las
necesidades diversas de los grupos de población
3.2.4. Fines, resultados de impacto y objetivos estratégicos
Las transformaciones esperadas que orientan y dan sentido al PDSP 2012 – 2021 se
concretan en la relación de fines, resultados y objetivos estratégicos. Para el
desarrollo de este componente del Plan se parte de la concepción de cadena de
resultados para el desarrollo (creación de valor público), también denominada cadena
de objetivos o cadena de valor y sustentada en la gestión orientada a resultados.42
En el anexo 19 se presentan los lineamientos técnicos para la construcción de la

cadena de resultados en el marco de la salud pública y en la cual el Plan Decenal
será uno de los instrumentos de política social de mayor aporte.
En este contexto se establece una relación en cadena entre fines, resultados de

impacto y objetivos estratégicos que trascienden la operación directa del Plan, pero
que suponen aportes significativos por parte del mismo.
El Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 le apunta a un marco de fines último,
para los cuales confluyen campos de actuación que lo trascienden, estos fines son:
41OMS. Mary Robinson, Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos Veinticinco preguntas y
respuestas sobre salud y derechos humanos.(Serie de publicaciones sobre salud y derechos humanos; no. 1). Pág. 11
Disponible en http://www.who.int/hhr/activities/Q&AfinalversionSpanish.pdf
42 BID - INDES. Marco de resultados para el desarrollo. Programa de efectividad en el Desarrollo.
46

 Avanzar significativamente en el goce efectivo del derecho a la salud

 Afectar los determinantes sociales de la salud
 Mejorar las condiciones de vida y salud de los habitantes de Colombia
Buscando estas profundas trasformaciones se establece una cadena de resultados

que se ordena según los impactos y efectos esperados, y la estructura de productos
y conjunto de acciones definidos en salud pública.
Así se establecen los grandes objetivos estratégicos relacionados con el Plan

Decenal de Salud Pública y que marcan impactos medibles en calidad de vida y salud
para los 10 años. Estos son:
 Alcanzar mayor equidad en salud (disminución de brechas injustas y evitables

en salud pública)
 Lograr cero tolerancia con la mortalidad evitable
 Mitigar los impactos de la carga de enfermedad sobre los años de vida
saludables
Como soporte a ellos y asumiendo el marco conceptual presentado en el anexo 9, se

definen objetivos estratégicos relacionados con los efectos, entre los cuales se
proponen:
 Consolidar capacidades sociales e institucionales para lograr mejores

condiciones de salud individual y colectiva
 Asegurar un sistema de respuestas en salud centrado en las personas, sus
necesidades y sus diferenciales
 Fortalecer la corresponsabilidad social e institucional en el logro de resultados
en salud
En el diagrama siguiente estos dos niveles del encadenamiento se ubican en color

rojo y azul oscuro. Definidos este marco esperado de mediano plazo, la cadena de
relación de resultados – objetivos y acciones se ubica en el nivel de todo aquello
(productos) que como instituciones y comunidades entregamos a otros para
47

responder a las necesidades identificadas ordenadas según las prioridades definidas

en salud pública.
Así para cada prioridad se establecerán los objetivos específicos de transformaciones

en salud, siendo a partir de este punto que el contenido de actuación del Plan debe
garantizar coherencia técnica y operativa en la efectividad de las acciones incluidas
en relación con los fines, impactos y efectos definidos. En este sentido y tal como se
expresa en la descripción conceptual del anexo 9, si se viene de impactos hacia
procesos se pregunta por el cómo y si se va de procesos hacia impactos se pregunta
por el para qué.
Se espera con esta cadena de relaciones en resultados lograr que cualquier acción
realizada en cualquier ámbito tenga clara conexión con los fines últimos de la salud
pública, dando sentido y exigencia técnica a cada programa, proyecto, actividad.
Toda la cadena se presenta en el diagrama, mostrando implícitamente que cada nivel

permite a su vez la definición de indicadores de seguimiento y evaluación propios.
48

CADENA DE RELACIÓN ENTRE OBJETIVOS – ACCIONES Y RESULTADOS I

M
P
A
C
Objetivos estratégicos relacionados T
con calidad de vida y salud O
S
Objetivos estratégicos relacionados con Objetivos estratégicos relacionados con E

transformaciones de hábitos, cultura transformaciones de hábitos, cultura F
sociales institucionales E
C
T
O
S
Objetivos por prioridad 1 Objetivos por prioridad 2 Objetivos por prioridad 3 Objetivos por prioridad 4 Objetivos por prioridad 5
P
R
O
D
U
Línea de acción 1
C
T
O
S
Acciones estratégicas 1
P
R
O
C
Programas – proyectos
E
Actividades - Insumos S
O
3.3. Acciones estratégicas del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021
A partir de definir las relaciones de fines y resultados a los que aporta el Plan Decenal
de Salud Pública 2012 – 2021 y con base en la situación actual y líneas de base, se
deben definir las acciones estratégicas partiendo del ejercicio de priorización en salud
pública.
Para la organización y realización de la priorización se incluye el anexo 20, en el cual

se muestra la estructura de prioridades que se establece como punto de partida para
el análisis local y regional.
Este análisis se sustenta en la reflexión y ponderación según criterios que se definen

en el anexo técnico. La organización de prioridades establece un nuevo nivel de
49

resultados en salud relacionados directamente con cada una de ellas, y para los que
existe un conjunto de indicadores definidos por el MPS en sus objetivos
institucionales de salud pública. Esta estructura de priorización se convierte en el
punto de referencia de los compromisos de acción, que deben ser desarrollados en
términos de:
• Definición de objetivos específicos

• Definición de líneas de acción y acciones estratégicas
• Definición de metas e indicadores estratégicos con sus correspondientes
líneas de base
3.4. Seguimiento y evaluación del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021
Todo Plan debe contemplar sus mecanismos de monitoreo y evaluación. Mucho de

su desarrollo se organiza a partir de la construcción coherente de la cadena de
resultados y de las metas e indicadores del PDSP. Estas definiciones de seguimiento
y evaluación se estructurarán a partir de los lineamientos definidos por el DNP para
este tipo de procesos.
Para efectos de este proceso solo se realizará una indagación preliminar de lo que a
nivel local y regional se considera de especial pertinencia para incluir en el marco de
seguimiento y evaluación del PDSP, de acuerdo con dimensiones del monitoreo y de
la evaluación que se detallan en el marco metodológico.
50

4. MARCO METODOLÓGICO PARA GESTORES

EXTERNOS
Tal como se ha expresado en este documento, la formulación del Plan Decenal de
Salud Pública cuenta con diversos insumos que van a confluir sistemática y
ordenadamente en su configuración final. Estos productos son:
 Insumos de análisis – diagnóstico, direccionamiento estratégico y definición de

líneas de acción y metas para cada región con énfasis en sus aspectos
comunes y los diferenciales propios
 Insumos del orden nacional y de trabajo intersectorial
 Insumos de la consulta previa con grupos étnicos
 Insumos de consultas a expertos
Como ya se expresó, para el logro de todos ellos se ha definido un conjunto de

mecanismos, dentro de los cuales se encuentra la participación regional de gestores
externos que realizarán de manera directa la interlocución con los actores
involucrados en cada región, siguiendo unificadamente el marco metodológico
indicado en este documento.
Esta definición metodológica establece: las fases de formulación, los productos

esperados, las acciones a desarrollar por cada gestor externo participante, y el detalle
de abordaje local, departamental y regional.
4.1. Fases de la formulación
El proceso de planeación para la puesta en marcha del PDSP se ha concebido en

tres fases, las cuales se continuarán con la instrumentación y ejecución del PDSP
2012 - 2021
Para la formulación del PDSP 2012-2021, se ha definido un proceso de amplia

concertación nacional que busca una gran movilización en torno a la salud pública, y
una participación significativa en su definición e inclusión de particularidades locales y
regionales de particular interés en salud pública.
51

Con el propósito de lograr la mayor cobertura posible en el país con este proceso, se
ha definido la contratación de gestores que por su experiencia, capacidad,
credibilidad y experticia puedan construir en cada región los insumos concertados
para la formulación del Plan Decenal de Salud Pública.
El país se ha divido en 6 regiones así: región Caribe, región Bogotá, región Central,
región Oriental, región Pacífica, región Orinoquía y Amazonía. Cada una de ellas
tiene particularidades de operación según sus propias divisiones departamentales y
subregionales que garanticen representatividad municipal, en los análisis exigidos
para la formulación definitiva. Así y de acuerdo con lo establecido en los términos de
referencia, cada región contempla un mínimo de encuentros locales (grupo de
municipios), departamentales y regionales que darán cuenta, en un proceso de
consolidación de abajo hacia arriba de los insumos analíticos, estratégicos y de
acción requeridos para la estructuración final de un documento nacional incluyente y
sustentado en concertaciones específicas.
Simultáneamente y con espacios de coordinación y armonización, se realizarán

reuniones nacionales de orden intersectorial, que permitan los acuerdos
fundamentales entre entidades de este nivel, que deben avalar y concertar los
campos estratégicos y de acción que consolidan el trabajo conjunto para afectar
estructurales compartidos de los determinantes sociales de la salud.
Un proceso especial es el que se viene adelantando en cumplimiento de la consulta

previa de grupos étnicos, el cual obedece a los acuerdos establecidos con las
instancias nacionales de representación de cada uno de ellos, y el trabajo liderado
por el Ministerio del Interior y de Justicia con el Ministerio de la Protección Social. Los
resultados de las consultas previas serán igualmente incorporados según los
productos particulares y las instancias y espacios de relación acordados en estos
procesos, a los resultados regionales y a la estructura final del Plan Decenal de Salud
Pública en un capítulo especial de comunidades y grupos étnicos.
Con este contexto, la formulación del Plan Decenal desde la perspectiva regional se
ha estructurado en tres fases que garanticen un proceso ordenado, y sistemático de
participación social y de insumos específicos por región.
52

En el diagrama siguiente se presentan estas fases, que se relacionan en un momento

de consolidación nacional y presentación del documento definitivo del Plan Decenal
Fases de construcción de insumos regionales para la

formulación del Plan Decenal de Salud Pública
Fase 3:
Consolidación
Fase 2: regional y
Concertación preparación
y formulación del Encuentro
nacional
Fase 1.
Identificación,
convocatoria y
movilización
de Salud Pública 2012 – 2021 a cargo del Ministerio de la Protección Social.
A continuación se describe cada una de ellas. Las fases definidas no implican un

trabajo lineal, sino que se pueden realizar de forma simultánea, en especial lo
relacionado con la convocatoria y la profundización de algunos análisis para los
cuales se requiera una identificación de información disponible y documentos clave,
que deben ser incorporados a la fase de concertación y formulación.
53

En coherencia con las directrices técnicas incluidas en este documento, en el

anexo11 se establecen los instrumentos y metodologías que deben ser utilizados en
cada momento del proceso.
Fase 1: Identificación, convocatoria y movilización
Hace referencia a la búsqueda e identificación de los actores que a nivel regional,

departamental, municipal, comunitario y social deben participar en la formulación del
Plan Decenal. Con esta información se deben establecer bases de datos amplias y
actualizadas que se constituyen en el insumo de convocatoria y de permanente
verificación del logro de una amplia y representativa participación social e
institucional.
La identificación de actores se sustenta en criterios de participación ciudadana, social

y comunitaria; intersectorialidad; mandatos institucionales relacionados con la salud
pública; trabajo intersectorial, presencia pública y privada, organización social y una
ciudadanía activa y comprometida con la salud pública.
A fin de avanzar en este proceso, el Ministerio de la Protección Social enviará a todos

los territorios del país, instrucciones previas que faciliten a los gestores externos, al
iniciar el proceso, contar con un insumo de arranque, el cual debe ser verificado al
comenzar el trabajo, complementado si es del caso, siguiendo los parámetros que
para estos fines se encuentran en el documento anexo 17 relacionado con el análisis
de actores.
En este sentido, la convocatoria para participar en la formulación del Plan Decenal

será amplia y apoyada en diferentes y sinérgicas estrategias que promuevan la
movilización social según las dinámicas y representatividad de actores locales. Los
gestores regionales de la formulación del Plan Decenal contarán con mecanismos de
información y comunicación suministrados por el MPS, que deben ser aplicados en lo
regional para lograr una movilización social efectiva.
Las actividades a realizar en esta fase son:
54

 Ejecución en lo local y regional de la estrategia de difusión y

comunicación del proceso de formulación del Plan Decenal de Salud
Pública 2012 – 2021
En esta etapa se desarrollará una fase de expectativa, acompañada de una

estrategia comunicacional diseñada específicamente para el PDSP 2012-2021. La
campaña de comunicaciones acompañará todo el proceso de formulación y difusión
del plan decenal. Los diseños de las diferentes piezas comunicacionales se
entregarán a los Gestores para la ejecución y utilización de las mismas.
Adicionalmente, se deben utilizar mecanismos locales de movilización entorno al

PDSP 2012-2021, así como herramientas masivas buscando la participación de la
sociedad civil, a través de las redes sociales y página web entre otros.
Igualmente la difusión del proceso de formulación del Plan decenal estará dirigida a
las diversas organizaciones sociales existentes en el país con intereses en la salud
pública como Consejos Nacionales y territoriales relacionados con grupos especiales
(personas con discapacidad, personas mayores, comunidad LGBT organizaciones de
mujeres entre otros), mesas nacionales y territoriales de definición de políticas,
autoridades y organizaciones con reconocimiento y representatividad, asociaciones
de usuarios, ciudadanía en general
Los otros sectores y actores involucrados directamente en la determinación social de

la salud, serán convocados con diversas estrategias para garantizar su participación.
Aquí se espera que participen agremiaciones, asociaciones entre otros.
En relación con las instituciones del Sistema General de Seguridad Social en Saludy
del Sector de la Protección Social, su participación debe ser garantizada con
convocatorias específicas, donde se busque participación ampliada de entidades
territoriales, aseguradoras, prestadoras, entidades adscritas y vinculadas, entre otros.
 Organización de las bases de datos de actores involucrados en la

formulación del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021
Cada gestor regional deberá identificar y registrar los actores claves en el ámbito bajo
su responsabilidad, organizar bases de datos actualizadas y establecer un
55

ordenamiento de la convocatoria a los encuentros para la formulación del PDSP,

según el alcance y énfasis de cada uno de ellos.
Para éste efecto la entidad deberá hacer uso de diferentes fuentes de información,
además de las bases de datos que puedan suministrar las entidades territoriales de
los departamentos y municipios de la región correspondiente y de otras instituciones
u organizaciones.
Las bases de convocatoria serán utilizadas en las siguientes fases sustentando un

seguimiento permanente a la presencia efectiva de los actores relevantes en cada
región y de acuerdo con los parámetros de participación definidos en este proceso.
 Análisis preliminar de actores involucrados
Cada grupo gestor regional deberá realizar un mapa de actores, previo al proceso de
concertación y formulación del PDSP 2012-2021, identificando los roles que cada uno
de ellos ha jugado en la ejecución del Plan anterior y en las acciones de trabajo
interinstitucional e intersectorial logrado hasta el momento del inicio del trabajo,
identificando exigencias particulares de convocatoria que sean necesarias para lograr
su participación activa. El análisis definitivo de actores será complementado en la
siguiente fase y se apoya en el documento anexo correspondiente.
 Convocatoria ampliada para la participación según los mecanismos

definidos para estos fines en cada región
El éxito de la movilización y participación social efectiva, parte de realizar una amplia

y adecuada convocatoria a los encuentros locales, departamentales y regionales, con
los diversos grupos e instituciones que deben participar en el proceso de formulación
del PDSP 2012-2021, las convocatorias se pueden realizar por diversos medios, de
los que siempre debe quedar un registro específico de la metodología utilizada, de
los actores convocados y el logro final de presencia efectiva.
El proceso definido parte de encuentros locales a realizarse en los lugares definidos

para cada departamento (zonales), donde deben confluir un número definido de
municipios según facilidad de acceso y utilizando la organización incluida en los
términos de referencia para estos fines.
56

Este momento local busca contar con espacios de encuentro comunitarios (guiados
por una metodología de diagnósticos rápidos participativos) y espacios de análisis de
situación y de visión de escenarios institucionales de origen municipal. En el aparte
de detalle metodológico se incluyen las especificaciones de estas reuniones.
 Seguimiento al proceso de movilización social
El proceso de movilización social debe ser documentado al detalle utilizando registros

fotográficos, grabaciones y sistematización de las diferentes metodologías utilizadas
para la participación, registro de participantes entre otros. Los instrumentos a utilizar
en relación con esta fase se encuentran en el anexo 8.
Fase 2: Concertación y formulación
Para garantizar el logro de la concertación y formulación del PDSP_2012-2021, se

concibe un proceso de abajo hacia arriba es decir de lo local, departamental, regional,
nacional, que permita una identificación de las diferencias regionales y
especificidades locales que deben ser incorporadas al Plan Nacional.
No se pretende formular planes locales o regionales, sino recopilar los insumos

(problemas, necesidades, preferencias y apuestas estratégicas) que darán cuenta del
PDSP 2012-2021 del país. Igualmente, se considera que el trabajo realizado a nivel
local, departamental y regional deberá servir a dichas instancias para formular el Plan
Decenal de Salud Pública a nivel territorial e institucional en sus respectivas
entidades, una vez promulgado el Plan Nacional.
De acuerdo con las características de cada región, los gestores externos realizarán
un número determinado de encuentros para asegurar una amplia participación, y un
adecuado análisis de situación e identificación de diferenciales en términos de
necesidades, prioridades y acciones estratégicas.
Las técnicas metodológicas finales a utilizar en los encuentros, podrán ser diversas y
en todo caso deben ser apropiadas al tipo de actores participantes. Deben
adicionalmente dar cuenta de las exigencias técnicas incluidas en este documento y
de un óptimo contenido consolidado en los instrumentos definidos para estos fines en
cada producto o sub producto previsto.
57

Como ya se ilustró en el proceso de construcción, se esperan resultados de este

proceso en términos de: amplia participación social, análisis y concertación de
necesidades y problemas de salud, complementación del análisis de situación y línea
de base, validación del direccionamiento estratégico propuesto, consolidación de
acciones estratégicas desde la perspectiva regional.
Dado el tiempo previsto en esta convocatoria para su ejecución, se busca que los
espacios de encuentros sean muy efectivos para el logro de lo esperado. A partir de
los encuentros locales – zonales, se deben realizar reuniones del orden
departamental que consoliden los resultados zonales y establezcan orientaciones
sobre acciones comunes y diferenciales armónicas, además de una visión de la
actuación que se debe exigir en términos de coordinación, complementariedad y
subsidiariedad territorial.
Estos resultados departamentales son llevados a una reunión regional que

nuevamente consolidará los comunes y diferenciales y hará énfasis en desafíos para
la salud pública de especial interés para la región. En la tabla siguiente se presentan
los énfasis de análisis, consolidación y propuestas de cada nivel de encuentros.
ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA Y ALCANCE DE LOS ENCUENTROS DE

CONCERTACIÓN EN CADA REGIÓN
NIVEL DE ENCUENTRO ÉNFASIS DE DESARROLLO DE INSUMOS
Diagnósticos participativos desde enfoques diferenciales de
Comunitarios - zonales análisis de salud y líneas de base
Prioridades en salud pública
Capacidades municipales
Complementación de análisis de situación de salud y líneas
Locales - zonales de base
Validación del direccionamiento estratégico y análisis de los
diferenciales relevantes
de base del orden departamental
Capacidades departamentales y exigencias de coordinación,
complementariedad, subsidiariedad
Departamentales Validación del direccionamiento estratégico y análisis de los
diferenciales relevantes
Escenarios de prospectiva
Prioridades comunes en salud pública
Acciones estratégicas comunes y diferenciales específicos
58

ORIENTACIÓN ESTRATÉGICA Y ALCANCE DE LOS ENCUENTROS DE

CONCERTACIÓN EN CADA REGIÓN
del orden departamental (consolidación zonal y visión
departamental)
de base regional desde la perspectiva de desafíos
Consolidación regional
Direccionamiento estratégico regional y análisis de
Regionales escenarios de prospectiva en términos de fronteras,
seguridad sanitaria, megaproyectos, etc.
Acciones estratégicas comunes y diferenciales específicos
del orden regional departamental con perspectiva de
sinergias y alianzas
Todos estos resultados deben ser gradualmente consolidados como insumos de los
siguientes niveles de encuentro.
De acuerdo con los momentos de proceso de análisis y desarrollo de contenidos del

PDSP, se han establecido instrumentos y metodologías orientadoras que faciliten el
logro de los productos esperados y la consolidación agregada de los subproductos.
En la tabla siguiente se especifican para cada momento estas definiciones.
INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍAS ORIENTADORAS

MOMENTO DEL PRODUCTOS METODOLOGÍAS INSTRUMENTOS
PROCESO RELACIONADOS ORIENTADORAS DEFINIDOS
Situación actual desde
la experiencia del plan
territorial de salud
Diagnósticos rápidos
pública 2007 – 2010
participativos
Situación actual desde
Análisis de situación Salas de situación
la perspectiva de
en salud pública Revisión de
determinantes sociales
Análisis organizacional información
de la salud
Situación actual y de salud pública secundaria
Matriz de identificación
línea de base Análisis de actores Análisis FODA de
de actores
involucrados capacidades
Identificación de redes
Análisis de desafíos Identificación de
para la formulación del
en salud pública actores
plan
Escenarios de
Caracterización de los
prospectiva
actores
Análisis de redes en la
formulación del Plan
59

INSTRUMENTOS Y METODOLOGÍAS ORIENTADORAS

MOMENTO DEL PRODUCTOS METODOLOGÍAS INSTRUMENTOS
PROCESO RELACIONADOS ORIENTADORAS DEFINIDOS
Escenarios de desafío
y retos en salud
pública
Lo esperados en Retos de la salud
Cadena de
salud pública pública
resultados y valor en Estructura de cadena
(marco Fines y resultados de
salud pública de resultados
estratégico de impacto
Metaplan
transformación) Objetivos estratégicos
Prioridades en salud Instrumento para la
Compromisos de pública y objetivos priorización de
Metaplan
acción relacionados problemas y
Acciones estratégicas necesidades
Exigencias
Preguntas
Dimensión programáticas
orientadoras para el
operativa del operativas Metaplan
consenso de insumos
PDSP Aportes al seguimiento
programáticos
y evaluación
Fase 3: Consolidación nacional y preparación del Encuentro Nacional de

presentación del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021
Todos los productos del proceso regional ejecutado por los gestores externos y los
demás insumos del orden nacional y de la consulta previa con grupos étnicos, deben
ser consolidados y armonizados, para la producción final del Plan Nacional de salud
Pública 2012 - 2021.
Los gestores externos deben contar con el equipo técnico central para la
consolidación conjunta de productos bajo la dirección del Ministerio de la protección
Social.
Las actividades previstas para esta fase son:
 Reunión técnica para la revisión y consolidación de resultados del proceso de

concertación regional
60

Se ha previsto una reunión de por lo menos tres días de duración con todos los
gestores regionales en la ciudad de Bogotá orientada a la consolidación de los
resultados del proceso de formulación y concertación del Plan decenal a nivel
regional. La metodología de consolidación de los resultados será propuesta por el
Ministerio de la Protección Social y concertada con los gestores regionales.
Como insumos para la consolidación cada uno de los gestores deberá disponer de
los resultados regionales del proceso de concertación y formulación del Plan Decenal
2012-2021. Así:
Presentación del análisis de situación, prioridades, indicadores y metas

identificadas por la región en el trabajo de campo presentados de manera
didáctica en una sala de análisis de situación
Documentos de subproductos de acuerdo con los cuatro grandes campos de
contenido del PDSP según las estructuras acordadas con el MPS al iniciar el
proceso
Documentos síntesis con los insumos para la consolidación del Plan decenal
de Salud Pública según definiciones del MPS
 Conformación de una Comisión de redacción final del PDSP 2012-2021
Se conformará una comisión de redacción final del Plan, con participación de los
gestores regionales y representantes del grupo coordinador del Plan decenal a nivel
del MPS. Esta comisión tendrá tres días adicionales para presentar el documento
final del Plan decenal concertado, una vez disponga de la sistematización de la
reunión de consolidación regional.
En este punto concluye el trabajo regional y se pasa a la fase final de la formulación

del Plan Decenal de salud Pública 2012 – 2021, en la que se han previsto los
siguientes momentos:
 Presentación a expertos nacionales e internacionales del documento del Plan

Decenal de Salud Pública 2012 – 2021
 Aprobación por la Comisión Intersectorial de Salud Pública del documento técnico
final y decreto reglamentario del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021
61

 Encuentro Nacional para la presentación del Plan Decenal de Salud Pública 2012-
2021 y entrega de lineamientos territoriales e institucionales para la formulación
programática e indicativa del mismo
4.2. Productos y acciones principales
En la tabla siguiente se presentan los productos a entregar por cada uno de los
gestores regionales.
FORMULACIÓN Y CONCERTACIÓN PLAN DECENAL DE SALUD PUBLICA

2012-2021
RESUMEN DE LOS PRODUCTOS A ENTREGAR POR REGIÓN POR PARTE DE
LOS GESTORES REGIONALES
REGIONES
Documentos
resultados de la ORINOQUIA
concertación CARIBE BOGOTA CENTRAL ORIENTAL PACIFICA Y
AMAZONIA
Documento de análisis de
situación de salud con
enfoque de determinantes
sociales, organizacional y
de actores de los
departamentos, de los
X X X X X X
municipios según
categorías y según
enfoque diferencial de la
región
Documento de resultados
esperados en salud para
el decenio, priorización,
indicadores regionales y X X X X X X
departamentales, línea de
base y metas de la región
Caribe
Documento propuesta de
líneas de acción y
estrategias para el Plan
X X X X X X
Nacional de Salud Pública
desde la perspectiva de la
región
Documento propuesta de
líneas de acción y
X X X X X X
estrategias para el Plan
Nacional de Salud Pública
62


2012-2021
REGIONES
Documentos
AMAZONIA
desde la perspectiva de la
región
Documento de
sistematización de la
participación ciudadana en
la formulación del plan,
identificando las
necesidades, las X X X X X X
preferencias y la
priorización que la
ciudadanía realizó a través
de las diferentes formas
de participación
Propuesta de control
social y ciudadano del
X X X X X X
Plan Decenal de Salud
Pública en la región
Documento de
recomendaciones
recogiendo el análisis de
todo el proceso, énfasis en
X X X X X X
los diferenciales y en los
aprendizajes y base de
movilización social lograda
en la región
Documento con los
insumos preparatorios del
Encuentro Nacional de
X X X X X X
consolidación del Plan
decenal de Salud Pública
2012_2021
Informe de apoyo a la
organización y desarrollo
de reuniones dirigidas
X
técnicamente por el
Ministerio de la Protección
Social con las Empresas
63


2012-2021
REGIONES
Documentos
AMAZONIA
Promotoras de Salud,
Instituto Nacional de
Salud, Instituto Nacional
de Vigilancia de Alimentos
y Medicamentos –
INVIMA, SENA, ICBF,
Instituto Nacional de
Cancerología,
Superintendencia Nacional
de Salud, otros sectores,
Organismos del Sistema
de Naciones Unidas y
organismos de
cooperación bilateral.
4.3. Detalle metodológico
Con el fin de garantizar la unidad metodológica de todos los encuentros, mesas de

trabajo, espacios de participación, consultas ciudadanas, sistematización de aportes
se ha incluido el anexo 21, que recoge lineamientos generales sobre las
metodologías orientadoras y el conjunto de instrumentos de obligatoria utilización en
el proceso de consolidación de insumos regionales.
En todo caso, una vez seleccionados los gestores externos, la ejecución contractual
se inicia con un momento de armonización técnica y metodológica de los
participantes, en el cual se profundizará en el sentido de herramientas e instrumentos
a utilizar en el proceso.
Este componente instrumental se complementa con instrumentos adicionales que

soporten la gestión del proceso y el registro detallado del mismo. (Anexo 22)
64

REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS
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Corporación Viva la Ciudadanía. Bogotá. 2009
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la Comisión sobre Determinantes Sociales de la Salud. Borrador. Pág. 4
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desarrollo.2008.
Universidad Pontificia Javeriana. CENDEX. Carga de Enfermedad Colombia 2005:

Resultados alcanzados. Documento Técnico ASS/1502-08 Bogotá, octubre de 2008
66

Plan SP 2011 Lineamientos

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