PROLOGO

La publicación en 1959 del libro de Jonathan Levin The Eco-nomies of u Exportation. Their Pattern of Development in Historical Perspective inicia, desde una perspectiva analítica,
el conocimiento del proceso económico del Perú del siglo XIX. Sus esfuerzos pioneros fueron sucesivamente continuados por trabajos como los de Juan Maiguashca, W.M. Mathew,
Shane Hunt Ernesto Yépez los cuales -salvo el libro más general de Yépez— incidieron sobre el guano de las islas, aquel insólito recurso que por sí solo sustentara la economía de
exportación del Perú desde 1840 has-talos inicios de la guerra con Chile. Las razones de esta opción obedecieron al deseo de dar respuesta a preguntas cruciales como las
siguientes: ¿por qué el fracaso de la experiencia guanera, ¿cual fue el significado y los alcances del control británico sobre la economía peruana?
La primera no era ciertamente una preocupación sin relieve Frente a algunas vertientes de la teoría del crecimiento
que enfatizaban la necesidad de que el Estado en los países periféricos asumiera el control directo de sus recursos estratégicos
o que imputaban la pobreza de aquellas naciones a la ausencia de capitales
(siendo a su vez la ausencia de los capitales la consecuencia dé la pobreza en el dictamen de este curioso razonamiento,
el Perú representó a mediados del siglo pasado una experiencia singular en el contexto de la América Latina. El guano en efecto, cuyo valor como fertilizante era lo suficientemente
conocido para los agricultores nativos
pero que no se exportó antes de 1840, fue hasta 1879 controlado en propiedad por el Estado peruano.
Además, y éste es el hallazgo no cuestionado hasta hoy del profesor Hunt, la venta del fertilizante en el mercado extremo generó una tasa de retorno estimada entre el 65 y el 70/o,
es decir que el Estado peruano pudo acceder y utilizar montos significativos de la renta guanera,
pese a que la comercialización del fertilizante fue cedida al capital extranjero Sin embargo, pese a estas óptimas condiciones, la "edad del guano" fue otra ocasión perdida.
Por otra parte, que Gran Bretaña fue la potencia dominante durante gran parte del siglo XIX era una constatación obvia y fácilmente establecible. Pero a partir de esta constatación
varios analistas cayeron, y aún lo hacen en la tentación de imputar a los factores externos la única responsabilidad en el fracaso de la experiencia con el guano. Para ser justos, es tal
vez necesario recordar que no sólo la experiencia peruana sino la del conjunto de la América Latina fue "interpretada" en estos términos por esa suerte de deus ex-machina que fue
la teoría de La dependencia en sus versiones más aberrantes. ¿Qué tipo de dominación era, entonces, aquélla ejercida por Gran Bretaña cuando las exportaciones de su capital
vinieron bajo la forma de empréstitos, que permitía una autonomía muy grande al Estado peruano en la fijación de los precios del abono y que también posibilitaba la generación de
una tasa significativa de retorno? Preguntas incómodas que exigían respuestas más sutiles que la simple alusión al "imperialismo".
Las respuestas a preguntas como éstas no fueron ciertamente fáciles. Se sabía de la existencia del guano, de sus mecanismos de comercialización, de los chantajes impuestos al
Estado y si se quiere, de su fracaso final. Pero se carecía de una matriz que explicitara de manera articulada los encadenamientos múltiples que precipitaron el desenlace definitivo.
El primero en intentarlo, reitero, fue Levin al asignar un papel fundamental al pago de factores movilizados desde el exterior para la explotación del guano. Pero desde fines de la
década del sesenta hasta la fecha el terreno conquistado es considerable, pese a que aún queda mucho por hacer. Ya no es posible ahora explicar las peripecias de la economía peruana
durante la época del guano sin referirse a la política económica del Estado, a la naturaleza del mercado interno, a las estrategias de las casas mercantiles, a los mecanismos y a los
efectos de la exportación del capital británico, a las razones institucionales de la escasa movilidad de la fuerza de trabajo nativa, para citar sólo algunas de las dimensiones económicas
decisivas.
Es dentro de esta perspectiva renovada que se inscribe el libro Política Económica y Financiera y la Formación del Estado que Javier Tantaleán Arbulú ha escrito. El libro de Javier
Tantaleán inicialmente debió ser sólo una inteligente presentación a la reedición necesaria de las Memorias de los Ministros de Hacienda del siglo XIX, proyecto desafortunadamente
trunco por la ausencia de un necesario respaldo financiero por parte de las instituciones nacionales. Pero esas páginas iniciales empezaron a desprenderse de las Memorias y
conformaron un libro de un notable vigor intelectual. Sus méritos, que el lector reconocerá más adelante, son múltiples.
El razonamiento, para comenzar, está sustentado en el corpus informativo que los Ministros presentaron periódicamente ante las Cámaras, con un tesón y un sentido del deber
realmente admirables pese a que su tarea fue ciertamente poco grata. Porque el Estado no disponía en las primeras décadas después de la Independencia de los recursos y de los
instrumentos necesarios para reunir de manera confiable los indicios sobre el estado y las tendencias de las finanzas y mucho menos de la economía en su conjunto. O porque la cultura
económica de aquellos funcionarios o era nula o estaba muy alejada de las exigencias de su función. Es necesario pasar muchas páginas de retórica vacía, de meditaciones truculentas
sobre la felicidad humana para encontrar, al fin, cifras más o menos aproximadas, juicios que contengan una cierta certidumbre, argumentaciones con fundamento sobre la vocación o
sobre las bases a partir de las cuales debía operarse el crecimiento de la economía peruana. Que esto fuera así en los -primeros tiempos de la República no es ciertamente gratuito. Este
alto cuerpo de funcionarios nunca imaginó que alguna vez recibirían el insólito encargo de conducir los destinos de una nación proclamada solemnemente soberana desde 1821. Fueron
entrenados para ejecutar las órdenes del Monarca y no para pensar por su cuenta.

Si a lo que se acaba de mencionar se añade el hecho que la estabilidad política no era precisamente una de las virtudes en aquellos tiempos, no es pues muy extraño que nadie intentara
examinar seriamente estas extrañas Memorias, escritas por servidores de caudillos que ocupaban lo mejor de su tiempo no en gobernar sino en combatir a adversarios reales o imagina-
rios. Era necesario contar con una infinita paciencia para atravesar este laberinto de palabras en la búsqueda del dato o del juicio relevante, para cotejar permanentemente cifras
contradictorias o aberrantes, para colmar vacíos. Aquí radica uno de los méritos del trabajo de Tantaleán. No obstante, porque ahora conoce admirablemente bien el material con que
ha trabajado, él más que nadie es completamente consciente de la precariedad de resultados contables que estarán, por lo mismo, sujetos a permanente revisión. Lo que importa,
empero, es que ese esfuerzo y esa osadía permiten ahora contar con los indicadores indispensables para pensar en una perspectiva histórica el funcionamiento y la evolución del sistema
financiero peruano.
Pero este prólogo que el autor me ha pedido escribir en el umbral de un libro excepcionalmente importante no está solamente destinado a saludar el trabajo disciplinado y la paciencia,
aunque éstas son ciertamente virtudes cardinales en un medio como el nuestro donde la frivolidad sustituye el análisis serio y la propaganda la evidencia que dirime. Por el contrario, en
el libro se examinan por lo menos tres problemas centrales. El primero es el análisis del rol del Estado como enlace con la economía internacional y como eje de la acumulación de
capital. Esta perspectiva convierte a los discursos sobre los "caudillos" y las "oligarquías" en lo que efectivamente son: un amontonamiento de palabras vacías. Y obliga a repensar a la
institución del Estado desde una perspectiva diferente: la de su enraizamiento en las corrientes del capital internacional y la de su papel en la apropiación y redistribución de los
excedentes internos. El segundo se refiere al papel del endeudamiento interno. A la deuda interna nadie nunca prestó la debida atención, con la excepción notable de la tesis "La
Consolidación de la Deuda Interna" escrita por Alfonso Quirós en 1980 y presentada ante la Pontificia Universidad Católica de Lima. Siempre la deuda interna fue pensada o como poco
significativa o como la expresión de la inmoralidad de los gobernantes y funcionarios. En este contexto, el planteamiento formulado en este libro sobre la deuda como un instrumento que
permite la capitalización de fracciones importantes de la clase dominante nativa exige una particular atención. Finalmente, el análisis de la racionalidad del gasto público es igualmente
relevante porque permite comprender la naturaleza del acecho impuesto al Estado y porque la alusión al "despilfarro" efectuado en el gasto público deja de ser un juicio anacrónico para
adquirir un sentido muy concreto al interior de los parámetros en que los gobernantes tuvieron que desenvolverse.

Una y otra vez Tantaleán insiste en que sus hallazgos van al encuentro directo de varias premisas a partir de las cuales fue pensada la historia económica y política del Perú. Esta no es
con seguridad una pretensión nueva, en un contexto en que la reivindicación de la novedad oculta una dosis muy grande de ignorancia. Pocas veces, sin embargo, se tiene la ocasión de
encontrarse con razonamientos lo suficientemente fundados como para perturbar las convicciones adquiridas. Y es ésta una razón más que suficiente para esperar que los resultados de
este paciente trabajo alcancen el éxito que se merecen.
Heraclio Bonilla

INTRODUCCIÓN
El contenido de este libro es el producto de un prolongado itinerario de estudio y maduración sobre la Historia Económica Peruana iniciado allá por los años 1972 en la Universidad
de Lovaina bajo la influencia del destacado peruanista belga Jacques Gouverneur. Desde esa época, las primeras investigaciones demostraban que en lo conocido, hoy en día, como
el espacio económico del Perú, se encontraba una invariante conceptual llamada Estado que había cumplido una función determinante en la estructuración socio-económica desde
los tiempos pre-colombinos. Tan es así que cualquier texto mencionaba a los imperios en su acepción romana de Wuari, Tiahuanaco y Chavín alcanzando su culminación en la
estatalidad histórica de los Inkas. Luego de la abrupta ruptura de este proceso histórico endógeno producida por la invasión europea, se crea, después de un período de prolongada
transición, un nuevo sistema de administración y gestión estatal colonial que se inicia orgánicamente con la presencia del Virrey Toledo. Tanto como en la sociedad andina incauta,
una vez más en la coherencia de la totalidad de la Formación Social, el sistema de poder y de operatividad estatal cumpliría un rol trascendente sobre las bases estructurales por ca-
si dos siglos y medio.
Los nuevos horizontes que abre la gesta libertaria de principios del siglo XIX conllevan a la génesis y conformación de la estatalidad republicana. Este nuevo eje central
administrativo e instancia de poder fue procesalmente definido en República por un conjunto de factores y "variables históricas" que se fueron entrelazando en el tiempo, tales
como: los conflictos y las alianzas de los agentes sociales nativos y extranjeros, el manejo y acceso a ciertos recursos económicos como el guano y el salitre, el grado de articulación
del espacio económico, la población en su dimensión demográfica y étnica, los conflictos con España y con los países vecinos y sus efectos en la gestación de una conciencia nacional
y sobre el territorio, la estructuración del proceso de acumulación de capital "nacional" e internacional, la naturaleza de la inserción de la economía en el sistema mundial y el
fenómeno histórico del imperialismo en su estadio libre-concurrencial con Inglaterra, y la influencia doctrinaria ideo-política de los centros de dominación mundial.

La construcción del Estado Republicano, con sus ensayos muchas veces frustrados, puede comprenderse con mayor sentido científico siguiendo la trama de acciones e intentos que
las clases dirigentes establecieron a partir de la cúspide de la sociedad política. La comprensión de este complejo proceso puede hacerse analizando y evaluando el discurso de los
propios actores históricos. Para ello se han utilizado las Memorias de Hacienda de 1821 a 1881. Las Memorias de Hacienda eran la manifestación que tenía que hacer el responsable
del Ministerio de Hacienda frente al Congreso y frente al país. Se daba el caso de que en ciertas situaciones el Congreso de la República no funcionaba, entonces las Memorias de
Hacienda eran la entrega al país en un documento de la política económica del Estado. Las Memorias constituían, así, una síntesis de la percepción que el poder político tenía sobre
la realidad económica y frente a la cual el Estado establecía políticas de acción económicas y financieras que allí definía. Por ello la importancia que adquieren estos documentos
para la historiografía económica peruana.
Pero hay algo más para lo cual las Memorias son un buen punto de partida. En efecto, ellas representan la exposición sistemática del pensamiento económico de las clases
dirigentes, y por lo tanto, una fuente de base para el estudio de las corrientes de pensamiento que influían en los gobernantes. De esa forma se pueden inferir las modalidades con
que llegaban las grandes tesis dominantes del escenario mundial, la naturaleza receptiva hacia las corrientes que se desarrollaban en los espacios de los países centrales, como
Inglaterra y Francia, y las formas de los intereses concretos que subyacían más allá de la apariencia de los discursos doctrinarios. Pasando de la forma aparencial a la esencia
misma de la ideología que emergía y se desarrollaba en el siglo XIX, aparecen constantemente los elementos principales de un discurso asociado al abanico de intereses imperiales
especialmente ingleses, sobre todo en la controversia que se desarrollaba entre las posiciones liberalistas y proteccionistas presentes en todas las Memorias. Estos documentos se
vuelven así, en algunos casos, la más elocuente evidencia de un país en la búsqueda de su propio sendero, transitando en medio de la interacción de poderosos intereses foráneos,
que veían sus recursos como una fuente inequívoca de acumulación particular y que consideraban al incipiente mercado interno como un complemento de sus procesos
industriales. Además de las Memorias, es factible reconstruir los diversos proyectos de gobierno que iba formulando en el tiempo el Estado Republicano. Proyectos que definen las
imágenes que concebían para el Perú las élites dirigentes. Lo cual permite, asimismo, evaluar sus resultados a la luz de la experiencia histórica, en sus logros y en el cumplimiento
de sus objetivos centrales. Porque si bien inicialmente el voluntarismo y el empirismo son la nota elocuente del discurso económico especialmente en el Estado Caudillista de las
décadas del veinte y treinta, progresivamente las técnicas modernas y una más clara consistencia profesional en los equipos responsables de la economía pública, emergen con ma-
yor nitidez. Este es el momento cuando el Estado, en las décadas del cincuenta y sesenta, asoma en verdadera dimensión en su función técnico económica en el proceso histórico, y
es el momento en que se asientan las bases más sólidas de la formación republicana, con un Estado en la búsqueda de tener y mantener presencia real en el territorio peruano y en
el propio proceso económico. Es probable que en este periodo del estado Guanero en la década del setenta, con la lucidez de un Manuel Pardo, se produzca el intento mas coherente
en toda la republica de la clase dominante para concretar un proyecto nacional oligárquico con la administración y gestión de los recursos del salitre. Esta hipótesis que se ensayara
demostrar es uno de los resultados de la investigación que traduce una interpretación diferente a conocidos trabajos de historiografía peruana. En efecto, todo hace suponer que en
el periodo inmediato a la guerra del pacifico el país comenzaba un nuevo periodo de estabilización económica (producto de medidas fiscales, monetarias y financieras) que con el
acceso directo al recurso salitre presagiaban un periodo de long duree de crecimiento económico, como justamente ocurre en Chile con los recursos expropiados. Es decir que la
profunda crisis de los años 1870 habia alcanzado su punto de inflexión y todo hacia prever un nuevo ciclo de clara expansión, que de no producirse la guerra con Chile, hubiese
significado la consolidación del proyecton oligárquico.
El estado republicano de 1821 a 1879 tanto el estado caudillista de las décadas del veinte y treinta como el estado guanero de las décadas del cuarenta al setenta hace transparente
la disociación existente entre el estado de jure asumido como liberal con el estado facto que interactúa con una estructura económica pre industrial y pre capilista. Ello no produce
una antinomia, mas bien el estado de facto caudillista y guanero es correspondiente (como formas concretas e históricas de estado) a este tiempo de desarrollo de las fuerzas
productivas y de la organización económica. Sin embargo, entre ambas modalidades de estado existen diferencias importantes, no solo en la apropiación y liberalización diferencias
importantes, no solo en la apropiación y liberación de los recursos económicos y de plus trabajo y de la renta de los agentes sociales a través de mecanismos de política económica
diferenciados, sino además en la inter funcionalidad que se establece entre la base económica y el estado. El estado caudillista es correspondiente a una estructura de muy lento
crecimiento económico. En cambio el estado posterior tiene un alto grado de interfuncionalidad con:

1) el desarrollo del capital vinculado al ciclo de expansión producido por el guano; 2) con el rediseño de una economía agro-exportadora; 3) con un nuevo proceso de modernización
en ciertos espacios de la República; 4) con la génesis y desarrollo de los mercaderes guaneros, la primera burguesía republicana , y sus relaciones de conflictos y alianzas con las
casas comerciales extranjeras; y 5) con elementos dinamizadores de un procese de transición hacia el capitalismo que se perfila especialmente a partir de los años 1860 y que
sientan nuevas bases cualitativas en el modelo de acumulación especialmente a nivel de los ciclos del capital comercial y bancario.
Sin embargo, estas hipótesis no agotan el conocimiento de una compleja realidad como la peruana del siglo XIX, porque no dan respuesta acerca del 80% de la Población Económica
Activa de los mayoritarios sectores "tradicionales" de la economía, rural organizada bajo unidades feudales, cuasi-feudales y de economías campesinas; y cuyo conocimiento a estas
alturas de la producción historiográfica es insuficiente.
Por último, quisiera en forma muy especial mencionar a muchas instituciones, maestros y colegas, quienes han comprometido mi gratitud por los consejos, críticas y sugerencias
que hicieron posible concretar este libro. Este trabajo contó con el consejo del maestro Jorge Basadre cuando aún vivía, al cual quiero testimoniar mi profundo reconocimiento por
la valiosa ayuda recibida. El nombre de Jorge Basadre es por sí solo la historia republicana y su obra, la Catedral donde está grabado nuestro pasado y que a la luz de su pluma
adquiere vida propia.
La concretización de la investigación se logró gracias a la persistencia en la línea orientadora de Heraclio Bonilla, uno do nuestros historiadores que han renovado la historia
económica peruana. Asimismo, mi agradecimiento a Pablo Macera connotado y lúcido historiador a Pierre Vigier, Carlos Amat y León, Daniel Carbonetto, Manuel Burga, Daniel de la
Torre Ugarte, Geoffrey Cannock y al Profesor Pierre Pennec de la Universidad de Grenoble.

Como especial mención tengo que señalar al profesor Jacques Gouverneur quien estimuló y formó los conocimientos que obtuve durante mis estudios en Europa.
Finalmente, deseo expresar mi gratitud a la Fundación Friedrich Ebert y al CIEPA y a su directivo Gustavo Saberbein, quienes financiaron gran parte de la investigación, y dentro del
CIEPA a José Luis Ramírez, Ana María Salhuana; Juan Carlos T irado y a mi amigo Eduardo Arana por la ayuda brindada en el procesamiento de la información.

PRECISIONES CONCEPTUALES
El concepto1 de política económica engloba varias definiciones y afirmaciones. De un lado es el medio (o los medios) mediante el cual el Estado establece "una relación"
deliberada con la estructura económica de la sociedad. También la política económica es la modalidad de dirección del gobierno para conducirlo al cumplimiento de ciertos
objetivos supuestamente pre establecidos. La gestión y gobierno del Estado suponen un conjunto de intervenciones en la actividad económica destinadas a la realización de
sus objetivos. Es decir la política económica son medios (acciones) y objetivos. La praxis de los medios que un Estad D establece implica esfuerzo más o menos integral y
movimiento del aparato público (Cotta 1968) (Seldon y Pennan-ce 1968). Pero la política económica no se produce como un proceso autónomo del Estado en la esfera
económica, como algunas teorías son proclives a considerarlo. Más bien tal proceso, es parte del proceso político global, que a su vez es el resultado de la concertación,
conflicto e interacción de los agentes sociales "actuando" en el espacio político. En este sentido la política económica es producto no sólo de las concepciones que sobre la
dirección económica de la sociedad y el rol del Estado que tienen una clase dirigente en particular que ostenta el control del gobierno, sino que se establece como
consecuencia de la finalidad social que se pretende normar para la puesta en servicio de un proyecto político dominante. La dinámica y el cambio del contenido y la forma de
la política económica serán definidos por la propia lucha política de los agentes sociales, Esta concepción que sitúa las interrelaciones de factores sociales y políticos en el
análisis y estudio de la política económica, está lejos de considerar a ésta como una "variable" que opera independientemente en el proceso histórico.
El otro concepto que interesa es el de las Finanzas Públicas o Hacienda Pública. Tomando la definición más clásica las Finanzas Públicas son el conjunto de problemas que tienen
como centro de la cuestión al proceso de ingreso-gasto del Estado (Musgrave 1969: 3). Pero asumiendo su definición más amplia las Finanzas Públicas son una parte importante de
la materialización de política económica del Estado a través del presupuesto público. Porque reflejan los criterios de asignación de recursos, las políticas sectoriales y funcionales,
las políticas de servicio y empleo, y en general la concepción de la política de desarrollo del Estado. De manera similar por el lado de los ingresos, las Finanzas Públicas son los
instrumentos fiscales de que dispone el Estado y que afectan la distribución de la renta y de la riqueza. Los indicadores en materia de ingreso y gasto responden a ciertos patrones
de desarrollo económico definidos en la sociedad y al proyecto dominante en particular.
Aspecto importante en la preocupación del Estado es la forma a través de la cual puede disponer de un flujo de finansamiento para cumplir con su principal instrumento de la
política económica (el presupuesto público). Este financiamiento puede obtenerse de los propios ingresos; vía los impuestos directos o indirectos, de la renta patrimonial del Estado
y de los servicios públicos, y recurriendo al recurso del endeudamiento público Ahora bien, si la política económica son medios y objetivos del Estado, resulta evidente que interesa
caracterizar al tipo específico de Estado históricamente considerado. Porque la política económica será función de un Estado en particular y no del Estado en general. Lo cual es
preciso considerarlo así cuando se estudia realidades históricas específicas como la que motiva este trabajo. De allí que las definiciones conceptuales (de política económica y
finanzas públicas) adquieren su verdadera dimensión cuando se relacionen con el estudio del Estado Republicano Peruano. Pero para ir al encuentro y al conocimiento del Estado en
"concreto", se necesitaría abordar los elementos del mismo: la naturaleza del poder, la organización del aparato, su carácter de institución colectiva o grupal, las modalidades de
gobierno. el elemento pasivo (el territorio), los elementos activos (los agentes sociales), el ordenamiento jurídico, etc. Un estudio detenido de todos esos elementos lógicamente iría
más allá de los objetivos de este ensayo. Sin embargo es factible auscultar partes del Estado que conduzcan a infundir la propia esencia del todo y obtener de esa manera una
caracterización genérica del Estado (que es el que implementa su política económica y maneja sus finanzas públicas).

Los estudios que mayormente se disponen para el conocimiento del Estado Republicano en el siglo XIX tienen un marcado corte legalista, en los cuales la preocupación central versa
sobre el orden jurídico. Elemento del Estado que puede abarcar desde la intencionalidad de los actores que tienen el gobierno hasta las cartas constitucionales que sintetizan el
orden jurídico del Estado. Este Estado así considerado en un Estado de jure, pero lo que interesa más directamente es el Estado de facto (el que en realidad existe como sistema).
La otra consideración que es conveniente incluir en el estudio, se refiere a las formas diferenciales que presenta el Estado de jacto cuando se toma un período de tiempo determina-
do. Asumir un período de más de medio siglo, nos conduce seguramente a encontrar un Estado que cambia en su forma por acción de diversos factores. Este es otro problema que
deberá ser esclarecido, para establecer las relaciones que se dan entre una forma específica de Estado de fado y la actividad económica, así como establecer las transformaciones que
se presentan en el tiempo, en esa relación, en la forma de Estado y en la propia estructura económica de la sociedad.

Estas sintéticas precisiones conceptuales posibilitan ordenar el proceso de análisis cuando se estudien las políticas económicas y las finanzas públicas en el período de 1821 a 1879.
Para lo cual se usarán como "insumos" principales las Memorias de Hacienda y el conjunto de documentos oficiales que tienen relación con el sujeto en estudio. Las Memorias de
Hacienda y la legislación económica del Estado Republicano, dejando de lado en ellas lo anecdótico, lo excesivamente burocrático, el preciosismo del discurso y en general lo que no
parece transcendente, son una muestra viva del conocimiento y teorización de los responsables de la clase política. De sus proyectos implícitos de desarrollo que aparecen detrás de
la lectura pasajera. En ellas se reflejan intencionalidad, lucha de posiciones, afirmación de intereses y además traducen las influencias universales de la Economía Política
dominante, el grado de asimilación de conceptos producidos a partir de realidades extrañas que aparecen como paradigmas y ejemplos a los cuales se debe seguir. Pero no como
simple yuxtaposición de recreación de procesos históricos, porque algunas de las Memorias expresan al Perú y su problemática como objeto y sujeto central del discurso.

EL ESTADO CAUDILLISTA
LA FUERZA DE LA HERENCIA COLONIAL
La comprensión de la génesis del Estado Republicano en su forma primaria en 1821, exige definir algunos rasgos del escenario histórico previo a su emergencia en el período
colonial.
Como bien lo dice Guenee (1971: 161) en la vida de los Estados hay que considerar los aspectos ideológicos pero también las realidades materiales. El poderío y la fuerza de un Es-
tado dependen en gran medida de los recursos materiales (naturales, económicos y humanos) de que dispone y de las estructuras que se diseñan para definir los objetivos del
Estado. Esta afirmación es válida para los Estados coloniales españoles de América, en la que hubieron dos Estados considerados estratégicos para los objetivos del Estado central
metropolitano del imperium: el de México y el del Perú. Regiones que tenían por lo menos dos características importantes para la política de colonización: 1) una población
significativa y 2) ricos recursos en metales preciosos.
A pesar de que en el aspecto poblacional fueron sociedades fuertemente diezmadas por el contacto con los invasores europeos ("the clash of peoples"), la población nativa preco-
lombina (uno de cuyos estimados se presentan en el Anexo del libro ver gráfico 1) representaba el 17% de la población mundial en el año 1500 para descender al 2% luego de un si-
glo de invasión española. En el Imperio Incaico la parte aborigen estaba conformada por una población en 1530 variable en función de las investigaciones y estudios realizados, los
cuales pueden agruparse en tres bloques de consideración en función del volumen de población supuesta en el Tawantinsuyu en el período previo a la llamada conquista:

1.- Estudios que dan una población con tendencia a la alza (en millones de habitantes)
30-37 Dovel
16-32 Means
20 V.F. López
13-31 Cook: alternativa N 1
13-15 Valcárcel

2.- Estudios que dan una población con tendencia media:

11-12 Rivet
10-12 Unánue, Baudin
10 (sin Chile) Latchman
10 Lorente, Squier, Esteves, Mariátegui, Wachtel
8.498 Cook: Modelo Alternativa de Berkeley
8.2 (Para el año 1551) Feijoo, Ugarte
7 Carrio de la Bandera
6 Tello, Rowe, Cook
5-6 Barry David
5-6 Cook: Alternativa N 2

3.- Estudios que dan una población con tendencia conservadora:

4.6 Smith
4 Cappa
3.5 Rosenblat
3 Kroeber, Kluber

En 1630, de acuerdo a Cook (1973: 303-304, 1977: 41-42) la población indígena era de 601,645 habitantes. En 1791 con los últimos datos coloniales estadísticos que se tienen la
población denominada de indios permanecía estacionaria en la cifra de 608,912 (Guía Política. . . de 1973). La llegada de los invasores españoles significó un verdadero holocausto
para los habitantes de la sociedad precolombina. El profesor Pennec asimilaba la llegada de los hombres barbudos y blancos de la Península a una verdadera invasión extraterrestre
con seres portadores de bacilos y enfermedades desconocidas, implantando sistemas de trabajo y explotación extraños a la humanidad andina (Semmaire "Histoire du
Développement", Grenoble 1980) Duranta el virreynato casi no hubo recuperación de la población indígena que sufrió los efectos traumáticos de la dominación española.

Pero además la riqueza de los metales preciosos en territorio inkaico y azteca demandaba para los invasores el "diseño" y organización de Estados que pudiesen cumplir
"racionalmente" una función promotora y administradora de la riqueza. Todo lo cual exigía, de por sí, el mantenimiento de aparatos burocráticos (civiles y militares) de
importancia. El virreynato peruano fue el gran centro productor mundial de plata en las últimas décadas del Siglo XVI y las cinco primeras del Siglo XVII (Ver en el Anexo del libro
el Gráfico 2). A partir de esa fecha el virreynato de Nueva España devendría el gran productor del orbe, ocasionando la "segunda revolución de precios" en amplias áreas
continentales en el Siglo XVIII.
El período de bonanza de la plata en el Perú, hasta mediados del Siglo XVII, vio desarrollar un poderoso grupo de mercaderes que usufructuaban del monopolio de Sevilla
conocidos como los peruleros. Las características del tráfico monopólico entre el Atlántico y el Perú, hace de los mercaderes una clase subalterna del Estado colonial, convergiendo
sus intereses y en última instancia fusionándose al interior del modelo colonial La pérdida de importancia relativa del virreynato del Perú en el contexto de la América Hispana
durante las últimas décadas del Siglo XVII y todo el Siglo XVIII, disminuye la fuerza y el poder de los mercaderes peruanos. Sin embargo, esta burguesía comercial siguió
dependiente de la actividad y decisiones del Estado a diferencia de los mercaderes bonaerenses habituados a luchar en mercados donde los agentes actuaban con mayor libertad.
Esta diferencia aparece como un factor explicativo importante para comprender el desigual grado de receptividad de las corrientes libertarias. En el Perú los mercaderes tenían
"su" Estado, a diferencia de Buenos Aires, donde la presencia española se consideraba una traba para el desarrollo ampliado del capitalismo comercial. Los ricos mercaderes
 limeños agrupados en el Tribunal del Consulado casi desaparecen cuando el Estado colonial ingresa a un período de crisis, dejando un vacío social en la clase dominante colonial
que ayudaría a que la base social del bloque republicano se presentase frágil, desde la perspectiva de las potenciales condiciones para la creación de una nueva forma de
hegemonía.

La crisis del proyecto colonial hispano acelerada desde fines del siglo XVIII encontró al Estado colonial en el Perú que no sólo mantenía su tradición de Estado fuerte y gendarme en
América del Sur, sino cumpliendo un rol activo en otros espacios donde emergían los movimientos revolucionarios de independencia política. Todavía cuando estaban latentes las
acciones represivas del Estado colonial peruano frente a las rebeliones campesinas del siglo XVIII, aparecieron movimientos separatistas importantes en los territorios cercanos al
Perú y en el suyo propio. Así, Lima se convierte en el centro contrarrevolucionario enviando tropas a Santa Fé (1807), a sofocar la sublevación del Alto Perú y a detener los ejércitos
argentinos en las batallas de Guaqui, Vilcapugio, Ayoume y Vilume. Ejércitos coloniales que marcharon a Guayaquil y a Quito el 2 de diciembre de 1809 a debelar la Junta Soberana
que se había constituido en esa ciudad. Pero también tropas que se movilizaron a Montevideo (1810), a Chilóe (1814) y a Chile con la expedición de Osorio entre 1817-1818. (Setier
1827: 18) (Puente Candamo 1974 T. V. Vol. 1: 133-148) (Incas 197?: 125).
Se trataba, entonces, de un típico Estado militarizado y operando bélicamente de manera continua. Según las estadísticas que proporciona Céspedes (1941: 717) en los últimos años
del gobierno de Amat, seguramente entre 1774-1776, el erario colonial mantenía un costoso aparato militar distribuido geográficamente de la manera siguiente:
-en Lima y alrededores: 12,969 hombres
-en la costa del norte de Lima: 16,062
-en la costa del sur de Lima: 7,752
-en la zona interior (Tarma, Jauja, Huánuco, Cajatambo y Huaylas): 13,520
-en las ciudades interiores del Bajo Perú (Cusco, Puno y Huancavelica): 20,883
Total: 71,186

Esta cantidad de soldados era lo que conformaba las milicias (infantería, caballería, y dragones), y en total su mantenimiento alcanzaba entre el 40 al 50% de los gastos de la Ha-
cienda Real para la década del ochenta y probablemente noventa del siglo XVIII (Lorente 1871: 236-237).2 Si bien en las dos primeras décadas del siglo XIX, el ejército colonial debió
variar en su número, Lafond ([1843] 1971: 109) cuenta que cuando San Martín ingresaba al Perú, en Lima las tropas alcanzaban
los 12,000 hombres. Cifra similar a la que presuntamente tenía
la capital en 1776. Si asumimos lo que ganaba cada soldado raso en 1818, unos 216 pesos al año (Golovnin 1971: 165), obtenemos 2'592,000 pesos que necesitaba el gobierno
colonial sólo para gastar en las tropas de la capital. Esta suma representaba un poco más del 50% de las rentas fiscales del virreynato
al iniciarse el siglo XIX, por ingresos que se fueron reduciendo conforme se generalizaba la guerra entre patriotas y realistas (Dancuart T. I: 143-144). Para financiar la empresa
militar, el virrey Pezuela comienza a implementar contribuciones (voluntarias y/o forzadas) a amigos y enemigos; saca recursos de las cajas reales del territorio y define nuevos
impuestos para el comercio, la producción y el transporte (Asuntos Económicos 1971 Vol. I: 111-115). Por lo menos se han podido detectar dos empréstitos que realizó el gobierno
colonial frente a las clases pudientes en especial comerciantes para "afrontar la revolución de los americanos". Estos empréstitos fueron lanzados en 1815 y 1819 (ver en el Anexo
del libro el Cuadro 1). Además, a las crecientes dificultades financieras se une el hecho de que, desde 1812, se producía una fuerte fuga de metales preciosos con destino a España
(Unánue 1822?: 16) y que aceleraba la descapitalización económica.

Las características de ese período en el campo de las finanzas públicas son la implementación de complicados mecanismos de tributación y endeudamiento que afectaron los niveles
de generación del excedente en la actividad económica, excedentes que absorbía un Estado por todos los medios a su alcance en defensa de su propia supervivencia. Pero todo ello
no era sino algunos de los elementos de una sociedad que estaba definitivamente en un período de crisis orgánica: con un Estado sin poder asegurar presencia en sus territorios,
desestructurándose los ejes de actividad económica en el espacio colonial, deshegemonizandose los aparatos ideológicos y políticos coloniales y desmembrándose y
desarticulándose el proceso económico general.
La complejización de dicho proceso llega al punto de ruptura cuando San Martín, con la presencia del ejército libertador crea el gobierno republicano en 1821.

LA FORMACIÓN REPUBLICANA
Cuando se proclamó la República, en el espacio peruano existían dos Estados y por lo tanto dos formas de procedimientos en búsqueda de financiamiento para los aparatos
públicos: el colonial y el republicano. Este último inicialmente, en 1821, comprendía cinco departamentos que nacieron de tres Intendencias:
Es de suponer que sobre gran parte del resto del espacio el gobierno colonial aún sostenía y mantenía cierta capacidad de control.
La principal preocupación del flamante Estado Republicano fue buscar y obtener financiamiento para la campaña militar, tal como lo expresara el propio Ministro de Hacienda
Hipólito Unánue en su Memoria (Ver Cuadro 2: Memoria de 1822). Un decreto supremo del 16 de agosto de 1821 ofrecía 2,000 pesos a quien presentara el mejor plan de la
Hacienda Pública La inexperiencia de los funcionarios para definir un nuevo sistema financiero no tenía nada de raro en medio de un conjunto de oficiales del ramo que acababan de
reemplazar a la plana mayor de la burocracia colonial. El concurso con su premio de todas formas no se vio concretado (Rodríguez 1895- 193-194) Además el gobierno republicano
que proclamaba la moralización en el manejo de la Hacienda Pública amenazó, en 1821 con pasar por las armas a los funcionarios de Hacienda que cometieran fraude o la más leve
infracción de sus deberes." (Gaceta del Gobierno, 29 de dic. 1821, N 50).

La urgencia de la coyuntura -por la situación permanente de guerra- llevaría el 12 de octubre de 1822 al gobierno a declarar vigentes las leyes y ordenanzas españolas que tenían
relación con las finanzas estatales "siempre que no se opusieran a la independencia del Perú". De allí que resultase el "nuevo Estado Republicano utilizando los "viejos" mecanismos
coloniales de tributación, de fiscalización y monetarios durante un buen período. Por lo menos a la estructura económica y a las bases financieras del Estado le sucedió algo parecido
a la situación descrita por Tomasi di Lampedusa en el Gatopardo- "il faut tout changer pour que rien ne change" (Cit. en Macciochi 1974)

Unánue también constata entre 1821 y 1822 que "estaban barridas las cajas del Estado y de la Casa de la Moneda-De otro lado, el Tribunal del Consulado -que agrupaba a los
grandes comerciantes que habían sido los prestamistas del erario colonial— pasaba por una crisis institucional luego de que sus principales directivos huyeron de la capital junto
con las autoridades del gobierno colonial (Tauro 1971: XI). Por setiembre de 1821 todo el comercio se hallaba paralizado y lo único que rendía rentas era la importación de trigos
y harinas que estaban administradas por lo que quedaba del Tribunal del Consulado. Otros aspectos de la economía y que durarían toda la dé cada del veinte y del treinta se
caracterizaban por: 1) la carestía de artículos de subsistencia, 2) la incomunicación con algunas zonas del territorio, 3) la cuasi paralización de la agricultura, la minería y el
comercio y 4) la ausencia de rentas fiscales (Dancuart T. II: 215).

En medio de estas dificultades el Estado intentaba mantener su capacidad de operación, dándole especial preferencia a los gastos en aspectos de defensa. Para obtener recursos se
recurrió a todos los mecanismos disponibles. Por ejemplo las iglesias. Estas contenían en Lima una profusa diversidad de objetos de gran valor demostrando un lujo atrayente
(Roquefeuil [1952] 1971: 133). Las autoridades republicanas recurrieron a estos objetos por valor de más de tres millones de pesos. Le que motivó en algún fraile cólera contra la
República:
"estos patriotas infames, violadores de las santas imágenes, que ellos han aplicado a las necesidades de una república impía y maldita ." (en Lesson 1839; 147-148).

Otras fuentes de ingresos eran los créditos que otorgaban al Estado los comerciantes, mercaderes y hacendados. Crédito: forzosos en la mayoría de los casos, en productos y
mercancía-dinero, que en algunos casos, como el de Nov. de 1823, so hacían con la garantía de las rentas de aduanas (Ver Cuadro 1). El otro recurso que usó el Estado fue el
endeudamiento externo. El 11 de octubre de 1822 se realiza el primer empréstito en Londres por 1'200,000 libras esterlinas (L.E.) al 6% de interés y con cargo a amortizarlo en 30
años. La garantía eran las rentas de aduanas y de la Casa de Moneda "con preferencia a cualquier consumo público" (Informe... 1828: 5). De esta forma se establecía el primer canal a
nivel del circuito del capital dinero que volvía dependiente a la joven República de los intereses imperiales ingleses. Intereses que ya estaban presentes con sus casas comerciales,
barcos y mercaderías desde el propio instante que se desmoronaba el imperio colonial español.
En el primer empréstito fueron comisionados por San Martín los señores García del Río y Paroyciens quienes en la negociación cometieron serios "actos irregulares" (Dancuart T. I-
¿23), pero además los contratistas realizaron oscuras maniobras especulativas:

"El ruinoso recurso del empréstito que se levantó en Inglaterra tan sólo sirvió para satisfacer la insolente codicia de Kmder y del agente Parish Robertson De seis millones de pesos
que se consiguieron por el primer empréstito en Londres; cinco se convirtieron entre cálculos y números, y un millón en billetes y labranzas .. que no alcanzaba para pagar al
ejército y empleados civiles, y mucho menos para satisfacer las exigencias del servicio. Fue preciso levantar un segundo empréstito de 616,000 libras esterlinas cuyo contrato
celebro el codicioso parish Robertson el 26 de enero de 1825, con el mismo Kinder. Mas este contratista no cumplio con sus pactos, y solo entrego doscientos mil trescientos
ochenta y cinco libras. Parecia pues que solo había un capital en deuda, de un millón cuatrocientos mil trescientos ochenta y cinco libras, mas no era asi: porque el agente sin
ordenes y por sola su combinación dispuso del resto de billetes levantados con este fin: y vendiendo unos con gran perdida, e hipotecando otros, hizo que del segundo empréstito
circularan en el mercado de Londres por cuenta del peru quinientas setenta y siete mil libras (paz soldan M.F 1874 T. II 156-157).

Es probable que aprovechando esta mala experiencia el gobierno se declarase en la imposibilidad de cancelar la deuda externa. Por lo menos eso era lo que se desprende de las de-
claraciones del Ministro Morales: la deuda externa fue suspendida en 1825 "no por efectos que hayan estado al alcance del gobierno, si por el mal esto que tuvo el último empréstito,
y faltas en que han incurrido algunos de los agentes de él..." (1827: 2 0). Sin embargo, la causa de fondo para acordar el no pago de la deuda externa habría sido la penuria de los
ingresos fiscales. Ello se infiere de la opinión de los siguientes autores:

"uno de los principales apuros que afligen al gobierno; y es, la de satisfacer la deuda extranjera, la cual ha contribuido a la ruina total de nuestro crédito, tanto en el interior como en
el exterior. . ." (Rivero 1828: 29).

Las deudas contraídas con Inglaterra no se pagaron "no por voluntad, sino por imposibilidad..." (Paz Soldán J.G. 1864: 49).

LAS FINANZAS DEL ESTADO CAUDILLISTA

Se ha dicho, con razón, que la Independencia fue de ejércitos más que de pueblos y que la libertad fue una libertad de caudillos.
El ejercito implicaba la mas poderosa de las fuerzas sociales ha escrito el historiador Jorge Basadre (1978- 23) Luego de sellada la victoria de los patriotas -en 1824— el Perú paso
por un fluido período de crónicos trastornos políticos que se va a prolongar hasta el primer gobierno de Castilla en 1845 (Ver Cuadro 2). Durante ese período la forma específica
que asume el Estado es la modalidad caudillista. Un estado legitimado en el poder de los ejércitos que habían tenido participación directa en las guerras anticoloniales. Pero se
trataba de un tipo de militarismo heredero directo del feulalismo colonial. A nivel de sus reclutas los ejércitos se formaban con los campesinos de haciendas y comunidades, y con
los esclavos de ranchos y ciudades. Estamos frente a un típico caso de militarismo feudalizante apoyado en la masa indígena:
"Si del indio hicimos un siervo, ¿qué patria defenderá? Como el siervo de la Edad Media, solo combatirá por el señor feudal". (González Prada, cit. en Aricó 1978: 28)
En cambio, los líderes criollos y aristócratas "liberados del colonialismo" se transforman en "caudillos", deviniendo luego en los "señores de la guerra" (Albert 1970: 6). El caudillo
se identifica con la figura de un verdadero patriota, como el personaje destinado a salvar a la patria de las fuerzas negativas —representadas por otro caudillo— que impedían el
"progreso'1 del país.4

Otro hecho que apunta a la germinación del militarismo feudalizante es el proceso de empobrecimiento del núcleo centra de la aristocracia colonial (española y americana): "La
guerro de la independencia ha hecho desaparecer los capitalistas americanos, de modo que el caudal de éstos ha quedado reducido a la propiedad que tienen, a los fundos rústicos y
urbanos, con cuya pequeña utilidad sostienen a sus familiares" (Córdovi 1839: 39). 5
La base económica durante las décadas del veinte y treinta en el espacio peruano aún claramente no definido padecía el alto costo de las guerras de independencia y en la etapa da
gobiernos republicanos se vio sometida a una prolongación en nuevos términos de desorganización y anarquía. Con ejército, que combatían por conseguir el poder del gobierno,
causando grandes estragos entre las poblaciones urbanas y rurales en la; 3 que tenían que abastecerse de hombres y productos.
En un medio ambiente anarquizado, nuevos propietarios de la tierra agrícola aparecían desmembrando comunidades y tierra 3 de indios. En esto seguramente los nuevos
hacendados contaban con mayor apoyo de los caudillos (a los cuales servían) para usurpar tierras y obtener brazos. Flores Galindo (197£: 114) encuentra para las zonas centrales
un aumento considerable de los indios tributarios sin tierra en lo que iba de la dé cada del veinte al cuarenta. También debió producirse un fuerte decrecimiento de los volúmenes
de circulación de la mercancía dinero ayudando a ampliar las economías de autoconsumo en las zonas rurales, y alejando del mercado de mercancías a varios sectores productores.
La deducción de la "escasez de numerario" brota de los diagnósticos de las Memorias de Hacienda que en los aspectos de "Moneda y Crédito" realizaban y en los intentos que se
proponían para solucionar el impase. Ello puede comprobarse en las Memorias de 1822, 1825 1827 y 1829 (Ver Cuadro 3).

El Estado Caudillista, incapaz de centralizar en términos reales el manejo de la cosa pública, posibilitó la emergencia de nuevos seudopoderes regionales pero que no llegaron a
emerger con capacidad de ejercer alguna forma de hegemonía que hubiese podido en otras circunstancias sentar los elementos de una República con sentido federativo.
Pero si en realidad el tipo de Estado que funcionaba, operaba y evolucionaba era Caudillista, los regímenes legales del Estado Provisorio de 1821, las Bases de 1822, las
Constituciones de 1823, 1826, 1828, 1834 y el pacto de la Confederación de 1839, en todas ellas la idea de una República Liberal como imagen objetiva era frecuente, a pesar de los
matices que privilegiaban la necesidad de un gobierno fuerte o de un ordenamiento más liberal. Basadre sostiene que en los casos constitucionales "la realidad se rebeló contra
tales cánones"; y el sufragio, la libertad y la voluntad popular cedían su lugar a las bayonetas.
En las explicaciones que se esbozan para encontrar respuestas a la República Militarista de los años 1820 y 1830 frecuentemente se presenta el problema de una manera
voluntarista y moralista, señalándose la ambición e incapacidad de los generales caudillos como los factores que explican al Estado Caudillista con su ineficiencia. Sin embargo, un
análisis del conjunto de la Formación Social de esos años, presenta a la estructura política del Estado Caudillista como la forma concreta del sistema político que guardaba relación
con una base económica y sociológica pre capitalista y atrasada. En alguna medida el Estado Republicano Liberal, copia y calco de las realidades de los países en los cuales emergía
el capitalismo, era una construcción teórico legalÍ3ta elaborada por los líderes políticos e intelectuales. Pero en todo caso se trataba de un ordenamiento legal extraño a una realidad
semi-feudal y en la que las relaciones étnicas y sociales coloniales permanecían en sus grandes líneas estructurales. Observadores acuciosos que presenciaban la inadaptabilidad del
régimen liberal en las Repúblicas latinoamericanas así lo sostenían:

"Desgraciadamente también los habitantes de Sud América tienden primero a equivocar el efecto de tales cambios y concebir que la mera implantación de las instituciones libres en
la forma importa que sean inmediata y debidamente comprendidos y disfrutados, cualquiera que haya sido el estado social precedente. Que nacerá el gusto por la libertad como
consecuencia de la juiciosa implantación de las instituciones libres y de la facultad de ejercer los derechos civiles, es incuestionable; la equivocación está en suponer que esto se
producirá de golpe" (Hall [1824] 1971: 250).
Ahora bien, si la praxis del proclamado Estado Liberal era en realidad el Estado Caudillista, ¿tenían sus dirigentes algún tipo de "proyecto" de gobierno?, ¿cómo se manejaban las
finanzas públicas?, ¿hacia dónde apuntaban los objetivos económicos de los gobiernos? Para encontrar respuesta a estas interrogantes las Memorias de Hacienda nos proporcionan
aproximaciones.
Lo primero que es necesario señalar, es que los cambios y alteraciones frecuentes en el poder constituido llevaban a que por fuerza los Ministros que tenían la cartera de Hacienda
permanecieran cortos y cortísimos períodos en sus despachos. Además de que en varias oportunidades se formaban gobiernos paralelos en diferentes espacios de la República. Esto
último sobre todo en la 'época de los intentos de la Confederación Perú-Boliviana. La consecuencia formal de los permanentes cambios de hombres; en el gobierno era la ausencia de
un mínimo de continuidad en las políticas que se intentaba implementar. Por otra parte, hay un período entre 1831-1845, del cual no se poseen estadísticas ni en materia de
ingresos o egresos, ni en los aspectos de la deuda pública, con excepción del año de 1840. Todo ello se puede apreciar en los Cuadros 4, 5 y 6 La ausencia de estadísticas entre 1831-
1845 guarda relación con el hecho de que entre 1834 y 1835 es cuando ocurre la mayor cantidad de gobiernos paralelos y el índice, de mayor número de gobiernos depuestos, tal
como se demostró recientemente (Tantaleán 1983a).

Además, como se observa en el Cuadro 3, sólo se ha encontrado Memorias para los años de 1822, 1825, 1827, 1828, 1829, 1831 y 1832. Luego de ese año y hasta 1846, los Ministros
de Hacienda no presentaron Memoria ni al Congreso ni al país. Lo cual manifiesta la carencia de un mínimo de ordenamiento en el aparato de Estado y la regresión que pudo haber
significado el período de 1833-1845 en relación a los anteriores desde el punto de vista de la institucionalidad de la estructura política republicana y de la administración del erario.
Sin embargo, tomando la información disponible, se puede obtener algunas conclusiones:
1.- En la teorización de las autoridades se percibe una fuerte influencia de las plurales doctrinas mercantilistas. Pensamiento económico que tuviera su época de mayor desarrollo
en los mercaderes y gobernantes de la Europa de los cielos XVI y XVII.
Si en verdad no es posible hablar de la doctrina mercantita sino de Zas ideas mercantilistas por su variedad, en el Perú el patrón de análisis (con incidencia de las tesis
mercantilistas) en la búsqueda del desarrollo se planteaba de la siguiente manera: el país era considerado un productor de metales preciosos lo que por supuesto le daba ventaja
comparativa en relación a otras naciones. Pero además, el incremento permanente de los niveles de producción de oro y plata se pensaba que aumentaría la oferta de la mercancía-
dinero, estimulando los intercambios comerciales. A su vez, el desarrollo del comercio y del mercado animaría las posibilidades productivas del sector agropecuario. Desde el punto
de vista del comercio internacional, la lógica del modelo llevaría al país a disponer de excedentes en metales preciosos para que a su vez pudiesen ser intercambiados por
mercaderías extranjeras. Más aún, en el modelo el Estado era otro de los agentes favorecidos; en la medida en que, al aumentar la producción de metales preciosos, la acuñación se
incrementaba, lo que le permitía al Estado que también aumentara la parte que le correspondía de acuerdo al derecho que tenía sobre un porcentaje de la cantidad acuñada en la
Casa de Moneda.

La Hacienda Pública también se vería favorecida con mayores ingresos en todo este proceso, debido a que del incremento del comercio internacional aumentarían sus rentas por
aduanas, uno de los rubros más preciados. Pero existen otros aspectos doctrinarios que inciden en la consideración del desarrollo prioritario de la minería, y consisten en las
cuestiones monetaristas. De acuerdo a los principios metalistas, los metales preciosos estaban considerados como moneda por su propia naturaleza: el oro y la plata eran las
instituciones monetarias (Dupriez 197?: M/20 - M/21). Los principios metalistas en materia monetaria tendrían una influencia marcada durante casi todo el siglo XIX.
Todas estas consideraciones teóricas que se deducen de los tratados de la época son sintetizadas acertadamente por Fetcher (1828: 40):
"Es una verdad demasiado sabida, que si no prospera la minería, no hay en este país ni agricultura, ni comercio, ni hacienda."
En otros casos la coincidencia que se tenía sobre el carácter prioritario de la minería partía de argumentos "realistas":
"Todas las ramas de agricultura e industria están para crearse en el Perú: además de no tener aquélla campos bastantes, para dejar de pronto un sobrante de exportación, se halla
destituido de brazos, y la segunda ni aún asome por defecto de elementos. No existe pues otro trabajo productivo si no la minería: y empezando a gravar la obligación de ese
inmenso crédito en el momento de contraerse, las minas son la única propiedad apta para satisfacerlo por ahora, y preparar su amortización en adelante. . ." (El Peruano 3 Jun.
1826).

La perspectiva en la búsqueda del desarrollo, si bien partía de la minería, se hacía en relación al comercio (internacional e interno) y a la agricultura. Tal fue el trípode sectorial de
base* de los análisis.
El otro aspecto frecuente en las exposiciones y debates se centraba en la problemática de la libertad económica. Y aquí es imprescindible plantear una diferencia entre lo que
situaba la libertad económica al interior del país y lo que se consideraba la libertad económica en las relaciones entre naciones. Durante la década del veinte las posiciones de los
Ministros de Hacienda y la legislación promulgada fueron de defensa del liberalismo y de la economía competitiva en el mercado interno y la práctica de un definido proteccionismo
frente a la competencia de lo producido en el exterior.6 Es probable que el Ministro Morales y Ugalde haya sido uno de los que explicaba el asunto más claramente:
"El ministerio acorde con los principios del liberalismo que distinguen a la nación, cierto de que la riqueza mercantil estriba en la concurrencia universal del mercado; y que el
engrandecimiento de este primer ramo de la hacienda se hará más grande, mientras más concurrido sea, y más franco en sus especulaciones, trabajó el reglamento de 6 de junio del
año 26, el que procuró fuese el más liberal y proficuo al comercio. En él se suprimen las aduanas internas, principio de multitud de tropiezos; desaparece el aumento de los
alcabalas; y se exceptúan de derechos las mercancías extranjeras, que por cuenta de sus primeros especula dores o habiendo mudado de dominio, refluyen en lo anterior de
dominio, refluyen en lo interior de la república, con solo sufrir el primer derecho del 30% designado en uno de sus artículos.

La franquicia en el comercio exterior suele enervar a las veces la de el nacional y para que así no suceda es, de necesidad indispensable en los reglamentos balancear la internación
con la exportación y el consumo de las introducciones extranjeras con los productos propios del país...".

En cambio para la década del treinta, el proteccionismo practicado por el Estado es progresivamente sustituido por una liberalización de los productos importados, en medio de la
presencia de Intereses comerciales ingleses más definidos. El libre cambio en las relaciones internacionales fue defendido por Ministros coino Pando (1831a: 19-21):
"La libertad es el alma del comercio como de la sociedad humanas: sus agentes acuden a donde encuentran más facilidades para las operaciones complicadas que requiere el giro
dilatado de las mercaderías; huyen de los parajes donde estas operaciones están sujetas a trabas y formalidades caras y embarazosas. Mientras los puertos del Perú se hallan casi
desiertos, los buques de todas naciones abundan en el de Valparaíso reina allí una actividad mercantil que tiene grande influjo sobre el progreso de la riqueza pública y de la
civilización...".
En forma sintética la crítica que se hacía al proteccionismo de los años 1820 tenía la siguiente lógica: los derechos de aduana elevados e impuestos a las mercaderías importadas
promueven el contrabando en gran escala. El contrabando le resta recursos al fisco, consiguiéndose en la práctica que el objetivo de alcanzar mayores ingresos (por la elevación de
tarifas a la importación) resultase contraproducente. Además altas tasas a los productos de consumo revierten contra el propio consumidor, que tiene que pagar un sobreprecio por
las mercaderías. En cambio, con tasas moderadas a las mercaderías importadas el fisco dispondría de mayores ingresos, ya que la legalización de la entrada masificaba la
declaración de impuestos en puertos y el fisco obtenía en valor más rentas.

Pero lo cierto es que el llamado liberalismo económico practicado en la década del treinta (y mantenido hasta la guerra con Chile), se produce en momentos en que las
importaciones de origen inglés aumentaban de un índice 100 (1821) a un índice 474 (1831). Del total de importaciones, más del 90% eran textiles (Bonilla: 1975: Cuadros 1 y 3). La
consecuencia de la política liberal y de "libre concurrencia" con las mercaderías extranjeras, fue un golpe mortal contra la estructura pre-in-dustrial que operaba en medios rurales
y urbanos vinculada al consumo de los criollos e indígenas, y la frustración de un proceso de industrialización que pudo nacer sobre las bases de las formas de producción
aborígenes y mestizas.7
2. El aspecto más operativo que motivaba la preocupación de los Ministros se refiere al manejo de las Finanzas Públicas. Durante las décadas del veinte y treinta el Estado no había
desarrollado ni utilizado las técnicas presupuestarias para la gestión de la Hacienda Pública. Los pocos datos encontrados para esos años son balances genéricos que realizaba el
Ministerio de Hacienda pero que proporcionan una aproximación, a la problemática de las Finanzas Públicas.
Del Cuadro 4 (ingresos del Estado), se pueden establecer los rubros que eran la fuente de recursos del erario. Para las dos décadas los ingresos que se obtenían de las aduanas
tuvieron una importancia creciente. Luego de representar el 26% de los ingresos corrientes en 1822, las rentas de aduanas llegan al 52% en 1831. Este hecho tiene una correlación
estrecha con el incremento de las exportaciones e importaciones.

En el caso de las exportaciones, éstas aumentan de un índice 100 en 1830 a un índice 230 en 1840, siendo la plata el producto que representa en ese período más del 50% de las
exportaciones (Hunt 1973a: 64). Sobre las importaciones ya se ha mencionado el incremento que tuvieron las de origen inglés y que según los estudios de Bonilla eran más o menos
el 50% del total de importaciones para la primera mitad del siglo XIX.
El otro rubro importante como fuente de ingresos del fisco en la década del veinte fueron los derechos de extracción de moneda, que definían el 22% de los ingresos corrientes en
1822 y el 37% en 1826 (Cuadro 4). El incremento relativo de la participación del rubro de derechos de extracción de moneda estaba directamente relacionado' con el aumento de la
producción minera de plata:
(promedio anual en marcos)8
1821 -1825: 108,831
1826 - 1830: 265,470
Los derechos de extracción sobre la plata tenían un origen feudal, consistiendo en el derecho patrimonial del soberano sobre los minerales de la naturaleza que otorgaba a "sus
súbditos" para explotarlos (Escalona (1647) 1941). Los tipos concretos de tributos sobre el mineral son los mismos que los utilizados en la colonia: los diezmos y los cobos. El
primero constituía la retención, por el Estado, del 10% de la producción de plata. En cambio los derechos de Cobos en la colonia, fueron el pago del 1 1/2% que se tenía que hacer
por el servicio que efectuaban los Oficiales Reales de Hacienda en las primitivas callanas por ensayar y fundir en lingotes y marcar los metales preciosos (Stevenson 1826 T. I)
(Moreyra 1945). Estos dos impuestos eran un pesado lastre que prácticamente volvía no rentables a las minas. Si se observa el Cuadro 4, al iniciar la década del treinta el erario ya
no obtiene ingresos en el rubro de "derechos de extracción de moneda". Ello se debe a que el 15 de diciembre de 1829 se dictó una ley declarando libres los derechos de cobos y
diezmos a las pastas de plata y el 3% de impuestos a las pastas de oro, con la finalidad de alentar la producción de metales preciosos (Pando 1831b: 17-18).

Un rubro especialmente significativo lo conforma el tributo indígena dentro de los impuestos directos o llamados singularmente "contribución" en el Cuadro 4. En realidad la contri-
bución de indígenas se basaba en el tributo que los "indios "deberían entregar al Estado. Su origen se remonta al período feudal-colonial y fue cobrado en América desde 1523
(Barry David, en Ulloa 1826 T. II: 265). En el período republicano San Martín lo anula en 1821, se lo prohíbe en 1825 pero se lo restablece en 1826. Es por esto que no aparece
considerado en el año 1822 como ingresos del Estado en el Cuadro 4. La reimplantación del tributo indígena influye en los ingresos comentes del 31% en 1826 y del 34% en 1830.
Lo que significa que los trabajadores indígenas son el apoyo financiero del Estado Caudillista determinando, grosso modo, la tercera parte de los ingresos.
Si bien es cierto que no se conocen estudios sobre la distribución del ingreso a nivel de la República para las décadas de 1820 y 1830, hay indicios que permiten pensar que dentro
de la categoría de "indígenas" se encontraban los sectores más pobres de la población. Morner (1977), en un trabajo sobre distribución de ingresos en Paucartambo en 1830
realizado para las capas no-indígenas, encuentra en la capa más baja del sector no indígena (con ingresos anuales de menos de 50 pesos) algunos apellidos que sugieren la
"existencia de vínculos familiares con el sector indígena". Lo que prueba que los más pobres de los nomdígenas son los que más se parecen a la condición socio-étnica de los
indígenas, y que por lo tanto éstos son los mas pobres del conjunto de la estructura socio-étnica ¿Se puede generalizar para el conjunto del área andina el caso de Paucartambo? De
cualquier manera, si la respuesta fuese en sentido afirmativa, tendríamos el caso de que los más pobres habrían sido el sostén financiero del Estado Caudillista en sus ingresos
corrientes.
Los otros componentes de los impuestos directos lo conforman las patentes: predios y castas.
Las patentes gravaban las "utilidades que rendía cada arte, oficio o profesión" (Morales 1826: 26). Establecido para "las capitales de departamento y ciudades de conocido tráfico"
(Pando 1831a: 7-8). La tarifa era variable de acuerdo al tipo de negocio, profesión o especialidad.
Los predios son los impuestos a la propiedad rústica y urbana. En 1825, la tasa era del 3% para los propietarios y 2% a los arrendatarios cobrado sobre el precio del arriendo
(Rodríguez 1895: 195-221).
El impuesto de castas que duraría hasta 1829, de acuerdo a Rodríguez (1895) se fijó en el 4% de la renta neta. Por el término "castas" se comprendía al trabajador jornalero, al ar-
tesano, la población urbana laboral, los mineros y agricultores de descendencia indio-española, negro-española o indio-negra y a los de descendencia blanca (Spalding 1977: 161).
Su importancia se traduce en lo que representaba en 1826: el 13% de los ingresos corrientes. Aunque parece que las dificultades en su cobranza y la resistencia que opondrían los
de "castas" llevaron a anularle. Para compensarlo se aumentó la contribución de indígenas en 1 peso ya que "por la antigua costumbre querían pagar el tributo ampliado los
indígenas" (?) (Bazo 1829b: 16).
En conclusión, durante la década del veinte el Estado Caudillista sigue la misma lógica (en sus tendencias estructurales) del patrón de ingresos corrientes del Estado Colonial
Feudalizante del siglo XIX: aduanas (esta vez sólo para el comercio internacional), diezmos y cobos en la minería y tributo indígena.' En la década del treinta, con la excepción de la
anulación de los diezmos y cobos a la minería de metales preciosos, las aduanas y el tributo indígena cubren casi todo el ingreso ordinario del erario (Cuadro 4: año 1831). El Estado
Caudillista es su forma "pura", libera de derechos (en las décadas del veinte y treinta) al capital comercial que opera en el mercado interno, se apropia de una parte de la renta del
capital comercial que se rentabiliza en el circuito internacional y libera de tributos (en la década del treinta) a la renta minera, intentando promover el desarrollo del sector
considerado prioritario-la minería. La política de captación de ingresos corrientes del Estado tiende a reproducir la división estamental socio-étnica colonial entre criollos e
indígenas, y por lo tanto, a delimitar dos mundos culturales y sociales, y a mantener las diferencias entre dos 'naciones": la indígena de mayoría campesina y de ascendencia pre-
colombina, y la seudo-occidental, semi-urbana y síntesis de lo europeo y lo autóctono.10
El Estado Caudillista "puro" es imaginable y funciona en sus condiciones de reproducción como aparato, con el aporte importante del plus-trabajo indígena. Pero además su
capacidad de legitimidad se la da, en grado significativo, la participación de los indígenas en los ejércitos "de" los caudillos. Es decir, o indígena constituye la clase-apoyo de base del
Estado Caudillista. Lo que sí se verifica con el estudio de las Finanzas del Estado, es que el Estado real difiere cualitativamente del Estado de jure asumido como liberal, y que su
capacidad de reproducción se establece en la articulación de la Formación Social Peruana con los centros internacionales en los circuitos de circulación de mercancías y en las forma
autóctonas precapitalistas de producción. En esto último apropiándose del plus-trabajo indígena; fuerza laboral base de las formas de producción. De lo cual derivase el interés del
Estado de fomentar los intercambios con la economía mundial, como de mantener una situación estática en la estructura socio-étnica de la sociedad.

3. Observando el presupuesto de gastos en el Cuadro 5, se verá que solamente se han encontrado datos desagregados para el año 1826. El grueso del gasto en el Estado Caudillista se
dedicaba a la partida de "Guerra": 58% del total. Lo que resulta una perspectiva bastante lógica con el propio modelo de Estado y su carácter militarizado. En la partida de Guerra
estaba comprendido el Ejército y la Marina. La proporción de gastos entre las instituciones se puede deducir del presupuesto previsto para 1831. La Marina representaba el 12% del
total de gastos de la partida de Guerra de acuerdo a lo que Pando había programado gastar en 1831. La otra partida de importancia que seguía a la de Guerra es la de Hacienda: 26%
del total de gastos en 1826. En esta partida se consideraba todas las remuneraciones y los gastos en bienes y servicios de los funcionarios del Departamento de Hacienda, la
Tesorería General, la Casa de Moneda, las Aduanas, la Contaduría General de Contribuciones, Tribunales del Consulado y Minería, y algunas pequeñas sumas invertidas en
inversiones. Por ejemplo, en el plan de gastos de Pando para 1831, se presupuestaban el 1% del gasto total para refacción de colegios, cárceles, oficinas estatales y "composturas" de
los muelles del litoral. También se preveía gastar el 1.5% del total en inversiones mineras y obras de irrigación. Lo que hace un total de 2.5% de gastos para inversión, cifra cuasi-
marginal.
La otra partida importante de los gastos es la de Gobierno: 15% del total de gastos en 1826. Allí se ha considerado el Ejecutivo, el Legislativo, las Juntas Departamentales, las Pre-
fecturas, Educación, Hospitales, Tribunales y Jueces.
Analizando globalmente el gasto estatal, se puede concluir que el Estado Caudillista es un aparato burocrático con predominio de la burocracia militar, y en el cual la proporción más
ele vida de gastos se va en el paga de remuneraciones. Por lo que el Gobierno tiene, desde el punto de vista de su control un interés básicamente político por el poder que otorga su
gestión. El Estado Caudillista no tiene mayor capacidad de actuación sobre la estructura económica en la óptica de su desarrollo m puede ser coherente con su propio "modelo de
desarrollo-planteado por los teóricos y dirigentes. Sus políticas esbozadas en el Cuadro N? 3 se quedan en simples intenciones, cuando se trata de actuar en los sectores de
producción: la agricultura y la minería. No sucediendo lo mismo en el campo del comercio donde los dispositivos jurídicos tienen más importancia, porque legislan entre otras cosas
al capital mercancía internacional que si tiene su propio dinamismo y capacidad de expansión.

4. Otra información que se desprende del análisis conjunto de los Cuadros 4 y 5, es la naturaleza de crónico déficit en que se desenvuelven el Estado Caudillista: los ingresos
corrientes no alcanzan a cubrir los gastos corrientes. Este problema motivaba la mayor dosis de esfuerzo de los Ministros de Hacienda sobre todo porque había clara conciencia
desde el inicio republicano de las dificultades que causaba al país el manejo de presupuestos deficitarios:
"El estado no es rico porque tenga más, ó menos rentas; es lo si por la sagaz economía de manejarlas De manera que las salidas del haber no sobrepujen á las entradas. . ." (Unánue
1822?: 12).

Para saldar los déficits se usó el recurso del endeudamiento interno, luego de que en 1825 se acordó no pagar la deuda externa. De acuerdo al Cuadro 1 los empréstitos y créditos
internos, entre 1821 y 1839, se hicieron básicamente frente a las grandes casas comerciales, muchas de ellas extranjeras, que adelantaban capital-dinero al Estado. El objetivo de
estos créditos en la mayoría de casos era el de mantener operativos a los ejércitos comprometidos en guerras civiles o guerras con otras Repúblicas Latinoamericanas. La deuda

interna que venía desarrollándose desde 1821, cada vez se hacía más compleja. De un lado estaban como grandes acreedores del Estado las Casas "bancos" comerciales y los
hacendados. Pero además funcionarios civiles a los que en algún momento no se les pagaba. Bienes de haciendas, chacras, comunidades y tierras de indios que tomaba un caudillo y
que ofrecía pagar de llegar al poder. Los pensionistas ¡i los que en ciertas ocasiones no se les remuneraba. Los militE.res "pasados al retiro" por un Jefe caudillo enemigo, los
"premios" otorgados, etc. (Ugarte 1926: 107-108). El propio gobierno no conocía a ciencia cierta el monto total de su "diversificada" deuda interna:

"así lo siento, y no debo ocultarlo al Congreso, afirmándole que aun el ministerio ignora el monto total de su acrecentamiento (deuda interna: J.T.A.) por estar presentando
sucesivamente los acreedores los libramientos dictados por una mano tan franca, como indi-f2rente a nuestros empeños..." (Morales 1827: 7).

Un ramo de endeudamiento que había aumentado considerablemente y que se acumuló de acuerdo al diario oficial El Peruano (16 abril 1845), era el de pensiones y montepíos,
ligado a la mayor cantidad de viudas y huérfanos que dejaban las guerras civiles.
El Cuadro 6 también ayuda a comprender el proceso de endeudamiento del Estado Caudillista. En la columna "deuda interna" los datos consignados entre 1826 y 1840 tienen una
gran variación debido a que hay autores que incluyen en la deuda interna la "deuda" que se reconoció a España. 11 Tomando de la información más próxima a la oficial sobre deuda
interna del citado Cuadro N? 6, obtenemos que la deuda acumulada disminuye de 7'069,CI00 pesos en 1826 a 4'477,717 pesos en 1830, lo que supone una cierta capacidad de
pago del erario para cancelar deudas además de cubrir los gastos corrientes. Sin embargo, la amortización anual de la deuda que aparece contablemente es un proceso oscuro y en
todo caso parece ser que se trata de una amortización sui generis. Por ejemplo, una vez mas tomando el proyecto de presupuesto de pando, aparece un cuadro donde se afirma que
la amortización en todo el año de 1830 fue de 953,158 pesos, habiéndose pagado la deuda en billetes cedulas, créditos reconocidos, letras, libramientos, etc. Las letras cuando eran
documentos cambiables en moneda extranjera se giraban sobre las exportaciones. Los llamados billetes que circulaban, eran en realidad títulos de la deuda publica, que en general
portaban un interés. Los créditos reconocidos y cedulas podían ser formas de cuasi moneda, cuando el estado los aceptaba para el pago de derechos de aduana y la cancelación de
impuestos. En estos caos, tales documentos eran de interes para las casas comerciales ya que generalmente se depreciaban fuertemente en el mercado, aunque el gobierno los
aceptaba en su valor nominal. En este sentido, a las casas comerciales les interesaba pagar con la cuasi moneda despreciada, ganando la diferencia entre el valor nominal de sus
papeles y el valor real de los impuestos.
Es decir, que en este proceso de amortización de la deuda interna, en algunos casos era el "pago" de la deuda con más deudas en otros un pago real, pero en general el erario no aba
muy favorecido. En todo caso, debía tratarse de deudas refinanciadas pero cuyo monto acumulado real no ha sido posible encontrar en la documentación edita oficial.
Sin embargo, los pocos datos disponibles permiten sostener a gunas hipótesis incluyendo en el análisis la evolución del en adeudamiento y la estructura de ingresos corrientes: Asi
como en la estructura de los ingresos corrientes la clase posiblemente mas pobre (la indígena) financia al estado caudillista, en el ingreso total considerando el carácter crónico de
los deficits en las finanzas la clase económica dominante es la financiadora de los ingresos extraordinarios. 2) Incapacitado el Estado Caudillista de pagar la deuda externa en 1825,
orienta su capacidad de captación de recursos sobre los pobres, restituyendo en 1826 el tributo indígena. 3) Siendo insuficientes los ingresos corrientes para las finanzas estatales
se recurre por métodos forzosos a la captación del "ahorro interno" de las clases económicas dominantes (sean nacionales o extranjeras que operan en el Perú). 4) Debido a la
debilidad financiera de la clase económica dominante nacional, el Estado se ve obligado a apoyarse en las casas comerciales extranjeras para obtener recursos extraordinarios, las
que por la década de 1830 se convierten en un sostén del erario. 5) La dependencia del Estado Caudillista frente a las casas comerciales en la década del treinta explica, de manera
importante, el cambio de la posición proteccionista a la posición liberal en su política de tratamiento del capital-mercancía internacional. 6) El Estado Caudillista debe ser la
organicidad política que sintetice y explicite la alianza de comerciantes y hacendados. En lograr aquello reside la capacidad del Caudillo-Estadista y de su grupo gobernante. Sin los
comerciantes y hacendados el Estado no hubiese mantenido su capacidad de dominio y coherencia. Los hacendados como grupo para que actuasen como una prolongación del
Estado en la recolección, captación y canalización del tributo indígena, y en el control y suministro de brazos para la formación de los ejércitos del caudillo. Los comerciantes
actuaban como "bancos" de crédito del fisco. 7) Sólo cuando al Estado le son insuficientes, los ingresos que vienen de los pobres, se recurre a los ricos; de esa manera los ingresos
totales del erario son financiados por los más pobres y los más ricos. 8) A pesar del empirismo en el manejo de la Hacienda Pública, de su inestabilidad orgánica y de la falta de
técnicas de gestión financiera, los grupos gobernantes en la Hacienda Pública demuestran un conocimiento intuitivo de los problemas financieros del país, lo que le permite al
Estado irse afirmando gradualmente. Esta hipótesis del Estado Caudillista cuestiona la imagen ortodoxa (y hoy día clásica) presentada por muchos investigadores sobre la
incapacidad cuasi-absoluta de la clase dirigente para gobernar el Estado de las primeras décadas republicanas. 9) El capital comercial, al aceptar los empréstitos "forzosos" que
lanza el Estado, negocia su participación a diferencia de los más pobres en la financiación del Estado. Obteniendo que la deuda interna pueda ser convertida en un recurso de
capitalización a su servicio, y por lo tanto, en una modalidad de acumulación.