Estrutura da Administração Pública

1. Estrutura do Estado: o Estado é uno, e é dividido conforme dois critérios. O

primeiro é o critério funcional (o que faz) e o segundo é o critério estrutural (quem
faz).

1.1. Critério estrutural – o Estado, ora ente personalizado, é composto por:

a) Órgãos: são o conjunto de órgãos constitui a Administração direta.

b) Pessoas jurídicas estatais: que são as autarquias, fundações, empresas

públicas e sociedades de economia mista que, em conjunto, formam a
Administração indireta. Estas também são conhecidas também como entidades
administrativas, pois não possuem atividade legiferante, mas só administrativa
(não possuem autonomia política, como os entes federados).

1.2. Critério funcional – o Estado exerce três conjuntos de funções típicas que
constituirão os três Poderes do Estado (Executivo, Judiciário e Legislativo), e ainda
três funções independentes constitucionais, quais sejam, o Ministério Público, a
Defensoria Pública e o Tribunal de Contas.

*neste sentido, temos que o Tribunal de Justiça, bem como o Congresso Nacional
são órgãos, logo, compõem a Administração direta. Agora o Fundo Previdenciário
Suplementar dos Magistrados, que é uma fundação pública, compõe a
Administração indireta – conclusão: nos três Poderes do Estado estarão órgãos da
Administração direta e pessoas jurídicas da Administração indireta, afetados às
funções típicas e atípicas de cada um dos três Poderes.

1.3. Conceito de Estado: no critério funcional, Estado é um conceito composto por

três elementos, quais sejam: I) território; II) povo; III) soberania. Esta é a
capacidade de autodeterminação do povo em seu território. A autodeterminação
decorrerá, dentre outros, do exercício de três conjuntos de funções típicas de
soberania, constituindo, conforme a Teoria Tripartite de Montesquieu, os três
poderes do Estado.

a) Poder Judiciário: a sua função típica é aplicar concretamente a lei no

exercício privativo da jurisdição para solucionar conflitos;

b) Poder Legislativo: para a doutrina dominante, o Legislativo é dotado de

duas funções típicas, quais sejam, a de editar as leis em geral, e a de controlar e
fiscalizar o Poder Executivo.

*este controle e fiscalização tem natureza: a) preventiva, tal como na

análise, correção e aprovação do projeto orçamentário pretendido pelo Executivo,
na obrigatória autorização prévia pelo Legislativo para o Executivo poder tomar
empréstimos e financiamentos, etc.; b) repressiva, tal como na investigação de
violação da moralidade pública através das Comissões Parlamentares de Inquérito
(CPI), aprovando as contas do chefe do Executivo, apurando, processando e
punindo crimes de responsabilidade por meio da ação de impedimento
(impeachment).

c) Poder Executivo: aplica concretamente a lei, editando, por meio do

Governo, os planos políticos que deverão ser executados concretamente, por meio da
Administração. Portanto, fala-se que o Poder Executivo é aquele que é dividido em
duas estruturas ou funções:

I) Executivo na forma de Governo: Governo se trata de um conjunto

de órgãos independentes e autônomos, ocupados por agentes
políticos, que edita, através dos planos de governo, as políticas que
deverão ser implementadas pela máquina pública do Estado (por
exemplo, o PAC, o Fome-Zero, o Bolsa-Família, etc.). Neste, o
Executivo possui ampla discricionariedade, pois, conquanto esteja
subordinado à lei (aqui em sentido amplo), no que tange às normas
programáticas, é o próprio Governo quem decide “como” atingi-las. É
o que se trata da atividade política.

*para o STF, atos de governo de natureza política não se sujeitam a

qualquer controle pelo Judiciário, porém qualquer dano gerado
implicará em responsabilidade objetiva do Estado (por exemplo, o
Plano Collor, de sequestro das poupanças, que não pôde ser
impedido por decisão judicial).

II) Executivo na forma de Administração pública: são os órgãos e

pessoas jurídicas estatais atendendo direta ou indiretamente os
interesses públicos e subjetivos, executando concretamente os planos
de governo (ela executa as políticas públicas). É essa Administração
que será estudada agora.

2. Organização da Administração: aqui nos remetemos ao Executivo na forma de

Administração pública.

2.1. Administração Pública em sentido formal (subjetivo ou orgânico): trata-se

da administração no conjunto de órgãos, pessoas jurídicas e agentes, sendo que será
administração por aquilo que se nomeia como tal, e não pelo que se exerce. Neste
sentido, temos que o Brasil adota o critério formal de administração pública, em
que somente se fala em administração (juridicamente falando) quando o direito
assim determina expressamente, pouco importando a atividade que exerça.

*em sentido contrário, a concepção objetiva toma por base o que a entidade, de
fato, “faz”. Para tanto, são atividades da administração pública: a) serviço público,
que são as prestações concretas que representam utilidades ou comodidades
materiais para a população em geral; b) polícia administrativa, que são restrições
ou condicionamentos impostos ao particular em prol do interesse público; c)
fomento, que é o incentivo à iniciativa privada de utilidade pública; d) intervenção,
que se dá por toda intervenção do Estado no setor privado, salvo quando da sua
atuação direta como agente econômico.

2.2. Princípio da concentração: a CF não prevê que o Poder Judiciário seja

exercido pelo Presidente do STF, e também não prevê que o Poder Legislativo seja
exercido pelo Presidente do Congresso Nacional, mas a CF prevê, expressamente,
que o Poder Executivo seja exercido pelo Presidente da República – logo, a CF
concentra a responsabilidade política com tudo que a Constituição prevê como
ESSENCIAL para o Estado Brasileiro no Presidente. Trata-se da regra ou princípio
da concentração.

 O Presidente, como núcleo de Poder Central, no exercício das atribuições

do Executivo, irá delegar a execução destas atividades essenciais – a delegação será
dentro da própria estrutura central, sempre mediante lei de propositura do
chefe do Executivo (toda delegação dentro de uma mesma estrutura constitui uma
desconcentração). Portanto, desconcentração é uma delegação interna, logo, não
se pode afirmar que é sinônimo de criação de um órgão (pode criar, mas nem
sempre cria) – esta será uma Lei de Desconcentração que criará um núcleo de
competências administrativas.

 O núcleo de competências administrativas, que é criado por lei de

desconcentração, constitui um órgão.

2.3. Teoria do Órgão de Otto Giërke: esta teoria se contrapõe às demais, quais
sejam, as teorias do mandato (em que o Estado conferiria uma procuração aos seus
agentes públicos) e da representação (tal qual a representação do incapaz), não
sendo nenhuma das duas adotadas no Brasil. A teoria do órgão define os dois
elementos fundamentais dos órgãos:

a) Órgãos não possuem personalidade jurídica: o órgão integra o corpo de

alguém, mas não é alguém. Portanto, os órgãos: I) não possuem patrimônio próprio
(os bens pertencem à pessoa política a qual o órgão integre. Portanto, diz-se que os
bens estarão afetados para uso especial pelo órgão); II) não assumem em nome
próprio nem direitos nem obrigações (ou seja, não vende, não contrata e não
responde); III) não possuem capacidade processual* (o que significa que órgão não
pode ser nem autor e nem réu).

*excepcionalmente, órgãos podem impetrar, sozinhos, mandado de

segurança contra outro órgão para defender suas prerrogativas
constitucionais (o STF já admitiu, no caso que a CCJ da Câmara dos Deputados
impetrou contra a CCJ do Senado, por usurpação de competência) – no entanto,
nem todo órgão impetra mandado de segurança, mas apenas aqueles com
prerrogativas constitucionais.

b) Órgãos são impessoais: atuam apenas no estrito cumprimento do dever

legal imposto pelo Estado através das competências e atribuições instituídas por
lei para cada órgão. Trata-se da Teoria da Imputação Volitiva de Otto Giërke –
isso significa que órgão não responde pelos danos que causa. Por serem
impessoais, não possuem, em regra, capacidade processual. Isso, todavia, é
excepcionado em alguns casos, tal qual ocorre com a possibilidade de órgão
público impetrar mandado de segurança na defesa de sua competência quando
violada por outro órgão (isso ocorre aos órgãos mais elevados, independentes e
autônomos).

*os órgãos são, em regra, organizados verticalmente, com subordinação

hierárquica entre eles, instituindo, assim, uma estrutura sujeita à Administração
direta.

2.4. Teoria do Corpo de Estado: trata-se de uma teoria desenvolvida por um

jurista português, em que relaciona a Administração ao corpo humano. Nesta
estrutura, os órgãos do corpo humano seriam a mesma coisa que os órgãos da
Administração, quais sejam, os Ministérios, Secretárias e Subprefeituras. Neste
sentido, tem-se que os órgãos, por si só, não podem realizar nenhum ato e nem
mesmo ser responsabilizado, uma vez que agiu pela desconcentração de funções
que se deu pelo cérebro (que é a pessoa em si). Portanto, um ato praticado por um
órgão, a responsabilidade recai sobre a pessoa, qual seja, União, Estados, DF ou
Municípios.

 Quanto à Administração indireta, tem-se que essa somente surgirá em

casos que não se busca uma função essencial. Se é função essencial, deve ser
realizado por um órgão (tal qual no organismo humano, pois não se tem corpo sem
o coração, por exemplo). Como exemplo de função não essencial, tem-se o
cabeleireiro, em que se tem uma atividade de interesse (não essencial), mas que
não pode ser exercido pelo próprio corpo, ou seja, pelos próprios órgãos. Assim,
delega-se, por meio da descentralização para outra pessoa, quais sejam, no direito
administrativo, as pessoas jurídicas estatais, ou seja, a Administração indireta.

2.5. Classificação dos órgãos (Hely Lopes Meirelles):

a) Quanto à estrutura:

I) Órgão simples (unitário): é aquele constituído por um só centro de

competência. Não se subdividem em sua estrutura interna (para
tanto, não importa o número de cargos, mas sim a inexistência de
subdivisões com atribuições específicas).
 II) Órgão composto: reúne, em sua estrutura, diversos órgãos, como
resultado de uma desconcentração administrativa (é o caso dos
Ministérios e Secretarias).

b) Quanto à sua atuação funcional:

I) Órgão singular (unipessoal): as decisões são de atribuição de um

único agente, seu chefe e representante.

II) Órgão colegiado: há decisão mediante obrigatória manifestação

conjunta de seus membros (por exemplo, o Congresso Nacional e o
CARF).

2.6. Centralização, descentralização e desconcentração: são formas de o Estado

exercer suas funções administrativas. São elas:

a) Centralização: dá-se quando o Estado executa suas tarefas diretamente,

por meio de seus órgãos e agentes integrantes da administração direta.

b) Descentralização: dá-se quando o Estado desempenha alguma de suas

atribuições por meio de outras pessoas. Ressalte-se que não haverá aqui hierarquia
entre o Estado e quem exerce a função administrativa. A descentralização pode se
dar de duas formas:

I) Outorga (delegação legal): também conhecida por descentralização

por serviços, consiste na criação de uma entidade (pessoa jurídica)
pelo Estado para exercer a função administrativa. Saliente-se que a
outorga pressupõe obrigatoriamente a edição de uma lei que institua
a entidade ou autorize a sua criação. Possui prazo indeterminado, em
regra (é a criação de entidades da administração indireta) – neste
caso, haverá vinculação (e não subordinação) entre a administração
direta e a indireta, que se dá pelo controle finalístico, pela tutela
administrativa ou supervisão, por expressa determinação legal –
atenção: como há a possibilidade de delegação ou outorga legal, aqui
falamos na entrega da titularidade do serviço*, e não somente o seu
exercício (isso ocorre para as estatais, que também compõem a
administração).

*isso é muito discutido na doutrina, pois há quem entende que não se

pode transferir a titularidade de serviço público para pessoas de
direito privado. Malgrado tal posicionamento, parece-nos de pouca
utilidade a criação de uma estatal se para tanto fosse necessário uma
licitação para outorgar o serviço (seu mero exercício), bem como
uma lei autorizante. Seria discrepante situação em que essa estatal
sequer fosse vencedora de tal certame.
 II) Delegação (delegação negocial): conhecida por descentralização
por colaboração, consiste na transferência da função administrativa
por meio de um contrato (concessão ou permissão de serviços
públicos) ou ato unilateral (autorização de serviços públicos). Como
se dá por contrato, sempre se dará por prazo determinado. Quando
se der por ato unilateral, todavia, em regra, não há prazo certo, em
razão da precariedade típica do ato administrativo de autorização –
neste caso, haverá um controle rígido, todavia, também não há
subordinação. Aqui somente se transfere o exercício da atividade, e
jamais a titularidade, uma vez que não decorre de lei.

*atenção: malgrado a existência de divergências na doutrina, tem-se

que a corrente majoritária é no sentido de declarar mais uma
diferença entre a outorga e a delegação, que se dá pela transferência
ou não da titularidade do serviço público. Isso porque essa ocorre
na outorga, já que esta se dá por lei e não admite encampação ou
caducidade de um serviço outorgado, ao passo que na delegação se
transfere apenas a execução do serviço.

III) Descentralização territorial (geográfica): apontada pela doutrina

e sem muita aplicabilidade prática, dá-se quando da criação de um
Território Federal, ao qual se conferem competências administrativas
genéricas.

c) Desconcentração: esta ocorre dentro da estrutura de uma mesma pessoa

jurídica, sendo, em verdade, uma distribuição interna de competências. Pode se
dar tanto no exercício de competências pela administração direta quanto indireta.
A partir da desconcentração, há a criação de um órgão público. Aqui podemos falar
em hierarquia, em subordinação (controle hierárquico).

 A desconcentração é classificada em: I) em razão da matéria (Ministério

da Saúde, da Educação, etc.); II) em razão do grau ou hierarquia (ministérios,
secretarias, superintendências, etc.); III) por critério territorial (Superintendência
Regional da Receita Federal do Brasil em São Paulo, no Rio Grande do Sul, etc.).

*concentração administrativa: para aqueles que entendem da sua existência,

é o fenômeno inverso, ou seja, quando da extinção de determinado órgão público,
reavendo tal competência.

2.7. Níveis hierárquicos dos órgãos – estruturados de maior para a menor

hierarquia, temos:

a) Órgãos independentes: são os órgãos máximos de cada estrutura ou

poder e não estão subordinados a qualquer outro órgão ou poder (portanto, não
são os órgãos superiores que são os máximos). As atribuições são exercidas por
agentes políticos (por exemplo, a Câmara dos Deputados, o STF, o STJ, etc.).
  Como regra, cabe aos independentes a definição dos planos políticos para
aquela estrutura ou poder, por exemplo, a Presidência da República.

b) Órgãos autônomos: são aqueles desprovidos de independência, mas

gozam de autonomia administrativa para planejarem os planos políticos definidos
pelos independentes. Também possuem autonomia financeira e técnica (são os
órgãos diretivos, por exemplo, os Ministérios, Secretarias de Estado, a AGU, etc.).

 São, portanto, órgãos politicamente subordinados aos independentes, por

exemplo, na esfera federal, são os Ministérios.

c) Órgãos superiores: são desprovidos de independência ou autonomia, e

estarão plenamente subordinados aos autônomos com a atribuição de coordenar a
implementação das políticas públicas já planejadas, por exemplo, as Procuradorias,
Delegacias do Trabalho e do Meio Ambiente, Departamento de Polícia Federal
(DPF), etc. – possuem atribuições de direção, controle e decisão, mas não possuem
autonomia administrativa nem financeira.

d) Órgãos subalternos: também são desprovidos de independência ou

autonomia estarão subordinados a todos os órgãos acima, com a atribuição de
mera execução, por exemplo, o delegado, o auditor, o procurador, etc.

*nem todos os órgãos da Administração direta estarão subordinados a algum dos

quatro níveis vistos – o Ministério Público, a Defensoria Pública e o Tribunal de
Contas são três órgãos independentes constitucionais – são órgãos porque são
diretamente criados por lei e não possuem personalidade jurídica própria. São
independentes pelo fato de que não estão subordinados a qualquer outro órgão ou
poder. Por fim, são constitucionais porque não integram a estrutura de qualquer
um dos três poderes.

**excepcionalmente, o MP e a Defensoria gozarão de capacidade processual

extraordinária, apesar de não possuir personalidade jurídica própria (isso não
cabe ao Tribunal de Contas).

2.8. Tribunal de Contas da União: a principal função típica do TCU é aplicar

concretamente a lei para o atendimento de interesses públicos e coletivos (muito
similar à função típica do Executivo).

 Na Constituição, o TCU está equiparado ao STJ, gozando das mesmas

prerrogativas e regras de funcionamento orgânico. Os agentes do TCU também são
denominados ministros, também possuem vitaliciedade, e o processo de escolha e
nomeação é semelhante àquele para a escolha dos ministros dos Tribunais
Superiores.

 Na Constituição, o TCU está previsto no Capítulo do Poder Legislativo.

Isso porque: a) o TCU auxilia o Legislativo a apreciar as contas prestadas pelo
chefe do Executivo. O chefe do Executivo presta suas contas ao Legislativo, e o
Legislativo as encaminha ao TCU para a expedição de um parecer*; b) o TCU presta
as suas contas ao Legislativo. Logo, o Legislativo toma as contas do chefe do
Executivo e do TCU. Isso para que o TCU seja controlado por um órgão também, e
não lhe seja conferido poderes demasiados.

*nas esferas federal e estadual o parecer é opinativo. Isso significa que o

Legislativo pode livremente discordar. No entanto, na esfera municipal, o parecer é
vinculante. Portanto, para a Câmara de Vereadores, para poder discordar, deverá,
em primeiro, derrubar o parecer por votação qualificada de 2/3 de seus membros.
Isso porque nos Municípios há mais chances de os administradores serem leigos,
sendo o parecer técnico.

*portanto, ele não integra nenhum órgão, já que é independente.

2.9. Criação e extinção de órgãos: todos os órgãos, incluindo os independentes,

são criados e extintos sempre e exclusivamente por lei. Os decretos autônomos do
art. 84, VI da CF poderão organizar os órgãos, tal como extinguindo cargos vagos
ou inativos (jamais órgãos).

3. Administração indireta: o chefe do Executivo tem a competência para a

propositura da lei de descentralização administrativa (descentralizar é delegar
para fora da estrutura). São delegadas as atividades de relevante interesse do
Estado criando as autarquias e autorizando a criação das fundações públicas,
empresas públicas e sociedades de economia mista.

*de acordo com o critério formal adotado pelo Brasil, como vimos, apenas
serão entidades da administração pública indireta as que o direito assim
determina, ou seja, as autarquias, as fundações pública, as empresas públicas e as
sociedades de economia mista (quer exerçam atividade administrativa ou não, tal
qual ocorre na maioria das vezes com as sociedades de economia mista, que
possuem atividade econômica) – com isso, tem-se que as concessionárias e as
organizações sociais, por exemplo, não são administração, uma vez que, embora
exerçam atividade administrativa, não são assim denominadas pelo direito.
(ARRUMAR AS CORES).

 As pessoas estatais descentralizadas são autônomas, pois possuem

personalidade jurídica própria, possuindo patrimônio próprio, assumindo em
nome próprio, direitos e obrigações, gozando de plena capacidade processual e
respondendo pessoalmente pelos danos que causa – por serem autônomas, estas
pessoas não estão sujeitas a subordinação hierárquica.

 A lei de descentralização determina para cada pessoa jurídica estatal

uma atividade ou finalidade exclusiva, vedando a exploração de qualquer outra
atividade. Este é o princípio ou norma da especialização. Isso porque as pessoas
jurídicas estatais devem ser especializadas para otimizarem a eficiência na
prestação pública.

3.1. Fiscalização externa da Administração indireta: na esfera federal, cabe aos

Ministérios a fiscalização externa sobre as pessoas jurídicas da Administração
indireta, controlando a especialização. Esta se trata da tutela ou supervisão
ministerial. Essa fiscalização se dá somente de forma correicional*.

*as pessoas jurídicas da Administração indireta não são hierarquicamente

subordinadas aos Ministérios, mas são tecnicamente VINCULADAS aos
Ministérios, o que significa que a tutela ou supervisão ministerial é a vinculação
técnica das pessoas jurídicas da Administração indireta aos respectivos Ministérios
para mero controle finalístico e correicional. Isso significa que o Ministério não tem
o poder de dar ordens e nem controla de ofício atos e decisões, mas qualquer ato
de má gestão das pessoas jurídicas da Administração indireta poderá ser
denunciado aos respectivos Ministérios.

3.2. Autarquia: são as pessoas jurídicas da Administração indireta que mais caem
nas provas de concursos. As autarquias são diretamente criadas por lei para a
prestação de serviços públicos próprios do Estado. Por isso não podem ter natureza
econômica, senão deveriam ser descentralizados às Empresas Públicas ou
Sociedades de Economia Mista.

*as autarquias não dependem e nem admitem contrato ou estatuto social.

 Conforme a conveniência política de cada governante, órgãos podem ser

convertidos em autarquias, e autarquias convertidas em órgãos, bastando mera lei
de conversão.

*para permitir a livre conversão, todas as autarquias são sempre de regime

público (não existe autarquia de regime privado e nem regime misto).

 Regime público: em função disto, os bens das autarquias são sempre bens
públicos, conforme o art. 98 do CC. Portanto, os bens das autarquias não podem ser
penhorados, onerados (dar o bem em garantia), e não sofrem usucapião. Neste
mesmo sentido, para as suas alienações, é necessária a prévia desafetação,
avaliação de mercado, autorização legislativa e realização licitação. Seus bens,
anteriormente, compunham determinada pessoa política, a qual reintegrará tais
bens com a extinção dessa autarquia (extinção que só se dá por lei).

- Ainda, por serem de regime público, os atos praticados pelas autarquias

são atos administrativos, ostentando as mesmas peculiaridades (deve respeitar os
mesmos atributos), bem como seus contratos possuem natureza administrativa,
estando sujeitos às regras dos contratos administrativos. Suas contratações, neste
sentido, também devem ser licitadas, salvo exceção estabelecida em lei (art. 37, XXI
da CF).
  Nomeação e exoneração de dirigentes: a forma estará prevista na lei
respectiva que institui a autarquia. A competência para a nomeação, na esfera
federal, é privativa do Presidente da República (art. 84, XXV da CF), aplicando-se
tal dispositivo, por simetria, aos demais entes federativos. A exoneração, por sua
vez, também se dará por lei específica, sendo vedada a exigência de prévia
aprovação legislativa para tanto, por ofensa ao princípio da separação dos Poderes.

*para a nomeação, poderá ser exigida prévia aprovação pelo Senado Federal
(alguns casos a própria CF fez menção expressa dessa obrigatoriedade, o que
ocorre, por exemplo, com a nomeação do presidente e diretores do BACEN). Isso
também poderá ocorrer nos demais entes federativos, em virtude do princípio da
simetria, conforme já decidiu o STF (ADI 2.225/SC de 2014).

 Fazenda Pública: as autarquias integram a Fazenda Pública. Todas as

pessoas estatais de direito público (incluindo pessoas políticas, as autarquias e as
fundações públicas) integram a Fazenda Pública, que é um conjunto de normas
especiais protetivas e as mais importantes são:

I) Imunidade tributária recíproca: a União, Estados, DF e Municípios

não cobram impostos uns dos outros, e nem de suas autarquias e
fundações (imunidade somente alcança os impostos, e não os demais
tributos). Ressalte-se que também estará abrangida pela imunidade
tributária quando da sua exploração de atividades estranhas aos seus
objetivos próprios, desde que a renda decorrente dessa exploração
seja integralmente destinada à manutenção ou ampliação da
finalidade essencial da entidade (entendimento do STF);

II) Vantagens processuais – quais sejam: a) quem integra a Fazenda

Pública não admite nem citação e nem intimação na forma ficta
(admitem somente a forma real e pessoal*); b) quando decretadas
em revelia (pode decretar a revelia) e a causa versar sobre interesses
públicos, ora indisponíveis, não sofrem os EFEITOS da revelia,
sendo que o autor continua obrigado a provar o direito que alega c)
quando condenadas acima de certo valor, a sentença estará sujeita ao
duplo grau de jurisdição obrigatório; d) autarquias não pagam nem
taxas e nem custas processuais (isso não significa justiça gratuita,
tanto é que quando condenadas estas devem pagar sucumbências,
conforme uma tabela progressiva de valores definida no novo CPC);
e) não se sujeitam a concurso de credores ou à habilitação em
falência, liquidação, recuperação judicial, inventário ou arrolamento,
para a cobrança de seus créditos (art. 1º, 2º, par. 1º e 29 da Lei
6.830/80); f) são dispensadas de depósito prévio para a interposição
de recursos (art. 1º-A da Lei 9.494/97); g) gozam de prazos
privilegiados**, sendo em quádruplo para respostas (contestação,
reconvenção e exceções) no atual CPC, passando para prazo em
dobro, e não mais em quádruplo, no novo CPC, e tem prazo em dobro
para recorrer, tanto no atual CPC quanto no novo CPC.

*no novo CPC, autarquias poderão ser citadas e intimadas de forma

eletrônica.

**quadro-resumo dos prazos:

Prazos***: Atual CPC Novo CPC

Respostas: Prazo em quádruplo. Prazo em dobro.
Recursais****: Prazo em dobro. Prazo em dobro.
***só haverá contagem especial para prazo legal, ou seja, não há
contagem especial para prazos judiciais (fixados pelo juiz), por
exemplo, o prazo de contestação para ação rescisória, que é fixado
pelo juiz.

****o prazo em dobro para recorrer não se estende para

contrarrazões de recurso. Portanto, para estas, ele é simples.

III) Regra de pagamento de credores: todos que integram a Fazenda

Pública são executadas de forma privilegiada, conforme as regras do
art. 100 da CF. Ressalte-se que ocorrendo condenação judicial com
trânsito em julgado, os entes da Fazenda Pública serão executados
através de dois regimes de execução, conforme o valor da
condenação: a) condenações de pequeno valor. Para a União, são
condenações até 60 salários-mínimos. Para os Estados até 40 salários-
mínimos*. Para Municípios até 30 salários-mínimos*. O juiz da
condenação, a requerimento do credor, que notifica o devedor para
embargar, quando o credor apresentar cálculos incorretos da
liquidação de seu crédito, ou para pagar em dinheiro e em curto
prazo, expedindo em favor do credor um ofício requisitório de
pequeno valor (RPV); b) condenações acima de pequeno valor. O juiz
da condenação extrai uma carta dos autos, que é encaminhada ao seu
Desembargador-Presidente (trâmite se dá no Tribunal). O
Desembargador-Presidente determina a realização da verificação do
crédito e o seu processamento, expedindo, em seguida, uma ordem
judicial** para que o ente público devedor inclua em orçamento o
precatório para pagamento – por seus bens serem de natureza
pública, faz jus à impenhorabilidade destes, não podendo ser
alienados compulsoriamente.

*Estados e Municípios podem regular o próprio limite, podendo

alterar este limite constitucional.
 **a ordem expedida até dia 1º de julho, inscreve o precatório no
próximo orçamento. Já as ordens expedidas após o dia 1º de julho,
inscreve o precatório no orçamento seguinte ao próximo.

 Naturezas de precatórios: os precatórios podem ser de créditos comuns;

de créditos tributários; ou ainda de créditos ALIMENTARES (significa alguém
cobrando verbas remuneratórias ou indenizatórias que o autor da ação não
recebeu).

- A diferença é que os precatórios comuns são atualizados pelos índices

gerais de atualização judicial, e os precatórios tributários são atualizados pelos
mesmos índices de atualização das dívidas tributárias inscritas contra os
contribuintes (a EC 62 havia previsto a atualização dos precatórios em geral
através do índice da poupança, mas o STF a declarou inconstitucional). Ambos os
precatórios serão inscritos conjuntamente, criando uma fila para pagamento
conforme a ordem cronológica de inscrição (STF decretou a inconstitucionalidade
dos pagamentos de precatórios através de leilão ou parcelamento especial.
Portanto, atualmente os pagamentos são apenas por ordem cronológica de
inscrição).

- Os credores de precatórios alimentares estarão sujeitos a um regime

especial. Terá prioridade para o pagamento “furando a fila” dos demais
precatórios.

- O idoso e o portador de moléstia grave (descrita em lei) terão

tratamento diferenciado, sendo que receberão antecipadamente em dinheiro até
três vezes o limite para RPV.

*caso o precatório do idoso ou do portador de moléstia grave for superior

às três vezes o limite de RPV, seu precatório será fracionado (antigamente isso
era proibido), recebendo antecipadamente até três vezes o RPV e o saldo
remanescente continuará a ser cobrado por precatório alimentar.

 Prescrição quinquenal (art. 1º do Decreto 20.910/32 c/c art. 2º do

Decreto-lei 4.597/42): as dívidas e os direitos em favor de terceiros contra
autarquia prescrevem em 5 anos. Tal prazo pode ser suspenso ou interrompido
pelas mesmas causas ordinárias previstas no CPC. Todavia, por força do art. 8º e 9º
do Decreto 20.910/32, a interrupção só pode se dar uma única vez. A recontagem
do prazo prescricional, depois de interrompido, segue regra especial, pois
recomeça a contagem pela metade (ou seja, 2 anos e meio), salvo se antes de
interrompida a prescrição, não tiver decorrido metade do prazo, pois o STF não
admite que o prazo prescricional seja inferior a 5 anos (súmula 383 do STF).

 Demais observações sobre os precatórios instituídas pela EC 62: muitos

foram os criados. Vejamos algumas observações mais importantes:
 - Responsabilizações:

I) as autarquias responderão pelos danos que seus agentes, nessa

qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso
contra o responsável nos casos de dolo ou culpa (art. 37, par. 6º da
CF). Esta se trata da regra de responsabilidade civil objetiva, baseada
no risco administrativo;

II) o Desembargador-Presidente que viola as regras para inscrição de

precatórios responderá por crime de responsabilidade e processo no
CNJ;

III) Quando a entidade pública devedora não paga precatório vencido:

seu dirigente responderá a crime de responsabilidade, e a entidade
não poderá receber transferências voluntárias de outros entes ou
esferas governamentais, esta não poderá fazer empréstimos ou
financiamento e não poderá obter garantias prestadas por outros
entes estatais. A pedido do credor será decretado o sequestro* das
rendas públicas da entidade devedora até o limite da satisfação do
crédito.

*renda pública é sequestrável, mas não é penhorável. Isso porque a

penhora, ante a permanência do não pagamento, pode ser convertida
em crédito para o credor, ao passo que isso não ocorre no sequestro.

- A União pode espontaneamente pagar precatórios devidos por Estados ou

Municípios.

- O credor de um precatório pode livremente aliená-lo ou transferi-lo a

terceiros independente de prévia autorização do ente público devedor. A
transferência só surte efeitos perante o ente público devedor quando os recibos de
transferência forem apresentados ao ente devedor.

- Fracionamento: antes da EC 62 era proibido fracionar precatório. Agora é

permitido, principalmente: I) quando idoso ou portador de moléstia grave
fracionando para receber antecipadamente até três vezes o limite para RPV; II)
quando houver litisconsórcio no polo ativo e o grande precatório em nome de
todos pode ser fracionado, sendo que cada um executa seu próprio crédito (ainda
que a fração de um credor seja de pequeno valor, ele não poderá cobrar por RPV).

 Tipos de autarquias:

I) Comuns: como regra geral, as autarquias são comuns, prestando

serviços públicos próprios com agentes concursados e estatutários, e
dirigentes diretamente nomeados sem concurso nem eleição (estes são
destituíveis ad nutum, ou seja, a qualquer tempo, independente de
processo ou motivação) – exemplos: são exemplos o INSS e o INCRA.

II) Especiais: estas são as autarquias que possuem, em sua lei

instituidora, alguma norma distinta do regime das autarquias
comuns ou ordinárias (regime estatuído no DL 200/1967). Tais
peculiaridades tem como função conferir-lhes maior autonomia. São
autarquias que prestam serviços públicos especiais de ensino
superior (por exemplo, USP e a Unicamp) ou ainda fiscalizadoras de
profissões regulamentas (por exemplo, Conselho Regional de
Medicina, de Farmácia, etc.) – os agentes são concursados e celetistas,
sendo que seus dirigentes são previamente eleitos pela classe ou
categoria que representam (estes gozam de mandato fixo por prazo
determinado, e não são destituíveis ad nutum. Portanto, só são
destituídos mediante processo com decisão motivada);

III) Agências Reguladoras e equiparadas: Agência Reguladora é uma

autarquia de regime especial prestadora de serviços estratégicos do
Estado. Trata-se de entidades administrativas com alto grau de
especialização técnica, as quais são integrantes da estrutura formal
da administração pública, instituídas como autarquias sob regime
especial, com a função de regular um setor específico de atividade
econômica ou um determinado serviço público, ou de intervir em
certas relações jurídicas decorrentes dessas atividades, que devem
atuar com a maior autonomia possível relativamente ao Poder
Executivo e com imparcialidade – como exercem poder de polícia, o
STF, no julgamento da ADI 1.717/DF de 2002, deixou assente que
deve ter personalidade jurídica de direito público.

 Para ser uma Agência Reguladora é necessário: a) gozar de

capacidade normativa extraordinária para expedir atos regulatórios
(são atos discricionários de efeitos concretos que regula a forma de
exploração dos serviços públicos privatizados); b) deverá exercer
tribunal administrativo julgando em última e única instância as
matérias técnicas de sua competência* (ninguém na esfera
administrativa pode rever decisão técnica de Agência Reguladora –
somente o Judiciário pode revê-las, quando houver ilegalidade); c)
exerce Poder de Polícia Regulatório, fiscalizando concessionárias e
exploradoras de serviços públicos, principalmente para garantir o
serviço adequado (na Lei 8.987/95 está regulado o serviço
adequado que é aquele contínuo, eficiente e seguro), regulando a
modicidade das tarifas, e também para garantir o princípio da
generalidade do serviço público (o serviço público deve ser ampla e
genericamente oferecido para todos).
 Nas Agências Reguladoras, os agentes são concursados e
estatutários, e os dirigentes são nomeados em ato complexo. O
Presidente indica um indivíduo que tenha caráter técnico e de
confiança, sendo que o Senado deve aprovar, conferindo mandato
fixo por prazo determinado (são destituíveis apenas por processo
com decisão motivada) – atualmente, algumas autarquias especiais
que possuem regras próprias são equiparadas a uma Agência
Reguladora, por exemplo, o CADE.

 Risco de captura: a expressão “captura” se remete à descrição de

uma situação em que o ente regulador, não sendo capaz de resistir ao
imenso poder econômico dos agentes do setor regulado, passa a
atuar tendenciosamente em favor dos interesses desses agentes, em
detrimento dos consumidores e usuários dos bens e serviços e do
próprio Estado – um dos instrumentos mais eficazes para evitar a
captura, concretizando a independência necessária dos órgãos
reguladores perante os agentes econômicos exploradores da
atividade regulada se conforma nos mecanismos de impedimento do
recrutamento de quadros dirigentes do órgão regulador pelos
regulados. Tal fenômeno é chamado de quarentena, pois os ex-
dirigentes das agências reguladoras não poderão assumir cargos nas
empresas reguladas após a sua exoneração, porquanto levaria
diversas informações privilegiadas para essa regulada. A quarentena
é obrigatória (art. 8º da Lei 9.986/00). Se o ex-dirigente não
adimplir tal norma, incorrerá em crime de advocacia administrativa.

 Atos normativos expedidos pelas agências reguladoras: são atos

que tenham base em uma lei, visando a dar efetividade às diretrizes
nela traçadas. São os chamados regulamentos delegados ou de
regulamentos autorizados, e têm duas características essenciais: I)
sua edição está expressamente prevista em lei (com seus limites); II)
quanto às matérias de natureza técnica, tais atos complementam as
disposições da lei, não se limitando apenas a dar fiel execução desta
(isso porque as agências reguladoras possuem maior conhecimento
técnico que o legislador).

*decisões técnicas de Agências Reguladoras, dos Tribunais de Contas

e do CADE, que não tenham qualquer ilegalidade são definitivas para
toda a máquina pública e terceiros – a doutrina chama de “coisa
julgada administrativa”.

**OAB: foi criada como autarquia especial, mas por fiscalizar o

exercício da advocacia, que pela CF é essencial à administração da
justiça, sendo um munus público, a OAB deixou de ser autarquia
 especial para ser, segundo STF, uma entidade estatal sui generis.
A partir dessa decisão a OAB não mais concursa os seus agentes nem
está sujeita à obrigatoriedade licitatória e nem a prestar contas ao
Tribunal de Contas – não obstante essa decisão, há quem entenda
pela sua inconstitucionalidade, haja vista que a estruturação da
Administração, por ser de regime público, somente poderia ser
criado ente ou pessoa permitido em lei, ou seja, órgãos, empresas
públicas, fundações públicas ou sociedades de economia mista, não
se admitindo, portanto, nenhuma entidade pública sui generis.

IV) Agências executivas: dão-se quando da firmação de contrato de

gestão entre uma autarquia ou fundação pública e o Poder Público,
ampliando a sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira (art.
37, par. 8º da CF). Têm elas por objeto a fixação de metas de
desempenho para a entidade ou órgão, que se compromete a cumpri-
las, nos prazos estipulados, fazendo jus, em contrapartida, à
mencionada ampliação de autonomia. A qualificação de agência
executiva é feita por decreto, reconhecendo um regime jurídico
especial, que lhe confere a maior autonomia de gestão.

 Uma agência executiva pode ser também, ao mesmo tempo, uma

agência reguladora. Todavia, isso não é obrigatório. Isso porque
qualquer espécie pode firmar contratos de gestão com o Poder
Público, com o fito de lhes garantirem maior autonomia.

 Uma das vantagens está prevista no art. 24, par. 1º da Lei

8.666/93, tendo ampliado para as agências executivas os limites de
valor de contratações até os quais a licitação é dispensável (vai de
10%, que é a regra geral, para 20% do valor máximo admitido para
modalidade convite).

3.3. Associações Públicas: a Lei 11.107/05 veio autorizar atividades consorciadas

entre pessoas políticas. As pessoas políticas são livres para, juntas, prestarem
grandes serviços ou grandes obras (a União pode se consorciar com Estados e
Municípios, ou com os Estados, os Estados podem se consorciar com os Estados e
Municípios, ou com Municípios, e os Municípios podem se consorciar com
Municípios. Há quem entenda que estas são espécies de autarquia (art. 41, IV do
CC). Assim, a doutrina tem chamados os consórcios públicos que se constituem na
forma de associações públicas de autarquias “interfederativas” ou autarquias
“multifederadas” – a lei somente proíbe expressamente o consórcio direto entre a
União e Municípios).

 As pessoas políticas interessadas firmam um conjunto de contratos, e os

mais importantes são:
 I) Protocolo de intenções: é o que firma o compromisso da pessoa
política e tem natureza de pré-contrato;

II) Contrato de programa: disciplina a divisão de tarefas e obrigações.

III) Contrato de rateio: disciplina a divisão de custos e investimentos

de cada um.

 Consórcio público: firmados todos os contratos, as pessoas políticas

estarão, então, reunidas, formando um grande consórcio público.

 Associação pública: para gerir e fiscalizar a execução da atividade

consorciada, as pessoas políticas envolvidas constituirão uma associação pública,
que é uma nova pessoa jurídica, sem fins lucrativos, com o propósito específico
voltado para a atividade consorciada.

- Como regra, a associação pública adotará regime público, sendo, então,

integralmente equiparada a uma autarquia comum, gozando também dos
privilégios da Fazenda Pública. Esta associação de direito público pertencerá à
Administração Indireta de todas as pessoas políticas que a integram.

- A lei permite que a associação adote regime privado. Neste caso, não
integrará a Administração Indireta (será pessoa privada, do mercado).

 Licitações: a Lei 8.666/93 prevê, essencialmente, três modalidades de

licitação (concorrência, tomada de preços e convite), que dependerá do critério de
valores – a associação formada por até três pessoas políticas multiplica por dois
(dobra) os valores da Lei de Licitações, e quando formadas por mais de três,
multiplicam por três (triplica) estes valores.

3.4. Fundações Públicas: uma fundação é uma pessoa jurídica sem sócios e nem
cotistas (fundações não possuem nem capital social) e é constituída por Estatuto,
através de um conjunto de bens (que formam um acervo de bens). Ninguém é dono
de uma fundação, e elas sempre pertencem a uma atividade beneficente ou
assistencial – tem como características: a) a figura de um instituidor, que faz a
dotação patrimonial para a consecução de uma finalidade específica; b) o objeto
consistente em atividades de interesse social; c) ausência de fins lucrativos.

 Quando instituídas e geridas por particulares, serão fundações privadas

de direito privado (estas diferem unicamente na figura de seu instituidor) – estas
não integram a estrutura do Estado (elas integram o terceiro setor) – que são
externamente fiscalizadas pelo Ministério Público, exercendo um papel de curador
de tais fundações (art. 66 do CC). Ressalte-se que a doutrina administrativa
majoritária é no sentido de que esse controle externo promovido pelo MP somente
recai sobre as fundações privadas, não se estendendo ao controle das fundações
públicas. Em face destas, o MP somente poderá exercer o controle eventual de
legalidade, qual seja, aquele que recai sobre a administração pública como um
todo (direta ou indireta), decorrente de indícios de irregularidades.

*saliente-se que malgrado gigantesca celeuma doutrinária e até mesmo

legal quanto à natureza jurídica das fundações públicas, estas têm sido encaradas,
pela doutrina majoritária como de ambos os ramos, ou seja, existem fundações
públicas de direito público e fundações privadas de direito privado, que se
submeterão a mesmo regime jurídico, e ambas compõem a administração indireta.
A única diferença se dá na sua forma de constituição, se por lei específica (ocasião
que será fundação pública de direito público, ou seja, uma autarquia fundacional),
ou se por autorização legislativa, com o devido registro em Cartório específico
(fundação pública de direito privado). Não obstante tal discussão, a lei e nem a CF
faz tal distinção.

**atenção: a fundação privada não se confunde com as fundações públicas

de direito privado, uma vez que sequer integram a administração indireta (por
exemplo, a Fundação Bradesco).

 Quando criadas e administradas pelo Estado, são fundações públicas

integralmente equiparadas às autarquias comuns, gozando também, dos
privilégios da Fazenda Pública. Consoante já visto anteriormente, poderão assumir
personalidade jurídica de direito privado quando meramente autorizadas por lei,
já que a CF (art. 37, XIX) dispõe sobre sua criação da mesma forma que as
empresas públicas e as sociedades de economia mista. Neste caso, o regime
jurídico não é bem definido. Fala-se em aplicação de um sistema híbrido, sendo
aplicadas muitas regras de direito público a elas, máxime quando a lei dispõe a
respeito, de maneira genérica, que tais regras se aplicam às autarquias e às
fundações públicas. Portanto, somente não se aplicará a estas quando tal regra seja
patentemente incompatível com a personalidade jurídica de direito privado.

*diferenças: a autarquia é diretamente criada por lei e não admite nem

contrato e nem estatuto. Já a fundação pública é autorizada por lei, regida por
estatuto, sendo, em regra, de direito público, porém, excepcionalmente, pode ele
ser de regime privado – fundações públicas de direito público terão agentes
concursados e estatutários, por exemplo, a FUNAI e a Biblioteca Nacional. As
fundações públicas de direito privado contratam os agentes por concurso, mas
estes são celetistas, por exemplo, o PROCON, a Fundação Casa, a Fundação Padre
Anchieta.

 As áreas de atuação das fundações públicas (sejam elas pessoas jurídicas

de direito público ou de direito privado) será as de interesse social, consoante
dispõe a doutrina moderna (isso porque não há lei complementar regulando a
respeito). Ou seja, atuarão, por exemplo, nas áreas da educação, saúde, atividade
culturais, de assistência social, etc.
3.5. Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista: ambas são também
denominadas de estatais (pode ser uma ou outra).

a) Atividades desenvolvidas:

I) Atividades não econômicas: a) atividades exclusivas de Estado, são

aquelas que envolvem exercício do poder de império. Somente
poderão ser realizadas por pessoas jurídicas de direito público (por
exemplo, a prestação jurisdicional); b) atividades de interesse social,
sem intuito de lucro, que são pertinentes à prestação dos direitos
sociais, podendo ser realizadas pela administração (direta ou
indireta) ou pelo setor privado (aqui devem ser realizadas sem fins
lucrativos, mas sim com incentivo do Estado, ou seja, é o terceiro
setor).

II) Atividades econômicas em sentido amplo: estas são as atividades

empresariais exploradas com a finalidade de lucro e os serviços
públicos passíveis de ser explorados com tal intuito – subdividem-se:
a) atividades econômicas em sentido estrito, que são as atividades
comerciais e industriais, ou seja, aberto à iniciativa privada (sob a
égide da livre-iniciativa e livre-concorrência); b) serviços públicos
passíveis de ser explorados com intuito de lucro (art. 175 da CF),
podendo ser delegados a particulares. Mesmo explorados com
intuito lucrativo, estão sujeitos obrigatoriamente a regime jurídico
de direito público (por exemplo, serviço de telefonia, transporte
coletivo, etc.).

 Classificação de serviços públicos:

I) Serviços públicos em sentido amplo: são aqueles exercidos pelo

Estado (ou por seus delegatários, quando possível), sob regime
jurídico de direito público, tais como o exercício de poder de polícia e
outras atividades exclusivas do Estado.

II) Serviços públicos em sentido estrito: restringem-se às prestações

que representem uma utilidade ou comodidade material para a
população em geral, executadas sob regime jurídico de direito
público. São os serviços que aduzem o art. 175 da CF e os previstos
no título da Ordem Social na CF.

 Os serviços públicos em sentido estrito poderão ser prestados pela

administração pública direta, indireta ou até mesmo por particulares, ainda que
objetivem lucro. Todavia, os serviços pertinentes à ordem social (Título VIII da CF),
por exemplo, os de saúde e educação, quando exercidos pela administração
pública, não poderá haver intuito de lucro, e não podem ser delegados para a
iniciativa privada (quando exercidos por particulares, configuram-se em serviços
privados).

 As empresas públicas e as sociedades de economia mistas foram

idealizadas, primordialmente, para exercerem atividades econômicas em sentido
estrito, ou seja, quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo (art. 173 da CF), ou no caso de atividades econômicas
sujeitas a regime constitucional de monopólio (art. 177 da CF). Aqui temos a figura
do Estado-empresário, que atua no domínio econômico (não o controlando). Por
isso, fala-se em atividade excepcional.

- Todavia, em alguns casos também explorarão serviços públicos, quando

estes se enquadrarem em atividades econômicas em sentido amplo, quais sejam,
aqueles passíveis de exploração com fito lucrativo, consoante tem entendido a
doutrina e a jurisprudência majoritárias. De se observar, destarte, que quando
exercer serviços públicos, as empresas públicas ou sociedades de economia mista
serão regidas predominantemente pelo regime de direito público. Mesmo quando
exploradoras de serviços públicos, ainda serão pessoas jurídicas de direito
privado.

- Ressalte-se que o art. 173 da CF se remete apenas a atividades econômicas

em sentido restrito, jamais se remetendo aos serviços públicos em sentido amplo.
Portanto, a estatal que exercer alguma das atividades ali previstas, tem-se que tais
serviços serão sempre de natureza privada (atividades econômicas em sentido
estrito). Destarte, temos que as estatais que exercerem tais atividades, estarão
submetidas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, em decorrência da
livre concorrência (art. 173, par. 1º, II da CF).

b) Características comuns das estatais:

I) São apenas autorizadas por lei, e dependerão sempre de contrato

ou estatuto social;

II) Segundo o art. 173 da CF, são sempre de regime privado, e estão
obrigadas, segundo a Constituição a se sujeitarem às mesmas regras
tributárias, previdenciárias, trabalhistas e comerciais aplicadas a
todas as demais empresas privadas comuns.

*regime misto ou híbrido: isso NÃO existe. Isso porque a maioria das
atribuições é predominantemente privada. Somente se adotará um
regime mais publicista quando estas forem exploradoras de serviços
públicos, em decorrência do postulado da continuidade dos serviços
públicos.

III) Ambas possuem agentes concursados e celetistas, e dirigentes

diretamente nomeados sem concurso. Seus agentes atuam sob o
 regime de emprego público, logo, não adquirem, de acordo com o
STF, estabilidade (RE 589.998/PI de 2013), sendo a estes, reservada
apenas a vedação de dispensa imotivada.

IV) Apesar do regime privado, ambas estão obrigadas a concursar

agentes, prestar contas ao Tribunal de Contas e a licitar para
compras e contratações em sua atividade meio*.

*estatais devem licitar para atender seus interesses instrumentais ou

operacionais do dia-a-dia, tal como compra de material de escritório,
de computador e móveis, realização de obras, etc. Porém, não estão
obrigadas a licitar em suas atividades fim, que são as atividades de
relacionamento com o mercado (por exemplo, Petrobrás vendendo
combustíveis, a CEF vendendo produtos bancários, o BB firmando
parcerias financeiras, etc.) – de se observar que o regime aplicável às
licitações das estatais seria outro, que não o da Lei 8.666/93, por
mandamento constitucional (art. 173, par. 1º da CF). Para tanto, seria
aplicado um regime específico de licitações, que é mais flexível e
célere, atendendo os interesses das estatais que exercem atividade
econômica em sentido estrito. Todavia, tal mandamento ainda não
foi regulado por lei, não sendo aplicável nos dias de hoje. Portanto, o
regime da Lei 8.666/93 é aplicável em toda a administração (direta e
indireta), inclusive para as estatais.

*apesar de privadas, ambas não podem fazer: I) plano de recuperação; II)

e nem podem falir (o art. 2º da Lei 11.101/05 afasta as estatais da incidência da
lei).

c) Benefícios fiscais (art. 173, par. 2º da CF): em virtude do princípio da

livre concorrência, somente as estatais que prestem atividade econômica em
sentido amplo não gozarão de privilégios fiscais não extensíveis às do setor
privado, sendo que as prestadoras de serviço público poderão sim ser beneficiadas.
Isso porque, como visto supra, o art. 173 da CF não se espraia para as estatais
prestadoras de serviços públicos.

 Imunidade tributária recíproca: o STF tem entendido (quase pacificado)

que as estatais que exerçam serviços públicos estarão abrangidas pela imunidade
(art. 150, par. 2º da CF).

d) Principais diferenças:

Empresas Públicas* Sociedades de Economia Mista

São empresas sem finalidade lucrativa São sempre sociedades de fins lucrativos,
(ainda que possa ter lucro, ela não sujeitas, até mesmo, às regras da CVM
busca) – o objeto não é caracterizador (Comissão de Valores Mobiliários), tal
de uma empresa pública ou uma como o pagamento do dividendo
sociedade de economia mista. O que as mínimo obrigatório (isso significa que
diferenciam são os aspectos formais. sempre serão com fins lucrativos).
Podem adotar qualquer perfil São sempre e obrigatoriamente
empresarial (podem ser SA, limitada, Sociedades Anônimas, portanto, sempre
em nome coletivo, em comandita possuem natureza comercial (art. 2º,
simples). par. 1º da Lei 6.404/76).
O capital social é integralmente público Seu capital social é sempre formado por
e só admitem sócios públicos (sendo recursos públicos e privados, com sócios
possível a sociedade de um sócio só, públicos e privados, sendo que o Estado
chamada de unipessoais, ou que tenham deverá ser sempre o acionista
mais de um sócio público, que são as controlador** do direito a voto, ainda
pluripessoais. De se observar que nas que não seja acionista majoritária.
pluripessoais, o controle societário
deve ser da pessoa política
instituidora).
A competência, quando for empresa A competência será da justiça estadual,
pública federal, será da justiça federal já que não foram contempladas pelo art.
(art. 109, I da CF). 109, I da CF (súmula 556 do STF).
*quando a empresa pública for prestadora de serviços públicos gozará de parte
dos privilégios da Fazenda Pública, quais sejam: I) imunidade tributária; II)
impenhorabilidade de bens; III) regime trabalhista diferenciado; IV) pagamento de
credores através de precatórios – é o caso dos Correios.

**acionista majoritário: pode ser que seja outro o acionista majoritário, uma vez
que existem ações preferenciais em que se pode excluir o direito de voto.

e) Restrições funcionais: as estatais estão sujeitas às restrições funcionais

da Constituição: I) cargos e funções também não são cumulativos, fora as exceções
constitucionais; II) seus agentes são agentes públicos para todos os fins de direito;
III) estão sujeitas, em regra, ao teto de remuneração do funcionalismo*.

*art. 37, par. 9º da CF: excepcionalmente, as estatais de atividade econômica

que são independentes (sobrevivem exclusivamente de seus próprios resultados
financeiros, sem receber qualquer verba pública para o seu dia-a-dia) que poderão
pagar salários livremente.

f) Aumento na autonomia gerencial (art. 37, par. 8º da CF): assim como nas
autarquias, as empresas estatais também poderão aumentar sua autonomia
gerencial, quando da firmação de contratos de gestão com o Poder Público. No
entanto, ao contrário do que ocorre com as autarquias e fundações públicas, o
simples fato de firmarem contrato de gestão com o Poder Público não implica na
qualificação delas como agências executivas.

g) Tomada de contas especial (art. 71, II da CF): o STF, em 2005 (MS

25.092) entendeu que a tomada de contas especial, ora controle exercido pelos
tribunais de contas quando diante de indícios de irregularidades praticadas pelas
entidades da administração indireta que resultem prejuízo ao erário, aplicam-se
também às empresas estatais exploradoras de atividade econômica em sentido
estrito (vigorou entre 2002 e 2005 que estas não estavam sujeitas a esse controle).

h) Responsabilidade civil: as estatais não estão sujeitas à responsabilidade

civil objetiva insculpida no art. 37, par. 6º da CF. Isso porque a regra da CF nada
menciona a respeito das pessoas jurídicas de direito privado que atuem no
domínio econômico.

3.6. Consórcios públicos: compõem a administração indireta (estão explicados na

aula de serviços públicos).

4. Terceiro Setor:

4.1. Noções:

a) Primeiro setor: é o Estado que, através de recursos públicos, atende,

mediante regime público, os interesses públicos e coletivos.

b) Segundo setor: é a iniciativa privada que, através de recursos privados,

agindo, pelo regime privado, atende seus próprios interesses privados.

 Durante o modelo burocrático de Administração, a divisão entre o

primeiro e o segundo setor decorriam do fato de a coisa pública pertencer ao
Estado – no modelo burocrático, o interesse público se esgotava no Estado. Portanto,
não haveria que se falar em terceiro setor.

 Com a adoção do modelo gerencialista, a coisa pública passou para o

domínio do povo, e o Estado é seu mero gestor. Logo, neste novo modelo, o
interesse público não mais se esgota no Estado.

c) Terceiro setor: é a iniciativa privada que, através de recursos públicos e

privados, agindo pelo regime privado, passa a atender interesses públicos e
coletivos (somente o modelo gerencialista permitiu este terceiro setor).

4.2. Entidades do terceiro setor:

4.2.1. Organização Social: na origem, é uma associação ou sociedade privada

(aqui se incluem as fundações privadas), que propõe para o Estado um modelo de
serviço ou gestão para otimizar a eficiência pública. De forma discricionária, o
governante acolhe ou não essa proposta e, acolhendo, firmará com essa associação
ou sociedade, mediante dispensa licitatória um contrato de gestão.

 Portanto, como se percebe, pode haver contrato de gestão entre órgãos

da própria administração (direta com a indireta ou mesmo a direta com a direta),
para ampliação da autonomia, e também entre o Poder Público e entidades
privadas (organizações sociais), que servem de fomento para o Estado (aqui há
uma redução da autonomia das entidades privadas, vez que o Estado passa a ter
um controle finalístico).

 Durante a vigência do contrato, a associação ou sociedade privada será

denominada como organização social, absorvendo o órgão para o qual prestará
a gestão, absorvendo também os bens públicos afetados para esse órgão, os
agentes públicos lotados neste órgão, e as rendas públicas previstas em
orçamento para esse órgão – isso não é transferência de domínio dos bens, mas
mera posse, pois é mera gestão. Tem como função a “publicização” dos serviços,
sendo que há absorção pelo setor privado de serviços outrora prestados pela
própria Administração.

 Os agentes públicos absorvidos continuam com vínculo com o Estado,

sendo que somente estão sendo dirigidos por outrem, que é a OS e, portanto, não
se pode fazer qualquer pedido de equiparação salarial entre os agentes.

 A OS, ao usar as receitas públicas, também não está obrigada a licitar, e

também não precisa licitar para gastar essas rendas, senão extinguiria com a
eficiência e otimização, que é a sua função.

4.2.2. Organização da Sociedade Civil de Interesse Público: na origem, é uma

associação ou sociedade privada, que preenche requisitos da lei para, de forma
vinculada, firmar com o Estado um termo de parceria, sem o compromisso de
otimizar a eficiência pública.

 Ao contrário da OS, que substitui o Estado naquela atividade ou serviço, a

OSCIP não substitui o Estado, mas apenas colabora com a prestação de uma
atividade de interesse público previamente listada em lei.

 Se não substitui, a OSCIP não absorve nem órgão, nem bens, nem agentes
públicos e nem rendas públicas. Aqui, somente se fala em parceria, fomento.

 Foi recentemente alterada algumas disposições a seu respeito, consoante

a Lei 13.019/14. Vejamos quais foram:

I) Prazo de constituição (art. 1º da Lei 9.790/99): alterou o prazo de

constituição necessário para ter tal qualificação (OSCIP), sendo que
as pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos deverão
ser constituídas e se encontrarem em funcionamento há, no mínimo,
3 (três) anos (antes não existia exigência de prazo de constituição).

II) a

4.2.3. OS VS. OSCIP – guardar estas distinções, pois em provas o examinador faz
um texto longo, em que coloca um dos termos que faz distinção. Decorar esta
tabela, portanto:
 Organização Social
Associação ou sociedade privada.
Há participação de agente do Poder
Público no conselho de administração.
Não há necessidade de existência
prévia.
A qualificação é ato discricionário.
Otimização e eficiência.
Contrato de gestão.
Absorve: a) órgão; b) bens; c) agentes
públicos; d) rendas públicas.
Organização da Sociedade Civil de
Interesse Público
Associação ou sociedade privada.
Não há a exigência de tal participação,
sendo que sequer é necessária a
existência de um conselho de
administração.
Deve já ter sido constituída há pelo
menos 3 anos.
Vinculado (a área está na lei).
Sem eficiência.
Termo de parceria.
Não absorve nada.

4.2.4. Marco regulatório das organizações da sociedade civil (Lei 13.019/14):

com vigência em agosto de 2015, tal lei dispõe normas gerais sobre parcerias
voluntárias estabelecidas entre a administração pública e pessoas jurídicas
privadas. Tais parcerias podem envolver ou não transferências voluntárias de
recursos financeiros, e devem ter por objeto ações de interesse recíproco da
administração pública e da OSC, desenvolvidas em mútua cooperação, visando a
consecução de finalidades de interesse público – ressalte-se que esta lei não se
aplica às organizações sociais, e se aplica às OSCIP no que couber (ou seja, aplicação
subsidiária).

a) Organização da Sociedade Civil (OSC): pessoa jurídica de direito privado

sem fins lucrativos que não distribui, entre os seus sócios ou associados, eventuais
resultados, sobras, etc., e que aplica tais valores integralmente na consecução do
respectivo objeto social, de forma imediata ou por meio da constituição de fundo
patrimonial ou fundo de reserva.

b) Termo de colaboração: um dos instrumentos para a formalização das

parcerias entre a administração a as OSC, é aquele que a administração pública
deverá adotar em caso de transferência voluntárias de recursos para consecução
de planos de trabalho propostos pela administração, em regime de mútua
cooperação com organizações da sociedade civil.

c) Termo de fomento: outro instrumento de formalização, sua definição é

em tudo idêntica à do termo de colaboração, exceto quanto à iniciativa de
proposta do plano de trabalho, ou seja, é proposta pela própria OSC.

d) Atuação em rede: a Lei 13.019/14 admite que o plano de trabalho seja

executado pela OSC celebrante do termo de fomento ou de colaboração com auxílio
de outras organizações da sociedade civil, que são chamadas de OSC executantes.
Com tal auxílio, fala-se em atuação em rede. De se observar que a atuação em rede
não elide a integral responsabilidade da OSC celebrante – ressalte-se que há
muitas condições para que seja admitida tal atuação em rede, dentre as quais a
previsão no plano de trabalho da forma como será feita, e a autorização no edital
do chamamento público para firmar o termo de fomento ou colaboração, exigem-
se três anos de experiência de atuação em rede da OSC executante, entre outros
(art. 25 da Lei).

e) Procedimento de manifestação de interesse social: instrumento por meio

do qual as OSC, movimentos sociais e cidadãos poderão apresentar propostas ao
poder público para que este avalie a possibilidade de realização de um
chamamento público objetivando a celebração de parceria (art. 18 da Lei).

f) Chamamento público: é o procedimento destinado a selecionar OSC para

firmar parceria por meio de termo de colaboração ou de fomento, no qual se
garanta a observância dos princípios da isonomia, da legalidade, da moralidade, da
impessoalidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgado objetivo e dos que lhes são
correlatos – em regra, o poder público está obrigado a realizar chamamento
público para celebrar parcerias da Lei 13.019/14.

 Dispensa e inexigibilidade do chamamento público: os casos de dispensa

ou de inexigibilidade do chamamento público estão previstas no art. 30 da Lei,
quais sejam:

I) Em caso de urgência decorrente de paralisação ou iminência de

paralisação de atividades de relevante interesse público;

II) Em caso de guerra ou grave perturbação da ordem pública;

III) Quando se tratar da realização de programa de proteção a

pessoas ameaçadas ou em situação que possa comprometer a sua
segurança.

*as três hipóteses acima são de dispensa, cabendo ao poder público

decidir, discricionariamente, se dispensará ou não.

IV) A única hipótese de inexigibilidade se dá no caso de inviabilidade

de competição (art. 31 da Lei).

4.2.5. Serviço Social Autônomo (Sistema “S” ou Paraestatais*): são entidades

privadas de direito privado que dependem de prévia lei para serem criadas.
Prestam serviços sociais, porém de forma autônoma.

 São assistenciais, profissionalizantes ou ainda de cultura, lazer ou

esporte, prestados a setores específicos da sociedade. Elas têm por objeto uma
atividade social não lucrativa.
  Exemplos: o SESC para os comerciários, o SESI para os industriários, o
SEST para os profissionais do transporte, etc.

 Todas estas entidades são mantidas, em parte, por receitas públicas

arrecadadas pelo INSS, através da “cota patronal”, cobrada sobre o total da folha de
salários que as empresas privadas pagam para seus empregados. Logo, estas
entidades, apesar de privadas de direito privado, estão obrigadas a licitar e
prestar contas ao Tribunal de Contas.

 Todavia, não estão sujeitas à contratação de pessoal por meio de

concurso público de provas ou de provas e títulos (não se aplica o art. 37, II da CF),
muito embora devam manter um padrão de objetividade e eficiência na
contratação e nos gastos com pessoal. Por isso, seus empregados são celetistas,
aplicando-se a legislação trabalhista.

*melhor evitar o termo paraestatal, pois há doutrinador que entende que todas as
entidades do terceiro setor são paraestatais. Portanto, pode dar confusão.

4.2.6. Associações privadas e fundações privadas.

4.2.7. Instituições comunitárias de educação superior (Lei 12.881/13): são as

instituídas por grupos de pessoas físicas ou por uma ou mais pessoas jurídicas,
inclusive cooperativas educacionais, sem gins lucrativos, que incluam na sua
entidade mantenedora representantes da comunidade. Ressalte-se que não se trata
de uma nova modalidade de entidade privada, mas mera qualificação formal – para
a sua qualificação, também se utiliza o termo de parceria, seguindo uma sistemática
muito parecida para as OSCIP.

*as ICES não estão sujeitas à obrigatoriedade de realizar licitação pública para as
suas contratações.

4.3. Imunidade tributária: trata-se de uma característica comum ao terceiro

setor. Portanto, todos que integram o terceiro setor gozarão de imunidade
tributária (art. 14 do CTN). Esta se restringe aos impostos. Desde que preencham
integralmente, todos os requisitos do art. 14 do CTN, quais sejam:

a) Não distribuir, a qualquer título, quaisquer parcelas de seus bens ou

rendas: isso significa ser sem fins lucrativos;

b) Aplicar, no território nacional, integralmente, todos os seus resultados

financeiros: isso significa que não se pode levar dinheiro para o exterior.

c) Possuir uma contabilidade formal que comprove os requisitos anteriores.

d) Não remunerar seus próprios dirigentes: quem for dirigente de entidade

do terceiro setor não pode ser remunerado pela própria entidade.
 *excepcionalmente, a OSCIP pode remunerar seu próprio dirigente, sem
perder a imunidade tributária.

*dica: Imunidade recai sobre Impostos.