Ricardo Bolaños Salazar - Artículo Subsanado

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: LA Formatted: Line spacing: Double
MATERIALIZACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES FRENTE A LA JUSTICIA
CONSTITUCIONAL
Elard Ricardo Bolaños Salazar1ELARD RICARDO BOLAÑOS SALAZAR* Formatted: Left, Line spacing: Double, Tab stops: 1.17",
Left + 6.5", Right
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Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos (CEDH)Egresado de la Facultad de Derecho de la Formatted: Indent: First line: 0.5", Line spacing: Double
Universidad de San Martín de Porres. Becario del II Curso Internacional Especializado en Derechos Humanos del
Instituto Colombiano de Derechos Humanos. Especialización en Derecho Procesal Constitucional por el Centro de
Estudios Constitucionales del Tribunal Constitucional del Perú.Primer puesto y mejor orador de la XVII
Competencia Eduardo Jiménez de Aréchaga.

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Miembro del Centro de Estudios de Derechos Humanos (CEDH) de la Facultad de Derecho de la Universidad de
San Martín de Porres. Primer Puesto y Mejor Orador de la XVII Competencia Eduardo Jiménez de Aréchaga.
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RESUMEN:Resumen Formatted: Font: 12 pt, Not Small caps
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En este trabajo se exponen algunas ideas concretas sobre lo que significa la labor del Tribunal Formatted: Font: 12 pt
Constitucional como un actor en la elaboración de las políticas públicas nacionales. Para este fin,
se analiza el estado actual de la doctrina de las political questions, para luego arribar a una
conclusión, a partir de la posición de nuestro máximo intérprete constitucional, según la cual, es
posible que la justicia constitucional actúe a modo de controlador en el diseño, implementación y
evaluación de las políticas públicas, evitando siempre convertirse en un suplente de los primeros
actores llamados a llevar a cabo dichas acciones públicas.
Palabras clave:
Justicia constitucional, políticas públicas, Tribunal Constitucional, political questions, Formatted: Font: 12 pt, Italic
supremacía constitucional.
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1. Introducción Formatted: Normal, Centered, Line spacing: Double, No

bullets or numbering
El Estado manifiesta su poder de diversas maneras que se develan según el propósito estatal
propuesto. Una de estas manifestaciones del poder estatal son las políticas públicas, constituidas
como un engranaje de decisiones, procedimientos, actores, medios y objetivos cuyo fin es
viabilizar la conjugación de una realidad socialmente relevante. Se trata, pues, de aquellas
medidas que se ocupan de estudiar y dilucidar las mejores estrategias para resolver problemas
públicos (Valenti y Flores Llanos, 2009, p. 3 ). Por su propia naturaleza, estas han sido Formatted: Highlight
históricamente reservadas a la labor tanto del Poder Ejecutivo como del Poder Legislativo. En
síntesis, las políticas públicas como estrategias estatales, son el resultado de la movilización de
ciertos actores, públicos y privados, colectivos e individuales, con ideas e intereses (muchas
veces contradictorios). Las políticas públicas representan, de manera siempre provisoria –la
concreción material y simbólica–, la oficialización y legitimación de dichas estrategias (Röth,
2015, p. 34). Commented [k1]: no figura en las referencias bibliográficas,

detallar
Formatted: Highlight
Partiendo de esa idea, el presente artículo plantea un marco general para la discusión Formatted: Font: 12 pt
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Double
respecto del rol de la justicia constitucional –con especial énfasis e incidencia en el Tribunal
Constitucional– en las políticas públicas. Verificando, para tal fin, si es que esta clase de
tribunales de cierre pueden con sus decisiones desviar o reconducir el diseño, implementación y
evaluación de las políticas públicas hacia fines realmente constitucionales.
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Por ello, en primer lugar, se planteará una visión general de la naturaleza de las políticas
públicas en la gestión estatal moderna y de cómo estas sirven al Estado para concretizar la
garantía y respeto de derechos y libertades que son, en últimas, obligaciones que debe asumir por
mandato no solo constitucional sino también internacional en virtud de los tratados en materia de
Derechos Humanos que haya ratificado. En segundo término, se hará referencia a la naturaleza
del Tribunal Constitucional peruano destacando sus funciones, competencias, naturaleza de sus
fallos e implicancias de los mismos. Luego, un acápite estará dedicado brevemente a las
llamadas political questions (cuestiones políticas no justiciables) para, enseguida, plasmar los
alcances de lo que debe ser la actuación del juez constitucional en las políticas públicas
desarrollando algunos subtemas claves para ello.
2.1.Las políticas públicas como expresiones de garantía de derechos y libertades Formatted: Left, Indent: Left: 0.05", Line spacing: Double,
Numbered + Level: 1 + Numbering Style: 1, 2, 3, … + Start
at: 1 + Alignment: Left + Aligned at: 0.25" + Indent at:
Formatted: Font: Bold, Font color: Text 1, All caps
Como afirma acertadamente el profesor Röth Deubel (2003), “hoy en día, en casi la totalidad de
los aspectos de la vida humana, desde el nacimiento hasta el entierro, el Estado juega un rol Formatted: Font: 12 pt
preponderante en el desarrollo social, intelectual, económico, etc., del individuo, mediante
alguna de sus múltiples actividades” (p. 11) (Röth, 2003). Y en efecto es así; cualquier sociedad Formatted: Highlight
actual no está –ni puede estar–, exenta de un orden que es monitoreado por un ente creado para Formatted: Font: 12 pt
fines concretos como lo es el Estado. Así las cosas, se tiene que la presencia de ese Estado en la
vida de los individuos tiene diversas manifestaciones que van desde el mantenimiento de una
fuerza pública representada principalmente en la Policía y Fuerzas Armadas para el control del
orden interno y externoior, respectivamente, hasta el diseño de procedimientos administrativos Formatted: Font: 12 pt, Not Highlight
que van a reglar la interacción entre las múltiples entidades estatales y los ciudadanos Formatted: Font: 12 pt, Not Highlight
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(administrados). Todo ello cobijado, hasta cierto punto, por la clásica idea del contrato social que
plasmó Rousseau durante la segunda mitad del siglo XVIII.

Double, Adjust space between Latin and Asian text, Adjust
space between Asian text and numbers
De esta manera, entendiendo la importancia que tiene el Estado en la forma en que los
individuos de una sociedad deciden convivir, resulta claro que, al menos desde la lógica del
Estado Social y Democrático de Derecho, una de las principales herramientas de las cuales ese
Estado se valdrá para cumplir con sus propósitos serán las políticas públicas. Sin embargo
conviene hacer una precisión al respecto, . Ccircunscribir la idea de las políticas públicas al mero
“accionar” del Estado sería tanto como asumir –bajo la lógica de derechos fundamentales que
desarrollaré luego–, que los derechos y libertades solo pueden suprimirse o violentarse por
acción más no por omisión.
Por ello, es más adecuado asumir, en primer término, que cuando hablamos de políticas
públicas estamos haciendo referencia a decisiones políticas que son tomadas luego de un proceso
técnico mediante el cual se identifica un problema de urgente resolución, lo que implica incluir
no soólo las acciones sino también las omisiones del Estado; por consiguiente, el concepto
contempla tanto lo que el Estado hace como lo que deja de hacer (Giménez, 2010, p. 54). De ahí Formatted: Highlight
que en la gestión pública moderna se requiera entender a la política pública “como un conjunto
de elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo de alguna
institución gubernamental o autoridad pública, se articulan racionalmente entre sí para lograr el
mantenimiento o la modificación de algún aspecto del orden social”. (Röth, 2015, p. 89 ). Commented [k2]: no figura en las referencias bibliográficas,
detallar
De esta manera podremos decir que, en la medida en que las políticas públicas sirven al
Estado para la consecución de determinados fines constitucionales, son herramientas, también,
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para la concretización de derechos y libertades. Asimismo, en su estructura original y clásica, las
políticas públicas tienen tres fases que componen su ciclo, a saber: a) diseño,; b) implementación
o ejecución,, y c) evaluación.
Así las cosas, tenemos por ejemplo, políticas públicas que están destinadas a erradicar el
analfabetismo,; crear sistemas de alcantarillado y saneamiento,; mejorar la accesibilidad en los
espacios públicos y privados, estarán al mismo tiempo garantizando los derechos a la educación,
al agua, y a la accesibilidad para personas con discapacidad respectivamente. De ahí la
importancia de estas herramientas estatales, dado que, si bien se les suele comprender como una
labor técnica, en el fondo entrañan también un fin constitucional, que es, precisamente, el de
garantizar los derechos y libertades de los miembros de una comunidad.
3.2. Naturaleza de las Cortes Constitucionales: una especial referencia al Tribunal Formatted: Left, Indent: Left: 0.05", Line spacing: Double,
Constitucional del Perú
Dado que me tomaría muchas páginas explicar detalladamente la razón de ser de un Tribunal o
Corte Constitucional, optaré por señalar algunos aspectos relevantes de su naturaleza y funciones
dentro del marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.
Pues bien, la doctrina –independientemente de si se trata de comprender al Tribunal Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
Double
Constitucional como órgano político o jurídico–, ha tenido a bien señalar que existen
características comunes a todos los tribunales o cortes de esta especie que los hace únicos. Así,
tenemos que se tratan de a) órganos únicos (únicos en la misma jurisdicción), en los que se
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concreta la interpretación definitiva y vinculante de la Constitución.; b) jurisdiccionales no
integrados en el Poder Judicial (por fuera quedan, claro está, las Cortes Supremas que, aun
insertadas en el organigrama del Poder Judicial, ejercen funciones similares a las de un Tribunal
Constitucional); c) con competencia básica consistente en el control constitucional de las leyes, y
d) con competencias adicionales que van en la misma dirección: protección de los derechos
fundamentales, protección de la distribución territorial del poder y, protección de la división de
poderes –o división de funciones de un mismo poder por mejor decirlo– (Pérez, 1998, p. 925 ). Formatted: Highlight
Se trata, pues, de tribunales de cierre cuya labor primigenia es la salvaguarda de la supremacía
constitucional.
Ahora bien, es inevitable hablar de Cortes o Tribunales Constitucionales sin entrar Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
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también al tema de la jurisdicción constitucional. Los clásicos modelos que se han seguido en
este caso scon el modelo europeo y el modelo norteamericano.
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Como es bien sabido, el modelo norteamericano es aquel que atribuye a todos los jueces Formatted: Font: 12 pt
del país la facultad de inaplicar en el caso concreto la ley considerada inconstitucional (control Double
difuso). En cambio, en el modelo europeo (kelseniano por excelencia), la ley puede ser juzgada
en abstracto (control concentrado) y ese juicio es atribuible a un órgano ad hoc que no forma
parte del Poder Judicial, es decir, y como lo veníamos indicando previamente, al Tribunal
Constitucional (Tajadura, 2007, p. 109). Ahora bien, como bien advierte el profesor Javier Formatted: Highlight
Tajadura, la convergencia entre ambos modelos es cada vez mayor. La Corte Suprema de los
Estados Unidos prácticamente ya no se ocupa de asuntos que no impliquen problemas de
constitucionalidad, debido a la selección de asuntos que él mismo hace funciona ya como un
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auténtico Tribunal Constitucional. Por otro lado, los Tribunales Constitucionales europeos (y
gran parte de los latinoamericanos), cada vez con mayor frecuencia, sustituyen en el
pronunciamiento sobre el precepto por el pronunciamiento sobre la norma que la interpretación
extrae de él (Tajadura, 2007, p. 109 ). Formatted: Highlight

Pero bueno, más allá de las cuestiones antes anotadas –que nos llevarían a un análisis Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
inacabable y, por ende, superan los modestos objetivos de este breve artículotrabajo– y , lo cierto
es que para efectos de la finalidad concreta de estas notas, interesa la naturaleza que, en nuestro
propio ordenamiento doméstico ha asumido nuestro supremo intérprete constitucional. Nuestro
propio Tribunal Constitucional ha señalado su naturaleza y fin señalando que, en cuanto “poder
constituyente constituido, se encarga de resguardar la sujeción del ejercicio del poder estatal al
plexo del sistema constitucional, la supremacía del texto constitucional y la vigencia plena e
irrestricta de los derechos esenciales de la persona. De ahí que formen parte de su accionar, la
defensa in toto de la Constitución y de los Derechos Humanos ante cualquier forma de abuso y
arbitrariedad estatal”. (STC N° 2409-2002-PA/TC).
Y, para diferenciar su actividad de la realizada por el Poder Judicial, ha señalado que “a Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
diferencia de esta, el Tribunal Constitucional tiene como tareas la racionalización del ejercicio
del poder, el cual se expresa en los actos de los operadores del Estado, el mismo que debe
encontrarse conforme con las asignaciones competenciales establecidas por la Constitución;
asimismo, vela por la preeminencia del texto fundamental de la República sobre el resto de las
normas del ordenamiento jurídico del Estado; igualmente se encarga de velar por el respeto y la
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protección de los derechos fundamentales de la persona, así como de ejercer la tarea de intérprete
supremo de los alcances y contenidos de la Constitución”. (STC N° 2409-2002-PA/TC).

De lo anotado en estas líneas se puede cotejar el grado sumamente relevante de la labor Formatted: Font: 12 pt
que cumple el Tribunal Constitucional en nuestra órbita constitucional. Sin embargo, como todo Double, Adjust space between Latin and Asian text, Adjust
órgano que actúa bajo un mandato constitucional, tiene límites que se van acotando según el
proceso específico mediante el cual ha sido llamada su competencia. Por ejemplo, en el marco
del proceso constitucional de habeas corpus, el supremo intérprete ha señalado que “no es Formatted: Font: 12 pt, Italic
instancia en la que pueda dictarse pronunciamiento tendiente a determinar si existe, o no,
responsabilidad penal de los inculpados, ni tampoco la calificación del tipo penal en que estos
hubieran incurrido, toda vez que tales cometidos son exclusivos de la jurisdicción penal
ordinaria. Sin embargo, debe quedar plenamente establecido que si bien el juzgador
constitucional no puede invadir el ámbito de lo que es propio y exclusivo del juez ordinario, en
los términos que aquí se exponen, dicha premisa tiene como única y obligada excepción la tutela
de los derechos fundamentales, pues es evidente que allí donde el ejercicio de una atribución
exclusiva vulnera o amenaza un derecho reconocido por la Constitución, se tiene –porque el
ordenamiento lo justifica–, la posibilidad de reclamar protección especializada en tanto es ese el
propósito por el que se legitima el proceso constitucional dentro del Estado constitucional de
derecho”. (STC N° 4989-2006-HC/TC).
De ello (aun cuando se trate de un ejemplo concreto para el caso del habeas corpus) Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
podemos colegir que las atribuciones del Tribunal Constitucional nacional tienen límites, los Formatted: Font: 12 pt, Italic
mismos que, deben ser escrupulosamente observados dadas las amplias implicancias que pueden
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llegar a tener –y así la historia constitucional peruana nos lo demuestra–, las sentencias que dicho
órgano autónomo emite en ejercicio de sus funciones. Por ende, en todos los procesos
constitucionales: habeas corpus, proceso de amparo, habeas data, acción de cumplimiento, Formatted: Font: 12 pt, Italic
acción de inconstitucionalidad y acción popular, el Tribunal Constitucional debe actuar de Formatted: Font: 12 pt, Italic
conformidad con lo que la propia Constitución le exige y limita.
4.3. Tribunal Constitucional y las political questions Formatted: Left, Indent: Left: 0.05", Line spacing: Double,
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Formatted: Font: 12 pt, Italic
Quizás unoa de los principales debates de finales del siglo pasado y principios del actual en el
constitucionalismo (aun cuando es un tema de larga data) sea el de las cuestiones políticas no Formatted: Left, Line spacing: Double
justiciables o, como se denominan en el derecho anglosajón, “political questions”. Se trata de la
clásica tensión entre derecho y política. Esta idea, de las cuestiones políticas no justiciables, se
basa en la premisa de que existen facultades del gobierno exentas de control judicial. “De
acuerdo con esa doctrina, la labor jurisdiccional se abstendrá de conocer y decidir ciertos actos
cuando esa decisión presuponga un juicio eminentemente político exclusivamente reservado a un
poder del Estado, sea el ejecutivo o el legislativo. Sin embargo, dicha doctrina igualmente
reconoce que dichos actos soólo pueden ser controlados judicialmente en cuanto a su conformidad
extrínseca con la Constitución, ello es, si al dictarlos lo hizo el órgano competente, siguiendo el
procedimiento constitucional, y sin violar expresamente alguna norma material de la Constitución”
(CIDH, Informe N° 30/97). Los ejemplos más frecuentes de estas cuestiones políticas no
justiciables suelen ser los actos relativos a la política exterior del Estado, las decisiones
diplomáticas o consulares, la declaración de guerra, etc.
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La idea de que existen cuestiones políticas que no pueden ser revisadas a nivel judicial, Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
fue originada en la edad temprana del constitucionalismo estadounidense por influencia de la
corriente judicial autorestrictiva o “prudente” que impuso esta idea en los tribunales de dicho
país. De esa manera, como bien señala el profesor César Landa, al asumir que habían cuestiones
que no eran justiciables,; también se puede señalar la existencia de la corriente contraria o del
activismo judicial clásico, para el cual partiendo del caso Marbury vs. Madison, no había
disposiciones de la Constitución que pudieran exceptuarse del control constitucional; pero, como
no podía ser de otra manera, pronto apareció una tercera corriente judicial denominada funcional
que trataba de balancear ambos extremos, estableciendo razones prácticas para la intervención
judicial (Landa, 2000, p. 174). Formatted: Highlight

Pero claro, la idea de las cuestiones políticas tiene arraigada la concepción de la Formatted: Font: 12 pt
soberanía legislativa, y una tesis que defienda la soberanía absoluta de legislador actualmente (al Double, Adjust space between Latin and Asian text, Adjust
menos en los mismos extremos en los cuales era comprendido el término a finales de los años
cincuenta) no toma en cuenta que la constitución, como norma de normas, se cierne sobre todo
aparato estatal y los individuos que componen la sociedad misma. A decir de Pedro Sagüés
(2011), defender dicha idea sería consagrar la impunidad constitucional de los actores políticos y
negar el derecho a la jurisdicción y el acceso a la justicia a quienes son víctimas de los actos
calificados como políticos eximidos del control de constitucionalidad (p. 531) (Sagües, 2011). Formatted: Highlight
En efecto, si bien es posible reconocerles a los poderes Legislativo y Ejecutivo cierto Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
margen de libertad en el ejercicio de algunas de sus atribuciones frente al marco constitucional
previsto, lo cierto es que incluso esos actos tienen algunas pautas constitucionalmente
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establecidas que los regulan, y que por ello mismo no pueden ser dejadas de lado (Donayre,
2006, p. 146), es decir, apartadas a la categoría de “no justiciables”. No obstante, sigue quedando Formatted: Font: 12 pt
la incógnita que el ilustre Pedro Planas (1997) ponía sobre la mesa: “al realizar esta firme
defensa de valores y principios constitucionales, ¿invade el juez o el magistrado constitucional la
competencia legislativa o la decisión política, que son atribuciones de otros órganos?” (Planas,
1997), y, como el mismo respondiera, “claro que no. Descartada, como está, la soberanía del
legislador, se eleva en su lugar, el principio rector –para todos los órganos–- de la supremacía de
la Constitución y, por ende, de los órganos encargados de realizar la protección y el control
correspondientes” (Planas, 1997p. 60). Commented [k3]: indicar la página de la cita textual
Ciertamente esta posición se condice con los propósitos constitucionales y, además, Formatted: Left, Line spacing: Double
guarda relación con la idea que el poder, en tanto tiende a tiranizarse, debe encontrar contornos Double, Adjust space between Latin and Asian text, Adjust
que lo limiten no solo de manera formal sino también materialmente. Es decir que, constatar la
constitucionalidad de un “acto político” no pasa por verificar simplemente si los pasos dados
para su adopción están acordes con las disposiciones constitucionales pertinentes, sino que,
supone además un control según en el cual se llegue a la certeza de que ese acto en cuestión no
lesiona derechos fundamentales.
Así lo ha entendido, desde mi punto de vista, el Tribunal Constitucional peruano al Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
asumir la tesis de la supremacía constitucional:

Formatted: Left, Indent: Left: 0.49", Line spacing: Double
“El tránsito del Estado Legal de Derecho al Estado Constitucional de Derecho supuso, Formatted: Font: 12 pt, Not Italic
entre otras cosas, abandonar la tesis según la cual la Constitución no era más que una
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mera norma política, esto es, una norma carente de contenido jurídico vinculante y
compuesta únicamente por una serie de disposiciones orientadoras de la labor de los
poderes públicos, para consolidar la doctrina conforme a la cual la Constitución es
también una Norma Jurídica, es decir, una norma con contenido dispositivo capaz de
vincular a todo poder (público o privado) y a la sociedad en su conjunto.
Es decir, significó superar la concepción de una pretendida soberanía parlamentaria, que
consideraba a la ley como la máxima norma jurídica del ordenamiento, para dar paso –-de Formatted: Font: 12 pt
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la mano del principio político de soberanía popular–- al principio jurídico de supremacía Formatted: Font: 12 pt
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constitucional, conforme al cual, una vez expresada la voluntad del Poder Constituyente
con la creación de la Constitución del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido
por ella no existen soberanos, poderes absolutos o autarquías. Todo poder devino
entonces en un poder constituido por la Constitución y, por consiguiente, limitado e
informado, siempre y en todos los casos, por su contenido jurídico-normativo.”. (STC N° Formatted: Font: 12 pt
5854-PA/TC)
Entonces, desde un punto de vista axiológico, la Constitución es la norma jurídica que Formatted: Font: 12 pt
contiene aquellos valores trascendentes y estables de un orden político establecido, lo que John Double
Rawls (2002) caracteriza como un consenso traslapado (p. 137 ) (Rawls, 2002), que muta desde Formatted: Highlight
una verdad factual, hacia una verdad normativa, (Ferrajoli, 2008, p. 36) que establece los límites Formatted: Highlight
y vínculos para el desarrollo normativo secundario, en tanto eéste debe guardar armonía formal y
axiológica con el contenido mínimo de los principios y valores constitucionalmente reconocidos;
a la vez, que deben tener la flexibilidad necesaria para permitir la coexistencia pacífica de
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diversas ideologías y planes de vida particulares. De lo expuesto se deriva que la fuerza
normativa de la Cconstitución solamente puede ser entendida en cuanto sea la persona el centro e
inspiración de toda actuación del poder público, como justificación de la existencia del Estado, y
legitimación moral y política de los poderes constituidos.
Todo ello tiene una significancia enorme para el caso que he planteado pues, en la Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
medida que los actos políticos van “despolitizándose”, las políticas públicas –que son en el
sentido técnico, cuestiones políticas de gobierno– podrán ser controladas, para verificar su
conformidad constitucional, por el supremo intérprete. Formatted: Font: (Default) Times New Roman, 12 pt
5.4. El rol del juez constitucional (del Tribunal Constitucional) en las políticas públicas Formatted: Font: 12 pt
Formatted: Left, Indent: Left: 0.05", Line spacing: Double,
Formatted: Font: 12 pt, Not Small caps
Llegados a este punto lo que queda es dilucidar, en primer término, si es que el juez
constitucional (específicamente del Tribunal Constitucional) está facultado para controlar el Formatted: Left, Line spacing: Double
curso de acción de las políticas públicas, y de ser así;, luego identificar hasta qué grado puede
llegar a controlarlas. Finalmente, daré algunos ejemplos de casos emblemáticos en los que
nuestro Tribunal Constitucional ha tenido cierto grado de acción en la configuración de una
política pública.
a) ¿Puede el Tribunal Constitucional ser un actor en las políticas públicas? Formatted: Left, Indent: Left: 0", First line: 0.5", Line
spacing: Double, Numbered + Level: 1 + Numbering Style:
a, b, c, … + Start at: 1 + Alignment: Left + Aligned at: 0.25"
+ Indent at: 0.5"
Formatted: Font: Bold
a. Como bien se advirtiera en el anterior acápite, existe una tendencia –al menos en Formatted: Font: 12 pt, Not Bold
el constitucionalismo de las últimas décadas– de no dar más espacio a aquellas cuestiones otrora
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consideradas políticas y, es más, se procura acortar los alcances de lo no justiciable. Partiendo de
esa idea, es que bien podemos afirmar que, comprendiendo que las políticas públicas son
instrumentos para la realización de los derechos fundamentales (como lo anotáramos antes) y, en
consecuencia, de los fines constitucionales, es que se hace necesaria la comunicación entre todos
los poderes del Estado y aquel órgano autónomo que vigila la supremacía constitucional, ya que
eéste se encargará de expresar, en su labor jurisdiccional, el adecuado actuar de los poderes
Eejecutivo y Llegislativo (Gervasoni, 2014, p. 406). Formatted: Highlight
Ahora, si bien es cierto que las políticas públicas clásicamente son entendidas como un Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
“hacer” estatal, lo cierto es que también el no llevar a cabo determinada política pública que es
necesaria, puede ser (como lo señalé al principio) una cuestión judiciable desde la óptica
constitucional. Ello entendiendo que de una omisión legislativa (o ejecutiva) puede bien
derivarse una situación de inconstitucionalidad. Ello es así dado que ante la existencia de
mandatos constitucionales que obliguen exigen al legislador a llevar a cabo acciones, dentro de
sus competencias, para hacer factibles, mediante el diseño de políticas públicas, los derechos que
la Constitución consagra, lo obligan a implementarlas. En consecuencia, “el incumplimiento del
mandato de intervención que pesa sobre el legislador afecta a la propia vigencia constitucional,
generando situaciones en la vida social alejadas, cuando no lisa y llanamente contrapuestas, a los
mandatos del constituyente, o propiciando en las relaciones jurídicas la vigencia de normas
implícitas en franca contradicción con la Constitución” (Fernández, 2013, p. 1024). Formatted: Highlight
De esta manera, resulta claro que es admisible –incluso hasta imperativo– que el Tribunal Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
Constitucional acuda a aquellas circunstancias en las cuales, ya sea por acción u omisión, esté de
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por medio el diseño, ejecución o implementación de una política pública. En el diseño, debe
verificar, en primer lugar, que los actores involucrados en una determinada política pública sean
los competentes para cumplir la función que se les ha sido asignada en el plan de dicha política,
así también, debe corroborar que en esta fase se haya elaborado un análisis en el sentido del
enfoque de derechos. Por otro lado, en la fase de ejecución, el Tribunal Constitucional podrá
cerciorarse de que, por ejemplo, el diseño no se corresponda con lo que en la práctica se está
llevando a cabo y, finalmente en la fase de evaluación, podrá advertir si es que el plan seguido
por los entes gubernamentales comprometidos en la política pública en realidad ha servido a sus
fines (que deben ser siempre fines constitucionales) o si, como suele suceder, el objetivo ha sido
desviado por contingencias que pueden volver en inconstitucional a la política.

Todo esto claro de manera muy somera y entendiendo que el Tribunal Constitucional Formatted: Font: 12 pt
tiene límites en razón a que no conoce casos de oficio sino que, su jurisdicción debe ser activada Double, Adjust space between Latin and Asian text, Adjust
mediante los distintos procesos que recaen en su sede. Lo importante aquí es, en todo caso,
señalar que la judicialización no se limita simplemente a los cada vez más importantes y
penetrantes papeles que juega el Tribunal Constitucional en la hechura de políticas. El hecho de
que frecuentemente los tribunales intervengan en el proceso de formulación de políticas también
quiere decir que otros actores políticos, y grupos en busca de actividad política, tienen razones
para tomar en consideración la posibilidad de una reacción judicial. Las propuestas tienen que
ser enmarcadas de tal forma que la legislación no sea echada para abajo o interpretada de modo
indeseable (Ferejohn, 2002, p. 14). Formatted: Highlight

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b) ¿Cuál debe ser el grado de intervención del Tribunal Constitucional en las políticas Formatted: Font: 12 pt
Formatted: Space After: 10 pt, Line spacing: Double,
públicas? Numbered + Level: 1 + Numbering Style: a, b, c, … + Start
Formatted: Font: Bold
Formatted: Font: 12 pt, Not Bold
b. Esta es tal vez la pregunta que más debate suscita en la doctrina constitucional Formatted: List Paragraph, Line spacing: Double,
Numbered + Level: 1 + Numbering Style: a, b, c, … + Start
actual. Se trata de una cuestión problemática en donde concurren temas como la independencia y 0.5"
Formatted: List Paragraph, Indent: Left: 0", First line: 0.5",
Line spacing: Double, Numbered + Level: 1 + Numbering
Style: a, b, c, … + Start at: 1 + Alignment: Left + Aligned at:
separación de los poderes y el hiperactivismo judicial. Empero, antes de entrar de lleno al debate 0.25" + Indent at: 0.5", Adjust space between Latin and
Asian text, Adjust space between Asian text and numbers
que aquí ocupa, debe recordarse que “los jueces constitucionales y, principalmente, los
magistrados del Tribunal Constitucional ejercen (también) una función política en la medida que
forman parte del sistema de frenos y contrapesos del Estado y que sus decisiones surten efectos
en la vida de la sociedad, contribuyendo, de manera esencial, a la construcción y consolidación
de la democracia”. (Cortina, 2008, pp.15 y 16 ). Formatted: Highlight

Partiendo de la idea anterior es que se podrá afirmar que, en la medida que existe una Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
obligación de actuar, por un lado, y una obligación de respeto de competencias, por otro, la space between Asian text and numbers
Formatted: Font: 12 pt, Font color: Text 1
intervención del Tribunal Constitucional en las políticas públicas no será de suplencia ante la Formatted: Font: 12 pt
Formatted: Font: 12 pt, Font color: Text 1
deficiencia de los órganos encargados del diseño, ejecución y evaluación de las políticas Formatted: Font: 12 pt
públicas, sino que, ante la verificación del defecto constitucional en dicho ciclo de la política,
deberá conminar a los órganos encargados de la política en cuestión –o en su defecto al superior
jerárquico de aquellos– a actuar lo más pronto posible para corregir la situación encontrada como
inconstitucional. No cabe, pues, la suplencia en las potestades dado que el Tribunal
Constitucional no es un órgano técnico en la gestión pública y, en consecuencia, está desprovisto
de los elementos cognitivos para el desarrollo de una labor de tal naturaleza.
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Lo anterior, ciertamente, impone un límite a la intervención del juez constitucional en las Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
políticas públicas, pues este solo actuará ante las fallas de esas otras instancias (Legislativo y
Ejecutivo) contra las que se interponen las acciones judiciales pertinentes (Henao, 2013, p. 73), Formatted: Highlight
pero en todo caso, de ninguna manera debe perderse de vista que “en modo alguno un Tribunal
Constitucional es impotente ante un legislador inoperante”. (Alexy, 2002, p. 496). Formatted: Highlight
Es así que, siguiendo esta línea de pensamiento, el Tribunal Constitucional ha señalado
que, “como intérprete supremo de la Constitución, en principio, no participa en el diseño de las
políticas públicas, no decide qué opción es mejor que otra, ni prioriza las metas; pero, en todo
caso, si verifica que de la aplicación de las mismas no surjan vulneraciones de derechos o que
estos se afecten por su omisión” (STC N° 0014-2014-PI/TC y otros). En todo caso, la suprema
magistratura constitucional, debe tener en cuenta que está básicamente para controlar y no para
aprobar las gestiones de los otros poderes (Sagües, 1996, p. 57), sin que ello signifique abogar Formatted: Highlight
por una labor empecinadamente obstruccionista. Por ello, “el Tribunal Constitucional puede
cometer muchos tipos de pecados, pero no debe cometer especialmente dos. Uno es que ceda y
se transforme en órgano subordinado del Ejecutivo y del Legislativo. El otro pecado es que el
Tribunal Constitucional se quiera convertir en constituyente suplente”. (Sagües, 1996. p. 57). Formatted: Highlight
c) El Tribunal Constitucional peruano como un actor en las políticas públicas: dos Formatted: Font: 12 pt
ejemplos relevantes y esclarecedores.
Formatted: List Paragraph, Indent: Left: 0.39", Hanging:

0.3", Line spacing: Double, Outline numbered + Level: 1 +
Numbering Style: a, b, c, … + Start at: 1 + Alignment: Left +
c. Para finalizar, considero oportuno centrar el análisis en los casos emblemáticos en Aligned at: 0.39" + Indent at: 0.64"
los que nuestro Tribunal Constitucional de una manera u otra tuvo incidencia en el desarrollo de
una política pública. El primer caso es el conocido como el de la píldora del día siguiente,
1
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recaído en el expediente nN.° 02005-2009-PA/TC de fecha 14 de octubre de 2009, y el segundo
es el de la Ley Universitaria recientemente resuelto bajo el expediente nN.° 0014-2014-P1/TC y
acumulados de fecha 10 de noviembre de 2015. Ambos son importantes dado que el primero
aborda el derecho fundamental a la salud reproductiva y el segundo lo concerniente al derecho a
la educación superior de calidad.
3.1. Formatted: Left, Line spacing: Double, No bullets or

numbering
3.2. El (hasta ahora) polémico caso de la píldora del día siguiente: una política Formatted: Font: 12 pt, Bold
pública en materia de salud reproductiva. Double, No bullets or numbering, Adjust space between Latin
and Asian text, Adjust space between Asian text and numbers
Formatted: Font: 12 pt, Bold
A grandes rasgos, los hechos que envuelven este conocido caso se sustentan en que el Formatted: Font: 12 pt
Formatted: List Paragraph, Indent: First line: 0.5", Line
spacing: Double
Ministerio de Salud durante la gestión de la entonces mMinistra Pilar Mazzeti adoptó, como
Double
política pública (que además había sido previamente instada por el mismo Tribunal
Constitucional pero un colegiado distinto) un programa de distribución de la denominada
“píldora del día siguiente” en todas las entidades públicas, asistenciales, policlínicos y demás
centros hospitalarios de manera gratuita. Ante esta situación, en octubre del año 2004, la
ONG “Acción de Lucha Anticorrupción” interpuso una demanda de amparo contra el Ministerio
de Salud alegando, entre otras cosas, que dicha política estatal vulneraba en forma flagrante el
derecho a la vida del concebido, dado que consideraba a la píldora como abortiva y que, además,
era necesaria la intervención previa, a modo de consulta, del Congreso de la República para la
repartición de dicha píldora.

1
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El Tribunal Constitucional resolvió el caso bajo la teoría de que los efectos de los AOE
podrían ser abortivos si se tomaba en cuenta que el inicio de la vida humana se da con la
fecundación (lo que de suyo ya era muy discutible a nivel científico por dichos años). En
consecuencia, declaró fundada la demanda de amparo ordenando al Ministerio de Salud Formatted: Font: 12 pt, Not Bold
abstenerse de desarrollar como política pública la distribución gratuita a nivel nacional de la Formatted: Font: 12 pt
denominada “píldora del día siguiente” (STC N° 2005-2009-PA/TC). Es decir, ordenó a
retrotraer una sentencia que años anteriores había conminado al mismo Ministerio de Salud a
repartir de manera gratuita dicha píldora.
El efecto de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre la política pública en este caso Formatted: Font: 12 pt
se puede notar a simple vista y es la siguiente: se paraliza una política pública que pretendía
repartir de manera gratuita una píldora anticonceptiva por considerarla abortiva pero no se
prohíbe su comercialización. Como consecuencia, solo podrán acceder a ella quienes tengan
cierto nivel adquisitivo que les permita comprarla en cualquier laboratorio o farmacia.
Es pues, desde mi punto de vista, un efecto nocivo en la política pública dado que genera
un efecto de discriminación indirecta dado que, si bien la sentencia no ha querido provocar ello
directamente, en el fondo ha generado, podría decirse, hasta un estado de cosas
inconstitucionales como lo es, precisamente, que personas de escasos recursos económicos vean
afectado o limitado su derecho a la salud reproductiva.
3.3. La nueva Ley Universitaria en el paredón: la educación superior de calidad Formatted: Font: Bold, Italic, Font color: Text 1
Formatted: Normal, Indent: Left: 0.25", Line spacing:
como política pública. Double, No bullets or numbering
Formatted: Font: Bold, Italic, Font color: Text 1
1
21

Más allá de lo discutible que puede ser la nueva Ley Universitaria, n.N° 30220, a nivel de Double
calidad, pertinencia y oportunidad, los alcances de este análisis se circunscriben estrechamente a
cómo fue que mediante una sentencia en un proceso de inconstitucionalidad el Tribunal
Constitucional influyó en el desarrollo de una política pública emprendida por el gobierno del ex
mandatario Ollanta Humala para propiciar una mejora en la educación superior técnica y
universitaria del país.
Este caso resulta paradigmático dado que era alta la polarización de opiniones –incluso
en el propio gobierno– sobre la real eficacia de esta nueva ley. Pues bien, concretamente la
demanda de inconstitucionalidad fue interpuesta por el Colegio de Abogados de Lima Norte, un
grupo de Parlamentarios y el Colegio de Abogados de Lima contra determinados artículos de la
referida norma legal alegando que se estaba vulnerando la autonomía universitaria, el derecho a
la educación universitaria, la libertad de empresa y contratación, el derecho al trabajo, entre
otros. Asimismo, se alegaba que la nueva ley lo que hacía era desnaturalizar la función que
vienen ejerciendo los distintos colegios profesionales del país.
Ante dicho escenario, el Tribunal Constitucional, luego de señalar –como refiriéramos
líneas arriba–, que no le corresponde el diseño de las políticas públicas, sino solo comprobar su
adecuación constitucional, decidió declarar infundadas las demandas de inconstitucionalidad
interpuestas contra lae referida ley. En consecuencia, dio el visto bueno al Estado para seguir
implementando su política pública en materia de educación técnica y universitaria bajo los
1
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estándares de dicha ley, dado que al no declarar su contravención constitucional, la misma se
entiende como norma cabalmente constitucional.
En este caso, vemos como a través de una acción concreta, el Tribunal Constitucional ya Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
Double
no actúa como freno, sino más bien como una suerte de sensor de la constitucionalidad de la
política pública para que, con su conformidad, tanto el Ejecutivo como el Legislativo puedan
seguir con la marcha del plan propuesto mediante la ley sometida a control constitucional. Formatted: Font: (Default) Times New Roman, 12 pt
6. Breves reflexiones finalesConclusiones Formatted: Font: 12 pt, Bold

Formatted: Normal, Centered, Line spacing: Double, No
bullets or numbering
Formatted: Font: Bold, Font color: Text 1
Para finalizar, quisiera dejar la idea de que lo aquí expuesto no es una propuesta que pretenda Formatted: Font: 12 pt
cerrar el debate sobre este tema, sino que, lo que busca es abrir –o mantener abierto– el mismo,
dada la importancia que de hecho tiene para una justicia constitucional tan joven como la
peruana. Es importante entender que la fuerza de las sentencias del máximo intérprete de la
Constitución van a imprimirle a las políticas públicas un nuevo norte o, incluso, van a frenarlas,
obligando así al Ejecutivo o al Legislativo según sea el caso, rediseñar sus planes de acción para
hacerlos conformes con el texto constitucional.
No cabe aquí pues, argumento que pretenda sustraer del control constitucional aquellos Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:
Double
actos políticos dentro de los cuales se inscriben las llamadas y aquí estudiadas políticas públicas,
pues, el espacio que todavía ocupan en la práctica política y en la doctrina jurídica las referencias
al principio de la razón de Estado, o la doctrina de los actos políticos como actos no sometidos a
1
23
Derecho o, también, el principio del secreto de Estado como prerrogativa insuprimible del Poder
Ejecutivo son auténticos residuos de absolutismo (Ferrajoli, 1999, p. 65). Formatted: Highlight
Más aun, “la intervención del Tribunal Constitucional en las políticas públicas a través de
sus fallos debe provocar efectos en la política pública original establecida por el Poder
Legislativo o por el Poder Ejecutivo. Estos efectos se verifican en las etapas del ciclo de la
política pública, ya sea en la definición del problema o en el diseño, a través de los mecanismos
implementados en el fallo que se refieren bien a la definición del problema, facultades de la
política y actores de la política” (Sumarriva, 2013, p. 127). De ahí la importancia de entender la Formatted: Highlight
dimensión de lo que puede llegar a provocar en el ciclo de la política pública una sentencia
constitucional expedida por el máximo intérprete. Con todo ello, queda claro que lo único que no
le está permitido al Tribunal Constitucional es cruzarse de brazos ante la inconstitucionalidad; le
está, pues, vetada la indiferencia.
1
24
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PA/TC. Sentencia de 8 de noviembre de 2005.
Tribunal Constitucional del Perú. (11 de diciembre de 2006) Sentencia Exp. N.° 4989-2006-
PHC/TC. Sentencia de 11 de diciembre de 2006.
Tribunal Constitucional del Perú. (16 de octubre de 2009) Sentencia Exp. 02005-2009-PA/TC.
Sentencia de 16 de octubre de 2009.
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Ricardo Bolaños Salazar - Artículo Subsanado

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EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LAS POLÍTICAS PÚBLICAS: LA Formatted: Line spacing: Double

MATERIALIZACIÓN DE LOS DERECHOS SOCIALES FRENTE A LA JUSTICIA

Formatted: Left, Line spacing: Double

Competencia Eduardo Jiménez de Aréchaga.

Formatted: Font: 12 pt, Not Bold, Not Small caps

conclusión, a partir de la posición de nuestro máximo intérprete constitucional, según la cual, es

posible que la justicia constitucional actúe a modo de controlador en el diseño, implementación y

actores llamados a llevar a cabo dichas acciones públicas.

Formatted: Line spacing: Double

Formatted: Left, Line spacing: Double

1. Introducción Formatted: Normal, Centered, Line spacing: Double, No

Formatted: Left, Line spacing: Double

como un engranaje de decisiones, procedimientos, actores, medios y objetivos cuyo fin es

viabilizar la conjugación de una realidad socialmente relevante. Se trata, pues, de aquellas

concreción material y simbólica–, la oficialización y legitimación de dichas estrategias (Röth,

2015, p. 34). Commented [k1]: no figura en las referencias bibliográficas,

evaluación de las políticas públicas hacia fines realmente constitucionales.

desarrollando algunos subtemas claves para ello.

Formatted: Left, Line spacing: Double

preponderante en el desarrollo social, intelectual, económico, etc., del individuo, mediante

plasmó Rousseau durante la segunda mitad del siglo XVIII.

Formatted: Left, Indent: First line: 0.5", Line spacing:

acción más no por omisión.

de elementos y procesos que, con el concurso activo o voluntariamente inactivo de alguna

institución gubernamental o autoridad pública, se articulan racionalmente entre sí para lograr el

Estado para la consecución de determinados fines constitucionales, son herramientas, también,

para la concretización de derechos y libertades. Asimismo, en su estructura original y clásica, las

analfabetismo,; crear sistemas de alcantarillado y saneamiento,; mejorar la accesibilidad en los

al agua, y a la accesibilidad para personas con discapacidad respectivamente. De ahí la

garantizar los derechos y libertades de los miembros de una comunidad.

Formatted: Left, Line spacing: Double

Formatted: Left, Line spacing: Double

dentro del marco de un Estado Social y Democrático de Derecho.

concreta la interpretación definitiva y vinculante de la Constitución.; b) jurisdiccionales no

Constitucional); c) con competencia básica consistente en el control constitucional de las leyes, y

fundamentales, protección de la distribución territorial del poder y, protección de la división de

Formatted: Left, Line spacing: Double

este caso scon el modelo europeo y el modelo norteamericano.

Formatted: Font: (Default) Times New Roman, 12 pt

Estados Unidos prácticamente ya no se ocupa de asuntos que no impliquen problemas de

constitucionalidad, debido a la selección de asuntos que él mismo hace funciona ya como un

pronunciamiento sobre el precepto por el pronunciamiento sobre la norma que la interpretación

extrae de él (Tajadura, 2007, p. 109 ). Formatted: Highlight

propio ordenamiento doméstico ha asumido nuestro supremo intérprete constitucional. Nuestro

arbitrariedad estatal”. (STC N° 2409-2002-PA/TC).

Formatted: Left, Line spacing: Double

encontrarse conforme con las asignaciones competenciales establecidas por la Constitución;

supremo de los alcances y contenidos de la Constitución”. (STC N° 2409-2002-PA/TC).

Formatted: Font: (Default) Times New Roman, 12 pt

exclusiva vulnera o amenaza un derecho reconocido por la Constitución, se tiene –porque el

ordenamiento lo justifica–, la posibilidad de reclamar protección especializada en tanto es ese el

derecho”. (STC N° 4989-2006-HC/TC).

Formatted: Left, Line spacing: Double

Formatted: Left, Line spacing: Double

justiciables o, como se denominan en el derecho anglosajón, “political questions”. Se trata de la

cuando esa decisión presuponga un juicio eminentemente político exclusivamente reservado a un

procedimiento constitucional, y sin violar expresamente alguna norma material de la Constitución”

diplomáticas o consulares, la declaración de guerra, etc.

judicial (Landa, 2000, p. 174). Formatted: Highlight

defensa de valores y principios constitucionales, ¿invade el juez o el magistrado constitucional la

la Constitución y, por ende, de los órganos encargados de realizar la protección y el control

lesiona derechos fundamentales.

Formatted: Left, Line spacing: Double