Professional Documents
Culture Documents
jorgemen
para uso particular.
PROHIBIDA LA IMPRESION PARA FINES COMERCIALES
Mas libros jurídicos paraguayos, internacionales
y temas varios...
www.directumparaguay.blogspot.com
Salvador Villagra Maffiodo
PRINCIPIOS DE
DERECHO
ADMINI8TRATNO
Asunción, Paraguay
2008
Segunda Edición: Abril de 2008
SERVILIBRO
Pabellón "Serafina Dávalos"
25 de Mayo y México - Plaza Uruguaya
Telefax: (595 21) 444-770
E-mail: servilibro@highway.compy
Página web: www.servilibro.com.py
Asunción, Paraguay
Dirección Editorial: Vidalia Sánchez
• 5 •
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
j
A mi esposa María Elena
este libro
vivido en su compañía
escrito en su ausencia.
DIGITALIZADO POR:
jorgemen
para uso particular.
PROHIBIDA LA IMPRESION PARA FINES COMERCIALES
Introducción
Este libro viene del aula universitaria y está destinado a volver
a la misma. En largos años de enseñanza es mucho lo que el profesor
ha aprendido con sus alumnos, probablemente mucho más de lo que
ellos con él. Qui docet, discet. En consecuencia, tenía el deber de retri-
buir tan grande privilegio con un libro que sirviera de texto, que
estuviese basado en la legislación nacional y enfocado hacia los pro-
blemas de nuestro medio.
La primera condición, que parece fácil de cumplir, no lo es, sin
embargo, debido a que no habría lugar ni tiempo para glosar cada una
de las leyes administrativas vigentes y, además, porque aún si ello
fuera posible, no valdría la pena hacerlo, dada la variabilidad y rela-
tiva inestabilidad de las leyes administrativas que hacen correr el
riesgo de invalidar, con su eventual derogación o modificación, el co-
nocimiento que podamos tener de ellas. En cambio, se dan ejemplos
de la legislación vigente, los cuales puedan servir de puntos de com-
paración con las nuevas disposiciones que lleguen a dictarse, lo mis-
mo que sirven respecto de otras anteriores ya derogadas. Se pretende
de este modo que las normas expuestas como de doctrina sigan te-
niendo algún valor, aún con las transformaciones que lleguen a ope-
rarse en el Derecho positivo.
Con la jurisprudencia ocurre algo similar, aunque por razón
contraria: la exposición no puede fundarse en ella por ser muy raros
los casos ejemplares y, entonces, la misión de la doctrina es mas bien
la de promoverla y orientarla.
• 9 •
SALVAIlOlt VlI.LAlillA MAFFIOI)IlI PltlNC:II'IOH 111,: .1 h:1I I':C: 110 AIIMINIH'I'IIA'I'IVO
• 10 •
IN'I'IUIIIII(:I:IÓN
S.v.M.
Junio de 1981.
• 11 •
DIGITALIZADO POR:
jorgemen
para uso particular.
PROHIBIDA LA IMPRESION PARA FINES COMERCIALES
www.directumparaguay.blogspot.com
Capítulo I
• 13 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 14 •
CAPíTULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 15 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 16 •
CAPITULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
tades para elegir las medidas o la oportunidad para obrar. Yes esta
actividad discrecional o "libre" a la que aluden ciertos autores como
materia propia del Derecho administrativo. Pero se olvida que con no
menos frecuencia las autoridades administrativas tienen rigurosa-
mente regladas sus facultades, en materia de tributos y de sanciones,
por ejemplo; y, por otra parte, entre los tres Poderes, es el Legislativo
el que tiene más amplia actividad "libre", limitada solamente por el
amplio marco de la Constitución. Tampoco dejan de tener facultades
discrecionales los jueces, como la de conceder en caso de divorcio la
tenencia de menores de más de cinco años al cónyuge que consideren
más indicado para ello y, lo que parecería extraño, aún la facultad de
graduar las penas atendiendo a circunstancias agravantes y atenuan-
tes. Aunque sometido a rigurosas limitaciones de la ley, existe "arbi-
trio" o "facultad discrecional" bien entendida, aún en estos casos.
3) Relaciones del Poder público con los particulares. Si estas
relaciones se refieren a la sujeción de las personas al poder sanciona-
dor del Estado, quedaría finalmente comprendida dentro del Derecho
administrativo la totalidad de las relaciones jurídicas entre particu-
lares, comola de éstos con el Estado, igualmente sujetas a dicho poder
sancionador. Y, por otro lado, las relaciones jurídicas entre el Estado
y los particulares, entendidas en un sentido estricto, son regidas tam-
bién por el Derecho privado.
4) Derecho administrativo es el Derecho por el cual se rigen los
servicios públicos. Remitiéndonos al capítulo XIVen que se expone la
doctrina del servicio público y su crítica, la objeción más obvia que
pueda adelantarse a esta definición es que los servicios públicos se
rigen también, en medida cada vez más amplia, por el Derecho priva-
do; y por su parte, los servicios privados regularmente se rigen igual-
mente por el Derecho administrativo, justamente en la medida de su
reglamentación, cada vez más acentuada.
e) Por el carácter dual del Estado: Derecho administrativo cuan-
do obra como poder o potencia pública, y Derecho privado cuando
actúa como persona jurídica. Esta definición cae fácilmente en una
• 17 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) Todos los criterios expuestos reflejan puntos de vista que se entrecruzan y
superponen parcialmente. Son como círculos secantes que no coinciden total-
mente pero concurren a delimitar un área común que será el concepto integral
del Derecho administrativo. Cuando se dice que son Derecho administrativo
las leyes orgánicas, el estatuto del funcionario, la ley de presupuesto, etc., se
está tomando un punto de referencia material: la administración. Si conside-
ramos como tal al Derecho policial es porque, aparte de otras distinciones, no
se lo puede identificar con el Derecho privado. Si incluimos en el mismo Dere-
cho los "reglamentos", es porque los dictan órganos administrativos y no el
legislativo ni el judicial y si excepcionalmente lo hacen estos últimos, es porque
• 18 •
CAP1TULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRA'rIVO
• 19 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DER:CHO ADMINISTRATIVO
• 20 •
CAP{TULO I: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
-
Derecho privado
(Civil, Com., Lab.)
-
Penal-Procesal-Internacio-
nal <Priv.-PúbLl
Leyes en materia de fun-
ción pública, financiera,
•
!
reglamentos
actos judiciales
(sentencias)
!
actos administrativos indi-
viduales (resoluciones
• 21 •
HAI.VAIJOll VII.I ,Allll.A M AI'I"IOIlO f I'IlINClII'\lIM lll~ J)1r.ltllt:lltl AllMINI""\'lIA'I'IVtl
• 22 •
1l1\1'1'1'1I1.1I 1: UI~lrINJ(lIl~N III/ll, J)1~1II1:(:1I11 AIlMININ'I'IIA'I'IVlI
económica, etc.) sino por su función jurídica y los órganos a los que
ésta es asignada. Para evitartodo equívoco, bien podría denominárselo
"Derecho ejecutivo", Derecho al que deben ajustar sus actos los órga-
nos que por su propio cometido se llaman justamente "ejecutivos".
Muchas de las leyes llamadas administrativas y sus reglamen-
tos se dictan para que sean cumplidas por los particulares, estable-
ciendo incluso derechos y obligaciones entre ellos, como por ejemplo
los que fijan precios máximos para artículos de primera necesidad;
pero en defecto de cumplimiento, son órganos del Poder Ejecutivo a
los que compete proceder a su ejecución compulsiva, con lo que se
vuelve a la función y órganos propios señalados como del Derecho
administrativo (8).
(8) El autor mexicano Gabino Fraga le dedica detenida crítica (op, cit. págs. 53-62)
a la noción de ejecución de la ley como criterio definitorio del Derecho adminis-
trativo. La más seria de sus objeciones nos parece ser la que opone a la acep-
ción amplia de "ejecución" de la ley, en el sentido de ejercicio de la autorización
que ésta concede; "porque si así lo hiciéramos -dice- tendríamos que afirmar
que los particulares están ejecutando las leyes civiles o comerciales, cuando
celebran un contrato o realizan cualquier acto que ellas prevén". Y así es, en
efecto, como puede entendérselo en rigor, puesto que, dejando a salvo las con-
cepciones de Derecho natural, los particulares ejercitan, aplican o utilizan el
Derecho privado para sus propios fines, Pero aparte de que el lenguaje común
no comprende en el concepto de "ejecución" la utilización del Derecho privado
por los particulares, aún comprendiéndola, la objeción no alcanza a nuestra
definición por cuanto no es "ejecución de la ley por órganos del Poder Ejecuti-
vo", como en ésta se postula.
Podría ser cuestión de palabras, como lo estima el autor citado, al deno-
minar él "administración" a lo que nosotros llamamos "ejecución de la ley'.
Pero queda en pie la utilidad de referir esta "ejecución" a órganos del Poder
Ejecutivo, porque entonces la cuestión se reduce a la determinación de la
competencia que viene a ser un criterio simple y cierto para el deslinde de la
jurisdicción contencioso-administrativa, que es el problema que yace en el
fondo. El concepto de "función administrativa" adoptado por el citado autor y
otros varios, no ofrece un mejor criterio definitorio, porque además de lo que ya
.se ha apuntado más arriba acerca de lo que se entiende por "administración"
no sólo en el concepto vulgar sino para la moderna ciencia de la administra-
ción, es evidente que existe "función administrativa" y "administración" priva-
das en las empresas particulares, no regidas por el Derecho adminisl.rní.ivo,
• 23 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(9) Esta distinción era conocidadel presiidente don Carlos A. López,quien ln ndup-
tó expresamente en la Constitucióm de 1844: "Art. 3.- La facultad de hnror
ejecutar las leyes y reglamentarlas para su ejecución, reside en el HIlPI'I'1I10
Poder Ejecutivo". "Art. 4.- La facultad de aplicar las leyes reside en 10H jlll'('I'H
Ytribunales establecidos por la ley".
• 24 •
CAPITULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 25 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATrvO
• 26 •
CAPÍTULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO AoMINI8TnA'I'IVO
(10) Estas son las garantías propias del Estado de Derecho consagradas expresa-
mente entre nosotros en las Constituciones de 1870, 1940, 1967 Yen la vigente
de 1992 en sus artículos 16 y 17".
• 27 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(11) La calificación de "exorbitante" significa que está fuera de la órbita del Dere-
cho privado, considerado al parecer comoel Derecho por excelencia. Con ello se
está a un paso de significar que el Derecho administrativo es un Derecho
defectuoso o al menos excepcional, cuando que ambos son "Derecho" al mismo
título. Por esta razón sería preferible calificarlo simplemente de "diferente",
cuando se ponen en oposición el uno al otro.
y aún esta diferencia no puede ser radical o absoluta. Hay corresponden-
cias y analogías, si no identidad, en ciertos aspectos de uno y otro Derecho, las
• 28 •
CAPíTULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 29 •
SALVADORVILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 30 •
CAPíTULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 31 •
SALVADORVILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(12) En esto coincide la noción adoptada con la de A. Merkl: "El Derecho adminis-
trativo se presenta como aquella fracción del orden jurídico que ha de ser
aplicada por órganos administrativos, esto es, órganos ejecutivos con derecho
a dar instrucciones u obligados a obedecerlas" (op.cit., pág. 106),ejecución que
hemos denominado "no cualificada", en razón de la subordinación del órgano
y otras condiciones, en contraposición a la ejecución "cualificada" de los jueces
que son independientes y cuyas decisiones pueden, por esta razón y otras,
hacer cosa juzgada. La diferencia está en que nuestra definición vincula el
Derecho administrativo a órganos predeterminados: los del Poder Ejecutivo,
que son los que normalmente están sujetos a órdenes e instrucciones. De ser
condición suficiente la de que sean órganos sujetos a instrucciones, no sería
administrativo el Derecho aplicado por órganos descentralizados y autóno-
mos, en creciente número en la Administración moderna, sin embargo de ser
indudable su carácter administrativo. Por otra parte, si en la aplicación del
Derecho privado, el órgano no estuviera sujeto a instrucciones, como ocurre
confrecuencia con las entidades autárquicas, tal Derecho dejaría de ser priva-
do para convertirse en administrativo, loque es inadmisible. Parecida objeción
podría hacerse a nuestra definición, en el sentido de que al ser aplicado el
Derecho privado por órganos del P. Ejecutivo, se convertiría en administrati-
vo; pero en la misma definición se destaca la nota diferencial excluyente del
Derecho privado. Ya hemos dicho que este Derecho, cuando es aplicado por la
Administración, es un instrumento para la ejecución de la ley, pero no es
Derecho adIninistrativo.
• 32 •
CAPíTULO 1: DEFINICIÓN DEL DERECHO AoMlNISTRATIVO
• 33 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 34 •
Capítulo 11
• 35 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 36 •
CAPÍTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
(1) No hay que confundir reglamentos administrativos de que aquí se trata, con
las leyes "reglamentarias". Los reglamentos desarrollan, ejecutan o ejercitan
disposiciones legales, del mismo modo que las leyes "reglamentan" disposicio-
nes constitucionales. La diferencia radica no sóloen los órganos que los dictan
sino, principalmente, en la subordinación de los reglamentos administrativos
a las leyes.
• 37 •
SALVADORVILLAGRA MAFFlODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(2), F. Fleiner, op. cit., pág. 53. Emst Forsthoff: "Tratado de Derecho administra-
tivo", ed. Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, pág. 193.
• 38 •
CAPíTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 39 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 40 •
CAPíTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 41 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 42 •
CAPíTULO Il: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 43 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(4) En contra de la opinión sustentada en el texto: F. Fleiner, op. cit., pág. 74, para
quien "la interpretación debe decidir en cada caso si una nueva norma jurídica
ha de tener vigencia nada más que para el futuro, o si hay que aplicarla tam-
bién a situaciones ya existentes". Más fundado nos parece el criterio expuesto
en el texto, pues la ratio legis, por supuesto, la debe dar el legislador, no el
intérprete.
• 44 •
CAPíTULO JI: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
leyes de orden público y así se explica que para ciertos autores estn
clase de leyes debe poder ser retroactiva, cuando que es evidente que
ello sería mucho más peligrosoque en las leyes meramente permisivas.
Si, como puede resultar necesario, se da a una ley de orden público la
mayor amplitud de vigencia posible sin traspasar el señalado tope de
irretroactividad, cual es el de los derechos ya ejercidos u obligaciones
cumplidas, no será en realidad retroactiva, y es en este concepto y no
porque sean leyes de orden público que pueden tener tal ámbito de
vigencia (5).
Una excepción radical a la solución aquí preconizada es la que se
deriva de la disposición constitucional según la cual "toda persona
tiene derecho a que no se le condene sin juicio previo fundado en una
ley anterior al hecho del proceso". Esta prescripción no permite dar
vigencia a la nueva ley sobre penas osanciones aún no cumplidas o en
curso de cumplimiento, sino que la misma debe ser anterior al hecho
en sí. En otras palabras no hay margen alguno para dar mayor o
menor amplitud de vigencia a disposiciones legales y reglamentarias
de carácter punitivo.
Fuera de esta importante excepción, puede darse ejemplos de
nuestra legislación que apoyan e ilustran el criterio expuesto como
solución general.
1) Las leyes de impuesto a la herencia anteriores a la vigente,
nada disponían acerca de si regirían para las sucesiones de los que
fallecieran después de sancionadas dichas leyes o si también para las
sucesiones de los que habían fallecido antes pero no habían pagado
aún el impuesto o abierto siquiera el juicio sucesorio. Ante el silencio
del legislador, los jueces aplicaron invariablemente las leyes que re-
(5) UI). criterio mucho más estricto de la irretroactividad parece tener el Dr. Juan
J. Soler cuando en su opúsculo "Un palique en la Comisión N. de Codificación",
págs. 205 y sgtes. afirma que "en el Paraguay se dictan desaprensivamente
leyes con efecto retroactivo ilimitado". Habría que ver si esas leyes son real-
mente retroactivas o lo son sólo en apariencia, por regir efectos pendientes o
futuros de situaciones preexistentes.
• 45 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 46 •
CAPíTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 47 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 48 •
CAPíTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 49 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
9. Doctrina
11. Jurisprudencia
• 50 •
CAPITULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 51 •
SALVADORVILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 52 •
CAPíTULO II: FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 53 •
SALVADORVILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 54 •
Capítulo 111
• 55 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(l) F. Fleiner,op. cit., pág. 4. Una visión más amplia del tema se tendrá al tratar
de los "hechos" en este mismo Capítulo.
Gabino Fraga, "Derecho Administrativo", México, 1960, pág. 61, incluye ex-
presamente en su concepto de "función administrativa" los actos materiales y
técnicos de enseñanza y de asistencia, formación de planos y proyectos, de
investigación, de transporte, etc., con la evidente consecuencia de que la "ad-
ministración" de que se ocupa el Derecho Administrativo se confundiría con la
actividad privada en que los particulares estipulan en sus contratos y realizan
exactamente las mismas prestaciones.
• 56 •
CAPíTULO II!: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
• 57 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 58 •
CAPíTULO IlI: ACTOS JURÍDICOS ADMINISTRATIVOS
5. Condición de fondo
tes, sino a los más como ejemplos, y sí se analizan detenidamente las condicio-
nes de juridicidad de los actos administrativos que los origina. Puede llegarse
así a una síntesis de la concepción "normativista" con la "conductista" del
Derecho Administrativo, enfocada al mismo tiempo sobre la norma y la con-
d ucta del agente estatal y de los particulares, cuya importancia, no sólo teórica
sino práctica, parece obvia.
• 59 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 60 •
CAPITULO III: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
• 61 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Competencia
(4) cf Luis Enrique Chase Plate: "La motivación del Acto Administrativo", Asun-
ción,1978.
• 62 •
CAPITULO III: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
• 63 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Forma
• 64 •
CAPíTULO III: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
• 65 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
9. Procedimiento
• 66 •
CAPíTULO III: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
les, comolo tenemos en nuestro propio país para cada una de las leyes
tributarias, especialmente para la comprobación de infracciones y
cobro compulsivo de los tributos, procedimientos de los más variados
y diferentes que requieren, por cierto, unificación y uniformidad en
cuanto sea posible, que lo es en gran medida. No hay ninguna razón,
por ejemplo, para que los recursos y sus términos sean diferentes
para cada ley u oficina, al punto de hacerse dificil su conocimiento no
ya a los particulares interesados, sino a los especialistas.
La falta de reglas procesales especiales y las lagunas o vacíos de
las existentes puede ser suplida con disposiciones pertinentes del
Código de Procedimientos Penales, comolo autoriza expresamente el
Art. 380 del Código Aduanero. No solamente en estas materias sino
en general, según se ha visto al estudiar las fuentes, puede recurrirse
al procedimiento civil y al penal comosupletorios del administrativo.
La realidad que enfrenta la actividad administrativa es, sin
embargo, mucho más variada y compleja de lo que pueda preverse y
entonces el principio general tendrá que ser el mismo anteriormente
enunciado para la forma del acto: que no existiendo procedimiento
prescrito, análogo o supletorio aplicable, la autoridad administrativa
puede optar por el que considere más adecuado para los fines que la
ley tiene en vista. De no ser así, se daría el absurdo de que la autori-
dad llamada a ejecutar la ley, no pueda hacerlo por falta de procedi-
miento establecido.
Otro principio fundamental de procedimiento que rige para todo
acto administrativo que pueda afectar a la persona o sus derechos, es
el de la inviolabilidad de la defensa. Comoque nuestro texto constitu-
cional dice: "es inviolable la defensa enjuicio", se ha pretendido algu-
na vez que la regla rige para los tribunales y no para las autoridades
administrativas, lo que conduciría también al absurdo de suprimir la
garantía constitucional con sólo negar la calificación de "juicio" a
cualquier procedimiento. Debe entendérselo evidentemente en el más
lato sentido: todo procedimiento o actuación que pueda afectar a la
persona o sus derechos; yes así como el llamado "debido proceso"
• 67 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(7) Las reglas del debido proceso en Derecho Administrativo han sido debatidas y
proclamadas en el congreso internacional reunido en 1962, en Río de Janeiro,
con la participación de abogados, jueces y profesores de Derecho de 75 países,
las cuales reglas pueden servir de guía para la elaboración de un procedimien-
to administrativo básico y, entretanto, como fuente supletoria de doctrina la
más autorizada.
"Conclusiones". Cláusula II. La primera garantía de buena administración y
de protección para los individuos son las formas de procedimiento observadas
por el Ejecutivo para tomar decisiones que afecten sus derechos. El procedi-
miento judicial para la protección de los individuos ha evolucionado a través de
largo período, pero en las sociedades modernas el Ejecutivo actúa por interme-
dio de agencias que no tienen reglas uniformes de procedimiento y en las que
la Regla de Derecho es inadecuadamente salvaguardada. Las conclusiones
que siguen sientan los principios y procedimientos que deberían ser observa-
dos. Cláusula IlI. En casi todos los países, un tipo de acción de agencias admi-
nistrativas y órganos administrativos tiene naturaleza jurisdiccional, y las
decisiones tomadas son similares a las decisiones judiciales. Cualesquiera
• 68 •
CAPíTULO IlI: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
10. Pronunciamiento
• 69 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(8) Que el problema tampoco queda resuelto para los sostenedores de la teoría de
"declaración de voluntad", es evidente desde el momento que los mismos admi-
ten, como es forzoso, la nulidad del acto jurídico privado por los vicios de error,
dolo y violencia que afectan sin duda alguna la voluntad real, del fuero interno,
no solamente su mera declaración. todo lo más que puede afirmarse es que la
declaración de voluntad presume la real. Pero la presunción cede ante los
mencionados vicios y entonces es la voluntad real la que está en cuestión.
(9) E. Forsthoff, quien cae sin embargo en la incongruencia de admitir la nulidad
del acto administrativo por "viciosde la voluntad", elemento éste cuya eficacia
ha negado para el mismo acto (op. cit., págs. 291 y 331). Más congruente con
la teoría objetiva es la solución que según Guido Zanobini ha dado la jurispru-
dencia de su país, de "extender el exceso de poder de modo a hacer entrar en él
los vicios de la voluntad que, expresamente contemplados en el Código Civil
para el acto de Derecho Privado, no encuentran correspondencia en el Derecho
Administrativo" ("Corso di Diritto Amministrativo", Milán, 1958, t. 1, pág.
313, N° 7). La figura a que se refiere el autor es más bien la "desviación de
poder", en la que puede incurrir la autoridad por violencia, error o dolo. En
estos casos en que se han distorsionado los hechos en que debe fundarse el acto
y apartado éste, por consiguiente, de sus propios fines, no se podría sostener
que "es legal y objetivamente justo", para admitir su validez.
• 70 •
CAPíTULO III: ACTOS J1JRíDICOS ADMINISTRATIVOS
11. Causa
• 71 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 72 •
CAPíTULO Ill: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
• 73 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(13) José Cretella Junior: "Do desvio de poder". Ed. "Revista dos Tribunais". J.tdn.,
Sao Paulo, 1964.
• 74 •
CAPíTULO III: ACTOS JURíDICOS ADMINISTRATIVOS
conducta correlativa específica, sea por los agentes estatales, sea por
los particulares (conducta que consiste también en hechos y son la
consecuencia). Si es A el hecho, debe ser B la conducta (14). La norma
jurídica enlaza el hecho antecedente con la conducta consecuente,
relación jurídica de causa y efecto, como la hemos presentado bajo el
N° 11 de este mismo capítulo.
El hecho antecedente o causal puede ser tanto un hecho ilícito
como lícito: el hecho de introducir mercaderías por vías no habilitadas
está calificado y sancionado como contrabando, y lo mismo el introdu-
cirlas legalmente por las aduanas está calificado como hecho imponible
a los efectos del pago del impuesto. O puede ser un acto jurídico: el
hecho de suscribir un contrato o emitir una letra de cambio es tam-
bién un hecho imponible; o una condición jurídica: el hecho de ser
nacional y haber cumplido la edad reglamentaria, confiere la calidad
de ciudadano con derecho al voto. O una omisión: el hecho de no
explotar racionalmente el propietario sus tierras puede dar lugar a la
expropiación de las mismas. O un hecho accidental producido dentro
de la Administración, no imputable a culpa o negligencia de sus agen-
tes, como en el caso del daño causado por la rotura del cable de un
guinche en el puerto, que puede dar lugar al deber de indemnización
de parte del Estado.
En fin, pueden tener interés jurídico relevante todos los hechos
de la vida social y aún de la privada (en los actos privados que no
ofendan el orden público ola moral deben abstenerse de intervenir las
autoridades, Art. 33 eN).
En conclusión, la consideración de los hechos que interesan al
Derecho Administrativo, está necesaria e indisolublemente implícita
011 la teoría del acto administrativo, de modo que el estudio de cada
norma conlleva el examen cuidadoso de los hechos que la condicio-
nnn, 11Iif como de los que son su consecuencia o cumplimiento.
• 75 •
Capítulo IV
ACTOS REGLAMENTARIOS
• 77 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
rales". Y así debe entenderse si, llevado por el hábito o comodidad del
lenguaje, se usa eventualmente en esta exposición la expresión "acto
administrativo general".
Hay que tener en cuenta, además, que esta terminología es usa-
da sólo en la doctrina. La del Derecho positivo puede ser, y con fre-
cuencia lo es, mucho menos precisa. Si bien los nombres de reglamen-
to, ordenanza, edicto, son suficientemente significativos de los actos
reglamentarios que los generan, otros como los de resolución, dispo-
sición, decreto, etc., pueden designar tanto actos administrativos in-
dividuales como de alcance general. Por ejemplo, con el nombre de
"resolución", el Banco Central crea recargos de cambio y obligación de
depósitos previos para importaciones, establece prioridades para la
concesión de créditos, etc., "resoluciones" que son técnicamente "re-
glamentos".
2. Importancia de la distinción
• 78 •
CAPíTULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
• 79 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 80 •
CAPíTULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
(1) El modelo de código tributario para América Latina, preparado por üEA-BID,
Unión Panamericana, 1968, establece en su Art. 3: "Las órdenes o instruccio-
nes internas de carácter general impartidas por los órganos administrativos a
BUB subordinados, no son de observancia obligatoria para los contribuyentes y
responsables". La cuestión consiste en saber cuándo se trata solamente de
efectos indirectos del reglamento interno sobre los particulares y cuándo de
obligucionos lluevas no respaldadas en la ley, como se explica en el texto.
• 81 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 82 •
CAPíTULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
7. Posibilidad de descentralización
• 83 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Reglamentos externos
• 84 •
CAPíTULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
(ll) Otra cosa son las ordenanzas que según la Constitución de la V República
francesa dicta el P. Ejecutivo en materias sustraídas a la competencia del P.
I,oJ{iHlntivo. Son verdaderas leyes y no reglamentos delegados por ley.
• 85 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 86 •
CAPITULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
• 87 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PIINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 88 •
CAP!TULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
(3) El Congreso Internacional de Juristas en Río de J aneiro, 1962, acerca del tema
principal de "Acción ejecutiva y la regla de Derecho", adoptó las siguientes
recomendaciones: "Control legislativo: 1. La complejidad de la sociedad moder-
na puede necesitar la delegación de poder legislativo por la Legislatura al
Ejecutivo, particularmente donde los requerimientos prácticos demandan fre-
cuentes cambios o donde no puede esperarse razonablemente que la legislatu-
ra provea los detalles técnicos. 2. El acto por el cual los poderes legislativos son
delegados, debe cuidadosamente definir la extensión, el propósito y si fuere
posible la duración de la delegación y proveer el procedimiento por el cual
podrá ser ejercida. 3. La delegación legislativa debe ser siempre ejercida recta
y razonablemente y expresada en forma clara. En ninguna circunstancia po-
drá desviarse de los principios generales de la legislación o de las directrices
delineadas por la legislatura. 4. Para asegurar que el Ejecutivo ejerza recta-
mente el mandato legislativo, la legislatura debería encomendar a órganos
adecuados, tales como comisiones permanentes, la tarea de vigilar toda legis-
ladón delegada e informar a intervalos fijos sobre el resultado de sus observa-
ciones". (cf Executive Action and the Rule ofLaw", Ginebra, Suiza, 1962, pág.
\lH).
• 89 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 90 •
CAPíTULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
• 91 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRI\[CIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 92 •
CAPITULO IV: ACTOS REGLAMENTARIOS
• 93 •
Capítulo V
• 95 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRrNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
trializadoras de carne, aún sabiendo que son cuatro o cinco las exis-
tentes, es un acto reglamentario, con la consecuencia de que regirá
también para cualquier otra empresa que se establezca en el futuro.
No importa el nombre que lleve el acto, que de hecho es de lo más
.variado; decreto, resolución, decisión, orden, permiso, autorización,
concesión, etc. A lo que hay que atender es al contenido: que esté
designado el destinatario del acto.
2. Importancia de la distinción
• 96 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
puede hacerse valer ante los tribunales, será forzoso contestar que es
el derecho subjetivo, con lo cual no se ha adelantado nada (1). La insu-
ficiencia del criterio de "derecho subjetivo" como requisito para la
interposición de recursos se hace aún más evidente teniendo presente
que el acto administrativo con la mayor frecuencia no confiere dere-
chos, sino que impone "obligaciones". En busca de cuál sea el derecho
que puede invocar el particular en el caso de que se.le imponga obli-
gaciones, habrá que recurrir al derecho general que tiene de exigir
que la autoridad ajuste sus actos a la ley. Pero no hace falta recurrir
a todas estas imprecisiones y rodeos cuando el acto administrativo
individual ofrece en sí mismo una solución cierta, sin complicaciones.
Tal acto contiene siempre una norma referida a una determinada
persona; en el caso de que se le confiera o reconozca un derecho la nor-
ma existe para los terceros, incluidas las autoridades, para que respe-
ten el ejercicio del derecho por su titular, yen el caso de una obliga-
ción, para que la cumpla la misma persona afectada. No puede haber
duda alguna en ningún caso acerca de quién sea la persona titular del
derecho o pasible de la obligación, puesto que debe estar nombrada en
el mismo acto, y basta por consiguiente exigir para la legitimación
procesal en la acción o recurso, que se trate de un acto administrativo
individual, como se explicará más ampliamente en el capítulo refe-
rente a protección jurídica en Derecho Administrativo.
3. Actos-condición
(1) Una crítica exhaustiva de los más diversos conceptos de "derecho subjetivo"
puede verse en H. Kelsen, op. cit., págs. 72 y sgtes.
(2) G. Jéze. "Los principios generales del Derecho Administrativo", edción espa-
ñola, Madrid, 1928.
• 97 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE D~RECHO ADMINISTRATIVO
4. Clasificación
• 93 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
• 99 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 100 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
• 101 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 102 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
• 103 •
S,LVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 104 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
9. Actos de gobierno
1:1) K Sayagués Laso, op. cit., págs. 247 y sgtes. E. García de Enterría y T.R.
Fornnndoz. "Curso de Derecho Administrativo". Madrid, 1975, págs. 369 y
Hf.{Ll!H.
• 105 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DFRECffO ADMINISTRATIVO
• 106 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDMDUALES
• 107 •
SP.LVADOR VILIAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
11. Ejecutividad
(5) M. Waline. "Traité de DroitAdministratif', 8" edición, París, 1958, pág. 401 Y
especialmente André de Laubadere: "Traité Eléméntaire de Droit
Administratíf", París, 1953, pág. 176 Ysgtes., en que aparece destacada la
distinción.
• 108 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATrvOS INDrvIDUALES
• 109 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 110 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
12. Ejecutoriedad
En otro caso, la Junta Municipal de Ñemby decidió que los cercados, plantacio-
nes y mejoras de los colindantes de una calle habían avanzado sobre la línea
de edificación y procedió sin más a demoler construcciones y eliminar cerca-
dos, árboles y plantaciones a todo lo largo de la calle. Acusados los concejales
por los vecinos por el delito de abuso de autoridad, el juez llegó a dictar auto de
prisión preventiva contra ellos.
(8) Nuestra definición de "ejecutoriedad" reposa en nuestro propio Derecho Proce-
sal común, para el cual la resolución alcanza "ejecutoria"con el consentimiento
de las parles o la confirmación del superior. Es la condición o estado que hace
ejecutable sin más dilación la resolución sea por el órgano que fuese, por el
administrativo o por eljudicial, comoen el caso de una liquidación de impuesto
consentida que será ejecutada judicialmente. En tanto que la ejecutividad,
según queda expuesto bajo el número precedente, es la cualidad de ser ejecu-
table el acto por el órgano administrativo con sus propios medios coactivos.
Pero es preciso advertir que existe en los autores la más grande diversidad de
conceptos y de terminología. Ya hemos visto que Sayagués Laso denomina
"ejecutividad" a lo que nosotros llamamos "ejecutoriedad", y parece que tam-
bién José R. Dromi cuando dice: "La ejecutoriedad del acto administrativo
significa que la misma Administración por medios propios lo pone en práctica
y lo hace efectivo" (José R. Dromi: "ActoAdministrativo, ejecución, suspensión
y recursos". Buenos Aires, 1973).
• 111 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PIuNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 112 •
CAPÍTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
• 113 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PmNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 114 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
(11) Caso típico es el del oficial de policía que ante la negativa de un particular de
entregar su arma, ordena a su subordinado: "proceda", y éste sabe muy bien de
lo que se trata.
• 115 •
SALVADOR VILI.AGRA MAFFltDDO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 116 •
CAPíTULO V: ACTOS ADMINISTRATIVOS INDIVIDUALES
• 117 •
Capítulo VI
NULIDAD Y REVOCABILIDAD
DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• 119 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 120 •
CAPÍTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
3. Categorías de nulidades
(1) Para la doctrina francesa del "acto inexistente" se puede citar a G. .Ieze, op. cit.
pág. 75 Y sgtes. Para los que solo toman en consideración las categorías de
"nulidad" y "anulabilidad", E. Forsthoff op. cit. pág. 314 Ysgtes., G. Zanobini,
op. cit. pág. 202 Ysgtes. Entre los latínoamericanos Sayagués Laso op. cit. pág.
499 Y sgtes., Julio A. Prat, Derecho Admínistrativo, t. 3 pág. 159 Y sgtes. Y
entre los argentinos Bartolomé A. Fiorini, Teoría Jurídica del Acto Adminis-
trutivo, págs. 149 y sgtes.; Juan Carlos Casagne, El Acto Administrativo, cap.
11, P¡íf.{H. 235 y sgtes.
• 121 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(2) El régimen de las nulidades está prescrito en los Arts. 355 al 365 del Códi¡.:o
Civil. No es que el régimen de las nulidades en Derecho administrativo VlIYII
a ser el mismo que en Derecho Civil, pero hay ciertas correspondencins qllll
hay que destacar, aunque más no fuese sino para la mejor comprensión ele 11110
y otro instituto. Por la misma razón conviene adoptar la misma terminologtn.
para mantener en lo posible la uniformidad de nuestro total ordcnnmiunln
jurídico,
• 122 •
CAPITULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
a) Sanción expresa
b) Prohibición legal
• 123 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 124 •
CAPíTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTIIATIVO
e) Incompetencia
f) Forma y procedimiento
(3) Cuando nos referimos al acto administrativo damos por supuesto el órgano
que lo dicta, el cual debe ser, según el concepto de Derecho administrativo que
hemos adoptado en el Cap. 1, un órgano centralizado o descentralizado del P.
Ejecutivo, o del Legislativo o Judicial en función administrativa. Pero el órga-
no y el agente que desempeña su función no son elementos del acto administra-
tivo. Por esta razón no lo hemos incluido entre las condiciones o requisitos de
validez del acto (Cap. !II N°4), comotampoco ahora su inexistencia comocausa
de nulidad. Tomamos a este efecto la incompetencia del órgano, porque a falta
total de éste no habría acto administrativo y no ya solamente defectos del
mismo. Sin embargo, encontraremos más adelante una situación en que la
investidura irregular del agente será, no causa de invalidez sino de convalida-
ción del acto en determinadas condiciones, y es la del llamado funcionario de
hecho. Loque en dicha situación se toma en cuenta es la investidura del agente y
no precisamente su competencia.
• 125 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODü / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 126 •
CAPITULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• 127 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 128 •
CAPíTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
8. Presunción de regularidad
• 129 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 130 •
CAPiTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
(lj) Gastón Jéze dedica una brillante página (op, cit., pág. 11) a las consecuencias
nefastas que pueden sobrevenir de no cambiar a tiempo ciertas normas legales
y reglamentarias. Entre nosotros se podrían citar los famosos edictos del jefe
de policía Elías García, que pretendían reformar arraigadas costumbres popu-
laros y cuya obstinación en mantenerlos fue una de las causas del golpe de
)'}sLlldo do12 de julio de 1908.
• 131 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 132 •
CAPíTULO VI: NUliDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
tarea tan delicada que debiera quedar reservada a la ley. Pero como
ésta no podrá hacerlo porque las situaciones que debe contemplar se
multiplicarían al infinito, la autoridad administrativa o eljuez en su
caso, llamado a sopesar el interés particular y el general para darle
primacía a este último, tendrá que ayudarse conotros principios igual-
mente relevantes.
b) La identidad entre la situación invariable de la resjudicata en
Derecho común, ceñida a los términos de la demanda y la contesta-
ción, y la de ciertos actos administrativos dictados también para si-
tuaciones invariables, como la de una determinación individual de
impuesto resuelta definitivamente con el Fisco, debe llevar a acoger
esta última bajo el amparo de la fuerza de cosa juzgada formal y ma-
terial, que tiene la misma razón de ser y protege a la vez la seguridad
jurídica de las partes y el interés general de dar término definitivo a
toda clase de litigios (8).
e)La diferencia de situaciones provenientes de la facultad regla-
da y de la discrecional, es otra de las variantes a tener en cuenta,
porque hallándose la Administración vinculada estrictamente a la
ley en la primera, no es procedente que pueda cambiar sus resolucio-
nes, al menos con la misma amplitud que en la segunda, en que ella
tiene justamente el arbitrio de acomodar sus actos a razones de opor-
tunidad o conveniencia (9).
(8) A esta situación se refiere E. Forsthoffcuando señala (op. cit., pág. 352); "Otra
cosa ocurre cuando el acto administrativo, al modo de la sentencia judicial, se
refiere a un acto circunscrito y por ende, invariable".
(!J) Para M. S. Marienhoff la distinción de actos reglados y discrecionales nada
tiene que ver con la irrevocabilidad o revocabilidad (op. cit., pág. 576). De
nuestra parte no es que creamos que los actos reglados son necesariamente
irrevocables y los discrecionales revocables. Hay otros elementos de juicio que
inciden para que en algún caso pueda ocurrir lo contrario. Pero no puede
negarse que la revocabilidad es más propia de la facultad discrecional, dentro
de In cual la autoridad administrativa puede cambiar de criterio según las
circunstancias, que de la reglada en que la ley impone que ella adopte una
modidu determinada y no otra.
• 133 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 134 •
CAPíTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Actos
regla- revocables (derogación o modificación del reglamento)
menta- efecto: ex-nune
rios
Actos
indivi-
duales. -regula- -de ejecución única
res. para situación invariable: irrevocable.
ej.: multa por infracción considerada leve.
• 135 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFlüOO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 136 •
CAPíTULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• 137 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINIH'I'IlA'I'IVO
• 138 •
CAI'I'I'ULO VI: NULIDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• 139 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRrNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
15. Caducidad
• 140 •
CAP1TULO VI: ~UUDAD y REVOCABILIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
• 141 •
Capítulo VII
• 143 •
SALVADORVILLAGRA MAFFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 144 •
CAPÍTUW VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
-145 -
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
la voluntad real del agente coincida con lo que la ley exige de él para
actuar en función el órgano. Menos todavía se puede hablar de volun-
tad estatal cuando el órgano es colegiado porque no hay más voluntad
real que la individual, psíquica.
Por la misma razón, la responsabilidad del Estado, de las Muni-
cipalidades y de las personasjuridicas en general, nunca podrá fun-
darse en la "culpa" de sus agentes. Aunque hubiera culpa in eligendo
o in vigilando, ésta sería siempre culpa de sus agentes y no de la
persona jurídica que no tiene voluntad propia.
Con la imputación del acto del agente al órgano, no como acto de
volición real sino como acto condicionante de la creación y ejecución
de las normas jurídicas, desaparecen las dificultades señaladas. En lo
que toca a la responsabilidad del Estado, de la que nos ocuparemos en
un posterior capítulo, no hay más razones para admitirla que la de
que sea objetivamente justa. Su imputación al Estado es cuestión de
mera técnica jurídica que no ofrece dificultad alguna.
De lo que no cabe duda alguna es que la teoría del órgano ofrece
soluciones obvias y más satisfactorias que las tradicionales. Sóloque,
a su vez, esta teoría ha desatado verdaderas fantasías como la de
identificar al Estado, las instituciones públicas y aún las privadas
como las personas jurídicas, con los organismos naturales.
• 146 •
CAPíTULO VII: ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES
• 147 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 1'18 •
CAPÍTULO VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
t
P. Legislativo: ejecución de la Constitución por un lado y creación de
normas jurídicas generales mediante leyes.
• 149 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 150 •
CAPITULO VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
• 151 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 152 •
CAPíTULO VII: ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES
• 153 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATNO
• 154 •
CAPITULO VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
11. Clasificación
-155 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 156 •
CAPÍTULO VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
(4) O. .lezc, op. cit., pág. 439. Por lo demás, este autor no distingue órgano de
1\1{('l1tl~,
lo que conduce fácilmente a confusiones como la apuntada.
-157 -
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) Op. cit., pág. 381. Es extraño que este autor no recurra para su definición al
criterio de la imputación, de la que es connotado teórico su maestro Kelsen. Por
otra parte no distingue órgano de agente, como puede verse en la cita del
mismo, puesto que no es el órgano sino el agente el que es mantenido 011
funciones con fondos públicos. Cierto es que Kelsen, a pesar de su agudo H(lII-
tido para la abstracción, tampoco lo distingue (op. cit., pág. 31H).
• 158 •
CAPíTULO VII: ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES
«l) Seguimos en general la clasificación de G. Jeze (op, cit., pág. 429 Ysgtes.) por
cuanto se conforma en gran medida a nuestro Derecho positivo, excepto en la
terminología se advertirá oportunamente.
• 159 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 160 •
CAPíTULO VII: ÓRGANOS Y AGENTES ESTATALES
• 161 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 162 •
CAPíTULO VII: ÓRGANOS y AGENTES ESTATALES
• 163 •
SALVADORVIJ.LAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 164 •
Capítulo VIII
ORGANIZACiÓN ADMINISTRATIVA
• 165 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 166 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 167 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Dos son los principios que deben seguirse para una buena admi-
nistración, tanto privada como pública: el primero es el de la unidad
y el segundo, tan importante comoel primero, es el de la especializa-
ción de funciones.
Empecemos por examinar el primero y su incidencia en el Dere-
cho administrativo. El de la unidad de la Administración se asegura
mediante la unidad de mando, que no es necesariamente de carácter
autoritario sino que puede ser al modo de la señalo signo que requiere
la acción coordinada de un equipo. Ociososería extenderse en desta-
car la necesidad de tal unidad en toda acción colectiva enderezada a
un fin determinado. Instintivamente, ya que no por conocimiento do
los principios de la ciencia de la administración, nuestros convencio-
nales de 1870 encargaron la "administración general del país" aljofo
del P. Ejecutivo; lo repiten la Constitución de 1940, la de 1967 y lo
confirma la actual, que entre las atribuciones del Presidente do 111
República expresa en su Art. 238 inc. I" "Representar al fi:.'Ilado JI
dirigir la administración general del país".
• 168 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 169 •
SALVADOR VILLAGHA MAJo'JI'IOIlO / PIlINCII'IOH 11Iil Ihlllll<1110 i\IJM\NIH'I'IIi\'I'IVO
• 170 •
(~AI'I'I'1I1 ,11 VIII: OIl(MNI1.A(lIC~N AIlMINIM'I'IlNI'IVA
• 171 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO'
• 172 •
CAPITULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMlNISTRATIVA
• 173 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRrl\CIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
nos los que dictan las normas de carácter general en sus respectivas
esferas y no los Ministerios (3).
Esta clase de descentralización suele ser denominada burocrá-
tica, designación que no indica la naturaleza de la misma. Los nom-
bres deben ser, en lo posible, significativos.Con este intento la deno-
minamos "descentralización de competencia", puesto que desde un
punto de vista estrictamente jurídico es la competencia que en vez de
radicar en el poder central se descentraliza y pertenece a órganos
subordinados.
La misma descentralización conduce a la autonomía. No deci-
mos que constituye por sí misma la autonomía de las instituciones
administrativas así descentralizadas, porque para ello se requiere
además un régimen jurídico que les asegure una relativa indepen-
(3) Para gran parte de los autores la facultad conferida a una institución para
emitir aetas de imperio, propios del Estado, comoson los reglamentos, implica
que ella está revestida de personalidad jurídica pública. Nocompartimos esta
opinión, según lo sostuvimos en el Cap. VII N° 10.Aparte dela impropiedad de
hablar de "derechos" de órganos estatales cuando que se trata de sus "atribu-
ciones" cuyo ejercicio constituye más bien "deber", que no "derecho", recurrir a
dicho expediente viene a ser una ccmplicación inútil porque no se sabe exacta-
mente en qué consiste la personalidad jurídica pública y si ella embebe la
personalidad jurídica privada. En esto seguimos la antigua enseñanza de
Berthélemy que en su citada obra, pág. 42, dice: "Veo en ella -se refiere a la
personalidad jurídica pública- una concepción falsa, peligrosa y capaz do
originar inútiles complicaciones". Y a G. Jeze que en su obra citada, pág. 45,
afirma: "En el curso de esta obra se verá que puede exponerse la doctrina del
Derecho público administrativo sin necesidad de invocar la ficción de las per-
sonas morales".
Opinión al parecer diferente a la que aquí se sustenta puede verse en "Naturezn
e Regime Juridico das Autarquías", S. Paulo, 1967, de CelsoAntonio Bandoi 1'11
de Mello, cuando expresa: "El único trazo definidor, esencial, peculiar, qu«
propicia la creación de los institutos de descentralización, auto adtninistrucié: I
y servicio público sobre el sustrato de la autarquía, es la personulirlnd elt'
derecho público", pág. 203. Resta por saber si la "personalidad de dm'l'eho
público" no es más que la personalidad de Derecho privado y se le II/{I'O¡{II "dI'
derecho público" porque se refiere a una entidad estatal y udmito pOI' coruu
guiente ciertas limitaciones y reglas propias de Derecho público.
• '174 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 175 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 176 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATNA
• 177 •
SALVADORVILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 178 •
CAPITULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 179 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 180 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 181 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRlNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 182 •
CAPITULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 183 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 184 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 185 •
SALVADOR VILLAGRAMAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 186 •
CAPíTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
• 187 •
SALVADOR VIU,AGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 188 •
CAPiTULO VIII: ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
lidad a todo el personal con el alcance de que puede ser despedido sin
causa justificada, en abierta violación del Estatuto del Funcionario;
y se sustituye a la autoridad competente de la institución intervenida
por el interventor que en su lugar dicta resoluciones, las que son
nulas por incompetencia.
Cuando la ley no dispone otra cosa, las intervenciones, incluso
de las reparticiones centralizadas, sólopueden consistir en la inspec-
ción de la contabilidad, arqueo de caja, etc., por los órganos competen-
tes, e instrucción de sumario administrativo a los funcionarios incul-
pados para la aplicación de las sanciones previstas en el Estatuto del
Funcionario y el ejercicio de las accíones que correspondan ante los
tribunales ordinarios.
7) El control de los entes binacionales plantea cuestiones de
especiales características. El Poder Ejecutivo no puede intervenir
unilateralmente en la administración de la entidad regida por un
trabajo, pero sí puede hacerlo en ITAIPÚ y YACYRETÁ por interme-
dio de ANDE, que es parte constitutiva del ente, y puede asimismo
ejercer acciones de responsabilidad cívily penal contra los consejeros
y directores nombrados por el Paraguay, responsabilidad que según
los tratados "será investigada y juzgada de conformidad con lo dis-
puesto en las leyes nacionales respectivas".
8) La institución del Estado Mayor de la Administración, pro-
pugnada por autores americanos, para asistir al Presidente de la
República en sus funciones constitucionales que evidentemente no
puede cumplir personalmente o con simples auxiliares personales.
Para esta institución existen ya varios departamentos apropiados: La
Secretaría de la Función Pública, creada por Ley 1.626, Secretaría de
laReforma Administrativa del Estado y la Secretaría Técnica de Pla-
nlflcación.
• 189 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 190 •
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA
lJNIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN: Atribuciones del Presidente de la República (Art, 180 inc, 10 C.N.)
ESPECIALIZACIÓN DE FUNCIONES: Atribuciones de los Ministros (Art, 184 C.N.).
-.
personería jurídica.
<:
actos administrativos indi- Ej.: Universidad Nacional. :::::
Ejs.: Municipalidades, Ban- :-:-'
viduales.
• Ej.: Dirección de Oficinas co Central. \ o
-"
CD
-"
recaudadoras de impuestos.
J
Empresa públíca.
Ejs.:ANDE, COPACO,INC,
i~
Empresa pública con facul- Ferrocarriles del Paraguay
J o·z
• tad reglamentaria. S.A., etc.
Ej.: Ex ANTELCO y ex ~
Competencia para regular
determinada esfera de acti- .______ CORPOSANA,
~ Empresa mixta.
\ s:
Z
~
~
vidad mediante reglamen-
tos externos. ............... Empresa mixta confacultad Ej.: Ex ACEPAR
Ejs.: Comando de la Policía ~ reglamentaria. ::i
Dirección del Trabajo Ej.: la antigua COPACAR. \
~ Empresa plurinacional
~
J
AUTONOMÍA
<, J. .
Ernpresa pIunnaciona I con
facultad reglamentaria.
.
Ejs.: ITAIPU, YACYRETA
\
E· ? - - - - - AUTARQUÍA
0·: . ) •
FUNCiÓN POBLlCA
• 193 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 194 •
CAPITULO XI: FUNCIÓN PÚBLICA
3. Caracteres
• 195 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ArMINISTRATIVO
• 196 •
CAPíTULO XI: FUNCIÓN PÚBUCA
• 197 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Ámbito de Aplicación
• 198 •
CAPíTULO XI: FUNCIÓN PÚBLICA
• 199 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Principales derechos
• 201 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIÜDO / PRlNCIPIOS DE DFRECHO ADMINISTRATIVO
• 202 •
CAPíTULO XI: FUNCIÓN PúBLICA
• 203 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 204 •
CAPíTULO XI: FUNCIÓN PúBLICA
• 205 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 206 •
CAPÍTULO XI: FUNCIÓN PúBLICA
• 207 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIP:OS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 208 •
CAPíTULO XI: FUNCIÓN PÚBLICA
• 209 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 210 •
Capítulo X
BIENES PÚBLICOS
• 211 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO f PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Son bienes del dominio público los afectados al uso y goce direc-
tos de todos los miembros de la comunidad. La denominación viene
del Derecho administrativo francés, que conviene mantener, reser-
vando el nombre de "bienes públicos" que usa el Código Civil, para
toda clase de bienes del Estado.
Dada la característica fundamental de estos bienes, que es la do
su afectación al uso común, las facultades del Estado respecto de e1lo1-1
no son las propias del derecho de propiedad sino las que emanan dul
poder público: las de reglamentación, conservación y vigilancia, pnru
asegurar justamente el uso normal y común de esta clase de bionou.
Las instituciones públicas, como los particulares, salvo autorizncinu
legal especial, no tienen más derechos que los del uso normal. 1'01' 1'1'11.11
razón se pone en duda si se trata o no de un verdadero derochn del
propiedad del Estado y, por consiguiente, si corresponde o no 1-111 ¡lid, I
sión en el Derecho Civil (1). En el nuestro vigente están incluido« y
(1) Una reseña de la discusión de este tema entre autores frnneOHOH ¡Hu.dt. VIO'.t.
en M. Waline, op. cit., pág. 854 Ysgtes.
Hasta el lenguaje usual rechaza el concepto de "propiedad" HO!>I'l'\OH 1111'11". d••1
dominio público: no se dice que tal camino o calle eH "propiedud" dl\III:~llIdllll
• 212 •
CAPITULO X: BIENES PÚBLICOS
• 213 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
afecta al uso común toda una categoría o clase de cosas o bienes, como
las "islas" o "todas las aguas que corren por cauces naturales"; y es
especial cuando la afectación recae sobre una cosa determinada, como
las tierras de "Campo Grande" destinadas al uso común por una ley
del siglo pasado y que están por extinguirse bajo el avance de propie-
tarios linderos particulares; o los llamados "campos comunales" re-
servados al tiempo de la implantación de una colonia, que corren
igual suerte por la misma causa.
La afectación puede producirse de hecho. Si fuéramos a averi-
guar el origen de cada uno de los bienes del dominio público, encontra-
ríamos que en la gran mayoría, ellos no han sido afectados por un acto
concreto del poder público. Pero, en verdad, si la ley establece de ma-
nera general que son del dominio público las cosas destinadas al uso
común, será simplemente una cuestión de hecho la de saber si una
cosa determinada tiene tal destino, para quedar sometida al régimen
jurídico del dominio público. Si una franja de tierra es usada en co-
mún como calle o camino, de hecho cae bajo la definición legal sin
necesidad de un acto de afectación expreso.
• 214 •
CAPíTULO X: BIENES PúBLICOS
6. Uso normal
• 215 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 216 •
CAPíTULO X: BIENES PúBLICOS
7. Ocupación y concesión
• 217 •
SALVADOR VrLLAGRA MAFFlODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Características jurídicas
(3) Otto Mayer: Derecho Administrativo Alemán, t. lIT, gditol'illl Ill'pnltllll, Iltll\
nos Aires, 1951, pág. 98.
• 218 •
CAPÍTULO X: BIENES PÚBLICOS
• 219 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) En nuestro país no se conoce ningún caso de demanda de indcllllliwdl)1l pOI' 111
indicada causa. En lo que toca a la Municipalidad de la Capital, qllizl\H lit' dl'llll
al reconocimiento de que le sería imposible reparar de inmcdiuto !olj inuum«
rables desperfectos causados en el pavimento por lluvias l.ol'l·l'lH'illlllll, di' 111
noche a la mañana. Pero sí puede prevenir los daños a los t.I'IIIIHl'l'lIl1.I'H 111I.d11111
te señales de peligro colocadas sin tardanza.
• 220 •
CAPíTULO X: BIENES PÚBLICOS
segunda parte ("las aguas que corren por cauces naturales") alude a
los ríos no navegables, en cuyo caso serían del dominio público sola-
mente las aguas y no sus cauces. Quiere decir entonces que los cauces
de los ríos no navegables son del dominio privado del Estado, o de los
particulares a quienes pudieron haber sido enajenados bajo las anti-
guas leyes de venta de tierras públicas. Esta interpretación está con-
forme con la práctica de las mensuras judiciales, en las que se incluye
dentro de la propiedad de particulares el cauce de los arroyos que
cruzan sus tierras y también parte del cauce de los que le son linderos.
Cuando los títulos de propiedad expresan que el inmueble linda con
un fondo contiguo, habiendo de por medio un arroyo, es evidente que
el linde queda fijado en medio del cauce y éste les pertenece por mitad
a los propietarios ribereños.
La distinción tiene más importancia teórica que práctica por-
que, aún en el caso de que fuese considerado de propiedad privada el
cauce, el propietario no podría extraer de él arena, piedra o hacer
construcciones, represas, etc., sin permiso de la autoridad competen-
te, en razón de que tal uso del cauce puede perjudicar el régimen de
las aguas que siguen siendo del dominio público. Para hacer posible
el uso de las aguas por el vecindario, es práctica común en el campo
que al alambrar el propietario sus tierras que incluyen el cauce de un
arroyo, deje necesariamente los llamados "pasos" que son los lugares
de acceso al agua.
Debe advertirse que a la disposición original del Código Civil,
referida a las aguas públicas, se han incorporado expresamente las
aguas subterráneas, en atención al interés del Estado de proteger
tales reservas naturales, cuyo resguardo y preservación constituye
prioridad en la agenda conservacionista de la mayoría de los países.
b) "Las playas de los ríos, entendidas por playas las extensiones
do tierras que las aguas bañan y desocupan en las crecidas ordinarias
y no en ocasiones extraordinarias", expresa el inc. e del mismo Art.
lHf>8.
e) li~1 Código Civil no incluye entre los bienes del dominio público
• 221 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
el espacio aéreo que, sin embargo, debe ser considerado como tal, en
las condiciones siguientes.
El espacio aéreo municipal es el que se extiende sobre las calles,
plazas, parques, etc., también del dominio público municipal. Esta es
la razón por la cual se exige permiso municipal para la construcción
de voladizos, balcones y salientes en los edificios, permiso que es otor-
gado con la aprobación de los planos correspondientes.
El Estado tiene de manera general "soberanía en el espacio aé-
reo situado sobre su territorio, que incluye las aguas jurisdiccionales"
(Art, 10 del Código Aeronáutico) y específicamente dominio público en
cuanto está destinado al uso común de la navegación aérea, dominio
público que se extiende sobre los inmuebles de propiedad privada,
más restrictivamente sobre los situados en zonas de seguridad de los
aeródromos público.
Especial atención merecen las disposiciones referidas a la pro-
piedad y administración del espectro electromagnético, contenidas
en el Art. SO de la C.N., que prescribe:" La emisión y propagación de
las señales de comunicación electromagnéticas son el dominio públi-
co del Estado, el cual, en el ejercicio de la soberanía nacional, promo-
verá el pleno empleo de las mismas según los derechos propios de la
República y conforme con los convenios internacionales ratificados
sobre la materia."
• 223 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 224 •
CAPITULO X: BIENES PÚBLICOS
• 225 •
SALVADOR VIILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 226 •
CAPITULO X: BIENES PÚBLICOS
• 227 •
SALVADOR VILloAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 228 •
CAPITULO X: BIENES PúBLICOS
• 229 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Son bienes del dominio privado del Estado, según el Art. 1900
del Código Civil, "los terrenos situados dentro de los límites de la
República que carecen de dueños", y que estén situadas fuera del
radio urbano municipal, hay que agregar, porque pertenecen a la
Municipalidad conforme a la Ley 1294 las que están situadas "en las
zonas urbanas y suburbanas que carezcan de dueño" (Art. 109 inc. b),
Hay que precisar también que debe ser "dentro de los límites del radio
urbano", porque si fuera dentro de los "límites del distrito" municipal
que coincide con los de la división política, se abarcaría todo el ten-i-
torio y no habrían tierras fiscales.
Pertenecen al patrimonio del INDERT las tierras destinadas :l
colonización, originalmente conferidas al IBR conforme a la Ley d<'1
Estatuto Agrario.
Tanto el Estado como las Municipalidades y el INDERT puodot I
reivindicar las tierras que les pertenecen aún cuando no purlierun
exhibir títulos, pues éstos consisten justamente en la inexistencia dl'
propietarios privados. Conviene sin embargo que las identifiquen y Hl'
hagan de títulos, lo que pueden obtener mediante mensuras judicin
les con citación por edictos a los posibles propietarios e inscribiendo 111
mensura aprobada en la Dirección General de los Registros PúhlieoH.
Con todo, es de advertir que si posteriormente se presenta n propioui
rios privados con títulos, éstos podrán reivindicar sus tierras, si lI11Ll'fj
no se los ha excluido mediante la prescripción, porque en el eHLlldo
actual de nuestra legislación no se pierde el derecho de propiorlnd por
el simple abandono.
• ?30 •
CAPíTULO X: BIENES PÚBLICOS
• 231 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 232 •
CAPíTULO X: BIENES PÚBLICOS
(H) er. )"él ix Paivu: Estudio de la Constitución del Paraguay, Imprenta Nacional,
Hl:¿7. t. tr, pág. 187 Ysgtes.
• 233 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
nientes y hacer posible de este modo el pago también a plazos por los
adquirentes beneficiarios de lotes. El Estatuto Agrario vigente esta-
blece distintos plazos según se trate o no de latifundios improducti-
vos. Si no se efectuara el pago dentro de los plazos, no habría "justa
indemnización" y podría ser declarada inconstitucional la expropia-
ción. Sólo que, siendo imposible devolver las tierras ya ocupadas y
cultivadas por los adjudicatarios de lotes, lo procedente sería la ac-
ción de indemnización por daños autorizados en el Art. 39 C.N.
Otra cuestión más se plantea, de carácter constitucional y admi-
nistrativo al mismo tiempo. Las tres sucesivas Constituciones exigen
la declaración por ley de la causa de utilidad pública o social y la
indemnización. Pero en la expropiación hay en realidad tres momen-
tos o fases: la declaración o calificación de la causa, la expropiación
propiamente dicha y la indemnización. ¿No podría la ley calificar de
manera general la causa, determinando taxativamente los bienes
que quedan comprendidos en ella, y autorizando al P. Ejecutivo o a la
Municipalidad para aplicarla en cada caso concreto, lo mismo que la
indemnización que también está a cargo de la autoridad administra-
tiva? Así lo establecen la Ley del Estatuto Agrario para la expropia-
ción de tierras destinadas a colonización, el Dto. Ley N° 40/54 parn
"las fracciones de tierras privadas que quedaren afectadas por las
obras viales y el ensanche de rutas y caminos" y el CódigoAeronáutico
para el asiento y ampliación de aeropuertos.
Las citadas leyes no han sido impugnadas por inconstitucio-
nalidad ante la Corte Suprema hasta el presente. Podría ser atacudo
el sistema por inconstitucional si la calificación legal no es suficionln
mente taxativa sino ilimitada o indefinida, de manera que incurru nll
la prohibición constitucional de delegación de facultades extraord i
narias (Art. 40 C.N.). y desde luego, la expropiación por la autorid.ul
administrativa puede ser atacada de ilegalidad si no se ciño oHI."idll
mente a los casos y situaciones previstos en la ley.
Por último, la jurisdicción competente para la fijación do 111 lit
demnización. Dentro del procedimiento general para la OXPl'Opilll'lllll
• 234 •
CAPíTULO X: BIENES PÚBLICOS
• 235 •
Capítulo XI
DERECHO POLICIAL
• 237 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 238 •
CAPITULO Xl: DERECHO POLICIAL
• 239 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 240 •
CAPíTULO XI: DERECHO POLICIAL
5. Materias de policía
• 241 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(1) Adolfo MerkI, luego de sostener que en ausencia de notas diferenciativns d"I)(,
ser eliminado el "concepto de policía", llega sin embargo a definir luIunción de' .
policía y el Derecho policial como una sección del Derecho adminiatrntivn (oh.
cit. pág. 323-327).
Agustín A. Gordillo sostiene que lo que ha de ser eliminado por' inrlofinidov
• 242 •
CAPITULO XI: DERECHO POLICIAL
• 243 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
b) Carácter preventivo
• 244 •
CAPITULO XI: DERECHO POLICIAL
e) El uso de la coacción
• 245 •
SALVADOR VILLAGRA MAFrlODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ArMINISTRATIVO
(2) Es la misma definición de A. MerkI (ob, cit., pág. 316 J 327) con llllollllllH'
adiciones para destacar la amenaza de coacción inmediata y el !(~lInl't1 dnl
"orden" que se ha de preservar, que es el legalmente estalilec:irio,
• 246 •
CAPíTULO XI: DERECHO POLICIAL
• 247 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATIVO
9. Actos de ejecución
• 248 •
CAPíTULO XI: DERECHO POLICIAL
a) Órdenes
b) Permisos y autorizaciones
• 249 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRlNCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATIVO
• 250 •
CAPÍTULO XI: DERECHO POLICIAL
• 251 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
tribunales a declararla cuando lo sea sin lugar a duda, dadas las cir-
cunstancias. Si no, la prescripción constitucional sería inútil.
A pesar de la prohibición constitucional de la confiscación de
bienes, el comiso que equivale a lo mismo, es admitido en nuestra
legislación como pena accesoria de privación o pérdida de los instru-
mentos o efectos del delito comoel contrabando, o de una infracción de
carácter policial como la de portación de arma sin permiso o la venta
de artículos adulterados. Si se trata de delito calificado en el Código
Penal, la pena de comiso debe ser impuesta por el juez y no por la
autoridad administrativa. .
Lo mismo cabe decir de la sanción de clausura de establecimien-
to y la inhabilitación: que si es sanción por infracciones policiales
compete a la autoridad administrativa aplicarla, en tanto que si es
pena por delito, compete al juez.
b) Arresto
• 252 •
CAPITULO XI: DERECHO POLICIAL
quede abierta la vía para la defensa del detenido ante los tribunales
ordinarios.
En lo que no parece que pueda haber duda alguna es que, para
sancionar transgresiones policiales graves o que no admiten otra
medida adecuada, como las faltas de gran riesgo de los reglamentos
de tránsito o desórdenes callejeros, será una garantía jurídica que el
arresto tenga fundamento legal. Ya que no podrá impedirse que siga
aplicándose en la práctica será mejor que esté previsto en las leyes y
reglamentos de policía, por tiempo breve y razón fundada.
e) Coacción material
• 253 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
fringe con ello la regla non bis in idem porque son de distinto orden y
obedecen a finalidades distintas que no se contrarían sino que se
complementan.
• 254 •
CAPíTULO XI: DERECHO POLICIAl_
• 255 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFICDO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMlNISTRATIVO
cribir lo que los padres han de enseñar a sus hijos en sus hogares y sí
en los colegios e institutos de enseñanza, especialmente en los que
expidan títulos profesionales. El criterio para decidir qué actos "ofen-
den a la moral" es menos seguro porque depende de las ideas y cos-
tumbres dominantes en una época y en un medio determinados. De lo
que no cabe duda es que la policía de la moralidad debe respetar esos
usos y no decidir por sí lo que sea tolerable o reprensible.
b) La protección de los intereses y derechos de los particulares
escapa a la competencia policial que sólo puede ampararlos contra
agresiones materiales de terceros, manteniendo lo que hemos llama-
do "orden provisional" hasta tanto intervengan los tribunales.
e) La policía no puede impedir el ejercicio legítimo de los dere-
chos, por ejemplo el de reunirse "pacíficamente" en fiestas familiares
o de comisiones directivas de asociaciones reconocidas en sus locales
sociales.
d) Las medidas de policía deben ser adecuadas y proporcionadas
a los hechos que tratan de prevenir o reprimir. "No debe andar a
cañonazos con los gorriones". Por ejemplo, llevar preso a un hombre
de buena conducta "para averiguaciones" cuando lo que procede es
citarlo, prohibir el ejercicio de un derecho cuando basta con reglamen-
tarlo, como el de reunirse en lugares públicos.
e) Por último, vale la pena transcribir algunas disposiciones de
la ley del 25 de agosto de 1906 que no han sido derogadas por la Ley
N° 109/51, ni por Ley N° 309/71 ni por la vigente Ley N° 222/93 Orgá-
nica Policial y aunque lo fueran, tendrían vigencia permanente como
pautas para el ejercicio correcto de la función de policía. Helas aquí:
"Queda absolutamente prohibido a las autoridades policiales
intervenir en modo alguno en las luchas partidarias, o hacer ostenta-
ción que induzca simpatía por determinados bandos o candidatos en
épocas de elección y los que lo infrinjan serán pasibles de las penas
establecidas para los que coartanlalibertad electoral" (Art. 50). "Quc< 11 \
absolutamente prohibido adoptar más medidas que las nccesnrius
para evitar la fuga del detenido y los que lo infrinjan serán reHpollHa-
• 256 •
CAPíTULO XI: DERECHO POLICIAL
• 257 •
Capítulo XII
CONTRATOS DE LA ADMINISTRACiÓN
• 259 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 260 •
CAPÍTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
no puede ser negado. En qué medida se rigen unos y otros por el De-
recho administrativo y el Derecho común, es la primera dificultad. Y
la mayor, la que yace en el problema fundamental, es la de saber si los
"contratos administrativos" ofrecen notas diferenciales suficientes
para distinguirlos de los demás contratos celebrados por la Adminis-
tración.
• 261 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVÚ
(2) A. de Laubadere, en suop. pág. 413 a 421, expone los criterios según lOAmll\ll'H
en Derecho francés son calificados en general los "contratos administratívus"
y Miguel S. Marienhofflos comprende en gran número en su op. cit, PI\I{. 0:1 ,Y
sgtes.
(3) A. de Laubadere, op. cit. 418.
• 262 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
• 263 •
SALVADOR VILAGRA MAFFHODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 264 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
• 265 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO .Ao.nNISTRATIVO
• 266 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACiÓN
• 267 •
SALVADOR VILLA<GRA MAFFIQDO / PRlNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 268 •
CAPITULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
• 269 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 270 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
a) Función Pública
• 271 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATIVO
• 272 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
• 273 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
e) Obra pública
d) Contrato de suministro
• 274 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA AnMINlsrRACIÓN
e) Empréstito
fJ Otros contratos
• 275 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 276 •
CAPíTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
• 277 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 278 •
CAPiTULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACIÓN
(17) cf André de Laubadere, op. cit., pág. 453 Ysgts. Miguel S. Marienhoff, op. cit.,
png. 190 y sgtes.
• 279 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 280 •
CAP/TULO XII: CONTRATOS DE LA ADMINISTRACiÓN
• 281 •
Capítulo XIII
PROCEDIMIENTO DE CONTRATACiÓN
~'
1. Licitación pública
(1) E. Sayagués Laso, op. cit., pág. 552. Miguel A. Marienhoff, ob. cit., pág. 163.
Como única excepción a la regla el capítulo 4° de la Ley de Contrataciones
Públicas prescribe: "Las convocantes bajo su responsabilidad podrán llevar a
cabo Josprocedimientos de contratación sin sujetarse a los de licitación pública
o u los de licitación por concurso de ofertas, en los supuestos que a continuación
He scñnlun ...".
• 283 •
SALVADOR VrLLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(2) cf. Osvaldo Aranha Bandeira de Mela: Da Licitacao, Süo Pnulo, I!Y/H, NIlt1ulll1
Ley 2051/03 enumera 8 excepciones, las que, resumidas, son llls (1)(111'111111111111 1'11
el texto (Art. 33).
• 284 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
3. Licitación restringida
• 285 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 286 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
• 287 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 288 •
CAPjTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
(()) La citada Ley 2.051/03 usa repetidas veces la expresión "bases o pliego de
requisitos" , lo que puede entenderse en dos sentidos: como sinónimos uno y
otro término, o las "bases" en el sentido de supuestos legales y reglamentarios
Il que nos referimos en el texto.
• 289 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Convocatoria a licltactón
(7) La ley vigente prescrilbe que "Las convocatorias o llamadoa I1lieiLnei~'1 pl\llllI'lI,
se publicarán en cuarrdo menos un diario de circulación nncionnl, dllrtllltll 1111
mínimo de tres días, yrenel órgano de publicación oficial. La inlhl'ltlll('ll\IIII I1 II1N
• 290 •
CAPiTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN'
avisos de prensa contendrá los elementos necesarios para que los posibles
oferentes puedan determinar su interés de participación". La prueba de publi-
cidad será definitiva para los que han concurrido a la licitación, puesto que
justamente mediante ella han podido presentarse; pero no puede serlo para los
que no se han presentado debido precisamente a lo inadecuado o insuficiente
de la publicación.
(8) Cf Miguel S. Marienhoff, op. cit. pág. 196. O. A. Bandeira de Mello, op. cit.,
pág. 83.
• 291 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 292 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
¡lO) cf. André de Laubadere, op. cit., pág. 425. La anterior ley de 1.909 prescribí
que el Poder Ejecutivo podía preferir a la propuesta mas baja otra de la
presentadas cuyo titular "por su reputación o recursos ofrezca mayor garantí
de fiel cumplimiento".Nuestra ley vigente dispone en su Art. 28 que si dos
!luis ofertas son solventes porque han cumplido la totalidad de los requisito:
Id contrato se adjudicará a quien presente el precio más bajo. A esto último e
11 pi icn.ble lo que se) expone en el texto.
• 293 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DIRECHO ADMINISTRATIVO
(11) cf. O. A. Bandeira de Mello, op. cit., págs. 104, 105.En contra M. S. Marienhoff,
para quien "la adjudicación es el acto emanado de la Administración Pública
mediante la cual ésta, integrando una anterior expresión de voluntad suya,
complementa el acuerdo de voluntades del que nace el contrato administrativo
tenido en vista", op. cit., pág. 249 y sgtes.
En el régimen de contratación de las entidades binacionales Itaipú y Yacyrctn,
que puede considerarse corno la última palabra en la materia, se distingue In
"contratación", corno última etapa, de la "adjudicación" que la antecede (V.
reglamentos internos enteramente análogos de las dos entidades).
Desde luego no tiene sentido, a nuestro juicio, decir que "se adjudica el COII1.1'11
to", como si éste, que es un acto bilateral, pasara a ser de pcrtononcin eh"
adjudicatario; lo que se adjudica es el "derecho a contratar" quo oa 01.1'11 c:oHI¡
• 294 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
(12) Nuestra Ley vigente dice solamente que la Administración conserva siempre
el derecho de declarar desierta o cancelar la licitación y no dice que una vez
seleccionada la oferta más ventajosa, pueda desistir de celebrar el contrato. A
nuestro juicio, si se admite que los contratos de la Administración pueden ser
resueltos unilateralmente por ésta, como lo acepta la doctrina corriente, hay
que admitir también que, aún después de la adjudicación, puede desistir del
contrato. Esta opción puede resultar necesaria en el caso de que la oferta, aun
siendo considerada la mejor, exceda del fmanciamiento presupuestado, por
ejemplo, o por hechos sobrevivientes que hagan inútil para la Administración
el objeto licitado. Sólo que, a diferencia de las etapas anteriores en que podía
desistir de la licitación sin obligación de indenmizar a los oferentes, en ésta sí
estaría obligada a ello, por afectar el derecho a contratar reconocido al adjudi-
catario (Art, 39 C.N.).
(13) El concepto de "acto administrativo bilateral" es una contradictio in adjecto.
Si, como es forzoso, se parte del supuesto de que los actos jurídicos de la Admi-
nistración son de dos clases: el acto jurídico administrativo caracterizado por
su unilateralidad, regido por Derecho administrativo, de una parte, y por la
otra el acto jurídico bilateral de Derecho privado que es el contrato, al calificar
a este último de "acto administrativo bilateral", se incluye en el concepto de
"acto administrativo" lo que por defmición ha sido excluido del mismo. Tendría
que admitirse una tercera clase de actos de la Administración que sean al
mismo tiempo unilaterales y bilaterales, lo que parece lógicamente imposible.
I<~l equívoco está en que todos ellos son actos administrativos en el sentido de
• 295 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 296 •
CAPÍTULO XIII: PnOCEDIMIENTO DE CONTRArACIÓN
• 297 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / Pm'lCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
13. Recursos
• 298 •
CAPITULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
• 299 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 300 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
• 301 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 302 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
a) Concesiones
• 303 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO>
Lo único que tienen de común es que sólo pueden ser por tiempo
limitado, prescripción que se repite en los Art. 112 para las concesio-
nes de extracción de "minerales sólidos, líquidos y gaseosos" que son
del dominio del Estado y para la explotación de "recursos naturales"
que sean también de propiedad del Estado.
Están de acuerdo con estas prescripciones las leyes dictadas con
anterioridad a la Constitución de 1992, que regulan la prospección,
investigación y explotación de yacimientos petrolíferos (Ley 675/60 y
Ley 1078/65 que modifica parcialmente la Ley 675) y análoga conce-
sión para los demás minerales (Ley de Minas 94/13 y 698/24).
b) Empréstitos
• 304 •
CAPíTULO XIII: PROCEDIMIENTO DE CONTRATACIÓN
• 305 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
SERVICIO PÚBLICO
• 307 •
SALVADOR VILLACRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
2. Diversos conceptos
• 308 •
CAPíTULO XIV: SERVICIO PúBLICO
• 309 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 310 •
CAPjTULO XIV: SEEVICIO PÚBLICO
• 311 •
SALVADOR VIlLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 312 •
CAPÍTULO XIV: SERVICIO PúBLICO
• 313 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFiODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 314 •
CAPÍTULO XIV: SERVICIO PúBLICO
• 315 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 316 •
CAPITULO XIV. SERVICIO PúBLICO
• 317 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 318 •
CAPíTULO XIV; SERVICIO PúBLICO
• 319 •
SALVADOR VrLLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 320 •
CAPíTULO XN: SERVICIO PÚBLICO
• 321 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 322 •
CAPíTULO XIV: SERVICIO PúBLICO
• 323 •
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
I
Capítulo XV
• 325 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 3?6 •
CAPITULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
ción que pueden ser decisivos según sean las especiales condiciones
de desarrollo, de sistema de vida, de tecnología, de ideología, de cada
país en particular. No es lo mismo ni está sometida al mismo régimen
jurídico la función pasiva en que el Estado sólo protege o regula la
economía privada y la activa en que el mismo asume el rol de empre-
sario. Hay entre una y otra forma de intervención diversos tipos de
administración que reflejan progresivos grados de intervención que
van desde las funciones de estímulo de la economía privada hasta la
empresa pública bajo régimen de monopolio. La relevancia de cada
una de estas formas administrativas de intervención, es tal, que su
generalización o predominio basta para caracterizar el sistema eco-
nómico en un Estado y un momento histórico determinados.
• 327 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO A.rM1NISTRATIVI
• 328 •
CAPITULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
• 329 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 331 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
a) De la Presidencia de la República
• 332 •
CAPíTULO XV: DElECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
• 333 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 334 •
CAPíTULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
7. El Estado empresario
8. Marco constitucional
• 336 •
CAPíTULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
(5) Lo que sigue ha sido extraído del opúsculo del autor: "Régimen legal de
la empresa pública en el Paraguay".
Toda esta materia de la empresa pública y sus modalidades han sido ya
tratadas en el Cap. VIII bajo el punto de vista de la descentralización
administrativa, en tanto que en el presente capítulo son enfocadas como
contenido del Derecho Administrativo Económico, resultando algunas
repeticiones que no son ociosas sino quizás convenientes, por el frecuen-
to olvido de ciertos principios fundamentales.
• 337 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 338 •
CAPíTULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
• 339 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 341 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
e) Empresas binacionales
• 342 •
CAPíTULO XV: DERECHO ADMINISTRATIVO ECONÓMICO
• 343 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 347 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Para acotar aun más específicamente el tema que nos ocupa nOH
remitimos ala expuesto en el Cap. IN°4 c)y N°8 nota 13).Ahí dijimos
que en rigor son de Derecho administrativo las normas que regulan
la ejecución de las leyes por órganos del Poder Ejecutivo y sólo por
extensión del concepto se consideran comotallas leyes cuya ejecución
compete a dichos órganos ejecutivos. Una excepción que ya ontonccs
CAPíTULO XVI: DERECHO AnMI!"ISTRATIVO TRIBUTARlO
• 349 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRlNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
a) Reglamentos externos
b) Reglamento interno
• 351 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
e) Reglamentos de ejecución
• 352 •
CAPITULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
(:3) Entre los varios nombres usados para designar el acto, especialmente el de
"accertamenio" italiano, Sáinz de Bujanda traduce este último y opta por el de
"liquidación" (Estudio Preliminar en la ob. cit., p. XXXII Ysgtes.) que nos pa-
mee tanto más aceptable por ser el comúnmente usado en nuestro país y estar
nvnlndo por un autor de notoriedad en la disciplina jurídica y en el idioma.
• 353 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(4) v. AD. Giannini, ob. cit., pág. 186 Ysgtes.; Carlos A Mersán: "Derecho Tribu-
tario", Asunción, 1979, pág. 85 Ysgtes.; Miguel A Pangrazio: "Derecho y Fi-
nanzas", Asunción, 1969, pág. 111 Y sgtes.; Marco A Elizeche: "El procedí-
miento tributario en el Paraguay", Asunción, 1981. El Dr. Mersán aboga POI"
que se dé el mayor margen posible a la iniciativa del contribuyente y BO mUII'
tenga la responsabilidad del mismo en el cumplimiento de la ley, en 10 qllll
tiene razón, pues de ese modo se atenúa el carácter policíaco CJIW tinno, Hill
necesidad, la recaudación de ciertos impuestos.
CAPíTULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
• 355 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) v. Capítulos Il, N° 7, yV, N° 6. Una discusión amplia aceren de si \11 liqtlidlll'il1t1
es un acto dec!arativo o constitutivo puede verse enA.D. Giunnini, oh, 1111." pl\W
181 y sgtes.
• 356 •
CAPíTULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
8. Revocabilidad de la liquidación
• 357 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(6) En el Cap. VI, N°13, se han indicado las fuentes doctrinales yjurisprurioneiulon
en que se apoya la irrevocabilidad atribuida al acto administrativo 1'(.¡.(llIcio,
regular, como es el caso de la liquidación contemplada en el texto.
• 358 •
CAPITULO XVI: DERECHO ADMINISTRATrvO TRIBUTARIO
• 359 •
SALVADOR VrLLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(8) La cuestión que estamos tratando nos lleva de nuevo, forzosamente, a 111 dis,
cusión de la personalidad jurídica del Estado que ya hemos tratado en el Clip.
VII, N° 10, Y Cap. VIII, N° 7, nota 3). No es que sostengamos que no puodu
instituirse una persona jurídica-Estado, incluso para el ejercicio del !,odl'!'
público. En el quehacer cultural hay relativa libertad de creación; en Illl!'lldlO,
el arbitrio del legislador para crear los institutos jurídicos, con una condir-inn
sin embargo: la de que estos institutos sean necesarios o útiles. I.o quo sosl.1'
nemos es que para percibir tributos, lo mismo que para ejercer IiwuILlldl'l¡ dI' '
poder público en general, no se necesita que el Estado sea P('1'8(J/U/. jurulicu,
sino que ejerza el imperium mediante órganos competentes. 1,0 1I1111'HLI'II IIIIIY
• 360 •
CAPíTULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARlO
• 361 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 362 •
CAPíTULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARlO
• 363 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
recargos y multas con las deudas por los mismos conceptos liquidadas
por aquel o determinadas de oficio, referentes a períodos no prescriptos,
comenzando por los más antiguos aunque provengan de distintos
tributos, en tanto el sujeto activo sea el mismo .... Para que proceda la
compensación es preciso que tanto la deuda como el crédito sean fir-
mes, líquidos y exigibles."
• 364 •
CAPíTULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
(lO) A. YS. Corte Suprema N° 53/71; N" 39/76; N° 38/78; AS. Tribunal do Cuontn»
N° 10/71.
CAPITULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO
Constitución, especialmente la del Art. 257 que dice: "Los órganos del
Estado se subordinan a los dictados de la ley"; la Constitución en
primer lugar, como lo prescribe también el Art. 137.
No se trata de que la autoridad administrativa declare laincons-
titucionalidad de la ley o del reglamento, sino simplemente que no
aplique la disposición que considere manifiestamente inconstitucio-
nal, sin menoscabo de la competencia de la Suprema Corte que decla-
rará la inconstitucionalidad en el caso de que se plantee la cuestión
específicamente. Este criterio ha tenido aplicación en lo que respecta
a liquidación de impuesto, en el A. y S. N° 9177 del Tribunal de Cuen-
tas que revocó una resolución de la Dirección de Impuesto a la Renta
que no había admitido la deducción de intereses que ya habían paga-
do el impuesto, con la consecuencia de percibir dos veces el impuesto
del 30%, vale decir, el 60% que ningún otro contribuyente tributa,
violando el precepto constitucional de la igualdad. Quiere decir que la
autoridad administrativa no debía haber aplicado la disposición legal
que en el caso resultaba inconstitucional. Pensamos que el mismo cri-
terio debe observar la autoridad administrativa en el caso de un im-
puesto que absorba la totalidad o la mayor parte de la materia im-
ponible, por confiscatorio, o de una multa evidentemente desmedida.
En cuanto a la posible responsabilidad personal de la autoridad
por liquidaciones impositivas inconstitucionales o ilegales, lo toca-
mos brevemente bajo el N° 11 del siguiente capítulo.
• 367 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(11) Hay entre nosotros, aparte del proyecto de ley arriba mencionado, vario» lIHI.U'
dios realizados sobre procedimiento tributario y contencioso en gonorul: "1111-
• 368 •
CAPf"ULO XVI: DERECHO ADMINISTRATIVO TRIBUTARlO
En otra pacte (Cap. XIX, N° 22) nos ocupamos del cobro compul-
sivo de créditosjudicialmente reconocidos a favor del particular on
contra de la Adninistración, situación enteramente distinta de la qun
se plantea en rdación al cobro judicial de créditos fiscales por la Ad-
minisrración, El ésta no se tropieza con los impedimentos que encon-
tramos en aqueta.
Muy raranente la ley establece un procedimiento administrati-
vo para el cobre compulsivo de créditos fiscales, como el de remato
público aduanero para el cobro de impuestos sobre mercaderías "en
abandono" almacenadas en la Aduana, régimen vigente por Ley N°
2.422/04 ( Art. sin
La Ley tributaria vigente se remite para el cobro judicial al
"procedimiento :le ejecución de sentencia" (Art, 231). Lo importante
de esta cuestiónconsiste en que, según sea el procedimiento a que la
ley se remite, precederán las excepciones y sólo aquellas admitidas en
dicho procedimiento, a no ser que la misma ley las enumere, como lo
hace el Art. 231 de la Ley 125/91: "a) inhabilidad de título, b) falta de
legitimación pasiva, e)impuganción del acto en vía contencioso admi-
nistrativa, d) extinción de la deuda, e) espera vigente concedida con
• 369 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFlODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 370 •
Capítulo XVII
RESPONSABILIDAD DE LA ADMINISTRACiÓN
1. Concepto de la responsabilidad
• 371 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATI'\'O
2. Clases de responsabilidad
• 372 •
CAPÍTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
3. Responsabilidad contractual o
• 373 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
4. Responsabilidad extracontractual
• 374 •
CAPíTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 375 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) E. Forsthoff, op. cit. pág. 455, incluye un cuarto caso, el de responsabilidad por
acto antijurídico sin culpa del agente, que en realidad es por hecho accidental
o por riesgo, como lo es el ejemplo que menciona del agente policial quo ni
disparar contra un delincuente prófugo hiere a un transeúnte.
A. de Laubadere los comprende en un mismo concepto, como responaabilidnd
"sin falta o por riesgo" (op, cit. pág. 485).
• 376 •
CAPlTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 377 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(6) cf. E. Forsthoff, op. cit. pág. 467: "Si se considera además que la actividad de
la Administración redunda en beneficio de la colectividad, no solo resulta equi-
tativo sino justo en el sentido de la justicia distributiva, que se compense a la
víctima por el daño inferido, con cargo al patrimonio de la colectividad". Y A.
de Laubadere: "El fundamento de la responsabilidad de la Administración H(~
encuentra en el principio de igualdad en las cargas públicas. La evolución
tiende a desarrollar la aplicación del riesgo administrativo, abarcando la rOA..
ponsabilidad por falta y sin falta o por riesgo: una responsabilidad por rieA¡{O
generalizada" (op. cit. pág. 486).
(7) Es el fundamento expuesto por M. S. Marienhoff: "Tal fundamento no CA ol.rn
que el Estado de Derecho y sus postulados cuya finalidad es proteger 01 don'
cho" (op, cit. pág. 498 - XXX).
• 378 •
CAPíTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 379 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(8) "Poco importa que el funcionario haya utilizado las atribuciones del poder
público o los medios del Derecho privado al realizar el acto adminiatrntivo
causante del daño". "Es indiferente que el Estado haya efectuado 01 nombra-
miento mediante un acto de Derecho público o en virtud de un contrato privn
do" (F. Fleiner. op. cit. págs. 224·226).
• 380 •
CAPíTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 381 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 382 •
CAPITULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 383 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(10) v. Sayagués Laso, op. cit. pág. 614-615 donde dice: "El sentido general de OMIl
transformación en el derecho moderno es siempre más o menos el mismo: 01
viejo dogma de la irresponsabilidad estatal, predominante hace siglo y mod in,
fue cediendo paulatinamente para dar paso a los principios de la responsnhi-
lidad civil aplicados a la actividad administrativa; luego, a su vez, éstos fueron
desplazados por conceptos más perfeccionados, propios del Derecho publico".
Nos complace transcribir el testimonio de ilustre y recordado adminiatrntivlxtn
uruguayo, en comprobación de las ideas que expusimos en el Cap. 1N"7: "... 1/1"
normas e instituciones jurídicas no están dadas por sí mismas, como lOH Ohjl'
tos de la naturaleza, sino que son obra del creador del Derecho".
CAPITULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 385 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(11) El daño debe ser "especial y de una gravedad suficiente" (A. de Laubudóro, op.
cit. pág. 507).
En contra Miguel S. Marienhoffpara quien "resulta inaceptable la ntirlllllf'iólI
de que el perjuicio o daño general es indemnizable porque "constituy« 111111
carga pública" (op. cit. pág. 752).
No se afirma que el daño general no es indemnizable porque COTlHUI.IIYII 111111
carga pública sino porque no viola el principio de igualdad en 111 CIlt'1{1I pt'lhlil'U
• 386 ~
CAPÍTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 387 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO AnMlNISTRATIVO
(12) v. Otto Mayer, op. cito t. IV, pág. 240; A. de Laubadere, ob. cit. pág. 50S-50!J;
Sayagués Laso, op. cit. pág. 671; Julio Altamira Gigena: "Responsabilidnd dt.)
Estado", Buenos Aires, 1973, para quien, con citas de lajurisprudencia U1WHl .
tina, la indemnización por error judicial debe tener fundamento legal y COIlM·
titucional, no siendo indemnizable la privación de libertad dU1'Ili\1.1' In
sustanciación del proceso en el que la causa es sobreseida (püg. Hi2-IO:1l.
• 388 •
CAPíTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
(13) Se ha dado el caso de un menor de edad que obtuvo sobreseimiento libre y por
haberse traspapelado el oficioque ordenaba su libertad siguió en prisión un
año más. Y últimamente un procesado que obtuvo también sobreseimiento
libre, sin que nadie, ni su defensor ni el secretario ni eljuez se recordara de que
habia que expedir la orden de libertad, por lo que el recluso soportó siete años
más de prisión. Sería interesante esclarecer si el hecho constituyó un riesgo
indemnizable de la administración de justicia o una negligencia del juez o del
secretario o del defensor o del propio recluido que ha dejado de interesarse por
HU libertad.
• 389 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(14) Es ilustrativo comparar dos hechos ocurridos con los tranvías de ATK Uno d"
ellos consistió en que, al cortarse la corriente eléctrica, motorman y gunrdu
bajaron del coche sin desconectar el motor y restablecida la corriente, el eodll'
se puso en marcha arralando los vehículos que se encontraban delante. 1':"
otro, por falla de los frenos, el cochecorrió pendiente abajo causando 111 muorI»
del agente de facción en la bocacalle. En el primer caso la Administrnciou "'1
responsable por acto culposo de sus agentes y en el segundo por hecho 11111
culpa, por riesgo de administración o por daño causado "por las COSIIS do q 111' 111'
sirve o tiene a su cuidado".
• 390 •
CAPíTULO XVII: RESPONSABILIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
• 391 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 392 •
Capítulo XVIII
PROTECCiÓN JURíDICA
EN DERECHO ADMINISTRATIVO
• 393 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 394 •
CAPITULO XVIII: PROTECCIÓN JURíDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
• 395 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
4. Recurso de reconsideración
• 396 •
CAPiTULO XVIII: PROTECCIÓN JURíDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
5. Recurso jerárquico
(1) Así debe entenderse a nuestro parecer el alcance de las sentencias dol Tribu-
~al de Cuentas N° 10 del 24-XI-65 y N" 26 de130-XII-69 citadas sin muyoroa
comentarios por el Dr. Flaviano González Dornínguez en su tesis pum (')doc-
torado, 1979, pág. 40, según las cuales se niega a las autoridades adminisi.rn-
Uvas la posibilidad de revocar sus propias resoluciones. No existe tnl posibili-
dad si cae dentro de la limitación anotada en el texto; pero negarla f¡ 100'n do olln
y pura todos los casos, no tendría fundamento.
• 397 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 398 •
CAPITULO XVIII: PROTECCIÓN JURíDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Justicia administrativa
• 399 •
SALVADOR V¡LlAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(3) Para Adolfo Merkl: "La justicia administrativa es mucho más joven CJlI(\ 111
administración, es un hallazgo jurídico moderno, y aún en los Estados CJII('
poseen viejas instituciones de tribunales administrativos, como Frunciu, AJo-
mania y Austria, se ha incorporado desde una o varias generaciones solumeu-
te. Lajusticia administrativa era uno de lostres imperativos que ellibornliaum
aportaba a la política administrativa -los otros dos eran la legalidad do 111
administración y la auto-administración- que hoy se han convertido 011 1111
bien común del moderno derecho administrativo, sin que nos d iÓI'I\1ll0H ('111 1111.11
certera de su origen ideológico (op. cit. pág. 470).
CAPíTULO XVIII: PROTECCIÓN JURíDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
(1) M. Waline, op. cito pág. 21-59 A de Laubadere, ob. cit. pág. 241 a 249.
(fí) ,1. Vidal Perdomo, op. cit. pág. 547.
• 401 •
SALVADOR V1LLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 402 •
CAPÍTULO XVIII: PROTECCIÓN JVRlmcA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
• 403 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(6) "No obstante esta declaración tan terminante, los legisladores de la npoC:1I
consideraban que la función jurisdiccional en lo contencioso-adminisl.rnt.ivo
correspondía al Poder Ejecutivo, ésto es al Poder Administrador y no nl Jud!
cial" (Justo Pucheta Ortega, en su opúsculo "Lo contencíoso-udminint.rul.ivu'',
Asunción, 1973, pág. 28).
CAPíTULO XVIII: PROTECCIÓN JURíDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
• 405 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 407 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATIVO
(H) d. A. Morid, op. cit. pág. 489 Ysgtes.; E. Forstholff, op. cit. pág. 7::11 Ysgto,
• 409 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 410 •
CAPÍTULO XVIII: PROTECCIÓN JURÍDICA EN DERECHO ADMINISTRATIVO
• 411 •
Capítulo XIX
PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
1. ¿Acción o recurso?
• 413 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(1) Cf E. García de Enterría y F. R. Femández, op. cit. pág. 484, cuyas conclusio-
nes seguimos en gran parte en esta materia, por ser las más afines a nuestro
Derecho positivo.
Al mismo tiempo de tomar como objeto de comentario nuestra Ley l1G2/:IIi,
sugerimos algunas innovaciones para la futura ley que hace mucha faltn. Hin
necesidad de que lo advirtamos expresamente, se podrá colegir del cont,tlXt,o
cuándo lo expuesto es válido de lege data y cuando sólo ad legem. [erendam.
• 414 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTÉNCIOSO-ADMINISTRATIVO
(2) Análogas ideas son sustentadas por el Dr. Flaviano González DOll1 illlo\11111, 1111
su citada tesis, pág. 153 Ysgtes. apoyadas en la jurisprudencia de In (:01'1.11 qllll
en el Acuerdo y Sentencia N°3 de15N/65 había expuesto lo siguiente: "1':11 I.odo
tiempo ha admitido este Tribunal, como lo admite la doctrina y Iajurinpnuh-n
cia en general, que también el llamado recurso contencioso-adminisí.nu.ivo'u-s
un recurso comprensivo del de nulidad, del de apelación, del de ilcgulklud, dl'l
de inconstítucionalidad, eto., cualquiera fuese la causa constitutivu ¡(l' 111 11.
sión sufrida por el agravado".
• 415 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 416 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 417 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(5) "Un interés directo, personal y legítimo" en la ley española, según E. García do
Enterría y T. R. Fernández, op. cit. pág. 384.
En las "Bases para una legislación sobre protección jurídica de los Administrn-
dos", aprobadas en un Congreso Judicial celebrado en nuestro país en el uño
1949, se dice: "Para atribuir la calidad de parte y de terceros coadyuvantes 011
el juicio, se ha optado simplemente por el criterio del "interés como medid n dI'
la acción", desechando la distinción entre derecho subjetivo e interés legítimo.
No hay razón especial para no seguir en esta materia el mismo criterio eUYII.
aplicación en el Derecho procesal común no ofrece inconveniente alguno".
En cuanto a la justiciabilidad del acto administrativo individual y do] n'K11I
mento, cf. A. Merkl, op. cit. pág. 280.
• 418 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 419 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
6. Legitimación de la Administración
• 420 •
CAPÍTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 421 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(8) En un caso sobre mejor derecho a la adquisición de un lote de terreno fiscal, pOI'
A.L N° 92 del 2 lNIIII67, transcrito por el Dr. Flaviano González en su citad n
tesis, pág. 70 Ysgtes., la Corte S. de Justicia concedió al tercero, que defend ín
la resolución administrativa, los recursos de nulidad y apelación que le habfn
denegado el Tribunal de Cuentas, fundado éste en que la Administración 11n"
bía consentido la sentencia y por consiguiente no podía el tercero prosegt I i r pol'
sí mismo el juicio. Al concederle los recursos que la Administración hnhfu
dejado de ejercer, la Corte le reconoció el derecho procesal autónomo COIIIO
"parte" legítima en el juicio,
• 422 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO·A::>MINISTRATIVO
• 423 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 424 •
CAPÍTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 425 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(10) En el modelo de Código Tributario para América Latina, preparado pnr ()I';I\-
BID, Washington DC, 1968, que elimina la aplicación de la regla solul' rt rrprl»
en materia de tributos, dicen sus redactores en nota explicativa lo Hi¡.{lIi('III.l':
"La Comisión estima de gran trascendencia la no exigencia del pllJ.(O IlI'l'vio o
• 426 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 427 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(12) Ejemplos ilustrativos de los casos en que procede la suspensión son IOH Cit.lldoll
en la nota (9) del mencionado Cap. V, N° 12).
• 428 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIl'IIENTO CON'I'ENCIOSO-AoMINISTRATIVO
13. De la prueba
• 429 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIDDO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 430 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTIIA'I'IYO
Po~ disposición del Art. 80 de la Ley 1462, derogado por Dto. Ley
N° 9070{38 y puesto nuevamente en vigor por Ley N° 398/56, perime
la instancia contencioso-administrativa si no se hubiese efectuado
ningún acto de procedimiento en el término de tres meses, cargándo-
se las cestas al actor. La perención a término breve está de acuerdo
con la celeridad del procedimiento que es requerida en el juicio con-
tencioso-administrativo, pero la ley no tiene en cuenta que el retardo
se debe, no precisamente a negligencia de las partes, sino a la mora
extraordinaria del Tribunal para dictar sentencia.
Una vez que el juicio llega al estado de sentencia deja de correr
el término de la perención. Cabe agregar que, de acuerdo con el prin-
cipio de in dubio pro actione, debe suspenderse el término cuando le
es imposible al actor promover el procedimiento, cornoocurre durante
la feria judicial, lo que es admitido por el Tribunal, y debería serlo
también cuando es inútil la diligencia del actor, cornoen el caso de que
fuera necesaria la previa resolución de algún incidente por el Tribu-
nal.
• 431 •
SALVADOR V1LLAGRA MAFFlODO / PRINC1PIOS DE DERECHO AnMIN1STRATIVO
(14) "En base a una interpretación mitificada del carácter revisor de la jurisdicción
se tiende, en efecto, a afirmar que los tribunales de la jurisdicción contencioso-
administrativa no pueden sustituir a la Administración reformando los actos
o disposiciones impugnadas y, de hecho, son muchas las sentencias que por esa
razón han quedado a mitad de camino; anulan el acto sancionador, por ejem-
plo, por considerar excesiva la multa impuesta y remiten expresamente la
tarea de adecuar la sanción a la nueva calificación de la falta que la sentencia
contiene. Esta actitud no está justificada técnicamente, como ya anotamos.y
es, además, gravemente equívoca" (E. García de Enterria y T. R. Fernándoz,
ob. cit. pág. 545).
Nuestro Tribunal de Cuentas ha avanzado positivamente en este sentido,
disponiendo lo que es conforme a Derecho en todos los casos que citamos eomn
ejemplos en el texto.
• 432 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
(15) "... la Administración no puede conferir aquella firmeza que la fuerza material
de cosa juzgada confiere a la sentencia del juez ordinario. Pues mientras la
sentencia judicial -prescindiendo de algunas excepciones- habla de un he-
cho claramente circunscrito y por lo tanto invariable de (acto, la Administra-
ción se encuentra ante circunstancias que escapan a una delimitación tempo-
ral hacia el futuro y por lo mismo permanecen variables" (E. Forsthoff, op. cit.
pág. 351).
• 435 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
el Cap. VI, especialmente en los N's. 12y 13). En realidad lo único que
puede suscitar duda es la revocación por cambio de criterio, pero si se
respeta la res judicata, que permanecerá invariable con todos sus
efectos, parece razonable admitir que la Administración pueda cam-
biar de criterio en la aplicación de la ley o en la estimación del interés
público en nuevos casos que se presenten en el futuro, aunque sean
análogos o aún idénticos al ya juzgado.
• 437 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ÁDMINISTRATIVO
• 438 •
CAPíTULO XIX: PROCEDIMIENTO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
• 439 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
(16) El caso más reciente es el de la petición de amparo promovida por una fracción
de un partido político, ante el Juzgado de la instancia en lo civil, contra una
resolución por la cual la Junta Electoral Central había admitido una lista (A)
de candidatos para elecciones municipales y rechazado una lista (B) de otra
fracción del mismo partido para las mismas elecciones. El juez de la instancia
hizo lugar al amparo, anulando la lista (A)y ordenando en su lugar la admisión
de la lista (B), y recurrida la resolución ante la Cámara de Apelaciones en lo
Civil resolviendo en un asunto típicamente administrativo, como lo es la apli-
cación de la ley electoral, marginando la competencia constitucional exclusiva
del Tribunal de Cuentas en la materia. La anormalidad no termina ahí sino
que, habiéndose realizado las elecciones antes del pronunciamiento del Tribu-
nal, éste ordenó la exclusión de la Junta Municipal de los miembros de la lista
(A) que había sido votada pero anulada y disponiendo su sustitución por los
candidatos de la lista (B), que no había sido votada en las elecciones. Esta es,
si se quiere, una prueba de los inconvenientes de la falta de especialización en
la materia, suponiendo que el Tribunal en lo contencioso-administrativo no
hubiera dispuesto semejante despropósito. Es también un claro ejemplo de lo
que hemos advertido repetidas veces: que el Tribunal no debe ordenar lo que
solamente la autoridad competente puede disponer, en este caso la convocato-
rio a elecciones para llenar las vacancias producidas por anulación del acto
administrativo irregular de la Junta Electoral Central.
• 441 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFrODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 442 •
Capítulo XX
DERECHO MUNICIPAL
(1) "Auto-administración" la denomina A. ÑerkI, op. cit. pág. 437 Ysgtes. Como
HALVADO!l VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
más que reconocerlo mediante la ley. Esta doctrina tiene no sólo im-
portancia teórica sino también práctica, en cuanto pretende decidir
sobre la génesis y los límites de autonomía del Municipio que estarían
predeterminados por su naturaleza.
Podría creerse, lo que históricamente es erróneo, que los Muni-
cipios han delegado sus poderes en un poder central que sería el Es-
tado, reservándose todos los poderes no delegados, entre ellos el dere-
cho de su propia existencia. Aunque así fuese, se habrían despojado
de su soberanía para cederla al Estado. Podría también inducir a
engaño el hecho histórico de que en la antigüedad clásica primero fue
la Ciudad, pero entonces la Ciudad era lo que ahora llamamos "Esta-
do"..
Ni el origen ni las circunstancias históricas deciden acerca de lo
que es el Estado. Si lo concebimos como el arbitrio o la instancia su-
prema de un determinado orden jurídico, que es en realidad en lo que
consiste la soberanía, no puede, por definición, existir dentro del mis-
mo Estado otro ordenamiento soberano. Por eso es impropio decir,
como se dice en ocasiones, que hay un Estado dentro del Estado.
Puede ello significar que ciertas instituciones tienen autonomía exce-
siva o poderes extraordinarios o inconvenientes, pero desde el mo-
mento que el Estado puede disminuirlos o simplemente delimitarlos
por ley o por su propia Constitución, como ocurre con las Municipali-
dades, éstas no son ni pueden llegar a ser Estados dentro del Estado.
Otra cosa son los fundamentos naturales en que se apoya la
autonomía municipal. Es un hecho demográfico y sociológico destaca-
do el que la población humana no se distribuye uniformemente en el
territorio sino que se congrega en aldeas, villas y ciudades, centros
urbanos que generan necesidades e intereses comunes y forjan su
propia historia (2).
• 447 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 449 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 450 •
CAPITULO XX: DERECHO MUNICIPAL
• 451 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 452 •
CAPíTULO XX: DERECHO MUNICIPAL
• 455 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 456 •
CAPíTULO XX: DERECHO MUNICIPAL
• 457 •
SALVADOR VrLLAGRA MAFFIODO I PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 458 •
CAPITULO XX: DERECHO MUNICIPAL
• 459 •
SALVADOR VILLAGRA MAFI'IODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 461 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Según el Art. 1903 del Código Civil "Los bienes municipales son
públicos o privados. Bienes públicos municipales, son los que cada
municipio ha destinado al uso y goce de todos sus habitantes. Bienes
privados municipales, son los demás, respecto de los cuales cada mu-
nicipio ejerce dominio, sin estar destinados a dicho uso y goce. Pueden
ser enajenados en el modo y la forma establecidos por la Ley Orgánica
Municipal.
La Ley 1294/87 los clasifica y enumera en bienes del dominio
público y bienes patrimoniales. El Art. 1060 prescribe: "Son bienes del
dominio público los que en cada Municipio están destinados al uso y
goce de todos sus habitantes, tales como:a) las calles, avenidas, cami-
CAPíTULO XX: DERECHO MUNICIPAL
Los recursos que pueden oponer los particulares contra las reso-
luciones municipales, están legislados solo en la Ley que establece
procedimiento en materia de faltas municipales. La Ley 1.294/87 solo
prescribe normas referentes a acciones y no a recursos administrati-
vos, tales como la de su Art. 232 según la cual "Las acciones por le-
siones de carácter administrativo, cuando las Municipalidades proce-
den en virtud de sus facultades regladas, serán ejercidas por la vía
contencioso-administrativa"; y la del Art. 233: "No se admitirá ante
las autoridadesjudiciales o administrativas acciónque tenga por objeto
impedir o suspender el cumplimiento de las Resoluciones Municipa-
lidades en lo concerniente a la seguridad, higiene, moralidad pública
y bienes de dominio público comunal. Los particulares perjudicados
por ella deberán ejercitar su derecho en la forma prevista en el artí-
culo anterior".
En materia de Faltas Municipales, la Ley 1276/98 posibilita que
el afectado por una sanción impuesta por el Juzgado de Faltas oponga
los recursos de apelación y nulidad ante el Intendente.
De acuerdo con lo que hemos sostenido en el Cap. XIX N° 9, los
recursos de reconsideración y jerárquico contra toda clase de resolu-
ciones municipales, debieran ser opcionales, con la posibilidad de
recurrir directamente al Tribunal contencioso-administrativo si el
particular lo considera así conveniente. El recurso jerárquico debe
llegar sólo hasta el Intendente y no hasta la Junta que, según el sis-
tema de independencia de poderes seguido por la ley, no es superior
jerárquico del Intendente.
No debe extrañar que nos ocupemos de estas cuestiones al pare-
cer intrascendentes. Ellas afectan a la generalidad de habitantes y de
su adecuada regulación depende no sólo la seguridad de la vida coti-
diana sino también la cooperación de la ciudadanía para hacerla efec-
tiva.
Capítulo XXI
PRINCIPIOS FUNDAMENTALES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
• 469 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 470 •
CAPíTULO XXI: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Prescribe el Art. 128 C.N.: "En ningún caso el interés de los par-
ticulares privará sobre el interés general". En lo que respecta a la
Administración pública, ella es consustancial con el interés general.
Existe para este fin y sólo para él. El problema consiste en saber en
qué condiciones los intereses que se presentan comoparticulares pero
cuya suma y necesidad de seguridad los revisten de interés general,
merecerán a este título la protección jurídica. En rigor es la ley la que
debe decidir la cuestión, porque habría serio riesgo en permitir que la
autoridad califique a su arbitrio qué intereses serán protegidos y
cuáles otros no, a título de interés particulares. Pero siendo imposible
que la ley llegue a prever todos los casos, será necesario que la auto-
ridad pueda estimarlos, decidiendo en una situación concreta si los
intereses particulares en juego merecerán la protección debida al
interés general.
Tales son las situaciones que hemos examinado en el Cap. VI
con motivo de la revocabilidad de los actos administrativos, en que la
autoridad administrativa debe decidir, a falta de disposición legal,
cuándo el interés particular debe ceder ante el interés general de la
revocación y cuánto debe prevalecer en razón de la necesaria seguri-
dad jurídica, que es también de interés general. Lo mismo ocurre con
la modificabilidad de los contratos celebrados por la Administración,
en lo que se admite que ésta los puede alterar por razón de interés
general y con el mismo título respetar en todo lo posible los mismos
contratos cuya preservación es también de interés general.
Salvadas éstas y otras discriminaciones posibles, que no son
excepciones puesto que todas ellas tienen por objeto llegar a una es-
timación y calificación razonables, se reafirma comoregla absoluta la
primacía del interés general en la Administración pública.
• 471 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
3. El principio de igualdad
• 472 •
CAPITULO XXI: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
5. Auto-administra(fión
• 473 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
3. El principio de igualdad
• 472 •
CAPiTULO XXI: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
5. Auto-adminlstraclén
• 473 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
7. Publicidad
• 474 •
CAPITULO XXI: PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
8. Moralidad
9. Justicia administrativa
• 475 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PmNCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 476 •
BIBLIOGRAFíA
• 477 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 478 •
BIBLlOGRAFIA
• 479 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 481 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 483 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
. . ~
BIBLIOGRAFíA
• 487 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 489 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFlODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 491 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
Capítulo xm.
PROCEDIMIENTO DE
CONTRATACIÓN....................................................... 283
1. Licitación pública........................................................... 283
2. Principios constitucionales básicos..... 284
3. Licitación restringida..................................... 285
4. Etapas o fases del procedimiento licitatorio 287
5. Preparación y adopción del pliego de condiciones.......... 288
6. Convocatoria a licitación................................................ 290
7. Presentación de las ofertas y apertura de las mismas... 291
8. Evaluación de las ofertas 292
9. Adjudicación: su valor jurídico 293
10. Opciones para la Administración 294
11. Formalización del contrato 295
12. Vicios de la licitación 296
13. Recursos 298
14. Otras formas de contratación 300
15. Pro y contra de la licitación pública 301
16. Sugerencias para mejorar el sistema............................. 302
17. Concesiones y empréstitos 303
• 492 •
BIBLIOGRAFÍA
• 493 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
• 494 •
BIBLIOGRAFíA
• 497 •
SALVADOR VILLAGRA MAFFIODO / PRINCIPIOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
BIBLIOGRAFíA 477
• 498 •
Estimado colega Abogado o Estudiante de Derecho: