El Desarrollo Económico Territorial

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
FACULTAD DE ECONOMÍA
EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL; DIAGNÓSTICO E IMPACTO DE LA

POLÍTICA DE TURISMO DEL GOBIERNO DE PUEBLA:
EL CASO DEL MUNICIPIO DE CUETZALAN, PUEBLA, 2005-2011.
TESIS PROFESIONAL
Para obtener el título de
LICENCIADA EN ECONOMÍA
Presenta:
KARLA ESPINOSA FRAGOSO
Director de la Tesis.
LIC. JUAN RODOLFO MAURICIO RÍOS BÁEZ
México Marzo 2014

UNAM – Dirección General de Bibliotecas
Tesis Digitales
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-1-
-2-
-3-
Contenido
Índice .................................................................................................................... - 4 -
CAPÍTULO 1 ........................................................................................................ - 6 -
1.1. Introducción ............................................................................................. - 6 -
1.2. Características físicas, socioeconómicas y políticas del Municipio de
Cuetzalan. ......................................................................................................... - 7 -
1.2.1. Dimensión espacial .............................................................................. - 7 -
1.2.2. Dimensión socio-económica .............................................................. - 12 -
1.2.2.1. Dimensión social ......................................................................... - 12 -
1.2.2.2. Dimensión económica ................................................................. - 23 -
1.2.3. Dimensión política.............................................................................. - 25 -
1.3. Marco analítico ........................................................................................ - 27 -
1.4. Conclusiones............................................................................................ - 31 -
CAPÍTULO 2 ...................................................................................................... - 34 -
2.1. Introducción.............................................................................................. - 34 -
2.2. Conceptualización de la política pública .................................................. - 35 -
2.3. La Ciencia política .................................................................................... - 37 -
2.3.1. Doctrina de la ciencia política; critica a su discutible doctrina. ........... - 37 -
2.4. Teoría de la Administración Pública. ........................................................ - 39 -
2.4.1. Política pública y Administración Pública. .......................................... - 39 -
2.4.2. Reflexión de la Doctrina de la Administración Pública; situación actual en
México. ........................................................................................................ - 42 -
2.5. Política pública vs Política económica; “Clasificación” de Políticas.......... - 43 -
2.6. Políticas públicas; motor para la promoción del DET ............................... - 46 -
2.6.1. El desarrollo económico territorial (DET) y la globalización. ............. - 55 -
2.7. Políticas públicas municipales y su agenda; situación actual de México. - 58 -
2.8. La descentralización municipal mexicana; Alcances y limitaciones. ........ - 62 -
2.9. Conclusiones............................................................................................ - 66 -
CAPÍTULO 3 ...................................................................................................... - 68 -
-4-
3.1. Introducción.............................................................................................. - 68 -
3.2. El Turismo ................................................................................................ - 70 -
3.2.1. Nuevo marco conceptual ................................................................... - 70 -
3.2.2. Análisis económico del Turismo......................................................... - 70 -
3.2.2.1. Efectos directos del turismo en México: Indicadores económicos del
Turismo. ................................................................................................... - 71 -
3.2.3. ESTUDIO DE CASO: Promoción económica del Turismo “de adentro hacia
afuera”; Política de Turismo de Puebla. ............................................................ 74
3.2.3.1. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) de la
Política de Turismo del Gobierno de Puebla. ................................................ 78
3.2.3.2. Los guías de turistas de Cuetzalan en los programas de la Política de
Turismo de Puebla. ....................................................................................... 81
3.2.3.2.1. Los guías de turistas de Cuetzalan del Progreso. ...................... 81
3.2.3.2.2. Los guías de turistas de Cuetzalan en los programas de la Política
de Turismo de Puebla 2005-2011. ............................................................. 87
3.2.3.2.2.1. Impacto de la Política de Turismo de Puebla en los “Guías de
Turistas” de Cuetzalan. ........................................................................... 89
3.2.3.2.2.2. Variables a considerar para la posible propuesta para generar
Desarrollo Económico Territorial (DET) en el grupo de “guías de turistas”
de Cuetzalan. .......................................................................................... 91
3.3. Conclusiones................................................................................................. 96
CAPÍTULO 4 ........................................................................................................... 98
Bibliografía ............................................................................................................ 106
Anexos .................................................................................................................. 112
-5-
CAPÍTULO 1
Acerca del Marco Analítico
1.1. Introducción
El tema de mi investigación propone recobrar importancia en las políticas públicas

de México en el contexto del Policy studies1, se propone enfatizar en la Política de
Turismo 2 con incidencia en el Desarrollo Económico Territorial. Para términos
prácticos este estudio se sitúa en el municipio de Cuetzalan, Puebla, considerado
como “Pueblo mágico”3, del cual el caso de estudio son los guías turísticos de la
zona. A saber dicho municipio, entre otras cosas, se caracteriza por ser turístico;
cuenta con grandes riquezas naturales que se han venido reconociendo por
“explotar” estas zonas. Esta forma de explotación son los recorridos turísticos (a
grutas, cascadas, zonas arqueológicas, entre otras), los cuales en su mayoría
coinciden con una interacción turista-medio ambiente. La problemática reside en
cómo la política de Turismo del Gobierno de Puebla incide de manera positiva en
dichos guías y cómo esto puede coadyuvar a generar Desarrollo Económico
Territorial.
Cuetzalan no sólo cuenta con atributos turísticos, ya que a pesar de ser un municipio
con riquezas naturales también es un municipio carente a la vez, de acuerdo a sus
diversas características se reconoce lo siguiente;
1Término que se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo a las causas, efectos, proceso,
contenido, restricciones, modalidades… de la hechura de la política, así como de hecho sucede.
2 De acuerdo a Trejo Pérez, P., esta política se incluye dentro de la política de Comercio y servicios que a su vez
esta se encuentra dentro del instrumento de la Política de Promoción, de acuerdo a su clasificación de los
Instrumentos de la Política Económica.
3 En marzo de 2002 es nombrado “pueblo mágico”.
-6-
1.2. Características físicas, socioeconómicas y políticas del Municipio de
Cuetzalan.
1.2.1. Dimensión espacial
Delimitación del área de estudio.
El municipio de Cuetzalan tiene, en la cartografía del Instituto Nacional de Estadística

y Geografía, 18,165.87 ha.
Dicho municipio se localiza en la parte noroeste del estado de Puebla. Sus

coordenadas geográficas son los paralelos 19° 57’ 00” y 20° 05’18” de latitud norte y
los meridianos 97° 24’ 36” y 97° 34’ 54” de longitud occidental. Colindancias: al norte
con Jonotla y Tenampulco, al este con Ayotoxco de Guerrero y Tlatlauquitepec, al
sur con Zacapoaxtla y al oeste con Zoquipan. El centro de la cabecera municipal se
ubica en las coordenadas UTM latitud norte x= 654,648, longitud este de y= 2, 214,
141, la altura es de 985 metros sobre el nivel medio del mar (msnm) (figura 1).4
Figura 1.1 Localización geográfica de municipio de Cuetzalan del Progreso en el

estado de Puebla.
560000 640000 720000
Mapa de Localización
Municipio de C uetzalan
del Progreso, Puebla
2240000
2240000
2160000
2160000
2080000
2080000
2000000
2000000
560000 640000 720000
Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial

del municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla.
4 Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial del municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla. Área de
estudio y metodología, pág.2
-7-
Temperatura
La temperatura media anual es de 20.15 °C en la cabecera municipal de Cuetzalan.

Oyameles, que se encuentra a una altitud de 2,650 msnm 5, presenta un valor de
temperatura media anual de 11.4°C, mientras que para altitudes inferiores la
temperatura media anual es mayor. En Ayotoxco (320 msnm) la temperatura es de
23.2°C.
En la gráfica 1 se observa que la variación de la temperatura con la altitud se ajusta

a una relación lineal con un valor alto de correlación: la temperatura desciende con
la altura a razón de 0.44°C por cada 100 metros (ver gráfica de temperatura vs
altitud).
Gráfica 1.1 Temperatura vs altitud de las estaciones meteorológicas consideradas

para este estudio.
25.0
y = -0.0044x + 22.734
20.0 R² = 0.7742
Temperatura (°C)
15.0
10.0
5.0
0.0
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
Altitud (msnm)
Fuente: Elaboración de Cupreder con datos del SMN/ERIC.
5 msnm: metros sobre el nivel del mar.
-8-
Tipo de Clima 6 y Fisiografía Regional
Existe una variedad de climas en el municipio de Cuetzalan, la cual está determinada

por la altitud y la orografía característica del lugar. De acuerdo con la clasificación
climática de Köpen modificada por Enriqueta García 7 se tienen desde climas
semifríos húmedos hasta los cálidos húmedos.
La región se encuentra caracterizada por la influencia de tres provincias

fisiográficas: Sierra Madre Oriental (SMO), Cinturón Volcánico Mexicano (CVM) y la
Llanura Costera del Golfo (LlCG).
Categorías de uso de suelo y vegetación
En el territorio de Cuetzalan se identifican suelos pertenecientes a cuatro grupos

diferentes:
 Litosol: Es el suelo predominante en el municipio y cubre la parte

septentrional y la rivera del río Apulco.
El suelo Litosol es un suelo poco

desarrollado, superficial, característico de
relieves montañosos; está constituido por
gravas, piedras y materiales rocosos de
diferentes tamaños, está desprovisto de
horizontes de diagnóstico y tan solo puede
apreciarse la roca oficial.
6 El municipio de Cuetzalan se ve afectado por diversos sistemas meteorológicos a lo largo del año. Durante el
verano, el tiempo está determinado por los vientos del este y noreste (alisios) que transportan humedad del Golfo
de México. Las ondas tropicales son otro sistema meteorológico que aporta humedad del Golfo de México y mar
Caribe a la mesa central del país. Los huracanes son sistemas tropicales típicos de la temporada de lluvias y
calor, y aunque no siempre afectan a la región, cuando lo hacen también introducen gran cantidad de humedad
que dispara el desarrollo de nublados, el potencial de tormentas eléctricas y la precipitación, principalmente los
que se forman en el Atlántico. Durante el invierno los sistemas que determinan el tiempo en la región son los
frentes fríos que tienen su origen en las rocallosas, al norte de Estados Unidos y sur de Canadá.
7 Consúltese a Enriqueta García en “Clasificación climática”.
-9-
 Regosol: Se localizan en un área reducida al noroeste.
 Luvisol: Ocupan una extensa área y presentan fase lítica profunda (roca
entre 50 y 100 centímetros de profundidad).
 Andosol: Se localizan en la porción suroeste; presentan fase petrocálcica

(caliche endurecido a menos de 50 centímetros de profundidad).8
En cuanto a la vegetación que caracteriza al municipio de Cuetzalan, se

identifican doce tipos de vegetación y/o cultivos, los cuales son:
Tabla 1.1 Tipos de vegetación y cultivos en el municipio de

Cuetzalan del Progreso.
Símbolo Nombre Cobertura

(ha)
BPQA Bosque de pino (acalocote) 53.95
BMMP Bosque mesófilo de montaña (kuojta) 2,523.13
SBMM Vegetación secundaria arbórea de bosque 2,053.54
mesófilo (acahual /mictahual/ chaparral)
SMQP Selva mediana subperennifolia (kuojta) 147.34
SSMQ Vegetación secundaria arbórea de selva mediana 2,659.01
subperennifolia (acahual /mictahual/ chaparral)
CFBS Cafetal bajo sombra 4,816.04
FTRO Frutales tropicales -
FTEM Frutales templados -
PZCL Pastizal cultivado (potrero/ ixtauat) 2,236.58
PARB Policultivo arbóreo (kuojtakiloyan) 1,249.51
PHER Policultivo herbáceo (milpa/ milaj) 2,147.68
SEDM Sedimentación de arenas y gravas 35.63
Fuente: Cupreder con información propia.
8 Enciclopedia de los Municipios y Delegaciones de México. En versión electrónica: http://www.e-

local.gob.mx/wb2/ELOCAL/EMM_Puebla. [Fecha de referencia: 21/01/13].
- 10 -
De acuerdo a la tabla anterior, el o los tipos de vegetación y cultivos que predominan
en el municipio por cobertura de hectáreas (ha) empleadas, en orden de mayor a
menor, son las siguientes:
1) Cafetal bajo sombra
2) Vegetación secundaria arbórea de selva mediana subperennifolia: La selva

mediana subperennifolia descrita por Pennington y Sarukhan [2005],
establece su presencia tanto en zonas húmedas del clima A, como en zonas
con precipitaciones del orden de 1,100 a 1,300 mm anuales. Los suelos de
estas selvas son muy someros en terrenos con topografía cárstica; es común
encontrar roca aflorante. El drenaje es muy rápido debido a la fuerte pendiente
de los terrenos. Es probable que esta característica sea la que hace que la
vegetación reduzca de manera notable —en 25 a 50% de sus especies— el
follaje en la época de sequía. La altura de esta selva puede igualar a la de la
selva alta perennifolia, pero es frecuente que los árboles no sean tan altos;
muchas veces debido a la naturaleza rocosa y a la gran inclinación de los
terrenos donde se encuentra 9.
3) Bosque mesófilo de montaña: El bosque de niebla conocido también como

bosque mesófilo de montaña puede encontrarse en forma de islas a lo largo
de la Sierra Madre Oriental y Occidental. Este tipo de bosque se caracteriza
por estar envuelto casi constantemente por neblina. En México, las áreas que
ocupan estos bosques se han reducido en por lo menos 50%, catalogándose
por algunos investigadores como "hábitat en peligro de extinción". A nivel
mundial los bosques de neblina son uno de los ecosistemas más
amenazados. Entre las actividades humanas que más los han afectado
9 En: Basáñez et al. (2008). “Composición florística y estructura arbórea de la selva mediana subperennifolia del
ejido ´El Remolino´, Papantla, Veracruz”, en: Avances en Investigación Agropecuaria. Revista de investigación y
difusión científica agropecuaria. N° 12(2). Versión electrónica:
http://www.ucol.mx/revaia/portal/pdf/2008/mayo/1.pdf. Fecha de referencia [12-ago-2013].
- 11 -
podemos mencionar: el cultivo del café y de los árboles frutales así como la
ganadería extensiva 10.
Fuente: www.revista.unam.mx/vol.1/num2/.
De la información anterior se desprende que debido al aumento de cobertura

por hectáreas de la actividad cafetal bajo sombra se ve amenazado el bosque
mesófilo de montaña, una de las causas de actividades humanas que más han
afectado y puesto en peligro de extinción dicho bosque.
1.2.2. Dimensión socio-económica
1.2.2.1. Dimensión social
Evolución demográfica
De acuerdo a los resultados oficiales que presenta el II Conteo de Población

y Vivienda del 2005, el municipio cuenta con un total de 45,781 habitantes, para el
año 2010 esta cifra se modifica a 47,433 habitantes. Debido a que los Conteos y los
Censos de Población y Vivienda son cada diez años, se buscó la proyección del
número de habitantes para el año 2013 en el municipio, los resultados obtenidos
tendieron a la alza como en el caso del 2005 al 2010, dando una cifra de habitantes
10 En: UNAM. Conoce la biodiversidad de México. Información proporcionada por: M en C. Alejandra Alvarado
Zink, responsable de la Sala de Biodiversidad UNIVERSUM-UNAM. Revista digital universitaria. Vol. 1, Núm.
2. Versión electrónica: www.revista.unam.mx. Fecha de referencia [12-ago-2013].
- 12 -
de 48, 806 para 2013. En cuanto al grupo de mujeres y hombres; sobresale este
último en cifras para los años 2005 y 2010, caso contrario al 2013.
A continuación se presenta un cuadro con las cifras a detalle previamente
mencionadas de manera general;
Cuadro 1.1 Población total y edad mediana del municipio de Cuetzalan del Progreso.
2005, 2010 y 2013.
Año Población Total Edad mediana

Total Hombres Total Hombres
Mujeres Mujeres
2005 a/ 45,781 22,610 23,171 ND ND ND
2010 b/ 47,433 23,240 24,193 22 21 23
2013 c/ 48, 806 24, 935 23, 871 ND ND ND
a/ Estadísticas obtenidas del II Conteo de Población y Vivienda 2005.

b/ Estadísticas obtenidas del Censo de Población y Vivienda 2010.
c/ Estadísticas obtenidas a partir de la Proyección de la población de los municipios a mitad de año por sexo y
grupos de edad, 2010-2030.
ND: No Disponible
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI y CONAPO.
Del cuadro anterior se concluye que la tasa de crecimiento de dicha poblacion

para el año 2010 aumentó a un 4% con respecto al 2005. En cuanto a la tasa de
crecimiento para el año 2013, la poblacion tiende a un crecimiento exponencial del
7% con respecto al 2005. Así mismo es importante recalcar la proporción que tienen
los hombres y las mujeres dentro de la poblacion total del municipio, ya que para los
años 2005 y 2010 el sexo a la cabeza en cifras es el masculino, mientras que para
el 2013, las mujeres se situan a la cabeza con una poblacion de 24,935.
- 13 -
No obstante, el municipio se caracteriza por conformar “grupos étnicos”11-
término utilizado por el Insituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal
(INAFED) para indicar la lengua indigena predominante.
Debido a que el término grupo etnico interpretado por el INAFED, carece de
argumentos que lo sustenten, que por el contrario hay quienes exhiben
justificadamente que dicho término ya no es utilizado para definir lo que son los
grupos etnicos en la actualidad, se reiterará en sustitución a dicho concepto por el
de “Hablantes de Lenguas Indígenas”, para indicar finalmente, no cuántos grupos
étnicos existen, sino más bien para indicar “Usos y Costumbres sociales” 12 del
municipio de Cuetzalan del Progreso, Puebla.
 Hablantes de Lenguas Indígenas

La sociedad nacional no conoce cabalmente a sus diversos integrantes que hablan
más de 60 lenguas originarias. Muchos mexicanos piensan que su país tiene una
11 El término ha sufrido cambios a lo largo de los años, debido a una interrogante indiscutible en las características
de los grupos sociales:... “Los intentos han sido variados; durante años se relacionó la identidad étnica, con un
conjunto de atributos objetivos que, al igual que el viejo concepto de cultura, definían la existencia o no de una
identidad. Sobre la base de atributos como la lengua, la ropa, los caracteres físicos, se podía definir a un “otro”
como perteneciente a un determinado grupo social. ¿Pero qué sucedía cuando un grupo perdía estas
características y pese a ello seguía autodefiniendo una pertenencia grupal? Surgió así la necesidad de buscar
explicaciones en factores subjetivos que permitieran escarbar en la mente de los sujetos, pero no en el sentido
del individualismo psicológico, sino en el campo de las relaciones sociales, de las interacciones”… Debido a ello
Fredrik Barth definió lo que es un grupo étnico, mencionando lo siguiente; “Un grupo étnico es una forma de
organización social, se define no por sus características objetivas o manifiestas (la lengua, la cultura, la
vestimenta, y otras) sino por la demarcación de fronteras étnicas, esto es, por las diferencias objetivas que los
propios actores definen como significativas para sí y para otros. De esta manera, la característica fundamental
de la existencia de un grupo étnico es la autoadscripción y la adscripción por otros: “Una adscripción categorial
es adscripción étnica cuando clasifica a una persona de acuerdo con su identidad básica y más general,
supuestamente determinada por su origen y su formación. En la medida en que los actores utilizan las identidades
étnicas para categorizarse a sí mismos y a los otros, con fines de interacción, forman grupos étnicos en este
sentido de organización” (Barth, 1976, p. 15).
12 Los usos y costumbres sociales se refieren a las tradiciones memorizadas y transmitidas desde generaciones
ancestrales, originales, sin necesidad de un sistema de escritura; es decir, son actitudes.
- 14 -
historia única y desconocen las otras historias que construyeron los pueblos
indígenas a lo largo de más de cinco siglos.
Para el caso de Cuetzalan la lengua indígena predominante es la lengua
nahuatl 13, en una proporción de hablantes y no hablantes de la forma siguiente;
Gráfica 1.2 Proporción de la Población Total; Hablante y No Hablante de Lengua

Indígena.
Cuetzalan del Progreso (2010)
50,000
45,000
Población Total de
40,000
Cuetzalan
35,000
30,000
82%
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000 18%
0
1
Población Total
Hablante de Lengua 38,926
Indígena
Población Total No
Hablante de Lengua 8,507
Indígena
Fuente: Elaboración propia con base en la estadística proporcionada

por la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas.
Se desprende del cuadro anterior que un 82% de la poblacion total del municipio de
Cuetzalan se caracteriza por hablar la lengua materna nahuatl, mientras que sólo el
18% restante de la población total no lo hace. Por lo cual se deduce que, en gran
proporción, los habitantes del municipio aun tienen arraigada, en sus usos y
costumbres sociales, la lengua nahuatl.
13 Véase Anexo (Figura 1).
- 15 -
A diferencia de la proporción anterior (Gráfica 1.2), para los niveles estado y
nación, es decir, Puebla y los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente, los
resultados son totalmente diferentes, a continuación se muestran;

Indígena.
Puebla (2010)
7,000,000
Población Total del
6,000,000
Estado de Puebla
5,000,000 18%
4,000,000
3,000,000
82%
2,000,000
1,000,000
0
1
Población Total
Hablante de Lengua 1,018,397
Indígena
Población Total No
Hablante de Lengua 4,761,432
Indígena

Para el caso del Estado de Puebla, a diferencia de la grafica 1.2, existe menos
proporción de la poblacion hablante de lengua indígena con un porcentaje de sólo
18% de la población total 14 , mientras que el 82% de la poblacion total restante
equivalente a 4,761,432 habitantes, no habla alguna lengua indígena. Contraste
notorio entre municipio y estado, es decir, entre Cuetzalan y el Estado de Puebla
respectivamente.
14 Cabe destacar que a nivel estado, la lengua indígena predominante para el caso de Puebla es el Nahuatl.
Véase Anexo (Cuadro 1).
- 16 -
Esta misma dinamica del Estado de Puebla se ve reflejada a nivel nacional,
pero con otros porcentajes o proporciones, a continuación se muestra la gráfica;

Indígena.
Estados Unidos Mexicanos (2010)
120,000,000.00
Estados Unidos Mexicanos
Población Total de los
100,000,000.00
80,000,000.00 90%
60,000,000.00
40,000,000.00
20,000,000.00
0.00 10%
1
Población Total No
Hablante de Lengua 101,203,976.00
Indígena
Población Total
Hablante de Lengua 11,132,562.00
Indígena

Realizando un análisis comparativo entre los tres niveles: municipio, estado y nación
(Gráficas 1.2, 1.3 y 1.4 respectivamente) se llega a la conclusión que a partir del nivel
estado, la dinámica de la población hablante de alguna lengua indígena se ve
reducida, en cuanto a usos y costumbres sociales meramente hablando, el mismo
caso sucede a nivel nacional con una proporción aun menor de dicha población, en
comparación con el nivel de estado, resaltando un porcentaje de sólo 10% de la
poblacion que habla alguna lengua indígena. Reiterando, a nivel nacional los usos y
costumbres sociales, se comprueba que la población total hablante de alguna lengua
indígena para el año 2010 esta en un proceso de extinción, ya que de acuerdo al
- 17 -
Índice de Reemplazo Etnolingüístico (IRE) 15 2000-2005, aportado por la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), indica que;
“…Los resultados del análisis del IRE a nivel nacional son poco alentadores, pues el
grado de reemplazo etnolingüístico para el país se ubica en la categoría de extinción
lenta, con un valor de 0.8667, a lo que se debe agregar que 34 grupos
etnolingüísticos se ubican en situación de extinción, (La categoría de valores
considerada para fijar el grado de reemplazo etnolingüístico, es: Expansión
acelerada: mayor a 2, Expansión lenta: entre 1.11 y 2, Equilibrio: entre 0.91 y 1.1,
Extinción lenta: entre 0.51 y 0.9 y Extinción acelerada: menor o igual a 0.5)”. (CDI,
2009).
De acuerdo a lo anterior, la CDI planteó los siguientes resultados;
“Diferentes factores influyen en la decisión personal de los individuos de no

transmitir la lengua materna a las nuevas generaciones, entre las que se
encuentran los estereotipos de la sociedad mestiza hacia lo indígena, y que
cuenta con marcados tintes discriminatorios. Así, el conjunto de malas
experiencias y la falta de oportunidades de desarrollo para el que no habla
español, influye en la decisión consciente por parte del hablante de no
enseñar su lengua a las nuevas generaciones.
Un fenómeno que se puede observar, es que el habla y la conservación de la
lengua indígena están fuertemente relacionadas con bajos niveles de
desarrollo personal y alta marginación. Entre los objetivos que deberá
establecer y materializar la Administración Pública Federal, se encuentran:
abatir las inequidades entre la población indígena y no indígena respetando
su cultura; fomentar el uso de la lengua indígena; así como mejorar la calidad
y cobertura de la educación básica bilingüe.
Contrario a lo que puede pensarse, esta situación no es privativa de los
pueblos indígenas con pocos individuos, por el contrario, es un fenómeno que
afecta de forma importante a todo tipo de grupos indígenas, así puede
15 El Índice de Reemplazo Etnolingüístico (IRE) tiene como finalidad analizar la capacidad de reproducción
lingüística de un grupo, es decir, la transmisión de la lengua de padres a hijos o en las relaciones ancestro
descendientes. En este sentido, el IRE mide la condición de que las nuevas generaciones aprendan a hablar la
lengua indígena de sus padres. Véase Anexo (Cuadro 2).
- 18 -
señalarse que entre los diez pueblos indígenas con mayor población, seis de
ellos se encuentran en situación de extinción, dos más en equilibrio y los dos
restantes en expansión lenta” (CDI, 2009).
Uno de los elementos culturales que caracterizan a la población indígena es

el habla de una lengua nativa diferente del español. Sin embargo, la discriminación
sufrida por este sector de la población mexicana ha propiciado el abandono de la
lengua materna en pro de la lengua castellana. La pérdida de una lengua significa
un deterioro considerable para la cultura universal, ya que implica la desaparición de
la cosmovisión, la cosmogonía y el conocimiento tradicional de un grupo humano.
Religión
La población es mayoritariamente católica (90%), en segundo sitio lo ocupa la
religión evangélica y protestante (10%).
Infraestructura social y de comunicaciones

 Educación
De acuerdo al Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (SIMBAD), presentado
por el INEGI, muestra que, en cuanto a los servicios educativos e infraestructura en
educación básica y media superior en el municipio de Cuetzalan para el año 2011,
los resultados obtenidos fueron desalentadores. Se llegó a tal conclusión mediante
al siguiente análisis que se elaboró de acuerdo a la estadística presentada por el
INEGI;
En cuanto a los servicios educativos, solamente 3,012 de 14,260 estudiantes

egresaron del nivel básico y medio superior, o lo que es lo mismo, sólo el 23% de los
estudiantes de dichos niveles terminaron sus estudios. Esta cifra representa una
situación alarmante, tanto por el bajo nivel de egresados como por la falta de
clasificación de escuelas cuyo idioma de enseñanza se da a través de alguna lengua
indígena.
Para el caso de la cuantificación de las escuelas tanto de nivel básico como

el de media superior de modalidad escolarizada, resultó un total de 242 escuelas
- 19 -
para el año 2011, cuyo personal docente reporta un número de 668 maestros en
total. Un posterior análisis, sacando el promedio de maestros por escuela, indica que
aproximadamente laboran 3 docentes por escuela, cifra muy por debajo de la media
y que pone a pensar de la infraestructura de las escuelas de Cuetzalan para el nivel
básico y medio superior en su modalidad escolarizada. A continuación se muestra
un cuadro resaltando las cifras claves de los servicios educativos e infraestructura
en los niveles escolares antes analizados durante el año 2011 del municipio de
Cuetzalan.
Cuadro 1.2 Servicios Educativos e Infraestructura en educación básica y media

superior
Cuetzalan del Progreso 2011
Alumnos Alumnos Personal

Escuelas en
existencias en Alumnos egresados en docente en
educación
educación aprobados en educación educación
básica y
básica y educación básica básica y básica y
Municipio media
media y media superior media media
superior de
superior de la de la modalidad superior de la superior de la
la modalidad
modalidad escolarizada modalidad modalidad
escolarizada
escolarizada escolarizada escolarizada
Cuetzalan
del 14,260 12,867 3,012 668 242
Progreso
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI; Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos
(SIMBAD).
 Salud
La atención a la salud en el municipio de Cuetzalan se proporciona a través de 5

clínicas del IMSS-SOLIDARIDAD, DIF, un IMSS, una I.N.I, una del ISSSTEP y dos
de la SS. Cuenta con 84 casas de salud en sus localidades, equipadas con
tecnología de punta.
- 20 -
 Abasto
Cuenta con: 53 tiendas Conasupo, dos tianguis los días jueves y domingos y un
centro receptor ubicado en la cabecera municipal.
 Vivienda
De acuerdo a los resultados recabados por el SIMBAD, en el rubro de la vivienda

municipal, para este caso Cuetzalan; contaba para 2010 con un total de 10,662
viviendas de las cuales 7,924 eran particulares16 con piso diferente de tierra. Así
también con una proporción de 4 habitantes por vivienda particular.
El material utilizado para la construcción de las viviendas de los habitantes de

Cuetzalan en techos, paredes y pisos, es de losa de concreto, tabique, ladrillo,
block, piedra, cemento o firme.
Cuadro 1.3 Vivienda y urbanización. Principales características de la vivienda

Cuetzalan del Progreso 2010
Viviendas
Total de Ocupantes en
Clave Nombre particulares con
viviendas viviendas particulares
piso diferente de
particulares por clase de vivienda
tierra a/
Cuetzalan
21043 10,662 47,433 7,924
del Progreso
a/ Se refiere a viviendas con piso de cemento, firme, madera, mosaico u otro material. Excluye viviendas
donde no se especificó el material predominante en pisos.
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI; Sistema Estatal y Municipal de Bases de Datos (SIMBAD).
 Servicios Públicos
A continuación se mencionan algunos servicios públicos básicos que abastecen en

cierta cobertura a las comunidades de Cuetzalan.
16 Al referirse a viviendas particulares no significa que exista una distribución equitativa en cuanto a la posesión
de un patrimonio como la vivienda, por lo tanto no se puede deducir en este sentido.
- 21 -
Cuadro 1.3 Servicios Públicos de las comunidades de Cuetzalan 17
Servicios Públicos Cabecera Xocoyolo Tzinacapan Yohualichan Xiloxochico

Municipal
% % % % %
Agua Potable 90 60 60 60 60
Drenaje 30 10 10 10 10
Pavimentación 95 10 10 10 10
Recolección de basura 0 0 0
Seguridad Pública 80 60 60 60 60
Mercados 40 0 0 0 0
Rastros 80 0 0 0 0
Alumbrado Público 95 60 60 60 60
Servicios Públicos Yancuitlalpan Reyesogpan Zacatipan Tzicuilan
% % % %
Agua Potable 60 60 60 60
Drenaje 10 10 10 10
Pavimentación 10 10 10 10
Recolección de basura 0 0 0 0
Seguridad Pública 60 60 60 60
Mercados 0 0 0 0
Rastros 0 0 0 0
Alumbrado Público 60 60 60 60
Fuente: Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal. Gobierno del Estado de Puebla 2009.
Del cuadro anterior se concluye que los servicios públicos se concentran

específicamente en la cabecera municipal con un promedio del 73% de cobertura.
Caso contrario ocurre con las ocho comunidades restantes, cuya cobertura, en
general para dichas comunidades, no rebasa el promedio del 29% de los servicios
17 Estadísticas de los Servicios Públicos del municipio de Cuetzalan del Progreso, encontradas sólo para el año
2009.
- 22 -
públicos. Lo que representa un contraste muy notorio entre la cabecera municipal de
Cuetzalan y las demás comunidades de dicho municipio. El análisis anterior muestra
que es necesario fortalecer la infraestructura de los servicios públicos en las
comunidades más afectadas, logrando una igualdad de condiciones, en este caso,
materiales, para promover una calidad de vida favorable y beneficiosa para cada uno
de los habitantes de Cuetzalan.
 Medios de comunicación y Vías de comunicación
Cuenta con servicio de teléfono, telégrafo y correo, así como periódicos y revistas.
Recibe las señales de cadenas de televisión y de estaciones radiodifusoras. Cuenta
con una difusora local XECTZ que es de lengua Náhuatl.
La carretera estatal que entronca con la carretera federal número 129, forma el límite
entre Cuetzalan y Zacapoaxtla, entroncando con una carretera secundaria que
atraviesa el municipio de este a Norte pasando por la cabecera municipal y
comunicándola con Tuzamapan, Jonotla y Zoquiapan. Otra carretera secundaria lo
atraviesa de Suroeste a Noreste uniéndolo a la carretera que va de Ayotoxco de
Guerrero y Tenampulco. El resto se comunica por medio de caminos de terracería y
brechas.
1.2.2.2. Dimensión económica
Como se observará en los párrafos siguientes, las actividades económicas en el

municipio de Cuetzalan son variadas, sin embargo, el sector primario sigue siendo
su fuente principal de ingresos, seguido de este se encuentra el sector terciario, que
actividades como el turismo principalmente, van adquiriendo mayor importancia
económica para Cuetzalan, finalmente el sector secundario representa un porcentaje
menor en cuanto a captación de ingresos, al comparársele con los dos primeros
sectores mencionados. A continuación se muestran las actividades preponderantes
en dicho municipio así como la interpretación de los sectores económicos antes
mencionados, presentando dicha interpretación en forma de cuadro (Cuadro 1.4).
- 23 -
 Actividades económicas preponderantes en Cuetzalan.
Agricultura
La actividad agrícola se caracteriza por la producción de granos café y maíz; en

frutas destacan el mamey, el plátano, la naranja, maracuyá, macadamia (nuez
redonda) y pimienta.
Ganadería
Podemos encontrar especies como el bovino, porcino; equino; así como una gran
variedad de especies de aves como: pato, ganso, y paloma; además se crían aves
de traspatio.
Industria
Dentro de la actividad industrial con que cuenta el municipio, destaca: industrias

manufactureras; elaboración de pan y pasteles, fabricación de muebles de madera y
materiales de concreto para la construcción. Se explotan los bosques de madera
para la construcción. Beneficios de café con tecnología de punta, industria artesanal
del vestido, rescate de artesanías y del vestido, por medio de cooperativas como la
Macehual sihuame.
Comercio
Existen establecimientos dedicados a la venta de productos básicos como son:

alimentos, ropa, calzado, productos y artículos para el hogar, farmacias, jarcierías,
mueblerías, papelerías, tiendas de artesanías, etc.
Servicios
Cuenta con hospedaje, establecimientos de reparación, de alimentos, bebidas,

instituciones financieras, hoteles, una discoteca, restaurantes y fondas.
- 24 -
Cuadro 1.4 Actividades Económicas del Municipio por sector
SECTOR
SECTOR ACTIVIDAD
PREPONDERANTE (%)
Primario Agricultura, ganadería, caza y pesca 74.4%

Minería, petróleo, industrias
Secundario manufactureras, construcción y 9.8%
electricidad.
Terciario Comercio, turismo y servicios. 13.1%
Fuente: Elaboración propia con base en la Enciclopedia de los Municipios de México,

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Gobierno del Estado de
Puebla 2009.
1.2.3. Dimensión política
En el municipio de Cuetzalan, desde el punto de vista “político”18; cuenta con el H.

Ayuntamiento el cual está representado por el Presidente Municipal. Así mismo,
existen Comisiones que vienen siendo los órganos descentralizados del H.
Ayuntamiento de Cuetzalan, encargados de asesorar a la administración municipal
en sus diferentes ejes, así como tramitar, de acuerdo con los reglamentos y
disposiciones legales vigentes, los procesos que le sean requeridos. Como también
orientar a la comunidad en las consultas realizadas por ellas. En cuanto a objetivos
destacan las funciones de control interno en las diferentes comisiones a fin de
garantizar la adecuada aplicación de los procesos y procedimientos previamente
establecidos así como evaluar la eficiencia, eficacia y economía de los demás
controles, asesorando al Presidente Municipal en la continuidad del proceso
administrativo, la reevaluación de los planes establecidos y en la introducción de los
correctivos necesarios para el cumplimiento en las metas u objetivos previstos.
18 Retomando lo “político” como la actividad orientada, ideológicamente, a la toma de decisiones de un grupo

para conseguir unos objetivos, integrando a dicha definición de; la comunicación dotada de un poder, la relación
de fuerzas y finalmente, se le atribuye la función de la administración de los bienes públicos.
- 25 -
Diferente de las Comisiones, existen, así mismo, las Autoridades Auxiliares
que comúnmente se les denomina entre los habitantes de Cuetzalan como Juntas
Auxiliares19, representadas por un presidente auxiliar municipal, el cual es electo
por los habitantes de la comunidad por un periodo de tres años, dichas juntas aparte
del presidente auxiliar municipal están integradas por cuatro miembros propietarios
y sus respectivos suplentes, cuyas funciones están sujetas al H. Ayuntamiento de
Cuetzalan.
A continuación se mencionan las Comisiones que le corresponden a
Cuetzalan, seguido de ello un diagrama de su estructura de la Administración Pública
Municipal (Diagrama 1.1).
Comisiones:
1. Hacienda
2. Gobernación Policía y Tránsito.
3. Industria y Comercio.
4. Obras Públicas
5. Salubridad y Asistencia
6. Educación y Actividades Culturales
7. Ecología
8. Agricultura y Ganadería
La Organización y Estructura de la Administración Pública Municipal es la

siguiente:
19 En el Municipio se cuenta con 8 Juntas Auxiliares, que son: Reyesogpan de Hidalgo, San Andrés Tzicuilan,
San Miguel Tzinacapan, Xiloxochico de Rafael Ávila Camacho, Xocoyolo, Santiago Yancuitlalpan, Yohualichan
y Zacatipan.
- 26 -
Diagrama 1.1 Estructura de la Administración Pública Municipal de Cuetzalan
H. AYUNTAMIENTO
PRESIDENTE MUNICIPAL
SECRETARIO COPLADEMUN
PARTICULAR
SECRETARÍA TESORERÍA CONTRALORÍA DIREC. SERVICIOS OFICIALÍA SEGURIDAD

MUNICIPAL DE OBRAS PÚBLICOS MAYOR PÚBLICA
Fuente: Enciclopedia de los Municipios de México, Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal. Gobierno del Estado de Puebla 2009.
1.3. Marco analítico
Este apartado contiene los lineamientos generales de mi investigación, los

cuales son: la temática, tema, justificación del tema, planteamiento del problema,
objetivos e hipótesis. A continuación se da a conocer cada uno.
Temática: Políticas públicas en México.
Tema: El Desarrollo Económico Territorial; Diagnóstico e impacto de la política de

Turismo del Gobierno de Puebla: el caso del municipio de Cuetzalan, Puebla 2005-
2011.
- 27 -
Justificación del tema
Las razones que me han llevado al estudio de esta problemática es la inexistencia
de investigaciones profesionales de estudios de caso, enfocadas en la
importancia de la o las políticas públicas que pueden ser implementadas desde la
administración pública municipal o en otro caso, que pudieran adecuarse a las
necesidades específicas de cada municipio a través de los planes locales para
lograr un desarrollo económico territorial. Tal es el caso del municipio de
Cuetzalan, Puebla.
Los beneficios que se obtendrían al resolver la problemática que se plantea, es que,

en primera, a partir de un estudio de caso se podría comprender que la política
pública sí es de incumbencia para municipios como el de Cuetzalan, y que tal
incumbencia ha de tener la función de satisfacer las necesidades básicas de una
sociedad expuesta a las vulnerabilidades sociales, económicas y políticas
principalmente, en segunda, reivindicar la importancia del desarrollo local en el
contexto de la globalización, sabiendo que este fenómeno que trasciende a gran
escala impacta en el conjunto de los distintos países del mundo y por lo tanto recae
en las economías regionales y las nacionales generando procesos económicos,
tecnológicos, sociales y culturales a través de la creciente comunicación e
interdependencia en los países mencionados, unificando sus mercados, sociedades
y culturas. De esta manera las transformaciones que genera la globalización llegan
a tener un impacto, independientemente sea negativo o positivo, en el espacio
circunscrito en lo “nacional”, como entidades federativas, delegaciones, distritos,
zonas metropolitanas, municipios, AGEBs (Áreas Geo- Estadísticas Básicas), etc.,
sin embargo, es importante señalar que tal impacto depende de cómo se diseñen las
estrategias nacionales en función de la globalización y de tal manera será la
magnitud y los efectos que impacten, en este caso, en un municipio. Lo que se
requiere son buenas estrategias nacionales y una de ellas consiste en adecuar la
planeación a lo local. La investigación que se propone realizar da cuenta de la
problemática del grupo de guías turísticos de Cuetzalan, que considero, es uno de
los tantos problemas de índole social, económica y política que se vive en un
municipio como el de mi estudio. Tal vez esta investigación no transforme el medio
- 28 -
(lugar donde se elabora mi estudio de caso) y también es poco probable que se tenga
un impacto inmediato sobre los guías turísticos, sin embargo, esta investigación
propone servir como referente en la inexistencia de proyectos en Cuetzalan, que
abarquen la temática de las políticas públicas en México y la importancia que estas
deben de tener en la implementación a nivel local, preservando el bienestar social,
cuyo lema; “bienestar social”, es común encontrar en los objetivos de ciertas políticas
públicas, que es necesario poner en práctica para lograr una mayor efectividad en el
crecimiento y desarrollo económico integral de nuestro país.
El tipo de interés que me ha llevado a desarrollar la problemática de mi estudio es

del tipo profesional, cuya finalidad consiste en poner en práctica la teoría en el
proceso de desarrollo del mismo con la intención de lograr que este estudio, basado
en la idea para fomentar una cultura al desarrollo local, sirva como referente.
Planteamiento del problema

Los gobiernos, en particular el Gobierno de Puebla, no contempla, en su realización
de políticas públicas las características específicas de los municipios, en este caso,
en particular el municipio de Cuetzalan, lo que genera una desarticulación entre el
gobierno estatal de Puebla, y el municipio de Cuetzalan, generando sesgos de
estancamiento del Desarrollo Económico Territorial (DET).
a. ¿Puede la política de turismo del Gobierno de Puebla generar DET en el

municipio de Cuetzalan, particularmente en los guías turísticos, quienes son
uno de los grupos sociales más vulnerables de la zona?20
20 El municipio de Cuetzalan se caracteriza por ser activamente turístico, a pesar de su poca cobertura en el
sector económico en el que se inserta dicha actividad. Véase Anexo (cuadros 3, 4 y 5).
- 29 -
Objetivos
General
Identificar las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (FODA) de
la política de Turismo del Gobierno de Puebla, a través de los resultados de
sus programas que la conforman, poniendo mayor atención en su nivel
operativo y de interacción estado-municipio; caso guías de turistas del
municipio de Cuetzalan.
Específicos
Analizar el impacto y magnitud de la política de Turismo del Gobierno de
Puebla, en los guías turistas de Cuetzalan.
Generar una posible propuesta en donde se tome como eje el Desarrollo

Económico Territorial para el grupo de guías de turistas de Cuetzalan.
Hipótesis
1. Las fortalezas principalmente, que pudieran llegar hacer de la Política de Turismo

que ejerce el gobierno de Puebla, se quedan prácticamente inoperables porque en
la práctica los programas que ofrece dicha política; en su nivel estado-municipio, no
se adecuan a las características específicas, en este caso, al municipio de
Cuetzalan, porque no ofrecen soluciones que erradiquen de raíz los problemas
sociales y económicos principalmente, que viven a diario los guías de turistas 21 de
dicho municipio. Por lo tanto, las debilidades de dicha política, que se pueden ver a
través de su implementación estado-municipio, salen a relucir.
2. Existe un impacto de la política de Turismo del Gobierno de Puebla, en los guías

turísticos de Cuetzalan, el cual tiende a ser negativo ya que los guías están
21 Véase Anexo (Cuadros 6 y 7).
- 30 -
expuestos a las vulnerabilidades cotidianas de índole social, económica y política de
su entorno, en donde el ingreso turístico 22 específicamente de ellos, se ve
amenazado ya que dicho grupo no percibe un sueldo base sino que viven
dependiendo de cada recorrido guiado que realicen para los turistas.
3. La política de Turismo del Gobierno de Puebla no genera Desarrollo Económico

Territorial destinado al grupo de guías de turistas en el municipio de mi estudio,
porque dicha política no cumple algunas de sus funciones como lo establece; como
el promover la productividad, competitividad y el desarrollo integral sustentable en
materia de turismo, esta última línea de acción en particular no se ha cumplido, lo
que genera una menor efectividad en la implementación estado-municipio de la
Política de Turismo del Estado de Puebla.
1.4. Conclusiones
El entorno físico del municipio de Cuetzalan, posee grandes riquezas naturales y

culturales, en cuanto al aspecto social, la población cuetzalteca es caracterizada en
su mayoría hablante de lengua indígena con usos, costumbres y tradiciones aún
arraigadas. En este último punto, cobra importancia recordar que el término de
pueblos indígenas es un concepto complejo en términos de su evaluación y/o cálculo
practico; al cuestionarnos ¿a quién se le considera indígena y a quién no? ¿qué
características debe de cumplir la población para categorizarla indígena? ¿se trata
de herencias de usos y costumbres de generación en generación? ¿qué sucede con
los que se adscriben a un pueblo con usos y costumbres “diferentes”; pertenecen o
no a un pueblo indígena?. Al presentarse un término tan ambiguo, por ende se
sustituyó y se retomó para el presente capitulo, el de, población hablante de lengua
22 Paradójicamente la Sierra Nororiental en donde se encuentra Cuetzalan ha percibido un ingreso vía turismo
que va en aumento. Véase Anexo (Gráfica 1).
- 31 -
indígena23. A diferencia del término pueblos indígenas, este presenta congruencia
en su evaluación y/o calculo práctico, ofreciendo resultados más concisos. Así, la
cuestión sobre la cuantificación de la población perteneciente a los distintos pueblos
hablantes de lenguas indígenas 24 es de vital importancia, si no en la solución, sí en
otorgar su justa dimensión al problema de su volumen y su distribución. Sólo así
estaremos en condiciones de conocer con mayor precisión muchos de los
indicadores sociodemográficos que la definición de la planeación del desarrollo
municipal25 exige.
Aludiendo Los indicadores sociodemográficos del párrafo anterior, como ejemplo

cabe rescatar la importancia de la infraestructura de las escuelas públicas de
Cuetzalan, de las cuales muchas de ellas sólo ofrecen sus servicios a estudiantes
que hablan la lengua español, y muy pocas de estas manejan la lengua materna del
municipio, gran contraste al saber que la mayoría de la población es hablante de
23 Al delimitar la población hablante de lengua indígena se puede tener acceso a los principales aspectos
sociodemográficos de dicha población en el país: tamaño, estructura por edad y sexo, distribución territorial y
educación, así como de las características de sus hogares y viviendas.
24 La idea “…perteneciente a los distintos pueblos hablantes de lenguas indígenas” considera también a la
población adscrita a un pueblo que habla alguna lengua materna sin considerar sus usos y costumbres
originarios, es decir, no necesariamente tiene que haber una transmisión de lenguas, costumbres, tradiciones y
usos principalmente, de padres a hijos (generación en generación), sino ser adquiridos de otras formas diferentes
a esta.
25 La Planeación del Desarrollo Municipal es una actividad de racionalidad administrativa, encaminada a prever
y adaptar armónicamente las actividades económicas con las necesidades básicas de la comunidad, como son,
entre otras: Educación, salud, asistencia social, vivienda, servicios públicos y mejoramiento de las comunidades
rurales. El propósito principal de la planeación del desarrollo municipal es orientar la actividad económica para
obtener el máximo beneficio social y tiene como objetivos los siguientes: a) Prever las acciones y recursos
necesarios para el desarrollo económico y social del municipio; b) Movilizar los recursos económicos de la
sociedad y encaminarlos al desarrollo de actividades productivas; c) Programar las acciones del gobierno
municipal estableciendo un orden de prioridades; d) Procurar un desarrollo urbano equilibrado de los centros de
población que forman parte del municipio; e) Promover la participación y conservación del medio ambiente; f)
Promover el desarrollo armónico de la comunidad municipal y g) Asegurar el desarrollo de todas las comunidades
del municipio.
- 32 -
lengua indígena náhuatl. En cuanto a los servicios públicos (agua potable, drenaje,
pavimentación, recolección de basura, seguridad pública, mercados, rastros y
alumbrado público), estos se encuentran focalizados en la cabecera municipal, en
comparación de las ocho comunidades que conforman el municipio. En cuanto al
aspecto económico de Cuetzalan, sobresale el sector primario, caracterizado por la
agricultura, ganadería, caza y pesca. Resulta bastante contrastante admitir que el
sector primario de la economía tiene una participación limitada en el PIB de México,
que a su vez se traduce en baja productividad por trabajador y se asocia con la
pobreza, característica que persiste en el sector rural mexicano. Lo que pone en tela
de juicio es cómo a pesar de que el sector primario de la economía mexicana tiene
la dinámica que tiene en el PIB, se sigue caracterizando por la elevada proporción
de la fuerza laboral dedicada a actividades agropecuarias; como se puede observar
para el caso de Cuetzalan. En cuanto al sector terciario de la economía, el cual
representa la segunda fuente de ingresos para el municipio Cuetzalteca, en el que
predomina el turismo (destacado por los comercios y los servicios turísticos), a lo
largo de los últimos años, ha jugado y juega un papel cada vez más trascendental
en la economía del municipio, reflejado vía ingresos. Sin embargo, ¿Pueden las
autoridades competentes, a través del turismo, fomentar la creación de empleos
formales, es decir, contar entre otras cosas con un amparo ante la ley, y que genere
fuentes de ingreso no sólo para el sector de población bien constituido,
económicamente hablando, sino para las sociedades que no cuentan con recursos
económicos necesarios para mejorar su calidad de vida, y que por el contrario, están
expuestas a las vulnerabilidades sociales, políticas y económicas del municipio?
Desafortunadamente las Comisiones de Cuetzalan no tienen la

capacidad de determinar las Políticas para ser adoptadas por la administración
municipal, sin embargo, tienen la capacidad de gestionar administrativamente las
demandas encontradas en la Agenda Pública municipal y fomentar el desarrollo local
a través de las cada vez exigencias de los dirigentes municipales para hacer de los
municipios entes de decisión propias.
- 33 -
CAPÍTULO 2
Políticas Públicas
2.1. Introducción
Comúnmente el estudio de las políticas públicas en su sentido clásico, se

encarga del estudio de la teoría y práctica de la política, los sistemas y
comportamientos políticos, los principios generales acerca de su funcionamiento, el
institucionalismo26, entro otros, sin embargo, la disciplina de la política ha venido
adquiriendo mayor importancia en el análisis, diseño, puesta en práctica y evaluación
de las políticas públicas, por lo que la ciencia política en su sentido amplio de
doctrina, no es el paradigma totalmente aceptado que actualmente toman de base
los investigadores y científicos, hay por el contrario nuevos enfoques y teorías que
van incluyéndose en la agenda de estudio de los investigadores. Esta necesidad de
búsqueda de nuevas teorías, enfoques, o la propia articulación de la ciencia política
(doctrina), revelan la falta de consenso general en la doctrina de dicha ciencia y sobre
todo se revela la ausencia de soluciones prácticas a los problemas que integran el
campo de las políticas públicas.
La importancia del peso que se le da al campo de las políticas públicas, desde

el enfoque de la doctrina por un lado, y por el otro el de la puesta en práctica,
insistente en la necesidad de prestar atención a los problemas que caracterizan a
cada uno de los enfoques, tiene como objetivo, retomar el sentido de progreso de
dicha disciplina, que ya varios autores han puesto dicha atención en sus líneas de
investigación, dentro de los que cabe destacar: Aguilar Villanueva, Luis F. Dicho
objetivo caracteriza este capítulo, para dar forma a las herramientas metodológicas
que caracterizaran el Capítulo 3 de esta tesis.
26 El institucionalismo es una herramienta metodológica que estudia la comprensión de la sociedad a partir de

sus instituciones formales, de su funcionamiento y su efectividad.
- 34 -
Este capítulo tomará como ejes a la Política Pública; la Administración Pública,
la Política Económica, el Desarrollo Económico Territorial, la Globalización y las
Políticas Públicas Municipales, principalmente.
2.2. Conceptualización de la política pública
De acuerdo a Aguilar Villanueva27 el concepto de política pública se encuentra

sin una sola definición de validez universal por encontrarse con el amplio estudio de
políticas públicas y la amplia gama de conceptos sobre dicho tema, lo cual da a
conjeturar que no existe un consenso formalmente aceptado sobre la terminología
de las políticas públicas. Refiriéndonos a esta idea, Villanueva lo reitera; “Hoy son
muchos los términos empleados para decir el conocimiento de y en el proceso
decisorio, de la política: policy studies, policy research, policy analysis, policy science
(s). También son muchos los intentos de poner orden en sus diversos significados,
acentos, corrientes y polémicas. Todos estos intentos reflejan en algo la variedad del
27 Doctor en filosofía, con especialidad en filosofía política, con estudios de postgrado en la Pontificia Universidad
Gregoriana, Roma y en la Universidad Estatal Eberhard Karls de Tubinga, Alemania.
Es Investigador Nacional Emérito del Sistema Nacional de Investigadores (SNI, México, 2008). Fue profesor
investigador de la UNAM (1975-1988), El Colegio de México (1989-1995), institución en la que coordinó el
programa de administración pública, y de la Universidad Autónoma Metropolitana – Xochimilco, en la Maestría
de Políticas Públicas, jubilándose en agosto del 2009.
Fue el introductor de la disciplina de las Políticas Públicas en México y en el mundo académico de lengua
española a fines de los años ochenta. Es una referencia en temas de política pública y gestión pública en España
y América Latina, donde enseña regularmente sobre temas de gobierno, gestión y política pública. Ha escrito
decenas de artículos sobre temas de teoría política y administrativa y es autor de ocho libros, siendo el más
reciente “Gobernanza y Gestión Pública” (FCE, 3ª edición, enero 2010), y los más conocidos las cuatro antologías
sobre Políticas Públicas con sus estudios introductorios, que tienen siete reimpresiones.
Desde 2006 es miembro del Comité de Expertos de la ONU en Administración Pública (UN-CEPA), del que
actualmente es su Presidente.
- 35 -
activismo campo de estudio de las políticas y en algo son normas artificiales de
clasificación, con criterios y categorizaciones discutibles…” 28
Para Villanueva, independientemente de la falta de consenso general sobre el

concepto de política pública, él ofrenda términos que integran lo que él llama: “El
estudio sistemático de las políticas públicas”, o lo que es lo mismo el análisis, diseño,
puesta en práctica y evaluación de las políticas públicas. Sus términos ofrecidos son
los siguientes:
1. Política Pública: no es sin más cualquier política gubernamental. En efecto,

supone gobernantes elegidos democráticamente, elaboración de políticas que
son compatibles con el marco constitucional y se sustancian con la
participación intelectual y practica de los ciudadanos, políticas que no
mortifican arbitrariamente las libertades, las oportunidades y las utilidades de
los ciudadanos ni introducen un trato desigual inmerecido entre ellos. Esta es
su norma más que su utopía, la cual permite descubrir, denunciar y corregir
los defectos de las políticas gubernamentales en curso.
2. Público: En un primer sentido, por público se entiende lo que los privados, a

través de sus muchos canales individuales y/o colectivos (organizaciones) de
opinión, acción, comunicación, debate, concentración, proyectan de manera
unánime y normalmente mayoritaria como asuntos de interés general… En un
segundo sentido, público hace también referencia a carácter manifiesto, al
principio del libre acceso, a transparencia y apertura. A la luz pública, en vez
de acuerdos secretos entre cúpulas sin representación […] En un tercer
sentido, público hace referencia a recursos públicos, recaudaciones fiscales,
etc.
28 Aguilar Villanueva, Luis F. (estudio introductorio y edición). 1996, “El estudio de las políticas públicas”, edit.
Porrúa, México. pág. 69.
- 36 -
3. Policy analysis: Es la actividad normativa de construir y elevar la(s) mejor(es)
opción(es) de política, relativas a determinados problemas públicos.
4. Policy studies: Se utiliza para denotar simplemente cualquier estudio relativo

a las causas, efectos, proceso, contenido, restricciones, modalidades… de la
hechura de la política, así como de hecho sucede.
2.3. La Ciencia política
2.3.1. Doctrina de la ciencia política; critica a su discutible doctrina.
Otro de los elementos que constituye este capítulo, es el de la Ciencia

Política, que para efectos prácticos, retomado en el presente apartado, se
mencionarán los elementos históricos que la constituyeron así como también cómo
ha venido transformándose en el interior del sector académico, posiblemente
comprender esta parte nos ayude a entender por qué esta ciencia se ha venido
declinando y por qué se toman las decisiones que se toman hoy en día. Para tales
efectos se abordará una crítica a la tan discutible doctrina de la ciencia política, desde
el enfoque contrario al de la doctrina. Villanueva nos describe cómo fue la doctrina
de la ciencia de políticas aplicada al sector académico;
“…El apogeo de los programas académicos de política pública, los economistas, los
matemáticos aplicados y los ingenieros de sistemas siguieron haciendo su trabajo
analítico-normativo en santa paz, indicando cuáles serían las mejores opciones de
acción a seguir para realizar ciertos fines públicos en contextos de recursos escasos
y situaciones inciertas. En cambio, los politólogos y administradores públicos
siguieron lidiando epistemológica, ideológica y políticamente con la cuestión de si
disciplinaria o interdisciplinariamente se debía estudiar el proceso decisorio de la
política (y qué del proceso, y cómo) y si además los resultados correctos de sus
estudios debían o no comprometerse políticamente, desplegarse en normas
(técnicas) para la toma de decisiones de políticas y qué validez podrían presentar las
recomendaciones más difusas y laxas de la ciencia política respecto de las
prescripciones más nítidas y precisas de la modelación económico-cuantitativa del
- 37 -
proceso político. En los años ochenta, los programas universitarios norteamericanos
de política pública se caracterizan por ser cuantitativos más que teóricos, dominados
por la microeconomía más que por la ciencia política, interesados en el ejercicio
profesional más que en el desarrollo de una disciplina (posible o imposible,
disciplinaria o interdisciplinaria), y en los últimos años interesados en el management
más que en el analysis. En efecto, han sido demasiadas las catástrofes
gubernamentales y, en consecuencia, los programas públicos se han reducido cada
vez más en número, a la vez que se les ha exigido mayor calidad, eficiencia y
responsabilidad. Todo esto ha ocasionado que se preste mayor atención a la
"gestión/dirección pública" (neologismo crítico para deslindarse del término
empolvado de una "administración pública" dependiente, inofensiva, simplemente
operativa) y se atenúe el acento en el análisis orientador de la supuesta gran decisión
política. En las condiciones actuales… el reclamo ciudadano acentúa la eficiencia en
la gestión de las políticas públicas necesarias más que el análisis sofisticado de
políticas nuevas y espectaculares para pretendidas reformas resolutorias. En línea
con esta nueva orientación, los últimos trabajos de Lindblom (1980) y de Wildavsky
(1979: 11), insistieron en que eran muchos más los problemas públicos que los
ciudadanos resolvían a través de sus "ajustes mutuos" e "interacciones sociales", sin
necesidad de la coordinación gubernamental, que los que eran capaces de resolver
los gobiernos a través del "análisis racional" o la "especulación intelectual" de
analistas especializados.” (Aguilar Villanueva, 1996).
Finalmente cabe rescatar que la doctrina de la ciencia política se ha venido

presentando en el medio del sector académico a favor de los intereses de cada rama
científica (matemática, económica, politóloga, etc.), como lo describe previamente
Villanueva, lo que ha reflejado y sigue reflejando la falta de consenso general en la
materia de la ciencia política pero sobre todo refleja un conjunto de comunidades
científicas29 desarticuladas, que no pueden generar un instrumento eficiente para
29 Las comunidades científicas pertenecen generalmente a las clases medias (disponiendo de poco poder social,
se identifican sin embargo bastante bien con el sistema social, aun si reclaman sin cesar contra él). Cada
comunidad disciplinaria está influenciada por el paradigma de su disciplina, lo que puede tener efecto sobre su
enfoque del mundo y la sociedad. Cada una desarrolla también su epistemología propia, en función de los
presupuestos paradigmáticos que aplica.
- 38 -
resolver los problemas o los rompecabezas definidos por cada uno de sus
paradigmas.30 Reiterando lo dicho si el resultado deseado de resolver los problemas
que cada comunidad científica aborda, independientemente del paradigma que
traten, tiene como supuesto llegar inevitablemente a un progreso, ¿Realmente los
paradigmas o las teorías diversas de la ciencia política y de las ciencias afines a
esta, consideran al progreso social y eficientes políticas públicas como su fin último?
Y si es así ¿dónde están los resultados deseados?, o sin ir tan lejos ¿Se nos ha
evidenciado en la práctica (a través de las políticas públicas) la posibilidad de tratar
un problema que garantice el bienestar o progreso de la sociedad de gran
envergadura?
2.4. Teoría de la Administración Pública.
2.4.1. Política pública y Administración Pública.
La necesidad de búsqueda de una teoría de las Políticas Públicas que se

adecúen a la resolución de problemas que demanda la sociedad se debe a que la
ejecución de ciertas políticas no resolvieron ni han resuelto los problemas más
urgentes de la población en general. Dicha necesidad de búsqueda ha de ser
también de incumbencia de los intelectuales, quienes investigan, estudian y analizan
las políticas públicas. De acuerdo y siguiendo la idea siguiente de Villanueva, se
busca en concreto, identificar una o varias teorías cuyo objetivo sea la posible
resolución de problemas, problemas que se presentan en la ejecución de las políticas
públicas actuales de México.
“…El trabajo intelectual y político ha sido saber por qué el gran gobierno llegó tan
lejos en sus errores, con el fin de saber cómo el gobierno podría ser eficaz en sus
tareas y promesas y, más radicalmente, para averiguar si el gobierno posee la
capacidad de ofrecer soluciones, de qué tipo y a cuáles problemas. Por encima de
las preferencias ideológicas, definir cuál es el ámbito de lo gubernamentalmente
30 “En las ciencias sociales conviven varios paradigmas que compiten en su modo de comprender sus disciplinas
y sus problemas; esto lleva inclusive a discutir el contenido temático de cada disciplina y sus respectivas
competencias.” (Sautu, 2005)
- 39 -
factible y constructivo ha sido la cuestión de fondo. El redimensionamiento del estado,
su “adelgazamiento”, ha sido la búsqueda por reencontrar y acotar lo que deben y
pueden hacer bien los poderes del estado: determinar cuáles son los fines públicos
a cumplir, posibles de ser realizados, y a través de cuáles instrumentos y opciones
de acción”. (Aguilar Villanueva, 1996).
La búsqueda a soluciones para problemas de fondo que va arrastrando el

gobierno, no tienen el caso mencionar las políticas alternativas, funcionarios
modernos o una visión moderna de las políticas públicas, puesto que ninguna de
ellas erradica los problemas de fondo, mas sin en cambio de acuerdo a Villanueva,
hay los planteamientos más modestos del “conocimiento utilizable”, que se
preguntan limitadamente cómo la investigación puede contribuir a la solución de los
problemas sociales y, más específicamente, a la toma de decisiones de un gobierno,
sin embargo, dicho autor al relacionar teoría y política menciona lo siguiente;
“…Hay obviamente planteamientos equivocados que en su afán por articular

teoría y política terminan confundiendo explicaciones y valoraciones, conceptos
y preferencias, en una mezcla insostenible de enunciados de hechos,
aspiraciones del alma y pronunciamientos imperativos sobre lo que socialmente
debe ser y lo que políticamente debe hacerse. El resultado final es la
tergiversación del ejercicio científico y del político. Pero hay, a la inversa,
planteamientos mesurados y rigurosos que distinguen con claridad las
características del ámbito de la ciencia y las de la política, sin por ello renunciar
a la búsqueda de incidencia práctica de las ciencias sociales y reclamar
racionalidad a las decisiones de gobierno”. (Aguilar Villanueva, 1996)
Coincidiendo con Villanueva, en cuanto al ámbito de la ciencia por un lado y por otro
el de la política, considero que buscando lo que él menciona: “planteamientos
mesurados y rigurosos”, encontré, entre las tantas teorías establecidas, una
respuesta ampliamente identificada entre el conflicto de la ciencia y la politica; es la
teoría de la Administración pública. Lo que cabe rescatar de esta, aparte de los
elementos propios que la caracterizan, es, su puesta en práctica, porque es a partir
de ahí donde se fundamenta el encaje de los hechos con la teoría, mejor lo dice
Thomas S. Kuhn; “La importancia de los procesos de aprender una teoría dependen
- 40 -
del estudio de aplicaciones, incluyendo la resolución practica de problemas, tanto
con papel y lápiz como con instrumentos en el laboratorio”31.
Si nos acercamos a la situación actual política de México y la contemplamos desde

la teoría de la administración pública y su puesta en práctica, nos daríamos cuenta,
mejor dicho por Villanueva, de lo siguiente;
“Al acercar la administración pública al proceso decisorio de las políticas y a su

compleja puesta en práctica se rescataría su olvidado sentido clásico de
gobierno, de buen gobierno, y se reconstruiría la visión integral de su objeto de
estudio y profesión. Abandonaría su triste imagen burocrática de empleo
subordinado simplemente procedural, de ventanilla y papeleo. Entender, definir y
explicar el proceso de las políticas, así como prescribir mejores acercamientos a
su formulación y desarrollo, es innegablemente una tarea teórica y práctica tan
básica y crucial como complicada. Y dicho más divertida que polémicamente,
puede contribuir a bajarle los humos a una ciencia política frecuentemente
imaginativa y levantarle la autoestima a una disciplina publiadministrativa
demasiado (amular y hasta servir en su programa de investigación).”
(Aguilar Villanueva, 1996).
La teoría de la Administración pública es la teoría que busca explicar el proceso de

las políticas, su formulación y desarrollo, principalmente. Por lo que merece mayor o
igual atención que cualquier otra teoría enfocada al campo de la política pública.
Martín Landau, riguroso metodólogo, desde su oficio de científico de administración
pública, fue claro:
“…El campo de la administración pública se queda con una base imprecisa y

cambiante, indistinta de la ciencia política. En la perspectiva de política pública, la
administración pública ni es una sub área de la ciencia política, ni tampoco la abarca
y comprende. Se vuelve simplemente un sinónimo. En el esfuerzo por tratar de definir
31 Khun, Thomas S. 2006. La estructura de las revoluciones científicas, trad. de Carlos Solís. 3a ed., FCE, México,
p. 361.
- 41 -
su campo de conocimiento, por hacerlo 'definido', el campo termina por evaporarse”.
(Landau, 1972: 186).
Otra de las características históricas que ha evidenciado el estudio y análisis

de la administración pública desde el enfoque de la ciencia política, es que esta teoría
al describir y explicar por qué los gobiernos toman las decisiones que toman,
abdicando de sus preocupaciones normativas de eficiencia y responsabilidad, fue la
ciencia política quien la absorbió ya que incorporó dentro de su campo de análisis,
las preocupaciones normativas y operativas propias de toda administración pública.
2.4.2. Reflexión de la Doctrina de la Administración Pública; situación actual

en México.
A continuación me gustaría retomar una reflexión de la administración pública

en México, aportada por Olmedo, desde el enfoque de la doctrina;
“…Las escuelas que forman administradores públicos, los institutos creados para
apoyar y capacitar a los administradores públicos federales, estatales y municipales,
las empresas de consultoría, todos se fijan como objetivo contribuir a la
modernización 32
y al aumento de productividad y de competitividad de las
administraciones públicas, para que así éstas contribuyan a impulsar el crecimiento
económico. En el imaginario ideológico se identifica modernización, con eficiencia y
eficacia, con incremento de la productividad y competitividad internacional, con
incremento de las exportaciones y con crecimiento económico…Sin embargo, los
resultados han sido lo contrario a lo que se promete. Aumentan la pobreza, el
32 La modernización se asocia con el incremento de la productividad, de la eficacia, de la eficiencia y de la

competitividad internacional, así como con el crecimiento económico y la creación de empleo. Este conjunto de
conceptos conforma la ideología dominante, impuesta por los grandes intereses económicos y políticos
mundiales que se benefician del crecimiento económico, pero que afectan negativamente a los países
subdesarrollados. Las sociedades y los gobernantes nacionales, locales y municipales, bombardeados por los
medios de comunicación de masas, acaban persuadidos de que lo importante es crecer. Los partidos políticos,
tanto de derecha como de centro y de izquierda, prometen crecimiento y modernización.
- 42 -
desempleo, las desigualdades sociales y la ineficiencia de la administración pública
federal, estatal y municipal y del país entero...” 33
Ante estos hechos la doctrina de la administración pública difiere de la teoría de la

puesta en práctica de la misma, para el caso de México.
2.5. Política pública vs Política económica; “Clasificación” de las Políticas.
Aparte de identificar la terminología de la política pública que trata de manera

más objetiva el estudio de la ciencia política, se considera importante identificar qué
tipo de políticas existen y cómo se clasifican. Desafortunadamente carece una teoría
general, en lo que se refiere a la clasificación de las políticas públicas. En apego a la
idea de Carlos Barco34, se comprueba la situación; “…Los criterios de clasificación
varían de autor a autor. Existen diversas clasificaciones y tipologías de políticas
públicas.”
Aunado a ello identifique la “clasificación” de las políticas. Investigación que me ha

llevado a inferir que la política pública es en sí la Política económica desde el
enfoque de dicha clasificación. La pregunta a resolver sería; ¿de qué manera se
puede inferir a tal idea? El punto de partida que me llevo a persuadir cierta
clasificación de políticas alude al texto, Economía del sector público mexicano, de
Ayala Espino, J., identificando como tesis central la siguiente;
“…El sector público es la autoridad formal para tomar decisiones que trascienden a
los grupos privados y al mercado, lo cual le otorga un gran poder e influencia sobre
33 Olmedo, R. (2009). La modernización contraproducente de la administración pública municipal. Revista de

administración pública, vol. XLIV, (N°2), p. 43-67.
34 Profesor de pre y post grado de la PUCP. Coordinador de la Especialidad de Políticas Públicas y Gestión
Pública de la Escuela de Gobierno PUCP. Consultor nacional e internacional en Políticas y Gestión Pública.
Magister en Regulación en la London School of Economics and Political Science y actual alumno del doctorado
en Ciencia Política. Estudios de Políticas Públicas y Derechos Humanos en la Universidad de Harvard. Realizó
investigación en la Universidad de Sevilla y pasantía de trabajo en la Comisión Europea. Es actual director de
PAR - Políticas Públicas, Regulación y Desarrollo Sostenible.
- 43 -
los recursos totales de los cuales disponen la economía y la sociedad en su
conjunto. La importancia del sector público se refleja claramente en el peso de los
gastos y los ingresos públicos en las economías contemporáneas.”
Es importante destacar la importancia que tiene el sector público sobre la influencia

en la economía mexicana como lo describe el párrafo anterior. Es por eso que la
clasificación de políticas públicas que pretendo retomar toma como relieve a la
política económica por sobre todas las demás; señalando que “esas demás”
solamente son los instrumentos de la política económica, como lo señala Trejo
Pérez, Pablo35, autor de esta “clasificación” de políticas. A continuación se muestra
el diagrama correspondiente;
35 Fue miembro fundador, consejero delegacional, consejero estatal y convencionista nacional del PRD (Partido
Revolucionario Democrático), fue subdirector del Instituto Nacional de Bellas Artes (INBA), fue coordinador
administrativo de la SEP y actualmente da clases en la UNAM.
- 44 -
Diagrama 2.1 Instrumentos de la Política Económica
POLÍTICA ECONÓMICA36
Política macroeconómica
Fiscal Monetaria Cambiaria y de Precios Laboral
Política de Bienestar Social
Gasto Público De distribución de activos Seguridad social
Política de Promoción
Agrícola Industrial Comercio y Servicios Financiera
Política de Infraestructura
Desarrollo de infraestructura Transportes Comunicaciones
Fuente: Elaboración de Trejo Pérez P.
36 “Desde el punto de vista clásico, los problemas fundamentales de la economía son la formación del excedente
(producción) y su distribución (distribución del ingreso); por consiguiente, la política económica se puede
entender como el campo de acción de todo aquello que se relacione, influya, condicione o determine el
comportamiento de estos problemas de la economía. De acuerdo con este planteamiento, el empleo y la
distribución del ingreso, reclamados como ejes de la política social, en realidad son variables fundamentales en
la política económica…”, en; Vargas Larios, Germán. (coordinador), 2008. “Políticas públicas de nueva
generación: una visión crítica”, edit. Casa abierta al tiempo, México, D.F, págs.173-174.
- 45 -
2.6. Políticas públicas; motor para la promoción del Desarrollo Económico
Territorial (DET).
Después de haber reconocido, en los apartados anteriores, la terminología, la

teoría seleccionada de la ciencia política y la “clasificación” de las políticas, me
parece pertinente hablar del “Desarrollo Económico territorial”, al que alude el
título de este apartado, y su relación con las políticas públicas.
El desarrollo económico territorial (DET) es un concepto relativamente nuevo y

mantiene diferencias con el concepto de Desarrollo Económico Local. La
Plataforma Latinoamericana que facilita iniciativas y espacios de reflexión e
intercambio de conocimientos sobre temas clave de desarrollo rural: ASOCAM 37,
menciona algunas características del DET y del desarrollo local. A continuación se
señalan;
“Muchas de las experiencias iniciales de Desarrollo Económico Local (DEL) se

focalizaron en ciudades intermedias. No obstante, la preocupación por redescubrir
las dinámicas entre lo urbano y lo rural, conectar los espacios de pobreza rural a
mercados más dinámicos, mejorar y valorar los activos del sector rural, lograr la
sostenibilidad ambiental, dieron pie a que emerja el concepto de Desarrollo
Económico Territorial (DET). Ambos conceptos –DEL y DET- son similares. Sin
embargo, el DET pone énfasis en el territorio como espacio dinámico, socialmente
construido” (ASOCAM, 2008)
Desde este enfoque conceptual, el DET, me parece aún más íntegro al poner énfasis
en la conexión de lo urbano con lo rural y viceversa.
37
Es de vital importancia reconocer el papel que juega ASOCAM en las cuestiones previamente mencionadas,
ya que este organismo es apoyado por la Agencia suiza para el Desarrollo y la Cooperación, cuya Secretaría
Técnica es asumida por INTERCOOPERATION, que facilita iniciativas y espacios de intercambio y construcción
colectiva para promover la Gestión de Conocimientos sobre temas clave de desarrollo rural en la región. Cabe
señalar que la razón de ser de la Plataforma es la dinamización de procesos para Gestión de Conocimientos
(GCO). A saber uno de sus mecanismos de trabajo que promueven es la generación de conocimientos a partir
de la práctica, he de ahí su vital reconocimiento para esta plataforma.
- 46 -
En cuanto a la vertiente de pensamiento en las que se basa el DET y que
converge con las políticas públicas, esta proviene del desarrollo rural que, en los
últimos 50 años, ha pasado a concebir las políticas sectoriales agrícolas desde un
enfoque territorial. Desde los años 50 hasta finales de los 70, todo el énfasis en el
diseño de políticas estuvo centrado en la generación y transferencia de tecnología,
impulsando el fenómeno denominado la revolución verde. Entre los años 60 y 70, el
problema de la tierra se convirtió en un tema central en Latinoamérica y las políticas
estuvieron orientadas a la reforma agraria con desarrollo rural (agricultura y servicios
públicos).
En los años 70, surgió un concepto más amplio denominado desarrollo rural
integrado, que ve al mundo rural no sólo como agropecuario, sino como un sector
que debe tener acceso a educación de calidad, a nutrición, a salud, a saneamiento
para su población, y que estas necesidades deben convertirse en políticas. La
articulación con las ciudades y los mercados empieza a ser parte importante de estas
políticas. A mediados de los 90, emergió el concepto de DET, poniendo énfasis en
la sostenibilidad ambiental, social y económica de los procesos de desarrollo,
promoviendo la articulación de los territorios rurales a mercados dinámicos, para lo
cual es importante fortalecer la institucionalidad local, promover las innovaciones
productivas, mejorar el atractivo para las inversiones privadas. Los recursos
tangibles e intangibles son igual de importantes en este nuevo enfoque que
evoluciona al concepto de competitividad territorial.
Algunas características comunes entre las experiencias de DET que han logrado
avances en los últimos años son las siguientes:
- 47 -
Cuadro 2.1 Características comunes entre las experiencias del DET que han logrado
avances en los últimos años.
Características Avances
1.- Identificar y movilizar recursos Aprovechar sus potencialidades y articular con

oportunidades de entorno.
2.- Mejorar la gobernabilidad Promover la concertación social, la participación

local
ciudadana, el acceso a información pública y rendición de
cuentas.
3.-Introducir procesos de Participación estratégica sin descuidar acciones de corto

planificación.
plazo.
4.- Mantener coordinaciones Armonizar las políticas y negociar acciones favorables

básicas.
para el territorio.
5.-Desarrollar políticas Para fortalecer la identidad territorial, el empoderamiento y

específicas.
la autoestima de los ciudadanos.
6.-Involucrar a agentes Para desarrollar el territorio, fortaleciendo el acumulado

económicos e instituciones.
colectivo y social.
7.- Alcanzar niveles de Fomentando procesos de innovación tanto en los

asociatividad y concertación.
sistemas productivos y organizativos como en los
relacionales y comerciales.
8.- Privilegiar promoción de Generar excedentes para el territorio: empleo, ingresos,

sectores económicos.
reinversión, consumo de materia prima local.
9.- Desarrollar políticas. Promover la inclusión del sector rural en los mercados
más dinámicos a diferentes niveles.
10.- Fortalecer la institucionalidad En particular la del gobierno sin crear estructuras

local.
paralelas.
Fuente: Elaboración propia con base en ASOCAM (2008). Políticas públicas para la promoción del
Desarrollo Económico Territorial. Una aproximación desde la práctica. Serie Reflexiones y aprendizajes.
p.p. 21.
- 48 -
Las experiencias que deja el DET en otros países latinoamericanos pueden llegar a
ser experiencias también para México, si se promueve dicho desarrollo, sin embargo,
existen dificultades para llevarlo a cabo, al menos sólo por la parte publica que a
continuación expreso y explico;
 Uno de los propósitos que plantea el Desarrollo Económico Territorial (DET),
es que dicho desarrollo se convierta en un proceso masivo, impulsado desde
las propias autoridades públicas, señala que muchas de estas experiencias
tienen como soporte inicial los proyectos de cooperación internacional, así
como también el trabajar con los partidos y movimientos políticos podría ser
una opción para lograr este reto. Sin embargo, de aquí se desprende una
incógnita, ya que también se plantea que; “En Latinoamérica se han hecho
muchos intentos por contar con políticas de Estado, pero en la mayoría de los
casos la fragilidad institucional no ha permitido este propósito…” (ASOCAM,
2008)
a) La incógnita a resolver seria; ¿De qué manera, en este caso México, podría
contribuir a impulsar Políticas de Estado (si se habla de estados nacionales
en Latinoamérica; ejemplo: Brasil, Argentina, México, etc.), y por ende cómo
impulsar el Desarrollo Económico Territorial (DET), si las principales
autoridades públicas del país muestran una fragilidad institucional en sus
resultados de “gestiones de políticas públicas”38?
Antecedente de ello lo podemos vislumbrar en los “MODELOS DE POLÍTICA

ECONÓMICA en México”39 , es sabido que durante los últimos sesenta años se han
instrumentado tres estrategias económicas denominadas “Desarrollo Estabilizador”,
aplicada de mediados de los años cuarenta hasta finales de los sesenta; “Desarrollo
38 Véase Anexo (Cuadro 8).

39 Monserrat Huerta, Heliana y Chávez Presa, María Flor. 2003. "Tres modelos de política económica en México
durante los últimos sesenta años". Análisis Económico, Vol. XVIII, núm. 037, primer semestre, p.70.
- 49 -
compartido”, se instrumentó de inicio de la década de los setenta hasta inicio de los
ochenta; y “Crecimiento hacia afuera” o “Cambio estructural”, de 1983 a la fecha.
Antes de continuar con la explicación de cada una de estas estrategias

instrumentadas, es sustancial aclarar que lo que trato de retomar de cada una de
ellas es lo referente a lo “publico” y lo referente al “sector rural”, ya que dichas
referencias se apegan y responden a las características específicas del DET, (en
cuanto a su vertiente utilizada).
1) El modelo de “Desarrollo Estabilizador”
Esta estrategia en su aspecto de orden público tuvo como objetivo fundamental el

promover la industrialización, la industrialización del país era el paso necesario para
abandonar la dependencia existente en la venta de los productos primarios
(agropecuarios, mineros, extracción de petróleo crudo, piscícolas y frutícolas, etc.)
Por otro lado, era una condición sine qua non para la urbanización del país y,
a través de ello proporcionar mayores y mejores servicios asistenciales a la población
(salud, educación, electrificación, agua potable, entre otros). Sin duda el México rural
obstaculizaba el aprovechamiento de los recursos productivos, frenaba el desarrollo
del mercado interno y limitaba la capacidad de generación del ahorro interno y de los
recursos fiscales al encontrarse desligado de las corrientes comerciales, financieras
y tributarias del país.40
Como se puede observar en la cita previa, el sector rural era visto como un
obstáculo y no como un sector estratégico de aprovechamiento de sus recursos, que
generaba en su momento este sector. En cuanto a las políticas se fue elaborando de
manera gradual pero constante y consistente un conjunto de políticas, instrumentos
y acciones que en términos generales se conjuntaron para apoyar, en lo
fundamental, a un sector industrial pujante y diversificado que favorecería el
crecimiento económico del país. 41
40
Ibíd. pág. 61
41
Ibíd. pág. 62
- 50 -
Si las políticas estuvieron enfocadas en apoyar al sector industrial, ¿Dónde
quedo el apoyo al sector rural que dinamizaba con la obtención y generación de los
recursos primarios del país?
2) El modelo de “Desarrollo compartido”
Este modelo consistió en promover la participación de la iniciativa privada en la

industria nacional. Sin embargo, dicho modelo mantuvo sin modificaciones
relevantes la política comercial, salarial, agropecuaria y de fomento a la inversión
extranjera y transformó de manera radical la política fiscal y monetaria, con el
propósito de que el eje de la inversión nacional lo ejerciera el sector público. El gasto
público fue el motor del crecimiento económico en este periodo del modelo, no
obstante, los mayores ingresos públicos provenientes del petróleo y de la
recaudación generada por el crecimiento económico del país fueron insuficientes
para financiar su expansión, en razón de ello se empleó una política monetaria
expansiva y se contrataron importantes montos de deuda pública externa, como
forma de financiar los crecientes y elevados niveles de déficit fiscal alcanzados a lo
largo del periodo. 42
Como se puede observar, el modelo anterior se caracterizó por un gasto

público excesivo, así como en promover la participación de la iniciativa privada en la
industria nacional. Pero ¿en qué momento se promueve el sector rural y todo lo que
conlleva este, en qué momento se hicieron las modificaciones necesarias y
relevantes para la(s) política(s) que contribuyeran al desarrollo y crecimiento de
dicho sector?
3) Modelo de “Crecimiento hacia fuera” o “Cambio estructural43”.
En el presente modelo se propuso otorgar un papel protagónico al mercado en la

asignación de los recursos, incrementar la participación de los agentes privados en
42
Ibíd. p.63
43 Para Cypher y Dietz (1997, pp. 312-315) el paso desde una etapa a otra, es decir, el Cambio estructural es
el resultado de una elección acerca de la política de desarrollo que es necesario aplicar; pero dicha elección
viene condicionada por una serie de factores, como pueden ser los recursos naturales o financieros disponibles.
- 51 -
las decisiones económicas e incorporarse a la creciente integración económica
mundial, con el propósito de mejorar la eficiencia y competitividad de la planta
productiva nacional…Para la instrumentación de esta estrategia se definieron dos
vertientes que se complementarían entre si y sobre las cuales se actuaría en forma
simultánea: a) la estabilización macroeconómica y b) la modernización de la
economía nacional. La primera se orientó básicamente a reducir la inflación y a
corregir los precios relativos, y consistió en contener la demanda agregada, para lo
cual se buscó reducir el gasto público e incrementar los ingresos, además de que se
procuró moderar el crecimiento salarial y fomentar el ahorro interno…Se regresó al
esquema estabilizador en materia de política fiscal y monetaria, pero se rompió
drásticamente con la política de protección comercial, de control de tipo de cambio,
de excesiva regulación a la inversión extranjera, de salarios y de precios
agropecuarios. 44
Lo que es notorio en el modelo es la tendencia de las políticas hacia el sector

privado e industrial, el gasto público sigue jugando un papel dentro de esta
estrategia; el sector público va de un gasto excesivo a uno limitado, entre el modelo
anterior y este modelo, sin embargo, en cualquiera de esos modelos el gasto público
es parcial porque se concentra en apoyar a la industria y al sector privado
principalmente. Dado así los hechos; ¿Qué podría esperarse de las políticas
encaminadas a apoyar al sector rural, si estas, desde el primer modelo de desarrollo
no estuvieron bien estructuradas, planeadas, ni enfocadas al desarrollo económico
local? Al menos no fue una prioridad para la ordenanza pública incluirlo en los rubros
más importantes por cuidar, desarrollar, hacer crecer, defender y mantener.
Se despliega de la idea anterior, de acuerdo al Banco Interamericano de Desarrollo,

sobre la situación del sector rural en México, específicamente de la Política
Agropecuaria.45
44 Monserrat Huerta, Heliana y Chávez Presa, María Flor. 2003. "Tres modelos de política económica en México
durante los últimos sesenta años". Análisis Económico, Vol. XVIII, núm. 037, primer semestre, p. 65-66.
45 BID (Banco Interamericano de Desarrollo). 2006. El sector rural en México: Desafíos y oportunidades. Nota de
política, pp.17. En versión electrónica:
- 52 -
Los puntos a destacar son los siguientes:
 La política agropecuaria mexicana ha sufrido cambios significativos desde los

años 80, guiados en buena medida por el proceso de apertura comercial que
se inició con la entrada de México al GATT en 1986 y la firma del TLCAN en
1993. Posteriormente, se han firmado 12 acuerdos comerciales con 44 países
y en todos ellos se ha incluido al sector agropecuario, si bien en ellos no se
han tratado los temas referentes a subsidios internos y a la exportación. El
TLCAN es, con mucho, el acuerdo comercial más importante que ha hecho el
estado mexicano, por la profundidad de la liberalización agropecuaria
acordada y por la magnitud de los intercambios entre los miembros.
 La liberalización comercial ha estado acompañada por un amplio proceso de
reforma y liberalización de las políticas agropecuarias internas que pretendían
redefinir el papel del Estado. Las reformas han abarcado la mayor parte de
las áreas del sector rural e incluyen, entre otras: la eliminación de los precios
de garantía a los cultivos básicos (trigo, sorgo, soya, arroz, cebada, cártamo,
ajonjolí y girasol en 1991. Maíz y frijol en 1999) y de los subsidios a los
insumos usados por los productores agrícolas; la abolición de CONASUPO
(Compañía Nacional de Subsistencias Populares) y la desaparición o venta
de otras empresas publicas relacionadas con la alimentación; la reducción
del crédito oficial al agro; la privatización de los derechos de propiedad de la
tierra en el sector social o reforma ejidal; y la transferencia a los usuarios del
manejo de la infraestructura de los distritos de riego público.
 Paralelo a las reformas mencionadas, en el periodo 1991-1995, se crearon
tres programas relacionados con la agricultura: 1) el primer programa, Apoyos
y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), 2) el segundo
programa, PROCAMPO, fue puesto en marcha en la temporada de invierno
de 1993, unos meses antes de que entrara en vigor el TLCAN. PROCAMPO
se presentó como un programa compensatorio y transitorio, con vigencia
http://www.financierarural.gob.mx/informacionsectorrural/Documents/Sector%20Rural%20en%20M%C3%A9xic
o.pdf. Fecha de referencia: 22/07/12.
- 53 -
hasta el 2008. 3) Finalmente, en julio de 1995 se creó el tercer gran programa
agropecuario, Alianza para el Campo, actualmente Alianza Contigo.
 Actualmente en México se debate cuál ha sido el impacto de la apertura
comercial, de las reformas y de los cambios en los principales programas de
apoyo sobre el comportamiento del sector y de los habitantes del campo. Los
cambios observados en producción, precios y volúmenes de comercio son
interpretados regularmente de diversas maneras, conduciendo a
recomendaciones diferentes en términos de ajustes a las políticas sectoriales.
 La política de compensación por la apertura comercial ha sido regresiva. Por
una parte, los trabajadores rurales sin tierra, el grupo más afectado, han sido
excluidos, y por otra, los productores con más de 100 has. reciben dos veces
más recursos de PROCAMPO que los agricultores con menos de 1 ha.
 La inversión extranjera directa en el sector agropecuario se ha canalizado
hacia la agroindustria, y no hacia la producción primaria, a pesar de la
expectativa generada con la reforma ejidal. La inversión extranjera en
productos procesados se ha triplicado desde la entrada del TLCAN.
 A pesar de la disminución en la fuerza laboral en las áreas rurales, la
economía mexicana se sigue caracterizando por la elevada proporción de la
fuerza laboral dedicada a actividades agropecuarias, no obstante su limitada
participación en el PIB. Este desequilibrio se traduce en baja productividad
por trabajador y se asocia con la pobreza, característica que persiste en el
sector rural mexicano.
¿Realmente las políticas públicas pueden llegar a fungir como motor para la
promoción del desarrollo económico territorial en México? A pesar de los casos no
exitosos en materia de gestión de política pública en México, enfocada al sector rural,
sí existen casos exitosos en donde las políticas públicas si se consideran motor para
promocionar el desarrollo económico territorial. Ejemplo de ello lo podemos
encontrar, fuera de México, en Nicaragua, San Juan del Sur 46 , en Perú en el
46 ASOCAM –Intercooperation (Con los valiosos aportes de: Camacho, Patricia; Carrillo, Geovanny; Cifuentes,
William; et. al.). 2008, “Políticas públicas para la promoción del desarrollo económico territorial. Una
- 54 -
municipio de Condebamba47, en Honduras en el municipio de Copán Ruinas48, etc.
Si funcionó en esos países ¿Por qué no ha de funcionar en México? ¿Qué se
necesita para lograrlo?
2.6.1. El desarrollo económico territorial (DET) y la globalización.
El territorio, desde la perspectiva del DET, no es entendido como un soporte

geográfico pasivo de las actividades y recursos de una colectividad, sino como un
conjunto organizado y complejo de sus potencialidades naturales, productivas,
humanas, institucionales. Además: es entendido como espacio dinámico,
socialmente construido, donde los actores económicos interactúan, intercambian,
aprenden, circulan información, generan corrientes de innovación. No contempla sus
fronteras administrativas, es más bien un espacio económico funcional y constituido,
y, como tal, es un agente de desarrollo.
Los sistemas territoriales de promoción competitiva son una categoría que involucra
al territorio, sus habitantes, su patrimonio factorial y no factorial, las instituciones y el
ensamble de todos los actores bajo un enfoque sistémico, activo e inteligente.
De manera esquemática, los enfoques generales de desarrollo se podrían

clasificar en tres:
1. El crecimiento económico generado por la fuerza del mercado. Las evidencias nos
muestran claras limitaciones en la redistribución de la riqueza, en la sostenibilidad
ambiental y en la inclusión social.
aproximación desde la práctica”, Serie Reflexiones y Aprendizajes ASOCAM, Quito, p. 11 En versión electrónica:
http://www.asocam.org/biblioteca/ASO_RA_PDET.pdf. Fecha de referencia [20/07/12].
47 Ibíd. pág. 13
48 Ibíd. pág. 15
- 55 -
2. Con fuerte intervención del Estado, que mostró sus limitaciones en la asignación
eficiente de recursos y factores de producción, como en el fracaso de varios países
socialistas.
3. El desarrollo sostenible con visión territorial, que se puede lograr a partir de una
buena combinación entre desarrollo de mercado, presencia del Estado y
participación activa de la sociedad civil, para lograr consensos mínimos que
garanticen redistribución de la riqueza, inclusión social y sostenibilidad ambiental. Se
entiende que crecimiento no es igual a desarrollo, pero que para desarrollarnos
necesitamos crecer.
Las políticas de DET están orientadas a mejorar de manera permanente la

capacidad de una sociedad para valorar sus recursos endógenos, con innovaciones
constantes que contribuyan a la generación de empleo e ingreso. Buscan consensos
en torno a una visión compartida de futuro, diseñan objetivos de corto y largo plazos,
desarrollan contenidos y estrategias, organizan la institucionalidad de soporte,
movilizan recursos para implementar acciones que hagan realidad esos propósitos;
todo ello para asegurar progreso material, mayor inclusión social, justicia, cultura y
sostenibilidad.
Las políticas públicas de promoción del DET pueden ser a nivel macro
(nacionales), a nivel meso (estaduales, departamentales, regionales, provinciales,
mancomunidades) y a nivel micro (municipalidades).
El ámbito local es el espacio para impulsar las políticas concretas que producen la
revolución microeconómica, a través de las innovaciones productivas, organizativas,
de construcción de redes y de comercialización. Es el lugar privilegiado para la
movilización de los recursos endógenos y para valorarlos aprovechando las
oportunidades de un mundo cada vez más globalizado. También para saber cómo
mitigar los efectos de la apertura económica al mundo.
Se dice que una política pública tiene una visión territorial cuando se concibe
tomando en cuenta que esta será parte de una realidad compleja, que siempre será
- 56 -
sistémica. Esta visión toma en cuenta las variables sociales, económicas, político-
institucionales, culturales, ambientales y espaciales.
La visión territorial como concepto para la acción significa convertir a un territorio en

un proyecto de sociedad y economía de futuro (visión estratégica concertada
socialmente). Para darle operatividad se deben identificar uno o más ejes
estructuradores (ejes económicos, saber hacer, capacidades institucionales,
recursos del territorio, etc.) y buscar una puerta de entrada para la implementación
de las primeras acciones.
Es necesario que los actores locales abran su visión territorial en la toma de

decisiones de proyectos estructurantes no solamente tomando en cuenta su historia
económica o su vocación productiva natural, sino también otras potencialidades que
puedan ofrecer nuevas oportunidades.
El método de análisis de la cadena productiva es una herramienta que permite

entender cómo se eslabonan los sectores económicos de un territorio; examina la
participación de los diferentes agentes económicos en la configuración y
comercialización de un producto, así como la agregación de valor en cada etapa de
la producción. En los últimos años, en los países de América Latina, empezaron a
surgir experiencias de desarrollo económico territorial (DET), basadas en la
movilización de sus recursos internos y en el aprovechamiento de las oportunidades
de su entorno. Los gobiernos subnacionales y los actores locales han sido los
impulsadores principales de políticas públicas concertadas en procura del bienestar
y la calidad de vida de sus territorios.
Los resultados de estas experiencias alientan la confianza en seguir promoviendo

procesos de DET en el ámbito local, dentro de una concepción multidimensional y
con muchas esperanzas de éxito. Vivimos, además, un contexto de reforma política,
de nuevos desafíos de desarrollo y de creciente demanda concertada de actores
públicos, privados y la sociedad civil al nivel local en la mayoría de países de la región
que han atribuido competencia a gobiernos locales para promover el DET.
- 57 -
La temática más importante a tomar en cuenta para las autoridades locales
está relacionada con entender el proceso de globalización y su impacto en los
territorios. Conocer el marco legal nacional, saber cómo diseñar políticas locales
orientadas a la innovación, el fortalecimiento institucional, a mejorar el entorno
competitivo. También deberían ser parte de los contenidos de esta política conocer
metodologías para promover el dialogo, la concertación y la participación de actores
y ciudadanos.
2.7. Políticas públicas municipales y su agenda; situación actual de México.
El tema de las políticas públicas municipales se fue construyendo como

consecuencia de la expansión de la agenda de políticas públicas a nivel local. La o
las causas de dicha consecuencia se debieron a la creciente presión por parte de la
ciudadanía para que el gobierno local atendiera sus necesidades y aspiraciones de
forma más comprometida y eficaz, así como también a la exigencia de una sociedad
contemporánea en la construcción de una gobernanza estable como referencia los
“espacios locales”. En estos casos y en otros tantos existieron y existen desenlaces
de acción ante las causas y consecuencias señaladas, como lo es, en ciertos casos;
que los gobiernos locales amplían sus ámbitos de acción pública y despliegan sus
estrategias de integración interregional e intergubernamental, de la misma forma los
sistemas federales se ajustan y reconfiguran a partir del nuevo dinamismo que
adquieren los gobiernos locales, así como también impulsan cambios estructurales
importantes para dotar a los espacios locales de mayor capacidad de gobierno y
autonomía de gestión.
Es evidente el papel dinámico que juega la globalización en este fenómeno de

las políticas municipales, claro lo expresa Cabrero Mendoza, Enrique;49
49
Doctor en gestión pública, Profesor/Investigador con licencia, profesor investigador titular de la División de
Administración Pública, sus líneas de investigación se centran en: gestión municipal, políticas públicas, políticas
- 58 -
“…Hay cada vez mayor evidencia de que los patrones de la nueva economía
mundial ofrecen oportunidades importantes a los gobiernos locales, ubicado
en estos la capacidad para tejes de redes de empresarialidad local, la audacia
para atraer inversiones, y el ingenio para integrar estos elementos en un
proyecto de desarrollo equilibrado y sustentable. Por otra parte encontramos
igualmente evidencia de que la consolidación de las prácticas democráticas
que la sociedad contemporánea exige y la construcción de una gobernanza
estable, radica fundamentalmente en los espacios locales.”50
La incidencia de la globalización en las políticas municipales no en todos los casos

sirve como un aliciente de desarrollo para los gobiernos locales, ya que debido a las
circunstancias específicas de cada país, así corresponderá el impacto de la
globalización. Entender que dicho fenómeno también sirve para dar respuesta(s),
limites, retos, etc. en esta cuestión de lo local, es de gran ayuda. La globalización
incide no sólo en las regiones, estados nacionales y municipios principalmente, sino
hasta en los lugares más reducidos que estos, hablando geográficamente.
Para el ámbito geográfico de México, ante la omnipresencia de la

globalización, se extiende una interrogante; ¿Se está transformando la agenda de
políticas públicas51 mexicanas en el ámbito municipal?
La respuesta posiblemente sea un sí. En el ámbito de la política social y del bienestar,

por ejemplo, los municipios mexicanos cada vez están más presentes en áreas como
la educación y la salud. Igual se puede hacer referencia a políticas de protección a
grupos vulnerables como las mujeres, los niños, y los ancianos. Por otra parte,
programas de lucha contra la exclusión y la pobreza, o la promoción de valores de
superación humana, o la adopción de mecanismos innovadores de lucha contra el
de descentralización y análisis organizacional, gerencia pública y finanzas públicas y federalismo fiscal.

Actualmente es el director del CONACYT.
50 Cabrero Mendoza, Enrique (coordinador), 2003. “Políticas públicas municipales. Una agenda en construcción”,
edit. CIDE. México, pp. 371
51 La construcción de la agenda de políticas es en sí un proceso complejo a través del cual se da entrada a un

conjunto de problemas públicos que se consideran pertinentes para ser atendidos por los diversos actores que
conducen la acción pública.
- 59 -
conflicto social a partir de instancias de mediación de conflictos y mesas de
negociación, están todos ellos también presentes en un número importante de
municipios del país. Sin embargo, hay situaciones diversas de esta transformación,
claramente lo explica Cabrero de la siguiente manera;
“Ciertamente el panorama nacional es diverso. La transformación municipal

camina a velocidades diferentes y a través de itinerarios múltiples. La ola innovadora
está cada vez más presente y contagia al conjunto nacional, lo cual genera éxitos y
fracasos que deben ser estudiados y entendidos…”
A pesar de que existe una transformación en la agenda previamente mencionada

aún falta mucho por lograr, como lo es el trabajar en la política de promoción
económica, la cual coadyuvaría al crecimiento y desarrollo económicos, cuestiones
sumamente fundamentales para cualquier tipo de territorios ya que tanto el
crecimiento como el desarrollo principalmente, son la base de una sociedad en
reproducción.
Para apoyar la opinión de la importancia que tiene la agenda de políticas, se

corroborará con fragmentos de casos de éxitos no mexicanos sobre la
transformación de una agenda municipal de políticas públicas tradicionales a una
moderna52, tomando como referencia a algunos países de América Latina y la Unión
Europea;
“La Unión Europea, por ejemplo, se construye desde una mística de subsidiariedad,
en la que los gobiernos locales amplían sus ámbitos de acción pública y despliegan
sus estrategias de integración interregional e intergubernamental. De la misma forma
los sistemas federales se ajustan y reconfiguran a partir del nuevo dinamismo que
adquieren los gobiernos locales. Incluso los sistemas unitarios y centralizados como
Gran Bretaña y Francia desde hace varios años impulsan cambios estructurales
importantes para dotar a los espacios locales de mayor capacidad de gobierno y
autonomía de gestión. En América Latina también los gobiernos locales han sido
protagonistas importantes de la transición democrática y comienzan poco a poco a
52 El concepto de moderno, en este sentido, se refiere al papel dinámico que tiene el municipio, este se hace
cada vez más importante ya que integra acciones que antes no eran de su competencia.
- 60 -
jugar un papel más relevante en el desarrollo y el bienestar. En la medida que los
grandes ajustes macroeconómicos han mostrado sus impactos positivos en el
equilibrio nacional y sus efectos perversos en el nivel de bienestar de diversas
regiones y localidades, los gobiernos locales se activan y amplían su ámbito de
influencia. Diversifican su repertorio de instrumentos de intervención en los ámbitos
tradicionales de política pública local, y construyen nuevos espacios de acción
pública en ámbitos que tradicionalmente no habían sido de su competencia.”
(Cabrero Mendoza, 2003)
Ahora bien las políticas públicas municipales y su agenda, deben de

enmarcarse en un modelo que las sustente, Cabrero Mendoza de acuerdo a su
investigación de las políticas públicas municipales, generó dicho modelo; “El enfoque
del análisis de la agenda municipal de políticas públicas”, las características
principales de este modelo se señalan enseguida; 53
 Las ventajas de este enfoque son varias. Por una parte, nos permite una
observación sin fronteras rígidas entre el ámbito gubernamental y el no
gubernamental, desde esta perspectiva las redes de actores y agencias que
participan en la política pública tienen fronteras permeables y se influyen
mutuamente.
 Por otra parte, podemos llevar a cabo un análisis más rico respecto a la
evolución y cambio municipal. Los orígenes del cambio no son tan importantes
como si los es su manifestación y el entramado que dicho cambio va
abarcando.
 La reconfiguración de actores, la reorientación en el diseño de la política, y los
nuevos instrumentos adoptados en su operación pasa a ser el foco de
atención del análisis de la agenda municipal de políticas públicas.
53 Características contenidas en: Cabrero Mendoza, Enrique (coordinador), 2003. “Políticas públicas municipales.
Una agenda en construcción”, edit. CIDE. México, pág. 19.
- 61 -
2.8. La descentralización municipal mexicana; Alcances y limitaciones.
Antecedentes
En América Latina –en general- y en México –en particular- desde la

independencia los factores políticos tendían a apoyar un Estado más centralizado,
que pudiera controlar cualesquiera conflictos que surgieran entre caciques locales y
regionales. 54
La restauración de la República –tras la invasión francesa de 1864 a 1869-generó la

necesidad de unificar el país por medio de la centralización política y económica,
primero bajo la dictadura de Porfirio Díaz (1877-1911) y, más intensamente después
de la Revolución de 1910. A medida que el país trataba de recuperar el control de
sus recursos, el aparato burocrático se expandía considerablemente y la actividad
económica y la toma de decisiones se concentraban cada vez más en el capital, por
razones políticas y económicas.
Desde principios del decenio de 1930 el poder político se consolidó en la estructura

muy centralizada y jerárquica del Partido Nacional Revolucionario (el cual más tarde
se convirtió en el PRI) que, por supuesto, se asentaba en la Ciudad de México. Éste
habría de ser el inicio de un periodo de más de 60 años de hegemonía. También
desde el punto de vista económico esta concentración política echaba semillas del
crecimiento económico – el milagro del decenio de 1940- basado en el proyecto de
industrialización con sustitución de importaciones, que privilegiaba las principales
áreas metropolitanas y, sobre todo, la misma ciudad de México. Así pues, al igual
que en otras partes , los criterios del desarrollo imponían la necesidad de un Estado
centralizado en México, el cual surgió con dos características incontrovertibles:
54
El sistema federal de México se da como una forma de mantener la unidad, pues más que una forma de
distribución del poder, lo que se quiso hacer fue armonizar el juego de fuerzas entre la capital de la República,
que pretendía imponer su poder en todo el país para unificarlo, y las áreas de poder enclaustradas en cada región
o localidad del país, las cuales eran importantes para impedir que no se separaran del territorio nacional, en;
Torres Estrada, P. 2005, La autonomía municipal y su garantía constitucional directa de protección, Universidad
Nacional Autónoma de México, México, p. 47.
- 62 -
primero, como un sistema federal en extremo débil, reflejado en la carencia de
autonomía de los gobiernos locales y un fuerte dominio de un solo partido político;
segundo, como una gran concentración del poder económico, de la población y la
actividad gubernamental en el área metropolitana de la Ciudad de México.55
Pero en el decenio de 1980 la enorme deuda externa y los problemas económicos

relacionados con ella exigían que se hiciera mayor énfasis en la economía y la
eficiencia mediante el adelgazamiento del aparato estatal. La impopularidad de los
planes de austeridad del Fondo Monetario Internacional obligó a centrar la discusión
en la modernización del Estado, y en este contexto la descentralización se convirtió
en un elemento decisivo, entre otras cosas para aliviar el congestionamiento del
Estado centralizado.56
Alcances y limitaciones
Es un hecho que sí hay transformación municipal en la agenda de las políticas

públicas mexicanas, sin embargo, los municipios ¿Qué tan descentralizados están
y cuáles son sus alcances y limitaciones para poder abordar en la elaboración y/o
participación en sus propias políticas enfocadas a las necesidades y características
de cada municipio? Para responder a esta cuestión es fundamental evocar al marco
normativo que regula las funciones de los municipios;
La base legal para la descentralización hacia el municipio en México han sido las
reformas al artículo 115 Constitucional. Este precepto coloca al municipio libre en la
base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los
estados. La principal función de este orden de gobierno es atender las necesidades
comunitarias y preservar el orden público. Como su actuación ocurre a la vista de
todos y en contacto directo con la vida comunitaria, es el mejor capacitado para
responder con rapidez y eficacia a las necesidades cotidianas de la comunidad, o
bien para organizar y conducir las demandas locales cuya respuesta está fuera del
55 Rodríguez, V. 1997, La descentralización en México, de la reforma municipal a Solidaridad y el nuevo

federalismo, Fondo de Cultura Económica, México, p. 33-34.
56 Ibíd.
- 63 -
alcance municipal hacia los órdenes superiores de gobierno. No obstante, su
capacidad real de acción ha estado limitada por los escasos recursos (materiales y
humanos) con los que cuenta. El municipio mexicano se ha caracterizado por
constituir una organización administrativa subordinada y dependiente de los otros
órdenes de gobierno. 57
A saber las reformas al artículo 115 Constitucional fueron dos:
57 Aguilar Villanueva, Luis F. 1996, Federalismo mexicano: funcionamiento y tareas pendientes, en: Revista
Mexicana de Sociología Vol. 58 No. 3, p. 8.
- 64 -
Cuadro 2.2 Reformas al Artículo 115 Constitucional Mexicano
REFORMAS CARACTERÍSTICAS
a) Se le otorgan facultades a los Congresos de los Estados para la

desaparición o suspensión de Ayuntamientos y para suspender o
revocar el mandato de algunos de sus miembros, siempre y cuando
hubiesen sido "oídos" por el Congreso Local…
b) A la fracción segunda se le añade la libre disposición de los bienes
municipales; " los municipios están investidos de personalidad jurídica,
y manejarán su patrimonio conforme a la ley".
c) Se le asigna competencia reglamentaria a los Ayuntamientos para
Reforma y adición del
ordenar: el bando de policía y buen gobierno, agua potable y
3 de Febrero de 1983.
alcantarillado, alumbrado público, limpia, mercados, centrales de
abastos, panteones, rastros, calles, parques y jardines, seguridad
pública y tránsito.
d) Se le designan al municipio impuestos como el de la propiedad
inmobiliaria. En materia de presupuestos, los Ayuntamientos aprobarán
el de egresos mientras que el de ingresos será aprobado por las
legislaturas de los edos. y las cuentas públicas también serán revisadas
por el Congreso Local.
a) Se estableció que cada municipio será gobernado por un

Ayuntamiento de elección popular directa. (Se sustituyó el término
"administrar" por el de "gobernar".
b) Se le dan facultades de realizar su organización interna mediante los
reglamentos, de acuerdo con sus necesidades, usos y costumbres.
c) En materia hacendaria se reformó el inciso c) de la fracción IV del
artículo 115 constitucional, para precisar que sólo estarán exentos del
Reforma del 23 de pago de impuestos del agua y predial los bienes de dominio público, de
Diciembre de 1999.* la Federación, estado o municipio.
d) Se adicionó el inciso c) para establecer que todo municipio,
propondrá a las legislaturas estatales, sus cuotas y tarifas aplicables a
los impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y así mismo las
tablas de valores de suelo y de construcciones.
e) Esta reforma le abre la oportunidad a los municipios de allegarse de
recursos mediante el cobro de impuestos prediales a empresas
paraestatales como PEMEX o la CFE.
*Esta reforma es producto de la presión política de la oposición realizada desde los municipios.
Fuente: Elaboración propia.
- 65 -
2.9. Conclusiones
La política pública, desde el enfoque conceptual, al carecer de una definición

de validez universal nos enfrentamos tanto académicos como científicos a su amplia
gama de estudios y de definiciones conceptuales, lo que hace de la política pública
un estudio discutible. En cuanto a la doctrina de la ciencia política en México, esta
también se caracteriza como discutible no solamente en su área científica sino en
ciencias como la economía, las matemáticas aplicadas, las ingenierías,
principalmente, en el entendido de que cada área científica extrae de la Ciencia
Política lo que a su parecer le convenga, ocasionando la destructuración de la
ciencia, y aun peor; logrando que esta no se desarrolle como multidisciplinaria en la
puesta en práctica para resolver los problemas ante las decisiones, hechuras y
evaluaciones de las políticas públicas que así lo requieran. Una teoría que pone en
tela de juicio la calidad, eficiencia y responsabilidad de los programas públicos que
forman parte de las políticas públicas es, la Teoría de la Administración Pública, que
busca a su vez que se preste mayor atención a la “gestión/dirección pública”.
Reanudando el concepto de lo “publico” y a falta de una clasificación de las

políticas públicas con algún consenso mayoritario para su aprobación, me tome a la
tarea de asignar una de las varias clasificaciones de políticas, la que, desde mi punto
de vista, es la más integral, definida y fundamentada, y sobre todo en apego, a lo
meramente “público” 58 , esta “clasificación” viene siendo en realidad “Los
instrumentos de la Política Económica”. Resulta extrañeza o confusión inferir que las
políticas públicas son sinónimo de la política económica. Aclarar este punto es válido;
El Sector público mexicano es la autoridad formal para tomar decisiones que
trascienden a los grupos privados y al mercado, esta toma de decisiones se da, entre
otras cosas, a través de las políticas públicas, la importancia de dicho sector se
refleja en el peso de los gastos y los ingresos públicos en la economía mexicana.
A partir del cambio estructural mexicano, la situación de la política económica

no es alentadora; causa común a esto fue la liberalización comercial, ya que
58 Este concepto hace referencia a recursos públicos, recaudaciones fiscales, etc.
- 66 -
actualmente en México se debate cuál ha sido el impacto de la apertura comercial,
de las reformas y de los cambios en los principales programas de apoyo sobre el
comportamiento, en este caso, del sector rural y de los habitantes del campo. Los
cambios observados en producción, precios y volúmenes de comercio son
interpretados de diversas maneras, conduciendo a recomendaciones diferentes en
términos de ajustes a las políticas sectoriales. Desde mi punto de vista, retomar la
vertiente de Desarrollo Económico Territorial (DET), que a grandes rasgos se
caracteriza por redescubrir las dinámicas entre lo urbano y lo rural, conectar los
espacios de pobreza rural a mercados más dinámicos, mejorar y valorar los activos
del sector rural y lograr la sostenibilidad ambiental, considero pertinente para una
posible propuesta.
Aunado a lo anterior es muy importante conocer el Sistema Político Mexicano

y de qué manera la descentralización mexicana municipal puede hacerle frente, y/o
de qué manera puede llegarse a generar DET en los municipios de México, con gran
ayuda de políticas públicas sectorizadas y gestionadas de manera competente por
las autoridades gubernamentales responsables en la materia, haciendo frente a la
vez, a la globalización y al cambio estructural mexicano.
- 67 -
CAPÍTULO 3
La política de Turismo del Gobierno de Puebla
3.1. Introducción
Haciendo referencia al instrumento Política de promoción 59 el cual se

segrega en cuatro políticas: 1) Agrícola, 2) Industrial, 3) Comercio y Servicios, y 4)
Financiera; de acuerdo a la clasificación “Instrumentos de la Política Económica”
contenida en el Capítulo 2 (Diagrama 1) de la presente tesis, este presente capítulo
tiene como objetivo poner énfasis en la Política de Comercio y Servicios 60 ,
específicamente en la rama del Turismo, contenida en dicha política.
Política de promoción Política de Comercio y Servicios Turismo.
59 De acuerdo a Trejo Pérez, P. la Promoción se entiende cómo; “…acciones que fomentan y promueven el
desarrollo industrial, comercial, turístico, agroindustrial y de servicios en una región, a través del impulso a la
capacitación y la investigación, así como el desarrollo de la micro, pequeña y mediana empresa. 1) La promoción
económica debe enfocarse a la competitividad, 2) Existen nichos competitivos diferentes para cada país y región
aun en condiciones adversas, 3) Para la identificación de estos nichos debe contarse con un sistema de
información eficiente y moderno que integre extensos bancos de información georreferenciada, 4) La promoción
económica debe actuar en forma selectiva, oportuna y eficiente para desarrollar, modernizar y fortalecer aquellos
sectores que ya existen en la región y promover otros nuevos que cuenten con posibilidades reales de desarrollo
y competitividad”.
60
Comercio y Servicios se encuentra dentro del sector terciario de la economía, se dedica, sobre todo, a ofrecer
servicios a la sociedad, a las personas y a las empresas, lo cual significa una gama muy amplia de actividades
que está en constante aumento. Esta heterogeneidad abarca desde el comercio más pequeño, hasta las altas
finanzas o el Estado. Es un sector que no produce bienes, pero que es fundamental en una sociedad capitalista
desarrollada. Su labor consiste en proporcionar a la población todos los productos que fabrica la industria, obtiene
la agricultura e incluso el propio sector servicios. Gracias a ellos tenemos tiempo para realizar las múltiples tareas
que exige la vida en la sociedad capitalista de consumo de masas: producir, consumir y ocupar el tiempo de ocio.
- 68 -
El turismo como sabemos es una actividad económica muy importante para
el país ya que genera una gran derrama económica; lo que a su vez se traduce en
nuevos empleos y crecimiento económico, principalmente, y el efecto que se
esperaría de ello sería un desarrollo económico61 que no siempre se cumple para
ciertos sectores de la población.
Si las principales áreas de análisis de las políticas públicas son: Beneficios y

repercusiones en la sociedad, el desarrollo social, los planes de desarrollos anuales,
quinquenales, etc., de acuerdo al Plan Nacional de Desarrollo de México, por qué no
empezar por la temática de Las Políticas Públicas en México tomando como ejes,
estudios de caso específicos del país, para proponer alternativa(s) viables de
desarrollo económico que atañen a las políticas públicas actuales, dicha propuesta
representa el objetivo principal de este capítulo, en cuanto a la política pública se
retoma la Política de Turismo de Puebla, con un estudio de caso con incidencia en
el municipio de Cuetzalan, Pue., específicamente dirigido al sector de “Guías de
Turistas” del mpo, cabe aclarar que desarrollo económico propiamente no se utiliza
para generar la propuesta, en vez de ello se tomará el concepto de Desarrollo
Económico Territorial el cual se ajusta a los requerimientos específicos de un
municipio. Este capítulo contará, de acuerdo al estudio de caso, con: información de
campo recabada por medio de, 1) Encuestas; dirigidas a los “guías turísticos” y, 2)
Entrevistas grabadas; dirigidas a la Directora de Turismo de Cuetzalan, al Presidente
Municipal y finalmente a la Directora del Archivo Municipal. Este estudio de caso se
insertará en el periodo de tiempo 2005-2011.
61 El desarrollo económico se puede definir como la capacidad de países o regiones para crear riqueza a fin de
promover y mantener la prosperidad o bienestar económico y social de sus habitantes. Podría pensarse al
desarrollo económico como el resultado de los saltos cualitativos dentro de un sistema económico facilitado por
tasas de crecimiento que se han mantenido altas en el tiempo y que han permitido mantener procesos de
acumulación del capital. Evidentemente que los saltos cualitativos no se dan exclusivamente si se dan
acumulaciones cuantitativas de una única variable, pues los saltos pueden ser incluso de carácter externo y no
solo depender de las condiciones internas de un país.
- 69 -
3.2. El Turismo
3.2.1. Nuevo marco conceptual
Como es sabido la Organización Mundial del Turismo (OMT) se ha dedicado

en establecer una definición propia del Turismo, a través del trabajo con la
comunidad internacional se buscó en definir un nuevo marco conceptual para la
medición y el análisis de la economía del turismo, este trabajo duró casi tres años
(2005-2007). A continuación se cita dicha definición;
“El turismo es un fenómeno social, cultural y económico relacionado con el

movimiento de las personas a lugares que se encuentran fuera de su lugar de
residencia habitual por motivos personales o de negocios/profesionales.
Estas personas se denominan visitantes (que pueden
ser turistas o excursionistas; residentes o no residentes) y el turismo tiene que ver
con sus actividades, de las cuales algunas implican un gasto turístico.
Como tal, el turismo tiene efectos en la economía, en el entorno natural y en las

zonas edificadas, en la población local de los lugares visitados y en los visitantes
propiamente dichos. Debido a estos diversos impactos, la amplia gama y
variedad de factores de producción requeridos para producir los bienes y
servicios adquiridos por los visitantes y al amplio espectro de agentes
involucrados o afectados por el turismo, es necesario adoptar un enfoque global
del desarrollo, la gestión y la supervisión del turismo. Este enfoque es muy
recomendable con miras a la formulación y puesta en práctica de políticas de
turismo nacionales y locales, así como de acuerdos internacionales u otros
procesos en materia de turismo”. (OMT, No disponible) 62
3.2.2. Análisis económico del Turismo
En cuanto al análisis económico del turismo, la OMT establece que el turismo

genera directa e indirectamente un aumento de la actividad económica en los lugares
visitados (y más allá de los mismos), fundamentalmente debido a la demanda de
62 Organización Mundial del Turismo OMT. Entender el turismo: Glosario Básico. En linea:
http://media.unwto.org/es/content/entender-el-turismo-glosario-basico, fecha de referencia: (20-may-13).
- 70 -
bienes y servicios que deben producirse y prestarse. En el análisis económico del
turismo, la OMT pone énfasis en que se debe distinguir entre la ‘contribución
económica’ del turismo que se refiere al efecto directo del turismo y que se puede
medir mediante la Cuenta Satélite del Turismo (CST), y el ‘impacto económico’ del
turismo, que es un concepto mucho más amplio que encapsula los efectos directos,
indirectos e inducidos del turismo y que debe ser estimado mediante la aplicación de
modelos.
Finalmente concluye al determinar el objetivo de los estudios de las repercusiones

económicas, el cual consiste en estimar los beneficios económicos, a saber, el
incremento neto de la riqueza de los residentes dimanante del turismo, medido en
términos monetarios, en relación con los niveles que prevalecerían en ausencia de
esta actividad63.
Aunado a lo anterior se da un acercamiento al efecto directo del turismo

en México utilizando la Cuenta Satélite del Turismo para el nivel nacional, puesto
que no se segrega a nivel estado y municipio, por lo que se retomaran indicadores
sustitutos para estos últimos niveles, tomando sólo los casos de Puebla y Cuetzalan
respectivamente, con la intención de conocer la importancia de la derrama
económica del Turismo en nuestro país, si es el caso, e interrelacionar el impacto
que tiene en el nivel estado de Puebla y en el nivel local de Cuetzalan. A
continuación se muestra.
3.2.2.1. Efectos directos del turismo en México: Indicadores económicos del

Turismo.
De acuerdo al INEGI, el turismo está relacionado con los bienes y servicios
que demandan los turistas; las unidades económicas que los generan y suministran;
también comprende al conjunto de unidades institucionales que participan en las
transacciones y que se encuentran localizadas en un lugar determinado, que para
63 El consenso internacional que siguió, en forma de las Recomendaciones internacionales aprobadas por
Naciones Unidas, establece los conceptos, las definiciones, clasificaciones y el conjunto básico de datos e
indicadores que deben formar parte de cualquier Sistema nacional de Estadísticas de Turismo.
- 71 -
efectos de la Cuenta Satélite de Turismo (CST)64 se denomina zona turística, ya que
en dicha ubicación los oferentes de bienes y servicios mantienen una estrecha
relación con los turistas.
En los últimos años, a nivel mundial se han realizado intentos por obtener una visión
más completa del turismo, abarcando la oferta y demanda de la denominada
industria turística, con la finalidad de registrar los datos obtenidos dentro del ámbito
de la contabilidad nacional.
64 Una cuenta satélite es una noción desarrollada por las Naciones Unidas para medir las dimensiones de los
sectores económicos que no se definen como industrias en las cuentas nacionales. El turismo, por ejemplo, es
una amalgama de industrias tales como el transporte, el alojamiento, los servicios de alimentación y bebidas, las
actividades recreativas y el entretenimiento y las agencias de viajes.
El turismo es un fenómeno único y se define por el consumidor o el visitante. Los visitantes adquieren bienes y
servicios tanto turísticos como no turísticos. La clave, desde el punto de vista de la cuantificación, es asociar sus
compras con el suministro total de esos bienes y servicios dentro de un país.
La cuenta satélite del turismo es nuevo instrumento estadístico diseñado para medir esos bienes y servicios de
acuerdo con normas internacionales sobre conceptos, clasificaciones y definiciones, que permitirá establecer
comparaciones válidas con otras industrias y, llegado el caso, entre un país y otro y entre grupos de países. Esas
medidas podrán compararse también con otras estadísticas económicas internacionalmente reconocidas.
- 72 -
Cuadro 3.1 Efectos directos del turismo en México: Indicadores económicos del Turismo* (2005-2011).
Municipio
Nivel Nación (México) Entidad Federativa (Puebla)
(Cuetzalan)
Indicador Económico Cuenta Satélite de Turismo de México, o lo Servicios de alojamiento temporal y de preparación de
ND d/
del Turismo que es lo mismo PIB Total Turístico de México alimentos y bebidas. (Extraído del PIB Total de Puebla) b/
La participación porcentual sobre los Servicios de alojamiento

La actividad económica del sector turismo temporal y de preparación de alimentos y bebidas en Puebla,
durante todos los años (2005-2011), excepto para el año 2005 alcanza su valor máximo en comparación con
para el año 2009, ha jugado un imprescindible los otros seis periodos anuales, sin embargo, para el año 2009
papel para la economía mexicana, a pesar de se presenta una participación porcentual similar a la del 2005
Resultados del que tuvo una disminución en el PIB Total pero sin alcanzarla, a partir de ese año las tendencias para
Indicador Económico turístico 2009 explicado en parte porque en 2010 y 2011 van a la baja. Este indicador nos muestra que a ND d/
del Turismo ese año México fue víctima de una epidemia pesar de que el PIB Total turístico de México mantiene una
de influenza que más adelante conoceríamos tendencia ascendente para 2010 y 2011 no es directamente
como AH1N1, lo que perjudico terriblemente el proporcional con los datos que arroja puebla para esos mismos
turismo, muchos países recomendaban a los años. La contribución económica del turismo para 2005-2011
turistas no viajar a México. a/ no muestra signos de ser positiva en Puebla, sin embargo,
tampoco muestra signos considerados desmesurados. c/
Tendencia de los
resultados
Buena Regular ND d/
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI; Cuenta Satélite del Turismo de México; Sistema de Cuentas Nacionales de México y; Anuario de Estadísticas
por entidad federativa (2011). En base a la SEGOB; Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal.
a/ Véase Anexo (gráfica 2)
b/ Debido a la falta de una Cuenta Satélite de Turismo a nivel de entidad federativa y la falta de información sobre los ingresos captados por el turismo por
estado, recurro a sectores de actividad económica clave para el turismo, de acuerdo al INEGI. Para tal efecto se analiza y evalúa, por sector de actividad
económica, los Servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y bebidas, que se extrae del PIB de Puebla.
c/ Véase Anexo (gráfica 3)
d/ No Disponible: Debido a la falta de información relativa a indicadores económicos a nivel municipal no se puede medir el efecto directo del turismo.
Existen dos fuentes básicas de información estadística a nivel municipal, estas son: 1) Sistema Nacional de Información Municipal , en este sistema la
información en cifras de los municipios de la República Mexicana no cuentan con información referente al Turismo, ni indirecta ni directamente, por otro lado;
2) Anuario de Estadísticas por entidad federativa , en dicha fuente no hay información segregada a nivel municipal a partir del 2010 en adelante, y la recabada
para años anteriores solo fue para los años encontrados del 2008 y 2009.
*Los indicadores económicos del turismo se establecen en base a la información que proporciona la OMT.
73
3.2.3. ESTUDIO DE CASO: Promoción económica del Turismo “de adentro
hacia afuera”; Política de Turismo de Puebla.
Las políticas, cualquieras que sean, a comparación de los indicadores

económicos como el PIB, si se les estudia a través de los resultados en un periodo
de tiempo determinado, tiene la posibilidad de allegarnos a la situación económica y
social en la que viven ciertos sectores de la población porque a diferencia de los
indicadores se nos muestra a quién impacta cierta política ya sea económicamente
o socialmente, y de qué manera lo hace, reconociendo que sector de la población en
general está dentro de la agenda de políticas públicas de la federación, de los
estados y hasta de los municipios, reconociendo así mismo que tan centralizado o
descentralizado se encuentra el papel del nivel federal y por ende del estatal en la
toma de decisiones públicas y de qué manera impactan en los niveles locales. A
continuación se toma de base la Política de Turismo del Gobierno de Puebla (a través
de los resultados) durante el 2005-2011, tomando como estudio de caso el Municipio
de Cuetzalan, específicamente el sector de los “guías de turistas” del municipio, cuyo
objeto es determinar, a través de la política mencionada, que impacto trascendental
tiene sobre ellos la Política de Turismo de Puebla, ya sea en el rubro económico o
en el social y, qué tanto las autoridades municipales correspondientes en el quehacer
turístico afrontan su papel para con los “guías turísticos”. Lo que se pretende es
ofrecer alternativas y/o propuestas que deriven del estudio y análisis de la Política
de Turismo del Gobierno de Puebla durante el 2005-2011.
Anteriormente se habla de un impacto económico y/o social de la Política de

Turismo ¿Por qué? La respuesta tiene origen si concibiéramos a tal política desde el
punto de vista clásico y como instrumento de la Política Económica. El punto de vista
clásico se expresa de la siguiente forma: “…Desde el punto de vista clásico, los
problemas fundamentales de la economía son la formación del excedente
(producción) y su distribución (distribución del ingreso); por consiguiente, la política
económica se puede entender como el campo de acción de todo aquello que se
relacione, influya, condicione o determine el comportamiento de estos problemas de
la economía. De acuerdo con este planteamiento, el empleo y la distribución del
74
ingreso, con frecuencia reclamados como ejes de la política social, en realidad son
variables fundamentales en la política económica”. (Vargas Larios, 2008). En cuanto
a la idea de concebir a la Política de Turismo como uno de los instrumentos de la
Política Económica, debe aclararse que su investigación, estudio y análisis,
principalmente, deben observarse a través de los resultados, resultados que, de
entre otras cosas no se efectuarían si no se contara con las herramientas (planes y
programas) necesarias para cumplir los propósitos específicos de los instrumentos
(políticas segregadas de la política económica).
A continuación se muestra un cuadro de la Política de Turismo con sus

herramientas correspondientes, desde el marco supranacional; nacional, entidad
federativa (Puebla); y finalmente el marco local o municipal, para este último nivel se
retoma al municipio de Cuetzalan (estudio de caso). Dichos niveles, concebidos
desde el punto de vista sistémico65, sirven para entender que las decisiones políticas
tomadas, para el caso mexicano, están influenciadas una de la otra (debido a la
economía mexicana abierta al exterior, es decir, el fenómeno del Cambio Estructural
mexicano), y que, por otro lado, queriendo ofrecer alternativas o propuestas de
desarrollo económico territorial referentes a los resultados del estudio de las políticas
públicas para estudios de caso específicos, que es el caso particular de este
capítulo, debe de considerársele su adhesión implícita a la visión territorial 66 .
65 De acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, Sistémico se defino como “De la totalidad de un
sistema o relativo a ella”.
66 La visión territorial como concepto para la acción, significa convertir a un territorio en un proyecto de sociedad
y economía de futuro (visión estratégica concertada socialmente). Esta visión toma en cuenta las variables
sociales, económicas, político-institucionales, culturales, ambientales y espaciales.
75
Cuadro 3.2 Programas de La Política de Turismo en sus diferentes niveles (2005-2011).
Nivel Supranacional (OMT) Nación (México) Estado (Puebla) Municipio (Cuetzalan)
Indicadores NO Programa Especial de
Programas del Sector
económicos del Programas de la Política de Turismo c/ Desarrollo Turístico del
Turismo a/
Turismo mpo. d/
A la fecha de hoy se De acuerdo a los cinco informes de De acuerdo a los 6 informes Se constituye como el
registraron 15 programas de ejecución del PND 2007-2012, de gobierno de Puebla, en instrumento de planeación
Turismo, dentro de los que contabilicé 28 programas de la base a su Plan Estatal de y gestión para articular las
destacan: la atenuación a la Política de Turismo. En orden de Desarrollo 2005-2011, diversas políticas de
pobreza, el desarrollo mayor a menor N° de programas se contabilicé 19 programas de desarrollo turístico bajo un
sostenible, competitividad dirigen a los siguientes sectores: la Política de Turismo. En enfoque integral.
de los miembros de la OMT -Sector privado (Pymes): 11 orden de mayor a menor N° El Programa se deriva
y los recursos de programas de programas se dirigen a los principalmente del PND
información y medios de -Sector público (edos., dependencias siguientes sectores: 2007-2012, el Programa
comunicación. y mpos.): 9 programas -Sector público (edos., Nacional de Turismo, el
De acuerdo a la OMT, en -Sector académico: 2 programas dependencias y/o mpos.): 7 Programa Nacional de
todo el mundo, las llegadas -Sector turístico (población turista en -Sector privado (Pymes): 6 Desarrollo Urbano, así
Resultados de de turistas internacionales gral.): 2 programas -Sector sin definir: 3 progr. como el Plan Estatal de
los Indicadores aumentaron en un 4.6 % en -Integración coordinada (sector púb., -Sector académico: 2 Desarrollo de Puebla
NO económicos 2011. privado, académico, social y pob. en programas 2005-2011, entre otros.
del Turismo Los ingresos por turismo gral.): 2 programas -Sector trabajador (del sector Este programa elaboró un
internacional sobrepasan el -Sector trabajador (del sector servicios): 1 programa FODA con las
billón de dólares en 2011. servicios):1 Se captó una derrama características naturales,
Las Américas registran el -Sector sin definir: 1 programa económica de 31 mil 31 culturales, sociales y
mayor crecimiento de La oferta de alojamiento nacional, en millones de pesos, durante políticas con las que se
ingresos. los cinco años (2007- 2011) ascendió 2005-2011, lo que representó caracteriza el mpo, sin
Los principales destinos a un crecimiento del 17.1%, respecto una derrama de 5 mil millones embargo en materia de
turísticos del mundo para al sexenio anterior. de pesos en promedio al año. ingresos o beneficios que
2011, según la OMT son; b/ México arrojó, a través del 2007-2012, Se recibió una afluencia ha traído al mpo. el
el lugar 9° a nivel internacional en turística de 37 millones turismo, no se presentó
captación de turistas internacionales, visitantes nacionales y ningún dato relativo al
en cuanto al Ranking por ingresos extranjeros en (2005-2011). mismo.
ocupó el lugar 17°.
Fuente: Elaboración propia con base en el PND (2007-2012), Plan Estatal de Desarrollo Puebla (2005-2011), OMT y el Programa Especial de Desarrollo
Turístico del Municipio de Cuetzalan del Progreso.
a/ Véase Anexo (cuadro 9).
b/ Véase Anexo (cuadro 10).
c/ Véase Anexo (cuadros 11 y 12 respectivamente). d/ Véase Anexo (cuadro 13).
76
El cuadro 3.2 a diferencia del cuadro 3.1 es más descriptivo lo que hace que su
interpretación sea aún más difícil de entender, por lo mismo, sin perder de vista los
objetivos de la presente tesis, se pretende poner mayor atención en su nivel
operativo y de interacción estado-municipio.
3.2.3.1. Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) de la

Política de Turismo del Gobierno de Puebla.
A continuación, mediante un análisis, se mencionará las Fortalezas,

Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA) de la Política de Turismo del
Gobierno de Puebla a través de los resultados de sus programas que la conforman,
el nivel de interacción estado-municipio conformará las Fortalezas y Debilidades,
mientras que el nivel supranacional-Nacional, conformarán las Oportunidades y
Amenazas de dicha política. Seguido de este análisis, se abordará el énfasis en el
estudio de caso; en el nivel de interacción estado-municipio, esto a través de un
diagnóstico de los programas de la Política de Turismo de Puebla 2005-2011 con
respecto a su incidencia en los “guías de turistas” de Cuetzalan.
77
Cuadro 3.3 FODA de la Política de Turismo del Gobierno de Puebla; a través de los
resultados.
FORTALEZAS DEBILIDADES
1) Se le da un gran impulso al sector empresarial 1) Puebla es el 6° estado más bajo en "Sistema

(Pymes) de acuerdo a los programas identificados político estable y funcional" (41% por debajo de la
de la Política de Turismo de Puebla. media nacional).
2) Puebla se encuentra en el 4° lugar a nivel 2) Puebla presenta el Índice de "Calidad
nacional en la certificación bajo el Distintivo Institucional de la Justicia" más bajo.
Moderniza "M" con un total de 380 3) Puebla es el 4° estado con menores ingresos
establecimientos turísticos certificados. por turismo (De acuerdo al Instituto Mexicano
3) De acuerdo a los resultados de los Programas para la Competitividad A.C.)
de la Política de Turismo, Puebla cuenta con 61 4) Del total de programas identificados en el Plan
levantamientos municipales de Inventarios Estatal de Desarrollo 2005-2011, sólo un
Turísticos en el estado. programa apoya al sector trabajador (del sector
4) Puebla es el 2° estado con mayor facilidad para servicios del turismo); el cual basado en la
abrir una empresa. capacitación de los trabajadores, se traduce en
una falta de capacitación profesional. (De acuerdo
a investigaciones de campo).
5) Escasa transparencia en cuanto al manejo de
los recursos destinados al desarrollo del turismo.
OPORTUNIDADES AMENAZAS
1) Existencia de programas estatales en materia 1) Debido al cambio de gobierno presidencial que se

turística, ambiental, desarrollo comunitario, genera cada sexenio así como el cambio de los
desarrollo urbano y de fomento a las artesanías gobernadores de los estados; trae como
que pueden hacer más competitivo el destino. consecuencia las posibles modificaciones a los
2) Oportunidad para la revisión de la norma que programas de la Política de Turismo, lo que puede
regula la capacitación a los guías de turistas. ocasionar que la falta de seguimiento de algunos
3) Se está cediendo mayor responsabilidad a los programas que no hayan alcanzado a cumplir sus
mpos. en áreas de acción que antes no se les objetivos durante esos seis años se vean
desatendidos y no se cumplan las metas deseadas.
otorgaban, lo que permitiría generar programas
2) Actualmente en México, el ámbito local no es el
que se adecúen a las características específicas
espacio para impulsar las políticas concretas (Que
de los mpos. Vivimos un contexto de nuevos
pueden llegar a producir la revolución
desafíos de desarrollo y de creciente demanda
microeconómica ya sea a través de las innovaciones
concertada de actores públicos, privados y la productivas, organizativas, de construcción de redes
sociedad civil al nivel local, lo que pudiera atribuir y de comercialización), por lo que dificulta la manera
mayor competencia a gobiernos locales para de cómo mitigar los efectos de la apertura
promover el desarrollo económico. económica al mundo, lo que da facultad al Edo para
4) Para que los programas de la Política de impulsar las políticas públicas, generando
Turismo aseguren su eficacia en el orden estatal, "centralización" del papel del Edo.
deberá asegurar la participación de los mpos.
Fuente: Elaboración propia
78
El cuadro anterior resalta la tendencia en cuanto a fortalezas de una política de
turismo poblana con preferencia al sector privado (Pymes), y no es de sorprender ya
que dicho sector representa parte importante de la economía mexicana 67 , sin
embargo, se da una tendencia con preferencia hacia dicho sector en comparación
con los demás sectores, en cuanto a las debilidades la Política de Turismo y
específicamente Puebla se caracteriza por ocupar el 4° estado con menores ingresos
por turismo, otros de los factores que debilitan la Política de turismo es la escasa
transparencia en cuanto al manejo de los recursos destinados al turismo así como
que es el estado más bajo en Sistema político estable y funcional, lo mismo se puede
decir en cuanto a los programas de dicha política; de los cuales los que están
destinados para el sector trabajador (del sector servicios del turismo) sólo un
programa se destina de manera directa para ellos. En cuanto a las Oportunidades
se puede destacar el papel primordial que va adquiriendo el municipio (lo local) a
nivel mundial y que demanda atención por los superiores órdenes de gobierno, lo
que podría ser parte de atención de estados como el de Puebla, al nivel de
interacción y operativo estado-municipio. Finalmente las Amenazas de la Política de
Turismo se traducen en la aún centralización, relativamente hablando, por parte del
estado poblano y la falta de seguimiento de los programas que conforman cada una
de las políticas, esto debido en parte al cambio que se genera cada sexenio con el
presidente nacional así como a los gobernadores de los estados principalmente.
67 En México las Pymes generan 52 % del PIB y 72 % del empleo, de acuerdo a la: CEPAL (2010). Financiamiento
a las microempresas y las pymes en México (2000-2009). Serie Financiamiento del desarrollo, N° 226, sección
de Estudios del desarrollo. Santiago de Chile, pág. 69.
79
3.2.3.2. Los guías de turistas de Cuetzalan en los programas de la Política de
Turismo de Puebla.
3.2.3.2.1. Los guías de turistas de Cuetzalan del Progreso.
Debido a que no se cuenta con un indicador preciso que mida cuántos guías
de turistas existen en el municipio, se recurrió directamente a la Dirección de Turismo
de Cuetzalan para recabar posibles datos sobre los guías, los datos obtenidos fueron
una fracción o muestra del total de guías que existen. Así mismo para complementar
la información también se elaboraron encuestas para este sector personalmente
recabadas.
De acuerdo a la información proporcionada por la Dirección de Turismo 68
(una lista de algunos de los guías con datos como: nombre, edad y tipo de recorrido
que realizan), se hizo un comparativo de rango de edades con la información de mi
estudio de caso, que fue a través de encuestas. El motivo de tomar sólo el rango de
edades como comparativo radica en que las encuestas realizadas por mi omitieron
el nombre de los encuestados debido a solicitud de ellos y los datos que dé más se
obtuvieron no tienen en común los datos proporcionados por la Directora de Turismo
del municipio. A continuación se muestra el resultado de los dos comparativos en
cuanto a rango de edades, lo que establece un análisis más preciso en la medición
de lo mismo.
80
Cuadro 3.4 Cuadro comparativo de dos gráficas de pastel.
Porcentaje del Rango de edades de un Porcentaje del rango de edades de un

muestreo de los guias de turistas de 3% muestreo de los guías de turistas de
Cuetzalan. Cuetzalan.
4%
Rango de edades (años) Rango de edades (años)
13% 41% 12 a 22
42% 12 a 22
23-33
45% 23-33
52% 34-44
34-44 45-56
Fuente: Elaboración propia con base en el estudio de caso (encuestas de

Fuente: Elaboración propia basado en los datos proporcionados por la
"Perfil de grupo" del sector turismo).
Dirección de Turismo del Ayuntamiento de Cuetzalan (2011-2014).
Como se puede observar en los dos casos de las gráficas de pastel, el rango de edades que coinciden en común con mayor
porcentaje de participación por parte de los guías es el que va de los 23-33 años de edad. Considerada como población
joven, cuentan con las capacidades para elaborar recorridos turísticos pesados y largos, sin embargo también los guías cuyo
rango de edades se localiza entre los 12-22 años, se caracteriza con una participación significativa y dinámica.
81
De acuerdo a la información proporcionada en la Dirección de Turismo del
municipio, de los 54 guías que se encuentran en la lista69 para ofrecer sus servicios
de recorridos guiados; 23 se dedican a recorridos independientes mientras que 31
pertenecen a alguna agencia de recorridos guiados. Cabe destacar que esta muestra
representa una fracción del total de guías que se encuentran en el municipio ya que
se dice que existen alrededor de 160 según informes de los propios guías, por lo que
se tomará mayor cuidado en los aspectos para generalizar o no, según sea el caso.
Las ventajas y desventajas de ofrecer los Recorridos Independientes.
Ventajas:
El “anfitrión turístico” fija el precio o lo negocia directamente con el turista

Cada “anfitrión” elabora su propio paquete alternativo de recorridos,
Se le ofrece un mejor servicio al turista ya que es personalizado.
Desventajas:
Cuando existe demanda de tours no se le puede pedir ayuda a un colega suyo

por no conocer el paquete que maneja cada uno de los “anfitriones turísticos”
Cada prestador compra el equipo con el que va a llevar a los turistas a sus
recorridos, lo que genera un desembolso cada vez que el equipo se vuelve
obsoleto o viejo.
Las ventajas y desventajas de ofrecer Recorridos Guiados por parte de una

Agencia.
Ventajas:
El tener un local establecido donde se pueda atender a los turistas (clientes)

lo que genera más seguridad para el visitante ya que tiene la confianza de
contratar sus recorridos a la vez que el “negocio” se aborda de manera más
formal.
El equipo lo pone la agencia.
82
Desventajas:
En el municipio el turismo no es permanente lo que, en caso de ser dueño de

la agencia, genera gastos de renta de local y papelería, principalmente.
Puede existir falta de coordinación entre los compañeros que integran la
agencia lo que puede ocasionar que se debilite la agencia.
El precio del recorrido podría considerarse como desventaja ya que dicho
precio lo fija la agencia y no el “anfitrión”.
En cuanto al estudio de campo que realice, logre un muestreo de 29 guías de

turistas, de esta muestra se destaca lo siguiente:
Sexo: 28 son hombres y una sola mujer.

Escolaridad: A continuación se muestra el número de prestadores de
servicios con respecto a sus grados escolares correspondientes;
Gráfica 3.1 Escolaridad del muestreo de los “guías de turistas” de Cuetzalan.
9
Número de prestadores de servicios
8
7
6
5
4
3
2
1
0
Nada Primaria Secundaria Bachillerato Universidad
Fuente: Elaboración propia basada en el estudio de caso (encuestas de "Perfil

de Grupo" del sector turismo).
Cabe aclarar que del grado escolar Primaria; 4 ya son truncos, para la
secundaria; igualmente 4 son truncos, en el caso del bachillerato; 3
pertenecen a truncos y finalmente en el grado universitario; 2 son truncos. Lo
83
que indica que 13 de los 29 “anfitriones” que representan el muestreo ya no
están estudiando, menos de la mitad de dicho muestreo.
Hablantes de lenguas indígenas: Se ilustran los resultados a continuación;
Cuadro 3.5 Guías de turistas del muestreo con algún habla de lengua indígena.
Lenguas indígenas Hablantes
Náhuatl 19
Totonaco 1
Ninguna 9
Fuente: Elaboración propia con base en el estudio de caso
(Encuestas de “Perfil de Grupo” del sector turismo).
Años de ser “guías turísticos”: De acuerdo a los resultados obtenidos de las

encuestas elaboradas, se elaboró un rango de años donde se muestra el
tiempo de ser “guías de turistas” a la fecha de hoy;
Gráfica 3.2 Porcentaje del rango de años que han laborado en “guías de
turistas” los “anfitriones turísticos”.
4% 3%
7%
Rango de años
24% 1a4
2a5
6a9
10 a 13
52% 14 a 17
10%
18 a 21
Fuente: Elaboración propia con base en el estudio de caso (Encuestas

de "Perfil de Grupo" del sector turismo).
Como se puede observar en la gráfica 3.2, el rango de años que más prevalece es
el que va de los 10-13 años laborando como “guías de turistas”, sin embargo, a pesar
de la antigüedad aún no cuentan con un certificado expedido por la Secretaría de
84
Turismo del Estado de Puebla que los avale como tales. El tiempo promedio fue de
8.3 años por toda la información proporcionada por parte de los “anfitriones” en este
rubro.
Ingresos por el servicio de empleador “Anfitrión turístico”: De acuerdo a las

encuestas, la tarifa promedio que cobran los “anfitriones” va de 250-300 pesos
si solamente el recorrido consiste en un lugar visitado como son las cascadas,
en cuanto a las grutas arqueológicas el precio varía ya que este, al igual que
una sola gruta arqueológica visitada el precio va de 350-400 pesos. La ventaja
para el turista, el que el “anfitrión” lo guie a más de un lugar dentro de su
recorrido, es que el precio disminuye.
Seguridad social: En cuanto a este rubro, 20 “anfitriones turísticos” dijeron que

no están afiliados a alguna institución de seguridad social, mientras que 9
dijeron que si lo estaban, y que dicha afiliación se debía a que sus padres o
algún familiar suyo los daban de alta.
Apoyo económico y/o social para los “anfitriones” por parte de las autoridades
del Ayuntamiento del Municipio de Cuetzalan del Progreso 2005-2011, y qué
tan satisfechos estuvieron de ello: En base a las 29 encuestas realizadas, 24
servidores declararon que no recibieron ningún apoyo tanto económico como
social por parte de las autoridades, mientras que 5 servidores mencionaron
que si recibieron un apoyo al aclarar que este apoyo consistió en que se les
regaló playeras y la elaboración de sus credenciales que los identificaban
como “guías de turistas”.
Dependencia económica: Se les solicitó nos dijeran si alguien dependía de

ellos económicamente; 19 dijeron que sí, más de la mitad de los encuestados,
mientras que 10 dijeron que no.
Inquietud principal de los “anfitriones turísticos”: En grupo varios de ellos

mencionaban que los niños que se dedicaban a realizar recorridos turísticos
85
tenían un alto grado de peligro al llevar a los turistas a zonas con un grado
considerable de peligrosidad como las grutas y zonas arqueológicas, y en
algunos casos algunas cascadas, dijeron que llegaban los casos en que los
turistas venían cuidando a los niños “guías” y se sentían con la
responsabilidad de cuidarlos.
3.2.3.2.2. Los guías de turistas de Cuetzalan en los programas de la Política de

Turismo de Puebla 2005-2011.
Desafortunadamente, de acuerdo a los seis informes de gobierno de Puebla,

solamente se registró un programa directo que “apoyaba” a los guías de turistas de
Cuetzalan durante el 2005-2011, dicho programa nombrado “Programa de
Competitividad del Sector Turístico” tuvo como objetivo el de capacitar a prestadores
de servicios para elevar la calidad de los servicios turísticos, estos prestadores van
desde los meseros, camareros, hoteleros, barman, guías de turistas, principalmente.
En cuanto a estos últimos, para el caso de Cuetzalan puede decirse que los “guías
de turistas” en realidad no son guías, en el entendido de que no cuentan con una
certificación oficial que los avale de dicha manera, de acuerdo a la Directora de
Turismo son “anfitriones turísticos”, sin embargo, si tienen acceso a la capacitación
previamente mencionada, a través de cursos. A continuación se enlista el tipo de
curso al que tuvieron acceso;
86
Cuadro 3.4 Cursos otorgados por la Secretaría de Turismo del Estado para el
municipio de Cuetzalan (2012)
CURSO
1 Atención al Huésped
2 Preparación de Alimentos
3 Primeros Auxilios 
4 Patrimonio Gastronómico
5 Coordinación de Servicios de Limpieza
6 Superhost
7 Servicio de Comensales
8 Preparación de Bebidas
9 Diseño y Desarrollo de Tours de Familiarización 
10 Superhost
11 Desarrollo de Productos Turísticos
12 NOM 011
13 Comercialización de Productos Turísticos
Fuente: La Dirección de Turismo Municipal del H. Ayuntamiento

Municipal Cuetzalan del Progreso, Pue. (2011-2014).
De acuerdo a esto, se llegó a la conclusión, a través de las encuestas

realizadas, que los “guías de turistas” no estaban satisfechos con los cursos, debido
a que estos no estaban acorde con lo que ellos realizaban, a excepción de algunos
(los que están marcados con una paloma en el cuadro 3.4); cursos que como ellos
comentaban les sirvieron eficientemente, sin embargo, muy pocos cursos fueron
canalizados específicamente para ellos. Había comentarios de algunos de ellos
mencionando que lo que se necesitaba eran cursos de rappel, senderismo, turismo
de aventura, principalmente, y que estos no se impartían.
Se llega a la conclusión que el papel que juega el Estado de Puebla sobre las
decisiones ante los municipios es muy dinámico, es decir, los municipios, en este
caso Cuetzalan, tiene poca facultad para decidir que cursos son los adecuados y que
no; claro ejemplo se tiene en los cursos aprobados por la Secretaría de Turismo de
Puebla para que fueran puestos en operación en el municipio de Cuetzalan. Si bien
existen empresas micro que se beneficiaron de los cursos ya que es un municipio
altamente turístico que cuenta con diversos locales de alimentos y bebidas, hoteles,
cabañas, posadas, etc., sin embargo, es un municipio que también cuenta con “guías
turísticos” de todas las edades, que llevan tiempo considerable trabajando como
87
“guías”, que no tienen acceso a un seguro social, no están reconocidos como
empleado/trabajador ante las autoridades correspondientes, entre otras cosas, y sin
embargo, forman parte de la economía del país70, por el hecho de saber que su
empleo servil es remunerado, mal o bien remunerado.
3.2.3.2.2.1. Impacto de la Política de Turismo de Puebla en los “Guías de

Turistas” de Cuetzalan.
La situación del turismo en Cuetzalan se caracteriza por ser fuertemente

predominante en tiempos de periodos vacacionales, puentes y ferias, principalmente,
lo que genera una alta oferta y demanda de servicios turísticos de toda índole; la
derrama económica en esas temporadas es alta, sin embargo, fuera de esos
“tiempos” donde el turismo no se caracteriza por ser fuertemente predominante para
la zona, ocasiona que la demanda disminuya y la oferta de servicios turísticos se
detenga para algunos sectores, como es el caso de los “Anfitriones turísticos”; debido
a que no cuentan con un sueldo base o algo similar, se ven en la penosa
circunstancia de no contar con ingresos por la vía del turismo en tiempos de baja
demanda turística y por si fuera poco en cuanto a los derechos que les son otorgados
por la Ley Federal de Turismo de Puebla pueden estar o no sujetos a ellos ya que
oficialmente no se encuentran dentro del Registro Nacional de Turismo como
tampoco están certificados por la SECTUR de Puebla como “Guías de turistas”. Es
entendible que el Ayuntamiento de Cuetzalan a través de la Dirección de Turismo y
70
Desafortunadamente no existe indicador alguno que lo avale; el PIB estatal u otros indicadores económicos
no registran el ingreso total captado por los Servicios de recorridos turísticos guiados por parte ya sea de los
“Guías de turistas” o algún tipo de agencia turística, las causas de esto, al menos para el mpo. de Cuetzalan son
las siguientes: 1) No existe un indicador que mida cuántos turistas visitan los atractivos naturales, y culturales
caracterizados como turísticos (sólo existe el indicador que mide cuántos turistas visitan el atractivo arqueológico
de Cuetzalan denominado Yohualichan); y tampoco cuántos de ellos lo hacen con ayuda de un “guía turístico”
o agencia turística, y 2) No hay un reglamento interno de control de precios de los recorridos guiados por lo que
cada “guía turístico” fija los precios a su conveniencia y por ende no puede estimarse superficialmente los
precios.
88
sus autoridades correspondientes no tengan la función de ocuparse
económicamente de este grupo de servidores, pero si la función para promover su
empleo servil a través de programas específicos y de gran envergadura con la
intención de generar impacto positivo para este sector siguiendo los objetivos
articulados del Plan Estatal de Desarrollo de Puebla con el Plan Nacional de
Desarrollo y sobre todo se cumplan dichos objetivos a corto, mediano y largo plazo,
sin interrupción de estos y con su posible continuidad después de cada cambio
gubernamental de la toma de posesión de los niveles federal, estatal y municipal, y
lo que implique esto.
A través del estudio de caso; específicamente las encuestas realizadas
dirigidas a los “anfitriones turísticos” y las entrevistas dirigidas a la Directora de
Turismo del municipio, la Directora del Archivo Municipal y al Presidente Municipal
en turno, se dio cuenta de que no existen evidencias de un impacto (ya sea
económico o social) de la Política de Turismo de Puebla con incidencia de gran
envergadura en los “anfitriones turísticos”71.
Actualmente la Secretaría de Turismo del Estado de Puebla maneja dentro de
sus programas; el Programa de “Guía de turistas”, el cual tiene como objetivos: 1)
El manejo y revisión de la documentación para la obtención de la credencial de guía
de turista, refrendo o credencial permanente, 2) Crear programas de guías de turistas
generales, 3) Crear programas de guías de turistas locales, 4) Impartir cursos de
capacitación a guías de turistas y 5) Coordinar cursos y exámenes de idiomas. Sin
embargo, a la fecha de hoy no se ha dado el manejo y revisión de la documentación
para que los “anfitriones turísticos” de Cuetzalan obtengan la credencial
correspondiente de Guía de Turista, como tampoco existe evidencia de programas
de guías de turistas generales y/o locales, ni cursos y exámenes de idiomas en dicho
municipio.
71 Desafortunadamente no se cuenta con el Plan de Desarrollo Municipal de Cuetzalan 2005- 2011 debido a que
no se encuentra según esto en el Ayuntamiento y tampoco se ha mandado a archivo histórico, de acuerdo a la
Directora del Archivo Municipal de Cuetzalan, por lo que no se puede medir de manera precisa los programas
enfocados a los servidores turísticos: guías de turistas de la zona, sin embargo, el estudio práctico: estudio de
caso de la tesis, respondió a los planteamientos solicitados de la Política de Turismo de Puebla del 2005-2011.
89
3.2.3.2.2.2. Variables a considerar para la posible propuesta para generar
Desarrollo Económico Territorial (DET) en el grupo de “guías de turistas” de
Cuetzalan.
Para llegar a una o varias propuestas de gran alcance que busquen generar
Desarrollo Económico Territorial (DET) con incidencia, en este caso para los
“Anfitriones turísticos”, es necesario planearlas de manera eficiente por ende viables
y contemplarlas desde el punto de vista sistémico, es decir, identificando las
variables que se interrelacionan, dependen y dan respuesta a las actividades que
realizan los “anfitriones turísticos”. Este apartado tomará cuenta de eso
mencionando, a través de una identificación previa de dichas variables, cuáles son y
finalmente se abordará la propuesta para generar DET en el grupo de los “anfitriones
turísticos”.
A continuación se enlistan las variables con una explicación correspondiente para
comprender mejor el papel que juega cada una de ellas y cómo se relacionan,
dependen y/o dan respuesta a los servicios turísticos de recorridos guiados que
ofrecen los “anfitriones”;
1) Definir el territorio en el que se circunscriben los “anfitriones”: “El territorio,

desde la perspectiva del DET es…un conjunto organizado y complejo de sus
potencialidades naturales, productivas, humanas, institucionales. Además; es
entendido como espacio dinámico, socialmente construido donde los actores
económicos interactúan, intercambian, aprenden, circulan información,
generan corrientes de innovación. No contempla sus fronteras
administrativas, es más bien un espacio económico funcional y constituido, y,
como tal, es un agente de desarrollo”. (Asocam, 2008)
2) Identificación del tipo de territorio en el que se encuentran los “anfitriones”:

“…No hay recetas para el DET de un lugar determinado. Esto no quiere decir
que todos deben partir de cero, sino que cada territorio debe desarrollar la
capacidad de extraer aprendizajes de otras experiencias, revisar los
90
instrumentos utilizados y diseñarlos de acuerdo a su realidad o adaptándolos
a ella…” (Asocam, 2008).
De acuerdo a Asocam se identifican IV tipos de territorios, el territorio que
responde a las características específicas de Cuetzalan es el “Territorio tipo
II” el cual se caracteriza por contar con “un significativo crecimiento
económico o gran potencial para hacerlo, pero con pocos impactos en el
desarrollo local, particularmente en los sectores de clase baja 72” (Asocam,
2008).
Para el territorio tipo II es importante iniciar la política de promoción con
el fortalecimiento de la institucionalidad local, mejorar la gobernabilidad en el
territorio, organizar a los pequeños y medianos productores, y sensibilizar a
las empresas que no cuentan con políticas de responsabilidad social. En estos
territorios es necesario que se desarrollen diagnósticos participativos en cada
cadena productiva con potencial competitivo. Esos procesos permiten
conocimiento mutuo, generan confianza y fortalecen a las organizaciones,
condición previa a la realización de planes estratégicos con visión territorial.
3) Identificar las Políticas Públicas que más se apeguen al DET de Cuetzalan

con especial énfasis en los “anfitriones turísticos”, en los tres niveles de
gobierno: Es importante identificar las competencias que cada nivel de
gobierno realizan en base a las Políticas Públicas, a continuación se presenta
una descripción breve de cada uno;
- Políticas nacionales: descentralistas, macroeconómicas, tributarias, de

promoción, de apoyo a MYPES, etc.
- Políticas meso: mejora del entorno competitivo; factores tangibles
(infraestructura) e intangibles (capacidades).
72 Se puede comprobar ese mencionado: “pocos impactos… clase baja…” específicamente para el caso de
Cuetzalan, como lo muestra el Cuadro 15 del Anexo; “Índices y Grados de Marginación del Municipio de
Cuetzalan “.
91
- Políticas locales: innovaciones productivas, organizativas, de
construcción de redes y de comercialización.
En este caso la política pública que más se apegó a las características

específicas de Cuetzalan –“anfitriones turísticos” fue la Política de promoción
la cual incluye dentro de sus instrumentos la Política de Comercio y Servicios;
y en esta se encuentra la Política de Turismo, que fue esta última con la que
se vino trabajando en los tres niveles de gobierno como lo demuestra el
estudio de caso de la presente tesis.
4) Institucionalidad local y su participación; Desarrollo de capacidades y su

fortalecimiento: “La institucionalidad local está representada por las normas,
procedimientos o reglas de juego existentes y por las organizaciones que
hacen posible que éstas se cumplan en un territorio. Son parte de la
institucionalidad el gobierno local, los sectores públicos descentralizado, las
organizaciones empresariales, de productores, sociales, etcétera. Los
espacios de concertación social y público-privado son expresiones de las
innovaciones en la institucionalidad local. Un territorio adquiere una buena
institucionalidad cuando las organizaciones son capaces de construir
redes, puntos de encuentro y espacios de concertación; cuando tienen las
condiciones para producir, reproducir y hacer cumplir sus normas,
procedimientos, políticas, objetivos. Un indicador de que las instituciones
funcionan bien en el territorio es su capacidad de identificar y procesar los
conflictos dentro de los marcos institucionales. La participación ciudadana y
la concertación entre actores económicos, sociales y las instituciones
estatales es una característica central a tomar en cuenta en los procesos
de DET, ya que su institucionalización genera las condiciones y las reglas
sociales para que el desarrollo sea cada vez más incluyente”. (Asocam, 2008).
A través del Programa Especial de Desarrollo Turístico del Municipio
de Cuetzalan del Progreso que se publicó en el 2009, el cual se constituye
como el instrumento de planeación y gestión para articular las diversas
políticas de desarrollo turístico bajo un enfoque integral, se dio cuenta de
92
forma parcial de la situación de la Institucionalidad de Cuetzalan; este
programa, a través de un estudio tipo FODA que elaboró sobre las
condiciones prevalecientes en el municipio, destacó lo siguiente en referencia
al turismo: “…las debilidades son… apatía en general de la ciudadanía
cuetzalteca, de las autoridades y de los prestadores de servicios por mejorar
la situación turística… Inexistencia de leyes de turismo del ámbito
municipal…Falta de capacitación profesional a los prestadores de servicios
turísticos…Escasa transparencia en cuanto al manejo de los recursos
destinados al desarrollo del turismo… Falta de una dirección municipal con
mayor capacitación en el ramo del turismo…Incapacidad en los cuerpos de
seguridad pública para enfrentar temas relativos al turismo… Escasez de
empleo y existencia de empleo mal remunerado…” 73
En cuanto a organizaciones sociales de Cuetzalan como la Unión de
Cooperativas “Tosepan”74, de acuerdo al estudio de caso75 elaborado en el
municipio, dio cuenta de que la Dirección de Turismo mantiene una distancia
amplia de cooperación con dicha cooperativa, por lo que la concertación entre
estas instituciones no es incluyente.
Finalmente se llega a la conclusión de que la Institucionalidad de

Cuetzalan, en el segmento del sector turismo, por parte del Ayuntamiento y/o
las autoridades correspondientes en la materia todavía tienen rezagos por
73 Orden Jurídico Poblano. Puebla, Estado de Derecho y Justicia (2009). Programa Especial de Desarrollo
Turístico del Municipio de Cuetzalan del Progreso. En línea: www. compilacion.ordenjuridico.gob.mx, Fecha de
referencia: [15- mayo-2013].
74
La cooperativa más grande del municipio con sus productos (café, pimienta, miel y hasta bambú) a través de
los años se ha logrado consolidar; actualmente el área de influencia de la organización comprende 290
comunidades en 22 municipios de la sierra nororiental del estado de Puebla, lo que suman cerca de 22 mil
familias de origen Náhuatl y Totonaca.
75
El estudio de caso (entrevistas grabadas y encuestas) no tuvo la intención dentro de sus líneas de acción
“estudiar” el caso de la Unión de Cooperativas Tosepan, sin embargo, una de sus cooperativas se dedica al
turismo; la cooperativa Tosepan Kali, en donde dentro de está también existen “guías de turistas”; fuera de la
entrevista que se realizó a la Directora de Turismo Maricarmen Olvera Trejo mostró que existe un poco de
descontento con la cooperativa, sin embargo, no se conocieron los motivos.
93
superar por lo que les hace falta fortalecer sus capacidades y tener una
participación y concertación con las demás instituciones; las organizaciones
empresariales, de productores, sociales, etcétera.
5) Promoción del Turismo de “abajo hacia arriba”: Si se está hablando de

Desarrollo Económico Territorial debe entenderse que se está hablando de
los sistemas territoriales de promoción competitiva que son una categoría que
involucra al territorio, sus habitantes, su patrimonio factorial76 y no factorial,
las instituciones y el ensamble de todos los actores bajo un enfoque sistémico,
activo e inteligente. Es por eso que si se parte de dichos sistemas y toma
como elemento el patrimonio factorial (que coincide con las características
específicas de mi estudio de caso; Cuetzalan, desde el punto de vista
turístico), debe considerársele al Desarrollo Endógeno 77 el pilar para la
promoción del DET y que un paso importante en dicho desarrollo es priorizar
sectores económicos o proyectos estructurantes, es decir, no se puede hacer
de todo, porque se dispersan los esfuerzos. En esos sectores priorizados, se
deben promover las innovaciones productivas, organizativas, institucionales y
comerciales. Algunos criterios básicos para identificar estos sectores son: que
generen empleo y mejoren ingresos locales, que generen excedentes para el
territorio, que contribuyan a fortalecer el capital social y que tengan márgenes
para que los actores puedan innovar en función de sus esfuerzos. Partiendo
de la idea previa considero importante que la promoción del turismo debe
darse de “abajo hacia arriba”, es decir de adentro hacia afuera y enfocado a
los “anfitriones turísticos” que viene siendo el sector priorizado. Esto quiere
76
Ya sea la fuerza laboral, los recursos naturales o el capital humano y físico.
77
Desarrollo endógeno es un modelo de desarrollo que busca potenciar las capacidades internas de una región
o comunidad local; de modo que puedan ser utilizadas para fortalecer la sociedad y su economía de adentro
hacia afuera, para que sea sustentable y sostenible en el tiempo. Es importante señalar que en el desarrollo
endógeno el aspecto económico es importante, pero no lo es más que el desarrollo integral del colectivo y del
individuo: en el ámbito moral, cultural, social, político, y tecnológico. Esto permite convertir los recursos naturales
en productos que se puedan consumir, distribuir y exportar al mundo entero.
94
decir que promocionar el turismo de adentro hacia afuera y no al revés,
consistiría desde mi punto de vista en ofrecer cursos efectivos, gestionar
programas ante la Secretaría de Turismo de Puebla y proyectos de
investigación de gran alcance, principalmente, abarcando la participación
tanto de las autoridades correspondientes en la materia como de los
“anfitriones turísticos”, para fortalecer sus capacidades y su participación y
colaboración mutua, en donde la participación de universidades, institutos
tecnológicos y centros de investigación tenga resonancia en los proyectos de
investigación.
Propuesta
La propuesta consiste en dos proyectos tentativos, los cuales son: 1) Proyecto con
participación Pública que consiste en pedir un apoyo para este sector (“Guías de
Turistas”) dando a conocer su vulnerabilidad económica y social principalmente, ante
las autoridades a nivel municipal y estatal, para obtener un posible apoyo financiero
por parte de alguno de estos niveles con el objetivo de promocionar su empleo
ofreciéndoles las herramientas necesarias para realizar su trabajo, herramientas
tanto tangibles (equipo necesario) como intangibles (cursos específicos, derechos y
por consiguiente obligaciones, principalmente). El segundo proyecto; 2) Proyecto
con participación Social, consiste en una posible elaboración de un plan de trabajo
con la participación de los “anfitriones turísticos” dirigido a constituir una Cooperativa
de Servicios con el objetivo de fortalecer su desarrollo económico territorial en
“tiempos” donde el turismo no es fuertemente predominante en el municipio.
3.3. Conclusiones
A diferencia del término de la “política pública”, el Turismo sí cuenta con una

definición propia de validez universal, en donde engloba de manera implícita el
análisis de la economía del turismo. Concepto que en términos económicos nos
habla de un crecimiento económico mas no de un desarrollo económico.
Problemática a la que me enfrento en este presente capitulo, más específicamente;
95
al relacionarlo con mi estudio de caso al que me dedico. Ya que a falta de medir el
desarrollo económico, utilice una metodología distinta al de la definición previa. Para
este caso tome como referencia los instrumentos de la Política de Turismo, es decir,
los programas que la conforman a nivel internacional, nacional, estatal y local, para
seguir con el hilo lógico de mi estudio de caso; los Guías de Turistas de Cuetzalan,
aunado a ello elaboré un barrido de todos los programas con la finalidad de descartar
cuáles no coincidían con el grupo antes mencionado. Los resultados obtenidos
fueron desalentadores ya que de todos los programas de la Política de Turismo en
el nivel nacional como en el estatal, sólo correspondieron a uno el número de
programas por cada nivel, dirigido o en relación a los guías de turistas.
Desafortunadamente no se pudo tener acceso al Plan Municipal de Cuetzalan 2005-
2011 ni a sus informes correspondientes, por lo que el estudio de caso se trató con
la política de turismo del nivel estatal de Puebla. Ese único programa del estado,
también fue desalentador; se dio cuenta de que no existen evidencias de un impacto
(ya sea económico o social) de la Política de Turismo de Puebla con incidencia de
gran alcance en los “anfitriones turísticos”. De esta manera se pudo evaluar el
desarrollo económico, que para este caso, no existió.
La propuesta a ofrecer toma de base la vertiente del DET, y que, a través de

su estudio logré identificar algunas variables para generar DET en los “anfitriones
turísticos” de Cuetzalan. Propuesta que al mismo tiempo, busca darle sentido al
“estudio de las políticas públicas” desde un enfoque diferente al de la Doctrina de la
Ciencia Política en México, es decir, desde el punto de vista multidisciplinario en
donde el fin último de cada una de las disciplinas sea la resolución de problemas en
la puesta en práctica, sin descartar el papel importante que tienen las autoridades
gubernamentales competentes en materia de decisión publica empezando desde el
nivel local.
96
CAPÍTULO 4
Conclusiones
El turismo en México se ha caracterizado alrededor de los últimos diez años

por ser una actividad bastante dinámica, y que ha generado y sigue generando
buena parte de la derrama económica del país, tal situación se traduce en
crecimiento económico, sin embargo, qué tanto se habla y se opera sobre el
desarrollo económico a través del turismo, muy poco o nada sería la respuesta. Los
objetivos de la Organización Mundial del Turismo, de las naciones, al menos la de
México, de los estados federales y hasta de los municipios, tienen en común el
mencionar “bienestar de la sociedad” como uno de sus objetivos, sin embargo, la
tarea se ha quedado prácticamente inoperable. La Política de Turismo en México,
al menos para los años que van del 2005-2011, carece de ese “bienestar de la
sociedad” en el sentido que aquellos que viven en condiciones vulnerables, ya sea
económicamente o socialmente, no obtienen tal bienestar.
El municipio de Cuetzalan cuenta, entre otras cosas, con un índice de

marginalidad alto, los servicios públicos tienen una mayor cobertura en la cabecera
municipal, en cuanto al sector económico se puede decir que el que predomina es el
primario con una cobertura del 74.4% con actividades de agricultura, ganadería, caza
y pesca, sin embargo, el municipio de Cuetzalan cuenta con riquezas naturales,
atractivas para el sector turismo, que activa la demanda y oferta; comercio y servicios
de dicho sector. Considerando que este sector representa el 13.1% de la economía
del municipio, muy por debajo del sector primario, no quiere decir que el ramo
turístico se haya mantenido o se mantenga estático, por el contrario, la zona se ha
caracterizado por ser altamente dinámica por este sector, principalmente en
temporadas vacacionales, “puentes” y ferias. No obstante, fuera de esos “tiempos”
la oferta de servicios turísticos disminuye y repercute drásticamente en los
empleadores del turismo; claro ejemplo, los guías de turistas del municipio. Poniendo
énfasis en este sector de actores locales se puede mencionar que es un grupo, que
97
en la actualidad, está expuesto a las vulnerabilidades de la demanda del turismo y
por si fuera poco no cuentan con el apoyo suficiente por parte de las autoridades
competentes en materia de turismo, ya que este grupo aún no se encuentra
certificado ante la Secretaria de Turismo de Puebla como Guías de Turistas, lo que
representa que sus derechos y obligaciones no sean tomados en cuenta, otro de los
factores son los cursos de capacitación; los cuales en su mayoría no corresponden
a las actividades emprendidas por el grupo de guías de turistas, lo que ocasiona que
sus actividades en realidad no sean capacitadas y no se fomenta la competitividad
para este sector, otro factor que repercute en este grupo es que no tienen el equipo
necesario para acceder a zonas naturales que lo requieran, y sí es así, ellos invierten
en el equipo de seguridad.
El análisis anterior indica que es indispensable generar coherencia en las políticas

de apoyo tanto en la producción como en la eficiencia de las mismas, así como en la
efectividad del gasto público en el rubro del desarrollo rural turístico sustentable. Lo
que necesita el sector de guías de turistas, para poder generar desarrollo económico
territorial, son políticas encaminadas a apoyarlos, pero por el momento, lo que se
evidencia es el debilitamiento de las facultades de los municipios, al menos para el
caso de Cuetzalan; ya que los programas de la política de turismo de Puebla que
incidieron en este grupo turístico, sólo fue uno: el Programa de Capacitación. Dicho
programa ofreció cursos, previamente mencionados, y de los cuales, la mayoría no
cubrieron las necesidades específicas del grupo en estudio, o en su caso, solamente
se focalizaron a pequeñas y medianas empresas del municipio. Esta evidencia deja
entre abierta la cuestión delicada y olvidada de la descentralización municipal
mexicana y el papel (poco efectivo) que juega el Estado en interacción con los
municipios.
Si las políticas públicas mexicanas llegaran a contemplar cada una de las

agendas públicas municipales y abordaran dentro de sus líneas de acción dichas
agendas, cabría la posibilidad de que las políticas sirvieran como motor para
promocionar el desarrollo económico territorial dentro de los municipios, ya que
como es sabido estas agendas en el nivel local están transformándose, lo que no se
sabe es de que si se trata de un cambio institucional profundo en los espacios
98
municipales, o simplemente se trata de ajustes al modelo tradicional. Reconocer que
existe una transformación en la agenda municipal de políticas públicas mexicanas,
no quiere decir que el proceso de construcción de la agenda este concretado, más
bien por el contrario, está en pleno proceso de construcción para el caso mexicano.
El reto seria generar desarrollo económico en estos niveles, como es el caso de
algunos municipios pertenecientes a países de América Latina. No hay que olvidar
el papel que ha tenido y tiene la economía mundial y la Globalización, que han hecho
de la Agenda Pública Municipal una cadena de transformación innovadora que se
extiende a nivel mundial y se promociona como una agenda de modernización en
donde el papel que tiene el “municipio” se hace cada vez más importante; se amplía,
se integra a acciones que antes no era de su competencia y sobre todo escucha las
demandas de sus ciudadanos, o al menos eso es lo que busca.
A pesar de que los municipios no tienen mucha participación para abordar la

elaboración de las políticas, pueden; “Participar en la formulación de planes de
desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes
generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de
desarrollo regional deberán asegurar la participación de los Municipios” 78, mediante
esta acción se puede fomentar la promoción de las políticas públicas en el nivel local,
a través de iniciativas, investigaciones que involucren la participación de
académicos, científicos, docentes especializados en ello, así como también la
participación ciudadana, es importante considerar a todo ello las condiciones
políticas nacionales y locales, es decir, el sistema político nacional; marco en el que
funcionan las organizaciones y en el que se aplicarán todas la políticas, incluida la
descentralización. Por tanto un análisis del sistema político mexicano resulta
indispensable para entender mejor la descentralización mexicana actual.
Soluciones a partir de las realidades
Entender a la política pública desde el enfoque conceptual y al mismo tiempo confluir

en la validación de manera universal de dicho enfoque, no existe. Podría
78 Gámiz Parral, Máximo N., 2004, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada, 6ta
edición, edit. Limusa Noriega editores, México, pp.198.
99
mencionarse que los motivos son indistintos con el amplio estudio de políticas
públicas, al parecer suena paradójico, pues podría pensarse que un estudio amplio
conllevaría a resultados óptimos, pero es importante distinguir entre lo cuantitativo
de lo cualitativo para este caso de la ciencia política. Si bien hay bastas teorías,
conceptos, enfoques, de la ciencia política, de los cuales, muchos de ellos no
confluyen entre sí, buscan sus propias conveniencias (tal vez motivo de no validez
universal de la política pública), para este caso se pone en cuestión qué es lo que
busca la doctrina de la ciencia política, si por lo que supone, cada ciencia se basa o
busca el progreso de la humanidad principalmente, en dónde se refleja y en que
hechos de la práctica de esta doctrina. Al menos hay quienes buscan desprenderse
de dicha doctrina posicionándola como tradicional y fallida y, en cambio, buscan
posicionar e incorporar teorías existentes que den respuesta a los hechos prácticos
de los problemas en los que se enfrenta la humanidad con estas políticas inefectivas.
Es preciso identificar mesuradamente y rigurosamente qué es lo que busca cada
teoría, y cómo influye en la doctrina de la política pública. Sin dicha identificación
podría decirse que esos intentos de conceptualizar a la política pública reflejarían en
algo la variedad del activismo campo de estudio de las políticas y en algo sus normas
artificiales de clasificación, con criterios y categorizaciones discutibles.
La administración pública, desde mi punto de vista puede llegar a jugar un papel

primordial en las políticas públicas puestas en práctica, si se toma como eje el
progreso de la humanidad, ¿de qué progreso se está hablando?, desde el punto de
vista político se habla de lo que todo objetivo de política pública establece dentro de
sus líneas de acción; desde el marco supranacional, nacional, estatal y hasta local,
se habla del desarrollo social y económico de la población, y ¿de qué manera se
puede llegar a este progreso?. Reconociendo la realidad del sistema político
mexicano y entendiendo que lo cambios no se dan de la noche a la mañana, es
indispensable tomar al marco jurídico para el cumplimiento de los objetivos que sí
persigue la administración pública y no los objetivos que acaban no cumpliéndose
en el hecho practico de las políticas públicas.
Para el enfoque de los niveles locales, como es mi caso de estudio, se puede

decir que la mejor concepción, desde mi punto de vista, en cuanto al tipo de
100
desarrollo que se hablaba previamente en el párrafo anterior, es El Desarrollo
Económico Territorial (DET) que mejor se emplea en los niveles locales o en los
municipales, el cual, tiene la preocupación por redescubrir las dinámicas entre lo
urbano y lo rural, conectar los espacios de pobreza rural a mercados más dinámicos,
mejorar y valorar los activos del sector rural, lograr la sostenibilidad ambiental,
principalmente. Este tipo de desarrollo pone énfasis en el territorio como espacio
dinámico, socialmente construido.
Si hablamos del DET en la situación actual mexicana, podemos encontrarnos que en

su mayoría no existen casos exitosos de esta concepción en los niveles locales, es
indispensable y beneficioso aprovechar aquellas oportunidades que nos ofrece el
fenómeno globalizador en cuanto a este ámbito, así como a enfrentar sus retos que
nos presenta, para ir generando más casos de éxitos de desarrollo económico
territorial en los niveles más pequeños, territorialmente hablando. Como ya se dijo
más arriba, municipios pertenecientes a países de América Latina ya han
experimentado este tipo de experiencias exitosas, porqué no México.
A continuación se presentan algunas soluciones para el caso de Cuetzalan,

en torno a propiciar DET:
Un paso importante en las políticas de DET es priorizar sectores económicos

o proyectos estructurantes, es decir, no se puede hacer de todo, porque se
dispersan los esfuerzos. En esos sectores priorizados, se deben promover las
innovaciones productivas, organizativas, institucionales y comerciales.
Algunos criterios básicos para identificar estos sectores son: que generen
empleo y mejoren ingresos locales, que generen excedentes para el territorio,
que contribuyan a fortalecer el capital social y que tengan márgenes para que
los actores puedan innovar en función de sus esfuerzos.
Las autoridades involucradas en los asuntos del turismo en el municipio de

Cuetzalan deberían de contar con capacitaciones previas antes del
desempeño en su área, cursos de tipo administrativos, de gestión en general,
principalmente.
101
Para operar, los prestadores de servicios turísticos, deberán cumplir con los
elementos y requisitos que determinen la Secretaría de Turismo Federal
mediante las disposiciones reglamentarias correspondientes, y las Normas
Oficiales Mexicanas.
La Secretaría de Turismo Estatal, de manera coordinada con la Secretaría de

Turismo Federal, deberá facilitar los mecanismos que permitan la inscripción
al Registro Nacional de Turismo, con el objeto de que los prestadores cuenten
con las facilidades necesarias para llevar a cabo los trámites correspondientes
y dar a conocer la convocatoria que a nivel nacional establezca la Secretaría
de Turismo Federal. Los prestadores de servicios turísticos de conformidad
con lo dispuesto en la Ley General de Turismo, deberán prever lo necesario
para dar puntual y exacto cumplimiento a los plazos y términos previstos en
dicho ordenamiento.
Es necesario contar con novedosos programas y/o proyectos en donde

basados en los problemas con los que se enfrentan los “anfitriones turísticos”,
como en tiempos de baja demanda turística, generen objetivos y alternativas
viables para este sector, estudiando así todas las variables claves que se
encuentran a su alrededor para ir fomentando herramientas fuertes que en
tiempos de crisis económicas, políticas y ambientales, no les ocasione
grandes problemas en su calidad de vida79.
Se sabe que el estado de Puebla realizó varios inventarios turísticos de sus

municipios, que se refiere al conteo de lo que es atractivo turístico de los
municipios; como cascadas, grutas arqueológicas, bosques, lagos, zonas
79 Según la Organización Mundial de la Salud (OMS), la calidad de vida es "la percepción que un individuo tiene
de su lugar en la existencia, en el contexto de la cultura y del sistema de valores en los que vive y en relación
con sus objetivos, sus expectativas, sus normas, sus inquietudes. Se trata de un concepto muy amplio que está
influido de modo complejo por la salud física del sujeto, su estado psicológico, su nivel de independencia, sus
relaciones sociales, así como su relación con los elementos esenciales de su entorno".
102
arqueológicas, etc. Sería bueno contar con el inventario turístico de
Cuetzalan, que al parecer aun no se cuenta con este. Con el objeto de darlo
a conocer a los servidores turísticos para que adquieran mayor competencia
y eficacia en su empleo, y por ende, los turistas se sientan satisfechos.
En Cuetzalan no se sabe cuántos turistas visitan los atractivos naturales del

lugar, es conveniente realizar algún tipo de encuestas que represente el
indicador para medir cuántos turistas visitan dichos lugares, y cuáles de estos,
lo hacen a través de un guía de turista. Por dos motivos: 1) para conocer qué
es lo que les atrae más a los turistas y como se mantendrían esos lugares sin
que dañen sus ecosistemas y se genere un turismo sustentable, y 2) para
conocer, a grandes rasgos, qué tanto es el trabajo que realizan los guías
turísticos, sus ingresos y las dificultades a las que se enfrentan al realizar los
recorridos, que serviría así mismo, para medir su derrama económica que se
genera con su trabajo.
Es importante también contar con un tipo reglamento interno dirigido a los

Guías turísticos, en donde establezcan los precios de los recorridos guiados
que estos ofrecen, para no generar conflictos entre ellos, como con los
turistas.
Otra alternativa, desde el punto de vista organizacional, para los guías de

turistas de Cuetzalan, es constituirse como una cooperativa de servicios.
En cuanto a la Institucionalidad del Estado de Puebla, fue caracterizada para

el año 2011 como la más baja, a comparación de otros estados de la
República Mexicana, de acuerdo al indicador de "Calidad Institucional de la
Justicia", lo que coincidentemente represento a la vez; escasa transparencia
en cuanto al manejo de los recursos destinados al desarrollo del turismo, de
acuerdo al Índice de Competitividad Estatal 2010; proporcionado por el
Instituto Mexicano para la Competitividad A.C.
103
Se puede decir que no hay suficiente información pública vía internet,
referente al seguimiento de información estadística para el nivel municipal de
México, lo que hizo que la presente investigación omitiera resultados de los
indicadores económicos en el rubro del turismo municipal, haciendo del
análisis su complejidad, esto se puede corroborar en el Capítulo 3 de esta
tesis.
Aun poniéndome en contacto con las autoridades responsables que manejan
la información municipal, no se pudo tener acceso a ella, específicamente el
Plan Municipal de Cuetzalan del Progreso.
104
Bibliografía
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estudio de las políticas públicas, edit. Porrúa, México. pp.280.
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3. Aguilar Villanueva, Luis F. (estudio introductorio y edición). (2003), La
hechura de las políticas, edit. Porrúa. México, pp. 434.
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tareas pendientes, en: Revista Mexicana de Sociología Vol. 58 No.
3, pp. 26.
5. Anuario Estadístico de Puebla 2011.
6. ASOCAM –Intercooperation (Con los valiosos aportes de: Camacho,
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110
Anexos
Figura 1. Municipios con mayor concentración de hablantes de las principales

lenguas indígenas del estado de Puebla.
(Año 2000)
CUETZALAN
Fuente: INEGI. XII Censo General de Población y Vivienda 2000.
111
Cuadro 1. Lenguas indígenas más habladas en el Estado de Puebla.
2010
Lengua indígena Número de hablantes
Náhuatl 447, 797
Totonaca 106, 559
Popoloca 16, 576
Mazateco 16, 045
Fuente: INEGI. Censo de Población y Vivienda 2010.
112
Cuadro 2. Índice de Reemplazo Etnolingüístico, México, 2005.
Grupos PobIltCión Gru pos Población
...,.
etno lín üi5tico Ind'
"'
1,403,636 '" ,,,,' 'RC
0.4114
Grado de IRE
Extinción acelerada
..tnolín Ü;5tiCO
Kumiai
Ind' ena
'" ,,' ORC Grado de IR E
50 0.5621 Extinción lenta
Dlom; 526,876 03885 Extinción acelerada CUIAIP;:; ""
'" 57 05859 Extinción lenta
"""'''''.
M.",
283,005
82,344 " 0.2358
19 0.1151
Kikapll
Mixe ""
160,604
58 0.1802 Extinción lenta
0.90T.l Equilibrio
Chootal de T ab,¡¡sco 62,637 03421 181,652 ",
n 0.91 46 Equilibrio
"'"
Extinción acelerada Chinante"""
M.~ 21,435 0.2 4~ Extinción acelerada Mazaleco 293,762 0. ~03 Equilibrio
Tepehua 14,168 34 0.4931 Extinción acelerada Huave 22,200 31 0.9655 Equilibrio
'.008 l;¡candón
Choot.;¡l de Oax;¡ca 31 0.1441 Extinción acelerada
'" 48 0.9806 Equilit.io
Matlatzioc.a
Ocuilteco
C"""""
JacaHeco
2,226
,."'"
1,546
,."'"
"".. 0.2717
0.4912
0.2287
0.1447
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,",,00
Guarijio
55,492
85,351
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662,363
24 0.9966
18 1.0009
" 1.0424
4 Hl694
Equilibrio
Equilibrio
Equilit.io
""
Extinción acelerada MixteClls Equilibrio
Ixcaleco
Quiche
". 0.3557
0.1957
Huasleco
Kanjoba l
2 15,500
12,038
12 1.0729
36 1.1599
Equilibrio
Expa ""ión lenta
Cakchiquel '"
'" "'" 0.1997 Extinción acelerada Tarnhumara
C""
107,919 17 1.1964 Expa ""iónlenta
Pa ipai
Motocintleco ""
,., "" 0.1260
0.3149
Extinción acelerada Tojolabal
242,278
"'."" " 1.2024

23 1.2051
Expa""ión lenta
Expa""ión lenta
Pápago '" 0.2539
"'"ro Extinción acelerada Chuj 3,231 38 1.2206 Exparl5ión lenta
""'~'" "
lxil 0.3072 Extinción acelerada 58,466 1.2721 Expa ""ión lenta
Kilrwa """n 0.0000 Extinción acelerada Kekch;
'.'" "",1.2880 Expa ""ión lenta
Cochimí
Aguacateco " 0.0000
62 0.0000
Triqui
Tzotzil
32,842
429,964
1.3323
1.3686
Expa ""ión lenta
Expan5ión lenta
N"huatl "
2,248,270
682 ,552
1 0.6124
3 0.6643
Extinción lenta "'~, 14,117
2,961 ",1.4 126
1.4419
Expa""ión lenta
"''-= Extinción lenta Chichimeca jon;u
'" Expa""ión lenta
_oc.
Totonaca
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Yaqui
377,901
162,863
26,189
n. """
80.7886
14 0.7684
28 0.82ll9
29 0.7813
Extinción lenta
Extinción lenta
Extinción lenta
Extinción lenta
TzeHaI
Tepehuano
Chalina
Ca.
482,244
".=
58,651
23,ll91
"
1.4562
1.4568
1.46T.l
"'"
1.5088
Expan" ón lenta
Expa ""ión lenta
Expa ""ión lenta
Expa""ión lenta
""
Cuicateco 21 ,3M 33 0.6047 Extinción lenta lO,"""" 136,335 1.5231 Expa ""ión lenta
Pima ,"" 460.6520 Extinción lenta Huichol 46,319 1.5421 Expa""ión lenta
490.7684 2.534 1.6329
"'" '" Extinc ..... lenta Tacuale
'" E an5ión lenta
Nota: 1) Posición que ocupa en relación al tamaño de la población indígena.

Fuente: CDI-PNUD. Sistema de indicadores sobre la población indígena de México, con base en: INEGI. II Conteo de Población y Vivienda, México, 2005.
113
Cuadro 3. Establecimientos de hospedaje registrados
por municipio.
Al 31 de diciembre del 2010
Total de
Municipio Establecimientos
1. Puebla
173
2. Cuetzalan del
Progreso 29
3. Atlixco 25
Fuente: Elaboración propia con base en la Secretaría de

Turismo del Estado. Unidad de Desarrollo Administrativo,
Planeación e Informática; Sistema de Información
Turística Estatal.
Cuadro 4. Visitantes a zonas arqueológicas administradas por el INAH por zona

arqueológica.
Según residencia.
(2009)
Zona arqueológica Total Residentes en el país. No residentes en el país
Total 330,715 313, 940 16, 775
Cholula 253, 899 238, 455 15, 444
Yohualichan* 38, 415 37, 558 857
Cantona 31, 322 30, 852 470
Tepatlaxco 5, 245 5, 245 0
Tepexi el viejo 1, 669 1, 669 0
Tepapayeca 165 161 4
Fuente: Centro INAH Puebla.

*Yohualichan pertenece al municipio de Cuetzalan.
114
Cuadro 5. Llegada de turistas a establecimientos de hospedaje por centro turístico y principales
municipios según categoría turística del establecimiento (2010).
Total Cinco Cuatro Tres Dos Una

Centro turístico estrellas estrellas estrellas estrellas estrella
y municipio a/
Estado 2 294 254 371 565 666 462 743 591 179 744 332 892
Centros turísticos 1 309 125 305 275 410 177 405 115 11 767 176 791
Puebla 1 309125 305 275 410 177 405 115 11 767 176791
b b
Municipios 985 129 66 290 / 256 285 b/ 338 476 167977 / 156101 b/
Atlixco 96 270 9 475 46 078 11 024 16 667 13 026
Chignahuapan 21 686 ND 10 202 3 268 8 216 ND

Cuetzalan 52 310 ND ND 15 767 8 580 27 963
Huauchinango 55 726 0 23 356 10 741 14 530 7 099
Izúcar de Matamoros 53 504 0 10 070 15 815 20 884 6 735
San Martín Texmelucan 33 861 0 1 800 32 061 ND ND
San Pedro Cholula c/ 133 472 12 524 92 126 28 822 ND ND
Tehuacán 137 146 44 291 36 624 19 015 10 635 26 581
Teziutlán 71 756 0 4 633 58 379 0 8 744
Xicotepec 34 429 0 7 544 13 215 0 13 670
Zacatlán 55 250 0 ND 40 091 15 159 ND
Resto de municipios 239 719 0 23 852 90 278 73 306 52 283
a/ Incluye establecimientos de categoría especial, gran turismo y clases similares.
b/ El total no incluye las casillas con ND.
c/ Incluye a San Andrés Cholula.
Fuente: SECTUR. Monitoreo Data Tur. http://datatur.sectur.gob.mx (9 de febrero de 2011).

Secretaría de Turismo del Estado. Unidad de Desarrollo Administrativo, Planeación
e Informática; Sistema de Información Turística Estatal.
115
Cuadro 6. Total de guías de turistas por familia (Cuetzalan, 2005).
Guías de turistas por Total de guías de

Familias
familia turistas
3 3 9
9 2 18
22 1 22
Total 34 Total 49
Fuente: Las implicaciones sociales del Programa de Los pueblos mágicos en el grupo
de niños guías de turistas de la comunidad de Cuetzalan del Progreso, Puebla. Tesis Licenciatura.
México, 2006.
Cuadro 7. Años en la actividad de guías de turistas (Cuetzalan, 2005).
Guías de Turistas Años
11 1a2
11 3a4
10 5a6
6 7a8
3 9 a 10
7 11 a 12
Fuente: Las implicaciones sociales del Programa de Los pueblos mágicos en el grupo
de niños guías de turistas de la comunidad de Cuetzalan del Progreso, Puebla. Tesis Licenciatura.
México, 2006.
Gráfica 1. Comparación del ingreso medio anual recibido por la actividad turística y
no turística de la Sierra Nororiente del estado de Puebla, 2007.
Fuente: En versión electrónica: http://www.ejournal.unam.mx/rig/RIG071/RIG000007106.pdf.

Fecha de referencia: Octubre de 2012.
116
Cuadro 8. Porcentaje del gasto cubierto por medidas de producto y resultado.
Porcentaje del Gasto cubierto por Medidas de:

País
Producto Resultado
Argentina 60% s.i.
Bolivia 60% s.i.
Brasil 100% 98%
Chile s.i s.i.
Colombia s.i. 2%
Costa Rica 48% s.i.
Ecuador s.i s.i.
Guatemala 35% s.i.
México 30% 0%
Panamá s.i. s.i.
Paraguay 37% 30%
Perú s.i s.i.
Uruguay s.i s.i.
Venezuela s.i s.i.
s.i.: Sin información
Fuente: OECD (2007). “Encuesta de la OECD sobre Prácticas y Procedimientos Presupuestarios”
Gobernanza Pública y Desarrollo Territorial. Comité de Gobernanza Pública.
Gráfica 2. Producto Interno Bruto Total turístico80 de México (2005-2011).
Producto Interno Bruto Total turístico

740,000,000 731,964,767
Millones de Pesos (Valores absolutos)
728,186,473
730,000,000 724,054,371 723,545,919
720,000,000
709,552,079
710,000,000
700,650,740
700,000,000
690,000,000
680,000,000 674,726,465
670,000,000
660,000,000
650,000,000
640,000,000
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Años
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI. Cuenta Satélite del Turismo de México .
80
El Producto Interno Bruto Total Turístico es sinónimo de la Cuenta Satélite de Turismo, de acuerdo al INEGI.
117
Gráfica 3. Servicios de alojamiento temporal y de preparación de alimentos y
bebidas del Estado de Puebla (2005-2011).
Servicios de alojamiento temporal y de preparación de

alimentos y bebidas
1.55
1.50
Participación Porcentual (%)
1.45
1.40
1.35
1.30
1.25
1.20
Años
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI. Sistema de Cuentas Nacionales de México.
118
Cuadro 9. Programas del sector Turismo de la OMT.
NIVEL
OBJETIVOS PROGRAMAS RESULTADOS
INTERNACIONAL
Integrar sistemáticamente el 1. Programa Cooperación y servicios En 2011, el turismo mundial siguió

turismo en la agenda global: técnicos: Tiene como finalidad la atenuación recuperándose de los contratiempos de 2008-
Defender el valor del turismo de la pobreza. 2009, aunque el año estuvo marcado por las
como motor de crecimiento 2. Programa de Reuniones estatutarias: persistentes turbulencias económicas, como los
socioeconómico y de Consiste en ofrecer, establecer y generar grandes cambios políticos en Oriente Medio y el
desarrollo, su inclusión como Servicios lingüísticos, reuniones y documentos. Norte de África y el desastre natural de Japón.
prioridad en las políticas 3. Programa Coordinación de la gestión de En todo el mundo, las llegadas de turistas
nacionales e internacionales y destinos. internacionales aumentaron en un 4,6% en
la necesidad de ofrecer un 4. Programa de Desarrollo sostenible. 2011.
terreno de juego neutral en el 5. Programa Educación y Formación.
que el sector pueda prosperar 6. Programa Información y comunicación: El Durante 2011 las economías avanzadas
y desarrollarse. cual está integrado por: (+4,9%) registraron un mayor crecimiento que
- Medios de comunicación las economías emergentes (+4,3%), debido en
Mejorar la competitividad - Recursos documentales y archivos gran parte a los buenos resultados de Europa y
turística: Mejorar la - Ferias y asistencia a la comunicación. a las vicisitudes vividas en Oriente Medio y el
competitividad - Publicaciones y biblioteca electrónica. Norte de África. Europa, Asia y Pacífico (ambas
turística de los Miembros de la con un+6%) fueron las regiones que crecieron
OMT
7. Programa Mercados: El cual está integrado más deprisa en llegadas de turistas en 2011.
(ORGANIZACIÓN OMT.
por: Europa creció por encima de lo esperado, a
MUNDIAL
Promover el desarrollo pesar de la constante incertidumbre económica.
DEL
sostenible del turismo: - Tendencias del mercado. Las llegadas a las Américas (+4%) se vieron
TURISMO)
Apoyar políticas y prácticas de - Competitividad y comercio de servicios impulsadas por América del Sur (+9%), que
turismo sostenible: políticas turísticos. siguió encabezando el crecimiento en la región
que hagan un uso óptimo de - Gestión de riesgos y de crisis. por 2do año consecutivo. África (+1%) registró
los recursos ambientales y - Estadísticas y Cuenta Satélite de solo un ligero incremento, debido a la pérdida
que proporcionen beneficios Turismo. de visitantes en el Norte de África, mientras que
económicos para todos. Oriente Medio sufrió un descenso del 8% en las
8. Programa de Miembros afiliados y llegadas.
asociación público-privada.
9. Programa Red del conocimiento.
10. Ética y dimensión social del Turismo.
119
NIVEL
INTERNACIONAL
Impulsar la contribución del En 2011 los viajes de ocio y recreo

turismo a la reducción de la supusieron algo más de la mitad de todas las
pobreza y al desarrollo: 11. Information Resources & Archives. llegadas de turistas internacionales (51% ó 505
Convertir el turismo en una 12. Institutional and Corporate Relations. millones de llegadas). Cerca del 15% de los
herramienta de desarrollo para 13. Knowledge Network. turistas internacionales indicaron que viajaban por
maximizar su contribución a la 14. Tendencias del Turismo y estrategias negocios o motivos profesionales y el 27% lo
reducción de la pobreza. de marketing. hicieron por otros motivos, tales como visitas a
15. Silk Road parientes y amigos, motivos religiosos o de
Fomentar el conocimiento, la peregrinación, tratamientos de salud, etc. El
enseñanza y la capacitación: objeto de la visita del 7% restante de las llegadas
Ayudar a los países a evaluar y no se especificó.
satisfacer sus necesidades en
materia de enseñanza y Los ingresos por turismo internacional
formación y proporcionarles sobrepasan el billón de dólares en 2011. Por
OMT redes que faciliten la creación y regiones, las Américas (+5,7%) registraron el
(ORGANIZACIÓN el intercambio de mayor
MUNDIAL conocimientos. crecimiento de ingresos en 2011, seguidas de
DEL Europa (+5,2%), Asia y el Pacífico (+4,4%) y
TURISMO) Forjar asociaciones: África (+2,2%). Tan solo Oriente Medio registró un
Asociarse con el sector privado, crecimiento negativo (-14%).
con organizaciones regionales
y locales de turismo, con
instituciones docentes e
investigadoras, con la sociedad
civil y con el sistema de las
Naciones unidas para construir
un sector turístico más
sostenible, responsable y
competitivo.
Fuente: Elaboración propia con base en la Organización Mundial del Turismo (OMT) ©
120
Cuadro 10. Principales destinos turísticos del mundo, según OMT.
(2011)
Llegada turistas
Países internacionales
(Millones 2011)
Francia 79,5
Estados Unidos 62,3
China 57,6
España 56,7
Italia 46,1
Turquía 29,3
Reino Unido 29,2
Alemania 28,4
Malasia 24,7
México 23,4
Fuente: Organización Mundial del Turismo (OMT) ©
121
Cuadro 11. Programas de la Política de Turismo de México (2007-2012).
NIVEL
NACIONAL
1) De acuerdo a los cinco informes de

ejecución del PND 2007-2012,
1. Programa de Desarrollo de Turismo Cultural: Llevar a México arrojó, a través del promedio
cabo acciones de infraestructura y equipamiento turístico en de esos años, el lugar 9° a nivel
las ciudades de Puebla, Querétaro y Zacatecas. internacional, en captación de turistas
internacionales, en cuanto al Ranking
por ingresos ocupó el lugar 17°.
2. Programa federal “Un Turismo para Todos”: Mejorar la
calidad de los viajes de los turistas nacionales, la 2) En 2008 la inversión privada en
Objetivo General competitividad de las empresas turísticas y la diversificación de turismo alcanzó un nuevo récord.
los productos.
"Hacer de México 3. Programa Paisano: Garantizar el cumplimiento de los 3) El 26 de marzo de 2010, la
un país líder en la derechos de los mexicanos residentes en el extranjero, que SECTUR, en conjunto con la iniciativa
actividad turística a transitan por nuestro país. privada, gobernadores de los edos.,
través de la 4. Programa Moderniza: Mejorar y resolver aspectos básicos legisladores y universidades, definió
diversificación de de la operación de las empresas. tres puntos para incrementar la
sus mercados, 5. Programa de Mejoramiento de la Calidad en el Manejo competitividad del sector a través de
MÉXICO productos y Higiénico de los Alimentos. las sesiones: “Compromisos por el
destinos, así como 6. Programa de Apoyo a la Competitividad de la Micro, Turismo de México”.
del fomento a la Pequeña y Mediana Empresa Turística.
competitividad de 7. Proyecto Nacional de Facilitación Turística 2007-2012: 4) La inversión federal en los ocho
las empresas del Entre los que se encuentran la revisión de la norma que regula estados con mayor pobreza durante
sector de forma que la capacitación a los guías de turistas. 2011 tuvo un incremento del 41.7%
brinden un servicio 8. Programas Integrales de Vigilancia y Verificación. en términos reales a lo invertido en
de calidad 9. Programa Agenda 21 para el Turismo Mexicano: 2010.
internacional." Propuesta que se fundamenta en el trabajo conjunto de los
tres niveles de gobierno, los empresarios turísticos, la 5) La oferta de alojamiento nacional,
academia, las ONG’s y la comunidad en su conjunto, para en los primeros cinco años de la
mejorar el desarrollo de los destinos turísticos y las actual administración (2007- 2011)
condiciones de vida de las comunidades receptoras. ascendió a un crecimiento del 17.1%,
10. Programa Integral de Capacitación: Fortalecer las respecto al cierre del sexenio anterior.
capacidades técnicas y humanas para el éxito de proyectos y
empresas de turismo de naturaleza.
122
NIVEL
NACIONAL
11. Programa para la Competitividad Turística: El 6) Durante todo el sexenio se

desarrollo por entidad federativa de un Programa Integral de consolidaron y se dieron
Capacitación y Competitividad Turística, que tiene por mantenimiento a diversas obras de la
objeto: concentrar el recurso en destinos prioritarios, infraestructura turística en los 5 centros
enfocarse en los productos más demandados e incrementar turísticos integralmente planeados que
el liderazgo de la SECTUR. se conjuntaron con nuevos
12. Programa de Financiamiento para el Sector Turismo; megaproyectos, a continuación se
Es un programa de apoyo financiero para complementar las señalan:
fuentes de recursos de proyectos de inversión turísticos, con 1) Cancún; 2) Ixtapa; 3) Los Cabos; 4)
el propósito de fomentar el desarrollo regional, el empleo Loreto; 5) Huatulco; 6) Nayarit; 7)
directo e indirecto y el encadenamiento a proveedores. Cozumel; 8) Palenque; 9) Kino Nuevo;
10) Costa Pacífico, Sinaloa y 11) Mar
Objetivo General
de Cortés.
13. Programa de Apoyo Emergente a Trabajadores del
"Hacer de México un
Sector Servicios: Que han visto afectados sus ingresos, 7) La SECTUR, en coordinación con el
país líder en la
con motivo de las medidas adoptadas para combatir la CONACYT y la (SEMARNAT)
actividad turística a
epidemia de influenza ocasionada por el virus denominado constituyó el fideicomiso "Fondo
través de la
A/H1N1, y de la desaceleración de la economía nacional. Sectorial para la Investigación, el
diversificación de sus
Desarrollo y la Innovación Tecnológica
MÉXICO mercados, productos y
en Turismo", orientado al apoyo de
destinos, así como del
14. Programa Integral de Especialización de Destinos en proyectos de investigación científica y
fomento a la
Congresos, Convenciones y Eventos Corporativos: Con tecnológica para atender los
competitividad de las
el propósito de impulsar acciones de mejora en la problemas, necesidades y
empresas del sector de
participación de los sectores público, privado y social. oportunidades del sector.
forma que brinden un
15. Programa de Apoyo y Financiamiento para
servicio de calidad
Empresas y Negocios Afectados por la Emergencia 8) Durante 2011 se fortaleció el
internacional."
Sanitaria. Programa Pueblos Mágicos a través de
los Convenios de Coordinación en
Materia de Reasignación de Recursos
16. Programa Anual de Ferias Internacionales. con los edos.
17. Programa Sectorial de Turismo: Uno de sus
principales indicadores es medir la eficiencia publicitaria que 9) El índice global de satisfacción de
se promociona para el turista nacional así como para el los turistas internacionales, durante
internacional. 2007-2012 de acuerdo a los 5 informes
18. Programa de Asesoría y Calificación de Proyectos: de ejecución del PND tuvo un
Dirigido a empresarios e inversionistas de micro, pequeñas promedio de 8.5 en una escala de 1 a
y medianas empresas, mediante el acceso al crédito. 10.
123
NIVEL
NACIONAL OBJETIVOS PROGRAMAS RESULTADOS
10) Se realizó la integración de 25 temas

19. El Proyecto Diabetes y Turismo: Dirigido a la que serán incluidos en el Proyecto Nacional
población que padece o está en riesgo de padecer de Facilitación Turística 2007-2012.
diabetes, actividades turísticas en ambientes
controlados para brindar el máximo bienestar en los 11) Por instrucciones del Presidente de los
destinos turísticos. Estados Unidos Mexicanos, en la última
20. Programa Tesoros de México: Consiste en reunión de la Comisión Intersecretarial de
fortalecer el proceso de capacitación, evaluación y Turismo, llevada a cabo el 6 de marzo de
certificación de las pequeñas y medianas empresas 2007, ordenó que a partir de esa fecha, la
turísticas con arquitectura y gastronomía altamente Comisión se convirtiera en el Consejo
representativa. Consultivo de Turismo; El consejo se
Objetivo general 21. Programa Embajadores Turísticos: Convoca a los encuentra integrado por 12 secretarías de
estudiantes de la carrera de turismo y afines a participar Estado; además del Consejo de Promoción
"Hacer de México un brindando orientación y apoyo a los turistas que visitan Turística de México, S.A. de C.V. (CPTM) y
país líder en la los destinos turísticos del país. el FONATUR.
actividad turística a 22. Programa Global Entry: Consistió en agilizar el
través de la tránsito de viajeros frecuentes entre México y Estados 12) Durante 2007-2009 de acuerdo al PND
diversificación de sus Unidos. en sus cinco informes de ejecución, los
MÉXICO mercados, productos 23. Programa de Liderazgo Ambiental avances en las metas de los indicadores
y destinos, así como 24. Programa Pueblos Mágicos: Durante 2011 se correspondientes al incremento de la
del fomento a la fortaleció el Programa a través de los Convenios de eficiencia publicitaria internacional y
competitividad de las Coordinación en Materia de Reasignación de Recursos nacional registraron comportamientos
empresas del sector con los estados. favorables, al reducir los costos
de forma que brinden 25. Programa Voluntarios de la OMT publicitarios durante dichos años.
un servicio de calidad 26. Programa de Asistencia Técnica a Estados y
internacional." Municipios: Consistió en transmitir la experiencia en 13) El Ejecutivo Federal firmó el 25 de
materia de Planeación Turística con autoridades enero el Acuerdo que declaró a 2011 como
estatales y municipales, a fin de propiciar el desarrollo el Año del Turismo en México y el 28 de
ordenado y sostenible de la actividad en regiones con febrero por primera vez en la historia de
potencial turístico. nuestro país, se firmó el Acuerdo Nacional
27. Programa Yo soy Turista: Ofrece atractivos por el Turismo, que logró conjuntar a los
descuentos en tarifas hoteleras, restaurantes, compras, tres órdenes de gobierno, el Poder
servicios, parques y museos a nivel nacional. Legislativo, la iniciativa privada, el sector
28. Programa de Buenas Prácticas para la Calidad académico y las organizaciones sindicales.
Higiénica de las Empresas Turísticas Punto Limpio.
Fuente: Elaboración propia con base en los cinco informes de ejecución del Plan Nacional de Desarrollo (2007-2012).
124
Cuadro 12. Programas de la Política de Turismo del Estado de Puebla (2005-2011).
NIVEL
OBJETIVOS PROGRAMAS Y/O CAMPAÑAS RESULTADOS
ESTADO
1. Campaña Pacto por el Desarrollo Comercial y de Servicios: Se 1) Se captó una derrama económica de
elaboró el diagnóstico del clúster de Angelópolis, promoviendo los 31 mil 31 millones de pesos, durante 6
atractivos históricos, naturales y culturales. años. Se captó una derrama económica
2. Programa Perfil del Visitante: Con el propósito de conocer los de 5 mil millones de pesos en promedio
hábitos, procedencia y nivel cultural de los visitantes. al año.
Objetivo 1 3. Programa de apoyo a congresos y convenciones: Para dar
Modernización y seguimiento a las acciones de promoción, entregando material 2) Se recibió una afluencia turística de
profesionalización informativo, mesas de hospitalidad y recorridos turísticos. 37 millones 315 mil 961 visitantes
del Sector 4. Programa de Turismo Educativo Infantil: Para promover la nacionales y extranjeros en este
Turístico participación de las escuelas primarias en el Vigésimo Concurso periodo de gestión.
Nacional de Dibujo Turístico. Se recibió aproximadamente 6 millones
Objetivo 2 5. Campañas de promoción turística del Estado: de turistas nacionales y extranjeros en
Contribución para -Puebla de Antojo promedio al año.
tener visitantes -Ven a Puebla y llévate todo México
informados y -Puebla the flavor of México 3) Se captó, derivado de proyectos
satisfechos fílmicos realizados en el estado, una
6. Programa Nacional Moderniza: Certificación de micro, pequeñas y derrama económica de 59 millones 24
PUEBLA Objetivo 3 medianas empresas (MPyMES) turísticas. mil pesos.
Mejora en la 7. Programa Anual de Capacitación: Consistió en pláticas como la
calidad y calidad del servicio turístico, cultura turística, manejo higiénico de los 4) Se impartieron 982 pláticas de
competitividad del alimentos, meseros, camaristas, calidad total, mercadotecnia turística, sensibilización a prestadores de
sector turístico entre otros. servicios turísticos. Se otorgó
8. Programa de Brigadas Juveniles de Cultura Turística: Consistió capacitación a 23 mil 317 trabajadores
Objetivo 4 en sensibilizar a alumnos de primaria sobre la importancia del buen del sector; en temas como Calidad
Promoción del trato al turista. Total, Cultura Turística, Manejo
desarrollo 9. Programa de Promoción Turística: Consistió en distribuir piezas Higiénico de los Alimentos, Atractivos
turístico de Turísticos y Turismo de Naturaleza
sustentable material promocional turístico en diferentes puntos estratégicos del entre otros.
municipal y estado y del país.
regional. 10. Programa de Competitividad del Sector Turístico: Cuyo 5) Se apoyó la certificación bajo el
objetivo fue el de capacitar a prestadores de servicios para elevar la Distintivo Moderniza “M” de 380
calidad de los servicios turísticos. establecimientos turísticos.
11. Programas de Desarrollo Turístico de Atlixco y Tepeyahualco. Actualmente Puebla se encuentra en el
4º lugar a nivel nacional.
Fuente: Elaboración propia con base en los seis informes de gobierno contenidos en el Plan Estatal de Desarrollo de Puebla 2005-2011
125
Cuadro 13. Programa Especial de Desarrollo Turístico del Municipio de Cuetzalan del Progreso (2009).
NIVEL
OBJETIVOS PROGRAMA RESULTADOS
MUNICIPIO
Objetivos Estratégicos FORTALEZAS
1.- Convertir a Cuetzalan del 1) Presencia de un rico patrimonio cultural y

Progreso en un destino natural de tipo tangible e intangible donde destaca
modelo de turismo la riqueza étnica náhuatl y totonaca, artesanías,
sustentable, que promueva la1. Programa Especial de Desarrollo gastronomía, medicina tradicional, costumbres,
conservación de los recursosTurístico del Municipio de Cuetzalan del vestigios arqueológicos, arquitectura religiosa, etc.
naturales y culturales Progreso: Se constituye como el instrumento y, más de 100 km de grutas, cascadas y
disponibles. de planeación y gestión para articular las biodiversidad.
diversas políticas de desarrollo turístico bajo 2) Disponibilidad de atractivos diferenciados que
2.- Distribuir la afluencia de un enfoque integral que permita aprovechar la incluye primordialmente turismo cultural y
forma más equilibrada a lo riqueza turística del municipio para captar ecoturismo, aunque existen elementos para
largo del año y no sólo en nuevos segmentos de mercado turístico, aprovechar el turismo rural y aventura.
vacaciones de verano y en la incrementar la derrama económica así como 3) Presencia de infraestructura carretera desde y
época de la Feria del Café y programar inversiones públicas y privadas, hacia Puebla.
el Huipil. por medio de la inclusión de aspectos 4) Existencia de servicios e infraestructura
CUETZALAN relativos al medio ambiente, accesibilidad, turística que incluye hoteles, restaurantes y tour
DEL 3.- Aumentar la estadía y el desarrollo urbano, conservación del operadores.
PROGRESO gasto promedio diario, para patrimonio cultural, así como en materia
alcanzar una mayor derrama social con beneficios tangibles para sus DEBILIDADES
económica y lograr beneficios habitantes.
directos a la comunidad. 1) Apatía en general de la ciudadanía cuetzalteca,
de las autoridades y de los prestadores de
4.- Incrementar y mejorar la servicios por mejorar la situación turística.
calidad de las instalaciones y 2) Falta de educación ambiental por parte de la
servicios en los sitios población en general, los visitantes y los propios
turísticos, la oferta de prestadores de servicios turísticos.
hospedaje, establecimientos 3) Inexistencia de leyes de turismo del ámbito
de venta de alimentos, municipal.
agencias de viaje y tour 4) Falta de capacitación profesional a los
operadores. prestadores de servicios turísticos.
5) Escasa transparencia en cuanto al manejo de
los recursos destinados al desarrollo del turismo.
126
NIVEL
OBJETIVOS PROGRAMA RESULTADOS
MUNICIPIO
6) Falta de una dirección municipal con mayor

capacitación en el ramo de turismo.
7) Incapacidad en los cuerpos de seguridad pública
para enfrentar temas relativos al turismo.
8) Escasez de empleo y existencia de empleo mal
5.- Promover el diseño y remunerado.
ejecución de nuevos OPORTUNIDADES
productos turísticos, rutas y
circuitos, con bajo impacto 1) Cambios en las tendencias del turismo donde los
ambiental. visitantes buscan experiencias distintas, como
El Programa Especial de Desarrollo turismo de aventura, naturaleza, así como turismo
Turístico del Municipio de Cuetzalan del rural.
6.- Formular y ejecutar Progreso, forma parte integral del Sistema 2) Continuidad en la utilización de espacios de trabajo
propuestas que sean Nacional de Planeación Democrática por lo organizados con amplio carácter ciudadano.
factibles desde el punto de que se deriva del PND 2007-2012, el 3) La posibilidad de ampliar la organización que existe
vista ambiental, social, Programa Nacional de Turismo, el por parte de diversos prestadores de servicios.
CUETZALAN económico y financiero, Programa Nacional de Desarrollo Urbano, 4) Existencia de programas estatales en materia
DEL procurando que impliquen así como el Plan Estatal de Desarrollo de turística, ambiental, desarrollo comunitario, desarrollo
PROGRESO un beneficio directo para Puebla 2005-2011, el Programa Sectorial urbano y de fomento a las artesanías que pueden
los habitantes del mpo. Medio Ambiente, Desarrollo Urbano y hacer más competitivo el destino.
Obras Públicas, el Programa Sectorial
Comunicaciones y Transportes, el AMENAZAS
Programa Sectorial Finanzas y Admón., el
Programa Sectorial Protección Civil, así 1) Proceso de transculturación de la población,
como el Programa Sectorial de Turismo. particularmente pérdida del idioma, tradiciones como
la forma de vestir, así como abandono de costumbres
y rituales.
2) Presencia de fenómenos meteorológicos como
huracanes, nevadas y sequías que se ven
exacerbados por el proceso de calentamiento global.
3) Destrucción de la biodiversidad por la falta de
educación ecológica del turismo, la explotación no
controlada de recursos naturales y el crecimiento
demográfico.
Fuente: Elaboración propia con base en el Programa Especial de Desarrollo Turístico del Municipio de Cuetzalan del Progreso (2009).
127
Cuadro 14. Recorridos guiados en el Municipio de Cuetzalan.
Nombre Tipo de recorrido guiado en Cuetzalan Edad

1 AGUSTÍN LÓPEZ MÁRQUEZ Agencia de recorridos guiados
2 CARLOS GERMAN PÉREZ MARTÍNEZ Agencia de recorridos guiados 24
3 DARIO LÓPEZ FLORES Agencia de recorridos guiados
4 ISIDRO IGNACIO CASTILLO Agencia de recorridos guiados
5 JESUS ORTUÑO RODRIGUEZ Agencia de recorridos guiados
6 MISAEL MORALES BALTAZAR Agencia de recorridos guiados
7 VILLA ZARDONI Agencia de recorridos guiados
8 LEO LINO MÉNDEZ Agencia de recorridos guiados
9 FRANCISCO SALAZAR HERNÁNDEZ INDEPENDIENTE
10 RICARDO JAIMEZ HERNÁNDEZ Agencia de recorridos guiados 17
11 ZEFERINO OSORIO FLORES INDEPENDIENTE 28
12 JUVENTINO GONZÁLEZ MOLINA Agencia de recorridos guiados
13 JOSÉ FRANCISCO JAIMEZ MORA Agencia de recorridos guiados
14 EZEQUIEL MORENO MEDRANO INDEPENDIENTE 22
15 CARLOS IVAN JUÁREZ HERNÁNDEZ INDEPENDIENTE 15
16 ROSENDO CASILDA MOLINA INDEPENDIENTE 21
17 MIGUEL MORA CRUZ INDEPENDIENTE
18 JOSÉ MARTÍN VÁZQUEZ INDEPENDIENTE 30
19 BRAULIO MORA SALAZAR INDEPENDIENTE 19
20 VICENTE LEMUS FELIX INDEPENDIENTE 32
21 JUAN FLORES ABASOLO INDEPENDIENTE 28
22 DAVID AREVALO CARREÓN INDEPENDIENTE 22
23 JORGE LUIS CALDERÓN MARTÍNEZ Agencia de recorridos guiados 13
24 JOSE LUIS ARRIETA TORAL INDEPENDIENTE 16
25 FERNANDO HERNANDÉZ LOZANO Agencia de recorridos guiados 24
26 MANUEL HERNÁNDEZ HERNÁNDEZ INDEPENDIENTE 19
27 DANIEL ISUNZA DESIÓN Agencia de recorridos guiados 23
28 PERFECTO BALTAZAR LATINO INDEPENDIENTE 34
29 JOSUÉ MENDOZA MÉNDEZ INDEPENDIENTE 27
30 ARMANDO VÁZQUEZ CASTILLO Agencia de recorridos guiados 17
31 ALDEGUNDO MÉNDEZ GALINDO Agencia de recorridos guiados 20
32 DAVID JIMÉNEZ HERNÁNDEZ INDEPENDIENTE 23
33 FLORENCIO DESIÓN CRUZ Agencia de recorridos guiados 19
34 MIGUEL FLORES CONTRERAS Agencia de recorridos guiados 35
35 MARIBEL SEGURA ALCANTARA INDEPENDIENTE 27
36 RUBEN JUÁREZ GARCIA INDEPENDIENTE 25
37 TERESA ORTIZ REYES Agencia de recorridos guiados 21
38 MARIELENA IBARRA GARCIA Agencia de recorridos guiados
39 YOLANDA AHUATZIN Agencia de recorridos guiados
40 SAULO MORALES FLORES Agencia de recorridos guiados

41 EDGARDO HUITZIL RODRIGUEZ Agencia de recorridos guiados 27
42 NESTOR URIEL GARCÍA GUERRERO Agencia de recorridos guiados 19
128
43 HILARIO CARMONA JUAREZ Agencia de recorridos guiados 34
44 HIPOLITO PEREZ RAMIRO Agencia de recorridos guiados 30
45 MARTÍN JUAREZ HERNÁNDEZ Agencia de recorridos guiados 22
46 RICARDO CRUZ HERNÁDEZ Agencia de recorridos guiados 16
47 FRANCISCO ROSAS CRUZ Agencia de recorridos guiados 24
48 ARTURO VERA ESTEBAN Agencia de recorridos guiados 31
49 PROCORO LUCAS GUERRERO INDEPENDIENTE 24
50 FIDEL ISAIAS LARA HERNÁNDEZ Agencia de recorridos guiados 44
51 MIGUEL ÁNGEL CARREÓN MÉNDEZ INDEPENDIENTE 33
52 PEDRO ROMERO GARCIA INDEPENDIENTE 15
53 JOSÉ MANUEL PADILLA GUTIERREZ INDEPENDIENTE
54 DIONICIO ARRIETA SALGADO INDEPENDIENTE 34
Fuente: Dirección de Turismo del H. Ayuntamiento del Municipio de Cuetzalan del Progreso (2011-
2014).
Cuadro 15. Índices y grados de marginación del municipio de

Cuetzalan.
1990 2000 2005
Índice de Marginación 1.05987 1.04333 0.959071
Grado de Marginación Alto Alto Alto
Lugar nacional 383 392 432
Lugar estatal 40 ND ND
Fuente: Elaboración propia con base en CONAPO; Índices de marginación por

Municipio: 1990, 2000 y 2005.
ND: No Disponible
129

El Desarrollo Económico Territorial

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UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO

EL DESARROLLO ECONÓMICO TERRITORIAL; DIAGNÓSTICO E IMPACTO DE LA

EL CASO DEL MUNICIPIO DE CUETZALAN, PUEBLA, 2005-2011.

Para obtener el título de

KARLA ESPINOSA FRAGOSO

LIC. JUAN RODOLFO MAURICIO RÍOS BÁEZ

México Marzo 2014

El uso de imágenes, fragmentos de videos, y demás material que sea

Acerca del Marco Analítico

El tema de mi investigación propone recobrar importancia en las políticas públicas

1.2.1. Dimensión espacial

Delimitación del área de estudio.

El municipio de Cuetzalan tiene, en la cartografía del Instituto Nacional de Estadística

Dicho municipio se localiza en la parte noroeste del estado de Puebla. Sus

Figura 1.1 Localización geográfica de municipio de Cuetzalan del Progreso en el

560000 640000 720000

Fuente: Programa de Ordenamiento Ecológico Territorial

La temperatura media anual es de 20.15 °C en la cabecera municipal de Cuetzalan.

En la gráfica 1 se observa que la variación de la temperatura con la altitud se ajusta

Gráfica 1.1 Temperatura vs altitud de las estaciones meteorológicas consideradas

Fuente: Elaboración de Cupreder con datos del SMN/ERIC.

5 msnm: metros sobre el nivel del mar.

Existe una variedad de climas en el municipio de Cuetzalan, la cual está determinada

La región se encuentra caracterizada por la influencia de tres provincias

Categorías de uso de suelo y vegetación

En el territorio de Cuetzalan se identifican suelos pertenecientes a cuatro grupos

 Litosol: Es el suelo predominante en el municipio y cubre la parte

El suelo Litosol es un suelo poco

7 Consúltese a Enriqueta García en “Clasificación climática”.

 Andosol: Se localizan en la porción suroeste; presentan fase petrocálcica

En cuanto a la vegetación que caracteriza al municipio de Cuetzalan, se

Tabla 1.1 Tipos de vegetación y cultivos en el municipio de

Símbolo Nombre Cobertura

Fuente: Cupreder con información propia.

8 Enciclopedia de los Municipios y Delegaciones de México. En versión electrónica: http://www.e-

1) Cafetal bajo sombra

2) Vegetación secundaria arbórea de selva mediana subperennifolia: La selva

3) Bosque mesófilo de montaña: El bosque de niebla conocido también como

De la información anterior se desprende que debido al aumento de cobertura

1.2.2. Dimensión socio-económica

1.2.2.1. Dimensión social

De acuerdo a los resultados oficiales que presenta el II Conteo de Población

Año Población Total Edad mediana

2005 a/ 45,781 22,610 23,171 ND ND ND

2010 b/ 47,433 23,240 24,193 22 21 23

2013 c/ 48, 806 24, 935 23, 871 ND ND ND

a/ Estadísticas obtenidas del II Conteo de Población y Vivienda 2005.

Fuente: Elaboración propia con base en el INEGI y CONAPO.

Del cuadro anterior se concluye que la tasa de crecimiento de dicha poblacion

 Hablantes de Lenguas Indígenas

Gráfica 1.2 Proporción de la Población Total; Hablante y No Hablante de Lengua

Fuente: Elaboración propia con base en la estadística proporcionada

13 Véase Anexo (Figura 1).

Gráfica 1.3 Proporción de la Población Total; Hablante y No Hablante de Lengua

Fuente: Elaboración propia con base en la estadística proporcionada

Gráfica 1.4 Proporción de la Población Total; Hablante y No Hablante de Lengua

Fuente: Elaboración propia con base en la estadística proporcionada

“Diferentes factores influyen en la decisión personal de los individuos de no

Uno de los elementos culturales que caracterizan a la población indígena es

Infraestructura social y de comunicaciones

En cuanto a los servicios educativos, solamente 3,012 de 14,260 estudiantes

Para el caso de la cuantificación de las escuelas tanto de nivel básico como

Cuadro 1.2 Servicios Educativos e Infraestructura en educación básica y media

Alumnos Alumnos Personal