ASPECTOS PRÁCTICOS DEL SISTEMA PRESUPUESTAL

COLOMBIANO

1. EL SISTEMA PRESUPUESTAL

1.1 INTRODUCCION

El principal marco normativo de la Planeación Económica y del Sistema Presupuestal

colombiano está determinado y definido por normas constitucionales y orgánicas. Sobre
esta categoría especial de leyes, la Constitución Política de Colombia establece que a éstas
se sujeta el ejercicio de la actividad legislativa (art. 151).

En desarrollo de dichos preceptos constitucionales, se expidieron las normas orgánicas del

Plan Nacional de Desarrollo (Ley 152 de 1994) y del Presupuesto General de la Nación
(Decreto 111 de 1996) disposiciones que establecen los requisitos para preparar, presentar,
aprobar, modificar y realizar el seguimiento evaluación y ejecución del Presupuesto y del
Plan Nacional de Desarrollo.

Con sujeción estricta a las normas constitucionales y orgánicas comentadas, el Gobierno

Nacional presenta al Congreso de la República los proyectos de ley correspondientes al
Plan Nacional de Desarrollo (PND) y al Presupuesto General de la Nación (PGN) (art. 200
de la C.P).

Para presentar estos proyectos de ley ante el Congreso de la República, al igual que para
reformar las leyes ya expedidas en materia de Planeación y de Presupuesto, se debe contar
con la iniciativa gubernamental. No obstante lo anterior, el Congreso de la República está
facultado para efectuar las modificaciones que considere pertinentes a los proyectos
presentados, siguiendo los procedimientos y cumpliendo los requisitos establecidos por las
normas orgánicas.

Surtido el trámite legislativo por parte del órgano competente, se expiden la Ley del Plan
Nacional de Desarrollo y la Ley Anual de Presupuesto, normas cuyo trámite y contenido
suponen el cumplimiento de condiciones particulares.

Respecto al PND, debe indicarse que se trata de un instrumento de planeación que contiene
los programas sociales y económicos que pretende desarrollar cada gobierno durante el
tiempo de vigencia del respectivo mandato presidencial. De la propia definición del Plan, se
origina el término que la Constitución impone al Gobierno para presentar al Congreso el
proyecto, siendo éste de seis meses, contados a partir de la fecha de iniciación del período
presidencial respectivo.

En cuanto al contendido del Plan, éste está conformado por una Parte general y un Plan de
Inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

1
 • Parte general: Se señalan los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las
metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y
orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán
adoptadas por el gobierno.

• El plan de inversiones públicas contiene los presupuestos plurianuales de los

principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación
de los recursos financieros requeridos para su ejecución.

En las leyes anuales de presupuesto se pueden modificar las partidas y recursos incluidos en
el PND. Así mismo, durante la discusión en el Congreso, cualquier incremento en las
autorizaciones de endeudamiento solicitadas en el proyecto presentado por el gobierno o
inclusión de proyectos de inversión no contemplados en él, requerirá el visto bueno del
Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La Constitución Política y la Ley Orgánica de Presupuesto determinan los procedimientos

que se deben seguir para aprobar y ejecutar los presupuestos anuales.

El Estatuto Orgánico del Presupuesto (EOP- Decreto 111 de 1996) define el Sistema
Presupuestal, compuesto por el Plan Financiero (PF), el Plan Operativo Anual de
Inversiones (POAI) y por el Presupuesto Anual de la Nación (Art. 6º)
COBERTURA
ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO NACIONAL

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION

P
R PRESUPUESTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS
I PRESUPUESTO NACIONAL
PUBLICOS DEL NIVEL NACIONAL
M
E
R Comprende Ramas Legislativa y Judicial,
Ministerio Público, Contraloría General de
N la República, Organización Electoral, y
I Rama ejecutiva del nivel Nacional con
V Comprende los Establecimientos Públicos del Nivel
excepción de los establecimientos
E Nacional
públicos del nivel nacional, las Empresas
L Industriales y Comerciales del estado y
las Sociedades de Economía Mixta con el
Règimen de aquellas

S DISTRIBUCION DE LOS EXCEDENTES

E N FINANCIERAS DE LAS EMPRESAS
G I INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL FIJACION DE LAS METAS FINANCIERAS A TODO
U V
ESTADO Y LAS SOCIEDADES DE EL SECTOR PUBLICO
N E
D L ECONOMIA DE MIXTA CON EL
O REGIMEN DE AQUELLAS

2
1.2 Concepto y definición de Presupuesto.

El Presupuesto General de la Nación es un instrumento que permite cumplir con los planes
y programas de desarrollo económico y social (EOP, art. 10).

“El presupuesto es la herramienta que le permite al sector público cumplir con la

producción de bienes y servicios públicos para satisfacción de las necesidades de la
población de conformidad con el rol asignado al Estado en la economía y sociedad del
país” (Asociación Internacional de Presupuesto Público,ASIP).

La actividad presupuestaria del Estado, en cualquiera de sus niveles, se expresa como una
asignación de recursos para el cumplimiento de una actividad concreta, en un período de
tiempo, a fin de obtener unos resultados concretos (bienes y servicios) para la satisfacción
de las necesidades públicas. Existen por tanto, interrelaciones entre presupuesto, acción
estatal y organización social.

SOCIEDAD / ESTADO PRESUPUESTO

NECESIDAD PRODUCION DE RECURSOS

PÚBLICA BIENES Y ACCIONES TIEMPO
SERVICIOS

Por otro lado, el Presupuesto como instrumento financiero por excelencia, está llamado a
permitir al Estado garantizar el cumplimiento de su función económica y asegurar la
coordinación y organización eficiente en la producción de bienes y servicios públicos.

3
 Provisión Bienes
ASIGNACION Sociales

RECURSOS
ESTADO Reducción
SOCIEDAD GASTO DISTRIBUCION
ACCIÓN desigualdad
PUBLICO
PRESUPUESTARIA social

Motor de
ESTABILIZACION Crecimiento
económico

En resumen, el presupuesto, en su esencia, antes que una herramienta jurídico-contable,

constituye un instrumento de planificación y un componente importante de la política
económica. Esta es la razón por la cual es indispensable que exista coherencia entre el
presupuesto y las metas y objetivos definidos a través de la política económica, y más
concretamente, las políticas monetaria y cambiaria y las metas de crecimiento e inflación.

1.3 El Sistema Presupuestal

El Sistema Presupuestal colombiano está constituido por un Plan Financiero (PF), un Plan
Operativo Anual de Inversiones (POAI) y por el Presupuesto Anual de la Nación.

1.3.1 Plan Financiero

Es un instrumento de planificación y gestión financiera del sector público de mediano plazo

y tiene como base las operaciones efectivas de aquellas entidades con impacto relevante
sobre la situación fiscal, cambiaria y monetaria del país. Tiene en consideración las
previsiones de ingresos, gastos, déficit y su financiación, compatibles con el Programa
Anual de Caja (PAC) y las políticas macroeconómicas. El PF es elaborado anualmente por
el Consejo Superior de Política Fiscal (CONFIS) en el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público (MHCP), en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación (DNP)
antes de la presentación del Proyecto de Presupuesto al Congreso.

1.3.2 Plan Operativo Anual de Inversiones

Este Plan señala los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas,
coherentes con lo establecido en el Plan de Inversiones Públicas (PI) del PND y con el PF.
Ningún proyecto de inversión que no esté incluido en los programas del POAI puede ser
incluido en la ley anual de presupuesto, salvo decisión del Congreso al respecto.

4
1.3.3 Presupuesto General de la Nación (PGN)

Es el instrumento para el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico

y social. Está conformado por el Presupuesto de la Nación y el Presupuesto de los
Establecimientos Públicos del orden nacional, para una vigencia fiscal.

El PGN se compone de las siguientes partes:

INGRESOS

GASTOS

Presupuesto
General de la
N ación

DISPOSICIONES
GENERALES

1.3.3.1 El Presupuesto de Rentas y recursos de capital, integrado por la estimación de los

ingresos corrientes de la Nación, las contribuciones parafiscales administradas por los
órganos que hacen parte del Presupuesto General, los fondos especiales, los recursos de
capital y los ingresos de los establecimientos públicos del orden nacional.

Los ingresos del Presupuesto General de la Nación están constituidos por los ingresos de la
Nación y por los recursos propios de los establecimientos públicos nacionales.

1.3.3.1.1. Ingresos de la Nación

Ingresos Corrientes

Son los recursos que percibe la Nación en desarrollo de lo establecido en las disposiciones
legales, por concepto de la aplicación de impuestos, tasas, multas y contribuciones, siempre
que no sean ocasionales. De acuerdo con su origen se identifican como tributarios y no
tributarios. Los primeros se clasifican en impuestos directos e indirectos. Los segundos,
incluyen las tasas, multas, contribuciones y otros ingresos no tributarios.

Recursos de Capital

Los recursos de capital son ingresos de carácter ocasional que percibe la Nación, obtenidos
por operaciones de crédito público o generados por activos públicos.

5
Contribuciones Parafiscales

Las contribuciones parafiscales son gravámenes establecidos con carácter obligatorio por
la ley, que afectan a un determinado y único grupo social o económico y se utilizan para
beneficio del propio sector. El manejo, administración y ejecución de estos recursos se hace
exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinan solo al objeto
previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros generados, que
resulten al cierre del ejercicio contable.

RECURSOS PROPIOS DE
APORTES DE LA NACION LOS ESTABLECIMIENTOS
PUBLICOS

TRIBUTARIOS
Renta, IVA, ACPM, Timbre Arancel NO TRIBUTARIOS
externo y Otros INGRESOS - Venta de bienes y servicios
- Aportes de otras entidades
NO TRIBUTARIOS
CORRIENTES
- Operación comercial
Otras tasas y multas - Otros
Concesiones y contribuciones

RECURSOS DEL CREDITO RECURSOS DEL CREDITO

- Interno - Interno
- Externo - Externo
OTROS RECURSOS DE CAPITAL INGRESOS OTROS RECURSOS DE CAPITAL
- Excedentes financieros DE CAPITAL - Rendimientos financieros
- Rendimientos financieros - Recursos del balance
- Recuperación de cartera - Otros
- Venta de activos

Administradas por:
Administrada por el Fondo de RENTAS - SENA
Prestaciones Sociales del Magisterio
PARAFISCALES - ICBF

Administrados por:
- Superintendencias
- Ministerio de Defensa Nacional FONDOS
- Policìa Nacional ESPECIALES
- Ministerio de Salud
- Comisiòn Nacional de Regakìas
- Ministerio del Medio Ambiente

Las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que forman parte del PGN se
incorporarán al presupuesto solamente para registrar la estimación de su cuantía, en
capítulo separado de las rentas fiscales y su recaudo será efectuado por los órganos
encargados de su administración. (Art. 29 EOP).

6
Fondos Especiales

Constituyen fondos especiales en el orden nacional, los ingresos creados y definidos en la

ley para la prestación de un servicio público específico, así como los pertenecientes a
fondos sin personería jurídica creados por el legislador. (Art. 30, EOP).

1.3.3.1.2 Recursos Propios de los Establecimientos Públicos Nacionales

En el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital se identifican y clasifican por separado

las rentas y recursos de los Establecimientos Públicos. Para estos efectos se entiende por:

Ingresos corrientes

Son de carácter no tributario e incluyen tanto a las rentas propias provenientes de la venta
de bienes y servicios y su operación comercial, así como lo los aportes y transferencias de
la Nación.

Ingresos de Capital

Son todos los recursos del crédito externo e interno con vencimiento mayor de un año, el
diferencial cambiario, los rendimientos por operaciones financieras, los excedentes
financieros que el CONPES les reasigne y las donaciones. (Art. 34, EOP).

1.3.3.2 Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones, incluye los gastos que se

pretenden realizar en la respectiva vigencia fiscal, distinguiendo entre funcionamiento,
servicio de la deuda e inversión a nivel de programas y subprogramas

FUNCIONAMIENTO SERVICIO DE LA DEUDA

Dirigidos a atender las
necesidades de las entidades
para cumplir a cabalidad con
las funciones asignadas en la
Constitución y la Ley
Destinados al cumplimiento de las
obligaciones correspondientes al pago de
amortizaciones, intereses, comisiones e
imprevistos, originados por operaciones
de crédito público. (Créditos externos e
internos)

GASTOS

INVERSION
Erogaciones que permiten
incrementar la capacidad de
producción y la productividad en
el campo de la infraestructura
física, económica y social

7
1.3.3.2.1 Gastos de Funcionamiento

Son aquellos que tienen por objeto atender las necesidades de los órganos para cumplir a
cabalidad con las funciones asignadas en la Constitución y la ley. Se incluyen dentro de
gastos de funcionamiento:

Gastos de Personal

Corresponden a aquellos gastos que debe hacer el Estado como contraprestación de los
servicios de personal que recibe.

Gastos Generales

Son los gastos relacionados con la adquisición de bienes y servicios necesarios para que el
órgano cumpla con las funciones asignadas por la Constitución y la ley, así como con el
pago de los impuestos y multas a que estén sometidos legalmente.

Transferencias Corrientes

Son recursos que transfieren los órganos a entidades nacionales o internacionales, - con
fundamento en un mandato legal. De igual forma, involucra las apropiaciones destinadas a
la previsión y seguridad social, cuando el órgano asume directamente la atención de las
mismas.

Gastos de Comercialización y Producción

Son los que realizan las entidades para adquirir bienes y servicios destinados directamente a
la comercialización, producción de bienes o prestación de servicios.

1.3.3.2.2 Servicio de la Deuda

Los gastos por concepto del servicio de la deuda pública, tanto interna como externa, tienen
por objeto atender el cumplimiento de las obligaciones correspondientes al pago de capital,
los intereses, las comisiones, los imprevistos y los gastos de contratación originados en
operaciones de crédito público

1.3.3.2.3 Gastos de Inversión

Son aquellas erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser de algún modo

económicamente productivas, o que se materialicen en bienes de utilización perdurable,
llamados también de capital. Así mismo, se incluyen como gastos de inversión aquellos
gastos destinados a crear infraestructura social. La característica fundamental de este gasto
es que su asignación permite acrecentar la capacidad de producción y la productividad en el
campo de la estructura física, económica y social.

8
1.3.3.3 Disposiciones Generales: Corresponden a las normas que aseguran la correcta
ejecución del PGN, las cuales rigen únicamente para el año fiscal para el que se expidan.

1.3.4. Principios Presupuestales

Los principios del sistema presupuestal establecidos en el EOP, artículo 12, son: la
Planificación, la Anualidad, la Universalidad, la Unidad de Caja, la Programación Integral,
la Especialización, la Inembargabilidad, la Coherencia Macroeconómica y la Homeóstasis
Presupuestal. Igualmente se considera principio presupuestal de origen jurisprudencial: la
unidad presupuestal, la autonomía presupuestal y la legalidad presupuestal.

Es necesario aclarar, que a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) le
son aplicables todos los principios arriba mencionados, con excepción del de
inembargabilidad.

El principio de la unidad presupuestal se traduce en que todos los ingresos y gastos del
Estado deben sujetarse a los principios contemplados en la constitución y desarrollados por
la ley orgánica de presupuesto, independientemente de la naturaleza del ente público de que
se trate.

Por su parte, la autonomía presupuestal es la posibilidad, de carácter excepcional que tienen

algunas entidades públicas con régimen propio particular, basado en mandatos
constitucionales específicos (v.gr. Banco de la República, Comisión Nacional de
Televisión y Universidades Públicas), de ordenar y ejecutar los recursos apropiados
conforme a las prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos
constitucionales y legales de la respectiva entidad, sin perjuicio del principio de la unidad
presupuestal.

2. LA PROGRAMACION PRESUPUESTAL

2.1 Fundamentos legales del Gasto Público

En la ley de apropiaciones no podrá incluirse partida alguna que no corresponda a un

crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno
propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del
poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al PND. (Art. 346
de la C.P.)

2.2 Proyecto de Presupuesto

2.2.1. Preparación En la preparación del proyecto de presupuesto se surten los siguientes

pasos:

9
 Plan Nacional Plan Financiero
De desarrollo

Inscripción por parte de las entidades de los

proyectos a ejecutarse (plazo 1 de Enero del año Entidades envian a la DGPN al Anteproyecto de
anterior al cual que se esta programando) Presupuesto
Remisión de proyectos para viabilización al Depto (Antes del 15 de marzo)
Adm. O Ministerio Competente
Concepto de la Direc. Técnica de DNP
(Plazo Marzo 1°) DGPN envio al Congreso copia del Anteproyecto
(Primera semana de abril)

SERVICIO DE LA DEUDA
Fiajción de Meta de Inversión en el Plan Finaniero
DGPN envio a la DGCP la relación del servicio de la
Distribución y Comunicación de la cuota de inversión

FUNCIONAMIENTO
Deuda para su verificación
INVERSION

por sectores
(Antes del 15 de abril)
(Marzo, Abril)

DGCP envio a la DGPN el Anteproyecto verificado del

Entidades envían Anteproyectos de Inversión Servicio de la Deuda de los Establecimientos Públicos
(Abril y Mayo) (Antes del 30 de abril)

Comités Funcionales de Inversión DGPN elabora las disposiciones generales

(Abril y Mayo) (Antes del 20 de julio)

Elaboración del POAI DGPN recibe Presupuesto de Inversión del DNP

(Mayo y Junio) (Antes del 20 de julio)

Presentación del POAI a consideración del CONPES DGPN elabora el PGN

(Junio) (Antes del 20 de julio)

Envio del POAI a DGPN del Ministerio de Hacienda Ministerio de Hacienda presenta el PGN al Congreso
y Crédito Público (primeros diez días de legislatura)
(Antes del 20 de Julio)

2.2.2. Presentación y Trámites ante el Congreso.

El proyecto de PGN se presenta ante el

Congreso
(Durante los diez primeros días de cada
legislatura – 20 de julio)
Si no se ajusta lo devolverá a
Minhacienda antes del 15 de
Comisiones económicas del Congreso estudian agosto, quien lo presentará con
si el proyecto se ajusta a la Ley orgánica los ajustes antes del 30 de
agosto
(Hasta el 14 de agosto)

Comisiones Aprueban el monto definitivo del

Proyecto de PGN
(Antes del 15 de Septiembre)

Comisiones Aprueban el proyecto de PGN

El primer debate se hará en
conjunto por las comisiones y (Antes del 25 de Septiembre)
las votaciones por separado
El segundo debate se podrá
hacer en plenarias simultáneas. Discusión y Aprobación del proyecto de PGN en
Plenarias

Si el Congreso no expidiere el (1 al 20 de Octubre)

Presupuesto a la media noche
del 20 de octubre, regirá el
proyecto presentado por el
Gobierno, incluyendo las
modificaciones aprobadas en
Ley de Presupuesto
primer debate. General de la Nación

10
También existe lo que se conoce como repetición del presupuesto, lo cual implica que si el
proyecto de Presupuesto General de la Nación no se presenta en los plazos establecidos, el
Gobierno expide como Presupuesto el del año anterior.

2.3 Ley de Presupuesto y Decreto de Liquidación

PRESENTACION DE LA LEY ANUAL Y DEL ANEXO DE GASTOS DECRETO DE LIQUIDACION

DEL PRESUPUESTO NACIONAL DETALLE

INGRESOS CORRIENTES
RECURSOS DE CAPITAL ANEXO DEL
RENTAS PARAFISCALES PRESUPUESTO DE
INGRESOS FONDOS ESPECIALES INGRESOS
DE LOS ESTABLECIMIENTOS PUBLICOS
INGRESOS CORRIENTES
RECURSOS DE CAPITAL
RENTAS PARAFISCALES

LEY ANUAL FUNCIONAMIENTO DETALLE

SECCION PRESUPUESTAL
GASTOS SERVICIO DE LA DEUDA ANEXO DEL
PRESUPUESTO DE
INVERSION GASTOS
PROGRAMA
SUBPROGRAMA

DISPOSICIONES
GENERALES

Una vez aprobado el Presupuesto, el Presidente de la República sanciona la respectiva Ley

y luego le corresponde al Gobierno Nacional expedir el Decreto de Liquidación del PGN.
En la preparación de este decreto se toma como base el proyecto de presupuesto presentado
por el Gobierno a consideración del Congreso y se tienen en cuenta todas las
modificaciones que se le hayan hecho durante su trámite en el Congreso. Este Decreto de
Liquidación se acompaña de un anexo que tiene el detalle del gasto para el año fiscal
respectivo.

2.4 Manuales de Programación.

Como elemento de apoyo en la programación presupuestal se puede consultar el libro

Aspectos Generales del Proceso Presupuestal Colombiano, editado por el Ministerio de
Hacienda y Crédito Público, disponible en la página Web del Ministerio: www.
minhacienda.gov.co lo mismo que el Manual de la Inversión Pública Nacional del
Departamento Nacional de Planeación disponible en la página http:www.dnp.gov.co.

Adicionalmente a la descripción detallada del proceso presupuestal , en dichos manuales se

encuentran los Formularios de programación que deben ser diligenciados por las entidades
para su posterior remisión al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Resolución 036

11
de mayo 7 de 1998 “Por la cual se determinan algunas normas y procedimientos sobre
registros presupuéstales, suministro de información y su sistematización del Presupuesto
General de la Nación”, los modelos del Libro de registro de ingresos, apropiaciones,
compromisos, obligaciones y pagos, de reservas presupuéstales, de cuentas por pagar, de
vigencias futuras y los informes mensuales de ejecución presupuestal.

2.5. Errores más frecuentes en la preparación del anteproyecto de Presupuesto por parte
de las entidades.

- Sobrestimación de ingresos.
- Incluir ingresos que no estén debidamente soportados en disposiciones legales
vigentes.
- No clasificar debidamente un ingreso.
- Inclusión de gastos no autorizados legalmente.
- No solicitar apropiaciones presupuestales para compromisos adquiridos mediante
vigencias futuras.
- Incumplimiento por parte de las entidades en los términos para la presentación del
anteproyecto.
- Incluir programas o proyectos no previstos en el plan de desarrollo, ni inscritos en el
Banco de Proyectos de Inversión Nacional _BPIN.
- No tener en cuenta la correspondencia entre las fuentes de financiamiento y el uso
que se le puede dar a cada una.
- Inscribir proyectos en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional – BPIN fuera
del tiempo límite.
- Inscribir proyectos en el BPIN clasificados dentro de un tipo de gasto (programa) y
sector (subprograma) inapropiados con el objeto del proyecto.
- Solicitar modificaciones al proyecto de presupuesto fuera de los tiempos límites.
- No enviar la distribución de la cuota de inversión por fuentes, usos y regiones.
- No identificar las fuentes de financiación de los proyectos.
- No computar dentro de la cuota de inversión comunicada por el DNP, las vigencias
futuras y los créditos externos.

12
 3. LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL

3.1. Ejecución de Ingresos

3.1.1 Generalidades:

HECHO ECONOMICO
- VENTA DE BIENES
- PRESTACION DE UN SERVICIO
- IMPOSICION DE TRIBUTOS, TASAS Y MULTAS
- CONTRATO DE CREDITO

RECONOCIMIENTO (Causación)
- FACTURACION
- DECLARACIONES TRIBUTARIAS
- COMPARENDO
- ACTO ADMINISTRATIVO
- DESEMBOLSOS DE CREDITO
CONTROL
- FISCALIZACION TRIBUTARIA
- ADMINISTRACION DE CARTERA
RECAUDO
- SISTEMA BANCARIO
- DIRECTAMENTE EN LAS TESORERIAS

3.1.2 Causación del ingreso

Para la causación y recaudo de los ingresos se debe contar con los actos administrativos de
reconocimiento del derecho o de la obligación, derivados del hecho económico que los
produjo.

3.1.3 Recaudo

Los ingresos corrientes de la Nación y aquellas contribuciones y recursos cuyo recaudo y

manejo no haya sido asignado por normas legales a otro órgano, deberán ser consignados
en la Dirección del Tesoro Nacional (DTN), por quienes estén encargados de su recaudo.
Así mismo, las Superintendencias que no sean una sección presupuestal deberán consignar
en la DTN, con la periodicidad indicada en la ley, el valor total de las contribuciones
establecidas para su funcionamiento. Los ingresos propios de los Establecimientos Públicos
Nacionales son recaudados directamente por sus tesorerías de conformidad con las normas
legales.

3.1.4 Devoluciones

Cuando una persona natural o jurídica paga un valor en exceso al erario público, la
devolución debe registrarse en los ingresos como un menor monto y no afecta de ninguna
manera el presupuesto de gastos. Esta es una operación de tesorería netamente.

13
3.1.5 Registros de la ejecución de ingresos

Los formularios para registros e informes de la ejecución de ingresos son los contenidos en
la resolución 036 de 1998 expedida por la DGPN. Estos son:

Libro de registro de ingresos

- Informe mensual de ejecución del presupuesto de ingresos

3.2 Ejecución Presupuestal de Gastos

3.2.1 Generalidades

Las apropiaciones incluidas en el PGN se entienden ejecutadas cuando se ha desarrollado el

objeto de las mismas, cumpliendo el fin para el cual fueron programadas en la respectiva
vigencia fiscal (Art. 18 y 89 Decreto 111 de 1996).

3.2.2 Proceso de Afectación Presupuestal

3.2.2.1 Apropiación

Es el monto máximo autorizado para asumir compromisos con un objeto determinado

durante la vigencia fiscal. El anexo del decreto de liquidación define el detalle de cada uno
de los rubros presupuestales según el objeto de gasto o proyecto. Las apropiaciones pueden
tener restricciones para su ejecución, lo cual determina que están condicionadas a cumplir
un requisito antes de poder afectarse. Estas apropiaciones son las que se conocen como
apropiaciones condicionadas.

3.2.2.2 Certificado de Disponibilidad Presupuestal - CDP

Es un documento expedido por el jefe de presupuesto o por quien haga sus veces con el
cual se garantiza la existencia de apropiación presupuestal disponible y libre de afectación
para la asunción de compromisos con cargo al presupuesto de la respectiva vigencia fiscal.
Este documento afecta preliminarmente el presupuesto mientras se perfecciona el
compromiso.

3.2.2.3 Compromiso y Registro Presupuestal del Compromiso

Son compromisos los actos y contratos expedidos o celebrados por los órganos públicos,
en desarrollo de la capacidad de contratar y de comprometer el presupuesto, realizados en
cumplimiento de las funciones públicas asignadas por la ley. Dichos actos deben desarrollar
el objeto de la apropiación presupuestal. Previamente a la adquisición del compromiso
(bien sea a través de la expedición de actos administrativos o de la celebración de
contratos), la entidad ejecutora debe contar con el respectivo certificado de disponibilidad
presupuestal.

Ahora bien, se entiende por registro presupuestal del compromiso la imputación

presupuestal mediante la cual se afecta en forma definitiva la apropiación, garantizando que

14
ésta solo se utilizará para ese fin. Esta operación indica el valor y el plazo de las
prestaciones a las que haya lugar. El acto del registro perfecciona, por tanto, el
compromiso. (Art. 71 EOP)

3.2.2.4 Obligación

Se entiende por obligación exigible de pago el monto adeudado por el ente público como
consecuencia del perfeccionamiento y cumplimiento – total o parcial - de los compromisos
adquiridos, equivalente al valor de los bienes recibidos, servicios prestados y demás
exigibilidades pendientes de pago, incluidos los anticipos no pagados que se hayan pactado
en desarrollo de las normas presupuestales y de contratación administrativa.

3.2.2.5 Pago

Es el acto mediante el cual, la entidad pública, una vez verificados los requisitos previstos
en el respectivo acto administrativo o en el contrato, teniendo en cuenta el reconocimiento
de la obligación y la autorización de pago efectuada por el funcionario competente,
liquidadas las deducciones de ley y/o las contractuales (tales como amortización de
anticipos y otras) y verificado el saldo en bancos, desembolsa al particular el monto de la
obligación, ya sea mediante cheque bancario o por consignación en la cuenta bancaria del
beneficiario, extinguiendo la respectiva obligación.

3.2.3 Programa Anual Mensualizado de Caja PAC

El programa anual mensualizado de caja —PAC—, es un instrumento mediante el cual se

fija el monto máximo para efectuar pagos y constituye el mecanismo mediante el cual se
define el monto mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para efectuar
el pago de los compromisos asumidos en desarrollo de las apropiaciones presupuestales
incorporadas en el Presupuesto y financiadas con recursos de la Nación.

El CONFIS con fundamento en las metas máximas de pago establecidas en el Plan

Financiero, aprobará el programa anual de caja PAC, con recursos de la Nación. Las Juntas
o Consejos Directivos, o el representante legal del órgano, sin no existen juntas o consejos
directivos, aprobarán el PAC y su modificaciones con ingresos propios de los
establecimientos públicos, con fundamento en las metas globales de pagos fijadas por el
CONFIS.

15
 PROCESO DE AFECTACION PRESUPUESTAL

PAGO

REGISTRO
OBLIGACION

REGISTRO
PRESUPUESTAL

CERTIFICADO DE
DISPONIBILIDAD
PAC

APROPIACION

No se pueden adquirir compromisos de pago por encima de los montos aprobados del PAC.

3.2.4 Registros de Ejecución presupuestal de Gastos

La Resolución 036 de 1998 de la DGPN contiene los formularios e informes en los cuales
se debe registrar los movimientos que se efectúen a cada rubro presupuestal. Estos
formularios son:

- Libro de registro de apropiaciones, compromisos, obligaciones y pagos.

- Libro de registro de reservas presupuéstales.
- Libro de registro de cuentas por pagar.
- Libro de registro de vigencias futuras.
- Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos - apropiaciones de la
vigencia -
- Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – reservas presupuestales –
- Informe mensual de ejecución del presupuesto de gastos – cuentas por pagar -

3.2.5 Pago pasivos exigibles vigencias expiradas

Las normas presupuestales han previsto la manera de cancelar los compromisos durante la
vigencia fiscal en la cual se contraen o durante la inmediatamente siguiente con cargo al
presupuesto de la vigencia anterior (cuentas por pagar y reservas presupuestales),

16
prohibiendo tramitar actos administrativos u obligaciones que afecten el presupuesto de
gastos cuando no reúnan los requisitos exigidos por la ley o se configuren como hechos
cumplidos, estableciendo responsabilidad disciplinaria, fiscal y penal del representante
legal y del ordenador del gasto o sus delegados, por el incumplimiento de esta disposición.
(Artículo 10, Ley 714 de 2001).

Excepcionalmente podrían cancelarse aquellos compromisos originados en vigencias

fiscales anteriores con cargo al presupuesto de la vigencia siguiente (pago de pasivos
exigibles) siempre y cuando los mismos se hayan adquirido con las formalidades legales,
contando con el respectivo soporte presupuestal, pero que por razones ajenas a la entidad
pública, no se hubiesen podido ejecutar en la vigencia prevista. (Oficio DGPN 33189 julio
26 de 2002). Para tal efecto, es necesario crear un rubro específico denominado pago
pasivos exigibles vigencias expiradas, mediante una modificación al presupuesto de la
vigencia en curso, modificación que debe ser solicitada por la respectiva entidad a la
Dirección General de Presupuesto, previo concepto de DNP, tratándose de gastos de
inversión. Una vez efectuada la modificación mencionada, se deberá dar aviso a la
Contraloría General de la República para lo de su competencia.

3.2.6. Reservas Presupuestales.

De acuerdo con lo previsto en el artículo 89 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, artículo
37, 38 y 39 del Decreto 568 de 1996 y en las disposiciones generales de la leyes anuales de
presupuesto, las reservas presupuéstales se pueden definir como aquellos compromisos
legalmente adquiridos por los órganos que conforman el PGN, que tienen registro
presupuestal, pero cuyo objeto no fue cumplido dentro del año fiscal que termina y que
serán pagados dentro de la vigencia fiscal siguiente con cargo al presupuesto de la vigencia
anterior. Las entidades deberán constituir las reservas y enviar, antes del 20 de enero de la
vigencia siguiente, una relación de éstas a la DGPN. Esta Dirección, a su vez, registra las
reservas en sus sistemas de información y las pone a disposición de la Dirección General
del Tesoro y de la Contraloría General de la República, para lo de su competencia.

COMPROMISO OBLIGACIÓN RESERVAS PRESUPUESTALES

3.2.7 Cuentas Por Pagar.

Las entidades pueden constituir cuentas por pagar a 31 de diciembre de cada vigencia
fiscal, cuando se deriven de la entrega a satisfacción de los bienes y servicios contratados o
se hayan pactado anticipos a contratos antes del 31 de diciembre.

OBLIGACIÓN PAGOS CUENTAS POR PAGAR

El ordenador del gasto y el tesorero o pagador deben constituir las cuentas por pagar y
remitir una relación de las mismas a la DGPN antes del 20 de enero de la vigencia

17
siguiente, para seguir con el mismo procedimiento definido para las reservas
presupuestales.

Su constitución estará a cargo del ordenador del gasto de cada órgano y el control le
compete a la Contraloría General de la República.

Las cuentas por pagar y las reservas de apropiación afectan el presupuesto de la vigencia en
la que fueron constituidas. Las cuentas por pagar y las reservas constituidas, que no se
ejecuten durante el año en que fueron constituidas, fenecerán.

3.2.8 Errores más frecuentes en la ejecución presupuestal

- Crear rubros y registrar proyectos, con objetos de gasto inadecuados.

- Solicitar traslados o adiciones presupuestales a proyectos no inscritos con
anterioridad en el Banco Nacional de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.
- Solicitar distribuciones presupuestales sin la inscripción previa de los subproyectos
en el BPIN.
- Solicitar distribuciones presupuestales de proyectos que no tienen la leyenda
Distribución Previo Concepto DNP.
- Solicitar traslados o vigencias futuras sin el certificado de disponibilidad
presupuestal respectivo.
- Solicitar traslados, levantamientos de previos conceptos, vigencias futuras o
vigencias expiradas sin justificación amplia y suficiente.
- Ordenar gastos con cargo a proyectos con tipos de gastos inadecuados o no
contemplados en las actividades descritas en las fichas EBI.
- No constituir reservas o cuentas por pagar en el tiempo debido.
- No registrar los compromisos en forma oportuna.
- Omitir o llevar inadecuadamente la contabilidad presupuestal
- Omitir constitución de reservas
- Constituir reservas de apropiación por encima del valor comprometido y no
obligado
- Constituir cuentas por pagar por encima del valor obligado y no pagado.
- No cumplir con las especificaciones de la Resolución 036 de 1998 de la DGPN en
el diligenciamiento de los libros e informes allí establecidos.
- No respetar el principio de la especialización al ejecutar gastos que no corresponden
al objeto de la apropiación.

18
 4. VIGENCIAS FUTURAS

4.1 Concepto

Es un instrumento de planificación presupuestal y financiero que garantiza la incorporación

en los presupuestos de vigencias posteriores a la de la asunción del compromiso, de los
recursos necesarios para la ejecución de proyectos plurianuales y otros gastos especiales,
que por su naturaleza requieren ejecutarse en más de una vigencia fiscal y dado que se
consideran estratégicos y básicos para el cumplimiento de los objetivos y políticas de las
entidades.

La solicitud de vigencias futuras debe responder a un proceso serio de planeación que

busque el máximo beneficio para la entidad con menores costos y una adecuada utilización
de los recursos públicos.

4.2. Marco Legal.

La existencia de esta modalidad de autorizaciones se establece en los artículos 23 y 24 del

EOP y en las Disposiciones Generales de la Leyes Anuales de Presupuesto. La expedición
de vigencias futuras, se reglamentó en la resolución N° 11 de 1997 del CONFIS, en la cual
se delega en el DGPN la autorización de asunción de obligaciones que afectan presupuestos
de vigencias futuras.

Adicionalmente, para las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) y para las
Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, dedicadas a actividades no
financieras, en el artículo 11 del Decreto 115 de 1996 y en la Resolución 03 de 1998 del
CONFIS, se delega en las juntas directivas la autorización de asunción de obligaciones que
afectan presupuestos de vigencias futuras con ingresos propios.

4.3. Clasificación, competencia y aprobación.

Las vigencias futuras se clasifican en ordinarias y excepcionales.

Ordinarias: Le compete al CONFIS su aprobación, el cual delegó tal aprobación en la

DGPN y en las Juntas Directivas de las EICE, como se explicó anteriormente. La
característica principal de este tipo de vigencias futuras es que para su otorgamiento se
requiere que el respectivo proyecto o compromiso cuente con certificado de disponibilidad
presupuestal con cargo al presupuesto de la vigencia en que se solicitan.

Excepcionales: Única y exclusivamente las puede aprobar el CONFIS. Se utilizan para las
obras de infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad, para la
remuneración de los negocios de administración fiduciaria y para las garantías de las
concesiones. La característica principal de este tipo de vigencias futuras es que para su
otorgamiento no se requiere que el respectivo proyecto o compromiso cuente con
certificado de disponibilidad presupuestal con cargo al presupuesto de la vigencia en que se

19
solicitan, pudiendo imputarse el valor total del mismo a los presupuesto de los años
siguientes a aquel en que se tramitan.

4.4 Trámite.

La solicitud del órgano respectivo debe ir acompañada de una justificación legal y

económica y deberá anexar:

1. Proyección de los ingresos y gastos para el período que se va afectar.

2. Cuando el solicitante sea un establecimiento público, empresa industrial o comercial de

estado, sociedad de economía mixta u otra dependencia que en el presupuesto
constituya una sección presupuestal, se requerirá concepto técnico-económico del
Ministerio, Departamento Administrativo o Unidad Administrativa a la cual se
encuentren adscritas o vinculadas.

3. Certificado de disponibilidad y certificación de inicio de los compromisos en la actual

vigencia, si no corresponde a los casos excepcionales, y

4. Concepto del DNP cuando se afecten los gastos de inversión.

20
 CLASIFICACION TIPO DE GASTO APROBACION DELEGACION LIMITES REQUISITOS

DGPN: -Certificado de Disponibilidad

I. ORDINARIAS (Resolución 11/97) Presupuestal
- Presupuesto -Concepto Técnico Económico
General Nación Ninguno Ministerio del Ramo si es del caso
-Empresas: Lo que -Concepto del DNP / Inversión
supere limites de -Justificación económica
resolución 03/98 -Información adicional que la DGPN
requiera.

Gastos de Personal
Su ejecución se Gastos Generales
inicia con Transferencias
presupuesto de la CONFIS
Operación
vigencia en curso Servicio Deuda
Inversión
Hasta un 10% del ppto de
Funcionamiento de la
vigencia.
JUNTAS Plazo máximo 2 años
DIRECTIVAS Para: mantenimiento, -Certificado de Disponibilidad
(Resolución 03/98) arrendamiento, seguros, Presupuestal
servicios médicos y -Justificación Técnico Económica
-Solo de Empresas materiales y suministros -Información adicional que la Junta
requiera

Hasta un 20% del ppto de

gastos de operación
comercial de la vigencia
EXCEPCIONALES Plazo Máximo 3 años
II.

-Concepto Técnico económico Ministerio

Obras de Infraestructura
del Ramo
Energía
Su ejecución no -Concepto del DNP/ Inversión
Comunicaciones Aeronaútica
compromete recursos CONFIS NO HAY NINGUNO -Justificación económica
Defensa y Seguridad
de la vigencia en -Información adicional que la DGPN
Garantías a las Concesiones
curso requiera.

DGPN: Dirección Gneral del Presupuesto Público Nacional

Pto Gra Pto Gral Nación: Incluye: Ministerios, Unidades Ejecutoras, Deptos Admitivos, Superintendencias, Estapúblicos

21
 5. LAS MODIFICACIONES PRESUPUESTALES

Las modificaciones presupuestales buscan adecuar el presupuesto a nuevas condiciones

económicas, sociales, particulares presentadas durante la ejecución de los proyectos o de
los gastos de funcionamiento, no previstas durante la etapa de programación presupuestal.
En todos los casos en que se afecten los gastos de inversión, se requiere contar con el
concepto previo y favorable del DNP para poder realizarlas.

MODIFICACIONES PRESUPUESTALES

TIPO CONCEPTO RESPONSABLE NORMA REQUISITOS

RECURSOS ADICIONALES CONGRESO LEY FUNDAMENTO LEGAL

ESTADOS DE EXCEPCION GOBIERNO NACIONAL DECRETO CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.

ADICIONES
CONTRATOS INTERADMINISTRATIVOS JEFE ORGANO - CONSEJO DIRECTIVO RESOLUCION O ACUERDO JUSTIFICACION ECONOMICA

DONACIONES GOBIERNO NACIONAL DECRETO CONCEPTO DNP - INVERSION

REDUCCIONES Y
APROPIACIONES NO COMPROMETIDAS GOBIERNO NACIONAL DECRETO CONCEPTO CONSEJO DE MINISTROS
APLAZAMIENTOS

ENTRE FUNCIONAMIENTO, SERVICIO DE

CONCEPTO DNP - INVERSIÓN.
LA DEUDA E INVERSION O ENTRE
CONGRESO LEY CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS
JUSTIFICACION ECONOMICA
DIFERENTES EN GASTOS DE INVERSION

ENTRE DIFERENTES RUBROS

PRESUPUÉSTALES AL NTERIOR DE
CONCEPTO DNP - INVERSIÓN.
FUNCIONAMIENTO, SERVICIO DE LA
JEFE ORGANO - CONSEJO DIRECTIVO RESOLUCION O ACUERDO CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
DEUDA O ENTRE PROYECTOS DEL MISMO
JUSTIFICACION ECONOMICA
PROGRAMA O SUBPROGRAMA EN
GASTOS DE INVERSION

TRASLADOS
POR FUSION DE ENTIDADES GOBIERNO NACIONAL DECRETO CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD

CONCEPTO CONSEJO DE MINISTROS.

ENTRE EL FONDO INTERMINISTERIAL Y
MINHACIENDA RESOLUCION CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
EL PRESUPUESTO DE LA ENTIDAD
JUSTIFICACION ECONOMICA

CONCEPTO DNP - INVERSION.

DISTRIBUCIONES PARA PROYECTOS
DISTRIBUCIONES JEFE ORGANO - CONSEJO DIRECTIVO RESOLUCION CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
GLOBALES
JUSTIFICACION ECONOMICA

CONCEPTO DNP - INVERSION.

AFECTANDO LOS NIVELES RENTISTICOS
CONGRESO LEY CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
APROBADOS POR EL CONGRESO
JUSTIFICACION ECONOMICA
CAMBIO DE RECURSO O
FUENTE
CONCEPTO DNP - INVERSION.
SIN AFECTAR LOS NIVELES RENTISTICOS
MINHACIENDA - DGPN RESOLUCION CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
APROBADO POR EL CONGRESO
JUSTIFICACION ECONOMICA

DECRETO DE LIQUIDACION
UBICACIÓN DE RUBROS GOBIERNO - MINHACIENDA - DGPN SOLICITUD ENTIDAD - DNP
O RESOLUCION

ACLARACION DE LEYENDA.
MINHACIENDA - DGPN RESOLUCION SOLICITUD ENTIDAD- DNP
CORRRECCION ERRORES ARITMETICOS

CAMBIO DE USO DENTRO DEL MISMO

DNP OFICIO SOLICITUD ENTIDAD
PROYECTO DE INVERSION

AJUSTES Y UTILIZACION CREDITO EXTERNO CONCEPTO DNP-DGCP SOLICITUD

CONFIS- MINACIENDA OFICIO
AUTORIZACIONES AUTORIZADO ENTIDAD

PREVIO CONCEPTO DNP DNP OFICIO SOLICITUD ENTIDAD

PREVIO CONCEPTO DGPN MINHACIENDA - DGPN OFICIO SOLICITUD ENTIDAD

CAMBIO ENTRE SIN SITUACION DE CONCEPTO DNP - INVERSION.

FONDOS A CON SITUACION DE FONDOS MINHACIENDA - DGPN OFICIO CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD.
Y VICEVERSA JUSTIFICACION ECONOMICA

22
6 EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO Y SOCIEDADES
DE ECONOMIA MIXTA SUJETAS AL REGIMEN DE AQUELLAS, DEDICADAS A
ACTIVIDADES NO FINANCIERAS

6.1 Generalidades

La programación, ejecución y modificaciones al presupuesto de las Empresas Industriales y

Comerciales del Estado EICE y las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas (SEM), tienen como base lo establecido en la Constitución Nacional, el EOP, los
decretos 115 de 1996, 353 de 1998, 1786 de 2001 y las resoluciones del Consejo Superior
de Política Fiscal –CONFIS números 03 de 1995, 011 de 1997, 12 de 1995, 03 de 1998.

Las normas sobre la elaboración, conformación y aprobación de los presupuestos de las

Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta del
orden nacional dedicadas a actividades financieras, se encuentran reguladas por la
resolución número 2416 de 1997 del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Los detalles de la programación, ejecución y modificaciones presupuestales de las EICE y

las SEM no financieras, se resumen a continuación:

• Principios Presupuestales Aplicables a las EICE

Los principios presupuestales aplicables a las EICE son la planificación, la anualidad, la

universalidad, la unidad de caja, la programación integral y la homeostasis presupuestal
definidos en los artículos 2 al 19 del Decreto 115 de 1996.

• Cobertura

EMPRESAS INDUSTRIALES
Y COMERCIALES DEL ESTADO - EICE

CAPITAL ESTATAL >= 90%

SOCIEDADES DE ECONOMIA MIXTA
SUJETAS AL REGIMEN DE LAS EICE
NIVEL DE VINCULACION POR ESTATUTOS

CON REGIMEN DE EICE

EMPRESAS DE SERVICIOS PUBLICOS S.A.
-ESP-
SOCIEDADES POR ACCIONES
APORTE NACIONAL >= 90%
EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO
-ESE-

23
• Estructura del Presupuesto de Ingresos

ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE INGRESOS

DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO

DISPONIBILIDAD INICIAL

INGRESOS DE EXPLOTACION
PRESUPUESTO DE INGRESOS INGRESOS CORRIENTES APORTES E IMPUESTOS
OTROS INGRESOS

CREDITO INTERNO
CREDITO EXTERNO
RECURSOS DE CAPITAL RENDIMIENTOS FINANCIEROS
VENTA DE ACTIVOS
APORTES DE CAPITAL

• Estructura del Presupuesto de Gastos

GASTOS DE PERSONAL
FUNCIONAMIENTO GASTOS GENERALES
TRANSFERENCIAS

OPERACIÓN COMERCIAL

PRESUPUESTO DE GASTOS
DEUDA INTERNA
SERVICIO DE LA DEUDA
DEUDA EXTERNA

INVERSION

DISPONIBILIDAD FINAL = PRESUPUESTO DE INGRESOS - PRESUPUESTO DE GASTOS

24
• Proceso de aprobación

FORMULACION DEL ANTEPROYECTO

ENVIO AL MINISTERIO DE HACIENDA Y DNP 30 DE OCTUBRE

CONCEPTO MINISTERIO
PREPARACION PROYECTO DE PRESUPUESTO
CONCEPTO DNP - INVERSION
PRESENTACION PROYECTO AL CONFIS

APROBACION CONFIS HASTA 31 DE DICIEMBRE

EXPEDICION RESOLUCION CONFIS HASTA 31 DE DICIEMBRE

DESAGREGACION GERENTE O DIRECTOR 1 DE ENERO

REFRENDACION JUNTA DIRECTIVA HASTA 30 DE ENERO

INFORME A HACIENDA Y DNP HASTA 18 DE FEBRERO

• Modificaciones Presupuestales

MODIFICACIONES AL PRESUPUESTO
DE LAS EMPRESAS INDUSTRIALES Y COMERCIALES DEL ESTADO

TIPO RECURSO RESPONSABLE REQUISITOS

INGRESOS DIFERENTES A CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD

DISTRIBUCIONES DEL CONFIS O SU DELEGADO CONCEPTO DEL MINISTERIO
PRESUPUESTO NACIONAL CONCEPTO DNP INVERSION
ADICIONES
DISTRIBUCIONES DEL
JUNTA DIRECTIVA ENVIAR A MINHACIENDA
PRESUPUESTO NACIONAL

CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD
REDUCCCIONES INGRESOS O GASTOS CONFIS O SU DELEGADO CONCEPTO DEL MINISTERIO
CONCEPTO DNP INVERSION

ENTRE FUNCIONAMIENTO CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD

OPER. COMERCIAL SERVICIO CONFIS O SU DELEGADO CONCEPTO DEL MINISTERIO
DE LA DEUDA O INVERSION CONCEPTO DNP INVERSION
TRASLADOS
DENTRO DE FUNCIONAMIENTO
OPER. COMERCIAL SERVICIO JUNTA DIRECTIVA INFORMA A MINHACIENDA
DE LA DEUDA O INVERSION

25
 7. SEGUIMIENTO PRESUPUESTAL

7.1 Informes de Ejecución

Los órganos que hacen parte del PGN, las EICE, las sociedades de economía mixta con
régimen de EICE, las empresas de servicios públicos oficiales y las entidades territoriales,8
tienen el deber de enviar a la DGPN la información que se les solicite para el seguimiento y
para el centro de información presupuestal. Así mismo, el DNP puede solicitar
directamente la información que se requiera para evaluar la inversión pública y para
realizar el control de resultados.

La DGPN determina las normas y procedimientos que sobre suministro de información,

registros presupuestales y sistematización deberán seguir los órganos del orden nacional. Es
así como se establece que los Jefes de dichos órganos deben enviar a la DGPN los informes
correspondientes a la ejecución del presupuesto de ingresos y de gastos necesarios para la
programación, ejecución y seguimiento del PGN.

7.2 Visitas e Informes

La DGPN puede efectuar las visitas que considere necesarias para determinar o verificar los
mecanismos de programación y ejecución presupuestales que emplee cada órgano y
establecer sus reales necesidades presupuestales.

7.3 Programa Transparencia en Línea

Es una página de Internet, diseñada para la publicación de información actualizada sobre la

ejecución de todos aquellos proyectos que estén siendo financiados con recursos de
inversión social en las Entidades Territoriales. El programa permite un acceso real y
efectivo de la ciudadanía a la información relacionada con estos proyectos y un
acercamiento al tema presupuestal, a través de una información clara y didáctica.

Transparencia en línea presenta un listado de proyectos clasificados por entidad ejecutora,

entidad territorial beneficiaria y sector de inversión, vinculando dos ejes fundamentales de
la gestión pública moderna como son el Internet y la rendición de cuentas.

La página de internet es: www.transparencia.gov.co

7.4 Documentos de consulta Entidades Territoriales

Respecto a la aplicación de la Ley 617 de 2000 por la cual, entre otras, se dictan normas
para la racionalización del gasto público nacional, existe la cartilla para la aplicación de
dicha ley en las entidades territoriales, disponible en la página web:
www.minhacienda/daf/publicaciones.

26
7.5 Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF)

El SIIF es una herramienta modular automatizada que integra y estandariza el registro de la

gestión financiera, propicia una mayor eficiencia en el uso de los recursos de la Nación y
brinda información oportuna y confiable.

Los módulos funcionales definidos en el sistema son: Módulo de Ingresos, Módulo de

Egresos, Módulo de PAC, Módulo de Cuenta Única Nacional (CUN) y Módulo de
Contabilidad.

La estructura así diseñada permite reflejar la siguiente información:

• En forma desagregada, la totalidad de transacciones con efectos económico-

financieros que se derivan de la gestión de los órganos conectados en línea con el
SIIF, por lo cual la información se reflejará en tiempo real y concomitante con la
operación realizada.

• En forma agregada, la gestión financiera de los órganos que operan fuera de línea.

• De manera actualizada, integral y simultánea las instancias presupuestales y

contables.

• En forma secuencial, los registros para facilitar el seguimiento y control de las

operaciones.

• Los clasificadores presupuestales y contables utilizados para registrar la gestión en

el sistema con una estructura escalonada por niveles.

La información registrada en el sistema tiene carácter oficial y es fuente válida para:

• El desarrollo de los procesos operativos relacionados con la gestión de

apropiaciones, la ejecución presupuestal de ingresos y de gastos, la aprobación y
administración del Programa Anual Mensualizado de Caja-PAC, la tramitación de
las órdenes de pago para el abono en cuenta a través del sistema de Cuenta Única
Nacional y la gestión contable.

• La presentación de informes de seguimiento presupuestal.

• La evaluación financiera de la Inversión Pública y el control de resultados que

realicen las autoridades públicas.

• La generación de información contable básica y la obtención de los estados

contables requeridos por la Contaduría General de la Nación.

27
 • La obtención de los informes requeridos por las entidades de control.

Todos los procedimientos internos a los módulos del SIIF se encuentran en la dirección
electrónica: http://www.minhacienda.gov.co

8. EXCEDENTES FINANCIEROS Y UTILIDADES

8.1. Introducción

Para garantizar la coherencia de las políticas fiscal y macroeconómica definidas por el

Gobierno Nacional Central, las entidades del sector descentralizado deben cumplir con las
directrices que en materia presupuestal, administrativa y financiera definan el Consejo
Nacional de Política Económica y Social – CONPES, el Consejo Superior de Política Fiscal
– CONFIS, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de
Planeación.

Para tal efecto se hace necesario que los representantes de la Nación en las Juntas
Directivas y en las Asambleas de Accionistas tengan conocimiento, entre otros aspectos, de
los lineamientos sobre la liquidación y distribución de excedentes financieros y utilidades
de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta.

8.2. Nociones básicas

De acuerdo con la metodología establecida por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público

y el Departamento Nacional de Planeación, los excedentes financieros son el valor
resultante de deducir al valor del patrimonio, el monto del capital social, el de las reservas
legales y el del superávit por donaciones de la entidad, a 31 de diciembre del año analizado.

En cuanto a las utilidades, se considera como utilidad neta del ejercicio, el resultado de
sumar los ingresos tanto operacionales como no operacionales y deducir todos los gastos de
la entidad, las provisiones, depreciaciones y amortizaciones, la corrección monetaria y la
provisión para el pago del impuesto de renta.

Adicionalmente, para el cálculo de las utilidades netas a distribuir entre los socios, de las
Empresas Industriales y Comerciales del Estado Societarias y de las Sociedades de
Economía Mixta, se toma como base la utilidad neta del ejercicio, se deducen las reservas y
se adiciona la liberación de reservas de los ejercicios anteriores.

28
8.3. Metodología de Cálculo

8.3.1. Excedentes Financieros

A los Establecimientos Públicos y a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado No

Societarias se les calculan los excedentes financieros con la siguiente metodología definida
para estos efectos, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento
Nacional de Planeación:

PATRIMONIO
- CAPITAL SOCIAL
- RESERVA LEGAL
- SUPERAVIT POR DONACIONES

= EXCEDENTE FINANCIERO1

Dado que el excedente financiero así liquidado contiene cuentas del balance que no están
representadas en el efectivo, tales como las valorizaciones, superávit y otras reservas, existe
el riesgo de inducir descapitalizaciones en las entidades. Por lo anterior, se hace necesario
incluir un análisis de la situación de liquidez de cada una de las entidades para determinar
la disponibilidad de los recursos que se transferirían a la Nación.

Para la elaboración del análisis de liquidez, se realiza un pronóstico de efectivo, el cual se

basa en una proyección de los ingresos y de los gastos, para la vigencia siguiente a la de
corte de los Estados Financieros, en donde se incluyen además las cuentas por cobrar y por
pagar de la empresa. El principal propósito de este análisis es establecer el monto de
recursos que estarían disponibles para el accionista. A continuación se presenta la
estructura del pronóstico de efectivo:

Pronóstico de Efectivo
CONCEPTO
A. RECAUDO
Disponibilidad Inicial
Recaudos de la vigencia
- Ingresos Corrientes
- Recursos de Capital
B. PAGOS
1
De este excedente, el 80% es factible de ser distribuido y el 20% restante debe ser asignado a la empresa.

29
 Pagos de la vigencia
- Funcionamiento
- Operación comercial
- Servicio de la deuda
- Inversión
C. EFECTIVO DISPONIBLE (A–B)
D. PROPUESTA TRANSFERENCIA EXCEDENTE
NACIÓN
E. DIFERENCIA (C- D)

8.3.2. Utilidades

En el caso de las utilidades de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado

Societarias y de las Sociedades de Economía Mixta, se realiza el cálculo de la siguiente
forma:

UTILIDAD NETA DEL EJERCICIO

- RESERVA LEGAL
- RESERVA ESTATUTARIA
+ LIBERACION DE RESERVAS DE EJERCICIOS ANTERIORES

= UTILIDAD NETA A DISTRIBUIR

UTILIDAD NETA A DISTRIBUIR

* PARTICIPACION DIRECTA DE LA NACION EN EL CAPITAL

= UTILIDAD DE LA NACION

Adicionalmente, para las Empresas Industriales y Comerciales Societarias y las Sociedades

de Economía Mixta, se analizan en conjunto las utilidades del ejercicio, los indicadores
financieros y los ajustes por exposición a la inflación. Lo anterior, con el objeto de no
afectar la capacidad financiera de las empresas en el corto plazo, ni obstaculizar sus planes
de desarrollo en el mediano plazo.

8.3.3. Análisis de flujo de caja libre para el accionista y resultados

Por otra parte, teniendo en cuenta que la política de dividendos adoptada por una empresa
afecta el valor del negocio y que la Nación es uno de los accionistas más importantes en las

30
 entidades analizadas, se buscó establecer una metodología que conciliara las necesidades de
liquidez de los socios y la maximización del valor de la empresa.

De acuerdo con lo anterior, desde el año 2000, se incorporó al análisis el flujo de caja libre,
que es una herramienta en donde se identifica la liquidez generada por la empresa para el
accionista, una vez descontadas las reinversiones de capital y el efecto de la deuda. La
desagregación del flujo de caja libre para el accionista se encuentra en el siguiente cuadro:

Flujo de Caja Libre para el Accionista

+ Utilidad antes de intereses e impuestos (EBIT)
- Impuestos sobre la EBIT
= Utilidad operativa neta después de impuestos (NOPAT)
+ Depreciaciones, amortizaciones y otros no desembolsables
= Flujo de Caja Bruto
- Inversiones en capital de trabajo
- Inversiones en activos fijos
- Inversiones en otros activos
= Inversión Bruta
= Flujo de Caja Libre (flujo de caja bruto – inversión bruta)
+ Aumento en pasivos
- Servicio de la deuda (intereses + amortizaciones)
+ Ingresos no operacionales
- Gastos no operacionales
= Flujo de Caja Libre para el Accionista

Los resultados obtenidos con todos los análisis realizados tanto para los excedentes
financieros como para las utilidades, permiten realizar un diagnóstico de la situación de las
empresas en términos operativos, de financiamiento y de rentabilidad. Con base en este
diagnóstico se evalúa la viabilidad de efectuar el pago de dividendos a la Nación y se hacen
recomendaciones respecto al destino de los recursos que se reasignan al interior de las
entidades, ya sea para capitalizarlas o para cubrir gastos de funcionamiento, servicio de la
deuda o inversión, que se consideren prioritarios.

8.4. Cronograma de Actividades de los excedentes financieros y utilidades

En el siguiente cuadro se encuentra el cronograma de actividades relacionadas con la

liquidación y distribución de excedentes financieros y utilidades de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado y Sociedades de Economía Mixta:

Actividad/Fecha Ene Feb Mar Abr May Jun Jul Ago Sep Oct Nov
Cierre contable
vigencia anterior
Envío de Estados
Financieros

31
Liquidación y
distribución de
Excedentes y Utilidades
(DNP – Minhacienda)
Documento CONPES
aprobado - liquidación
y distribución de
excedentes y utilidades
Consignación de Sujeto al pronunciamiento
excedentes y utilidades del CONPES
en la Dirección del
Tesoro

Con respecto a este cronograma, es importante recordar lo siguiente:

ƒ Las entidades mencionadas en este documento, al cierre del ejercicio contable anual,
deben enviar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional
de Planeación los siguientes Estados Financieros y sus respectivas notas:

- Balance General
- Estado de Actividad Financiera, Económica y Social (Estado de Resultados o de
Ganancias o Pérdidas)
- Estado de Flujo de Efectivo
- Estado de Cambios en la Situación Financiera
- Estado de Cambios en el Patrimonio

ƒ En el Estatuto Orgánico del Presupuesto se establece que las Empresas Industriales y

Comerciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta deben enviar al
Departamento Nacional de Planeación y a la Dirección General del Presupuesto del
Ministerio de Hacienda los Estados Financieros definitivos con corte a 31 de diciembre
del año anterior, a más tardar el 31 de marzo de cada año.

El incumplimiento de esta disposición dará lugar a la imposición de multas, por parte de

las Superintendencia a cuyo cargo esté la vigilancia de la correspondiente entidad, o en
su defecto, por la Procuraduría General de la Nación.

ƒ Las Empresas Industriales y Comerciales del Estado Societarias y las Sociedades de

Economía Mixta con el régimen de aquellas deben enviar a más tardar con un mes de
antelación a la fecha de celebración de la respectiva Asamblea, el proyecto de
distribución de utilidades con base en Estados Financieros fidedignos con corte a 31 de
diciembre del año precedente. Lo anterior, con el fin de que el CONPES pueda impartir
instrucciones respecto a la destinación que debe dársele a las utilidades que le
corresponden a las entidades estatales nacionales por su participación en éstas empresas
o sociedades.

32
ƒ Así mismo, el proyecto de distribución de utilidades que envíen entidades que tengan
más de un ejercicio contable debe corresponder al período comprendido entre el 1 de
enero y el 31 de diciembre y se debe remitir durante los dos primeros meses del año,
con la misma anticipación prevista respecto a la fecha de celebración de la asamblea (un
mes).

ƒ Adicionalmente, los Estados Financieros mencionados deben estar aprobados por la

Junta u órgano directivo competente de la empresa.

ƒ Para el caso de las entidades públicas dedicadas a actividades financieras dichos

Estados deben contar además, con la aprobación de la Superintendencia Bancaria, por
lo cual si antes del plazo máximo establecido para su envío aún no tienen este visto
bueno, se remitirá la información provisional indicando que tiene ese carácter.
Posteriormente, una vez la Superintendencia Bancaria conceptuó acerca de los Estados
Financieros, se acojan las recomendaciones de ésta y se realicen los ajustes respectivos,
deberán volverse a remitir los Estados Financieros para hacer un cálculo definitivo de
los Excedentes o las Utilidades, según corresponda.

ƒ Para la elaboración del pronóstico de efectivo, se toma como base el presupuesto

vigente de la Empresa, así como la ejecución presupuestal de los ingresos y gastos, que
las entidades deben enviar mensualmente a este Departamento y a la Dirección General
del Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

ƒ Los Excedentes Financieros del ejercicio fiscal anterior de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado y de las Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas, deberán ser consignados a nombre de la Dirección del Tesoro Nacional, en la
cuantía y fecha establecidas por el CONPES. El incumplimiento de este plazo, genera
intereses de mora a la tasa máxima legal, certificada por la Superintendencia Bancaria,
liquidados sobre el saldo pendiente de la obligación.

8.5. Papel de los representantes de la Nación en las empresas

Los representantes de la Nación en las Juntas Directivas y Asambleas de Accionistas deben

contribuir decisivamente para que las empresas descentralizadas lleven a cabo su gestión
aplicando las políticas generales y sectoriales del Gobierno.

Como ya se mencionó, los Excedentes de las Empresas Industriales y Comerciales del

Estado No Societarias y una porción de las utilidades de las Empresas Industriales y
Comerciales del Estado Societarias y de las Sociedades de Economía Mixta, son propiedad
de la Nación, y el CONPES es la instancia encargada de pronunciarse sobre su destinación.
Por lo cual, los representantes de la Nación en las juntas de accionistas no deben aprobar

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decisiones sobre los excedentes y utilidades, que sean diferentes a lo establecido por la Ley
y/o lo dispuesto por el CONPES2.

De la misma forma, al tomar decisiones respecto a la distribución de excedentes financieros

y utilidades debe tenerse en cuenta que el Decreto 205 de 1997 prevé que: “Si en la fecha
de celebración de la Asamblea Ordinaria de tales sociedades (Empresas Industriales y
Comerciales del Estado Societarias y Sociedades de Economía Mixta con el régimen de
aquellas), el Consejo Nacional de Política Económica y Social no ha impartido las
instrucciones de que trata el inciso anterior, las utilidades que correspondan por su
participación a las entidades estatales nacionales, se registrarán en el patrimonio social
como utilidades de ejercicios anteriores, hasta que el CONPES decida sobre el particular y
luego de haber apropiado los recursos correspondientes a la reserva legal y estatutaria, si
fuere del caso.

9. CONTROL DEL PRESUPUESTO

El Congreso de la República ejerce el control político sobre el Presupuesto mediante los

siguientes instrumentos:

• Citación de los Ministros del Despacho a las sesiones plenarias o a las Comisiones
Constitucionales.

• Citación de los Jefes de Departamento Administrativo a las Comisiones

Constitucionales.

• Examen de los informes que el Presidente de la República, los Ministros del

Despacho y los Jefes de Departamento Administrativo presenten a consideración de
las Cámaras.

• Análisis que adelante la Cámara de Representantes para el cierre definitivo de la

Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro, que presenta el Contralor General de
la República.

A pesar de que no es explícito en el EOP, es forzosa obligación del Ejecutivo remitir

informes periódicos a lo largo del año al Congreso, para darle transparencia a la gestión
presupuestal.

Así mismo existe el control fiscal, ejercido por la Contraloría General de la República sobre
todos los sujetos presupuestales.

2
Tomado del Documento CONPES 3103 “Pautas para los incrementos salariales y lineamientos para la
participación de los representantes del Gobierno en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y
Sociedades de Economía Mixta – 2001” del 13 de febrero pasado.

34
 10. RESPONSABILIDADES DE LA GESTIÓN PRESUPUESTAL

Con respecto a la capacidad de contratación, ordenación del gasto y autonomía

presupuestal, es necesario mencionar que los órganos que son una sección en el PGN,
tienen la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual
hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la
respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la
Constitución Política y la Ley. Estas facultades están en cabeza del jefe de cada órgano
quién puede delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y son
ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el EOP y en las disposiciones
legales vigentes.

En los mismos términos y condiciones tienen estas capacidades las Superintendencias,

Unidades Administrativas Especiales, las Entidades Territoriales, Asambleas y Concejos,
las Contralorías y Personerías Territoriales y todos los demás órganos estatales de cualquier
nivel que tengan personería jurídica (artículo 110 del EOP).

De la mala administración del presupuesto público pueden derivarse responsabilidades

penales, disciplinarias y fiscales. Las responsabilidades penales en relación con el
Presupuesto están establecidas en el Código Penal Colombiano, Títulos XIV y XV,
denominado “Delitos contra la Administración Pública”. Así mismo, las responsabilidades
disciplinarias se establecen en la Ley 734 de 2002 y las fiscales en el EOP.

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Son fiscalmente responsables:

• Los ordenadores de gasto y cualquier otro funcionario que contraiga a nombre de

los órganos oficiales obligaciones o pagos no autorizados en la Ley.
• Los funcionarios de los órganos que contabilicen obligaciones contraídas contra
expresa prohibición o emitan giros para el pago de las mismas.
• El Ordenador de gastos que solicite la constitución de reservas para el pago de
obligaciones contraídas contra expresa prohibición legal.
• Los Pagadores y el Auditor Fiscal que efectúen y autoricen pagos, cuando con ellos
se violen los preceptos consagrados en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y en las
demás normas que regulan la materia.
• Los ordenadores y pagadores serán solidariamente responsables de los pagos que
efectúen sin el lleno de los requisitos legales.

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