Amparo Vs Ley de Seguridad Interior

Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV
Elaboraron el proyecto:
Castillo Gómez Víctor
Castro Ortiz Karla Isabel
Esparza López Fátima Alejandra
Martínez Jiménez Nery Edith
PJF - Versión Pública

Márquez Ávila Jonathan
Montejo Aragón Gerardo
Prieto López Carlos Alberto
Verdeja Jiménez Paulina
Vistos los autos para dictar sentencia en el juicio de amparo

73/2018-II y sus acumulados 75/2018-II y 76/2018-IV; y,
R e s u l t a n d o:
PRIMERO. PRESENTACIÓN DE LAS DEMANDAS. Mediante

escritos presentados el veintiséis de enero del año en curso en la
Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el
Estado de Guanajuato, con residencia en esta ciudad, por estimar
violados los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29, 35, fracción III, 115,
129 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
**** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* *****
*******, solicitaron el amparo y protección de la Justicia Federal contra
las autoridades y actos que a continuación se transcriben:
“III. AUTORIDADES RESPONSABLES

A. Como Autoridades Ordenadoras involucradas en el proceso
legislativo de la Ley de Seguridad Interior que por esta vía se reclama:
I.-C. Enrique Peña Nieto, PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, con domicilio en la Residencia Oficial de los Pinos, Puerta número
1, Colonia Lomas de Chapultepec, Delegación Miguel Hidalgo, Ciudad de México,
C.P. 11850.
II.- Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, con domicilio en
Avenida del Congreso de la Unión, número 66, Colonia del Parque, Delegación
Venustiano Carranza, Código Postal 15969, Ciudad de México;
III.-Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, con domicilio en
Avenida de la Reforma número 135, esq. Insurgentes Centro, Colonia Tabacalera,
Delegación Cuauhtémoc, Código Postal 06030, Ciudad de México.
IV. Secretario de Gobernación Miguel Ángel Osorio Chong, con domicilio
en su respectivo Recinto Oficial.
V. Director del Diario Oficial de la Federación dependiente de la
Secretaría de Gobernación.
B. EJECUTORAS:
VI. C. Enrique Peña Nieto, PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS, con domicilio en la Residencia Oficial de los Pinos, Puerta número
1, Colonia Lomas de Chapultepec, Delegación Miguel Hidalgo, Ciudad de México.
VII. Secretario de la Defensa Nacional con domicilio en su recinto oficial.
VIII. Secretario de Marina con domicilio en su respectivo recinto oficial.
IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN RECLAMADOS:
1) Se reclama de todas las Autoridades Ordenadoras la aprobación,

promulgación y publicación de la ilegal Ley de Seguridad Interior, misma que fue
1
publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 21 de diciembre de 2017;
siendo las disposiciones que me afectan la de los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12,
16, 26 y 30, los reclamo con motivo de su entrada en vigor, es decir de manera
autoaplicativa, en tanto que tengo el temor fundado de no tener claro los
conceptos de los términos de Seguridad Interior, Amenaza a la Seguridad Interior,

además otorgando amplias facultades al Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos. Para emitir la Declaratoria de Protección a la Seguridad
Interior, violándose el principio de legalidad y seguridad jurídica contemplada en
los artículos 14 y 16 constitucionales.
2) Se reclama del Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos la orden de promulgación, impresión y Publicación de la Ley de
Seguridad Interior, publicada el día 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil
diecisiete; así como el acuerdo por que dicho presidente ordenó al Secretario de
Gobernación la publicación para su observancia de la Ley impugnada; así como
los acuerdos, órdenes y todo acto de ejecución que el Presidente emita, que tenga
por objeto la ejecución de la Ley que se reclama mediante el presente juicio de
amparo, específicamente la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.
Estos actos del Presidente al ser derivados de una ley inconstitucional

adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad, por lo que violan en perjuicio
de la quejosa los derechos humanos y las garantía para su protección que otorgan
los artículo 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29, 35, fracción III, 115, 129 y 133
constitucionales.
3) De la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del

Congreso de la Unión, se reclama el Proceso Legislativo, consistente en el inicio,
discusión, aprobación y expedición de la Ley de Seguridad Interior, publicada en el
Diario Oficial de la Federación el día 21 veintiuno de diciembre de 2017 dos mil
diecisiete, en específico los artículos 2, 3, 4, 6, 7, 9, 11, 12, 16, 26 y 30.
4) Del Secretario de Gobernación se reclama el refrendo y rúbrica de

la Ley de Seguridad Interior, así como las órdenes para que el Director del Diario
Oficial de la Federación de la Secretaría de Gobernación publicara dicha Ley.
Actos que por ser derivados de una ley inconstitucional adolecen de los
mismos vicios; en violación a los derechos humanos y las garantías para su
protección a que se refieren los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29 y 35, fracción
III, 115, 129 y 133 constitucionales.
5) Del Director del Diario Oficial de la Federación dependiente del

Secretario de Gobernación se reclama la publicación de la Ley de Seguridad
Interior, publicada el 21, veintiuno de diciembre de 2017 dos mil diecisiete, que
adolece de los mismos vicios de inconstitucionalidad de la ley referida.
Del Secretario de la Defensa Nacional y del Secretario de Marina se les

reclama; todos y cada uno de los actos de ejecución de la ley que se reclama
mediante el presente juicio de amparo, específicamente la participación de la
fuerzas armadas y de la marina en actos civiles, actos de ejecución, todos estos
que adolecen de los mismos vicios de inconstitucionalidad de las ordenadoras que
se reclaman, violándose por ello mis derechos humanos y las garantías para su
protección consagradas en los artículos 1, 6, 7, 13, 14, 16, 21, 29 y 35, fracción III,
115, 129 y 133 constitucionales. […]”
SEGUNDO. ADMISIÓN Y TRÁMITE. De dichas demandas

correspondió conocer a este juzgado de distrito, que en proveído de
treinta de enero de dos mil dieciocho, ordenó su acumulación, las
admitió y registró los expedientes con los números 73/2018-II,
75/2018-III y 76/2018-IV, solicitó informe justificado a las autoridades
2
responsables y fijó día y hora para la celebración de la audiencia

constitucional.

CONSIDERANDO
PRIMERO. COMPETENCIA. Este juzgado de distrito es

competente para resolver el presente juicio de amparo con
fundamento en los artículos 107, fracción VII, de la Constitución
General de la República; 33, fracción IV, 37 segundo párrafo y 107,
fracción I de la Ley de Amparo; 48 de la Ley Orgánica del Poder
Judicial de la Federación; y en el Acuerdo General 3/2013 del Pleno
del Consejo de la Judicatura Federal, pues se reclama una norma de
carácter general que puede tener ejecución en cualquier parte del
país y las demandas fueron presentadas en la Oficina de
Correspondencia Común de los Juzgados de Distrio, con
residencia en esta ciudad.
SEGUNDO. PRECISIÓN DEL ACTO RECLAMADO. En

términos de lo dispuesto en el artículo 74, fracción I, de la Ley de
Amparo, luego de la lectura íntegra de las demandas de amparo y de
las constancias que integran el presente juicio1, se precisa que la
quejosa reclama toda la Ley de Seguridad Interior, por vicios del
procedimiento, así como los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X,
6, 7, 8, 9, 11, 12, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, por
vicios materiales.
Es verdad que los quejosos no señalan en forma expresa los

artículos 8 y 31 de la Ley de Seguridad Interior2 como actos
reclamados; sin embargo, en sus demandas exponen argumentos
1 Es aplicable, en lo conducente, la tesis P. VI/2004 emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, visible en la página 255 del Tomo XIX, Abril de 2004, correspondiente a la Novena Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro y texto son: “ACTOS RECLAMADOS. REGLAS PARA SU
FIJACIÓN CLARA Y PRECISA EN LA SENTENCIA DE AMPARO. El artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo
establece que las sentencias que se dicten en el juicio de garantías deberán contener la fijación clara y precisa de
los actos reclamados, así como la apreciación de las pruebas conducentes para tenerlos o no por demostrados;
asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio de que para lograr tal fijación debe
acudirse a la lectura íntegra de la demanda sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre
su constitucionalidad o inconstitucionalidad. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente, por lo que los
juzgadores de amparo deberán armonizar, además, los datos que emanen del escrito inicial de demanda, en un
sentido que resulte congruente con todos sus elementos, e incluso con la totalidad de la información del
expediente del juicio, atendiendo preferentemente al pensamiento e intencionalidad de su autor, descartando las
precisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el juzgador de amparo, al fijar los actos reclamados,
deberá atender a lo que quiso decir el quejoso y no únicamente a lo que en apariencia dijo, pues sólo de esta
manera se logra congruencia entre lo pretendido y lo resuelto”.
2 “Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen
de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán
consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior.”
3
dirigidos a combatir los elementos normativos que componen el
artículo 8 de la ley y, por otro lado, para analizar el artículo 30 de esa
ley (que sí se reclamó expresamente) es necesario estudiar el artículo

31, porque ambos integran un sistema normativo, pues éste faculta a
las fuerzas armadas para requerir información a distintos entes, en el
marco de las actividades de inteligencia que deben desempeñar en
materia de seguridad interior, como se detallará en el estudio de
fondo.
TERCERO. CERTEZA DE LOS ACTOS RECLAMADOS. La

Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el Director del
Diario Oficial de la Federación, la Secretaría de Gobernación, la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y el Presidente de la
República por conducto del Secretario de Gobernación, aceptaron la
existencia de la ley reclamada en su informe justificado.
Por su parte, en sus informes justificados el Secretario de la

Defensa Nacional y el Secretario de Marina negaron la existencia de
los actos reclamados. Sin embargo, debido a las funciones que tienen
encomendadas y toda vez que las autoridades ordenadoras
reconocieron la existencia del acto que aquí se controvierte, se
desvirtúa su negativa, pues aun cuando no hayan recibido la orden
de aplicar la ley reclamada, basta que la reciban posteriormente para
ejecutar el acto que se les atribuye.
Además, el Secretario de Marina, en su informe justificado,

negó el acto que se le atribuye, pues refiere que no está facultado
para aplicar y ejecutar el contenido de la Ley de Seguridad Interior,
dado que dichas atribuciones corresponden a la Armada de México;
sin embargo, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 5, fracción
II y 7 de la Ley Orgánica de la Armada de México, la Armada de
México, para el cumplimiento de su misión, ejercicio de sus
atribuciones y desarrollo de sus operaciones navales, comprende,
entre otros, el nivel de Alto Mando, el cual recae en el Secretario de
Marina.
La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión en su

informe justificado adujo que se está en presencia de actos futuros e
4
inciertos porque los quejosos no acreditaron su interés jurídico ni la

existencia actual, real, concreta, objetiva y verificable de perjuicio
alguno en su esfera jurídica; empero, toda vez que los artículos

reclamados forman parte de una ley, cuya existencia es un hecho
notorio para este órgano jurisdiccional en términos de los artículos 86
y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, porque se publicó
en el Diario Oficial de la Federación3, se tienen ciertos los actos
reclamados.
Será en el considerando relativo al análisis del interés jurídico

o legítimo de los quejosos donde se analizará la existencia o no de la
afectación de la esfera jurídica de los quejosos.
CUARTO. AMICUS CURIAE. Mediante acuerdo de cuatro de

abril de dos mil dieciocho, se recibieron los amicus curiae
presentados por el Centro de Derechos Humanos Miguel Agustín Pro
Juárez Asociación Civil (Centro Prodh), la Red en Defensa de los
Derechos Digitales Asociación Civil, (R3D), el Programa de
Protección y Defensa de la Asociación Civil “Campaña Global por la
Libertad de Expresión A19 (artículo 19)” y FUNDAR, Centro de
Análisis e Investigación, con los cuales emitieron su opinión respecto
de los actos reclamados. Con los escritos respectivo se dio vista a las
partes.
QUINTO. PROCEDENCIA DEL JUICIO.
I. Improcedencia por ausencia de conceptos de violación

respecto del artículo 7 de la Ley de Seguridad Interior
En las demandas de amparo los quejosos señalaron como

norma reclamada el artículo 7 de la Ley de Seguridad Interior, el cual
establece:
3 Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de la Novena Época, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, agosto de
2000, Tesis 2a./J. 65/2000, página 260, la cual es del tenor literal siguiente: “PRUEBA. CARGA DE LA MISMA
RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS
EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN. Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de
interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario
Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y
obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar
publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales a quienes se les
encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo.”
5
“Artículo 7. Los actos realizados por las autoridades con motivo de la
aplicación de esta Ley deberán respetar, proteger y garantizar en todo momento y
sin excepción, los derechos humanos y sus garantías, de conformidad con lo
dispuesto por la Constitución, los tratados internacionales y los protocolos emitidos
por las autoridades correspondientes.”

Sin embargo, de una lectura íntegra de las demandas se
obtiene que no hicieron valer argumento o razonamiento jurídico
concreto contra dicha disposición, para poner de manifiesto por qué
es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos; por tanto, se actualiza la causa de improcedencia prevista
en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el 108, fracción VII de
la Ley de Amparo4.
En ese sentido, procede sobreseer respecto del artículo 7 de

la Ley de Seguridad Interior, en términos del numeral 63, fracción V,
de la Ley de Amparo.
ll. Improcedencia por falta de interés legítimo respecto de

los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley de Seguridad
Interior
La Primera Sala y el Pleno5 de la Suprema Corte han

determinado que una norma puede incluir distintos contenidos o
4 Sirve de apoyo a contrario sensu la tesis aislada: AMPARO INDIRECTO CONTRA LEYES. NO SE ACTUALIZA
LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE DERIVA DE LA INTERPRETACIÓN DE LOS ARTÍCULOS 61,
FRACCIÓN XXIII Y 108, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY DE AMPARO (AUSENCIA DE CONCEPTOS DE
VIOLACIÓN), SI EL JUZGADOR TIENE EL DEBER DE SUPLIR LA DEFICIENCIA DE LA QUEJA EN LOS
SUPUESTOS EN QUE OPERA. Uno de los cambios más importantes que se introdujeron en la Ley de Amparo,
vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, consiste en que la suplencia de la queja opera respecto de las
fracciones I (declaratoria de inconstitucionalidad de leyes); II (menores, incapaces, orden o estabilidad de la
familia); III (materia penal); IV (materia agraria); V (materia laboral), y VII (condiciones de pobreza o marginación
del quejoso), del artículo 79 del propio ordenamiento, aun ante la ausencia de conceptos de violación o agravios.
Por tanto, si en un amparo indirecto contra leyes promovido con motivo de un acto concreto de aplicación no se
formula algún concepto de violación en contra de la norma reclamada y el Juez advierte que debe suplirse la
deficiencia de la queja ante la ausencia de dichos motivos de inconformidad por ser aplicables cualquiera de las
fracciones mencionadas, no procede el sobreseimiento en el juicio respecto de la disposición reclamada, sino
que, por el contrario, al actualizarse una de las excepciones al principio de definitividad en relación con el
respectivo acto concreto de aplicación, precisamente aquella que se refiere a la impugnación de normas
generales, el juzgador debe analizar el fondo del asunto y resolver lo conducente. Datos de localización: Décima
Época. Registro: 2009883. Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Septiembre de 2015, Tomo III. Materia(s): Común Tesis:
I.1o.A.28 K (10a.). Página: 1906.
5 Tesis aislada LXIV/2011 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 553 del
Libro III (Diciembre de 2011), Tomo 1, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto:
“PROTECCIÓN A LA SALUD DE LOS NO FUMADORES EN EL DISTRITO FEDERAL. LA LEY RESPECTIVA
Y SU REGLAMENTO CONTIENEN UN SISTEMA NORMATIVO DESTINADO A REGULAR EL CONSUMO DE
PRODUCTOS DERIVADOS DEL TABACO EN LOS ESTABLECIMIENTOS MERCANTILES, IMPUGNABLE EN
AMPARO DESDE SU ENTRADA EN VIGOR”. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
ha sostenido que tratándose de sistemas normativos complejos es innecesario que el gobernado se sitúe en cada
uno de los supuestos del sistema para impugnar su articulado desde su entrada en vigor, de modo que no debe
esperar el impacto del acto de autoridad privativo o de molestia que pueda dictarse en su perjuicio. Así, por una
parte, de la Ley de Protección a la Salud de los No Fumadores en el Distrito Federal y su Reglamento deriva un
sistema normativo en virtud del cual los titulares de establecimientos mercantiles en la entidad deben hacer
cumplir la prohibición de fumar en espacios cerrados y, por la otra, las diversas categorías de sujetos
contempladas por la Ley están vinculadas a respetar las distintas prohibiciones de fumar, sin que para ello medie
condición alguna, lo que autoriza a sus destinatarios a impugnar en amparo todas las disposiciones que les sean
aplicables o que eventualmente se les puedan aplicar con motivo de su entrada en vigor. Esto es así, pues si bien
algunas de las obligaciones que conforman el sistema son autoaplicativas, otras están sujetas a que se surta el
supuesto normativo concreto, por lo que una clasificación pormenorizada entre las normas heteroaplicativas y
autoaplicativas que componen al ordenamiento generaría la carga para el gobernado de promover una diversidad
de juicios de amparo conforme se vayan actualizando los distintos supuestos previstos por la norma, lo que
podría afectar el derecho a la tutela judicial efectiva de las personas frente a las leyes estimadas
6
efectos normativos: algunos autoaplicativos y otros heteroaplicativos

y, además, la parte quejosa puede impugnar toda la regulación con
motivo de la afectación autoaplicativa, sin la necesidad de acreditar

un acto de aplicación de la parte heteroaplicativa.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que

las normas autoaplicativas son aquellas que imponen obligaciones
a los gobernados desde su entrada en vigor, sin que estén sujetos a
ninguna condición, es decir, vinculan al gobernado a su cumplimiento
desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o
extinguen situaciones concretas de derecho.
Por otra parte, las normas heteroaplicativas requieren de la

materialización de una condición para que surja la obligación de los
particulares de acatarlos, esto es, las obligaciones de hacer o de no
hacer que impone la ley no surgen en forma automática con su sola
entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de
un acto diverso que condicione su aplicación.6
Así, cuando la individualización es incondicionada

(autoaplicativa) las obligaciones contenidas en la norma general:
1. Son consustanciales a la disposición legal desde que entran
en vigor.
inconstitucionales. Tesis aislada del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 70
del Volumen CXXXII (Primera Parte) del Semanario Judicial de la Federación (sexta época), de rubro: “LEYES
AUTOAPLICATIVAS. PUEDEN SERLO LAS REGLAMENTARIAS DE UN PRECEPTO NO AUTOAPLICATIVO
(ARTÍCULO 26 DE LA LEY DE SANIDAD FITOPECUARIA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS”. Una ley
es autoaplicativa cuando, desde su promulgación, impone a las personas comprendidas dentro de los supuestos
que previene, obligaciones que no requieren de actos ulteriores y concretos de aplicación, sino que derivan
directa e inmediatamente de las normas, esa característica dimana, pues, de la concepción que la voluntad del
legislador imponga a cada norma en particular, y por ello no cabe aceptar, como principio, que las normas
reglamentarias de un precepto no autoaplicativo, sean también no autoaplicativas necesariamente. Es preciso
analizar esas normas reglamentarias en sí mismas consideradas, para determinar si en ellas el legislador
estableció obligaciones directas e inmediatas a las personas comprendidas dentro de los supuestos que
previenen, caso en el que serán autoaplicativas, independientemente de que lo sea o no lo sea la ley
reglamentada.
6 Sustenta tales argumentos, la jurisprudencia P./J. 55/97, emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que expresa: "LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN

EL CONCEPTO DE INDIVIDUALIZACIÓN INCONDICIONADA. Para distinguir las leyes autoaplicativas de las
heteroaplicativas conviene acudir al concepto de individualización incondicionada de las mismas, consustancial a
las normas que admiten la procedencia del juicio de amparo desde el momento que entran en vigor, ya que se
trata de disposiciones que, acorde con el imperativo en ellas contenido, vinculan al gobernado a su cumplimiento
desde el inicio de su vigencia, en virtud de que crean, transforman o extinguen situaciones concretas de derecho.
El concepto de individualización constituye un elemento de referencia objetivo para determinar la procedencia del
juicio constitucional, porque permite conocer, en cada caso concreto, si los efectos de la disposición legal
impugnada ocurren en forma condicionada o incondicionada; así, la condición consiste en la realización del acto
necesario para que la ley adquiera individualización, que bien puede revestir el carácter de administrativo o
jurisdiccional, e incluso comprende al acto jurídico emanado de la voluntad del propio particular y al hecho
jurídico, ajeno a la voluntad humana, que lo sitúan dentro de la hipótesis legal. De esta manera, cuando las
obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición
alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio,
cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma automática con su sola
entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto diverso que condicione su aplicación,
se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o
material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento."
7
2. Vinculan al gobernado a su cumplimiento desde el inicio de
la vigencia, pues desde ese momento crean, transforman o extinguen
situaciones concretas de derecho.

3. Nacen con ella misma.
4. No se requiere de la actualización de alguna condición.
En el otro supuesto de individualización condicionada los

deberes de hacer o no hacer impuestos por el legislador:
1. Requieren la realización de algún acto necesario para que
la ley adquiera individualización, que bien puede provenir de la
autoridad o del particular, para situarlo en la hipótesis legal
(condición).
2. No surgen de manera automática con la sola entrada en
vigor, sino que requieren un acto diverso que actualice el perjuicio,
que puede ser de la autoridad, de un tercero o del propio quejoso.
3. Se hallan sometidos a la realización o aplicación jurídica o
material de la norma en un caso concreto.
A partir de que se introdujo en nuestro sistema la figura del

“interés legítimo”, la Corte mexicana precisó que debe entenderse por
normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos ocurran en forma
incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo
que sucede cuando se constata la afectación individual o colectiva,
calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa
con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la
esfera jurídica del quejoso en sentido amplio, que puede ser de índole
económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre
que dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que
pueda traducirse, en caso de concederse el amparo, en un beneficio
jurídico al quejoso7.
7 Así se determinó en la jurisprudencia Tesis: 1a. CCLXXXI/2014 (10a.), Décima Época, registro 2006963, visible
en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, p. 148, que dice: “INTERÉS
LEGÍTIMO Y JURÍDICO. CRITERIO DE IDENTIFICACIÓN DE LAS LEYES HETEROAPLICATIVAS Y
AUTOAPLICATIVAS EN UNO U OTRO CASO. Para determinar cuándo una norma general causa una
afectación con su sola entrada en vigor y cuándo se requiere de un acto de aplicación, existe la distinción entre
normas heteroaplicativas y autoaplicativas en función de las posibilidades de afectación de una norma general.
Desde la Novena Época, el criterio de clasificación de ambos tipos de normas gira alrededor del concepto de
"individualización incondicionada", con el cual se ha entendido la norma autoaplicativa como la que trasciende
directamente para afectar la esfera jurídica del quejoso, sin condicionarse a ningún acto. Si su contenido está
condicionado, se trata de una norma heteroaplicativa. Así, el criterio de individualización incondicionada es
formal, esto es, relativo o dependiente de una concepción material de afectación que dé contenido a ambos tipos
de normas, pues sin un concepto previo de agravio que tome como base, por ejemplo, al interés jurídico, interés
legítimo o interés simple, dicho criterio clasificador no es apto por sí mismo para determinar cuándo una ley
8
En el caso, los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley

de Seguridad Interior8 regulan la emisión de la Declaratoria de

Protección a la Seguridad Interior por parte del Presidente de la
República, con motivo de la cual ordenará la intervención de la
Federación para ejecutar Acciones de Seguridad Interior en el
territorio de una entidad federativa o zona geográfica del país, la cual
se expedirá, dentro de las setenta y dos horas siguientes, contadas a
partir de recibir la solicitud, deberá notificarse por conducto de la
Secretaría de Gobernación a la Comisión Bicamaral de Seguridad
genera perjuicios por su sola entrada en vigor o si se requiere de un acto de aplicación. Por tanto, dada su
naturaleza formal, el criterio clasificador es adaptable a distintas concepciones de agravio. Así pues, en el
contexto de aplicación de las nuevas reglas reguladoras del juicio de amparo se preserva la clasificación de
normas autoaplicativas y heteroaplicativas, para determinar la procedencia del juicio de amparo contra leyes, ya
que dada su naturaleza formal, es suficiente desvincular el criterio rector -de individualización incondicionada- del
concepto de interés jurídico y basarlo en el de interés legítimo. Un concepto de agravio más flexible, como el de
interés legítimo, genera una reducción del espacio de las leyes heteroaplicativas y es directamente proporcional
en la ampliación del espacio de leyes autoaplicativas, ya que existen mayores posibilidades lógicas de que una
ley genere afectación por su sola entrada en vigor, dado que sólo se requiere constatar una afectación individual
o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante, siempre que esté tutelada por el derecho objetivo y,
en caso de obtener el amparo, pueda traducirse en un beneficio para el quejoso. No obstante, si se adopta el
estándar de interés jurídico que requiere la afectación a un derecho subjetivo y excluye el resto de afectaciones
posibles, ello lógicamente generaría una ampliación del ámbito de las leyes heteroaplicativas, pues reduce las
posibilidades de afectación directa de esas normas con su mera entrada en vigor y las condiciona a un acto de
aplicación que afecte un derecho subjetivo del quejoso. De esta forma, los jueces de amparo deben aplicar el
criterio clasificador para determinar la procedencia del juicio constitucional, siempre y cuando hayan precisado
previamente si resulta aplicable la noción de interés legítimo o jurídico.
Asimismo en la tesis 1a. CCLXXXII/2014 (10a.), Décima Época, registro 2006964, visible en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, p. 149, que dice: LEYES
AUTOAPLICATIVAS. NORMAS QUE ACTUALIZAN ESTA CALIFICATORIA SOBRE LA BASE DEL INTERÉS
LEGÍTIMO. Tratándose de interés legítimo, se entenderá que son normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos
ocurran en forma incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo que sucede cuando se
constata la afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa
con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio,
que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre que dicho interés
esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, en caso de concederse el amparo, en un
beneficio jurídico al quejoso. Conforme a esta definición de interés legítimo, los quejosos no deben ser
destinatarios directos de la ley impugnada, sino que es suficiente que sean terceros que resientan una afectación
incondicionada, pues se requiere un análisis integral de las relaciones jurídicas en que se encuentran los
particulares, siendo en el contexto de este tráfico de relaciones donde se puede apreciar la afectación de la ley.
Por tanto, las normas autoaplicativas, en el contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal,
pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres escenarios distintos: a) Cuando una ley establezca
directamente obligaciones de hacer o no hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que
impacte colateralmente al quejoso -no destinatario de las obligaciones- en un grado suficiente para afirmar que
genera una afectación jurídicamente relevante; b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están
llamados a actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera inmediata sin la
necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición frente al ordenamiento jurídico, los quejosos
resentirán algunos efectos de las consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa; y/o c) Cuando la ley regule
algún ámbito material e, independientemente de la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus
destinatarios directos, su contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante. En caso
contrario, cuando se requiera un acto de aplicación para la consecución de alguno de estos escenarios de
afectación, las normas serán heteroaplicativas.
8 Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en
coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas
a la Seguridad Interior.
El Presidente de la República podrá ordenar por sí o a petición de las Legislaturas de las entidades federativas, o
de su Ejecutivo en caso de receso de aquellas, la intervención de la Federación para la realización e
implementación de Acciones de Seguridad Interior en el territorio de una entidad federativa o zona geográfica del
país, previa emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, cuando se actualice alguna de las
Amenazas a la Seguridad Interior y éstas:
I. Comprometan o superen las capacidades efectivas de las autoridades competentes para atenderla, o
II. Se originen por la falta o insuficiente colaboración de las entidades federativas y municipios en la preservación
de la Seguridad Nacional, de conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de
Seguridad Nacional.
Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria en términos del presente artículo serán
atendidas por las autoridades conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables.
Artículo 12. En los casos a los que se refiere el artículo anterior, el Presidente de la República, previa
consideración del Consejo de Seguridad Nacional, determinará la procedencia de la intervención de la Federación
y expedirá, dentro de las setenta y dos horas siguientes, contadas a partir de recibir la solicitud, la Declaratoria de
Protección a la Seguridad Interior, la cual deberá notificarse por conducto de la Secretaría de Gobernación a la
Comisión Bicamaral de Seguridad Nacional y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así como
publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los periódicos o gacetas oficiales de las entidades federativas
afectadas.
9
Nacional y a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, así
como publicarse en el Diario Oficial de la Federación y en los
periódicos o gacetas oficiales de las entidades federativas afectadas.

Respecto de dichos preceptos es improcedente el juicio de
amparo, pues son de carácter heteroaplicativo y en el caso no se
encuentra acreditada la emisión de la Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior, ni siquiera la presentación de una solicitud de
declaratoria, por lo cual, los quejosos carecen de interés legítimo
respecto de la aplicación de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de
la Ley de Seguridad Interior.
En efecto, los citados artículos regulan la emisión de la

Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, señalan los casos
en los que ésta será procedente, quién deberá solicitarla u ordenarla
y la forma en la que será notificada.
Estas disposiciones son de carácter heteroaplicativo, pues

requieren la realización de un acto para actualizar el perjuicio, a
saber: ordenar la intervención de la Federación para la ejecución de
acciones de seguridad interior con motivo de la declaratoria de
protección.
Es decir, los efectos de las normas en estudio no surgen de

manera automática con la sola entrada en vigor, sino que requieren
un acto distinto que actualice el perjuicio: la emisión de la
declaratoria.
Por tanto, la sola entrada en vigor de los artículos 11, párrafo

segundo, y 12 de la Ley de Seguridad Interior no crea una obligación,
ni modifica la situación jurídica de los quejosos, pues tales preceptos
sólo regulan el modo y las circunstancias para la emisión de la
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.
El artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo dispone:
“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

(…)
10
XII. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos o legítimos del
quejoso, en los términos establecidos en la fracción I del artículo 5o de la presente
Ley, y contra normas generales que requieran de un acto de aplicación posterior al
inicio de su vigencia”.

Según el artículo transcrito, un presupuesto esencial para la
procedencia del juicio de amparo consiste en que el quejoso
demuestre tener interés jurídico o legítimo en el acto reclamado.
El interés jurídico se acredita cuando se demuestra la

incidencia directa del acto reclamado en la esfera de derechos del
quejoso, mientras que el interés legítimo supone una afectación
aun indirecta (por tratarse de un derecho colectivo o un daño
colateral provocado por el acto reclamado) pero que en todo
caso debe ser cierta, actual y palpable.
Tratándose de leyes heteroaplicativas (como en el caso), la

Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación9 ha
sostenido que lo relevante, desde la perspectiva del interés legítimo,
es determinar si generan una afectación especial, que corra de
manera paralela, afectando al quejoso de manera individual o
colectiva, calificada, actual y de una forma relevante jurídicamente.
En el caso, no se encuentra acreditado el interés legítimo

de los quejosos para combatir los artículos 11, párrafo segundo, y 12
de la Ley de Seguridad Interior, porque tales preceptos no generan
una afectación real y jurídicamente relevante, cierta, actual y palpable
por su sola entrada en vigor, ya que regulan el modo y las
9 Así se advierte en la tesis 1a. XXXI/2016 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I,
página 678, Décima Época, de rubro y texto: “INTERÉS LEGÍTIMO EN AMPARO CONTRA LEYES PENALES.
SE ACTUALIZA ANTE NORMAS CUYA MERA EXISTENCIA GENERA UN EFECTO DISUASIVO EN EL
EJERCICIO DE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y EL DERECHO FUNDAMENTAL DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN. Aunque las normas penales, que tipifican conductas ilícitas, pueden contener obligaciones de
hacer o no hacer condicionadas a un acto de aplicación y, por tanto, en su estructura normativa resultar
heteroaplicativas, lo relevante, desde la perspectiva del interés legítimo, es determinar si generan una afectación
especial, que corra de manera paralela, afectando al quejoso de manera individual o colectiva, calificada, actual y
de una forma relevante jurídicamente. Ahora bien, la libertad de expresión y el derecho de acceso a la
información no sólo protegen un espacio de autonomía personal de los individuos, sino también garantizan un
espacio público de deliberación política. De lo que se sigue que las normas penales pueden resultar
autoaplicativas por su afectación directa, cuando se alegue que esas normas obstaculicen, impidan o estorben el
acceso a dicho espacio. Ello exige de los jueces apreciar las posibilidades de afectación del precepto impugnado
en las condiciones de desenvolvimiento de la persona en el espacio público de deliberación, especialmente
cuando el tipo de discurso afectable por la norma es de naturaleza política y cuando quien acude al juicio es una
persona que se dedica a difundir dicha información a la sociedad. Por tanto, aquí no es relevante determinar si la
norma impugnada trasciende en la esfera jurídica del quejoso desde la perspectiva de las consecuencias
punitivas exigidas como respuesta de reproche a su conducta, esto es, si el quejoso ha actualizado la hipótesis
normativa que activa el aparato punitivo del Estado a través de sus facultades persecutorias y judiciales, lo que
implicaría asignar el énfasis al contenido heteroaplicativo de la norma. Un caso paradigmático es el de un
periodista, a quien se debe reconocer interés legítimo para impugnar normas que alegue impidan, obstaculicen o
impongan requisitos de entrada al espacio público para participar en el debate público, independientemente si
acredita un acto de aplicación. En suma, si el quejoso se duele de la imposibilidad del ejercicio desinhibido del
ejercicio de deliberación pública, el juez de amparo debe verificar si, prima facie, se genera un efecto
obstaculizador de participación en la deliberación pública que permita tener por acreditado el interés legítimo”.
11
circunstancias para la emisión de la Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior; pero no se encuentra acreditada la emisión de tal
declaratoria.

Por tanto, si en el caso no se encuentra acreditada la emisión
de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, no existe acto
de aplicación ni afectación a los quejosos generada por los artículos
que se analizan.
Por esas razones, de conformidad con la fracción XII, del

artículo 61 y 63, fracción V, de la Ley de Amparo, se sobresee en
este juicio respecto de los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la
Ley de Seguridad Interior.
Cabe destacar que el efecto amedrentador derivado de la

promulgación de las normas impugnadas no se actualiza respecto de
las disposiciones en examen, porque la inhibición en el ejercicio de
derechos fundamentales como la libertad de expresión o reunión, o el
derecho a libre desarrollo de la personalidad, requiere de la emisión
de la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, que hasta el
momento no se ha producido. Por ejemplo, sería necesaria la emisión
de una declaratoria respecto del Estado de Guanajuato, para que un
habitante de esta entidad viera afectado su interés legítimo, ante la
incertidumbre sobre los límites del ejercicio de sus derechos
fundamentales, en tanto que esa declaratoria no afectaría el interés
legítimo del gobernado que habite el Estado de Veracruz.
En cambio, las hipótesis jurídicas previstas en el resto de los

preceptos reclamados se actualizan sin necesidad de tal declaratoria;
de ahí que en esos casos sí se produzca la inhibición o el
amedrentamiento en los quejosos, respecto del ejercicio de sus
derechos fundamentales, como se explica en el siguiente epígrafe.
III. Interés legítimo de los quejosos para promover el

juicio de amparo
Los quejosos reclaman la expedición de los artículos 2, 3, 4,

fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos primero y último, 16, 26,
12
30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, publicada en el Diario Oficial

de la Federación el veintiuno de diciembre de dos mil diecisiete, con
motivo de su entrada en vigor, es decir, en su carácter de

autoaplicativas, y aducen tener interés legítimo para impugnar tales
preceptos normativos, pues consideran que dichas normas inhiben su
ejercicio del derecho a la información y libertad de expresión, entre
otros derechos fundamentales.
Para sustentar su interés legítimo, los quejosos invocan la

tesis 1a. XXXII/2016 (10a.) de la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación de rubro y texto siguientes:
“INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO CONTRA LEYES. NORMAS

CUYA SOLA EXISTENCIA GENERA UNA AFECTACIÓN AUTOAPLICATIVA
QUE LO ACTUALIZA. Esta Primera Sala ha determinado que, de manera
excepcional, pueden encontrarse en el ordenamiento jurídico normas generales
heteroaplicativas, identificables así por su estructura normativa interna, que no
obstante, generan una afectación de tal gravedad para nuestra democracia
constitucional, que pueden identificarse como autoaplicativas, por lo que debe
tenerse por acreditado el interés legítimo para impugnarlas. El primero de este tipo
de normas corresponde al de aquellas que son estigmatizadoras, es decir,
aquellas que con independencia de que establezcan contenidos condicionados a
un acto de aplicación, terminan por proyectar un mensaje discriminatorio contra
ciertos sujetos, que resienten una afectación generada por la parte valorativa de la
norma, al incluir criterios vedados por el artículo 1o. constitucional. Un segundo
tipo de normas en este supuesto, corresponde a aquellas que se erigen como
barreras de acceso al debate público o que inhiben la propia deliberación pública,
entendiendo que las condiciones normativas para la generación óptima de esta
última se encuentran constitucionalmente protegidas, en tanto que son
condiciones de existencia de un espacio público sin el cual un gobierno
democrático de naturaleza deliberativa no sería posible. La afectación que
producen este segundo tipo de normas no es generada por su parte valorativa,
sino por sus repercusiones sobre la apropiada preservación de canales de
expresión e intercambio de ideas que deben mantenerse abiertos, por ejemplo,
estableciendo impedimentos, requisitos u obligaciones, aún de abstención, que
obstaculicen el desenvolvimiento de las personas en el debate público,
especialmente cuando se refieran al discurso político o a quienes se dedican a
informar. Ante este segundo tipo de normas, lo relevante para el juzgador no es
determinar si la norma impugnada trasciende en la esfera jurídica del quejoso
desde la perspectiva de los actos de aplicación requeridos para su materialización,
sino la afectación generada a los canales de deliberación pública” 10.
En el amparo en revisión 152/201311, la Primera Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación realizó diversas
consideraciones en torno al tema de interés legítimo.
En principio, reconoció que los quejosos tenían tal interés por

resentir un agravio específico actualizado “en virtud de su especial
10 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, libro 27, febrero de dos mil
dieciséis, tomo I, página 679.
11 En el cual se impugnó el artículo 143 del Código Civil para el Estado de Oaxaca, que establecía reglas
específicas dirigidas a quienes desearan contraer matrimonio, a través de la indicación de los requisitos que
debían satisfacer para lograr la celebración de ese acto.
13
situación frente al orden jurídico”. Así, determinó que contaban con
interés legítimo para impugnar una norma, en cuyo ámbito personal
de validez no se encontraban incluidos. Para ello desarrolló el

concepto de interés jurídico y legítimo en relación con la clasificación
de las normas en autoaplicativas y heteroaplicativas.
El criterio de clasificación de heteroaplicación y autoaplicación

es formal y relativo o dependiente de una concepción material de
afectación que dote de contenido a ambos tipos de normas, ya que
sin un concepto previo de agravio, ya sea con base en un interés
jurídico, legítimo o simple, el concepto de individualización
incondicionada no es apto por sí mismo para determinar cuándo una
ley genera perjuicios por su sola entrada en vigor o si se requiere de
un acto de aplicación.
Un concepto de agravio más flexible genera una reducción del

espacio de las leyes heteroaplicativas y es directamente proporcional
en la ampliación del espacio de leyes autoaplicativas, pues las
posibilidades de afectación generadas de manera inmediata en la
esfera jurídica de las personas se amplifican.
Las normas autoaplicativas y heteroaplicativas se deben

seguir distinguiendo con el concepto de individualización
incondicionada, que puede proyectarse en dos espacios de posible
afectación: el de interés jurídico y el de interés legítimo.
Tratándose de interés legítimo son normas autoaplicativas

aquellas cuyos efectos ocurren en forma incondicionada y
trascienden en la afectación individual, colectiva, calificada, actual
real y jurídicamente relevante para la parte quejosa; es decir, se trata
de una afectación al quejoso en sentido amplio, siempre que dicho
interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda
traducirse, para efectos de la concesión del amparo, en un beneficio
jurídico para el quejoso12.
12De dicha ejecutoria dio origen a la tesis 1a. CCLXXXII/2014 (10a.) publicada en la Gaceta del Semanario
Judicial de la Federación, Décima Época, libro 8, julio de 2014, tomo I, página 149, de rubro y texto: “LEYES
AUTOAPLICATIVAS. NORMAS QUE ACTUALIZAN ESTA CALIFICATORIA SOBRE LA BASE DEL INTERÉS
LEGÍTIMO. Tratándose de interés legítimo, se entenderá que son normas autoaplicativas aquellas cuyos efectos
ocurran en forma incondicionada, esto es, sin necesidad de un acto de aplicación, lo que sucede cuando se
constata la afectación individual o colectiva, calificada, actual, real y jurídicamente relevante de la parte quejosa
con la mera entrada en vigor de la ley, es decir, una afectación a la esfera jurídica del quejoso en sentido amplio,
que puede ser de índole económica, profesional, de salud pública o de cualquier otra, siempre que
14
Luego, la Primera Sala, al resolver el amparo en revisión

492/201413, retomó las consideraciones del amparo en revisión

152/2013, y estableció que las personas pueden combatir las leyes
de las que no sean destinatarias cuando resientan una afectación
jurídicamente relevante. Así, las normas autoaplicativas, en el
contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal,
pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres
escenarios distintos:
a) Cuando una ley establezca directamente obligaciones de hacer o no

hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que impacte
colateralmente al quejoso –no destinatario de las obligaciones– en un grado
suficiente para afirmar que genera una afectación jurídicamente relevante;
b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están llamados a

actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera
inmediata sin la necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición
frente al ordenamiento jurídico, los quejosos resentirán algunos efectos de las
consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa de forma colateral; y/o,
c) Cuando la ley regule algún ámbito material e, independientemente de

la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus destinatarios directos, su
contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante.
Finalmente, en dicho amparo en revisión la Primera Sala

exploró el tema del interés legítimo de manera progresiva y estableció
una segunda categoría de casos en los que ciertas normas –que por
su contenido normativo serían heteroaplicativas— puedan resultar
autoaplicativas por su sola existencia desde la perspectiva del interés
legítimo, al poder generar una afectación real, concreta, frente
aquellos preceptos acusados de imponer barreras ex ante al debate
público o que resultan inhibidoras de la deliberación pública,
entendiendo que las condiciones normativas que permiten la
generación óptima de la deliberación están protegidas
constitucionalmente, pues son condiciones de existencia de un
dicho interés esté garantizado por un derecho objetivo y que pueda traducirse, en caso de concederse el amparo,
en un beneficio jurídico al quejoso. Conforme a esta definición de interés legítimo, los quejosos no deben ser
destinatarios directos de la ley impugnada, sino que es suficiente que sean terceros que resientan una afectación
incondicionada, pues se requiere un análisis integral de las relaciones jurídicas en que se encuentran los
particulares, siendo en el contexto de este tráfico de relaciones donde se puede apreciar la afectación de la ley.
Por tanto, las normas autoaplicativas, en el contexto del interés legítimo, sí requieren de una afectación personal,
pero no directa, sino indirecta, la cual puede suceder en tres escenarios distintos: a) Cuando una ley establezca
directamente obligaciones de hacer o no hacer a un tercero, sin la necesidad de un acto de aplicación, que
impacte colateralmente al quejoso -no destinatario de las obligaciones- en un grado suficiente para afirmar que
genera una afectación jurídicamente relevante; b) Cuando la ley establezca hipótesis normativas que no están
llamados a actualizar los quejosos como destinatarios de la norma, sino terceros de manera inmediata sin la
necesidad de un acto de aplicación, pero que, por su posición frente al ordenamiento jurídico, los quejosos
resentirán algunos efectos de las consecuencias asociadas a esa hipótesis normativa; y/o c) Cuando la ley regule
algún ámbito material e, independientemente de la naturaleza de las obligaciones establecidas a sus
destinatarios directos, su contenido genere de manera inmediata la afectación jurídicamente relevante. En caso
contrario, cuando se requiera un acto de aplicación para la consecución de alguno de estos escenarios de
afectación, las normas serán heteroaplicativas”.
13 Del cual derivó la tesis 1a. XXXII/2016 (10a.) que citan los quejosos para justificar su interés.
15
espacio público, sin el cual el gobierno democrático de naturaleza
deliberativa –como está consagrado en los artículos 39 y 40
constitucionales— no sería posible14.

En el caso, los quejosos aducen tener interés legítimo para
impugnar disposiciones normativas de la Ley de Seguridad Interior,
pues refieren que son miembros de la asociación civil ********
******** *********, de manera que dicho ordenamiento jurídico
incide en su esfera jurídica desde su entrada en vigor, en virtud del
efecto inhibidor que les genera en el ejercicio de los derechos de
acceso a la información, libertad de expresión y de asociación, entre
otros.
En ese contexto, se actualizaría el inciso b) de los supuestos

posibles, tratándose de afectaciones con motivo de una norma
autoaplicativa, pues los artículos impugnados contienen obligaciones
e hipótesis que no están llamados a actualizar los quejosos
directamente; no obstante, dichas normas generarían, prima facie,
una clase especial de afectación, que correría de manera paralela a
tales obligaciones (contenidos que pueden calificarse como
autoaplicativos) y que afectaría directamente a los quejosos como
terceros: el efecto amedrentador para ejercer los derechos al acceso
a la información y a la libertad de expresión, la cual, de comprobarse,
sería incondicionada.
En el citado amparo en revisión 492/2014, la Primera Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación estimó que el quejoso
acreditaba la afectación exigida por el concepto de interés legítimo al
considerar lo siguiente: i) el quejoso era periodista; ii) director de una
organización de derecho a la libertad de expresión y acceso a la
información, y; iii) había publicado artículos periodísticos en
14Página 29 del Amparo en Revisión 492/2014. En ese sentido, la Primera Sala de la Corte ha señalado en tesis
aislada CDXIX/2014, de número de registro 2008101 visible en la página 234 del Libro 13 (diciembre de 2014)
Tomo 1, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN
POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL. La libertad de expresión en su vertiente social o política,
constituye una pieza central para el adecuado funcionamiento de la democracia representativa. En este sentido,
se ha enfatizado la importancia de la libre circulación de las ideas para la formación de la ciudadanía y de la
democracia representativa, permitiendo un debate abierto sobre los asuntos públicos. La libertad de expresión se
constituye así, en una institución ligada de manera inescindible al pluralismo político, valor esencial del Estado
democrático. Esta dimensión de la libertad de expresión cumple numerosas funciones, entre otras, mantiene
abiertos los canales para el disenso y el cambio político; se configura como un contrapeso al ejercicio del poder,
ya que la opinión pública representa el escrutinio ciudadano a la labor pública; y contribuye a la formación de la
opinión pública sobre asuntos políticos y a la consolidación de un electorado debidamente informado. Dicho
ejercicio permite la existencia de un verdadero gobierno representativo, en el que los ciudadanos participan
efectivamente en las decisiones de interés público”.
16
diferentes entidades federativas, incluida Chiapas –entidad federativa

donde se originó la norma controvertida en dicho asunto–. Por tanto,
indicó que el solicitante del amparo formaba parte de un gremio cuya

actividad principal es justamente la realización de las actividades
relacionadas con obtener y proporcionar información.
Para robustecer tales afirmaciones, hizo referencia a los

enlaces de internet de donde se corroboraba dicha información sobre
el quejoso.
En el caso, los solicitantes del amparo manifiestan que

pertenecen a la agrupación “******** ******** ********* ”, que se
define como una “red nacional de organizaciones de la sociedad civil
(OSC) y líderes ciudadanos independientes y apartidistas que buscan
actuar como mandantes a través del ejercicio pleno del artículo 39 de
la Constitución” 15.
En el portal de internet de dicha agrupación se aprecia que

realiza actividades de difusión de información cuyo contenido versa,
esencialmente, sobre derechos político electorales y democracia16.
Además, es un hecho notorio para este órgano jurisdiccional,

en términos del artículo 88 del supletorio Código Federal de
Procedimientos Civiles, que se encuentra radicado en este juzgado el
juicio de amparo ********. Dicha demanda fue presentada por el
***** ********* ********* ********, formado por diversas
asociaciones activistas del medio ambiente, conocidas como ******
********* ******** y ***** *; entre las asociaciones integrantes de
dicho grupo se encuentra la asociación civil denominada “*****”, de
la cual el aquí quejoso **** ******* ***** **** se ostentó como
integrante, en cuya página de internet se observa que es una
asociación que trabaja en favor de los Derechos Económicos,
Sociales, Culturales y Ambientales17.
15 Según se aprecia del sitio en internet de la agrupación, consultable en la liga

https://*************************.wordpress.com/quienessomos/
16 Véase la siguientes publicaciones:
https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/01/que-es-el-voto-digno/;
https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/30/de-la-dictadura-a-la-democracia/;
https://congresonacionalciudadano.wordpress.com/2018/04/21/el-fuero-para-fuera-en-medio-del-circo-electorero/
17 Véase el sitio en internet www.aahora.org/.
17
Estas circunstancias concuerdan con el contenido de las
demandas de amparo, en las cuales varios fragmentos sugieren la
amplitud de los bienes que los quejosos pretenden preservar:

“[…]
A su vez, dada la importancia de la magnitud de dicha supuesto (sic) en la
vulneración de la esfera jurídica elemental como lo es la seguridad e integridad de
la persona humana en las actuaciones de los elementos de Seguridad Pública
civil, así como de las Fuerzas Armadas de México, refiriéndose a los tratados
internacionales vinculan con la norma toda vez que como individuo e integrante
de una colectividad política determinada, los mensajes están dirigidos
precisamente hacia nosotros en el plano individual y hacia la colectividad
política a la que pertenecemos, comunidad que, para el ejercicio pleno de
sus derechos, requiere que la dimensión individual y la dimensión social del
derecho a la información sean respetadas
[…]
Por otra parte, según lo explicado en la jurisprudencia Interamericana en

numerosas ocasiones, "la libertad de expresión y el derecho a la información se
caracterizan por ser derechos con dos dimensiones: una dimensión individual,
consistente en el derecho de cada persona a expresar los propios pensamientos,
ideas e informaciones; y una dimensión colectiva o social, consistente en el
derecho de la sociedad a procurar y recibir cualquier información, a conocer
los pensamientos, ideas e informaciones ajenos y a estar bien informada así
como que se pueda expresar auténticamente el parecer directo del
Gobernado sobre las iniciativas antes de su entrada en vigencia
[…]”.
[El subrayado es énfasis añadido].
Esto se traduce, además, en que los quejosos no son

reactivos frente a un acto concreto de las autoridades que actúan al
amparo de la ley reclamada, sino proactivos frente al potencial
dañino que atribuyen a la propia norma.
De este modo, respetuosamente se disiente de lo sostenido

por numerosos órganos jurisdiccionales federales18, cuyo argumento
toral para sustentar la falta de interés de los quejosos es que la
afectación alegada constituye una mera aseveración hipotética del
agravio que pudieran resentir en caso de que la ley en comento fuera
aplicada arbitrariamente en su perjuicio, para amedrentarlos en el
ejercicio de sus libertades; o que a su vez, podría afectar a la
sociedad en general o a aquellas personas que pretendan hacer uso
de derechos fundamentales tales como la libertad de expresión o de
asociación19.
18 Una búsqueda en el Sistema Integral de Seguimiento a Expedientes “SISE” arroja que, aproximadamente, 196
demandas se encuentran relacionadas con la Ley de Seguridad interior; en su mayoría han sido desechadas por
la falta de interés legítimo de los promoventes, o han sobreseído en el juicio, por la misma razón.
19Argumentos similares sostuvo, por ejemplo, el Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa y de
Trabajo en el Estado de Jalisco, al resolver el juicio de amparo ********, que consideró que los quejosos no
acreditaron él interés legítimo para combatir con el carácter de autoaplicativa la norma referida.
18
Este juzgado considera que la sola entrada en vigor de las

normas impugnadas, sí afecta y condiciona conductas inherentes a la

actividad de los quejosos como promotores de derechos humanos.
A raíz de la aprobación de la Declaración sobre los defensores

de los derechos humanos20 en mil novecientos noventa y ocho, se ha
extendido el empleo de la expresión “defensor o defensora de
derechos humanos”, que no se ciñe sólo al desarrollo de
determinadas actividades distintivas, sino que serán consideradas
como tal aquellas personas que actúen en favor de un derecho o
varios derechos humanos, tanto individual como colectivamente.
Sobre este punto, el artículo 1º de la Declaración sobre el

derecho y el deber de los individuos, los grupos y las instituciones de
promover y proteger los derechos humanos y las libertades
fundamentales universalmente reconocidos, se indica que: “toda
persona tiene derecho individual o colectivamente a promover y
procurar la protección y realización de los derechos humanos y las
libertades fundamentales en los planos nacional e internacional y
esforzarse por ellos”21.
De acuerdo con esta definición general, pueden ser

defensores cualesquiera personas o grupos de personas que se
esfuercen en promover los derechos humanos, desde organizaciones
intergubernamentales asentadas en las mayores ciudades del mundo
hasta individuos que trabajan en sus comunidades locales22.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha

pronunciado respecto a las notas distintivas de una persona
defensora de derechos humanos. En el Informe sobre la Situación de
las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las
Américas (2006) señaló que se considera como defensor o defensora
de derechos humanos “toda persona que de cualquier forma
20 La Declaración sobre defensores de derechos humanos es el primer instrumento en definir oficialmente la
defensa de los derechos humanos como un derecho en sí mismo. Con posterioridad a este reconocimiento, el
derecho a defender los derechos ha sido acogido por los sistemas de protección internacional de los derechos
humanos universal, americano, europeo y africano.
21 Aprobada por la Asamblea General de la ONU el 9 de diciembre de 1998, mediante resolución 53/144.
22 Folleto informativo Nº 29, de la serie Folletos informativos sobre los derechos humanos es una publicación de la
Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, de la Oficina de las Naciones
Unidas en Ginebra. en torno a cuestionamiento sobre quienes pueden ser defensores de derechos humanos
indica “Sin embargo, lo que más caracteriza a un defensor de los derechos humanos no es su título o el nombre
de la organización para la que trabaja sino el carácter de la actividad que desarrolla”.
19
promueva o procure la realización de los derechos humanos y las
libertades fundamentales reconocidos a nivel nacional o
internacional”23.

Asimismo, en el artículo 2 de la Ley para la Protección de
Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, se señala
que serán consideradas como personas defensoras de derechos
humanos todas aquéllas “que actúen individualmente o como
integrantes de un grupo, organización o movimiento social, así como
personas morales, grupos, organizaciones o movimientos sociales
cuya finalidad sea la promoción o defensa de los derechos humanos”.
El rol de los defensores de derechos humanos se ha

considerado como un elemento fundamental en el desarrollo de la
democracia y el Estado de Derecho. De acuerdo con la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), su labor es esencial
en la implementación universal de estos derechos24.
La función de un defensor de derechos humanos se construye

sobre la Declaración de los defensores de los derechos humanos, la
cual protege, entre otros, los siguientes derechos:
1) A procurar la protección y realización de los derechos

humanos en los planos nacional e internacional.
2) A realizar una labor en favor de los derechos humanos

individualmente o en asociación con otros.
3) A presentar a los órganos y organismos gubernamentales

y organizaciones que se ocupan de los asuntos públicos críticas y
propuestas para mejorar su funcionamiento y a llamar la atención
sobre cualquier aspecto de su labor que pueda impedir la realización
de los derechos humanos.
4) A denunciar las políticas y acciones oficiales en relación

con los derechos humanos y a que se examinen esas denuncias.
Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Américas, 2006.
23
CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las
24
Américas, párr. 13
20
5) A dirigirse ante las organizaciones no gubernamentales e

intergubernamentales y a comunicarse sin trabas con ellas.

Entonces, las actividades primordiales que llevan a cabo
quienes se desempeñan como defensores de derechos humanos se
encuentran íntimamente vinculadas con el derecho a la información y
la libertad de expresión, dado que versan primordialmente sobre la
reunión y difusión de información sobre violaciones de los derechos
humanos.
En el caso, se aprecia que los quejosos son defensores de

derechos humanos, cuyas actividades implican el disfrute del derecho
a la libertad de expresión, asociación y reunión, constitutivos de la
protesta social y, si bien la Ley de Seguridad Interior va dirigida a
todos los ciudadanos, **** ******* ***** ***** ******** ****
******* y ********* ***** ******* resienten una afectación directa,
real y efectiva respecto de estas disposiciones por sus actividades
concretas.
La defensa de derechos no sólo en su titularidad subjetiva

sino en una dimensión social y colectiva, se aprecia, entre otros, en
los fragmentos de las demandas que enseguida se transcriben:
“[…]
A su vez, dada la importancia de la magnitud de dicha supuesto (sic) en la
vulneración de la esfera jurídica elemental como lo es la seguridad e integridad de
la persona humana en las actuaciones de los elementos de Seguridad Pública
civil, así como de las Fuerzas Armadas de México, refiriéndose a los tratados
internacionales vinculan con la norma toda vez que como individuo e integrante
de una colectividad política determinada, los mensajes están dirigidos
precisamente hacia nosotros en el plano individual y hacia la colectividad
política a la que pertenecemos, comunidad que, para el ejercicio pleno de sus
derechos, requiere que la dimensión individual y la dimensión social del derecho a
la información sean respetadas
[…]”.
“SEGUNDO.- El artículo 129 de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos establece que: "[transcribe]" Por lo cual, causa agravio esta ley
ya que contraviene fundamentalmente en las labores de seguridad que son
competencia de las fuerzas civiles previstas en el artículo 21 constitucional, así
también, este artículo solo tiene la excepción comprendida en la Ley General de
Protección Civil, donde las funciones del ejercito sólo podrán ser para participar en
temas de Desastres Naturales con el plan DN-III, la cuales servirán para prestar
21
auxilio en las zonas geográficas que se requieran y por la orden expresa de la
Secretaría de Gobernación.
Además de esto, la ley que se combate resulta contraria a la propia
Constitución Mexicana al establecer en el citado artículo 129, que en tiempos de
paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones de las que tenga (sic)

exacta conexión con la disciplina militar; sin embargo, la legislación de seguridad
interior a la que hemos venido haciendo referencia la cual causa perjuicio a todos
los ciudadanos, refiere otros supuestos de participación de las fuerzas militares,
que contravienen nuestra Ley Superior al otorgar facultades que dicha constitución
no prevé por salvaguardar la integridad de la población y que esta Ley que se
reclama violenta los derechos protegidos por la constitución y brinda un
desequilibrio en el sistema político para que las autoridades militares puedan
actuar con la fuerza en situaciones que no lo ameriten poniendo en riesgo a que la
población civil sufra daños irreparables por el uso de protocolos militares que solo
deben de ser utilizados en circunstancias especiales que sea necesaria la
intervención de dichas fuerzas.
[…]”.
Los promoventes del amparo actúan como personas

defensoras de derechos humanos, por lo que aducen que el
contenido normativo de las disposiciones jurídicas que impugnan, los
inhibe en el ejercicio de ciertos derechos —libertad de expresión y
reunión en su modalidad de manifestación pública, acceso a la
información, protección a la privacidad e incluso la defensa de
derechos digitales— que son inherentes a la actividad de defensa y
promoción de los derechos humanos a la que se autoadscriben los
quejosos.
Esta afectación debe considerarse en un contexto adicional

que la torna en objetiva, concreta y real, a saber: las normas
impugnadas que imponen una obligación de abstención respecto del
acceso a la información y libertad de expresión frente a “potenciales
riesgos a la seguridad interior”, actividades que son propias e
inherentes al ejercicio de la defensa y promoción de los derechos
humanos y respecto de la cual, prima facie, en virtud de la laxitud en
que se encuentran redactadas las normas impugnadas, generan un
efecto inhibidor y amedrentador en agravio de los quejosos.
Como señaló la Comisión Interamericana de Derechos

Humanos:
“La criminalización de las defensoras y defensores a través del uso

indebido del derecho penal consiste en la manipulación del poder punitivo del
Estado por parte de actores estatales y no estatales con el objetivo de controlar,
castigar o impedir el ejercicio del derecho a defender los derechos humanos. Esta
puede tomar lugar, por ejemplo, mediante la presentación de denuncias
infundadas o basadas en tipos penales no conformes con el principio de legalidad,
o en tipos penales que no cumplen con los estándares interamericanos atendiendo
22
a las conductas que castigan. También puede darse a través de la sujeción a

procesos penales prolongados y mediante la aplicación de medidas cautelares con
fines no procesales. La manipulación del derecho penal en perjuicio de las
defensoras y los defensores se ha convertido en un obstáculo que amerita la
atención prioritaria por parte de los Estados, pues tiene por efecto amedrentar la

labor de defensa y protección de los derechos humanos, y paralizar el trabajo
de las defensoras y defensores, dado que su tiempo, recursos (financieros y
demás) y energías deben dedicarse a su propia defensa”25.
[Énfasis añadido]
Sobre el contexto adicional que debe considerarse para
establecer la afectación que el contenido y el ámbito de prohibición de
ciertas normas puede producir, la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ha emitido la tesis 1a. XXXIII/2016 (10a.),
Libro 27, Febrero de 2016, Tomo I, consultable en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, página 680, del
siguiente rubro y texto:
“LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y DERECHO DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN. LOS PERIODISTAS CUENTAN CON INTERÉS LEGÍTIMO
PARA IMPUGNAR EN AMPARO, SIN ACTO DE APLICACIÓN PREVIO, EL
ARTÍCULO 398 BIS, DEL CÓDIGO PENAL PARA EL ESTADO DE CHIAPAS,
POR SU POTENCIAL DE AFECTACIÓN EN LAS CONDICIONES DE ACCESO
A LA DELIBERACIÓN PÚBLICA. El artículo citado impone a las personas en
general una obligación de abstención (no hacer), consistente en no obtener ni
proporcionar información confidencial o reservada de los cuerpos de seguridad
pública o de las fuerzas armadas, con el propósito de evitar que el sujeto o los
sujetos activos del delito sean detenidos o para que puedan concretar una
actividad delictiva en agravio de un tercero. Ahora bien, cuando un periodista
acuda al amparo, debe considerarse que la obligación que impone la norma
constituye una razón para la acción que resulta protegida jurídicamente, por lo que
es perentoria y, luego, debe ser suficiente para que el sujeto excluya cualquier otra
consideración de oportunidad para actuar en sentido contrario a la obligación de
abstención impuesta por la norma impugnada. Así, la parte quejosa acredita la
afectación suficiente exigida por el concepto de interés legítimo con el seguimiento
de la obligación primaria impuesta por la norma impugnada, pues se ostenta como
periodista, por lo que forma parte de un gremio cuya actividad principal es
justamente la realización de las actividades que se encuentran excluidas mediante
una obligación de no hacer: obtener y proporcionar información; además, el
seguimiento de la obligación primaria lo lleva a considerarla como una razón para
la acción que, de tenerla como una razón perentoria y autónoma para guiar su
conducta, lo llevaría a ver frustrado un beneficio: el ejercicio robusto y desinhibido
de su actividad como periodista. Esta afectación debe considerase cualificada por
un contexto adicional que torna su afectación en objetiva, concreta y real, a saber:
que la información respecto de la cual se impone la obligación de abstención, por
sus características propias, la torna de interés público, ya que se trata de
información relacionada, en general, con temas de seguridad pública y el eficiente
funcionamiento de las instituciones encargadas de su cuidado. Así, el
planteamiento del quejoso no es un ejercicio hipotético, sino que constituye una
afectación real en su ámbito profesional. En efecto, esta Primera Sala considera
que la labor realizada por los profesionales de la información consiste,
precisamente, en buscar y difundir información de interés público. La existencia
de una norma que penalice ab initio la búsqueda de información puede
constituir un efecto amedrentador (tener un chilling effect) en dicho
profesional. No obstante, al tenerse por acreditado el interés legítimo del quejoso
para combatir el precepto impugnado, no implica prejuzgar sobre su validez
25Criminalización de la labor de las defensoras y los defensores de derechos humanos, Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, página 18, párrafo 12.
23
constitucional, pues será en el fondo donde se determinará si esa afectación en
sentido amplio resulta ajustada a la Constitución o no.”
[Énfasis añadido]

Lo anterior pone de manifiesto el interés legítimo de los
quejosos para impugnar las normas citadas, porque alegan que
afectan su esfera jurídica, ya que crean una nueva situación que
inhibe y necesariamente limita el ejercicio y cumplimiento de sus
actividades. En este sentido, la concesión del amparo que solicitan
los quejosos les generaría un especial beneficio, debido a que
removería las presuntas limitaciones ilegítimas para el ejercicio de
tales derechos.
Los quejosos aducen que las normas impugnadas generan un

efecto inhibitorio (chilling effect)26, el cual en los defensores de
derechos humanos es amplio en la medida en que las disposiciones
normativas son ambiguas. Si bien la constitucionalidad de los
artículos impugnados se abordará en el estudio de fondo, la alegada
ambigüedad e incertidumbre sobre los términos que pretenden
regular la intervención de las fuerzas armadas del Estado puede
generar una afectación inhibitoria en el ejercicio de los derechos
humanos de los activistas y actualizar su interés legítimo.
Luego, derivado de que los quejosos se encuentran en el

grupo que podría, en su quehacer cotidiano, resentir los efectos de la
norma de manera cualificada, real, objetiva y concreta, no sólo
especulativa y conjetural, la entrada en vigor de las disposiciones
señaladas al inicio de este numeral repercute en un perjuicio
diferenciado y por lo tanto se acredita el interés legítimo para
promover amparo indirecto.
Los efectos de las normas que se impugnan se desprenden

de la alegada naturaleza ambigua, equívoca, vaga e imprecisa de
dichas normas, que generan un efecto inhibidor al ejercicio de los
derechos de acceso a la información, libertad de expresión, reunión,
asociación, privacidad, protección de datos personales de los
quejosos.
26Desarrollados doctrinalmente por Frederick Schauer, en “Fear, Risk and the First Amendment: Unraveling the
Chilling Effect”.
24
Así, por ejemplo, prima facie, es posible que los quejosos se

vean amedrentados o inhibidos27 para acudir a una protesta y ejercer
su libertad de expresión y asociación, toda vez que su conducta

estaría influida por la posibilidad y temor de una intervención de las
fuerzas armadas en las protestas sociales o movilizaciones, además
del uso de la fuerza que pudiera emprender, conforme al contenido
del artículo 8 la Ley de Seguridad Interior28.
La Corte Interamericana se ha referido en otros casos al

efecto intimidante en el ejercicio de la libertad de expresión que
puede causar el temor a verse sometido a una sanción penal o civil
innecesaria o desproporcionada en una sociedad democrática, que
puede llevar a la autocensura tanto a quien le es impuesta la sanción
como a otros miembros de la sociedad29.
Entonces, las normas reclamadas pueden generar un efecto

inhibidor en los quejosos, tomando en consideración las actividades
propias a los defensores de derechos humanos, que se encuentran
vinculadas estrechamente con el derecho de acceso a la información,
así como con la libertad de expresión.
Ahora, no se soslaya el criterio aislado CXXIII/2013 (10a.)30,

sustentado por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, de rubro y texto siguientes:
27 Corte IDH. Caso Norín Catrimán y otros (Dirigentes, miembros y activista de Pueblo indígena Mapuche) vs
Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de veintinueve de mayo de dos mil catorce.
28Bajo ese contexto, al resolver el recurso de queja 8/2018 el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Decimosexto Circuito, señaló como factor determinante para la procedencia de la demanda de amparo en
contra del ordenamiento impugnado, con base en las consideraciones de la Primera Sala en el amparo en
revisión 492/2014, lo siguiente:
“[l]o relevante es determinar si dicha norma genera un clase especial de afectación, que correría de manera
paralela y que afectaría directamente al quejoso como tercero: en el caso el efecto amedrentador para ejercer los
derechos al acceso a la información y a la libertad de expresión.
[…]
En concreto y para el tema específico que se plantea en la demanda de amparo, es aplicable en este asunto la
concepción de interés legítimo delineado en el criterio anterior, porque una premisa que deriva de las
anteriores consideraciones del Alto Tribunal, consiste en identificar si la norma tiene un efecto
“amedrentador” para ejercer, por ejemplo el derecho de acceso a la información y a la libertad de
expresión, adquiriendo relevancia las preguntas ya precisadas, como son: ¿La norma combatida impide de
alguna manera el ejercicio de la autonomía personal del quejoso? o ¿La norma impugnada obstaculiza, impide o
estorba, de alguna manera, al quejoso para ingresar o participar en el espacio de la deliberación pública?
[…] .
En esa línea de pensamiento, atento a que el interés legítimo es un tema que, en casos como el que se presenta,
por la naturaleza de la norma impugnada y atendiendo a las circunstancias de hecho en que la propia quejosa
sustenta su pretensión, requiere de un análisis detenido que es propio de la sentencia, no es factible justificar el
desechamiento de la demanda de amparo con base en una posible falta de ese interés legítimo.
[…]”
29 Caso Tristán Donoso Vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
enero de 2009. Serie C No. 193, párr. 129, y Caso Fontevecchia y D`Amico Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 29 de noviembre de 2011. Serie C No. 238, párr. 74.
30 Publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, décima época, libro 18, mayo de 2015, tomo I,
página 448.
25
“INTERÉS LEGÍTIMO. NO SE ACTUALIZA CUANDO LA AFECTACIÓN
ALEGADA, DE RESULTAR EXISTENTE, SE EXTIENDA A LA POBLACIÓN EN
GENERAL. Cuando una persona acude al juicio de amparo y alega una afectación
jurídica provocada por un acto de autoridad que, en todo caso, es resentida por
toda la población en general -y no se involucre un derecho colectivo-, no puede

dar lugar al nacimiento de un interés legítimo, por la imposibilidad lógica de
identificar un agravio cualificado que surja de una especial situación del quejoso
frente al orden jurídico. Por virtud del principio democrático, contenido en el
artículo 40 constitucional y del principio de división de poderes, contenido en el
artículo 49, debe concluirse que son los órganos democráticos los que deben
resolver las inconformidades que son igualmente resentidas por toda la población.”
Sin embargo, el contenido de dicha tesis no cobra aplicación

al caso en estudio, dado que si bien trata el tema de interés legítimo
respecto de una norma general, los supuestos en que se sustenta
son diversos a los que se analizan en el caso.
Es así, en virtud de que la ejecutoria que dio origen a la tesis

fue el amparo en revisión 216/2014, la cual tenía por objeto el análisis
del artículo 9, último párrafo de la Ley de Ingresos de la Federación
para el Ejercicio Fiscal de dos mil trece; en dicho asunto los quejosos
controvirtieron una condonación que estimaron violatoria del derecho
colectivo de los contribuyentes contenido en el artículo 31, fracción
IV, constitucional.
La norma fue impugnada en su carácter de autoaplicativa,

pues los solicitantes del amparo adujeron tener un interés legítimo
con base en su calidad de contribuyentes, razón por la cual
consideraron se surtía en su favor el interés diferenciado del resto de
la sociedad, además, ligaron su legitimación activa con la posibilidad
de hacer justiciable los principios contenidos en el artículo 134
constitucional.
Sin embargo, la Corte razonó que la figura fiscal de la

condonación es evaluable conforme a esa norma constitucional, pero
sólo cuando los quejosos la combatan por no incluirse en ese
beneficio; así, respecto a la posible afectación que pudieran resentir
los quejosos, indicó:
“Sin embargo, la afectación que puedan resentir por las condonaciones

otorgadas a favor de terceros extraños, al existir una merma en el gasto público
total realizado por el Estado, no es resentida por las personas en su calidad de
contribuyentes, sino en su calidad de sujetos beneficiarios de los servicios del
Estado, es decir, de potenciales destinatarios del gasto público.
Si esto es así, esta Sala estima que la distinción entre contribuyentes y no
contribuyentes es artificial para impugnar una condonación otorgada a un tercero:
26
ambos son igualmente beneficiarios del gasto público y ambos son igualmente
afectables por las modificaciones en las condiciones de integración general del
gasto público del que buscan beneficiarse.
Por tanto, los quejosos acudieron al juicio de amparo para proteger un
interés que asiste a una categoría más amplia de sujetos: toda la población”.

De lo anterior se observa que la Primera Sala estimó que la
afectación con motivo de la norma impugnada podía ser resentida no
sólo por los contribuyentes, sino que es igualmente padecida por toda
la población, por lo que el interés de los recurrentes “forma parte del
interés societario y general de que el Estado administre los recursos
públicos de una forma apegada a la Constitución, cuya resolución
debe mantenerse fuera de la esfera de competencias de los jueces
de amparo”.
En el caso, el agravio que pudieran resentir los quejosos con

motivo de la entrada en vigor de la norma impugnada sí es cualificado
y distinto de las afectaciones que pudiera padecer el resto de la
población, precisamente, por el hecho de su actividad, que los vuelve
susceptibles al escrutinio del poder estatal, con motivo de las labores
de promoción y protección de derechos humanos; máxime que su
línea de acción versa sobre derechos políticos y temas relacionados
con democracia y ciudadanía.
De ahí que se estime inaplicable el criterio aislado citado, en

virtud de que, si bien la afectación alegada podría extenderse a la
población en general, en el caso es patente la situación diferenciada
de los quejosos del resto de las personas que se encuentren en
territorio nacional, por lo que sí cuentan con un interés a efecto de
impugnar la norma con motivo de su entrada en vigor, sin necesidad
de un acto ulterior de aplicación31.
Sin que ello implique que la parte quejosa tenga la carga de

probar que se encuentra en los supuestos normativos previstos por
los preceptos de la ley impugnada, es decir, que en vista de que
dicha legislación regula la función del Estado para preservar la
Seguridad Interior, deba demostrarse que quien solicita el amparo es
31Contrariamente a lo que sostuvo el Juzgado Decimoquinto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de
México, al resolver el juicio de amparo indirecto ******* así como el Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de
México, al sobreseer el juicio de amparo ******** de su índice. Ambos órganos jurisdiccionales argumentaron
similares consideraciones en torno al carácter heteroaplicativo de los artículos impugnados de la Ley de
Seguridad Interior, y consideraron improcedente el juicio al no haberse demostrado un acto concreto de
aplicación.
27
una amenaza para el país32, pues precisamente, los quejosos acuden
al amparo aduciendo la equivocidad en los términos contenidos en
dicho ordenamiento, que imposibilitan tener certeza respecto del

significado concreto de los mismos, lo cual genera ese efecto
inhibidor en el despliegue de conductas de los quejosos que,
eventualmente, ante los vicios del lenguaje que afectan a los
enunciados normativos, pudieran encuadrar en los supuestos
previstos por la ley.
Al respecto, a manera de ejemplo y con el objeto de

evidenciar la afectación autoaplicativa de las normas impugnadas, el
contenido del artículo 30 de la ley en comento33, prevé que las
Fuerzas Armadas y las Fuerzas Federales desarrollarán actividades
de inteligencia en materia de Seguridad Interior, en el ámbito de sus
competencia; asimismo, establece que para la realización de las
tareas de inteligencia las autoridades facultadas por dicha ley podrán
hacer uso de cualquier medio lícito de recolección de información.
En virtud de la naturaleza secreta de dichas operaciones de

vigilancia encubierta contemplada en las disposiciones impugnadas,
resultaría irrazonable exigir un acto de aplicación concreto para
reclamar su inconstitucionalidad, pues, dada la imposibilidad de
conocer si se ha sido sujeto de alguna intervención de esta índole, se
haría nugatorio el acceso a un recurso efectivo para remediar las
violaciones cometidas por virtud de su uso abusivo o desmesurado
ante la demostración de tal exigencia34.
Al respecto, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, al

examinar la legislación que prevé medidas de vigilancia sobre
32 Así lo sostuvo el Juzgado Quinto de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de Querétaro, al
resolver el amparo indirecto *******, en el cual consideró lo siguiente:
“[…]
Al efecto, se aprecia de las constancias del juicio de amparo que el quejoso no ofreció prueba alguna para
acreditar que se encuentre dentro del supuesto normativo, a pesar de haber impugnado como autoaplicativa la
norma reclamada, esto es, afirma ser destinatario de la norma sin acreditar que, efectivamente, constituya una
amenaza para el Estado Mexicano para que las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o
en coordinación con los demás órdenes de gobierno, identifiquen, prevengan, atiendan, reduzcan y contengan
riesgos y amenazas a la seguridad interior y, en ese entender, no puede sostenerse que se haya generado un
perjuicio en su esfera jurídica ni esta Juzgadora puede hacer, por consiguiente, un examen en abstracto de las
normas. Ello es así, en tanto no se advierte que el quejoso se encuentre en el supuesto de ser una amenaza para
el Estado.
[…]”.
33 “Artículo 30. Las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas desarrollarán actividades de inteligencia en
materia de Seguridad Interior en los ámbitos de sus respectivas competencias. Al realizar tareas de inteligencia,
las autoridades facultadas por esta Ley podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de
información. Toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno respeto a los derechos
humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.
34 Tal como se sostiene en el amicus curiae presentado por la Red en Defensa de los Derechos Digitales A.C.,
(R3D).
28
correspondencia, envíos postales y telecomunicaciones, en la

sentencia del Caso Klass y otros contra Alemania35, aceptó que un
individuo puede, en determinadas circunstancias, considerarse

víctima de una violación ocasionada por la simple existencia de
medidas secretas o de una legislación que permita dichas medidas,
sin tener que alegar que le han sido aplicadas, pues cuando un
Estado establece una medida de esa naturaleza, resulta desconocida
para quien es controlado y, por tanto inatacable, la garantía puede ser
reducida a la nada.
En el ámbito nacional, un razonamiento similar sostuvo el

Juzgado Segundo de Distrito en Materia Administrativa, Especializado
en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, en
el juicio de amparo 116/201436, al considerar que diversos artículos
de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que
contemplan medidas de acceso y tratamiento de datos personales -
similares a los que prevé el ordenamiento impugnado-, podían ser
combatidos como normas autoaplicativas:
"¨[…]
En ese sentido, debido a la secrecía con la que se origina tanto la
solicitud como el desahogo de los requerimientos de información y
localización geográfica en tiempo real, el gobernado se encuentra
imposibilitado para indicar la existencia de algún requerimiento concreto
que le agravie de manera específica. Ante tal circunstancia, resulta factible
estimar que tratándose de esta clase de requerimientos de carácter confidencial,
en los que se encuentra involucrada la probable afectación de derechos
fundamentales como el derecho a la vida privada, el gobernado se encuentra en
aptitud de controvertir su constitucionalidad bajo la calidad de disposiciones
autoaplicativas, en razón de que la afectación en su esfera de derechos
cobra sentido con la entrada en vigor de los preceptos normativos que
prevean tales mandatos.
No podría ser de otra manera, pues de estimarse que las disposiciones
que se tildan de inconstitucionales poseen el carácter de heteroaplicativas y, por
ende, que se requiere la acreditación de un primer acto concreto de aplicación
para su impugnación, se estaría constriñendo al quejoso de que se trate a la
aportación en el juicio de amparo de una prueba imposible, también
conocido en la doctrina jurídica como prueba diabólica, es decir, de un medio
de convicción que no puede ser exhibido, en cuanto, como se dijo, el gobernado
carece de oportunidad para conocer cuando una autoridad ha requerido la
realización de una de las medidas previstas en los artículos 189 y190, fracciones I,
II y III, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
De igual manera, atribuirle dicha naturaleza a las disposiciones
normativas de mérito, conllevaría a restringir al solicitante de amparo su derecho
fundamental de acceso a un recurso judicial efectivo, pues se le sujetaría a
impugnar su contenido hasta en tanto tuviera conocimiento del resultado obtenido
con la realización de la medida respectiva, lo que sin duda reduciría, o incluso,
35Sentencia de 6 de septiembre de 1978, demanda número 15473/1989.

36Precedente citado en el amicus curiae presentado por la Red en Defensa de los Derechos Digitales A.C.,
(R3D).
29
anularía la posibilidad de que sea restituido en el pleno goce de los derechos
indebidamente afectados, ante una eventual sentencia protectora.
[…]".
Bajo esa línea argumentativa, en el caso se hace patente la

posibilidad de que la norma en estudio se impugne como
autoaplicativa, pues, como sostuvo el órgano jurisdiccional antes
citado, no es dable exigir un acto concreto de aplicación en este tipo
de situación, dado el carácter confidencial de dichas operaciones,
pues presupone un desconocimiento del interesado que es sujeto de
las medidas de vigilancia e investigación por parte de las autoridades
facultadas para tal actividad.
Además, el efecto inhibidor a que se ha hecho referencia, es

posible que también se presente en situaciones como las que prevé
el artículo citado, en virtud de que las tareas de inteligencia y
recolección de información inciden directamente en el derecho a la
libre autodeterminación de las personas, principalmente, el derecho a
decidir por sí mismos, cuándo y dentro de qué límites los asuntos de
la vida personal habrán de ser públicos.
En la sentencia BVerfGE 65,137, la Primera Sala del Tribunal

Constitucional Alemán determinó que la autodeterminación individual
presupone que los individuos tienen la libertad para decidir sobre qué
actividades emprender y cuáles omitir, incluyendo la posibilidad de
comportarse efectivamente conforme a esa decisión.
Quien no pueda estimar con suficiente seguridad qué

informaciones sobre sí mismo son conocidas en determinadas
esferas de su medio social y, quien no pueda de algún modo valorar
el conocimiento previo que los posibles interlocutores tienen de uno
mismo, puede verse restringido esencialmente en su libertad para
planear o decidir con base en su propia autodeterminación.
Es decir, si los quejosos creen, por ejemplo, que la

participación en una asamblea o una iniciativa ciudadana será
registrada por las autoridades y que ello pueda generarles algún
riesgo, posiblemente renunciarán al ejercicio de su derecho
37Sentencia 1bVr209, 269, 362, 420, 440, 484/83, del 15 de diciembre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional Federal Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben.
Programa Estado de Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102.
30
fundamental; lo cual iría no solo en detrimento de las posibilidades de

desarrollo individual, sino también de la comunidad, porque la
autodeterminación es una condición funcional elemental de una

nación democrática, libre, fundada en la capacidad de sus
ciudadanos para cooperar y actuar.
En conclusión, debido al efecto amedrentador que aducen los

quejosos, así como a la imposibilidad de demostrar un acto concreto
de aplicación respecto de ciertos artículos de la ley, se estima que los
solicitantes del amparo cuentan con interés legítimo para acudir a
esta instancia constitucional a impugnar las normas reclamadas.
De ahí que no se actualice la causa de improcedencia que

hacen valer las autoridades responsables Presidente de los
Estados Unidos Mexicanos, Secretario de Gobernación, Cámara
de Senadores y Cámara de Diputados del Congreso de la Unión,
relativa a la falta de interés de los quejosos para impugnar la norma
como autoaplicativa.
IV. Improcedencia hecha valer por el Director General

Adjunto del Diario Oficial de la Federación y por el Secretario de
Gobernación relativa a que las normas reclamadas no se
impugnaron por vicios propios
El Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación

y el Secretario de Gobernación en su informe justificado manifestaron
que el refrendo y la publicación de las normas reclamadas no se
impugnaron por vicios propios.
Es infundada la alegación.
No se actualiza la causa de improcedencia mencionada pues

si bien el artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo establece que
las autoridades que intervinieron en la publicación y refrendo de una
ley no deben ser señaladas por el quejoso como responsables en
caso de que no se impugnen las normas por vicios propios del
proceso legislativo, se estima que dicha disposición tiende a darle
celeridad a los juicios, pero no significa que las autoridades carezcan
del carácter de responsables para los efectos del amparo.
31
Al respecto el artículo 5, fracción II, de la ley citada dispone:
Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

(…)
II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de
su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que
crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u
omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones
jurídicas.
Tal precepto establece que son autoridades responsables en

el juicio de amparo las que dictan, ordenan o ejecutan el acto
reclamado. Esto significa que tiene tal carácter los órganos del
Estado –o particulares dotados de facultades de imperio- que
intervienen en la emisión o materialización del acto reclamado.
Por lo cual se estima que, en principio, los órganos que

intervienen en el proceso de creación de una ley sí tienen el carácter
de responsables al participar en su elaboración.
El artículo 108, fracción III, de la Ley de Amparo, establece:
“Artículo 108. La demanda de amparo indirecto deberá formularse por

escrito o por medios electrónicos en los casos que la ley lo autorice, en la que se
expresará:
(…)
III. La autoridad o autoridades responsables. En caso de que se
impugnen normas generales, el quejoso deberá señalar a los titulares de los
órganos de Estado a los que la ley encomiende su promulgación. En el caso de
las autoridades que hubieren intervenido en el refrendo del decreto promulgatorio
de la ley o en su publicación, el quejoso deberá señalarlas con el carácter de
autoridades responsables, únicamente cuando impugne sus actos por vicios
propios;
En dicho numeral se establece que no es necesario que el

quejoso señale como autoridades responsables a las que
intervinieron en la promulgación y publicación de la ley si no se
reclaman sus actos por vicios propios.
Pero ello no implica que tales organismos carezcan del

carácter de autoridades responsables en el juicio, sino únicamente
que para estudiar la constitucionalidad del acto reclamado no es
indispensable su intervención por no atribuirse a su actuación vicios
propios y, por ende, que no resulta forzoso emplazarlas.
32
Empero, si el quejoso las señaló no podría desconocerse el

carácter de autoridad responsable, salvo si no hubiera participado en
la emisión de las normas reclamadas, lo cual no acontece en el caso

concreto. Pues se estima que la sola formulación de conceptos de
violación no podría dotar del carácter de responsable a una autoridad
que no lo tiene o restárselo a la que sí. Razón por la cual, no se
actualiza la causal de improcedencia en estudio.
Lo mismo sucede, por ejemplo, con el actuario al que se le

encomienda la materialización de un auto que ordena la realización
de un embargo, si no se le atribuyen vicios propios a su actuación. En
este caso no será indispensable para el dictado de la sentencia que
se emplace a la mencionada autoridad ejecutora, pero si es señalada
por el quejoso no podría sostenerse que no tiene carácter de
autoridad responsable, pues finalmente sí participó en la ejecución
del acto de autoridad.
Máxime que en ciertos casos, en suplencia de la deficiencia

de la queja, sería posible estudiar el procedimiento legislativo que dio
origen a las normas reclamadas.
Además, debe tomarse en cuenta que en el supuesto en

examen, el acto reclamado es la ley, a la que se atribuyen vicios de
inconstitucionalidad, en virtud de su procedimiento de creación, no las
etapas que conforman ese procedimiento, es decir, no se reclama la
discusión de la ley o su sanción o refrendo de manera destacada,
sino la norma, aun cuando la literalidad del precepto en la expresión
“cuando se impugne sus actos por vicios propios” podría dar lugar a
interpretación.
Esto es, cuando se promueve un amparo contra una norma se

reclama, ya sea por vicios materiales (en cuanto a su contenido) o
formales (referidos al proceso que le dio origen). Y, según el criterio
sostenido por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
tales etapas no pueden ser consideradas como actos reclamados
33
destacados de manera individual, sino como una unidad indisoluble
para efectos de su estudio en amparo38.

De esta manera, no sería posible sobreseer en el juicio
respecto a la publicación o refrendo de la ley por no impugnarse por
vicios propios, de la misma forma que no sería posible negar el
amparo o concederlo respecto a tales actos en forma aislada.
V. Improcedencia derivada de la imposibilidad jurídica de

que se produzcan los efectos de una eventual concesión de
amparo sin transgredir el principio de relatividad de las
sentencias
La Cámara de Diputados al rendir su informe justificado

señaló que debe decretarse el sobreseimiento del juicio de amparo en
virtud de la imposibilidad jurídica de que se materialicen los efectos
de una eventual concesión de amparo, sin transgredir el principio de
relatividad de las sentencias previsto en el artículo 107, fracción II, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
En virtud de lo anterior, manifestó que se actualiza la causa de

improcedencia contenida en el artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de
Amparo, en relación con los numerales 73 y 77 del mismo
ordenamiento.
Es infundada la causa de improcedencia que hace valer la

autoridad responsable, ya que al analizar el fondo del asunto, en caso
de que este órgano jurisdiccional concluya que debe concederse el
amparo, en términos del artículo 78 de la Ley de Amparo, el efecto
consistiría en desincorporar de la esfera jurídica de los quejosos las
normas impugnadas que fueran declaradas inconstitucionales.
38 Así se determinó en la tesis P. LXIV/99, Novena Época, registro 193251, Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo X, Septiembre de 1999, p. 8, que dice: INICIATIVA DE LEYES Y DECRETOS. SU EJERCICIO
ES IMPUGNABLE MEDIANTE EL JUICIO DE AMPARO, POR FORMAR PARTE DEL PROCESO
LEGISLATIVO. El artículo 71 de la Constitución establece los entes políticos que cuentan con la potestad de
iniciativa de leyes o decretos federales, así como la consecuencia inmediata que produce su presentación en el
proceso legislativo que regula el siguiente precepto. En relación con este último, la Suprema Corte de Justicia de
la Nación ha sostenido que los actos que lo integran constituyen una unidad indisoluble para efectos de su
análisis por el juzgador de amparo, por lo que no pueden quedar subsistentes o insubsistentes de manera
aislada, debido a que son esos actos instrumentales los que, en conjunto, otorgan vigencia a la ley, siendo que la
impugnación de los posibles vicios de inconstitucionalidad es reclamable no sólo del Poder Legislativo que la
expidió, sino también contra las autoridades que participaron en su promulgación, publicación y refrendo del
decreto promulgatorio respectivo. En consecuencia, debe concluirse que el ejercicio de iniciativa de leyes y
decretos es susceptible de control mediante el juicio de amparo, por formar parte inicial y esencial del proceso
legislativo, por cuanto a que es ahí donde se propone al órgano parlamentario su intervención a través de la
predeterminación de las normas jurídicas, que pueden o no ser aprobadas.
34
Por tanto, contrariamente a lo que alega la autoridad

responsable, una eventual concesión de amparo no implicaría una

declaración general de inconstitucionalidad de las normas
impugnadas, pues la declaración de inconstitucionalidad sólo
produciría la desaplicación de esas normas a las personas que
solicitaron la protección federal, respetando con ello el principio de
relatividad de las sentencias que rige el juicio de amparo.
No existe otra causa hecha valer por las partes o advertida de

oficio.
SEXTO. CONTEXTO. El veintiuno de diciembre de dos mil

diecisiete se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de
Seguridad Interior, precedida por cuatro iniciativas de Ley
presentadas ante el Congreso de la Unión. La ley fue aprobada el
treinta de noviembre en la Cámara de Diputados, con 248 votos a
favor, 115 en contra y 48 abstenciones, y el quince de diciembre en la
Cámara de Senadores, con 71 votos a favor, 34 en contra y 3
abstenciones, fecha en la que también la Cámara de Diputados
aprobó los cambios propuestos por el Senado y la remitió al Poder
Ejecutivo Federal para su publicación.
En el Informe sobre la Situación de derechos humanos en

México, emitido en dos mil quince, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos destacó lo siguiente:
En los últimos años han tenido lugar incidentes emblemáticos

con participación de agentes del Estado en actos violentos,
reportados ampliamente en los medios de comunicación, por ejemplo,
el homicidio de veintidós personas en Tlatlaya, Estado de México en
junio de dos mil catorce, algunas de ellas presuntamente
ejecutadas extrajudicialmente por miembros del ejército, lo que
derivó en consignación contra elementos militares por homicidio
calificado, entre otros probables delitos; así como el homicidio,
lesiones y desaparición de estudiantes normalistas en Iguala,
Guerrero, en septiembre de dos mil catorce, entre otros. Asimismo, se
han perpetrado cuantiosos actos de violencia y asesinatos contra
35
periodistas.39
Las actividades de seguridad ciudadana interna por fuerzas

armadas trajeron considerables quejas por violaciones a derechos
humanos. Hasta esa fecha, según la Secretaría de la Defensa
Nacional, la Comisión Nacional de Derechos Humanos tenía ciento
quince recomendaciones por violaciones a los derechos
humanos por elementos militares: tortura, homicidios, violaciones
sexuales; y en enfrentamientos entre militares y civiles entre dos mil
siete y dos mil doce, resultaron muertos ciento cincuenta y ocho
militares, dos mil novecientos cincuenta y nueve “presuntos
agresores” civiles, y cuarenta “personas ajenas a los hechos”.40
Frente a la situación de militarización que atraviesa México,

la Comisión manifestó su preocupación ante la participación de las
fuerzas armadas en tareas profesionales que, por su naturaleza,
corresponderían exclusivamente a las fuerzas policiales. En
reiteradas ocasiones, la Comisión y la Corte Interamericana de
Derechos Humanos han señalado que las fuerzas armadas carecen
del entrenamiento adecuado para el control de la seguridad
ciudadana, y corresponde a una fuerza policial civil, eficiente y
respetuosa de los derechos humanos combatir la inseguridad, la
delincuencia y la violencia en el ámbito interno.41
Además, la Comisión recordó su Informe sobre Seguridad

Ciudadana y Derechos Humanos, emitido en dos mil nueve, según el
cual la política pública de seguridad ciudadana, que se constituya
en una herramienta eficiente para que los Estados Miembros cumplan
adecuadamente sus obligaciones de respetar y garantizar los
derechos humanos de todas las personas que habitan en su territorio,
debe tener una institucionalidad y una estructura operativa profesional
adecuadas y afines.42
La distinción entre funciones que competen a las fuerzas

armadas, limitadas a la defensa de la soberanía nacional, y las que
39 Situación de derechos humanos en México, Informe de México por la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos , documento 44/15, treinta y uno de diciembre de dos mil quince, párrafo 35.
40 Supra, párrafo 37.
42 Ídem.
36
competen a las fuerzas policiales, exclusivas de la seguridad

ciudadana, es un punto de partida en el diseño e implementación de
esa política pública. Recordó que la Corte Interamericana ha

señalado que “los Estados deben limitar al máximo el uso de las
fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el
entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a
la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los
entes policiales”.43
En relación con las desapariciones y desapariciones forzadas,

la Comisión Interamericana constató durante la visita in loco que la
desaparición de personas ha alcanzado niveles críticos en grandes
extensiones de México. Las cifras y los testimonios recogidos
constataron también secuestros a manos de grupos de delincuencia
organizada. El fenómeno de la desaparición forzada de personas ha
ocurrido en México en diferentes momentos y con diversas
intensidades, como en los años setentas en el contexto de la “guerra
sucia” hasta finales de los ochentas y actualmente ha aumentado en
forma dramática. Es grave la amplia información recibida por la
Comisión a través de sus distintos mecanismos sobre la existencia de
una práctica de desapariciones forzadas a manos de agentes del
estado o con la participación, aquiescencia, o tolerancia de las
mismas.44
Puso atención a los hechos de dos mil catorce y dos mil

quince: graves violaciones de derechos humanos atribuidas a policía
federal, fuerzas armadas y marina;45 destacando el de treinta de
junio de dos mil catorce en Tlatlaya, Estado de México, seis de enero
de dos mil quince en Apatzingán, Michoacán y veintidós de mayo de
dos mil quince en Tanhuato, Michoacán.46
Puntualizó que en los tres casos, la primera versión de las

autoridades –sin investigación de por medio- fue que las muertes de
civiles eran resultados de enfrentamientos. Sin embargo, los
testimonios y los indicios apuntaron a la presunta participación de
43 Ídem.
46 Supra, párrafos 216 a 234.
37
autoridades federales y miembros de las fuerzas armadas en
hechos que constituirían casos de ejecución extrajudicial, alteración
de la escena del crimen para simular un enfrentamiento, e

irregularidades en las investigaciones.47
La Comisión concluyó que continúan siendo de especial

preocupación las denuncias por desapariciones, ejecuciones
extrajudiciales y tortura, así como la situación de inseguridad de
personas o grupos más expuestas por razones de discriminación
histórica o por sus actividades, como las mujeres, la niñez, las
personas migrantes, pueblos indígenas, defensoras de derechos
humanos y periodistas, víctimas de asesinatos, desapariciones,
secuestros, tortura, amenazas y hostigamientos.48
Particularmente, la Comisión alertó sobre la situación contra

las personas y grupos defensores de derechos humanos49, entre
amenazas y desapariciones y ataques contra la vida e integridad
personal, hostigamiento y amenazas, vigilancia, intercepción de
comunicaciones y desafíos en la aplicación del mecanismo para la
protección de las personas defensoras de derechos humanos y
periodistas.50
La Comisión recordó que ha otorgado una serie de medidas

cautelares para personas defensoras de derechos humanos al
medio ambiente, migrantes, pueblos indígenas, personas
desplazadas internamente, la comunidad Lesbianas, Gay, Bisexuales,
Personas Trans e Intersex (LGBTI), y de organizaciones que
impulsan el esclarecimiento de personas desaparecidas
forzadamente, investigación de actos de tortura, ejecuciones
extrajudiciales y otras violaciones a derechos humanos en México.51
Incluso, personas defensoras de derechos humanos, entre

ellas beneficiarias de medidas cautelares, manifestaron a la Comisión
que continúa el desprestigio y estigmatización contra su labor de
defensa, así como asesinatos, agresiones, amenazas que incluirían a

38
los miembros de sus familias y seguimientos.52
De hecho, la Comisión observó que la posible utilización de

querellas judiciales o el inicio de investigaciones sin fundamento
contra personas defensoras de derechos humanos, puede tener un
efecto amedrentador y la paralización de su trabajo en defensa de
los derechos humanos.53
Frente a ese contexto, reconoció los avances y reformas en

derechos humanos a partir del dos mil once, destacando que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación restringió la jurisdicción
militar cuando las fuerzas armadas violen derechos humanos de
civiles; la facultad del control de convencionalidad54; la nueva Ley de
Amparo55, y el Mecanismo de Protección de Personas Defensoras de
Derechos Humanos y Periodistas56, entre otras.57
Empero, así como hay avances también hay desafíos, pues

según la Comisión Interamericana, el gran problema en términos de
acceso a la justicia en México es la impunidad sistémica y estructural
que aqueja el país58. Resaltó que las violaciones a derechos
humanos cometidas por integrantes de las fuerzas armadas
ejemplifican la relación entre impunidad y denegación de justicia y
resumió dos de los graves problemas en México para esclarecer este
tipo de violaciones: la falta de acceso a la información y la falta de
investigación de la cadena de mando.59
En la visita in loco la Comisión notó un progresivo retroceso

en la política de transparencia activa e información pública de las
muertes de civiles y militares en operativos de seguridad, en
particular cuando intervienen las fuerzas armadas; los organismos
de defensa han dejado de informar periódicamente sobre muertes
ocurridas en operativos; y que los medios de comunicación y las
organizaciones sociales habían acudido al recurso de acceso a la

57 Supra, párrafos 465 y 465.
39
información para obtener parcialmente dicha información.60
Derivado de lo anterior, la Comisión Interamericana formuló

varias recomendaciones al Estado mexicano en materia de
desapariciones y desapariciones forzadas, tortura, ejecuciones
extrajudiciales, acceso a la justicia, personas en situación particular
de vulnerabilidad, acceso a la información y seguridad ciudadana.61
En este último rubro, la Comisión recomendó: 1) Desarrollar

un plan para el retiro gradual de las Fuerzas Armadas de la
seguridad pública; 2) Recuperar y fortalecer la capacidad de la
policía en la seguridad pública; 3) Adoptar una Ley General sobre
el Uso de la Fuerza; 4) Medidas contra funcionarios que a priori
declaren públicamente sobre la legalidad de la actuación de las
fuerzas de seguridad; 5) Implementar medidas de rendición de
cuentas; 6) Incluir cadenas de mando en las investigaciones sobre
desaparición forzada, ejecuciones extrajudiciales y tortura; 7)
Sistemas de información sobre violencia contra grupos incluidos
en el informe, como las personas defensoras de derechos humanos;
y 8) Reorientar el tema de drogas en México del enfoque de
militarización y “combate frontal” usando la fuerza pública vis a
vis a una perspectiva integral, de derechos humanos y salud
pública sobre las adicciones y el consumo sin fines de
distribución.62
El reciente Informe del Relator Especial sobre la situación de

los defensores de los derechos humanos en su misión a México,
relata que el nivel de violencia en México sigue siendo
alarmantemente alto. El Relator Especial destacó que el uso del
ejército en la seguridad pública plantea preocupaciones a la
gobernanza democrática y su eficacia con respecto a la
eliminación de la violencia.63
Sostuvo que las personas defensoras de los derechos

61 Supra, páginas 231 a 241.
62 Supra, página 539.
63 “Report of the Special Rapporteur on the situation of human rights defenders on his mision to Mexico”, Relator
Especial sobre la situación de los defensores de los derechos humanos, ONU, 2018, párrafo 15, disponible en
https://www.hchr.org.mx/images/doc_pub/A_HRC_37_51_Add_2_EN.pdf. (Traducción propia).
40
humanos son castigadas por denunciar las violaciones64 y son objeto

de penalización por su trabajo65, lo cual puede conducir a la
autocensura66; y consideró que México es uno de los lugares más

peligrosos del mundo para periodistas.67
El informe menciona la Iniciativa Mesoamericana de Mujeres

Defensoras (IM-Defensoras), quienes sostienen que México es el
país más violento para las defensoras de los derechos humanos
en Mesoamérica: entre dos mil diez y dos mil diecisiete, más de
cuarenta y tres mujeres defensoras y periodistas fueron asesinadas y
al menos cinco mujeres activistas fueron asesinadas en dos mil
diecisiete; sin embargo, pese a la violencia de género, las mujeres
están a la vanguardia de las batallas por los derechos humanos.68
El Relator concluyó que el éxito en la lucha contra la

impunidad dependerá de superar los desafíos de la corrupción,
crimen organizado y continua militarización de la seguridad
pública69; y colocar a la protección para defensores de los
derechos humanos como prioridad nacional.70
SÉPTIMO. ESTUDIO DE FONDO. Por cuestión de método se

analizarán en primer término los vicios de procedimiento atribuidos a
la ley (falta de consulta previa y popular) y enseguida los presuntos
vicios materiales.
I. Vicios atribuidos al procedimiento legislativo
Los quejosos aducen como un vicio de procedimiento en el

proceso legislativo de la Ley de Seguridad Interior, la falta de una
consulta previa y una consulta popular.
a. Consulta previa
Los quejosos reclaman la vulneración al derecho a la consulta

previa, reconocido en los artículos 2º y 26 de la Constitución.

68 Supra, párrafo 53, nota original: see http://im-defensoras.org/2017/12/statement-national-network-of-women-
human-rights-defendersin-mexico-29november-in-mexico-an-attack-every-day-against-women-defenders.
41
El argumento es inatendible, porque el presente asunto no
versa sobre derechos de pueblos o comunidades indígenas o tribales.

El derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas y
tribales se reconoce en artículo 2° constitucional, así como en el
Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. La
Suprema Corte de Justicia de la Nación ya se ha pronunciado al
respecto.
La Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 500/2015,

se pronunció sobre quién y cómo procede verificar el derecho de los
Pueblos y Comunidades Indígenas de ser consultadas respecto de
aquellos proyectos implementados por la administración pública
federal y las entidades federativas que puedan causarles un impacto
significativo71; los requisitos esenciales para cumplir con tal derecho72
y el estándar de dicho impacto73.
Por su parte, la Primera Sala se ha pronunciado respecto a la

obligación de todas las autoridades a consultar previamente a las
comunidades y pueblos indígenas antes de adoptar cualquier acción
o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses74.
En el caso, la lectura íntegra de las demandas de amparo no

permite advertir la alegación de violaciones de derechos de pueblos y
comunidades indígenas o tribales.
De ahí lo inatendible de dicho argumento.
b. Consulta popular
71 “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. DERECHO A SER CONSULTADOS. LA COMISIÓN NACIONAL

PARA EL DESARROLLO DE LOS PUEBLOS INDÍGENAS ES LA AUTORIDAD COMPETENTE EN LA
MATERIA.” Tesis aislada 2a. XXVIII/2016 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II, página 1211, Registro
2011955.
72 “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. DERECHO A SER CONSULTADOS. REQUISITOS
ESENCIALES PARA SU CUMPLIMIENTO.” Tesis aislada 2a. XXIX/2016 (10a.), materia constitucional, de la
décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II,
página 1212, Registro 2011956.
73 “PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. EN SU DERECHO A SER CONSULTADOS, EL ESTÁNDAR DE
IMPACTO SIGNIFICATIVO CONSTITUYE ELEMENTO ESENCIAL PARA QUE PROCEDA.” Tesis aislada 2a.
XXVII/2016 (10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de
la Federación, Libro 31, Junio de 2016, Tomo II, página 1213, Registro 2011957.
74 “COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. TODAS LAS AUTORIDADES, EN EL ÁMBITO DE SUS
ATRIBUCIONES, ESTÁN OBLIGADAS A CONSULTARLOS, ANTES DE ADOPTAR CUALQUIER ACCIÓN O

MEDIDA SUSCEPTIBLE DE AFECTAR SUS DERECHOS E INTERESES.” Tesis aislada 1a. CCXXXVI/2013
(10a.), materia constitucional, de la décima época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, página 736, registro 2004170.
42
Los quejosos reclaman “que la falta de consulta popular

acarrea la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior por
vicio propio del Presidente de los Estado Unidos Mexicanos al haber

desatendido las obligaciones plasmadas en los artículos 1°, 26, 35 y
demás relacionados Constitucionales, pues mermó en la posibilidad
de que el gobernado participara en consulta pública como indica la
Ley quienes debieron de haber externado su opinión respecto a la
Ley de Seguridad Interior, siendo esa discriminación del ejecutivo
nacional materializando un menoscabo a las personas gobernadas en
sus derechos constitucionales, lo cual causa es en tales términos
causadora general de agravio hacia mi persona”, en relación con el
artículo 26 constitucional.
Este argumento es infundado, pues los quejosos parten de la

premisa de que el Presidente de la República se encontraba obligado
a solicitar una convocatoria para una consulta popular respecto a la
Ley de Seguridad Interior.
Esta premisa es inexacta.
En efecto, en principio, no existen reglas o normas que

obliguen al Presidente de la República para solicitar la convocatoria
para una consulta popular respecto de los temas que se deben
considerar de trascendencia nacional.
Asimismo, de conformidad con el artículo 35, fracción VIII

constitucional75 y 1276 de la Ley Federal de Consulta Popular, el
Presidente es uno de los legitimados para solicitar la consulta
popular, pero no el único, pues también lo pueden hacer las Cámaras
del Congreso (el equivalente al treinta y tres por ciento de los
integrantes de ellas) o los ciudadanos (al menos dos por ciento de los
inscritos en la lista nominal de electores).
75 Artículo 35. Son derechos del ciudadano: (…) VIII.- Votar en las consultas populares sobre temas de
trascendencia nacional, las que se sujetarán a lo siguiente: 1o. Serán convocadas por el Congreso de la
Unión a petición de: (…) a) El Presidente de la República; (…)
76 Artículo 12. Podrán solicitar una consulta popular:
I. El Presidente de la República;
II. El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera de las Cámaras del Congreso, o
III. Los ciudadanos en un número equivalente, al menos, al dos por ciento de los inscritos en la lista nominal de
electores. (…)
43
Al respecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, al resolver la Consulta a trámite prevista en el párrafo
segundo de la fracción II del artículo 14 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación 1/201477, hizo algunas consideraciones
obiter dicta sobre el mecanismo:
La Suprema Corte precisó que la convocatoria a una consulta

popular, supone la existencia de una petición formulada al Congreso
de la Unión por quien se encuentra legitimado para ello y precisa la
intervención sucesiva de diversos órganos del Estado, de manera
previa a su emisión.
Señaló que tratándose de la solicitud hecha por el Presidente

Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, o bien, por el
equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de cualquiera
de las Cámaras del Congreso Federal, es necesario, primero, que la
petición se apruebe por la mayoría de cada una de las Cámaras del
referido órgano legislativo.
En tanto que, cuando la solicitud es realizada por el

equivalente a cuando menos el dos por ciento de los ciudadanos
inscritos en lista nominal de electores, es menester que el Instituto
Nacional Electoral, o en su caso, el Tribunal Federal Electoral,
verifique que se cumpla con el porcentaje mínimo de participación
ciudadana requerido.
Hecho lo anterior, si el Congreso Federal determina que la

solicitud se formuló por parte legitimada y, en su caso, que fue
aprobada por ambas Cámaras, entonces, deberá remitirla a la
Suprema Corte de Justicia de la Nación para que decida sobre la
constitucionalidad de la materia de la consulta popular de que se
trate.
De ahí lo infundado del argumento, pues en el caso del

Presidente, la facultad para pedir una convocatoria de consulta
popular es discrecional y además no es exclusiva para él.
77De la ejecutoria aludida derivó la tesis aislada P. XXXVIII/2014 (10a.), de la décima época, consultable en la
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 11, página: 199, octubre de 2014, tomo I, materia
constitucional, 2007549, rubro: “CONSULTA POPULAR. LOS CIUDADANOS QUE LA SOLICITEN, CARECEN
DE LEGITIMACIÓN PARA REQUERIR DIRECTAMENTE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA
NACIÓN QUE SE PRONUNCIE SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA MATERIA DE AQUÉLLA.”
44
En consecuencia, la falta de consulta popular no constituye un

vicio del proceso legislativo para la emisión de la Ley de Seguridad

Interior.
II. Indeterminación de los conceptos y las potestades

contenidas en la Ley de Seguridad Interior
Los quejosos refieren que el artículo 2 de la Ley de Seguridad

Interior es ambiguo, ya que contiene conceptos como “instituciones” y
“gobernabilidad”, los cuales no son definidos en la ley. Además, el
mismo artículo señala que la ley tiene como finalidad la protección de
las entidades federativas; empero, no se precisa de qué se les
protege y, en consecuencia, se vulneran los artículos 14 y 16
constitucionales, con lo cual los quejosos están sujetos a decisiones
arbitrarias.
Asimismo, los promoventes del amparo aducen que los

artículos 3 y 4 son ambiguos, pues no es claro qué se debe entender
por actos de resistencia, que constituye uno de los supuestos en que
se califica como legítimo el uso de la fuerza, por lo cual la ley crea
situaciones dudosas en cuanto al ejercicio legítimo de la fuerza.
Los quejosos refieren que tampoco son claros los conceptos

Acciones de Seguridad Interior y Amenazas a la Seguridad Interior.
Aducen también que se faculta al Ejército, Armada y Fuerza

Aérea, para realizar acciones a su libre albedrío, ya que el artículo 6
de la Ley de Seguridad Interior permite a las autoridades federales -
incluyendo las fuerzas armadas- implementar sin necesidad de
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas,
programas y acciones para identificar, prevenir y atender
oportunamente los riesgos contemplados en la Agenda Nacional de
Riesgos prevista en el artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional.
En otro orden de ideas, los quejosos refieren que son

inconstitucionales los artículos 3 y 4, fracciones I y II, 11, párrafo
primero, 16 y 26 de la Ley de Seguridad Interior, porque vulneran los
artículos 21 y 115, fracción III, inciso h) de la Constitución, ya que
45
facultan a las fuerzas armadas para realizar acciones de seguridad
pública, lo cual también vulnera el artículo 129 constitucional, el cual
dispone que las fuerzas armadas, en tiempos de paz, sólo pueden

ejercer las funciones que tengan exacta conexión con la disciplina
militar, es decir, aducen que los preceptos mencionados de la Ley de
Seguridad Interior, provocan que se intervengan las funciones de las
policías civiles, además los referidos artículos transgreden el principio
de legalidad, ya que no se funda ni motiva la actuación de las
autoridades, esto es, pueden realizar acciones a su libre albedrío.
Los anteriores argumentos son sustancialmente fundados,

porque el concepto de seguridad interior establecido en los preceptos
impugnados es indeterminado.
La Ley de Seguridad Interior dispone en lo que interesa:
“Artículo 2. La Seguridad Interior es la condición que proporciona el

Estado mexicano que permite salvaguardar la permanencia y continuidad de sus
órdenes de gobierno e instituciones, así como el desarrollo nacional mediante el
mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad
democrática en todo el territorio nacional. Comprende el conjunto de órganos,
procedimientos y acciones destinados para dichos fines, respetando los derechos
humanos en todo el territorio nacional, así como para prestar auxilio y protección a
las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que
comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente Ley.”
“Artículo 3. En el ejercicio de las atribuciones de Seguridad Interior se
observarán los principios previstos en el artículo 4 de la Ley de Seguridad
Nacional y los de racionalidad, oportunidad, proporcionalidad, temporalidad,
subsidiariedad y gradualidad, así como las obligaciones relativas al uso legítimo
de la fuerza.”
“Artículo 4. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades
federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los
demás órdenes de gobierno, orientadas a identificar, prevenir, atender, reducir y
contener riesgos y amenazas a la seguridad interior;
II. Amenazas a la Seguridad Interior: Las que afecten los principios
establecidos en el artículo 3 y las contenidas en el artículo 5 de la Ley de
Seguridad Nacional que tienen su origen en territorio nacional; las emergencias o
desastres naturales en un área o región geográfica del país; las epidemias y
demás contingencias que afecten la salubridad general; o las que afecten los
deberes de colaboración de las entidades federativas y municipios en materia de
seguridad nacional;
III. Riesgo a la Seguridad Interior: Situación que potencialmente puede
convertirse en una Amenaza a la Seguridad Interior;
(…)
X. Uso legítimo de la fuerza: La utilización racional y proporcional de
técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos que realiza el personal de las
Fuerzas Federales y, en su caso, las Fuerzas Armadas, para controlar, repeler o
neutralizar actos de resistencia, según sus características y modos de ejecución.”
“Artículo 6. Las autoridades federales incluyendo a las Fuerzas Armadas,
en el ámbito de sus respectivas competencias, implementarán sin necesidad de
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, políticas, programas y acciones
para identificar, prevenir y atender oportunamente, según su naturaleza, los
riesgos contemplados en la Agenda Nacional de Riesgos a la que se refiere el
46
artículo 7 de la Ley de Seguridad Nacional.

Asimismo, el Consejo de Seguridad Nacional emitirá lineamientos para la
participación de las entidades federativas en las Acciones de Seguridad Interior,
para la atención eficaz de la Agenda Nacional de Riesgos y, en su caso, para el
restablecimiento de la colaboración de las entidades federativas y municipios en

las tareas de preservación de la Seguridad Nacional.”
“Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las
Fuerzas Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno,
identificar, prevenir, atender, reducir y contener las Amenazas a la Seguridad
Interior.
(…)
Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran Declaratoria
en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades conforme
sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables.”
“Artículo 26. Las autoridades federales, incluidas las Fuerzas Armadas,
en el ámbito de sus competencias de acuerdo con la Constitución y las leyes
aplicables, llevarán a cabo las Acciones de Seguridad Interior que sean
necesarias, pertinentes y eficaces para identificar, prevenir y atender riesgos en
aquellas zonas o áreas geográficas del país, vías generales de comunicación e
instalaciones estratégicas que lo requieran, así como para garantizar el
cumplimiento del Programa de Seguridad Nacional y la Agenda Nacional de
Riesgos.
Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a
la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de
una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, pudiendo suscribirse los
convenios que en su caso requieran.”
De acuerdo con el artículo 2 de la ley, la seguridad interior es

la condición que proporcionan los órganos del Estado para conseguir
dos fines:
(1) Salvaguardar al Gobierno y al desarrollo nacional, y

(2) Auxiliar y proteger a las entidades federativas y los
municipios en contra de los riesgos y amenazas a la seguridad
nacional.
Como medio para lograr estos objetivos, el Estado debe

“mantener”:
(1) El orden constitucional;

(2) El Estado de Derecho, y
(3) La gobernabilidad democrática.
Con independencia de la legitimidad de los objetivos que la ley

persigue, los vocablos que describen los medios para lograrlos
adolecen de vaguedad.
Esta última es una propiedad del lenguaje que produce duda

sobre la idoneidad de uno o varios vocablos para identificar un
aspecto de la realidad, dada la ausencia de un criterio adicional más
47
preciso78. En otras palabras, un término es vago siempre que la
pregunta, ¿a qué se refiere?, admita una respuesta dubitada.

De acuerdo con el Diccionario de Uso del Español de María
Moliner, una de las acepciones del término “vago” es falto de
cualquier forma de precisión o determinación.
En los primeros dos conceptos79 se acentúa la vaguedad,

porque en ellos cabe cualquier conducta que, al menos en un plano
deóntico, toda autoridad -no sólo la involucrada en funciones de
seguridad interior- debe observar para lograr sus objetivos.
Para demostrar esta afirmación, enseguida se definen ambos

conceptos, conforme con los componentes básicos que la doctrina
generalizada ha aceptado.
 Orden constitucional: es el cúmulo de principios y

reglas que, por un lado, organizan y facultan a los órganos del poder
estatal para el desempeño de ciertas atribuciones y, por el otro,
reconocen y garantizan los derechos que el particular puede oponer
al poder político. Ambos aspectos integran un referente normativo al
que el Estado debe ajustar las tres funciones que generalmente se le
atribuyen (jurisdiccional, administrativa y legislativa)80.
 Estado de Derecho: es el modelo de organización

política en que la autoridad ejerce sus atribuciones de forma
concentrada81 y con apego a las directrices que establece la ley y, en
algunos casos, la costumbre inveterada o los precedentes
judiciales82. Esto, con miras a la realización del fin último de cualquier
sociedad estatizada: el bien común.
La carga valorativa83 y extensión conceptual de ambas
78 GUIBOURG, GHIGLIANI y GUARINONI. INTRODUCCIÓN AL CONOCIMIENTO CIENTÍFICO. Eudeba.

Buenos Aires. 1985. Fojas 47 y 48.
79 El orden constitucional y el Estado de Derecho.
80 ESTRADA MICHEL, Rafael. ORDEN CONSTITUCIONAL: PRINCIPIOS Y PROCESOS. Foja 634.
Perteneciente al libro electrónico consultado en la página de internet

https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/8/3825/29.pdf.
81 En contraposición al poder disperso o desconcentrado propio de los feudos medievales.
82 La mayor inclinación por una u otra fuente del derecho dependerá de la tradición en que se adscriba el Estado-
nación de que se trate.

83 La gran carga valorativa es una noción de la que Alfonso García Figueroa y otros hacen depender la vaguedad
de un término. Al respecto, véase GARCÍA FIGUEROA, GASCÓN ABELLÁN, MARCILLA CÓRDOBA, PRIETO
SANCHÍS. ARGUMENTACIÓN JURÍDICA. Tirant lo Blanch. México, 2014. Página 244.
48
nociones desdibuja sus ámbitos de aplicación (núcleo de certeza)84 y,

por lo mismo, cualquier autoridad que aspire a que sus actos al
menos aparenten corrección, podría justificarlos bajo el argumento de

que pretende preservar el orden constitucional y el Estado de
Derecho.
Siendo así, prácticamente cualquier aspecto de la realidad

que amerite el empleo de la fuerza material del Estado, caería en el
radio de acción de la seguridad interior: desde hechos que suceden
de forma más o menos cotidiana, como el arresto de un transeúnte
que arroja basura en la vía pública, pasando por el desahucio del
arrendatario de un inmueble, en cumplimiento a la sentencia dictada
por un juez civil, hasta llegar a la investigación de conductas que
afectan de un modo más sensible a la comunidad, como la
delincuencia organizada o delitos graves, como el secuestro o el
homicidio doloso.
La vaguedad no es el único vicio en la definición de seguridad

interior, sino que ésta también carece de identidad conceptual,
porque retoma elementos propios de la seguridad nacional.
Lo anterior, dada la similitud entre las palabras que aluden a

los medios para lograr los cometidos de la seguridad interior85 y las
que describen los fines de la seguridad nacional86.
Para ilustrar lo anterior se destacan las porciones de los

preceptos que definen ambas clases de seguridad:
Artículo 2 de la Ley de Artículo 3 de la Ley de

Seguridad Nacional
Seguridad Interior
Artículo 2. La Seguridad Artículo 3. Para efectos de
Interior es la condición que esta Ley, por Seguridad Nacional se
proporciona el Estado mexicano que entienden las acciones destinadas
permite salvaguardar la de manera inmediata y directa a
permanencia y continuidad de sus mantener la integridad, estabilidad y
órdenes de gobierno e instituciones, permanencia del Estado Mexicano,
así como el desarrollo nacional que conlleven a:
84 Ídem.
85 Mantención del orden constitucional y la gobernabilidad democrática.
86 El mantenimiento del orden constitucional y el fortalecimiento de las instituciones democráticas de
gobierno, así como la preservación de la democracia.

49
mediante el mantenimiento del I. La protección de la nación
orden constitucional, el Estado de mexicana frente a las amenazas y
Derecho y la gobernabilidad riesgos que enfrente nuestro país;
democrática en todo el territorio II. La preservación de la

nacional. Comprende el conjunto de soberanía e independencia
órganos, procedimientos y acciones nacionales y la defensa del territorio;
destinados para dichos fines, III. El mantenimiento del
respetando los derechos humanos orden constitucional y el
en todo el territorio nacional, así fortalecimiento de las
como para prestar auxilio y instituciones democráticas de
protección a las entidades gobierno;
federativas y los municipios, frente a IV. El mantenimiento de la
riesgos y amenazas que unidad de las partes integrantes de
comprometan o afecten la seguridad la Federación señaladas en el
nacional en los términos de la artículo 43 de la Constitución
presente Ley. Política de los Estados Unidos
Mexicanos;
V. La defensa legítima del
Estado Mexicano respecto de otros
Estados o sujetos de derecho
internacional, y
VI. La preservación de la
democracia, fundada en el
desarrollo económico social y
político del país y sus habitantes.
Como se observa en la comparación de ambas definiciones

legales, no es posible establecer con claridad cuáles son los
elementos que identifican a la seguridad interior y que, al mismo
tiempo, permitan distinguirla de la seguridad nacional.
Es probable que el creador de la ley conciba a la seguridad

interior como una especie del género seguridad nacional, pues sólo
así se entiende que el artículo 1, en lo conducente, disponga: “(…)
Sus disposiciones [de la Ley de Seguridad Interior] son materia de
seguridad nacional (…)”.
No obstante, aun así, el legislador debió introducir un

elemento que distinguiera a la parte (especie) del todo al que
pertenece (género). De lo contrario, ambos serían equivalentes, lo
cual llevaría a una falacia de confusión del sentido compuesto y del
sentido dividido. Es decir, se atribuiría a uno o más de los
“componentes” las cualidades que en realidad corresponden al
“conjunto” del que forman parte, o viceversa87.
La vaguedad y falta de identidad conceptual del término
87GUTIÉRREZ SÁENZ, Raúl. INTRODUCCIÓN A LA LÓGICA. Esfinge. Naucalpan, Estado de México. Páginas
212 y 213.
50
“seguridad interior”, contravienen los derechos de legalidad y

seguridad jurídica de los quejosos, porque producen la falta de
cauces definidos sobre el ámbito de actuación material de las

autoridades que aplicarán las disposiciones de la ley.
Esto implica que el particular no pueda conocer con precisión

las consecuencias que deriven de las situaciones en que se ubique;
lo cual propiciará el escenario idóneo para que las acciones de los
cuerpos legitimados para usar la fuerza del Estado –incluidas las
fuerzas armadas- afecten prácticamente cualquier aspecto de la
esfera jurídica de los gobernados, so pretexto de desarrollar
funciones de seguridad interior.
Es verdad que una propiedad intrínseca de la norma jurídica

es la vaguedad de los vocablos que integran los supuestos que
prevé, pues, en palabras de Alejandro Nieto88, la ley es un
instrumento de comunicación y “(…) nunca puede haber una
comunicación perfecta entre sujetos tan heterogéneos como el autor
del texto y sus destinatarios (…) y, por ello, (…) no es posible
redactar un texto legislativo [para] que no surjan problemas de
interpretación (…)”.
Sin embargo, un razonamiento como ése más bien cabría

para salvar la validez de una norma sustantiva aplicable en un
proceso judicial, donde un juez [no un elemento policiaco o militar] la
interpretaría y, en caso de ser vaga o ambigua, la dotaría del
contenido más justo para la solución del conflicto.
Más aún, la interpretación de la norma sustantiva que un juez

aplicase en esas condiciones, generalmente sería a priori, porque las
consecuencias de derecho que aquélla contemplara se actualizarían,
precisamente, luego de haber pasado por el filtro de la interpretación
judicial.
No sucede lo mismo con la ley que instrumenta la fuerza del

Estado –como la que aquí se analiza-, ya que, por su naturaleza, ésta
sólo admitiría la interpretación judicial a posteriori, es decir, luego de
88NIETO, Alejandro. EL ARBITRIO JUDICIAL. Ariel Derecho. Primera edición. Barcelona, España. Octubre de
dos mil. Página 256.
51
que el elemento castrense o policiaco la hubiese aplicado en perjuicio
del particular. Hasta entonces intervendría un juez –generalmente
constitucional-, aunque sólo para verificar y, en su caso, reprochar el

daño que ya hubiese causado el acto ejecutado al amparo de la ley
irregular.
Esto obedece a la inmediatez del contacto entre un elemento

policiaco o militar y un particular, lo cual no da mucha oportunidad
para que el primero, o aun su superior jerárquico, interprete la ley que
rija su actuación, a fin de dotarla de contenido y superar su vaguedad;
elucidar el margen de su competencia y, finalmente, decidir el trato
que dará al particular que pudiera considerarse como “riesgo o
amenaza”. En todo caso, el perfil de un miembro de las fuerzas
armadas no es el idóneo para interpretar el sentido de una norma
jurídica.
Esto demuestra que la claridad de la ley que instrumenta la

fuerza del Estado es un tema al que se debe prestar especial
atención. Más aún porque en el caso se habla de una norma que
pretende desarrollar una figura que, hasta hace poco, no se había
desarrollado en el derecho doméstico89 y que, por lo mismo, cabía el
riesgo de que confundiera su naturaleza y fines con los propios de
instituciones similares, como la seguridad pública y la seguridad
nacional.
Por lo expuesto, la ausencia de límites conceptuales en el

término “seguridad interior”, es razón suficiente para declarar la
inconstitucionalidad del artículo 2 que lo prevé; pues, según se vio, la
inmediatez del contacto entre el particular y la milicia o policía, exige
que el marco de actuación de estas últimas se defina claramente,
pues, de lo contrario, cabría el riesgo de que una invadiera la
competencia de la otra y que ello agraviara al gobernado, quien sólo
podría reclamar ex post facto [después de ocurrido el hecho] la
transgresión de sus derechos fundamentales.
Contra lo expuesto cabría argumentar que las autoridades
89Sólo el artículo 89, fracción VI, de la Constitución preveía la seguridad interior; sin embargo, en esa mención no
es posible advertir su naturaleza específica.
52
encargadas de aplicar la ley reclamada no sólo son las fuerzas

armadas, sino también la Secretaría de Gobernación y las
dependencias de la Administración Pública Federal, según se colige

del artículo 5 de la propia ley impugnada.
Sin embargo, al respecto habría que recordar que el artículo

10, segundo párrafo, de la consabida legislación, excluye a la
seguridad interior de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo. Por eso, los actos que emita el Secretario de
Gobernación y las dependencias de la Administración Pública
Federal, ni siquiera deberían ceñirse a los requisitos que cualquier
acto administrativo debe reunir, de acuerdo con el artículo 390 de la
ley citada en último lugar.
Por eso, la intervención del Secretario de Gobernación y

demás autoridades en las tareas de seguridad interior, no ofrecen un
mínimo de certidumbre jurídica sobre el margen de actuación de las
fuerzas armadas. Menos aún podría equipararse a una garantía como
la que ofrece un juez.
Ahora bien, por lo general, la declaración de

inconstitucionalidad se circunscribe al precepto en que se detecte el
vicio legislativo, sin que ello pueda extenderse a otras disposiciones.
Sin embargo, en el caso no podría ser así, porque, según se verá a lo
largo de este fallo, la actualización de varios supuestos de la ley
depende, precisamente, de lo que se entienda por seguridad interior.
Así, los vicios en la definición del concepto seguridad interior
90 ART. 3.- Son elementos y requisitos del acto administrativo:

I. Ser expedido por órgano competente, a través de servidor público, y en caso de que dicho órgano fuere
colegiado, reúna las formalidades de la ley o decreto para emitirlo;
II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las
circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley;
III. Cumplir con la finalidad de interés público regulado por las normas en que se concreta, sin que puedan
perseguirse otros fines distintos;
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos casos en
que la ley autorice otra forma de expedición;
V. Estar fundado y motivado;
VI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996)
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones relativas al procedimiento administrativo previstas en esta Ley;
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto, causa o motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI. (DEROGADA, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996)
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la referencia específica de identificación del expediente,
documentos o nombre completo de las personas;
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
XIV. Tratándose de actos administrativos (sic) deban notificarse deberá hacerse mención de la oficina en que se
encuentra y puede ser consultado el expediente respectivo;
XV. Tratándose de actos administrativos recurribles deberá hacerse mención de los recursos que procedan, y
XVI. Ser expedido decidiendo expresamente todos los puntos propuestos por las partes o establecidos por la ley.
53
(vaguedad y falta de identidad conceptual) permearán en el sentido,
alcance y aplicación de cualquier supuesto jurídico que lo contenga o
al menos lo suponga, pues, en palabras de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación, se habla de un sistema
normativo, dada la relación estrecha que hay entre ellos91.
Piénsese, por ejemplo, en el artículo 31, primer párrafo, de la

Ley de Seguridad Interior, que dice:
“Artículo 31. En materia de Seguridad Interior, las autoridades federales

y los órganos autónomos deberán proporcionar la información que les requieran
las autoridades que intervengan en los términos de la presente Ley.
(…)”.
Las partes de una norma que tiene la estructura de regla son

dos: supuesto jurídico y consecuencia de derecho.
Así, en el ejemplo, la norma se compone como sigue:
Supuesto jurídico: los sujetos que intervienen en

actividades de seguridad interior solicitan a las autoridades y órganos
autónomos información en materia de seguridad interior.
Consecuencias de derecho [activadas por un hecho]:

las autoridades y órganos autónomos deben proporcionar la
información requerida.
La ausencia de parámetros claros para catalogar la

información como “materia de seguridad interior”, ocasiona que los
quejosos desconozcan si la información que les pertenece y se halla
en poder de autoridades federales y órganos autónomos, se
clasificará como tal y si, por tanto, deberá entregarse a las
autoridades que intervengan en funciones de seguridad interior.
a. Inconstitucionalidad de los artículos 6, 11, último

párrafo y 26, segundo párrafo, de la Ley de Seguridad Interior.
El común denominador de los tres preceptos es la permisión

para que las fuerzas armadas tengan contacto permanente con la
91Sobre este aspecto véase la sentencia de siete de mayo de dos mil ocho, emitida en el amparo en revisión
1260/2006 del índice de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
54
población civil.
En efecto:

Según el artículo 6 de la Ley de Seguridad Interior, no es
necesaria una declaratoria para que aquéllas atiendan la agenda
nacional de riesgos que prevé el artículo 7 de la Ley de Seguridad
Nacional.
De acuerdo con el último párrafo del artículo 11, las

autoridades -lo cual comprende a las fuerzas armadas-, podrán
atender las amenazas a la seguridad interior que de acuerdo con la
propia disposición no requieran declaratoria.
Conforme al artículo 26, las autoridades federales,

incluidas las fuerzas armadas, podrán realizar acciones, de forma
permanente, para identificar, prevenir y atender riesgos a la seguridad
interior.
Según se verá en el punto IX de este considerando, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos ya ha destacado, en cuatro
sentencias condenatorias al Estado Mexicano92, cuáles son los
inconvenientes de que la milicia se halle en contacto permanente con
la población civil.
En síntesis, aquel tribunal concluyó que la presencia del

ejército que realiza funciones policiacas coloca en una situación de
gran vulnerabilidad a la población civil con la cual convive, en
especial a las mujeres. Por eso sostuvo la necesidad de limitar al
máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de la
criminalidad común o la violencia interna.
Aunque los hechos que la Corte Interamericana analizó son

relativamente recientes93, la problemática que deriva del contacto
entre la milicia y la población civil no lo es tanto.
92 (1) Caso Radilla Pacheco Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de
23 de noviembre de 2009, Serie C No. 209; (2) Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010, Serie C No. 215; (3) Caso Rosendo Cantú y
otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2010, Serie
C No. 216 y (4) Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y
Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010, Serie C No. 220.
93 Los hechos más antiguos datan de agosto de mil novecientos setenta y cuatro, en que Rosendo Radilla
Pacheco fue detenido por elementos del Ejército Mexicano, en Atoyac de Álvarez, Guerrero.
55
En efecto, la experiencia que México ya tenía acumulada
desde la segunda mitad del siglo XIX, fue suficiente como para que el

congreso constituyente de mil ochocientos cincuenta y siete se
decantara por suprimir las comandancias de la milicia que se habían
fijado en toda la República para, en vez de ello, ubicarlas en
instalaciones apartadas de las poblaciones civiles.
Así, el producto normativo que al final se generó, es el

antecedente directo del actual artículo 129 constitucional.
Por su claridad de ideas, conviene destacar algunos

fragmentos de la intervención de Ponciano Arriaga:
“[…] ese poder [el militar] no debe obrar, saliendo de su esfera, sino
cuando la autoridad legítima invoque al auxilio de su fuerza […] Si han causado
tantos males a la República esas comandancias generales que se tuvieron
inherentes y necesarias a los Estados en términos de que en ningún Estado ha
dejado de existir una de ellas con todas sus comandancias secundarias y
accesorias, fue porque desgraciadamente reinó la preocupación de que el poder
era la autoridad, de que la fuerza era la ley, de que los hechos constituían el
derecho. […] Cuidar de la paz y de la seguridad pública, administrar la justicia y la
hacienda, reprimir los crímenes y delitos, en fin, gobernar la sociedad, son
atribuciones de la autoridad que obra a nombre de la ley: la ley es la expresión de
la voluntad popular y los funcionarios militares nada tienen que hacer, por sí y ante
sí, si no son requeridos, mandados o autorizados por las potestades civiles, en
todos los negocios que no tengan íntima y directa conexión con la disciplina de
obediencia que es su primitiva ley […]”.
Además del vicio común a los tres preceptos, cada uno de

ellos, en lo individual, adolece de los vicios que enseguida se
destacan.
-Artículo 6, primer párrafo-
Este precepto, en lo conducente, dispone:
“(…) las Fuerzas Armadas, en el ámbito de sus respectivas

competencias, implementarán sin necesidad de Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior, políticas, programas y acciones para identificar, prevenir y
atender oportunamente, según su naturaleza, los riesgos contemplados en la
Agenda Nacional de Riesgos a la que se refiere el artículo 7 de la Ley de
Seguridad Nacional (…)”.
La Ley de Seguridad Interior es el ordenamiento especializado

que se supone debe precisar y distribuir la competencia de las
autoridades que lo aplicarán. Por ello, se estima incorrecto que, en
56
vez de hacerlo, remita a otro ordenamiento que prevea las

“respectivas competencias” de cada autoridad para que identifiquen,
prevengan y atiendan los riesgos que establezca la Agenda Nacional

de Riesgos; pues, a la fecha, ninguna de las leyes orgánicas de las
autoridades policiacas o castrenses ha delimitado su competencia
para llevar a cabo esa tarea. Es decir, no queda claro cuál es el
ordenamiento que regula las “respectivas competencias” a que remite
la ley reclamada.
Es cierto que el artículo 1, fracción III, de la Ley Orgánica del

Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, dispone que una de las funciones
de la milicia consiste en “garantizar la seguridad interior” mientras que
el artículo 1° de la Ley Orgánica de la Armada de México establece
que su misión consiste en emplear el poder naval de la Federación
para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país;
sin embargo, ésa es la única ocasión que aquellos ordenamientos se
refieren a dicha función y, por lo mismo, no precisan cómo ni en qué
medida es que el Ejército y la Fuerza Aérea la llevarán a cabo.
Por lo demás, tampoco hay certeza de si los riesgos

comprendidos en la Agenda Nacional de Riesgos, son los mismos a
que alude el artículo 4, fracción II, de la ley reclamada. En caso de
que no lo sean, ¿cuál es la diferencia entre unos y otros? Y en caso
de que se tratara del mismo aspecto, ¿cuál es la razón para que la
Ley de Seguridad Interior remita a una figura prevista en la Ley de
Seguridad Nacional, en vez de que esta última se encargue de
desarrollar el tema?
-26, segundo párrafo-
“(…) Las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender

riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la
emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, pudiendo
suscribirse los convenios que en su caso requieran (…)”.
A los inconvenientes del contacto permanente entre las

fuerzas armadas y la población civil, se añade que las primeras estén
facultadas para identificar, prevenir y atender “riesgos” a la seguridad
interior.
57
La ausencia de una noción clara de seguridad interior impide
comprender en qué consiste una amenaza y, por tanto, un riesgo a la
seguridad interior.

Por lo demás, si de acuerdo con el artículo 4, fracción III, de la
ley reclamada, el “riesgo” es una amenaza potencial, la dificultad para
identificarlo amplifica aún más el margen de arbitrariedad que de por
sí ya hay para detectar una amenaza.
Así, la facultad de los elementos castrenses para detectar

cualquier circunstancia que, en su consideración, sea un riesgo,
propicia una variedad indeterminada de escenarios que facilitará y
aun legitimará a la milicia para trastocar el derecho del particular que,
no obstante la licitud de su actividad, moviera a “suspicacia” y se le
viera como un riesgo o, lo que es lo mismo, una amenaza que aún no
es tal pero que podría llegar a serlo.
Esto se ilustra con un ejemplo:
De acuerdo con los artículos 4, fracciones I y II, de la ley

reclamada y 5, fracción XII, de la Ley de Seguridad Nacional94, una
amenaza a la seguridad interior es la destrucción de la infraestructura
indispensable para la provisión de un servicio público. Por tanto, un
riesgo consistiría en cualquier situación que potencialmente implicara
esa destrucción.
De acuerdo con el artículo 3, fracciones XXXIII y XLII, de la

Ley de la Industria Eléctrica95, la transmisión y distribución de energía
eléctrica es un servicio público, mientras que una subestación y
tendido eléctrico es parte de la red necesaria para prestarlo.
Piénsese que en una calle sólo hay edificios que alojen
94 Artículo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:
(…)
XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la
provisión de bienes o servicios públicos.
95 Artículo 3. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
(…)
XXXIII. Red Eléctrica: Sistema integrado por líneas, subestaciones y equipos de transformación, compensación,
protección, conmutación, medición, monitoreo, comunicación y operación, entre otros, que permiten la
transmisión y distribución de energía eléctrica;
(…)
XLII. Servicio Público de Transmisión y Distribución de Energía Eléctrica: Las actividades necesarias para llevar a
cabo la transmisión y distribución de energía eléctrica en la Red Nacional de Transmisión y en las Redes
Generales de Distribución;
(…).
58
oficinas gubernamentales y que a lo largo de toda su acera haya

varios registros metálicos que contengan cables conductores de
electricidad. Como las tapas de los registros son fácilmente retirables,

ha habido varios casos de robo de cientos de metros de cable
conductor, pues el cobre con que están hechos es fácilmente
comerciable en el mercado negro. Además, la sustracción es de fácil
realización, dada la ausencia de casas habitación en la zona y, por
tanto, de transeúntes.
Figúrese que, durante la noche, un jardinero debe caminar a

través de esa calle para llegar a su destino y que, dado su oficio, lleva
consigo unas tijeras metálicas.
Sabedores de la reiterada sustracción del cable conductor,

elementos del Ejército Mexicano circulan por la arteria y detectan al
jardinero e, incluso, se percatan de que lleva consigo las tijeras con
que hace su trabajo.
Es muy probable que, en las circunstancias de tiempo y lugar

descritas, los elementos castrenses supongan que el jardinero
representa una amenaza potencial para las instalaciones eléctricas y,
por tanto, un riesgo para la seguridad interior. Más aún porque las
tijeras de jardinería generalmente son de un tamaño considerable y
sus agarraderas casi siempre son de plástico (que es un aislante de
la electricidad): es decir, se trata de un instrumento adecuado para
trozar el cableado.
En una situación del estilo, ¿cómo actuarían los elementos

castrenses?, ¿revisarían preventivamente al jardinero?; y si lo
hicieran, ¿acaso ello no sería en el marco de un patrullaje que, por
involucrar contacto con la población civil, más bien sería propio de la
seguridad pública que debe realizar una corporación policiaca?;
¿cuáles serían, pues, los alcances de los verbos “prevenir” y
“atender” un riesgo a la seguridad interior?
-Artículo 11, último párrafo-

“(…) Aquellas amenazas a la Seguridad Interior que no requieran
Declaratoria en términos del presente artículo serán atendidas por las autoridades
conforme sus atribuciones y las disposiciones legales que resulten aplicables (…)”.
59
Las disposiciones que prevén la “declaratoria de protección”,
propician el contacto permanente entre la milicia y la población civil y
autorizan que las fuerzas armadas ejerzan, por sí mismas, funciones

de seguridad pública, sin sujetarse a un mando civil.
Esa declaratoria acaso sea la única garantía que genere un

mínimo de certidumbre sobre las condiciones de lugar y tiempo que
acoten la actuación de las fuerzas armadas en materia de seguridad
interior y eviten mayores efectos negativos.
A pesar de lo dicho, los beneficios que la declaratoria genera

se enervan, al grado de desaparecer, porque autoriza que las
amenazas que no se ubiquen en alguno de los dos casos que no
requieran declaratoria, sean “atendidas por las autoridades de
acuerdo con sus atribuciones y las leyes aplicables”.
Una vez más, la ley remite a otros ordenamientos jurídicos

para distribuir las competencias que se supone ella misma debería
regular. De modo que, según se dijo, la remisión carece de sentido.
Pero no sólo eso: también trastoca la lógica que cualquier legislación
debe atender para establecer casos excepcionales a una regla
general.
En efecto, hay que recordar que de acuerdo con el artículo 11

del Código Civil Federal96, la excepción a una regla general prevista
en la ley también debe preverse en una norma jurídica, como sucede
con el artículo 29 de la Constitución respecto al ejercicio de ciertos
derechos fundamentales.
Así, el goce de un derecho fundamental debe entenderse

como la regla general, por ser acorde al estado de cosas que de
ordinario impera en un Estado de Derecho. La excepción, por tanto,
es la restricción de ese derecho o el trastoque del contexto propicio
para que el gobernado disfrute de él.
En el caso, la regla general que supone el artículo 129
96Artículo 11. Las leyes que establecen excepción a las reglas generales, no son aplicables a caso alguno que
no esté expresamente especificado en las mismas leyes.
60
constitucional, es el repliegue de las fuerzas armadas, ya que esto

conlleva un contexto más propicio para el respeto y goce de derechos
fundamentales, como la libertad de tránsito y la inviolabilidad del

domicilio que, en ese orden, tutelan los artículos 11 y 16 de la ley
fundamental.
Por tanto, el despliegue de la milicia es la excepción, porque

supone acontecimientos cuya magnitud hace necesario que las
fuerzas armadas auxilien a las autoridades policiacas en la prestación
de la seguridad pública [como el combate a la delincuencia
organizada o la presencia de grupos paramilitares].
Entonces, la excepción al contexto propicio para el disfrute de

alguno de los derechos que tutela la Constitución, debe preverse en
un clausulado, que, como se colige de la etimología del propio
vocablo, debe ser cerrado, no abierto ni, por tanto, establecido de un
modo residual.
La previsión residual es aquella en que el legislador, luego de

establecer ciertas hipótesis de forma expresa, deja abierta la
posibilidad para aplicar las mismas consecuencias de derecho a
supuestos parecidos.
Esto es inadmisible, tratándose de la excepción a una regla

general y, por mayoría de razón, cuando se habla de una disposición
que faculte a la autoridad para restringir un derecho humano en
supuestos similares a los expresamente previstos.
Lo dicho se sostiene, a fortiori, porque, en el caso, la

disposición restrictiva97 que se analiza es de carácter secundario, no
constitucional o convencional. De modo que no es idónea para
restringir derechos fundamentales –menos aún a través de la
mecánica que emplea-, pues hay que recordar que las leyes
secundarias únicamente pueden amplificar o desarrollar e imponer
límites a los derechos que tutela la Constitución, no desconocerlos.
b. Indeterminación del concepto de amenaza a la

seguridad interior, análisis de los artículos 3, 4, fracción II, y 5 de
97 Nos referimos al artículo 11, último párrafo, de la ley.
61
la Ley de Seguridad Nacional
Por otro lado, la noción de amenazas a la seguridad interior

que prevé el artículo 4, fracción II, también carece de identidad
conceptual, porque, en parte, la define como las amenazas que prevé
el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional, siempre que tengan
origen en territorio mexicano.
Sin embargo, el lugar donde “las amenazas” se originan no es

un criterio útil para distinguir las que atentan contra la seguridad
nacional de las que afectan la seguridad interior.
En efecto, cualquier amenaza a la seguridad nacional puede

originarse en territorio nacional, según se colige del catálogo de
supuestos que prevé el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional98.
Por ejemplo, los delitos de terrorismo y sabotaje [que el

artículo 5, fracción I, de la Ley de Seguridad Nacional considera
amenazas] bien podrían cometerse en territorio nacional, pues los
artículos 13999 y 140100 del Código Penal Federal que en ese orden
98 Artículo 5. Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:
I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra
de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional;
II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado
Mexicano;
III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada;
IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
V. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o navales contra la delincuencia organizada;
VI. Actos en contra de la seguridad de la aviación;
VII. Actos que atenten en contra del personal diplomático;
VIII. Todo acto tendente a consumar el tráfico ilegal de materiales nucleares, de armas químicas, biológicas y
convencionales de destrucción masiva;
IX. Actos ilícitos en contra de la navegación marítima;
X. Todo acto de financiamiento de acciones y organizaciones terroristas;
XI. Actos tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de inteligencia o contrainteligencia, y
XII. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter estratégico o indispensable para la
provisión de bienes o servicios públicos.
99 Artículo 139. Se impondrá pena de prisión de quince a cuarenta años y cuatrocientos a mil doscientos días
multa, sin perjuicio de las penas que correspondan por otros delitos que resulten:
I. A quien utilizando sustancias tóxicas, armas químicas, biológicas o similares, material radioactivo, material
nuclear, combustible nuclear, mineral radiactivo, fuente de radiación o instrumentos que emitan radiaciones,
explosivos, o armas de fuego, o por incendio, inundación o por cualquier otro medio violento, intencionalmente
realice actos en contra de bienes o servicios, ya sea públicos o privados, o bien, en contra de la integridad física,
emocional, o la vida de personas, que produzcan alarma, temor o terror en la población o en un grupo o sector de
ella, para atentar contra la seguridad nacional o presionar a la autoridad o a un particular, u obligar a éste para
que tome una determinación.
II. Al que acuerde o prepare un acto terrorista que se pretenda cometer, se esté cometiendo o se haya cometido
en territorio nacional.
Las sanciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo se aumentarán en una mitad, cuando además:
I. El delito sea cometido en contra de un bien inmueble de acceso público;
II. Se genere un daño o perjuicio a la economía nacional, o
III. En la comisión del delito se detenga en calidad de rehén a una persona.
100Artículo 140. Se impondrá pena de dos a veinte años de prisión y multa de mil a cincuenta mil pesos, al que
dañe, destruya, perjudique o ilícitamente entorpezca vías de comunicación, servicios públicos, funciones de las
dependencias del Estado, organismos públicos descentralizados, empresas de participación estatal, órganos
constitucionales autónomos o sus instalaciones; plantas siderúrgicas, eléctricas o de las industrias básicas;
centros de producción o distribución de artículos de consumo necesarios de armas, municiones o implementos
bélicos, con el fin de trastornar la vida económica del país o afectar su capacidad de defensa.
62
los tipifican, no disponen que su actualización dependa de que se

cometan en el extranjero.

De modo que no sería válido concluir que las amenazas
originadas dentro del país sean las únicas que inciden en la
seguridad interior y no en la nacional.
Por otra parte, la fracción I del artículo 5 de la Ley de

Seguridad Nacional, alude a los delitos que, para calificarse como
amenaza a la seguridad nacional, deben cometerse en territorio
mexicano. Sin embargo, según se vio, este último es el ámbito
espacial en que se supone sólo pueden ocurrir las amenazas que
atenten contra la seguridad interior.
Por eso, el concepto de amenazas a la seguridad interior que

prevé el artículo 4, fracción II, no sólo carece de identidad conceptual,
sino que también se contradice con el artículo 5, fracción I, de la Ley
de Seguridad Nacional.
De conformidad con el artículo 4, fracción II, de la Ley de

Seguridad Interior, las amenazas a la seguridad interior son, entre las
ya precisadas:
(i) Las que afecten los principios establecidos en el artículo 3

de la Ley de Seguridad Interior: racionalidad, oportunidad,
proporcionalidad, temporalidad, subsidiariedad y gradualidad.
(ii) Las que afecten los principios previstos en el artículo 4 de

la Ley de Seguridad Nacional, consistentes en legalidad,
responsabilidad, respeto a los derechos fundamentales de
protección a la persona humana y garantías individuales y
sociales, confidencialidad, lealtad, transparencia, eficiencia,
coordinación y cooperación.
De la interpretación sistemática101 de los artículos 2 y 4,
Se aplicará pena de seis meses a cinco años de prisión y multa hasta de cinco mil pesos, al que teniendo
conocimiento de las actividades de un saboteador y de su identidad, no lo haga saber a las autoridades.
Las sanciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo se aumentarán hasta en una mitad, cuando los
actos de sabotaje se realicen en los ductos, equipos, instalaciones o activos, de asignatarios, contratistas,
permisionarios o distribuidores a que se refiere la Ley Federal para Prevenir y Sancionar los Delitos Cometidos en
Materia de Hidrocarburos.
63
fracciones II y III, de la Ley de Seguridad Interior, se obtiene que la
Seguridad Interior no se agota en la definición prevista en el artículo
2, como dispone el diverso 4, fracción VIII, de la propia ley, sino que

la Seguridad Interior implica además la protección de los principios
enlistados en los puntos (i) y (ii).
Es decir, la Seguridad Interior se entiende en función de las

amenazas y los riesgos que atentan contra ella. Conforme con la
literalidad de los artículos 2, 3 y 4, fracciones II y III, constituye
amenazas a la seguridad interior toda acción u omisión que afecte los
siguientes principios:
• Legalidad.
• Responsabilidad.
• Respeto a los derechos fundamentales de protección a la
persona humana y garantías individuales y sociales.
• Confidencialidad.
• Lealtad.
• Transparencia.
• Eficiencia.
• Coordinación.
• Cooperación.
• Racionalidad.
• Oportunidad.
• Proporcionalidad.
• Temporalidad.
• Subsidiariedad.
• Gradualidad.
De acuerdo con las normas descritas, constituye una

amenaza a la seguridad interior todo aquello que afecte los principios
anteriores, lo que, al igual que el artículo 2 de la ley, contraviene los
principios de legalidad y seguridad jurídica previstos en los artículos
14 y 16 de la Constitución, los cuales exigen que la actuación de las
autoridades encargadas de la aplicación de la ley esté acotada en el
propio texto legal, pues sólo de esa manera los gobernados pueden
101Esta clase de interpretación se utiliza para establecer el sentido y alcance del precepto analizado en relación
con las otras disposiciones de la ley, como parte de un todo. Véase
https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/6/2534/5.pdf
64
saber de antemano lo que les obliga por voluntad del legislador y en

qué medida.102

De esta manera el gobernado está en aptitud de conocer qué
puede y qué no puede hacer, así como cuál será la consecuencia
jurídica de su conducta y, al mismo tiempo, la actuación de la
autoridad se sujeta a límites de manera que no resulte arbitraria o
caprichosa. Es verdad que las normas reclamadas no prevén normas
de conducta para los gobernados (quejosos), sino reglas de
competencia para ciertas autoridades. Sin embargo, la ejecución de
las potestades conferidas por esa competencia modifica la esfera
jurídica del gobernado sobre quien se ejerce, porque condiciona sus
acciones.
Los artículos citados no cumplen este mandato constitucional,

ya que abren el espectro de afectación a la seguridad interior de
manera tal, que prácticamente cualquier cosa admite ser considerada
como amenaza a la Seguridad Interior.
El grado de indeterminación y la falta de acotación del ámbito

de aplicación de los artículos 2, 3 y 4, fracciones II y III, de la Ley de
Seguridad Interior, trasgreden los principios de seguridad jurídica y de
legalidad, puesto que la aplicación de la norma queda al arbitrio de
las autoridades competentes en la materia.
La importancia de acotar la actuación de la autoridad, redunda

necesariamente en otorgar de seguridad jurídica a los gobernados e
impide que los actos de la autoridad sean arbitrarios.
La garantía de seguridad jurídica contenida en los artículos 14

y 16 de la Constitución, implica que las normas que facultan a las
autoridades para actuar en determinado sentido deben contener los
102 Es aplicable la jurisprudencia 2a./J. 106/2017 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, consultable en la página 793, libro 45, agosto de dos mil diecisiete, tomo II, Décima Época, de la Gaceta
del Semanario Judicial de la Federación, registro 2014864, que dice: “DERECHOS FUNDAMENTALES DE
LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. SU CONTRAVENCIÓN NO PUEDE DERIVAR DE LA DISTINTA
REGULACIÓN DE DOS SUPUESTOS JURÍDICOS ESENCIALMENTE DIFERENTES. La Suprema Corte de
Justicia de la Nación ha determinado que los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica
reconocidos por los artículos 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se respetan
por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan
el ámbito de esa actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de
los actos que realice, y por otro, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado, de manera que la
posible afectación a la esfera jurídica de aquél no resulte caprichosa o arbitraria. Por tanto, tratándose de normas
generales, la contravención a los precitados derechos no puede derivar de la distinta regulación de dos supuestos
jurídicos esencialmente diferentes, sino en todo caso, de la ausente o deficiente regulación del supuesto
normativo que es materia de impugnación.”
65
elementos mínimos que permitan al particular hacer valer su derecho
y conocer las consecuencias jurídicas de los actos que realice, lo
cual, se insiste, la Ley de Seguridad Interior no cumple.

En ese orden de ideas, la afectación a los aludidos principios
(i) y (ii) deja un marco de actuación amplísimo a las autoridades que
aplican la ley impugnada, cuyos confines no es posible definir aun a
través de los métodos de interpretación jurídica, pues toda
vulneración de dichos principios es una amenaza según la ley.
A fin de patentizar tal amplitud se ejemplificará la vulneración

de alguno de los principios enlistados mediante argumentos de
reducción al absurdo.
Legalidad
En un juicio ejecutivo mercantil, el actuario, al ejecutar el auto
de exequendo, no se ajusta a los artículos 1394 y 1395 del Código de
Comercio,103 pues emplaza al demandado sin que previamente le
hubiera requerido de pago, cuando lo correcto es: a) requerimiento de
pago, b) embargo y c) emplazamiento.
Responsabilidad, Eficiencia y Lealtad.

Un policía de la seguridad pública del Estado que no realice
su trabajo de manera comprometida con la institución a la que
pertenece, vulnera los principios previstos en la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública;104 o bien, si tal policía no es
fiel a su cargo, se vulneraría el objetivo de la carrera policial.105
103 Código de Comercio

Artículo 1394. La diligencia de embargo se iniciará con el requerimiento de pago al demandado, su
representante o la persona con la que se entienda, de las indicadas en el artículo anterior; de no hacerse el pago,
se requerirá al demandado, su representante o la persona con quien se entiende la diligencia, para que señale
bienes suficientes para garantizar las prestaciones reclamadas, apercibiéndolo que de no hacerlo, el derecho
para señalar bienes pasará al actor. A continuación, se emplazará al demandado.
(…).
Artículo 1396.- Hecho el embargo, acto continuo se notificará al demandado, o a la persona con quien se haya
practicado la diligencia para que dentro del término de ocho días, el que se computará en términos del artículo
1075 de este Código, comparezca la parte demandada ante el juzgado a hacer paga llana de la cantidad
reclamada y las costas, o a oponer las excepciones que tuviere para ello.
104 Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública
“De las obligaciones y sanciones de los integrantes de las Instituciones de Seguridad Pública
Artículo 40.- Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las
Instituciones de Seguridad Pública se sujetarán a las siguientes obligaciones:
(…)
XVIII. Fomentar la disciplina, responsabilidad, decisión, integridad, espíritu de cuerpo y profesionalismo, en sí
mismo y en el personal bajo su mando;
(…).”
Artículo 78.- La Carrera Policial es el sistema de carácter obligatorio y permanente, conforme al cual se
establecen los lineamientos que definen los procedimientos de reclutamiento, selección, ingreso, formación,
certificación, permanencia, evaluación, promoción y reconocimiento; así como la separación o baja del servicio de
los integrantes de las Instituciones Policiales.
66
Respeto a los derechos fundamentales de protección a la

persona humana y garantías individuales y sociales

El sujeto A -elementos del ejército mexicano- en un retén
militar, al confundir con miembros de la delincuencia organizada a los
sujetos B, que tripulan una camioneta, disparan al vehículo y mueren
los sujetos B. En este supuesto, A no respetó el derecho fundamental
de B a la vida.
El patrón impone una jornada laboral al trabajador de doce
horas; en este caso, el patrón no respeta la garantía social del
trabajador consistente en que la duración de la jornada máxima será
de ocho horas, tal como lo prevé el artículo 123, apartado A, fracción
I, de la Constitución.
Confidencialidad
De conformidad con el artículo 79 de la Ley General de
Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, de
los documentos que obren en el expediente de registro de las
asociaciones -sindicatos que reciben y ejerzan recursos públicos-,
únicamente estará clasificada como información confidencial, los
domicilios de los trabajadores que estén en los padrones de socios.
Por lo cual en caso de que los sindicatos publiquen tal información -
domicilio de los trabajadores-, se vulnera el principio de
confidencialidad.
Transparencia
Se vulnera tal principio si el Poder Ejecutivo Federal omite
poner a disposición del público los nombres de las personas a
quienes se habilitó para ejercer como corredores y notarios públicos,
así como sus datos de contacto, la información relacionada con el
proceso de otorgamiento de la patente y las sanciones que se les
hubieran aplicado.106
Artículo 79.- Los fines de la Carrera Policial son:

(…)
IV. Instrumentar e impulsar la capacitación y profesionalización permanente de los Integrantes de las Instituciones
Policiales para asegurar la lealtad institucional en la prestación de los servicios, y (…).
106 Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública
De las obligaciones de transparencia específicas de los sujetos obligados

Artículo 71. Además de lo señalado en el artículo anterior de la presente Ley, los sujetos obligados de los
Poderes Ejecutivos Federal, de las Entidades Federativas y municipales, deberán poner a disposición del público
y actualizar la siguiente información:
I. En el caso del Poder Ejecutivo Federal, los poderes ejecutivos de las Entidades Federativas, el Órgano
Ejecutivo del Distrito Federal y los municipios:
(…)
67
Coordinación
Se vulnera tal principio si el Consejo Nacional de Seguridad

Pública, que integra el Sistema Nacional de Seguridad Pública, omite
establecer los instrumentos y políticas públicas tendentes a cumplir
los objetivos y fines de la Seguridad Pública, que consisten en
establecer la distribución de competencias y las bases de
coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal
y los Municipios, en materia de seguridad pública.107
Cooperación108
Se transgrede tal principio si el Consejo Nacional de
Seguridad Pública omite promover políticas de coordinación y
colaboración con el Poder Judicial de la Federación y los órganos
jurisdiccionales de las entidades federativas.109
Tales principios, como rectores de la actuación de las

autoridades encargadas de aplicar la Ley de Seguridad Interior, per
se, no implican la afectación a algún derecho humano de los
quejosos, sino que la inconstitucionalidad de los preceptos deriva de
que el legislador consideró que la vulneración a esos principios es
una amenaza a la seguridad interior; es decir, el vicio de
constitucionalidad deriva de la falta de técnica legislativa110 por el
hecho de que la amenaza a la seguridad interior consiste en la
e) Los nombres de las personas a quienes se les habilitó para ejercer como corredores y notarios públicos, así
como sus datos de contacto, la información relacionada con el proceso de otorgamiento de la patente y las
sanciones que se les hubieran aplicado;
(…).
“Artículo 1.- La presente Ley es reglamentaria del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de Seguridad Pública y tiene por objeto regular la integración, organización y
funcionamiento del Sistema Nacional de Seguridad Pública, así como establecer la distribución de
competencias y las bases de coordinación entre la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los
Municipios, en esta materia.
Sus disposiciones son de orden público e interés social y de observancia general en todo el territorio nacional.”
“Artículo 10.- El Sistema se integrará por:
I. El Consejo Nacional de Seguridad Pública, que será la instancia superior de coordinación y definición de
políticas públicas;
(…).”
“Artículo 14.- El Consejo Nacional tendrá las siguientes atribuciones:
I. Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales, sistemáticas, continuas y evaluables, tendientes a
cumplir los objetivos y fines de la Seguridad Pública;
(…).”
108 Debe entenderse que la coordinación y cooperación forman parte del principio de colaboración del sistema
federal mexicano. Al respecto véase “Colaboración y coordinación en el sistema federal mexicano” de Manuel
Jiménez Dorantes, consultable en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/4/1594/11.pdf

(…)
XVII. Promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder Judicial de la Federación y los órganos
jurisdiccionales de las entidades federativas;
(…).”
110 La técnica legislativa es una parte del Derecho Parlamentario que tiene como objeto de estudio el
conocimiento de los pasos que se adoptan para la elaboración y adecuada redacción de las leyes en general y
de las disposiciones normativas particulares, así como para sus reformas o enmiendas.
Al respecto véase http://www.diputados.gob.mx/sedia/biblio/virtual/dip/dicc_tparla/t.pdf
68
vulneración a esos principios rectores.
Incluso, en la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se

expide la Ley de Seguridad Interior, presentada por el Senador
Roberto Gil Zuarth, el artículo 6º no preveía como afectaciones a la
seguridad interior la vulneración de tales principios, ya que ese
precepto disponía:
“Artículo 6.- Para los efectos de esta Ley son afectaciones a la seguridad
interior:
I. Actos tendentes a infiltrar o capturar las instituciones de seguridad
nacional o de seguridad pública, de los órdenes federal, local o municipal;
II. Actos tendentes a obstaculizar o impedir la prestación del servicio de
seguridad pública por parte de las autoridades federales, locales, o municipales, o
de otras funciones o servicios públicos pertenecientes a las áreas estratégicas o
prioritarias previstas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;
III. Actos tendentes a obstaculizar o impedir a las autoridades federales,
locales o municipales, la administración o ejecución de programas de apoyo
federal;
IV. Actos tendentes a obstaculizar o impedir a las autoridades federales,
locales o municipales la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población
en casos de emergencias o desastres naturales;
V. Actos tendentes a consumar violaciones graves de derechos humanos
o delitos de lesa humanidad en una entidad federativa, en un municipio, en una
demarcación territorial de la Ciudad de México o en una Región del territorio
nacional, y
VI. Actos tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de carácter
estratégico o indispensable para la provisión de bienes o servicios públicos en una
entidad federativa, en un municipio, en una demarcación territorial de la Ciudad de
México o en una Región del territorio nacional.”
c. La amplitud del concepto de Seguridad Interior propicia

equivalencia entre esta última y la Seguridad Pública
El artículo 21 constitucional, en lo que interesa, dispone:
“Artículo 21.- (…)

La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las
entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención de los
delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la
sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las
respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las
instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad,
objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos
humanos reconocidos en esta Constitución.
Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil,
disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los
tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos
de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública,
que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:
a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia,
evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de
seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia
de la Federación, las entidades federativas y los Municipios en el ámbito de sus
respectivas atribuciones.
b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal
para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las
69
instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y
registrado en el sistema.
c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión
de delitos.
d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvará, entre

otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así
como de las instituciones de seguridad pública.
e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional
serán aportados a las entidades federativas y municipios para ser destinados
exclusivamente a estos fines.”
[Énfasis añadido]
Como se aprecia, por mandato constitucional, las

instituciones de seguridad pública deben ser de carácter civil. La
seguridad pública es una función a cargo de la Federación, las
entidades federativas y los Municipios, que comprende la prevención
de los delitos, la investigación y persecución para hacerla efectiva, así
como la sanción de las infracciones administrativas.
Esta es una regla constitucional clara, incluida en la reforma

publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de
dos mil ocho, conforme con la cual los cuerpos castrenses -Ejército,
Armada y Fuerza Aérea Nacionales- se excluyen de los cuerpos de
seguridad pública, porque no comparten el requisito de ser de
carácter civil.
Ya se dijo que la vaguedad y falta de identidad conceptual del

artículo 2 de la ley reclamada, conlleva el riesgo de que las fuerzas
armadas desarrollen funciones que, aun cuando formalmente se
clasifiquen como de seguridad interior, materialmente correspondan a
las de seguridad nacional y, más aún, de seguridad pública.
Ahora, si lo anterior ocurriera, no sólo se debería a que la falta

de técnica legislativa hubiese producido un escenario propicio para
ello: también obedecería a la intención del legislador.
En efecto, durante el proceso legislativo, varios miembros del

Congreso Federal expresaron la necesidad de generar certidumbre
jurídica sobre las tareas que la milicia ha desplegado para colaborar
en el desempeño de las funciones de las corporaciones de policía
local, las cuales, desde hace varios años, han sido rebasadas por la
delincuencia.
70
Esto se aprecia en algunos fragmentos de los documentos

generados en el proceso legislativo:

Documento que integra el Fragmento relevante de la
proceso legislativo exposición de los legisladores
Exposición de motivos de “[…]
veintisiete de octubre de dos mil Una realidad que no
dieciséis, presentada por los podemos ignorar es que nuestras
diputados de la LXIII Legislatura del Fuerzas Armadas se encuentran en
Congreso de la Unión e integrantes las calles realizando tareas de
del Grupo Parlamentario del Partido seguridad interior con el más alto
Revolucionario Institucional grado de compromiso y lealtad al
estado mexicano, tarea que en el
Partido Verde reconocemos con
cabal respeto y admiración.
Resultará necesario trabajar el
Estado Mexicano en su conjunto,
con el fin de dotarlas de un marco
normativo que las proteja, determine
el grado y temporalidad de su
actuación, al tiempo que establezca
los lineamientos para trabajar
conjuntamente con los distintos
órdenes de gobierno con objeto de
fortalecer y profesionalizar a sus
policías para que cuando existan
las condiciones requeridas, los
elementos de las Fuerzas
Armadas puedan regresar a sus
cuarteles
[…].
Dictamen de la Comisión de “[…]
Gobernación de la LXIII Legislatura b) De la militarización del
de la Cámara de Diputados, emitido país. Otra de las preocupaciones
el treinta de noviembre de dos mil que se hicieron patentes durante la
diecisiete. realización de dichos trabajos tiene
que ver con la militarización del
país.
Al respecto, se estima que
del contenido de las iniciativas
analizadas puede desprenderse que
las Fuerzas Armadas constituyen el
último recurso del Estado para
proteger el legítimo derecho del
pueblo mexicano a la paz, de
acuerdo a lo establecido en la
Declaración sobre el Derecho de los
Pueblos a la Paz.
En ese sentido, su
participación se realiza en auxilio
a las autoridades encargadas de
la seguridad pública cuando estas
se ven rebasadas en sus
capacidades institucionales por
una amenaza que sobrepasa los
alcances de la seguridad pública
y afecta directamente a los pilares
71
fundamentales del Estado
[…]”.
Participación de José Rosas “[…]
Aispuro, Gobernador de Durango, No es que nosotros

en el marco de la reunión de trabajo estemos abandonando la
de los presidentes de las comisiones responsabilidad que tenemos en
dictaminadoras del Senado de la materia de seguridad pública, esa
República con gobernadores y la estamos asumiendo, pero al
alcaldes. vernos rebasados en algunos
casos por la debilidad
institucional de las corporaciones
policíacas, indudablemente que
eso pasa o transgrede la
seguridad interior.
Y en esa parte es donde
necesitamos que el Ejército
mexicano pueda tener un marco
jurídico que le permita actuar con
toda certeza e igual que la sociedad
tenga la certeza de la actuación del
Ejército.
[…]”.
La voluntad que subyace en los fragmentos reproducidos, es

congruente con el hecho de que el artículo quinto transitorio de la ley
apremie a los gobiernos locales para que en un lapso relativamente
corto -ciento ochenta días- fortalezcan los cuerpos policiacos a su
cargo.
Enseguida se transcribe el precepto transitorio:
“(…)
Artículo Quinto. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor de
esta Ley, las entidades federativas, municipios y demarcaciones territoriales en los
que se estuvieren realizando acciones que puedan ser materia de una declaratoria
de protección en términos de la misma, a efecto de solicitar la declaratoria
correspondiente, deberán, en el ámbito de sus atribuciones, presentar un
programa con plazos, acciones y presupuesto para dar cumplimiento al modelo de
función policial aprobado por el Consejo Nacional de Seguridad Pública, el cual
incluya los objetivos respecto al estado de fuerza mínimo requerido, las
condiciones de desarrollo policial, así como protocolos, evaluaciones y las
unidades operativas y de formación necesarias para el fortalecimiento de las
instituciones de seguridad.
El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en

un plazo de 90 días, contados a partir de que las entidades federativas, municipios
o demarcaciones territoriales, según corresponda, acrediten la presentación del
programa señalado en el párrafo anterior, deberá emitir el dictamen
correspondiente, mismo que le será entregado al solicitante.
(…)”.
Así, al tiempo que el legislador instrumenta un esquema de

intervención militar como remedio para solucionar, en el corto plazo,
la inseguridad que apremia en el país; procura atender la raíz del
problema social en el plano local, es decir, la deficiencia de las
72
corporaciones policiacas de las entidades federativas y los

municipios.

El modelo de función policial aprobado por el Consejo
Nacional de Seguridad Pública a que hace referencia el artículo
transitorio, tiene su sustento en el artículo 14 de la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, el cual dispone:

I. Establecer los instrumentos y políticas públicas integrales, sistemáticas,
continuas y evaluables, tendientes a cumplir los objetivos y fines de la Seguridad
Pública;
II. Emitir acuerdos y resoluciones generales, para el funcionamiento del
Sistema;
III. Establecer los lineamientos para la formulación de políticas generales
en materia de Seguridad Pública;
IV. Promover la implementación de políticas en materia de atención a
víctimas del delito;
V. Promover la efectiva coordinación de las instancias que integran el
Sistema y dar seguimiento de las acciones que para tal efecto se establezcan;
VI. Promover la homologación y desarrollo de los modelos ministerial,
policial y pericial en las Instituciones de Seguridad Pública y evaluar sus avances,
de conformidad con las leyes respectivas;
VII. Vigilar que en los criterios para la distribución de recursos de los
fondos de aportaciones federales para la Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal, se observen las disposiciones establecidas en la Ley de
Coordinación Fiscal;
VIII. Resolver la cancelación de la ministración de las aportaciones, a las
entidades federativas o, en su caso a los municipios, por un periodo u objeto
determinado, cuando incumplan lo previsto en esta Ley, los Acuerdos Generales
del Consejo o los convenios celebrados previo cumplimiento de la garantía de
audiencia;
IX. Formular propuestas para los programas nacionales de Seguridad
Pública, de Procuración de Justicia y de Prevención del Delito en los términos de
la Ley de la materia;
X. Evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas de
Seguridad Pública y otros relacionados;
XI. Llevar a cabo la evaluación periódica de los programas de Seguridad
Pública y otros relacionados;
XII. Expedir políticas en materia de suministro, intercambio,
sistematización y actualización de la información que sobre Seguridad Pública
generen las Instituciones de los tres órdenes de gobierno;
XIII. Establecer medidas para vincular al Sistema con otros nacionales,
regionales o locales;
XIV. Promover el establecimiento de unidades de consulta y participación
de la comunidad en las Instituciones de Seguridad Pública;
XV. Recomendar la remoción de los titulares de las instituciones de
Seguridad Pública, previa opinión justificada del Secretariado Ejecutivo, por el
incumplimiento de las obligaciones establecidas en la presente Ley;
XVI. Establecer mecanismos eficaces para que la sociedad participe en
los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito, así como de
las instituciones de Seguridad Pública;
XVII. Promover políticas de coordinación y colaboración con el Poder
Judicial de la Federación y los órganos jurisdiccionales de las entidades
federativas;
XVIII. Crear grupos de trabajo para el apoyo de sus funciones, y
XIX. Las demás que se establezcan en otras disposiciones normativas y
las que sean necesarias para el funcionamiento del Sistema.”
[Énfasis añadido]
73
Como se observa, todas las funciones implican cuestiones de
Seguridad Pública, y dentro de ellas se incluye el modelo policial -

fracción VI-, lo que significa que el artículo quinto transitorio trastoca
las atribuciones del Consejo Nacional en materia de Seguridad
Pública.
A partir de la base de que la Ley de Seguridad Interior es una

unidad normativa y sólo para efecto de evidenciar que esta ley
trastoca a la Seguridad Pública, es importante citar el artículo 10 de la
legislación reclamada, el cual dispone:
“Artículo 10. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicará

supletoriamente la Ley de Seguridad Nacional y, en su caso, la Ley General del
Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el ámbito de sus competencias.
La materia de Seguridad Interior queda excluida de lo dispuesto en la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo.”
Como se aprecia, el artículo dispone que a falta de disposición

expresa se aplicará supletoriamente la Ley de Seguridad Nacional y,
en su caso, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pública; esta última es la ley reglamentaria del artículo 21
constitucional en materia de seguridad pública.
Esta supletoriedad parte del supuesto de que en la ley no se

fijen todas las normas de seguridad interior, y entonces, después de
acudir a la Ley de Seguridad Nacional, se debe acudir a la ley
reglamentaria del artículo 21 constitucional local para llenar la
insuficiencia de la Ley de Seguridad Interior.
De ahí que los artículos 10 y quinto transitorio de la Ley de

Seguridad Interior permiten concluir que la Seguridad Interior
comprende también a la Seguridad Pública.
No se soslaya que el artículo 18 de la ley reclamada dispone

que en ningún caso las acciones de seguridad interior que lleven a
cabo las fuerzas armadas se considerarán o tendrán la condición de
seguridad pública; sin embargo, lo importante es cuál será la
verdadera naturaleza de esas acciones, acorde al nuevo marco
normativo, no el nombre que se decida darles. Lo contrario llevaría al
absurdo de variar la realidad de las cosas con sólo cambiar la
74
denominación que originalmente se les hubiere asignado.
Ahora, el artículo 129 de la Constitución dispone:

“Artículo 129.- En tiempo de paz, ninguna autoridad militar puede ejercer
más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar.
Solamente habrá Comandancias Militares fijas y permanentes en los castillos,
fortalezas y almacenes que dependan inmediatamente del Gobierno de la Unión; o
en los campamentos, cuarteles o depósitos que, fuera de las poblaciones,
estableciere para la estación de las tropas.”
De tal precepto se obtiene que en tiempo de paz, ninguna

autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan
exacta conexión con la disciplina militar.
Como se verá, acorde con el Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación el artículo 129 constitucional debe interpretarse
de manera histórica y teleológica.
El cinco de marzo de mil novecientos noventa y seis, el Pleno

resolvió la acción de inconstitucionalidad 1/96, en la cual interpretó el
artículo 21 de la Constitución (derogado) y sostuvo que la milicia
puede actuar en cuestiones de seguridad pública siempre que sea en
auxilio de las fuerzas civiles y subordinada a éstas.
El artículo 21 constitucional objeto de interpretación disponía:
“Artículo 21.- La imposición de las penas es propia y exclusiva de la

autoridad judicial. La persecución de los delitos incumbe al Ministerio Público y a
la Policía Judicial, la cual estará bajo la autoridad y mando inmediato de aquél.
Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las
infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente
consistirán en multa o arresto hasta por treinta y seis horas; pero si el infractor no
pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará ésta por el arresto
correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.
Si el infractor fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser
sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.
Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa no excederá del
equivalente a un día de su ingreso.
Las resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y
desistimiento de la acción penal, podrán ser impugnadas por vía jurisdiccional en
los términos que establezca la ley.
La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios, en las respectivas competencias que esta
Constitución señala. La actuación de las instituciones policiales se regirá por los
principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
La Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios se
coordinarán, en los términos que la ley señale, para establecer un Sistema
Nacional de Seguridad Pública.”
En la comparación del texto del artículo 21 constitucional

vigente y el interpretado por el Pleno, cabe destacar que este último
75
no contemplaba la porción normativa consistente en “Las
instituciones de seguridad pública serán de carácter civil”.111 Sin
embargo, no resulta claro que las jurisprudencias -originadas a partir

de la ejecutoria de la referida acción de inconstitucionalidad- ya no
sean aplicables actualmente.112
Las jurisprudencias P./J. 34/2000, P./J. 35/2000, P./J.

36/2000, P./J. 37/2000, P./J. 38/2000 y P./J. 39/2000113 del Pleno de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, son obligatorias para la
suscrita, en términos del artículo 217 de la Ley de Amparo114.
Aunado a lo anterior, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación consideró en la contradicción de tesis 299/2013 –que dio
origen a la a la jurisprudencia P./J. 64/2014 (10a.) – que la obligación
de las autoridades jurisdiccionales contenida en los artículos 1º y 133
de la Constitución, de realizar un control de constitucionalidad o
convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos y dar
preferencia a los contenidos en la propia Constitución y en los
tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en
contrario contenidas en cualquier norma inferior, no contempla a la
jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
porque el artículo 94 constitucional establece que será obligatoria
para todos los órganos jurisdiccionales de conformidad con lo que
disponga la ley y así lo indica el artículo 217 de la Ley de Amparo.
Por lo cual únicamente la Suprema Corte está facultada para
modificar sus propios criterios jurisprudenciales115.
111 Tal porción normativa se agregó al artículo 21 mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho.
112 Lo anterior tiene sustento en la tesis aislada 1a. LXX/2006, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, consultable en la página 156, tomo XXIII, abril de dos mil seis, Novena Época , del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 175300, que dice: “JURISPRUDENCIA. LA REFORMA
SUSTANCIAL DE LOS PRECEPTOS LEGALES A QUE SE REFIERE, LA HACEN INAPLICABLE PARA LOS
CASOS QUE VERSAN SOBRE TALES NORMAS. Cuando el precepto legal interpretado en la jurisprudencia se
reforma sustancialmente, cambiando su sentido y alcance, resulta evidente que la jurisprudencia emitida por los
Tribunales del Poder Judicial de la Federación ya no es aplicable a los casos que versen sobre la norma
reformada, toda vez que sería ilegal la aplicación de una jurisprudencia derivada de un artículo que ha dejado de
tener vigencia, o bien, que se razonara en forma ilógica o incongruente para forzar su aplicación a un caso
concreto.”
113 Que derivaron de la referida acción de inconstitucionalidad 1/96.
114 “Artículo 217. La jurisprudencia que establezca la Suprema Corte de Justicia de la Nación, funcionando en
pleno o en salas, es obligatoria para éstas tratándose de la que decrete el pleno, y además para los Plenos de
Circuito, los tribunales colegiados y unitarios de circuito, los juzgados de distrito, tribunales militares y judiciales
del orden común de los Estados y del Distrito Federal, y tribunales administrativos y del trabajo, locales o
federales.
(…).”
115 Consultable en la página 8, libro 13, diciembre de dos mil catorce, tomo I, Décima Época, de la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, registro 2008148, que dice: “JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. NO ES SUSCEPTIBLE DE SOMETERSE A CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD Y/O CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO POR ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE
MENOR JERARQUÍA. La obligación de las autoridades jurisdiccionales contenida en los artículos 1o. y 133 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de realizar un control de constitucionalidad y/o
convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos y dar preferencia a los contenidos en la propia Ley
76
Como se adelantó, en la acción de inconstitucionalidad 1/96 la

Corte señaló que el artículo 12116 de la Ley General que establece las

Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública117
no contravenía el artículo 21 constitucional, ya que del análisis de
este último se desprende, por una parte, que la Federación, el
entonces Distrito Federal, los Estados y los Municipios, se
coordinarán para establecer un Sistema Nacional de Seguridad
Pública, de conformidad con las reglas que prevenga la ley
reglamentaria relativa y, por otra, que la importancia de ese objetivo
es función y responsabilidad del Estado mexicano en su conjunto y no
sólo de las autoridades policiacas o del Ministerio Público. Asimismo,
se observó que el texto constitucional no señala a ninguna
dependencia u organismo ni para incluirlos ni para excluirlos, por lo
que válidamente se puede inferir que ello se dejó al legislador
ordinario.
La Corte consideró que el propósito del Poder de Reforma, al

establecer un Sistema Nacional de Seguridad Pública, es hacer frente
a la sofisticación de la delincuencia organizada, articulando en su
contra a todas las autoridades del Estado mexicano en sus tres
niveles de gobierno, sin excluir a alguna de las que tengan, dentro de
sus atribuciones, coadyuvar a lograr los objetivos de seguridad
pública traducidos en libertad, orden y paz pública, como condiciones
imprescindibles para gozar de las garantías que la Constitución
reconoce a los gobernados, aunado a que el artículo 21 constitucional
no excluye a alguna autoridad. El precepto previene la coordinación y
articulación de los tres niveles de gobierno para llevar a cabo el
Suprema y en los tratados internacionales, aun a pesar de las disposiciones en contrario contenidas en cualquier
norma inferior, no contempla a la jurisprudencia emitida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, porque el
artículo 94 constitucional establece que será obligatoria para todos los órganos jurisdiccionales de conformidad
con lo que disponga la ley y, en este caso, la Ley de Amparo así lo indica tanto en la abrogada como en el
artículo 217 de la vigente; de ahí que no privan las mismas razones que se toman en cuenta para inaplicar una
disposición emitida por el legislador cuando viola derechos humanos de fuente constitucional o convencional.
Cabe precisar que en los casos en los que se pudiera advertir que una jurisprudencia del Alto Tribunal desatiende
o contradice un derecho humano, cualquiera que sea su origen, existen los medios legales para que se subsane
ese aspecto. En conclusión, aun partiendo del nuevo modelo de interpretación constitucional, no es posible
determinar que la jurisprudencia del Máximo Tribunal del país pueda ser objeto de la decisión de un órgano de
menor grado que tienda a inaplicarla, como resultado del ejercicio de control de convencionalidad ex officio,
porque permitirlo daría como resultado que perdiera su carácter de obligatoria, ocasionando falta de certeza y
seguridad jurídica.”
116 “El Consejo Nacional será la instancia superior de coordinación del Sistema Nacional y estará integrado por: I.
El secretario de Gobernación, quien lo presidirá; II. Los gobernadores de los Estados; III. El secretario de la
Defensa Nacional; IV. El secretario de Marina; V. El secretario de Comunicaciones y Transportes; VI. el
procurador general de la República; VII. El jefe del Gobierno del Distrito Federal; y VIII. El secretario ejecutivo del
Sistema Nacional de Seguridad Pública.”
117 Cabe precisar que esta ley se abrogó mediante Decreto publicado el dos de enero de dos mil nueve, por el
cual se publicó la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Sin embargo, la ley vigente, al igual que la abrogada, dispone que el Consejo Nacional de Seguridad Pública se
integra, entre otros, por el Secretario de la Defensa Nacional y el Secretario de Marina.
77
objetivo de la seguridad pública, lo cual supone necesariamente que
tendrá que ser el legislador ordinario el que haga la determinación
específica de cuáles autoridades u organismos de esos niveles de

gobierno tienen facultades para participar en esas tareas.
De ahí que la Corte puntualizó que, desde su perspectiva, no

sólo no existe oposición entre lo dispuesto por el artículo 21 de la
Constitución y el artículo 12 de la Ley General que Establece las
Bases de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública,
sino que se encuentran perfectamente concatenados.
El Pleno añadió que, por el bien de la comunidad a la que se

debe otorgar la seguridad pública, resulta inadmisible
constitucionalmente sostener un criterio que propicie la proliferación y
fortalecimiento de los fenómenos que atentan gravemente contra los
integrantes del cuerpo social, ni tampoco otro diverso, que favoreciera
la arbitrariedad de los órganos del Estado que, so pretexto de la
seguridad pública, pudieran vulnerar las garantías individuales
consagradas en la Constitución.
Además, consideró infundado el concepto de invalidez

esgrimido por los actores respecto a que las autoridades que deben
coordinarse en materia de seguridad pública, acorde con el artículo
21 constitucional, son exclusivamente las policiacas.
El Pleno destacó que dicho precepto se refiere a que la

seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito
Federal, los Estados y los Municipios en las respectivas
competencias que la Constitución dispone. Por lo que no se
transgrede tal norma constitucional, al integrarse al Consejo Nacional
de Seguridad Pública a los secretarios de Marina y Defensa Nacional,
en primer lugar porque ese órgano administrativo no tiene facultades
ejecutivas; y en segundo término, tampoco se vulnera ese precepto
porque el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada tienen, dentro de sus
atribuciones constitucionales y legales, múltiples funciones
relacionadas directa e indirectamente con la seguridad pública, lo cual
presupone que las Secretarías de la Defensa Nacional y de Marina,
de las que dependen, deban estar incluidas dentro de un Consejo en
78
el que, aunque no en forma ejecutiva, se tendrán que examinar,

programar y tomar decisiones sobre todos los aspectos de la
seguridad pública.

La Corte precisó que no debe identificarse al Ejército, Armada
y Fuerza Aérea con las Secretarías de Defensa Nacional y Marina,
pues, por una parte, éstas tienen funciones que van más allá de las
militares, como se desprende de los artículos 29 y 30 de la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, que establecen una
gran variedad de funciones que exceden a las estrictamente militares.
Por otro lado, si bien se trata de entidades diferentes, se encuentran
íntimamente relacionadas, lo cual significa que al participar dichas
Secretarías en el Consejo Nacional de Seguridad Pública,
implícitamente participan las Fuerzas Armadas.
Para determinar el alcance del artículo 129 de la constitución,

la Corte acudió a sus antecedentes.
El Pleno precisó que esa disposición fundamental tiene como

antecedentes la proposición de la mayoría de los diputados y el voto
particular de Ponciano Arriaga, relativos a la supresión de las
comandancias generales fijas en la República, presentados ante el
Congreso Constituyente el veinticuatro de enero de mil ochocientos
cincuenta y siete. Posteriormente, el mismo Congreso Constituyente
aprobó el artículo 122 de la Constitución Política de la República
Mexicana, sancionada el cinco de febrero de mil ochocientos
cincuenta y siete. Dicho mandato fue incluido sin discusión en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil
novecientos diecisiete, mediante la presentación del artículo 128 del
proyecto de Constitución, durante la quincuagésima cuarta sesión
ordinaria, celebrada la tarde del domingo veintiuno de enero de mil
novecientos diecisiete y aprobado en la sexagésima segunda sesión
ordinaria celebrada el veinticinco de enero de mil novecientos
diecisiete, sin discusión, por ciento cincuenta y tres votos a favor y,
uno en contra. El debate que se suscitó aporta importantes elementos
para discernir lo que pretendió establecerse en el precepto que hoy
se reproduce en la Constitución vigente.
79
La Corte advirtió que, ante todo, una de las preocupaciones
fundamentales que se dejaron sentir fue que el Ejército no
interviniera por sí y ante sí en cuestiones de carácter civil.

Diversas expresiones, tanto de la iniciativa de los diputados, como del
voto del diputado Arriaga, destacan lo indebido de que esas
“comandancias generales” a las que aludieron, se constituyeran como
“adversarios terribles” para los gobiernos civiles. Estas
manifestaciones, por un lado, tendían al fortalecimiento de las
autoridades civiles y, por el otro, a que el Ejército, además de no
actuar por sí y ante sí, quedara sujeto siempre a las autoridades
civiles.
Es decir, la intención del Constituyente, en primer lugar, se

dirige a prohibir las comandancias generales fijas, como feudos
donde gobiernan las autoridades militares, incluso hacia los
gobernados. Un objetivo claro de los documentos sobre los que giró
el debate, fue acabar con las comandancias militares fijas que
existían como un poder paralelo a la autoridad civil e independiente
de ella.
La Corte destacó que en el debate se reiteró la posibilidad del

Ejército de auxiliar y apoyar a las autoridades civiles, reconociendo,
por otro lado, que “el poder militar, en todo caso, estará sometido
a la autoridad civil” y podrá actuar cuando la autoridad legítima
invoque el auxilio de su fuerza.
De esta forma, siempre según la Corte mexicana, la

interpretación histórica y teleológica del numeral 129 constitucional no
lleva a concluir que el Ejército esté impedido para actuar en auxilio de
las autoridades civiles y a restringir el concepto de disciplina militar a
actividades que no trasciendan de los cuarteles. Lo anterior, debido a
que la intención del constituyente fue que cuando se invoque la
necesidad de contar con el apoyo de la fuerza militar, ésta pueda
actuar en apoyo de las autoridades civiles. De este modo, la Corte
concluyó que en tiempo de paz los militares están
constitucionalmente facultados para auxiliar o apoyar a las
autoridades civiles, pero a petición expresa de ellas y sin
usurpar su esfera de competencia.
80
En ese orden de ideas, el Pleno consideró que en nuestro

sistema constitucional, la intervención de los militares en auxilio o

apoyo de las autoridades civiles, se apega al orden constitucional, lo
que supone, por un lado, el más escrupuloso respeto a las garantías
individuales y, por otro, que las acciones de auxilio y apoyo
deben condicionarse necesariamente a que exista dicha petición
expresa, así como a que no puedan usurpar la esfera de
competencia de esas autoridades. Además, no debe perderse de
vista que en estos casos como en cualquier otro, se encuentra
plenamente vigente el principio constitucional de que las autoridades
sólo pueden realizar lo que expresamente les faculta la ley,
consagrado en el artículo 16, primer párrafo, de la Constitución.
La Corte interpretó en forma sistemática el primer párrafo del

artículo 16 constitucional con los artículos 1º y 3º de la Ley Orgánica
del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos y 1º y 2º de la Ley Orgánica de
la Armada de México, y concluyó que el Ejército, Fuerza Aérea y
Armada de México son competentes para intervenir en labores que
trascienden el contenido de un concepto limitado y estrecho de
“disciplina militar”.
Bajo esa línea argumentativa, el Pleno consideró que la

interpretación armónica del artículo 89, fracción VI de la Constitución
con el 129, lleva a concluir que el contenido de este último no puede
interpretarse en forma restringida; esto es, la actuación del Ejército,
Fuerza Aérea o Armada no está condicionada al estallido de una
guerra o a una suspensión de garantías.
Lo fundamental para el caso en estudio es que aun en la

interpretación de una norma constitucional que no atribuía de manera
expresa la función de seguridad pública al poder civil, la Corte insistió
en que, derivado del origen histórico del artículo 129 constitucional,
salvo la situación excepcional de suspensión de garantías, en todo
caso y bajo cualquier circunstancia, las Fuerzas Armadas no
pueden actuar automáticamente, sino en estricto auxilio a las
autoridades civiles y siempre y cuando se solicite expresamente
su apoyo. Esto significa que las Fuerzas Armadas no pueden,
81
por sí mismas, intervenir en asuntos de la competencia de las
autoridades civiles. Es imprescindible que se requiera su
participación y que estén subordinadas al poder civil.

Finalmente, el Pleno precisó que las funciones que tienen
exacta conexión con la disciplina militar a las que se refiere el artículo
129 constitucional, van más allá de las labores internas de la vida
militar y se circunscriben necesariamente a cumplir con las facultades
y funciones que la Constitución y las leyes emanadas de éste asignan
al Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales, dentro de las cuales
se encuentra la de auxiliar a las autoridades civiles con el uso de la
fuerza de la que disponen en labores relacionadas directa o
indirectamente con la seguridad pública y con las limitaciones
estrictas que establece nuestro régimen jurídico.
La anterior ejecutoria dio lugar a las jurisprudencias de rubro:
“EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN

AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL
(INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).”118
“EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. LA DETERMINACIÓN DE

CUÁLES SON SUS FUNCIONES, EXIGE EL ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA
CONSTITUCIÓN Y, POR LO MISMO, LA COMPRENSIÓN DE LAS GARANTÍAS
INDIVIDUALES Y DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, CONFORME AL RÉGIMEN
JURÍDICO VIGENTE.”119
“EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. PUEDEN ACTUAR

ACATANDO ÓRDENES DEL PRESIDENTE, CON ESTRICTO RESPETO A LAS
GARANTÍAS INDIVIDUALES, CUANDO SIN LLEGARSE A SITUACIONES QUE
REQUIERAN LA SUSPENSIÓN DE AQUÉLLAS, HAGAN TEMER,
FUNDADAMENTE, QUE DE NO ENFRENTARSE DE INMEDIATO SERÍA
INMINENTE CAER EN CONDICIONES GRAVES QUE OBLIGARÍAN A
DECRETARLA.”120
“EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. SI BIEN PUEDEN

PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES EN FAVOR DE LA SEGURIDAD
PÚBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE REQUIERA SUSPENDER LAS
GARANTÍAS, ELLO DEBE OBEDECER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS
AUTORIDADES CIVILES A LAS QUE DEBERÁN ESTAR SUJETOS, CON
ESTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES.”121
“SEGURIDAD PÚBLICA. LA PARTICIPACIÓN DE LOS SECRETARIOS

DE LA DEFENSA NACIONAL Y DE MARINA EN EL CONSEJO NACIONAL DE
SEGURIDAD PÚBLICA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.”122
118 Jurisprudencia P./J. 38/2000, consultable en la página 549, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192080.
119 Jurisprudencia P./J. 34/2000, visible en la página 550, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 192084.

120 Jurisprudencia P./J. 37/2000, consultable en la página 551, del tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del

121 Jurisprudencia P./J. 36/2000, visible en la página 552, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario

122 Jurisprudencia P./J. 39/2000, consultable en la página 556, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del

82
“SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL

RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS
INDIVIDUALES.”123

Como puntos a destacar, en la ejecutoria de la acción de
inconstitucionalidad 1/96 se precisó que:
a) Para determinar cuáles son las funciones que pueden

desempeñar el Ejército, la Fuerza Aérea y la Armada, se debe
atender al estudio sistemático de la Constitución y, en especial, la
garantía de legalidad, prevista en el artículo 16 constitucional, de lo
que se sigue que, especialmente tratándose de seguridad pública,
tiene dos limitaciones: no vulnerar las garantías previstas en la carta
magna y no rebasar las atribuciones que las leyes le confieren.
b) El ejército mexicano y todas las autoridades que tengan

atribuciones relacionadas, directa o indirectamente, con la seguridad
pública, deben coadyuvar a lograr los objetivos de ésta.
c) De la interpretación armónica de los artículos 16, 29, 89,

fracción VI y 129 de la Constitución, es posible que el Ejército, Fuerza
Aérea y Armada, en tiempos en que no se haya decretado
suspensión de garantías, pueden actuar en apoyo de las
autoridades civiles en tareas de seguridad pública.
d) De ningún modo esas tareas de seguridad pública

pueden realizarse “por sí y ante sí”, sino que es imprescindible
que se lleven a cabo a solicitud expresa, fundada y motivada, de
las autoridades civiles.
e) Esas labores de apoyo que las fuerzas armadas

realizan, deben ser subordinadas a las autoridades civiles.
Por mayoría de razón, si el artículo 21 de la Constitución

vigente prevé ahora de manera expresa que las instituciones de
seguridad pública serán de carácter civil, entonces, es
inconstitucional que el Ejército participe en esa función de manera
autónoma (por sí) como dispone la ley en los artículos 4, fracción I, y
Jurisprudencia P./J. 35/2000, visible en la página 557, tomo XI, abril de dos mil, Novena Época, del Semanario
123

83
11 de la Ley de Seguridad Interior.124
En todo caso, en observancia a la jurisprudencia P./J. 64/2014

(10a.)125, compete a la Corte definir si en el nuevo marco
constitucional persiste la facultad de las fuerzas armadas de actuar
en auxilio de las autoridades civiles en labores de seguridad pública.
Ahora, los artículos 4, fracción I, 11, primer párrafo y 16,

primer párrafo, de la Ley de Seguridad Interior disponen que las
Fuerzas Armadas pueden realizar acciones de seguridad interior por
sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno.126
Incluso el artículo 16 de la legislación en comento, faculta al

Presidente de la República a ordenar acciones inmediatas a las
fuerzas armadas.
Sin que sea inadvertido que el artículo 11 de la Ley de

Seguridad Interior, además de lo transcrito, regula la Declaratoria de
Protección a la Seguridad Interior, aspecto por el cual se consideró
improcedente el juicio de amparo; sin embargo, como se precisó en el
considerando respectivo, tal improcedencia sólo atañe a la porción
normativa que regula tal declaratoria, no así al primer párrafo del
numeral en comento, el cual, se reitera, prevé las acciones que
tienden a identificar, prevenir, atender, reducir y contener las
amenazas a la seguridad interior, aspecto sobre el cual no se
sobreseyó en el juicio de amparo, tan es así que la vaguedad del
concepto -amenazas a la seguridad interior- sí es analizado en el
estudio de fondo de la presente resolución.
124 Sin que pase inadvertido que en varias consideraciones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, se precisó que el Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales estén facultados para salvaguardar la
seguridad interior del país, pues como se explicó, la inconstitucionalidad de la Ley de Seguridad Interior se
sustenta en la indeterminación de tal concepto.
125 Que derivó de la contradicción de tesis 299/2013, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
126 “Artículo 4. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:
I. Acciones de Seguridad Interior: Aquellas que realizan las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas
Armadas, por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno, orientadas a identificar, prevenir,
atender, reducir y contener riesgos y amenazas a la seguridad interior;
(…).”
“Artículo 11. Corresponde a las autoridades federales, incluyendo las Fuerzas Armadas, por sí o en
coordinación con los demás órdenes de gobierno, identificar, prevenir, atender, reducir y contener las
Amenazas a la Seguridad Interior.
(…).”
“Artículo 16. En aquellos casos en que las Amenazas a la Seguridad Interior representen un grave peligro a la
integridad de las personas o el funcionamiento de las instituciones fundamentales de gobierno, el Presidente de
la República de acuerdo a sus facultades podrá ordenar acciones inmediatas a las dependencias y
entidades de la Administración Pública Federal, incluidas las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas.
(…).”
[Énfasis añadido]
84
Anteriormente se explicó que la seguridad interior es un

concepto tan amplio que casi cualquier cosa puede implicar una

vulneración a ésta, inclusive cuestiones de seguridad pública.
De ahí que, si las fuerzas armadas, acorde con la Ley de

Seguridad Interior, pueden realizar labores de seguridad pública, su
actuación debe ceñirse a lo resuelto por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 1/96.
Esto es, el apoyo que proporcionan a las autoridades civiles

necesariamente debe ser a solicitud expresa, fundada y motivada,
presupuesto que la Ley de Seguridad Interior no prevé.
Con ello se vulnera el principio que subyace en los artículos

21, párrafos noveno y décimo, y 129 de la Constitución, relativo a que
el Ejército, Armada y Fuerza Aérea Nacionales no intervengan por sí
y ante sí en cuestiones de carácter civil, y queden siempre sujetos a
las autoridades civiles.
Además, acorde con los criterios jurisprudenciales citados, de

ningún modo esas tareas de seguridad pública pueden llevarlo a
cabo “por sí y ante sí”; mientras que según los artículos 4, fracción
I, y 11, primer párrafo, de la Ley de Seguridad Interior, las fuerzas
armadas pueden actuar por sí.
Aunado a lo anterior, se faculta al Presidente de los Estados

Unidos Mexicanos a que ordene acciones inmediatas a las fuerzas
armadas; esto es, el numeral 16 de la Ley de Seguridad Interior,
desatiende la ejecutoria de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en virtud de que la facultad que otorga al Presidente de la
Repùblica no prevé la previa solicitud de las autoridades civiles.
Además, en la definición de las acciones de seguridad interior

no se prevé que las fuerzas armadas estén subordinadas a las
autoridades civiles, por el contrario al permitir que las autoridades
castrenses actúen por sí, se excluye la intervención de las
autoridades civiles.
85
Sin que se inadvierta que esas acciones pueden también
realizarse en coordinación con los demás órdenes de gobierno, pues
tal porción normativa no subsana el vicio de constitucionalidad,

debido a que la coordinación no implica la subordinación de las
fuerzas castrenses a las autoridades civiles.
Es así, porque acorde al Diccionario de la Lengua Española127

el verbo coordinar significa “unir dos o más cosas de manera que
formen una unidad o un conjunto armonioso” o “dirigir y concertar
varios elementos”.
Esto es, la coordinación entre las fuerzas armadas y los

demás órdenes de gobierno -autoridades civiles-, no implica la
subordinación de las primeras autoridades a las segundas.
Por tanto, la regulación de las acciones de seguridad interior

contraviene lo dispuesto en los artículos 21, 89, fracción VI y 129 de
la Constitución.
Sin que sea inadvertido que la interpretación de una norma

general debe partir de la presunción de su constitucionalidad, lo que
se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una
interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la
Constitución.
Entonces, cuando una norma legal admite distintos

significados, algunos de las cuales podrían conducir a declarar su
oposición con la Constitución, siempre que sea posible se debe optar
por acoger aquél que haga a la norma compatible con la Constitución,
es decir, se debe adoptar el método de interpretación conforme a ésta
que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma
impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la
inconstitucionalidad de una norma.128
127Véase http://dle.rae.es/?id=Aj3jl6N.
128 Es aplicable por identidad de razones la tesis aislada P. IV/2008, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, consultable en la página 1343, tomo XXVII, febrero de dos mil ocho, Novena Época, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 170280, que dice: “INTERPRETACIÓN CONFORME
EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS
INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN. La interpretación de
una norma general analizada en acción de inconstitucionalidad, debe partir de la premisa de que cuenta con la
presunción de constitucionalidad, lo que se traduce en que cuando una disposición legal admita más de una
interpretación, debe privilegiarse la que sea conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Entonces, cuando una norma legal admita distintas interpretaciones, algunas de las cuales podrían conducir a
declarar su oposición con la Ley Suprema, siempre que sea posible, la Suprema Corte de Justicia de la Nación
86
Sin embargo, en el caso no es factible realizar una

interpretación conforme129 del concepto de acciones de seguridad

interior, pues su definición, dada por el propio legislador, no deja lugar
a dudas de que las fuerzas armadas pueden realizar tales acciones
por sí o en coordinación con los demás órdenes de gobierno.
Es así, porque acorde con el Diccionario de la Lengua

Española por sí significa por propia deliberación y sin consultar a
nadie ni contar con nadie; mientras que en coordinación, como se
dijo, quiere decir “unir dos o más cosas de manera que formen una
unidad”130.
Por lo anterior, no es posible realizar la interpretación

conforme de la porción normativa que refiere que las acciones de
seguridad interior son las que realizan las fuerzas armadas por sí o
en coordinación con los demás órdenes de gobierno; ya que ello
significaría alterar y adicionar el texto de la Ley de Seguridad Interior,
es decir, sustituirse al legislador y transgredir los límites de la
interpretación.
III. Artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior. Libertad de

expresión y reunión (en su vertiente de manifestaciones y
protestas sociales)
optará por acoger aquella que haga a la norma impugnada compatible con la Constitución, es decir, adoptará el
método de interpretación conforme a ésta que conduce a la declaración de validez constitucional de la norma
impugnada, y tiene como objetivo evitar, en abstracto, la inconstitucionalidad de una norma; sin embargo, no
debe perderse de vista que la acción de inconstitucionalidad es un medio de control que tiene como una de sus
finalidades preservar la unidad del orden jurídico nacional, a partir del parámetro constitucional; como tampoco
debe soslayarse que tal unidad se preserva tanto con la declaración de invalidez de la disposición legal
impugnada, como con el reconocimiento de validez constitucional de la norma legal impugnada, a partir de su
interpretación conforme a la Ley Suprema, ya que aun cuando los resultados pueden ser diametralmente
diferentes, en ambos casos prevalecen los contenidos de la Constitución. En consecuencia, el hecho de que
tanto en el caso de declarar la invalidez de una norma legal, como en el de interpretarla conforme a la
Constitución, con el propósito de reconocer su validez, tengan como finalidad salvaguardar la unidad del orden
jurídico nacional a partir del respeto y observancia de las disposiciones de la Ley Suprema, este Tribunal
Constitucional en todos los casos en que se cuestiona la constitucionalidad de una disposición legal, debe hacer
un juicio razonable a partir de un ejercicio de ponderación para verificar el peso de los fundamentos que pudieran
motivar la declaración de invalidez de una norma, por ser contraria u opuesta a un postulado constitucional, frente
al peso derivado de que la disposición cuestionada es producto del ejercicio de las atribuciones del legislador y
que puede ser objeto de una interpretación que la haga acorde con los contenidos de la Ley Suprema, debiendo
prevalecer el que otorgue un mejor resultado para lograr la observancia del orden dispuesto por el Constituyente
y el órgano reformador de la Norma Suprema.”
129 Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia 2a./J. 176/2010, sostenida por la Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 646, tomo XXXII, diciembre de dos mil diez, Novena
Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 163300, que dice: “PRINCIPIO DE
INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN. La aplicación del principio de
interpretación de la ley conforme a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos exige del órgano
jurisdiccional optar por aquella de la que derive un resultado acorde al Texto Supremo, en caso de que la norma
secundaria sea oscura y admita dos o más entendimientos posibles. Así, el Juez constitucional, en el despliegue
y ejercicio del control judicial de la ley, debe elegir, de ser posible, aquella interpretación mediante la cual sea
factible preservar la constitucionalidad de la norma impugnada, a fin de garantizar la supremacía constitucional y,
simultáneamente, permitir una adecuada y constante aplicación del orden jurídico.”
130 Véase http://dle.rae.es/?id=TgJ7yhD.
87
Dicho precepto dispone:
“Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un

motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán
consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior”.
Los quejosos alegan en esencia:
 La ambigüedad de los conceptos “seguridad interior”,

“amenaza a la seguridad interior”, “uso legítimo de la fuerza”,
“inteligencia para la seguridad interior” y “acciones de seguridad
interior” menoscaba los derechos humanos de libertad de expresión,
reunión, y asociación contenidos en los artículos 6 y 9 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
 Al ser materia de seguridad interior cualquier tópico al

arbitrario discrecional de las autoridades que así lo declaren, inhibe
que las personas se expresen o manifiesten libremente, como puede
ser para cuestionar la actividad de los servidores públicos o sobre
cómo se emplean las políticas públicas que afectan directa e
indirectamente su esfera jurídica, económica, social, familiar y
persona.
Los argumentos son fundados.
a. Libertad de expresión
El derecho a la libertad de expresión está reconocido en los

artículos 6, primer párrafo y 7 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, 19 de la Declaración Universal de
Derechos Humanos, 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 13 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
“Artículo 6. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna

inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la
vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden
público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley.
El derecho a la información será garantizado por el Estado. (…)
88
Artículo 7. Es inviolable la libertad de difundir opiniones, información e

ideas, a través de cualquier medio. No se puede restringir este derecho por vías o
medios indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares, de
papel para periódicos, de frecuencias radioeléctricas o de enseres y aparatos
usados en la difusión de información o por cualesquiera otros medios y

tecnologías de la información y comunicación encaminados a impedir la
transmisión y circulación de ideas y opiniones. Ninguna ley ni autoridad puede
establecer la previa censura, ni coartar la libertad de difusión, que no tiene más
límites que los previstos en el primer párrafo del artículo 6o. de esta Constitución.
En ningún caso podrán secuestrarse los bienes utilizados para la difusión de
información, opiniones e ideas, como instrumento del delito”
Declaración Universal de Derechos Humanos
Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de

expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones,
el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
“Artículo 19.
1. Nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones.

2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda
índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña
deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a
ciertas restricciones, que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesarias para: a) Asegurar el respeto a los derechos o a la reputación
de los demás; b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la
salud o la moral públicas.”
Convención Americana sobre Derechos Humanos
“Artículo 13.
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de

expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar
sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
a) el respeto a los derechos o a la reputación de los demás, o
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la
moral públicas.
3. No se puede restringir el derecho de expresión por vías o medios
indirectos, tales como el abuso de controles oficiales o particulares de papel para
periódicos, de frecuencias radioeléctricas, o de enseres y aparatos usados en la
difusión de información o por cualesquiera otros medios encaminados a impedir la
comunicación y la circulación de ideas y opiniones.
4. Los espectáculos públicos pueden ser sometidos por la ley a censura
previa con el exclusivo objeto de regular el acceso a ellos para la protección moral
de la infancia y la adolescencia, sin perjuicio de lo establecido en el inciso 2.
5. Estará prohibida por la ley toda propaganda en favor de la guerra y
toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituyan incitaciones a la
violencia o cualquier otra acción ilegal similar contra cualquier persona o grupo de
personas, por ningún motivo, inclusive los de raza color, religión, idioma u origen
nacional.”
89
Los artículos regulan la libertad de expresión, la obligación de
los estados de no interferir en el ejercicio de ese derecho y los límites
para su ejercicio. La Constitución establece que la libertad de

expresión no es un derecho absoluto y su restricción puede
contemplarse en los siguientes casos: cuando la manifestación de las
ideas ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algún
delito o perturbe el orden público. Por lo que hace a los límites a su
ejercicio, el Pacto señala que deben estar expresamente
establecidas en la ley, respetar los derechos y reputación de los
demás, así como la protección a la seguridad nacional, orden público,
salud o moral públicas.
La Observación General No. 34 sobre la libertad de opinión y

de expresión131, la cual constituye la interpretación autorizada que
realiza el Comité de Derechos Humanos del artículo 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, señala que la libertad
de opinión y expresión son condiciones indispensables para el pleno
desarrollo de la persona y fundamentales para toda sociedad, pues
constituyen la piedra angular de todas las sociedades libres y
democráticas. Asimismo, la libertad de expresión es una condición
necesaria para el logro de los principios de transparencia y rendición
de cuentas que, a su vez, son esenciales para la promoción y la
protección de los derechos humanos, por ejemplo, es fundamental
para el disfrute de los derechos a la libertad de reunión y asociación y
para el ejercicio del derecho de voto.
Agrega que el párrafo 3 del Pacto prevé los dos tipos de

restricciones que pueden imponerse al ejercicio de la libertad de
expresión; sin embargo, precisa que cuando un Estado impone
restricciones, éstas no pueden poner en peligro el derecho
propiamente dicho y recuerda que la relación entre el derecho y
la restricción, o entre la norma y la excepción no debe invertirse,
que las restricciones deben estar previstas en la ley y para ser
calificada de “ley”, la norma debe estar formulada con precisión
suficiente para que una persona pueda regular su
comportamiento de conformidad con ella, además, no pueden
Observación general No. 34 sobre la libertad de opinión y libertad de expresión. Comité de Derechos
131
Humanos. CCPR/C/GC/34, 102° periodo de sesiones. Ginebra, 11 a 29 de julio de 2011, párrs. 2 y 3.

90
conferir a los encargados de su aplicación una discrecionalidad

sin trabas para restringir la libertad de expresión, sino que deben
proporcionar suficientes orientaciones a los encargados de su

ejecución para que puedan distinguir cuáles expresiones pueden
restringirse correctamente y cuáles no.132
Asimismo, señala que las restricciones no deben ser

excesivamente amplias y cuando un Estado haga valer una razón
legítima para restringir la libertad de expresión, deberá demostrar en
forma concreta e individualizada la naturaleza precisa de la amenaza
y la necesidad y la proporcionalidad de la medida concreta que se
haya adoptado, en particular estableciendo una conexión directa e
inmediata entre la expresión y la amenaza.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos también se ha

pronunciado sobre la importancia de la libertad de expresión, en el
sentido de que particularmente en asuntos de interés público, “es una
piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática”.
Ha manifestado que sin una efectiva garantía de la libertad de
expresión se debilita el sistema democrático y sufren quebranto el
pluralismo y la tolerancia; los mecanismos de control y denuncia
ciudadana pueden volverse inoperantes y, en definitiva, se crea un
campo fértil para que arraiguen sistemas autoritarios. No sólo
debe garantizarse en lo que respecta a la difusión de información o
ideas que son recibidas favorablemente o consideradas como
inofensivas o indiferentes, sino también en lo que toca a las que
resultan ingratas para el Estado o cualquier sector de la población.133
Asimismo, la Corte Interamericana ha señalado que la libertad

de expresión tiene una dimensión individual y una dimensión social,
de las cuales ha desprendido una serie de derechos que se
encuentran protegidos; ambas dimensiones poseen igual importancia
y deben ser garantizadas plenamente en forma simultánea para dar
efectividad total al derecho a la libertad de expresión en los términos
previstos por el artículo 13 de la Convención. Para el ciudadano
común tiene tanta importancia el conocimiento de la opinión ajena o
Ibídem. Párrs. 21, 25, 34 y 35.

132
133CoIDH. Caso López Lone y otros vs. Honduras. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 5 de octubre de 2015. Serie C No. 302. Párr. 165.
91
de la información de que disponen otros como el derecho a difundir la
propia. Es por ello que a la luz de ambas dimensiones, la libertad de
expresión requiere, por un lado, que nadie sea arbitrariamente

menoscabado o impedido de manifestar su propio pensamiento y
representa, por tanto, un derecho de cada individuo; pero implica
también, por otro lado, un derecho colectivo a recibir cualquier
información y a conocer la expresión del pensamiento ajeno.134
La Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado

en el mismo sentido, tal como se puede advertir en las tesis aisladas
de rubro: “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. ESTE DERECHO
FUNDAMENTAL SE RELACIONA CON PRINCIPIOS QUE NO
PUEDEN REDUCIRSE A UN SOLO NÚCLEO.”135, “LIBERTAD DE
EXPRESIÓN. DIMENSIÓN INDIVIDUAL DE ESTE DERECHO
FUNDAMENTAL.”136 y “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. DIMENSIÓN
POLÍTICA DE ESTE DERECHO FUNDAMENTAL.”137.
b. Libertad de reunión
El derecho a la libertad de reunión está contemplado por los

artículos 9° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, 20 de la Declaración Universal de los Derechos
Humanos, 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
y 15 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
“Artículo 9o. No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse

pacíficamente con cualquier objeto lícito; pero solamente los ciudadanos de la
República podrán hacerlo para tomar parte en los asuntos políticos del país.
Ninguna reunión armada, tiene derecho de deliberar.
No se considerará ilegal, y no podrá ser disuelta una asamblea o reunión

que tenga por objeto hacer una petición o presentar una protesta por algún acto, a
una autoridad, si no se profieren injurias contra ésta, ni se hiciere uso de
violencias o amenazas para intimidarla u obligarla a resolver en el sentido que se
desee.”
Declaración Universal de Derechos Humanos
134 Ibídem. Párr. 166.

135 Décima Época. Registro: 2008104. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a.
CDXVIII/2014 (10a.). Página: 236.
Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Diciembre de 2014, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a.
CDXX/2014 (10a.). Página: 233.
Semanario Judicial de la Federación. Libro 13. Diciembre de 2014, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a.
CDXIX/2014 (10a.). Página: 234
92
“Artículo 20. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de

asociación pacíficas. Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación.”
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos

“Artículo 21. Se reconoce el derecho de reunión pacífica. El ejercicio de
tal derecho sólo podrá estar sujeto a las restricciones previstas por la ley que sean
necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de
la seguridad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral
públicas o los derechos y libertades de los demás.”
Convención Americana sobre Derechos Humanos
“Artículo 15. Derecho de Reunión

Se reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de tal
derecho sólo puede estar sujeto a las restricciones previstas por la ley, que sean
necesarias en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de
la seguridad o del orden públicos, o para proteger la salud o la moral públicas o los
derechos o libertades de los demás.”
La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado

que el artículo 15 de la Convención Americana reconoce el derecho
de reunión pacífica y sin armas. Este derecho abarca tanto reuniones
privadas como reuniones en la vía pública, ya sean estáticas o con
desplazamientos. La posibilidad de manifestarse pública y
pacíficamente es una de las maneras más accesibles de ejercer el
derecho a la libertad de expresión, por medio de la cual se puede
reclamar la protección de otros derechos. Por tanto, el derecho de
reunión es un derecho fundamental en una sociedad democrática y
no debe ser interpretado restrictivamente. Menciona que, sobre el
tema, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha señalado que el
derecho de reunión es de tal importancia que una persona no puede
ser sancionada, incluso por una sanción disciplinaria menor, por la
participación en una manifestación que no había sido prohibida,
siempre y cuando no cometa actos reprochables durante la misma.138
Asimismo, ha reiterado que, de acuerdo a la propia

Convención, el derecho a participar en política, la libertad de
expresión y el derecho de reunión no son derechos absolutos y
pueden estar sujetos a restricciones, siempre que las injerencias no
sean abusivas o arbitrarias, por ello, deben estar previstas en ley,
perseguir un fin legítimo y cumplir con los requisitos de idoneidad,
necesidad y proporcionalidad.139
138 Op. Cit. Caso López Lone y otros vs. Honduras. Párr. 167.
93
Pues tal como lo señaló el Relator Especial sobre los
derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, estos

derechos sirven de cauce para el ejercicio de muchos otros derechos
civiles, culturales, económicos, políticos y sociales, y son elementos
esenciales de la democracia, pues mediante su ejercicio los hombres
y las mujeres pueden “expresar sus opiniones políticas, participar en
proyectos literarios y artísticos y en otras actividades culturales,
económicas y sociales, participar en cultos religiosos o practicar otras
creencias, fundar sindicatos y afiliarse a ellos, y elegir dirigentes que
representen sus intereses y respondan de sus actos” (resolución
15/21 del Consejo, preámbulo). Dadas la interdependencia e
interrelación existentes con otros derechos, la libertad de reunión
pacífica y de asociación constituyen un valioso indicador para
determinar en qué medida los Estados respetan el disfrute de muchos
otros derechos humanos.140
En el mismo informe hace hincapié en que sólo podrán

aplicarse “ciertas” restricciones, es decir que, sin lugar a dudas, la
libertad será la regla y la restricción su excepción. En consecuencia,
cuando los Estados deseen restringir esos derechos, deberán cumplir
todas las condiciones mencionadas. Por tanto, toda restricción debe
obedecer a uno de los intereses concretos señalados por el Pacto,
poseer un fundamento jurídico (estar “prescrita por la ley”, lo que
implica que la ley debe ser accesible y estar formulada con la
suficiente precisión) y “ser necesaria en una sociedad
democrática”.141
Cabe mencionar que la Suprema Corte de Justicia de la

Nación se ha pronunciado sobre las diferencias entre la libertad de
reunión y asociación, señalando que el derecho de libertad de
asociación consagrado en el artículo 9o. de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos no debe confundirse con la libertad de
reunión prevista en el mismo artículo constitucional, ya que el primero
es un derecho complejo compuesto por libertades de índole positiva y
negativa que implica entre varias cuestiones la posibilidad de que
140 Informe del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación.
A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012. Párr. 12.
94
cualquier individuo pueda establecer, por sí mismo y junto con otras

personas, una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo objeto y
finalidad lícita sea de libre elección.

En cambio, la libertad de reunión, aunque es un derecho que
mantiene íntima relación con el de asociación, consiste en que todo
individuo pueda congregarse o agruparse con otras personas, en un
ámbito privado o público y con la finalidad lícita que se quiera,
siempre que el ejercicio de este derecho se lleve a cabo de manera
pacífica. La diferencia sustancial entre ambos derechos es que la
libertad de asociación implica la formación de una nueva persona
jurídica, con efectos jurídicos continuos y permanentes, mientras que
una simple congregación de personas, aunque puede compartir los
fines u objetivos de una asociación, se caracteriza por una existencia
transitoria cuyos efectos se despliegan al momento de la reunión
física de los individuos.142
c. Manifestaciones públicas y protesta social
Las manifestaciones públicas y la protesta social pueden

concebirse como un derecho autónomo o como una manifestación de
la libertad de expresión y reunión, las cuales encierran una misma
lógica, esto es, la manifestación como un elemento indispensable
para todas las sociedades democráticas y como un canal para
expresar la disidencia, el desacuerdo y la inconformidad ante
acciones del gobierno por parte de las persona y comunidades, así
como un catalizador del debate abierto de los temas de interés
público, es un mecanismo de participación política e instrumento de
defensa y garantía de muchos otros derechos humanos. Es un
dispositivo de protección y autotutela, entendida como un mecanismo
de acción en el que los titulares de un derecho emplean vías directas
para su exigencia o defensa, sobre todo ante la indiferencia
gubernamental frente a un problema social.143
142Datos de localización: Novena Época. Registro: 164995. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada.
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXI, Marzo de 2010. Materia(s): Constitucional.
Tesis: 1a. LIV/2010. Página: 927.
143Informe Final que presentaron las organizaciones que conforman el Frente por la libertad de expresión y la
protesta social en México en relación con la Audiencia Temática de la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos de 20 de octubre de 2014.
95
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha
reiterado que la protesta social es una herramienta fundamental para
la defensa de los derechos humanos así como esencial para la

expresión crítica política y social de las actividades de las
autoridades; de igual forma ha sostenido que “en principio es
inadmisible per se la penalización de las demostraciones en la vía
pública cuando se realicen en el marco del derecho a la libertad de
expresión y del derecho de reunión” y que el ejercicio del derecho de
reunión a través de la protesta social no debe sujetarse a una
autorización de la autoridad ni a requisitos excesivos que dificulten su
realización.144
En la audiencia temática del derecho a la protesta en

Argentina ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,
celebrada en el marco del ciento sesenta y siete período de sesiones,
el Relator Especial para Libertad de Expresión de la Comisión señaló
que conforme a los estándares interamericanos, los Estados deben
facilitar y favorecer en una democracia, el ejercicio de la protesta
social, separando al foco violento y permitiendo que la protesta social
siga llevándose a cabo y puntualizó que al promulgarse leyes que
pretenden regular el ejercicio del derecho a la protesta y
manifestación pública, debe argumentarse cuál es la proporcionalidad
así como definirse protocolos para el uso de la fuerza.
Por su parte, el Relator Especial sobre los derechos a la

libertad de reunión pacífica y de asociación subraya que los Estados
tienen la obligación positiva de proteger activamente las reuniones
pacíficas. Esta obligación abarca la protección de los participantes en
reuniones pacíficas de los actos perpetrados por personas aisladas o
grupos de personas, incluidos agentes provocadores y contra
manifestantes, con el propósito de perturbar o dispersar tales
reuniones, entre ellos miembros del aparato del Estado o individuos
que trabajen a cuenta de este.145
La Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos en su Informe Anual
144Informe Anual 2017. Informe de la Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión de la CIDH, párr. 881.
A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012.
96
de dos mil diecisiete, apuntó su preocupación por la forma en que

durante ese año varios Estados en el hemisferio reaccionaron frente a
manifestaciones y protestas sociales en las que se verificó un uso

desproporcional y excesivo de la fuerza.146
Hizo hincapié en la necesidad de que los Estados miembros

adopten marcos regulatorios que estén orientados a proteger y
facilitar el ejercicio de la protesta social y señaló que los Estados “no
deben dejar de tomar en cuenta que cuando se está frente a marcos
institucionales que no favorecen la participación, o frente a serias
barreras de acceso a las formas más tradicionales de comunicación
de masas, la protesta pública puede convertirse en el único
medio que realmente permite a sectores de la población
descontentos, pero no alineados con partidos políticos y a
grupos sociales discriminados o marginados del debate público
hacer escuchar su punto de vista e incidir en el debate
público”.147
Finalmente, realizó las siguientes recomendaciones a los

Estados miembros:
a) garantizar el ejercicio legítimo de la protesta social e

impedir la aplicación de restricciones desproporcionadas que puedan
ser utilizadas para inhibir o reprimir expresiones críticas o disidentes.
Para que resulte compatible con las obligaciones internacionales en
materia de derechos humanos, cualquier regulación que afecte el
derecho a la protesta social debe cumplir con los principios de
legalidad, necesidad y proporcionalidad;
b) iniciar las reformas legislativas necesarias para eliminar del
ordenamiento jurídico requisitos de autorización o permiso previo
para la realización de manifestaciones y protestas en espacios
públicos, y establecer expresamente la presunción general en favor
del ejercicio de este derecho;
c) asegurar la protección de las personas y abstenerse de
estigmatizar o estereotipar a los manifestantes y sus reivindicaciones,
146 Informe Anual 2017. Informe de la Relatoría Especial de la libertad de expresión de la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos. Capítulo III: conclusiones y recomendaciones, apartado B. Protesta
Social. Párr. 7.
97
evitando hacer generalizaciones con base en el comportamiento de
grupos particulares o hechos aislados. Si las fuerzas de seguridad
deben actuar en una manifestación, deberán utilizar las medidas

más seguras y menos lesivas de los derechos de las personas.
La respuesta de los cuerpos de seguridad debe estar orientada a
la protección y facilitación de los derechos y no a su represión;
d) en el marco de las obligaciones positivas de garantizar el
derecho y resguardar a quien lo ejerce y a terceros, los Estados
deben establecer normas y protocolos de actuación específicos para
las fuerzas de seguridad que actúen en situación de protesta social y
manifestaciones públicas;
e) garantizar que las armas de fuego estén excluidas de
los dispositivos utilizados para el control de las protestas
sociales y
f) adoptar medidas especiales para proteger los periodistas
que cubren situaciones de conflicto armado y alta conflictividad social
y garantizar que no sean detenidos.148
d. Análisis de constitucionalidad del artículo 8 de la Ley

de Seguridad Interior.
El artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior establece:
Artículo 8. Las movilizaciones de protesta social o las que tengan un

motivo político-electoral que se realicen de conformidad con la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán
consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de
Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior.
Interpretado a contrario sensu, el artículo establece que las

movilizaciones de protesta social que no se realicen de
conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, podrán considerarse como Amenazas a la Seguridad
Interior y ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad
Interior. En ese sentido, las acciones de prevención y control
establecidas en la ley podrán ser aplicadas.
Por tanto, de conformidad con el artículo 6° constitucional,

podrán considerarse Amenazas a la Seguridad Interior y será dable

98
que las Fuerzas Armadas intervengan en las manifestaciones

públicas y hagan uso de la fuerza en aquellos casos en que se
ataque la moral, la vida privada o los derechos de terceros, se

provoque algún delito o se perturbe el orden público, lo cual no
constituye una previsión clara y precisa de los supuestos de hecho en
los que las autoridades podrán intervenir y genera por tanto un estado
de incertidumbre para los quejosos y cualquier persona que pretenda
manifestarse públicamente.
Los derechos de legalidad y seguridad jurídica tienen como

finalidad que los particulares tengan certeza sobre su situación
jurídica ante las leyes y exigen al legislador la emisión de normas
acordes con la Constitución y que delimiten de forma clara y precisa
las conductas prohibidas -sea en materia penal o administrativa-.
En ese sentido, la norma analizada contiene un lenguaje

abierto, pues hace una remisión genérica a disposiciones
constitucionales que no son claras ni determinadas, precisamente
porque ello es tarea del legislador. Con ello se imcumple la obligación
que tiene el legislador de precisar las conductas, permitiendo un
margen de aplicación que no es claro y taxativo respecto de los
supuestos de hecho en los que las autoridades podrán intervenir.
En un escenario hipotético y de acuerdo a la literalidad de la

ley, las Fuerzas Armadas podrían intervenir en una marcha
ciudadana si durante la misma se insulta a un personaje público o se
le caricaturiza.
Aunado a lo anterior, el artículo impugnado únicamente

excluye a las movilizaciones de protesta social de ser consideradas
como Amenazas a la Seguridad Interior, no así como Riesgos a la
Seguridad Interior, lo cual deja abierta la participación de las
autoridades federales y Fuerzas Armadas para realizar Acciones de
Seguridad Interior, en términos del artículo 26, párrafo segundo, de la
propia ley, según el cual las acciones para identificar, prevenir y
atender riesgos a la seguridad interior son de carácter permanente y
no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior.
99
Esto genera incertidumbre sobre en qué momento
intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el contexto de una

manifestación pública, aunado a que se desconoce qué autoridad
será la encargada de aplicar la ley, toda vez que tal como ya se
señaló en el apartado II de este considerando, el artículo 6, primer
párrafo de la ley impugnada no precisa ni distribuye la competencia
de las autoridades que aplicarán la ley ni queda claro cuál es el
ordenamiento que regula las “respectivas competencias” a que remite
la norma.
De lo anterior se desprende la incertidumbre respecto a qué

autoridad le corresponde la calificación sobre el carácter
constitucional o no de una manifestación pública y, en consecuencia,
que constituya o no una amenaza a la seguridad interior, así como el
otorgamiento de un amplio margen de discrecionalidad a las
autoridades al momento de aplicar la ley.
Además, tal como ha señalado la Corte Interamericana de

Derechos Humanos, los límites y restricciones para el ejercicio
abusivo del derecho a la libertad de expresión solo deben
establecerse en condiciones de estricta necesidad y mediante un
régimen de responsabilidades previas, evitando en todo momento la
censura previa al invocar la protección de fines constitucionalmente
legítimos como el honor o el orden público, so pena de que se erijan
como medios directos o indirectos para una restricción ilegítima de
tales derechos.149
Por su parte, la Relatoría Especial para la Libertad de

Expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en
una interpretación de los artículos 13 y 15 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, señaló que “los gobiernos no
pueden sencillamente invocar una de las restricciones legítimas a la
libertad de expresión, como el mantenimiento del ‘orden público’
como medio para suprimir un ‘derecho garantizado por la Convención
o para desnaturalizarlo o privarlo de contenido real’. Afirmó que si
Corte IDH. Caso Kimel Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 2 de mayo de 2008.
149
Serie C No. 177. Parrs. 54, 55 y 56.

100
esto ocurría así la restricción a los derechos humanos de libertad de

expresión, reunión y manifestación pública devienen ilegítimas”.150

Por tanto, se reitera, conforme a la interpretación sostenida
por la Corte y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, los
límites y restricciones frente a un ejercicio abusivo de los derechos de
libertad de expresión y reunión, en su vertiente de manifestación
pública, sólo pueden ser objeto de responsabilidades ulteriores, ya
que su calificación ex ante como actos ilícitos, violentos o contrarios a
la Constitución, dada su naturaleza conflictiva, constituye censura
previa al disuadir y criminalizar el ejercicio de tales derechos.
Por otro lado, la inconstitucionalidad de la norma deriva

también de la falta de regulación sobre el tipo de fuerza que se
empleará ante las movilizaciones de protesta social no conformes con
la Constitución.
En efecto, el artículo 4, fracción X, de la propia ley, define el

uso legítimo de la fuerza como “la utilización racional y proporcional
de técnicas, tácticas, métodos, armamento y protocolos que realiza el
personal de las Fuerzas Federales y, en su caso, las Fuerzas
Armadas, para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia,
según sus características y modos de ejecución.”.
Esto genera más incertidumbre en los quejosos, por las

siguientes razones.
Existen principios internacionales respecto al uso de la fuerza

contenidos en el Código de conducta para funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley, adoptado por la Asamblea General de la
Organización de las Naciones Unidas y los Principios Básicos sobre
el empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios
encargados de hacer cumplir la ley, que tienen por objeto orientar a
los agentes del orden en su actuación durante las protestas pacíficas.
Algunas de sus disposiciones señalan:
Código de conducta para funcionarios encargados de hacer cumplir

la ley
150CIDH, Relatoría Especial sobre Libertad de Expresión, Capítulo V, Informe Anual 2005, Las manifestaciones
públicas como ejercicio de la libertad de expresión y la libertad de reunión, párrs. 90 a 93.
101
Artículo 3
Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley podrán usar la fuerza
sólo cuando sea estrictamente necesario y en la medida que lo requiera el
desempeño de sus tareas.
Artículo 5

Ningún funcionario encargado de hacer cumplir la ley podrá infligir,
instigar o tolerar ningún acto de tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos
o degradantes, ni invocar la orden de un superior o circunstancias especiales,
como estado de guerra o amenaza de guerra, amenaza a la seguridad nacional,
inestabilidad política interna, o cualquier otra emergencia pública, como
justificación de la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
Principios Básicos sobre el empleo de la fuerza y de armas de fuego

por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley
4. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, en el desempeño

de sus funciones, utilizarán en la medida de lo posible medios no violentos antes
de recurrir al empleo de la fuerza y de armas de fuego. Podrán utilizar la fuerza y
armas de fuego solamente cuando otros medios resulten ineficaces o no
garanticen de ninguna manera el logro del resultado previsto.
5. Cuando el empleo de las armas de fuego sea inevitable, los

funcionarios encargados de hacer cumplir la ley: a) Ejercerán moderación y
actuarán en proporción a la gravedad del delito y al objetivo legítimo que se
persiga; b) Reducirán al mínimo los daños y lesiones y respetarán y protegerán la
vida humana; c) Procederán de modo que se presten lo antes posible asistencia y
servicios médicos a las personas heridas o afectadas; d) Procurarán notificar lo
sucedido, a la menor brevedad posible, a los parientes o amigos íntimos de las
personas heridas o afectadas.
9. Los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán

armas de fuego contra las personas salvo en defensa propia o de otras personas,
en caso de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de
evitar la comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria
amenaza para la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente
ese peligro y oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en
caso de que resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos
objetivos. En cualquier caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales
cuando sea estrictamente inevitable para proteger una vida.
13. Al dispersar reuniones ilícitas pero no violentas, los funcionarios

encargados de hacer cumplir la ley evitarán el empleo de la fuerza o, si no es
posible, lo limitarán al mínimo necesario.
14. Al dispersar reuniones violentas, los funcionarios encargados de

hacer cumplir la ley podrán utilizar armas de fuego cuando no se puedan utilizar
medios menos peligrosos y únicamente en la mínima medida necesaria. Los
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley se abstendrán de emplear las
armas de fuego en esos casos, salvo en las circunstancias previstas en el principio
9.
Dichos principios han sido invocados por la Corte

Interamericana de Derechos Humanos:
262. La Corte ha reconocido que los Estados tienen la obligación de

garantizar la seguridad y mantener el orden público dentro de su territorio y, por
tanto, tienen el derecho de emplear legítimamente la fuerza para su
restablecimiento de ser necesario. Si bien los agentes estatales pueden recurrir al
uso de la fuerza y en algunas circunstancias, se podría requerir incluso el uso de
la fuerza letal, el poder del Estado no es ilimitado para alcanzar sus fines
independientemente de la gravedad de ciertas acciones y de la culpabilidad de sus
autores.
102
263. Al respecto, la Corte ha sostenido que el uso excepcional de la

fuerza letal deberá estar formulado por ley, y ser interpretado
restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no
siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o

amenaza que se pretende repeler.
264. La Convención Americana no establece un catálogo de casos y/o

circunstancias en que una muerte producto del uso de la fuerza pueda
considerarse justificada por ser absolutamente necesaria en las circunstancias del
caso concreto, por lo que la Corte ha recurrido a los diversos instrumentos
internacionales en la materia y, en particular, a los Principios Básicos sobre el
empleo de la fuerza y de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley y al Código de conducta para funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, para dotar de contenido a las obligaciones que dimanan del artículo
4 de la Convención. Los Principios básicos sobre empleo de la fuerza establecen
que “los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley no emplearán armas de
fuego contra las personas, salvo en defensa propia o de otras personas, en caso
de peligro inminente de muerte o lesiones graves, o con el propósito de evitar la
comisión de un delito particularmente grave que entrañe una seria amenaza para
la vida, o con el objeto de detener a una persona que represente ese peligro y
oponga resistencia a su autoridad, o para impedir su fuga, y sólo en caso de que
resulten insuficientes medidas menos extremas para lograr dichos objetivos. En
todo caso, sólo se podrá hacer uso intencional de armas letales cuando sea
absolutamente inevitable para proteger una vida”. En definitiva, las normas
internacionales y la jurisprudencia de este Tribunal han establecido que “los
agentes del Estado deben distinguir entre las personas que, por sus acciones,
constituyen una amenaza inminente de muerte o lesión grave y aquellas personas
que no presentan esa amenaza, y usar la fuerza sólo contra las primeras.151
El Relator Especial sobre Defensoras y Defensores de

Derechos Humanos también ha hecho referencia a las medidas
administrativas que a juicio de la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos deben adoptar los Estados para asegurar que el
uso de la fuerza durante manifestaciones públicas sea excepcional.
Esas medidas son, entre otras: a) la implementación de mecanismos
para prohibir de manera efectiva el uso de la fuerza letal como
recurso en las manifestaciones públicas; b) la implementación de
sistemas de registro y control de municiones; y c) la implementación
de un sistema de registro de las comunicaciones para verificar las
órdenes operativas, sus responsables y ejecutores.152
Por su parte, el artículo 4, fracción X, de la Ley de Seguridad

Interior únicamente se refiere a los principios de racionalidad y
proporcionalidad, mientras que tanto en el Sistema Universal como en
el Interamericano existen cuatro principios esenciales que deben regir
al uso de la fuerza: excepcionalidad, absoluta necesidad, legalidad y
151 Corte IDH. Caso Cruz Sánchez y otros Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 17 de abril de 2015. Serie C No. 292.
152 CIDH. Informe sobre la situación de las defensoras y defensores de los derechos humanos en las Américas.
OEA/Ser.L/V/II.124. Párr. 68.

103
proporcionalidad. Aunado a que no define qué actos se consideraran
“actos de resistencia” pues sólo refiere de manera imprecisa que se
podrán determinar según sus características y modos de ejecución.

La inconstitucionalidad del artículo 8, relacionado con el 4,
fracción X, de la Ley de Seguridad Interior, se actualiza porque no
existe una ley nacional que regule el uso de la fuerza, como establece
la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyo criterio forma
parte del parámetro de regularidad constitucional y es vinculante para
las autoridades responsables, en términos de la jurisprudencia P./J.
21/2014 de rubro y texto:
JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE

DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS
SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios
jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con
independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho
tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una
extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que
en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos
establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia
interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o.
constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a
resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En
cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben
atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el
Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso
específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las
mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que
sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y
(iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más
favorecedor para la protección de los derechos humanos.153
Es cierto que se han emitido el Manual de las Fuerzas

Armadas y el Protocolo de la Policía Federal; sin embargo, dichos
instrumentos administrativos no prevén todos los principios
internacionales ni coinciden con lo determinado por la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
Además, dichos ordenamientos no son uniformes en cuanto a

su contenido. En relación con su fuerza vinculante, el Manual de las
Fuerzas Armadas señala que es una guía para la actuación del
personal integrante de las fuerzas armadas en el ejercicio de sus
funciones y que el uso indebido de la fuerza genera la
153Datos de localización: Décima Época. Registro: 2006225. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia.
Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 5, Abril de 2014, Tomo I. Materia(s): Común.
Tesis: P./J. 21/2014 (10a.). Página: 204.
104
responsabilidad penal y administrativa para el personal en términos

de lo dispuesto en el Código de Justicia Militar, Código Penal Federal,
Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores

Públicos y demás normativa vigente; por su parte, el Protocolo de la
Policía Federal señala que es de observancia general y obligatoria
para los integrantes de la Policía Federal.
No obstante, dichos ordenamientos tienen el rango de

reglamento y no existe una ley que regule el uso de la fuerza a partir
de la cual se establezcan principios y exista uniformidad para todas
las autoridades respecto de la regulación de una cuestión tan
importante como lo es el uso de la fuerza.
Finalmente, en relación con el tema del uso de la fuerza, cabe

señalar que el derecho a la manifestación es un derecho individual y
no colectivo, y que se reconoce a cada uno de los participantes por el
solo hecho de ser personas. Los actos violentos cometidos por
determinadas personas motivarán la limitación o suspensión de su
propio derecho a manifestarse, mas no deben afectar el derecho de
los demás intervinientes.
Así lo ha determinado el Tribunal Europeo de Derechos

Humanos, al señalar que “el derecho a la libertad de reunión pacífica
es un derecho que asiste a cada una de las personas que participan
en la reunión. Los actos de violencia esporádica o los delitos que
cometan algunas personas, no deben atribuirse a otras cuyas
intenciones y comportamiento tienen un carácter pacífico”:154 En ese
sentido “una persona que mantenga un comportamiento o intenciones
pacíficas no perderá el derecho a la libertad de reunión pacífica como
consecuencia de actos esporádicos de violencia u otros actos
punibles cometidos por otras personas durante una manifestación”.155
En cualquier caso, tal como sostiene el Relator Especial sobre

los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación, la
suspensión del derecho a la manifestación deja a salvo todos los
demás derechos y garantías de los intervinientes “aunque los
154 TEDH. Zililberg v. Moldov, demanda 61821/00, 4 de mayo de 2004.

155 Ídem.
105
participantes en una reunión no actúen de forma pacífica y, como
resultado de ello, pierden el derecho de reunión pacífica, conservan
los demás derechos, con sujeción a las limitaciones normales. Por

consiguiente, ninguna reunión debería considerarse desprotegida.”156
La indeterminación de la norma en análisis conlleva el riesgo

de vulnerar el derecho a la libertad de reunión pacífica de aquellas
personas que no hayan participado en los actos de violencia o en los
delitos que puedan cometerse; asimismo, deja abierta la posibilidad a
las autoridades del uso de la fuerza de manera abusiva, lo que a su
vez puede generar violaciones de otros derechos humanos.157
Por tanto, el artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior

constituye una restricción a las libertades de expresión y reunión, en
específico, en su vertiente de manifestaciones y protestas sociales.
Ahora es menester determinar si existe una justificación

constitucional para que se restrinjan dichos derechos.
Este órgano jurisdiccional considera que sí existe una finalidad

constitucionalmente válida para restringir los derechos de libertad de
expresión y reunión, a saber, garantizar la seguridad de las personas,
así como la protección de su vida e integridad.
Tal como ha señalado la Relatoría Especial sobre Libertad de

Expresión de la Comisión Interamericana sobre Derechos Humanos
en una declaración conjunta con la Relatoría Especial sobre Libertad
de Expresión de Naciones Unidas, los Estados pueden imponer a las
manifestaciones límites razonables para asegurar el desarrollo
pacífico de las mismas o dispersar aquellas que se tornen violentas,
siempre que tales límites se encuentren regidos por los principios de
legalidad, necesidad y proporcionalidad a fin de garantizar la
seguridad de las personas y de los propios manifestantes, cuando
estas se tornen violentas; que además la desconcentración de las
manifestaciones debe justificarse a partir de la protección de las
156 Informe conjunto del Relator Especial sobre los derechos a la libertad de reunión pacífica y de asociación y el
Relator Especial sobre las ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias acerca de la gestión adecuada de
las manifestaciones, A/HRC/31/66, párr. 68, 4 de febrero de 2016. Párr. 9.
157 Tal como sucedió en los hechos del 1 de diciembre de 2012, respecto los cuales la Comisión de Derechos
Humanos del Distrito Federal emitió la Recomendación 7/2013, emitida el 10 de abril de 2013.
106
personas y deben utilizarse las medidas más seguras y menos

lesivas para los manifestantes.158

Asimismo, el Relator sobre los derechos a la libertad de
reunión pacífica y de asociación159 hace hincapié en que el derecho a
la libertad de reunión pacífica no es absoluto, sino que solo pueden
aplicarse “ciertas” restricciones, es decir, que la libertad será la regla
y la restricción su excepción. Asimismo, alerta contra las
interpretaciones arbitrarias de esos motivos de restricción.160
Sin embargo, este juzgado considera que no se cumple con el

requisito de idoneidad entendido en el sentido de que la medida
legislativa abstractamente considerada debe contribuir y facilitar la
realización del fin inmediato que persigue.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha

establecido:
(…) Las leyes que establecen las limitaciones a la libertad de

expresión deben estar redactadas en los términos más claros y precisos
posibles, ya que el marco legal debe proveer seguridad jurídica a los
ciudadanos.
En este sentido, las normas legales vagas o ambiguas que por esta
vía otorgan facultades discrecionales muy amplias a las autoridades son
incompatibles con la Convención Americana, porque pueden sustentar
potenciales actos de arbitrariedad que equivalgan a censura previa o que
impongan responsabilidades desproporcionadas por la expresión de
discursos protegidos.161
La medida legislativa analizada no contribuye ni facilita la

realización del fin que persigue, toda vez que no satisface el principio
de seguridad jurídica al no regular de manera precisa y clara en qué
momento intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el
contexto de una manifestación pública, aunado a que se desconoce
qué autoridad será la encargada de aplicar la ley y de calificar si una
manifestación constituye una amenaza a la seguridad interior, ni los
parámetros para el uso de la fuerza son acordes a los principios
internacionales sobre el tema.
158 Relator Especial de las Naciones Unidas (ONU) para la Protección y Promoción del Derecho a la Libertad de
Opinión y de Expresión Relatora Especial para la Libertad de Expresiónde la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos de la OEA, 2013, Declaración conjunta sobre violencia contra periodistas y comunicadores
en el marco de de manifestaciones sociales.
A/HRC/20/27, 21 de mayo de 2012

160 Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly (Directrices sobre la libertad de reunión pacífica), pág. 33.
161 OEA, Relatoría para la Libertad de expresión de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Marco
jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión, OEA/SER.L/V/IL, 2009, párrafos 69-71
107
Así, el hecho de que la norma no esté formulada con precisión
suficiente impide que las personas puedan regular su comportamiento

de conformidad con ella, aunado a que confiere a los encargados de
su aplicación gran discrecionalidad para restringir los derechos a la
libertad de expresión y reunión y no proporciona suficiente orientación
a los encargados de su ejecución para que puedan distinguir cuáles
expresiones pueden restringirse y cuáles no.
Por el contrario, dicha restricción genera un efecto inhibidor

para el ejercicio de las libertades de expresión y reunión, pues como
ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los derechos
a la libertad de expresión y acceso a la información no sólo protegen
libertades necesarias para la autonomía personal de los individuos,
sino también pretenden proteger y garantizar un espacio público de
deliberación política, por tanto, existen normas:
[…] que se erigen como barreras de acceso al debate público o que

inhiben la propia deliberación pública, entendiendo que las condiciones normativas
para la generación óptima de esta última se encuentran constitucionalmente
protegidas, en tanto que son condiciones de existencia de un espacio público sin
el cual un gobierno democrático de naturaleza deliberativa no sería posible. La
afectación que producen este segundo tipo de normas no es generada por su
parte valorativa, sino por sus repercusiones sobre la apropiada preservación de
canales de expresión e intercambio de ideas que deben mantenerse abiertos, por
ejemplo, estableciendo impedimentos, requisitos u obligaciones, aún de
abstención, que obstaculicen el desenvolvimiento de las personas en el debate
público, especialmente cuando se refieran al discurso político o a quienes se
dedican a informar.162
Asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

analizado el efecto amedrentador que ciertas normas pueden tener
sobre las personas:
“La mera existencia de una norma que penalice ab initio la búsqueda de

información y que, además, se considere prima facie y sin una declaratoria previa
de clasificada o reservada y sin que supere una prueba de daño, puede constituir
un efecto amedrentador (chilling effect) en un periodista, puesto que, al margen de
que se llegue o no a comprobar su responsabilidad, el simple hecho de ser
sometido a un proceso penal puede fácilmente disuadirlo de cumplir con su labor
profesional, ante la amenaza real de ser sometido a uno o varios procesos de
carácter penal. De manera que puede existir una afectación por el simple hecho
de someter a un periodista a un proceso penal como consecuencia del ejercicio
legítimo del derecho de acceso a la información y puede, además, llevar a un uso
desproporcionado del derecho penal. En consecuencia, las normas penales no
pueden restringir el goce del núcleo esencial del derecho de acceso a la
información, ni criminalizar la discusión pública de un fragmento de la actividad del
162 Tesis de rubro y datos de localización: “INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO CONTRA LEYES. NORMAS
CUYA SOLA EXISTENCIA GENERA UNA AFECTACIÓN AUTOAPLICATIVA QUE LO ACTUALIZA.” Décima
Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación. 1a. XXXII/2016 (10ª.). 19 de Febrero de 2016. Tomo I,
p. 679.
108
poder público que, idealmente, se debería ubicar en el centro de la evaluación de

la sociedad, como lo es lo relativo a la seguridad pública, y que no se limita a
restringir aspectos incidentales o periféricos al discurso”163
En el caso concreto, la falta de claridad y precisión sobre en

qué momento intervendrán las autoridades y bajo qué criterios en el
contexto de una manifestación pública, el desconocimiento de qué
autoridad será la encargada de aplicar la ley y de calificar si una
manifestación constituye una amenaza a la seguridad interior, así
como la falta de parámetros para el uso de la fuerza acordes con los
principios internacionales sobre el tema, genera un estado de
incertidumbre y un efecto amedrentador para los quejosos e, incluso,
para cualquier persona que se encuentre en el país y que pretenda
manifestarse públicamente, entre otras cosas, por el grado de
violencia que pueden ejercer las autoridades encargadas de la
aplicación de la ley reclamada.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se ha

pronunciado sobre la necesidad de que las Fuerzas Armadas no
intervengan en contextos de protesta social por las malas
experiencias que se han registrado a lo largo del continente
americano, aún más en México, donde existe una historia de
actuaciones arbitrarias por parte de los elementos de las Fuerzas
Armadas en tareas de seguridad destinadas a instituciones civiles.164
Asimismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos

manifestó que “[…] Dado el interés social imperativo que tiene el
ejercicio de los derechos involucrados en los contextos de protesta o
manifestación pública para la vida democrática, […] en este ámbito
específico esas razones adquieren mayor fuerza para que se excluya
la participación de militares y fuerzas armadas en dicho control”.165
En conclusión, el artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior

restringe de manera injustificada el ejercicio de los derechos de
libertad de expresión y reunión, y vulnera con ello los artículos 6,
primer párrafo, 7 y 9 de la Constitución Política de los Estados Unidos
163 Tesis de rubro y datos de localización “ACCESO A LA INFORMACIÓN. LAS NORMAS PENALES NO
PUEDEN RESTRINGIR EL GOCE DEL NÚCLEO ESENCIAL DE ESTE DERECHO.” Décima Época. Primera
Sala. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. 1a. CCCXCIX/2015 (10a.). Libro 25, Diciembre de 2015,
Tomo I, p. 253.
164 Comisión IDH. Situación de los derechos humanos en México. OEA/Ser.L/V/II.Doc. 44/15. 31 diciembre 2015,
párr. 92
165 Comisión IDH, Informe Anual 2015, Capítulo IV.A. Uso de la fuerza, párr. 38
109
Mexicanos, 19 y 20 de la Declaración Universal de Derechos
Humanos, 19 y 21 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y 13 y 15 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos.
No obstante, el artículo impugnado no vulnera el derecho a la

libertad de asociación, toda vez que no impide que las personas
puedan formar una entidad con personalidad jurídica propia, cuyo
objeto y finalidad lícita sea de libre elección, sino que el estado de
incertidumbre ocasionado por la indeterminación, falta de claridad y
precisión del precepto genera un estado de incertidumbre y efecto
amedrentador para las personas que pretenden congregarse o
agruparse con otras de manera transitoria cuyos efectos se
despliegan al momento de la reunión física de los individuos.
IV. Artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior. Derecho de

acceso a la información
El precepto impugnado dispone:
“Artículo 9. La información que se genere con motivo de la aplicación de

la presente Ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las
disposiciones jurídicas aplicables.”
Los quejosos aducen que el artículo reclamado vulnera el

artículo 6 constitucional por las siguientes razones:
Establece que toda información que se genere con motivo de

la Ley de Seguridad Interior será considerada como de Seguridad
Nacional, por lo que la persona que hable, interactúe o investigue al
respecto será considerada como un riesgo a la Ley de Seguridad
Interior.
Restringe el derecho de acceso a la información pública,

tutelado por el artículo 6, inciso a), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, porque los ciudadanos tienen derecho a
tener conocimiento del desempeño de las funciones de cualquier
órgano de gobierno, incluyendo las fuerzas armadas.
No se tiene claro el concepto de “seguridad Interior” por lo

que su esfera jurídica sufre un menoscabo ya que tienen interés en
110
dar seguimiento y vigilar a los servidores públicos e instituciones

públicas del país.

Los dos primeros argumentos son infundados y el tercero es
sustancialmente fundado.
El artículo 19 de la Declaración Universal de Derechos

Humanos dispone:
“Artículo 19. Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de

expresión; este derecho incluye el no ser molestado a causa de sus opiniones, el
de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin
limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión.
[Énfasis añadido]
Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
en el artículo 19, párrafos 2 y 3 establece:
“Artículo 19. (…)
2. Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho

comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de
toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o
en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su
elección.
3. El ejercicio del derecho previsto en el párrafo 2 de este artículo entraña

deberes y responsabilidades especiales. Por consiguiente, puede estar sujeto a
ciertas restricciones que deberán, sin embargo, estar expresamente fijadas por la
ley y ser necesaria para:
(...)
b) La protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la

moral públicas.”
[Énfasis añadido]
El artículo 13 de la Convención Americana Sobre Derechos

Humanos dispone:
“Artículo 13. Libertad de Pensamiento y de Expresión
1. Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamiento y de

expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir
informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras ya sea
oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección.
2. El ejercicio del derecho previsto en el inciso precedente no puede estar

sujeto a previa censura sino a responsabilidades ulteriores, las que deben estar
expresamente fijadas por la ley y ser necesarias para asegurar:
(…)
111
b) la protección de la seguridad nacional, el orden público o la salud o la
moral públicas.
(...).”
[Énfasis añadido]

De acuerdo con dichos preceptos, toda persona tiene el
derecho a acceder a la información sobre sí misma, sus bienes o
cualquier información pública en forma expedita y no onerosa.
En el caso Claude Reyes y otros vs. Chile, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos estableció que el derecho de
acceso a la información es un requisito fundamental para garantizar la
transparencia y la buena gestión pública del gobierno y de las
restantes autoridades estatales.
Sostuvo que el pleno ejercicio del derecho de acceso a la

información es una garantía indispensable para evitar abusos de los
funcionarios públicos, promover la rendición de cuentas y la
transparencia en la gestión estatal y prevenir la corrupción y el
autoritarismo.
La Corte Interamericana ha sostenido que el derecho de

acceso a la información no es un derecho absoluto, sino que puede
estar sujeto a limitaciones. Sin embargo, dichas limitaciones deben
dar cumplimiento estricto a los requisitos derivados del artículo 13.2
de la Convención Americana, esto es: verdadera excepcionalidad,
consagración legal, objetivos legítimos, necesidad y estricta
proporcionalidad.
El derecho de acceso a la información debe ser la regla y el

secreto la excepción.
Al respecto, el artículo 6, inciso a), de la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos dispone:
“Artículo 6o.- (…)
Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y

oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole
por cualquier medio de expresión.
(…)
112
Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo

siguiente:
A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación

y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se

regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,

órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos
autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de
cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o
realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y
sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y
seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de
este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos
obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus
facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos
específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la
información.
II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales

será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su

utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales
o a la rectificación de éstos.
(…)
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos

administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos
disponibles, la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los
recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento
de sus objetivos y de los resultados obtenidos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados

deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que
entreguen a personas físicas o morales.
(…)
VIII. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado,

imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena
autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su
presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el
cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de
datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que
establezca la ley.
(…)
En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad,
independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia
y máxima publicidad.
(…)
La ley establecerá aquella información que se considere reservada o

confidencial.
(…)”
[Énfasis añadido]
113
Del contenido del artículo 6° constitucional, se advierte que
toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad,
órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial,

órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos
públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que
reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el
ámbito federal, estatal y municipal es pública y sólo podrá ser
reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad
nacional, en los términos que fijen las leyes.
Con el objeto de garantizar el acceso ciudadano a la

información, en la Constitución se prevé el principio de máxima
publicidad, conforme al cual las autoridades están obligadas a buscar
siempre la mayor publicitación de la información pública.
Sobre ese aspecto, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, al resolver el recurso de revisión 2/2017 estableció que
el Estado debe respetar los principios de máxima publicidad y
disponibilidad de información; por lo que debe garantizar el derecho a
la información de manera amplia, de tal forma que esta exigencia
debe cumplirse no sólo respecto de su difusión, sino también de su
recepción, incluyendo tanto la información que es producida o se
encuentra en posesión de los órganos de gobierno, como la que es
propia de los particulares.
Sostuvo que el derecho de acceso a la información admite

excepcionalmente restricciones que deben atender a los principios de
razonabilidad y proporcionalidad, en aras de salvaguardar otros
bienes constitucionalmente tutelados como lo son la seguridad
nacional, el orden público, la salud y la moral públicas; o bien, cuando
tal información, de ser publicada pueda alterar, afectar o trascender a
la vida o al ejercicio de los derechos de las personas.
Así, la Corte estableció que los alcances del principio de

máxima publicidad en relación con el derecho de acceso a la
información se orientan por tres ejes:
114
I) el derecho a la información está sometido a un régimen

limitado de excepciones;
II) la reserva de información por parte de las autoridades

deberá responder a una justificación realizada mediante una prueba
de daño, y
III) el principio de máxima publicidad es la herramienta para
interpretar las disposiciones legales relacionadas con el derecho de
acceso a la información.
El artículo 8, fracción VI, de la Ley General de Transparencia y

Acceso a la Información Pública dispone que conforme al principio de
máxima publicidad toda la información en posesión de los sujetos
obligados será pública, completa, oportuna y accesible, sujeta a un
claro régimen de excepciones que deberán estar definidas y ser
además legítimas y estrictamente necesarias en una sociedad
democrática.
Asimismo, en la fracción tercera, del inciso a), del artículo 6

constitucional se señala que toda persona, sin acreditar interés
alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la
información pública, a sus datos personales o a la rectificación de
éstos.
Para la efectiva tutela de este derecho, en la fracción IV del

citado inciso, se precisó que se establecerán mecanismos de acceso
a la información y procedimientos de revisión expeditos, los cuales se
sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e
imparciales que establece la propia Constitución.
En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

se limitó el derecho de acceso a la información al establecerse
categóricamente que la información relativa a la vida privada y los
datos personales será protegida en los términos y con las
excepciones que fijen las leyes, con lo que se estableció una cláusula
de reserva legal por razones de interés público, seguridad nacional,
vida privada y datos personales.
115
Sobre los límites al derecho de acceso a la información, la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que es
jurídicamente adecuado que las leyes de la materia establezcan

restricciones al acceso a la información pública, con la condición de
que tales límites atiendan a intereses públicos o de los particulares y
encuentren justificación racional en función del bien jurídico a
proteger, es decir, que exista proporcionalidad y congruencia entre el
derecho fundamental de que se trata y la razón que motive la
restricción legislativa correspondiente, la cual debe ser adecuada y
necesaria para alcanzar el fin perseguido, de manera que las ventajas
obtenidas con la reserva compensen el sacrificio que ésta implique
para los titulares de la garantía individual mencionada o para la
sociedad en general166.
Por otra parte, las fracciones I y II del apartado A del artículo

6° constitucional establecen que el derecho de acceso a la
información puede limitarse por:
a) El interés público y seguridad nacional;

b) La vida privada y los datos personales.
Dichas fracciones enuncian los fines constitucionalmente

válidos o legítimos para establecer limitaciones al derecho en
comento, sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria
para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las
excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales
enunciados como límites al derecho de acceso a la información.
Las leyes General y Federal de Transparencia y Acceso a la

Información Pública establecen dos criterios bajo los cuales la
166 Así lo sostuvo el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis P. LX/2000, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XI, Abril de 2000, página 74, Novena Época, de rubro y
texto: DERECHO A LA INFORMACIÓN. SU EJERCICIO SE ENCUENTRA LIMITADO TANTO POR LOS
INTERESES NACIONALES Y DE LA SOCIEDAD, COMO POR LOS DERECHOS DE TERCEROS. El derecho a
la información consagrado en la última parte del artículo 6o. de la Constitución Federal no es absoluto, sino que,
como toda garantía, se halla sujeto a limitaciones o excepciones que se sustentan, fundamentalmente, en la
protección de la seguridad nacional y en el respeto tanto a los intereses de la sociedad como a los derechos de
los gobernados, limitaciones que, incluso, han dado origen a la figura jurídica del secreto de información que se
conoce en la doctrina como "reserva de información" o "secreto burocrático". En estas condiciones, al encontrarse
obligado el Estado, como sujeto pasivo de la citada garantía, a velar por dichos intereses, con apego a las
normas constitucionales y legales, el mencionado derecho no puede ser garantizado indiscriminadamente, sino
que el respeto a su ejercicio encuentra excepciones que lo regulan y a su vez lo garantizan, en atención a la
materia a que se refiera; así, en cuanto a la seguridad nacional, se tienen normas que, por un lado, restringen el
acceso a la información en esta materia, en razón de que su conocimiento público puede generar daños a los
intereses nacionales y, por el otro, sancionan la inobservancia de esa reserva; por lo que hace al interés social,
se cuenta con normas que tienden a proteger la averiguación de los delitos, la salud y la moral públicas, mientras
que por lo que respecta a la protección de la persona existen normas que protegen el derecho a la vida o a la
privacidad de los gobernados.
116
información podrá clasificarse y, con ello, limitar el acceso de los

particulares: el de “información confidencial” y el de “información
reservada”.

La primera clasificación se refiere a la protección de la vida
privada y los datos personales y, la segunda a la protección del
interés público167.
167 Así se advierte de la tesis 1a. VII/2012 (10a.), sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1,
página 655, Décima Época, de rubro y texto: “INFORMACIÓN CONFIDENCIAL. LÍMITE AL DERECHO DE
ACCESO A LA INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA GUBERNAMENTAL). Las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse
en virtud del interés público y de la vida privada y los datos personales. Dichas fracciones sólo enuncian los fines
constitucionalmente válidos o legítimos para establecer limitaciones al citado derecho, sin embargo, ambas
remiten a la legislación secundaria para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las
excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a
la información. Así, en cumplimiento al mandato constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública Gubernamental establece dos criterios bajo los cuales la información podrá clasificarse y, con
ello, limitar el acceso de los particulares a la misma: el de información confidencial y el de información reservada.
En lo que respecta al límite previsto en la Constitución, referente a la vida privada y los datos personales, el
artículo 18 de la ley estableció como criterio de clasificación el de información confidencial, el cual restringe el
acceso a la información que contenga datos personales que requieran el consentimiento de los individuos para su
difusión, distribución o comercialización. Lo anterior también tiene un sustento constitucional en lo dispuesto en el
segundo párrafo del artículo 16 constitucional, el cual reconoce que el derecho a la protección de datos
personales -así como al acceso, rectificación y cancelación de los mismos- debe ser tutelado por regla general,
salvo los casos excepcionales que se prevean en la legislación secundaria; así como en la fracción V, del
apartado C, del artículo 20 constitucional, que protege la identidad y datos personales de las víctimas y ofendidos
que sean parte en procedimientos penales. Así pues, existe un derecho de acceso a la información pública que
rige como regla general, aunque limitado, en forma también genérica, por el derecho a la protección de datos
personales. Por lo anterior, el acceso público -para todas las personas independientemente del interés que
pudieren tener- a los datos personales distintos a los del propio solicitante de información sólo procede en ciertos
supuestos, reconocidos expresamente por las leyes respectivas. Adicionalmente, la información confidencial
puede dar lugar a la clasificación de un documento en su totalidad o de ciertas partes o pasajes del mismo, pues
puede darse el caso de un documento público que sólo en una sección contenga datos confidenciales. Por último,
y conforme a lo dispuesto en el artículo 21 de la ley, la restricción de acceso a la información confidencial no es
absoluta, pues puede permitirse su difusión, distribución o comercialización si se obtiene el consentimiento
expreso de la persona a que haga referencia la información.
Así como la tesis 1a. VIII/2012 (10a.) sustentada por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, página
656, Décima Época, de rubro y texto: INFORMACIÓN RESERVADA. LÍMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA
GUBERNAMENTAL).
Las fracciones I y II del segundo párrafo del artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, establecen que el derecho de acceso a la información puede limitarse en virtud del interés público y
de la vida privada y los datos personales. Dichas fracciones sólo enuncian los fines constitucionalmente válidos o
legítimos para establecer limitaciones al citado derecho, sin embargo, ambas remiten a la legislación secundaria
para el desarrollo de los supuestos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los
bienes constitucionales enunciados como límites al derecho de acceso a la información. Así, en cumplimiento al
mandato constitucional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
establece dos criterios bajo los cuales la información podrá clasificarse y, con ello, limitar el acceso de los
particulares a la misma: el de información confidencial y el de información reservada. En lo que respecta al límite
previsto en la Constitución, referente a la protección del interés público, los artículos 13 y 14 de la ley
establecieron como criterio de clasificación el de información reservada. El primero de los artículos citados
establece un catálogo genérico de lineamientos bajo los cuales deberá reservarse la información, lo cual
procederá cuando la difusión de la información pueda: 1) comprometer la seguridad nacional, la seguridad pública
o la defensa nacional; 2) menoscabar negociaciones o relaciones internacionales; 3) dañar la estabilidad
financiera, económica o monetaria del país; 4) poner en riesgo la vida, seguridad o salud de alguna persona; o 5)
causar perjuicio al cumplimiento de las leyes, prevención o verificación de delitos, impartición de justicia,
recaudación de contribuciones, control migratorio o a las estrategias procesales en procedimientos
jurisdiccionales, mientras las resoluciones no causen estado. Por otro lado, con un enfoque más preciso que
descriptivo, el artículo 14 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental
contiene un catálogo ya no genérico, sino específico, de supuestos en los cuales la información también se
considerará reservada: 1) la que expresamente se clasifique como confidencial, reservada, comercial reservada o
gubernamental reservada; 2) secretos comercial, industrial, fiscal, bancario, fiduciario u otros; 3) averiguaciones
previas; 4) expedientes jurisdiccionales que no hayan causado estado; 5) procedimientos de responsabilidad
administrativa sin resolución definitiva; o 6) la que contenga opiniones, recomendaciones o puntos de vista de
servidores públicos y que formen parte de un proceso deliberativo en el cual aún no se hubiese adoptado una
decisión definitiva. Como evidencia el listado anterior, la ley enunció en su artículo 14 supuestos que, si bien
pueden clasificarse dentro de los lineamientos genéricos establecidos en el artículo 13, el legislador quiso
destacar de modo que no se presentasen dudas respecto a la necesidad de considerarlos como información
reservada.
117
El artículo 113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a
la Información Pública se refiere a la clasificación de la información
pública como reservada y establece:

“Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella
cuya publicación:
I. Comprometa la seguridad nacional, la seguridad pública o la

defensa nacional y cuente con un propósito genuino y un efecto
demostrable;
(…)
XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter,
siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos
en esta Ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados
internacionales.”
[Énfasis añadido]
Los quejosos aducen que el artículo 9 de la Ley de Seguridad
Interior vulnera el artículo 6º constitucional porque establece que
cualquier información que se genere con motivo de la Ley de
Seguridad Interior será considerada como de Seguridad Nacional, por
lo que la persona que hable, interactúe o investigue al respecto será
considerada como un riesgo a la Ley de Seguridad Interior.
Señalan que los ciudadanos tienen derecho a tener

conocimiento del desempeño de las funciones de cualquier órgano de
gobierno, inclusive de las fuerzas armadas.
Esos argumentos son infundados porque el artículo 9º de la

Ley de Seguridad Interior señala que la información que se genere
con motivo de la aplicación de la ley impugnada, será considerada de
Seguridad Nacional, en los términos de las disposiciones jurídicas
aplicables.
Es decir, el precepto no clasifica a priori toda la información

generada con motivo de la aplicación de dicha ley como de seguridad
nacional, sino que remite a las disposiciones jurídicas aplicables, es
decir, a la Ley de Seguridad Nacional en términos del artículo 10168 de
la Ley de Seguridad Interior.
168Artículo 10. A falta de disposición expresa en esta Ley, se aplicará supletoriamente la Ley de Seguridad
Nacional y, en su caso, la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en el ámbito de sus
competencias.
La materia de Seguridad Interior queda excluida de lo dispuesto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
118
El artículo 50 de la Ley de Seguridad Nacional dispone que

cada instancia representada en el Consejo es responsable de la
administración, protección, clasificación, desclasificación y acceso de

la información que genere o custodie, en los términos de dicha ley y
de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública
gubernamental.
El artículo 51 de la Ley de Seguridad Nacional dispone que

además de la información que satisfaga los criterios establecidos en
la legislación general aplicable, es información reservada por motivos
de Seguridad Nacional:
I. Aquella cuya aplicación implique la revelación de normas,

procedimientos, métodos, fuentes, especificaciones técnicas,
tecnología o equipo útiles a la generación de inteligencia para la
Seguridad Nacional, sin importar la naturaleza o el origen de los
documentos que la consignen, o
II. Aquella cuya revelación pueda ser utilizada para actualizar

o potenciar una amenaza.
De igual forma, la fracción V, del artículo 8 de la Ley de

Seguridad Nacional establece que en lo relativo a la información de
Seguridad Nacional, se estará a la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental (abrogada).
Al resolver el amparo en revisión 2/20107 el Pleno de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que tratándose de
los supuestos específicos en los que podría comprometerse la
seguridad nacional, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública y la Ley de Seguridad Nacional deben
interpretarse con un sentido de complementariedad.
En ese sentido, el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior no

clasifica a priori a “toda” la información generada con motivo de la
aplicación de dicha ley como información reservada, pues para ello se
deben cumplir las reglas establecidas en la Ley de Seguridad
Nacional, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información
119
Pública y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información
Pública.

Como se explicó, la Convención Americana Sobre Derechos
Humanos y el artículo 6º constitucional establecen que la información
puede ser clasificada como reservada a fin de proteger la seguridad
nacional.
En la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la

Comisión Interamericana de Derechos Humanos, la relatora
sostuvo169 que el principio de máxima divulgación ordena diseñar un
régimen jurídico en el cual la transparencia y el derecho de acceso a
la información sean la regla general, sometida a estrictas y limitadas
excepciones y que de éste se derivan las siguientes consecuencias:
a) El derecho de acceso a la información debe estar sometido

a un régimen limitado de excepciones, el cual debe ser interpretado
de manera restrictiva, de forma tal que se favorezca el derecho de
acceso a la información;
b) Toda decisión negativa debe ser motivada y, en este

sentido, corresponde al Estado la carga de probar que la
información solicitada no puede ser revelada; y
c) Ante una duda o un vacío legal, debe primar el derecho de

acceso a la información.
La jurisprudencia Interamericana ha establecido que el Estado

tiene la carga de la prueba de demostrar que las limitaciones al
acceso a la información son compatibles con las normas
interamericanas sobre libertad de expresión170.
Por su parte, el Comité Jurídico Interamericano en su

resolución sobre los “Principios sobre el Derecho de Acceso a la
Información”, estableció que “la carga de la prueba para justificar
Consultable en la página de internet: : http://www.cidh.org/relatoria

169
170Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros. vs Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.
Párr. 93.
120
cualquier negativa de acceso a la información debe recaer en el

órgano al cual la información fue solicitada”171.

Lo anterior permite generar seguridad jurídica en el ejercicio
del derecho de acceso a la información, pues al estar la información
en control del Estado debe evitarse al máximo la actuación
discrecional y arbitraria del mismo en el establecimiento de
restricciones al derecho172.
Así, la autoridad debe justificar que la “excepción es legítima y

estrictamente necesaria en una sociedad democrática” y que la
divulgación de la información podría causar un daño sustancial a un
interés protegido por la ley173.
Lo anterior también tiene sustento constitucional en el

segundo párrafo del artículo 6 de la Constitución, el cual establece
que el derecho de acceso a la información pública debe ser tutelado
por regla general, salvo los casos excepcionales previstos en la
legislación secundaria.
El artículo 16 constitucional, señala los requisitos mínimos que

todo acto de autoridad debe contener, los cuales conviene reiterar:
1.- Que conste por escrito;
2.- Que provenga de autoridad competente, y
3.- Que se encuentre fundado y motivado.
Los artículos 103 de la Ley General de Transparencia y

Acceso a la Información Pública y 102 de la Ley Federal de
Transparencia y Acceso a la Información Pública establecen que para
motivar la confirmación de la clasificación de la información y la
ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones,
motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a
concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la
171 Comité Jurídico Interamericano. Resolución 147 del 73° Período Ordinario de Sesiones: Principios sobre el
Derecho de Acceso a la Información. 7 de agosto de 2008. Punto resolutivo 7. Disponible en:
http://www.oas.org/cji/CJI-RES_147_LXXII-O-08_esp.pdf
172 Corte IDH. Caso Claude Reyes y otros. v.s Chile. Sentencia de 19 de septiembre de 2006. Serie C No. 151.
Párr. 98.
173 OEA. Asamblea General. AG/RES. 2607 (XL-O/10), a través de la cual acoge una “Ley modelo interamericana
sobre acceso a la información”. 8 de junio de 2010. Artículo 53. Disponible en: http://www.oas.org/dil/esp/AG-
RES_2607-2010.pdf
121
norma legal invocada como fundamento y señalarse el plazo al que
estará sujeto la reserva.

Conforme con lo anterior, en caso de que se niegue la
información solicitada a un particular, dicha determinación deberá
estar fundada y motivada, por lo cual, el sólo hecho de que la
información solicitada sea considerada como de interés público, de
seguridad nacional o que se refiera la vida privada o a datos
personales no es suficiente para restringir el derecho de acceso a la
información, sino que la autoridad que niegue la información deberá
justificar su decisión.
En el caso, el artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior

establece que la información generada por la aplicación de la Ley
será considerará de “Seguridad Nacional”, en los términos de las
disposiciones jurídicas aplicables, es decir, de la Ley de Seguridad
Nacional, la Ley Federal de Transparencia de Acceso a la
Información Pública y la Ley General de Transparencia de Acceso a
la Información Pública.
Lo anterior implica el análisis del caso concreto y la

satisfacción de la prueba de daño a que se refiere el artículo 104 de
la Ley General de de Transparencia y Acceso a la Información
Pública174, mediante una resolución fundada y motivada de dicha
restricción en cada caso, de manera que, contrariamente a lo
sostenido por los quejosos, sólo la información que de acuerdo con
dichas leyes ponga en riesgo la seguridad nacional será información
reservada y el resto de la información -que no actualice los supuestos
previstos en tales legislaciones- estará a disposición de los quejosos;
de ahí que sean infundados los conceptos de violación que se
analizan.
Por otra parte, los quejosos aducen que no tienen claro el

concepto de “seguridad Interior” por lo que su esfera jurídica sufre un
174 Artículo 104. En la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que:
I. La divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo
al interés público o a la seguridad nacional;
II. El riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y
III. La limitación se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo disponible
para evitar el perjuicio.
122
menoscabo ya que tienen interés en dar seguimiento y vigilar a los

servidores públicos e instituciones públicas del país.

Ese argumento es sustancialmente fundado, pues en las
demandas los quejosos reiteradamente señalan que los conceptos
previstos en la Ley de Seguridad Interior son indeterminados, lo cual
genera incertidumbre jurídica, ya que no se tiene claro qué es
“instituciones”, “gobernabilidad”, “grave riesgo”, “uso legítimo de la
fuerza” o “seguridad interior”, entre otros.
El artículo 9 de la Ley de Seguridad Interior dispone que la

información que se genere con motivo de la aplicación de la propia
ley, será considerada de Seguridad Nacional, en los términos de las
disposiciones jurídicas aplicables.
Dicho precepto no es claro ni preciso acerca de cuál

información se “genera” con motivo de la aplicación de la Ley de
Seguridad Interior y por qué será considerada como de “seguridad
nacional”.
De conformidad con el artículo 9 de la Ley de Seguridad

Interior, la Seguridad Interior y la Seguridad Nacional, para efectos de
acceso a la información tienen un tratamiento similar, pues para
clasificar a la información generada con motivo de la aplicación de la
ley reclamada, se remite a la seguridad nacional.
No obstante, como se ha sostenido a lo largo de esta

resolución, el concepto de seguridad interior no se encuentra definido
ni delimitado, por lo que carece de justificación la clasificación como
de “seguridad nacional” de toda aquella información que derive de la
aplicación de la Ley de Seguridad Interior, precisamente porque se
desconoce el ámbito de aplicación material de esa ley.
De modo que es imposible para el gobernado prever siquiera

de manera aproximada todos los supuestos de hecho que pueden dar
lugar a la aplicación de la ley y, por ende, a la actualización de la
consecuencia jurídica consistente en la clasificación de la ley como
de seguridad nacional.
123
Así, por ejemplo, el artículo 2 de la Ley de Seguridad Interior
dispone que la seguridad interior comprende el conjunto de órganos,
procedimientos y acciones destinados para prestar auxilio y

protección a las entidades federativas y los municipios, frente a
riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad
nacional en los términos de la presente ley.
De acuerdo con esta disposición, los órganos que comprende

la seguridad interior –entre ellos las fuerzas armadas- deben prestar
auxilio y protección en caso de riesgos y amenazas a la seguridad
nacional.
Pues bien, acorde con el artículo 3, fracción VI, de la Ley de

Seguridad Nacional, por seguridad nacional se entienden las
acciones destinadas de manera inmediata y directa a mantener la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado mexicano, que
conlleven a la preservación de la democracia, fundada en el
desarrollo económico social y político del país y sus habitantes.
La interpretación sistemática de los artículos 2, in fine, de la

Ley de Seguridad Interior, y 3, fracción VI, de la Ley de Seguridad
Nacional, conduce a estimar que las fuerzas armadas, como órganos
que comprende la seguridad interior, están facultadas para llevar a
cabo acciones para preservar la democracia.
Empero, la doctrina especializada es bastante uniforme en

cuanto a que la democracia es un concepto polisémico175 o
profundamente disputado176, que comprende tanto el gobierno de la
mayoría, en su acepción más simple, o la inclusión de valores como
la tolerancia, como régimen que mira a permitir la convivencia de las
diversas creencias y valores que habitan el mundo y a transformar su
potencial conflicto en dialogo y en competencia no violenta o reglas
como la del consenso, según la cual, todo puede hacerse si se
obtiene en consenso del pueblo177.
175 De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española, la polisemia es la pluralidad de significados de
una expresión lingüística.
176 ITURRALDE SESMA, Victoria, Interpretación Literal y Significado Convencional. Editorial Marcial Pons, Madrid
2014, p. 120.
177 Consideraciones retomadas de la sentencia emitida en el expediente SUP-JDC-021/2002 por la Sala Superior
del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

124
Los preceptos citados otorgan una potestad indeterminada a

las fuerzas armadas, pues la preservación de la democracia puede
incluir desde acciones para la protección personal de candidatos, el

resguardo del material electoral hasta acciones educativas, sociales o
económicas, según la definición del artículo 3, fracción VI, de la Ley
de Seguridad Nacional.
Lo anterior patentiza la amplitud y vaguedad de la definición

de seguridad interior, que produce que el ámbito material de
aplicación de la ley sea indefinido y, por tanto, lo sea también la
información que se genere con motivo de su aplicación, lo cual impide
considerar a priori, que toda esa información será de seguridad
nacional, si ni siquiera se sabe qué potestades confiere la ley, ya no
se diga con certidumbre, sino incluso de manera aproximada.
La propia Secretaría de la Defensa Nacional178 señaló que la

defensa nacional y seguridad interior requieren conceptualizarse
jurídicamente, ya que ninguna se encuentra específicamente definida
en algún ordenamiento legal, por lo que disponer del marco que las
legitime daría certidumbre legal y administrativa a instituciones
militares y civiles.
Sin embargo, el concepto de seguridad interior previsto en la

ley impugnada no es claro, ni el por qué la información que se genera
con la aplicación de dicha ley es considerada como de seguridad
nacional.
En suma, si no está claro el significado de seguridad interior

no se debe clasificar a la información derivada de la aplicación de
dicha ley como de seguridad nacional, pues ante la falta de norma
precisa que defina qué es un riesgo o amenaza a la seguridad
nacional y qué diferencia a ésta de la seguridad interior, se genera a
los quejosos incertidumbre jurídica, sobre todo porque ignoran qué
pueden y qué no pueden hacer las fuerzas armadas en materia de
seguridad interior y, por tanto, qué información se generará con
178 Véase Programa Sectorial de Defensa Nacional 2013-2018,

http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5326566&fecha=13/12/2013
125
motivo de la aplicación de esa ley y será considerada de seguridad
nacional.

Si bien es cierto que el artículo 9 de la Ley de Seguridad
Interior no establece en forma expresamente una reserva absoluta al
tipo de información que se genere con motivo de su aplicación, ya
que remite a las disposiciones jurídicas aplicables, su
inconstitucionalidad radica en que expande de manera genérica el
tipo de información que será considerada de seguridad nacional, ya
que señala que la información generada con la aplicación de la Ley
de Seguridad Interior es de seguridad nacional, sin considerar que la
información que se puede generar con motivo de la aplicación de esa
ley no necesariamente deba ser considerada como de seguridad
nacional.
Así por ejemplo, en el caso de una protesta social en la que se

realicen pintas a inmuebles privados (caso que de acuerdo con el
artículo 6 constitucional se afectarían derechos de terceros y por
tanto, conforme al artículo 8 de la Ley de Seguridad Interior podrá ser
considerada como Amenaza a la Seguridad Interior) será considerada
información de seguridad nacional pese a que no sean acciones
destinadas de manera inmediata y directa a mantener la integridad,
estabilidad y permanencia del Estado Mexicano.
Este juzgado considera que sí existe una finalidad

constitucionalmente válida para restringir el derecho de acceso a la
información -garantizar la seguridad nacional-, pues como se ha
expuesto en párrafos anteriores, el derecho de acceso a la
información no es absoluto, ya que admite restricciones, pero para
ello se debe atender a los principios de razonabilidad y
proporcionalidad para salvaguardar la seguridad nacional, orden
público, la salud y la moral, entre otros.
En el caso, se considera que la medida no es idónea para

alcanzar el fin perseguido por el legislador, consistente en la
protección de la seguridad nacional, pues como se ha expuesto a lo
largo de la sentencia, el concepto de seguridad interior no se
encuentra definido ni se tiene conocimiento del por qué toda la
126
información que deriva de la aplicación de la Ley de Seguridad

Interior es considerada como de Seguridad Nacional.

De ese modo, se genera incertidumbre jurídica a los quejosos
en la medida que desconocen las potestades y competencia de las
autoridades encargadas de aplicar la Ley de Seguridad Interior y por
ello, qué información será considerada como de seguridad nacional,
de manera que no existe una relación empírica entre la clasificación
de toda la información generada con motivo de la aplicación de la ley
y la protección a la seguridad nacional.
Así, dicho precepto obliga a que esa información sea valorada

y analizada como de seguridad nacional pese a que no tenga dicha
calidad, por lo que restringe de manera injustificada el derecho de
acceso a la información de los quejosos, tutelado por el artículo 6,
párrafo segundo e inciso a), de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
V. Artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior

(inteligencia militar)
Los quejosos aducen que el artículo 30 de la Ley de

Seguridad Interior vulnera el artículo 16 constitucional, toda vez que
confiere a las autoridades militares la capacidad discrecional para
considerar que una actividad pone en riesgo a las “instituciones” y su
“gobernabilidad”, para sujetarla a investigación, desplegar actividades
de inteligencia y justificar el “uso legítimo de la fuerza”; además, no
precisa cuáles son los métodos lícitos para el ejercicio de dicha
actividad de inteligencia.
El concepto de violación es sustancialmente fundado.
El artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior dispone:
“Artículo 30. Las Fuerzas Federales y las Fuerzas Armadas desarrollarán

actividades de inteligencia en materia de Seguridad Interior en los ámbitos de sus
respectivas competencias. Al realizar tareas de inteligencia, las autoridades
facultadas por esta Ley podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección
de información.
Toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno
respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.”
127
De acuerdo con dicho precepto legal, las Fuerzas Federales
(instituciones policiales) y Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Área)

desarrollarán actividades de inteligencia en materia de seguridad
interior en los ámbitos de sus respectivas competencias.
Para tal función dichas autoridades podrán hacer uso de

cualquier método lícito de recolección de información y la obtención
de información se realizará con pleno respeto a los derechos
humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Tal precepto legal vulnera los derechos a la vida privada, a la

dignidad, a la autodeterminación de la información y al libre
desarrollo de la personalidad, como se explica a continuación.
De acuerdo con los artículos 1º de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, 1º y 2º de la Declaración Universal de
Derechos, 1º y 2º de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos, y 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos,
en México, todas las personas gozan de los derechos humanos
reconocidos en dicha Constitución y en los instrumentos
internacionales citados, sin discriminación alguna, así como de las
garantías para su protección y su ejercicio no puede restringirse ni
suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que la propia
Constitución establece.
El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos dispone:
“Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia,

domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la
autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
…
Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al
acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su
oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de
excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de
seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o
para proteger los derechos de terceros.
[…]
Las comunicaciones privadas son inviolables. La ley sancionará
penalmente cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas,
excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los particulares
que participen en ellas. El juez valorará el alcance de éstas, siempre y cuando
128
contengan información relacionada con la comisión de un delito. En ningún caso

se admitirán comunicaciones que violen el deber de confidencialidad que
establezca la ley.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición de la autoridad
federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la entidad federativa

correspondiente, podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación
privada. Para ello, la autoridad competente deberá fundar y motivar las causas
legales de la solicitud, expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de
la misma y su duración. La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas
autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral, fiscal, mercantil,
civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las comunicaciones del detenido con
su defensor.
Los Poderes Judiciales contarán con jueces de control que resolverán, en
forma inmediata, y por cualquier medio, las solicitudes de medidas cautelares,
providencias precautorias y técnicas de investigación de la autoridad, que
requieran control judicial, garantizando los derechos de los indiciados y de las
víctimas u ofendidos. Deberá existir un registro fehaciente de todas las
comunicaciones entre jueces y Ministerio Público y demás autoridades
competentes.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y límites
previstos en las leyes. Los resultados de las intervenciones que no cumplan con
éstos, carecerán de todo valor probatorio.
[…]
La correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará libre
de todo registro, y su violación será penada por la ley.
[…].”
El artículo 16 constitucional contempla los derechos que se

estiman vulnerados, pues prevé, de forma particular, que:
a. Nadie puede ser molestado en su persona, familia,

domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento
escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal
del procedimiento.
b. Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos

personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así
como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual
establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el
tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional,
disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para
proteger los derechos de terceros.
c. Las comunicaciones privadas son inviolables y la

correspondencia que bajo cubierta circule por las estafetas estará
libre de todo registro, por lo que la ley sancionará penalmente
cualquier acto que atente contra la libertad y privacía de las mismas,
excepto cuando sean aportadas de forma voluntaria por alguno de los
particulares que participen en ellas.
129
d. Exclusivamente la autoridad judicial federal, a petición
de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del

Ministerio Público de la entidad federativa correspondiente,
podrá autorizar la intervención de cualquier comunicación
privada; para ello, la autoridad competente deberá fundar y
motivar las causas legales de la solicitud, expresando además, el
tipo de intervención, los sujetos de la misma y su duración.
La autoridad judicial federal no podrá otorgar estas

autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral,
fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las
comunicaciones del detenido con su defensor.
Las intervenciones autorizadas se ajustarán a los requisitos y

límites previstos en las leyes.
a. Derecho a la vida privada y a la dignidad
La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

ha considerado que lo "privado" es lo que no constituye vida pública;
el ámbito reservado frente a la acción y el conocimiento de los
demás; lo que se desea compartir únicamente con aquellos que uno
elige; las actividades de las personas en la esfera particular,
relacionadas con el hogar y la familia o, bien, aquello que las
personas no desempeñan con el carácter de servidores públicos.
Asimismo, que de acuerdo con los instrumentos

internacionales, la noción de vida privada atañe a la esfera de la vida
en la que las personas pueden expresar libremente su identidad, ya
sea en sus relaciones con los demás o en lo individual, y ha
destacado su vinculación con un amplio abanico de otros derechos,
como la inviolabilidad de la correspondencia y de las comunicaciones
en general, la inviolabilidad del domicilio, las garantías respecto de
los registros personales y corporales, las relacionadas con la
recopilación y registro de información personal en bancos de datos y
otros dispositivos; el derecho a una vivienda adecuada, a la salud y a
la igualdad; los derechos reproductivos, o la protección en caso de
desalojos forzados.
130
Con lo anterior, la protección constitucional de la vida privada

implica poder conducir parte de la vida de uno protegido de la mirada

y las injerencias de los demás, y guarda conexiones de variado tipo
con pretensiones más concretas que los textos constitucionales
actuales reconocen a veces como derechos conexos: el derecho de
poder tomar libremente ciertas decisiones atinentes al propio plan de
vida, el derecho a ver protegidas ciertas manifestaciones de
integridad física y moral, el derecho al honor o reputación, el derecho
a no ser presentado bajo una falsa apariencia, el derecho a impedir la
divulgación de ciertos hechos o la publicación no autorizada de cierto
tipo de fotografías, la protección contra el espionaje, la protección
contra el uso abusivo de las comunicaciones privadas, o la protección
contra la divulgación de informaciones comunicadas o recibidas
confidencialmente por un particular179.
La propia Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, precisó que el derecho a la vida privada no es absoluto, dado
que puede restringirse en la medida en que las injerencias en éste no
sean abusivas o arbitrarias.
Al respecto explica que la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha sostenido que el ámbito de la privacidad se caracteriza
por quedar exento e inmune a las invasiones o agresiones abusivas o
arbitrarias de terceros o de la autoridad pública, y prohíbe ese tipo de
injerencias en la vida privada de las personas180.
El artículo 12 de la Declaración Universal de Derechos

Humanos dispone:
“Artículo 12
Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia,
su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación.
Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o
ataques.”
179 Así se observa en la tesis aislada 1a. CCXIV/2009, publicada en la página 277 del Tomo XXX, Diciembre de
2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: “DERECHO A LA VIDA
PRIVADA. SU CONTENIDO GENERAL Y LA IMPORTANCIA DE NO DESCONTEXTUALIZAR LAS
REFERENCIAS A LA MISMA”.
180 Corrobora lo anterior, la tesis aislada 1a. XLIX/2014 (10a.), publicada en la página 641 de Libro 3, Febrero de
2014, Tomo I, Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, de rubro: “DERECHO A LA
VIDA PRIVADA. ALCANCE DE SU PROTECCIÓN POR EL ESTADO”.
131
Por su parte, el artículo 17 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, prevé:

“Artículo 17
1. Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida
privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su
honra y reputación.
2. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas
injerencias o esos ataques.”
El artículo 11 de la Convención Americana sobre Derechos

Humanos dispone:
“Artículo 11.- Protección de la Honra y de la Dignidad

1. Toda persona tiene derecho al respeto de su honra y al reconocimiento
de su dignidad.
2. Nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o abusivas en su vida
privada, en la de su familia en su domicilio o en su correspondencia, ni de ataques
ilegales a su honra o reputación.
3. Toda persona tiene derecho a la protección de la ley contra esas
injerencias o esos ataques.”
En la sentencia pronunciada en el Caso Escher y otros vs.

Brasil181, la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró
que la interceptación y grabación de conversaciones telefónicas
constituye una afectación a los derechos a la vida privada, a la honra
y a la reputación de las personas, en los siguientes términos:
“113. El artículo 11 de la Convención prohíbe toda injerencia arbitraria o

abusiva en la vida privada de las personas, enunciando diversos ámbitos de la
misma como la vida privada de sus familias, sus domicilios o sus
correspondencias. En ese sentido, la Corte ha sostenido que “el ámbito de la
privacidad se caracteriza por quedar exento e inmune a las invasiones o
agresiones abusivas o arbitrarias por parte de terceros o de la autoridad pública”.
114. Como esta Corte ha señalado anteriormente, aunque las
conversaciones telefónicas no se encuentran expresamente previstas en el
artículo 11 de la Convención, se trata de una forma de comunicación incluida
dentro del ámbito de protección de la vida privada. El artículo 11 protege las
conversaciones realizadas a través de las líneas telefónicas instaladas en las
residencias particulares o en las oficinas, sea su contenido relacionado con
asuntos privados del interlocutor, sea con el negocio o actividad profesional que
desarrolla. De ese modo, el artículo 11 se aplica a las conversaciones telefónicas
independientemente de su contenido e incluso, puede comprender tanto las
operaciones técnicas dirigidas a registrar ese contenido, mediante su grabación y
escucha, como cualquier otro elemento del proceso comunicativo mismo, por
ejemplo, el destino de las llamadas que salen o el origen de las que ingresan, la
identidad de los interlocutores, la frecuencia, hora y duración de las llamadas,
aspectos que pueden ser constatados sin necesidad de registrar el contenido de la
llamada mediante la grabación de las conversaciones. En definitiva, la protección
a la vida privada se concreta en el derecho a que sujetos distintos de los
interlocutores no conozcan ilícitamente el contenido de las conversaciones
telefónicas o de otros aspectos, como los ya mencionados, propios del proceso de
comunicación.
181Corte IDH. Caso Escher y otros Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 6 de julio de 2009. Serie C No. 200.
132
115. La fluidez informativa que existe hoy en día coloca al derecho a la

vida privada de las personas en una situación de mayor riesgo debido a las
nuevas herramientas tecnológicas y su utilización cada vez más frecuente. Este
progreso, en especial cuando se trata de interceptaciones y grabaciones
telefónicas, no significa que las personas deban quedar en una situación de

vulnerabilidad frente al Estado o a los particulares. De allí que el Estado debe
asumir un compromiso, aún mayor, con el fin de adecuar a los tiempos actuales
las fórmulas tradicionales de protección del derecho a la vida privada.
116. No obstante, conforme se desprende del artículo 11.2 de la
Convención, el derecho a la vida privada no es un derecho absoluto y, por lo tanto,
puede ser restringido por los Estados siempre que las injerencias no sean
abusivas o arbitrarias; por ello, deben estar previstas en ley, perseguir un fin
legítimo y ser necesarias en una sociedad democrática.
117. Por último, el artículo 11 de la Convención reconoce que toda
persona tiene derecho al respeto a su honor, prohíbe todo ataque ilegal contra la
honra y reputación e impone a los Estados el deber de brindar la protección de la
ley contra tales ataques. En términos generales, el derecho a la honra se relaciona
con la estima y valía propia, mientras que la reputación se refiere a la opinión que
otros tienen de una persona.
[…]
129. Como las conversaciones telefónicas de las presuntas víctimas eran
de carácter privado y dichas personas no autorizaron que fueran conocidas por
terceros, su interceptación por parte de agentes del Estado constituyó una
injerencia en su vida privada. Por tanto, la Corte debe examinar si dicha injerencia
resulta arbitraria o abusiva en los términos del artículo 11.2 de la Convención o si
es compatible con dicho tratado. Como ya se indicó (supra párr. 116), para que
resulte conforme a la Convención Americana una injerencia debe cumplir con los
siguientes requisitos: a) estar prevista en ley; b) perseguir un fin legítimo, y c) ser
idónea, necesaria y proporcional. En consecuencia, la falta de alguno de dichos
requisitos implica que la injerencia es contraria a la Convención.”
[Énfasis añadido]
De forma que la posibilidad de que el Estado tenga injerencias

en la vida privada de las personas debe estar prevista en ley,
perseguir un fin legítimo y ser necesaria en una sociedad
democrática.
Luis María Díez-Picazo Giménez182 reconoce que el valor o

bien jurídico protegido por el derecho a la intimidad es un “ámbito
propio y reservado” de las personas, cuya efectiva existencia es
necesaria para alcanzar una “calidad mínima de vida humana”, que
viene dado por las cuestiones de índole “personal y familiar”.
Dicho derecho encarna el aspecto central dentro de la

protección constitucional de la vida privada, lo cual significa que el
derecho a la intimidad es un derecho genérico en esa materia,
mientras que derechos como inviolabilidad del domicilio, secreto de
las comunicaciones y control del tratamiento y utilización de datos,
hacen referencia a aspectos específicos de la vida privada.
182DÍEZ-PICAZO Giménez, Luis María. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Ruters. Civitas. Cuarta
edición. Pamplona, 2013. Páginas 279 – 290.
133
Entonces, el derecho a la intimidad consiste en la facultad de
excluir del conocimiento ajeno cualquier hecho comprendido dentro
del ámbito propio y reservado.

En el Caso Klass y otros contra Alemania183, el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos consideró que las conversaciones
telefónicas se encuentran comprendidas en las nociones de “vida
privada” y “correspondencia”, previstas en el artículo 8184 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos, y que se constatan dos
hechos importantes, a saber, los progresos técnicos en materia de
espionaje y vigilancia y el desarrollo de terrorismo en Europa, por lo
que las sociedades democráticas se encuentran amenazadas por
formas muy complejas de espionaje por el terrorismo y el Estado
debe ser capaz de combatir esas amenazas y vigilar en secreto a
elementos subversivos que operan en su territorio.
La Corte admitió que la existencia de disposiciones

legislativas que establezcan poderes de vigilancia secreta de la
correspondencia de los envíos postales y telecomunicaciones son
necesarios en una sociedad democrática para la seguridad nacional,
la defensa del orden y la prevención de delitos; pero en forma
excepcional y, aunque el legislador nacional posee cierto poder
discrecional para ello, éste no es ilimitado para subordinar a las
personas con medidas de vigilancia secretas, pues correría el riesgo
de destruir la democracia.
Por tanto, deben existir garantías adecuadas y suficientes

contra los abusos, en atención a la naturaleza, alcance y duración de
las medidas, razones para ordenarlas, autoridades competentes para
autorizarlas, ejecutarlas y controlarlas y recursos previstos en el
derecho interno.
183 Sentencia de 6 de septiembre de 1978, demanda número 15473/1989.

184 “Artículo 8
Derecho al respeto a la vida privada y familiar
1. Toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia.
2. No podrá haber injerencia de la autoridad pública en el ejercicio de este derecho sino en tanto en cuanto esta
injerencia esté prevista por la ley y constituya una medida que, en una sociedad democrática, sea necesaria para
la seguridad nacional, la seguridad pública, el bienestar económico del país, la defensa del orden y la prevención
de las infracciones penales, la protección de la salud o de la moral, o la protección de los derechos y las
libertades de los demás.”
134
El tribunal europeo explica que la vigilancia puede sufrir un

control en tres fases: cuando se ordena, mientras se lleva a cabo y
después de cesar.

En cuanto a las dos primeras fases, la naturaleza y la lógica
misma de la vigilancia secreta exigen que se ejerzan sin el
conocimiento del interesado, no solamente la vigilancia sino también
el control que le acompaña, ya que se le impide al interesado
presentar un recurso efectivo o tomar parte directa en cualquier
control, por lo que es indispensable que los procedimientos existentes
proporcionen en sí mismos las garantías apropiadas y equivalentes
para la salvaguarda de los derechos del individuo.
Lo cual implica que una injerencia del ejecutivo en los

derechos de un individuo sea sometida a un control eficaz que
asegure, al menos como último recurso, el poder judicial, pues ofrece
las mejores garantías de independencia, de imparcialidad y de
regularidad en el procedimiento.
b. Derecho a la autodeterminación de la información
El ejercicio del derecho a la vida privada conlleva también la

facultad de cada persona de elegir qué información del ámbito
privado puede ser conocida y con qué fines.
En el derecho norteamericano, por ejemplo, a partir del

derecho al debido proceso en su aspecto sustantivo se ha
desarrollado lo que se conoce como “decisional privacy”185, una
vertiente del derecho a la privacidad que está directamente
relacionada con la autonomía personal, pues no sólo garantiza un
ámbito de libertad en la toma de decisiones que sólo le conciernen al
individuo, sino que también da cobertura a una genérica libertad de
acción, que incluye aspectos como la manera de comportarse en
público o los estilos de vida de la persona186.
185 Vale la pena destacar que en el derecho norteamericano la “decisional privacy” se distingue lo que se conoce
como la “physical privacy” y la “informational privacy”. Mientras el derecho a una privacidad física comporta una
protección para el domicilio y la integridad personal en contra de intervenciones injustificadas de terceros, el
derecho a la privacidad informativa otorga a al individuo el control la información relacionada con su propia
persona. Al respecto, véase Mayer-Schönberger, Viktor, “Strands of Privacy: DNA Databases and Informational
Privacy and the OECD Guidelines”, en David Lazer (ed.), The Technology of Justice: DNA and the Criminal
Justice System, Cambridge, MIT Press, 2004.
186 Rossler, Beate, The Value of Privacy, Cambridge, Polity Press, 2005 p. 89
135
Díez-Picazo187 sostiene, en relación con dicha figura, que
consiste en el derecho a “ser dejado en paz”, y que la existencia de

una esfera privada en la cual los demás -poderes públicos o
particulares- no pueden entrar sin el consentimiento de la persona no
implica sólo un reconocimiento del altísimo valor que tiene la faceta
privada de la vida, sino una garantía básica de libertad, pues si toda
la actividad de los hombres fuera pública no cabría la
autodeterminación individual.
Por lo que el constitucionalismo exige diferenciar entre las

esferas pública y privada y, por tanto, entre lo visible y lo invisible.
Dicho autor afirma que la limitación del tratamiento de datos o

“autodeterminación informativa” es una garantía para la plena
efectividad de derechos como el honor y la intimidad, que consiste en
la libertad frente a potenciales agresiones hacia la dignidad y la
libertad provenientes de uso ilegítimo de datos mecanizados; el valor
o bien jurídico protegido es la libertad del individuo frente a los
abusos y presiones a que puede verse sometido como consecuencia
del tratamiento automatizado de datos, no sólo de aquellos que se
califiquen de íntimos, sino cualquier otro relativo a la persona.
De acuerdo con la sentencia Rotaru contra Rumania, de

cuatro de mayo del dos mil, de la Corte Europea de Derechos
Humanos188, la limitación del tratamiento de datos tiene dos facetas:
a) Negativamente, impone topes a la obtención de datos por

los poderes públicos, pues cualquiera que sea su nivel, sólo pueden
recolectar datos de las personas en la medida que sea necesario
para el ejercicio de sus potestades.
Por ejemplo, desde mil novecientos ochenta y tres el Tribunal

Constitucional Alemán sostiene que la actividad de censar a la
población sólo es lícita si se realiza con fines puramente estadísticos
187 DÍEZ-PICAZO Giménez, Luis María. Sistema de derechos fundamentales. Thomson Ruters. Civitas. Cuarta
edición. Pamplona, 2013. Páginas 279 -
188 Expediente 28341/95.
136
y se salvaguarda en la mayor medida posible el anonimato de las

personas189.

b) Positivamente, permite que el interesado acceda a los
datos y se oponga a su utilización abusiva, en el entendido de que
ello ocurre cuando se usan para fines distintos a los que justifican su
obtención y archivo.
Dicha limitación implica también la facultad de instar la

corrección de aquellos datos falsos o erróneos y la cancelación de
aquellos cuya conservación ya no esté legalmente justificada.
La Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Alemán,

al resolver el caso 106,28190, determinó que el derecho de
autodeterminación consiste en que cada uno puede determinar por sí
mismo si el contenido de una comunicación debe ser accesible
únicamente al interlocutor, a un determinado grupo de personas o al
público en general; de forma que se extiende a la elección de las
personas que pueden tener acceso al contenido de una conversación
y protege al individuo de que sus conversaciones sean grabadas
secretamente y utilizadas sin su consentimiento o, incluso, contra su
voluntad.
Pues es deber del Estado proteger las comunicaciones

privadas para evitar que las palabras -una expresión poco ponderada
o espontánea, una postura meramente transitoria adoptada en el
marco de una conversación en desarrollo, una formulación que sólo
puede ser comprendida cabalmente dentro de una determinada
situación-, sean sacadas de contexto o utilizadas en ocasión distinta
en contra del emisor.
En la diversa sentencia 65,1191, la propia Primera Sala del

Tribunal Constitucional Federal Alemán consideró que el libre
desarrollo de la personalidad presupone la protección de los
189 Sentencia 484/83, del 15 de octubre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán.
Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de Derecho para
Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102.
190 Sentencia BVerfGE 106,28, del 9 de octubre, 2002, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal
Alemán. Extractos de las sentencias más relevantes compiladas por Jürgen Schwaben. Programa Estado de
Derecho para Latinoamérica. México, 2009, páginas 85 – 92.
191 Sentencia 484/83, del 15 de octubre, 1983, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán.
Latinoamérica. México, 2009, páginas 95 – 102.
137
individuos frente a la ilimitada recolección, archivo, empleo y
retransmisión de sus datos personales, con lo cual se garantiza su
capacidad para determinar la transmisión y empleo de sus datos

personales.
Sin embargo, ese derecho no es ilimitado, pues el ciudadano

debe admitir ciertas restricciones en aras del interés general
preponderante, pero requieren de un fundamento legal, con base
en el cual los presupuestos y la extensión de las restricciones se
den con claridad y sean reconocibles para los ciudadanos,
además de que cumplan con el mandato de claridad normativa
inherente al Estado de Derecho.
Un dato que por sí mismo puede ser visto como insignificante

puede adquirir valor y ello no sólo depende de que toque asuntos
íntimos, sino del contexto en que va a ser utilizado.
Por regla general existe interés general cuando los datos

tienen contenido social, con exclusión de información de carácter
íntimo o que impliquen una autoincriminación, pues, en ese supuesto
no pueden ser exigidos. Pero, para obligar a una persona a
proporcionar sus datos personales es necesario que el legislador
haya determinado su finalidad y que la información sea necesaria y
adecuada para el logro de dicha finalidad; además, debe regularse el
deber de aclaración, información y eliminación de información de las
bases de datos.
Por tanto, la recolección de datos en forma no anónima,

con finalidad indeterminada o no determinable es inadmisible.
Las personas tienen derecho a decidir por sí mismas cuándo y

dentro de qué limites los asuntos de la vida personal habrán de ser
públicos, lo cual requiere medidas especiales de protección debido a
las condiciones actuales y futuras del procesamiento automático de
datos, pues ya no se acude a datos y archivos elaborados en forma
manual, porque el procesamiento automático de datos permite
consultar en segundos información individual sobre las relaciones
personales y materiales de una persona determinada o determinable,
138
que pueden generar una imagen más o menos completa de la

personalidad, sin que el implicado pueda controlar suficientemente su
exactitud y utilización, con lo cual las posibilidades de inspeccionar e

injerir en la vida de los individuos se han ampliado y la presión
psicológica que ejerce el escrutinio público puede influir de manera
determinante en el comportamiento de los individuos.
La autodeterminación individual presupone entonces que los

individuos tienen la libertad para decidir sobre qué actividades
emprender y cuáles omitir, incluyendo la posibilidad de comportarse
efectivamente conforme a esa decisión.
Un ordenamiento social y un orden legal en el que los

ciudadanos no pudieron conocer quiénes, cuándo y en qué
circunstancias saben qué sobre ellos, es incompatible con el
derecho a la autodeterminación de la información.
c. Derecho al libre desarrollo de la personalidad
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha

considerado que la dignidad humana es el derecho fundamental
superior reconocido por el orden jurídico mexicano del que deriva,
entre otros derechos personalísimos, el de todo individuo a elegir en
forma libre y autónoma su proyecto de vida.
Asimismo, que acorde a la doctrina y jurisprudencia

comparadas, constituye el reconocimiento del Estado sobre la
facultad natural de toda persona a ser individualmente como quiere
ser, sin coacción ni controles injustificados, con el fin de cumplir las
metas u objetivos que se ha fijado, de acuerdo con sus valores, ideas,
expectativas, gustos, etcétera.
Por tanto, el libre desarrollo de la personalidad comprende,

entre otras expresiones, la libertad de contraer matrimonio o no
hacerlo; de procrear hijos y cuántos, o bien, decidir no tenerlos; de
escoger su apariencia personal; su profesión o actividad laboral, así
como la libre opción sexual, en tanto que todos estos aspectos son
parte de la forma en que una persona desea proyectarse y vivir su
139
vida y que, por tanto, sólo a ella corresponde decidir
autónomamente192.

Por su parte, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, al resolver el amparo en revisión 237/2014, explicó que
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga una
amplia protección a la autonomía de las personas, al garantizar el
goce de ciertos bienes que son indispensables para la elección y
materialización de los planes de vida que los individuos se proponen,
pues los derechos fundamentales tienen la función de "atrincherar"
esos bienes contra medidas estatales o actuaciones de terceras
personas que puedan afectar la autonomía personal.
De forma que los derechos incluidos en ese "coto vedado"

están vinculados con la satisfacción de esos bienes básicos que son
necesarios para la satisfacción de cualquier plan de vida.
Lo cual tiene como premisa que el bien más genérico que se

requiere para garantizar la autonomía de las personas es
precisamente la libertad de realizar cualquier conducta que no
perjudique a terceros.
En este sentido, la Constitución y los tratados internacionales

reconocen un catálogo de "derechos de libertad" que se traducen en
permisos para realizar determinadas acciones que se estiman
valiosas para la autonomía de las personas (expresar opiniones,
moverse sin impedimentos, asociarse, adoptar una religión u otro tipo
de creencia, elegir una profesión o trabajo, etcétera), al tiempo que
también comportan límites negativos dirigidos a los poderes públicos
y a terceros, pues imponen prohibiciones de intervenir u obstaculizar
las acciones permitidas por el derecho fundamental en cuestión.
El derecho al libre desarrollo de la personalidad brinda

protección a un "área residual de libertad" que no se encuentra
cubierta por las otras libertades públicas. Estos derechos
fundamentales protegen la libertad de actuación humana de ciertos
Época: Novena Época. Registro: 165822. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial
192
de la Federación y su Gaceta. Tomo XXX, Diciembre de 2009. Materia(s): Civil, Constitucional. Tesis: P.
LXVI/2009. Página: 7. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. ASPECTOS QUE
COMPRENDE”.
140
"espacios vitales" que, de acuerdo con la experiencia histórica, son

más susceptibles de ser afectados por el poder público; sin embargo,
cuando un determinado "espacio vital" es intervenido a través de una

medida estatal y no se encuentra expresamente protegido por un
derecho de libertad específico, las personas pueden invocar la
protección del derecho al libre desarrollo de la personalidad.
De esta manera, este derecho puede entrar en juego siempre

que una acción no se encuentre tutelada por un derecho de libertad
específico193.
Como se precisó, la libertad "indefinida" tutelada por el

derecho al libre desarrollo de la personalidad complementa otras
libertades más específicas, como la libertad de conciencia o la
libertad de expresión, puesto que su función es salvaguardar la
"esfera personal" que no se encuentra protegida por las libertades
más tradicionales y concretas; de ahí la especial importancia de este
derecho frente a las nuevas amenazas a la libertad individual que se
presentan en la actualidad.
El libre desarrollo de la personalidad tiene las siguientes

dimensiones:
a. Externa. Da cobertura a una genérica "libertad de acción"

que permite realizar cualquier actividad que el individuo considere
necesaria para el desarrollo de su personalidad.
b. Interna. Protege una "esfera de privacidad" del individuo en

contra de las incursiones externas que limitan la capacidad para
tomar ciertas decisiones a través de las cuales se ejerce la autonomía
personal.
Si bien en un plano conceptual puede trazarse esta distinción,

es complicado adscribir los casos de ejercicio de este derecho a una
sola dimensión, porque las acciones que realizan los individuos en el
ejercicio de su autonomía personal suponen la decisión de llevar a
Época: Décima Época. Registro: 2013138. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del
193
Semanario Judicial de la Federación. Libro 36, Noviembre de 2016, Tomo II. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a.
CCLXII/2016 (10a.). Página: 896. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. BRINDA
PROTECCIÓN A UN ÁREA RESIDUAL DE LIBERTAD QUE NO SE ENCUENTRA CUBIERTA POR LAS
OTRAS LIBERTADES PÚBLICAS”.
141
cabo esa acción, al tiempo que las decisiones sobre aspectos que en
principio sólo incumben al individuo normalmente requieren de ciertas
acciones para materializarlas194.

Ahora, si bien el libre desarrollo de la personalidad da
cobertura prima facie a derechos más específicos, no es absoluto,
dado que puede ser limitado para perseguir algún objetivo
constitucionalmente válido y encuentra límites en los derechos de los
demás y en el orden público, que funcionan como cláusulas que
autorizan al legislador a intervenir en el libre desarrollo de la
personalidad, siempre que tal intervención sea idónea y no resulte
innecesaria o desproporcionada en sentido estricto195.
De forma que el derecho al libre desarrollo de la personalidad

reconoce en casos concretos que cierto tipo de conductas o
decisiones se encuentran protegidas por el derecho y ello se traduce
en el reconocimiento de un derecho a realizar esas conductas o a
tomar esas decisiones sin interferencias del Estado o de terceros, con
lo cual da cobertura a una gran variedad de acciones y decisiones
conectadas directamente con el ejercicio de la autonomía individual.
La Primera Sala del Tribunal Constitucional Federal Alemán,

al resolver el diverso caso 27,1196, determinó que la dignidad humana
es el valor fundamental que garantiza al ciudadano, en forma
individual, un ámbito inviolable para la configuración de su vida
privada que se encuentra fuera del radio de acción del poder público,
pues se le atribuye al ser humano en sociedad un derecho a ser
respetado y valorado. En ese sentido, hacer del ser humano un
simple objeto contraviene la dignidad humana y sería incompatible
que el Estado apelara al derecho de registrar y catalogar en forma
coercitiva la totalidad de la personalidad de los seres humanos,
incluso en el anonimato de una encuesta estadística.
194 Época: Décima Época. Registro: 2013140. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del
CCLXI/2016 (10a.). Página: 898. “DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD. SU
DIMENSIÓN EXTERNA E INTERNA”.
195 Época: Décima Época. Registro: 2013141. Instancia: Primera Sala. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del
CCLXIV/2016 (10a.). Página: 899. “DERECHOS DE TERCEROS Y ORDEN PÚBLICO. CONSTITUYEN
LÍMITES EXTERNOS DEL DERECHO AL LIBRE DESARROLLO DE LA PERSONALIDAD”.
196 Sentencia 1BvL 19/63, del 16 de julio, 1969, en Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán.
Latinoamérica. México, 2009, páginas 92 - 93.
142
Pues los individuos para desarrollar su personalidad libre y

responsablemente deben conservar un espacio interior en el que se

posean a sí mismos y al que se puedan retirar sin que el entorno
tenga acceso, en el que puedan permanecer en paz.
Asimismo, reconoció que en ciertos casos el Estado puede

intervenir en ese ámbito mediante una inspección y ello puede
obstaculizar el desarrollo de la personalidad mediante la presión
psicológica de la participación pública, a menos que la información
obtenida pierda relación con la persona mediante el anonimato.
Como el Tribunal Constitucional alemán explicó en el Caso

Elfes,197 estos derechos fundamentales protegen la libertad de
actuación humana de ciertos “espacios vitales” que de acuerdo con la
experiencia histórica son más susceptibles de ser afectados por el
poder público, sin embargo, cuando un determinado “espacio vital” es
intervenido a través de una medida estatal y no se encuentra
expresamente protegido por un derecho de libertad específico, las
personas pueden invocar la protección del derecho al libre desarrollo
de la personalidad. De esta manera, este derecho puede entrar en
juego siempre que una acción no se encuentre tutelada por un
derecho de libertad específico198.
d. Actividades de inteligencia en materia de seguridad

interior
Como se precisó, el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior

dispone que las Fuerzas Federales (instituciones policiales) y
Armadas (Ejército, Armada y Fuerza Área) desarrollarán actividades
de inteligencia en materia de seguridad interior en los ámbitos de sus
respectivas competencias.
Lo anterior, en el entendido de que para tal función dichas

autoridades podrán hacer uso de cualquier método lícito de
recolección de información y de que la obtención de información se
197 BVerfGE 6, 32, sentencia de 16 de enero de 1957. Citada por la traducción contenida en Kommers, Donald P.,
y Miller, Russel A., The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 3ª ed., Durham, Duke
University Press, 2012, página 402.
198 Eberle, Eduard J., “Human Dignity, Privacy, and Personality in German and American Constitutional Law”, Utah
Law Review, 1997, Página 979.

143
realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Además, el artículo 31199 del propio ordenamiento jurídico
dispone que tanto las autoridades federales como los órganos
autónomos deben proporcionar la información que les requieran las
autoridades que intervengan en los términos de la Ley de Seguridad
Interior y que, en el caso de las autoridades de las entidades
federativas y de los municipios, la colaboración se llevará a cabo
conforme a los esquemas de colaboración y coordinación
establecidos o que al efecto se establezcan.
Como se observa, este último artículo guarda íntima relación

con el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior, que constituye el
reclamado en esta instancia constitucional, toda vez que faculta a las
fuerzas armadas a requerir información a distintos entes, en el marco
de las actividades de inteligencia que deben desempeñar en materia
de seguridad interior, con lo cual ambos preceptos integran un
sistema normativo, que incide en la esfera jurídica de los quejosos y
no puede desmembrarse para su estudio; de modo que si se declara
la inconstitucionalidad del artículo 30, se afecta a la del artículo 31.
Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 100/2008 de la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
publicada en la página 400 del Tomo XXVII, Junio de 2008, Novena
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro
y texto siguientes:
“AMPARO CONTRA LEYES. PARA IMPUGNARLAS COMO SISTEMA

NORMATIVO ES NECESARIO QUE CONSTITUYAN UNA VERDADERA
UNIDAD. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de
amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación
entre sí, aun cuando el quejoso sólo acredite el acto de aplicación de una de ellas
o que se ubique en el supuesto jurídico de una sola, que lo legitima para
controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un
menoscabo en su esfera jurídica. Ahora bien, esta prerrogativa de impugnación de
normas desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de
ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de
modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su
sentido, alcance o aplicación; por tanto, no cualquier norma puede integrar junto
con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben
199“Artículo 31. En materia de Seguridad Interior, las autoridades federales y los órganos autónomos deberán
proporcionar la información que les requieran las autoridades que intervengan en los términos de la presente Ley.
En el caso de las autoridades de las entidades federativas y de los municipios, la colaboración se llevará a cabo
en términos de los esquemas de colaboración y coordinación establecidos o que al efecto se establezcan.”
144
tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema,
objeto, causa, principio o fuente; de ahí que no pueda integrarse o abarcar normas
que sólo hacen una mera referencia, mención o correlación con otras, sino que
deban guardar correspondencia entre ellas, porque precisamente a partir de esa
relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales aunque

no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siendo heteroaplicativas, o desde su sola
vigencia, las autoaplicativas.
En virtud de lo anterior se realiza el examen de

constitucionalidad de los artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad
Interior, de manera conjunta.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 2º y 4º, fracción

VII, de la propia norma, se entiende por:
- “Inteligencia para la seguridad interior”: El conjunto de

conocimientos obtenidos a partir de la recolección, procesamiento,
diseminación y explotación de información para la toma de decisiones
en materia de seguridad interior, esto es, para salvaguardar la
permanencia y continuidad de los órdenes de gobierno e instituciones
del Estado mexicano, así como el desarrollo nacional mediante el
mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la
gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional, que
comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones
destinados para dichos fines, mediante el respeto a los derechos
humanos, así como para prestar auxilio y protección a las entidades
federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que
comprometan o afecten la seguridad nacional.
Ahora, en términos de lo dispuesto en los artículos 4, fracción

IX, de la Ley de Seguridad Interior y 3º de la Ley de Seguridad
Nacional, se entiende por:
- “Seguridad nacional”: Las acciones destinadas de manera

inmediata y directa a mantener la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano, que conlleven a la protección de
la nación mexicana frente a las amenazas y riesgos que enfrente el
país; la preservación de la soberanía e independencia nacionales y la
defensa del territorio; el mantenimiento del orden constitucional y el
fortalecimiento de las instituciones democráticas de gobierno; el
mantenimiento de la unidad de las partes integrantes de la
145
Federación; la defensa legítima del Estado Mexicano respecto de
otros Estados o sujetos de derecho internacional, y la preservación de
la democracia, fundada en el desarrollo económico social y político

del país y sus habitantes.
La propia Ley de Seguridad Nacional regula la inteligencia

para la seguridad nacional en el título tercero, que comprende los
artículos 29 a 55, de acuerdo con los cuales:
- “Inteligencia” es el conocimiento obtenido a partir de la

recolección, procesamiento, diseminación y explotación de
información, para la toma de decisiones en materia de seguridad
nacional; en el entendido de que dicha información sólo puede ser
recabada, compilada, procesada y diseminada con fines de
seguridad nacional por las instancias autorizadas y de que podrá
hacerse uso de cualquier método de recolección de información, sin
afectar en ningún caso las garantías individuales ni los derechos
humanos200.
- Dicha actividad prevé la intervención de comunicaciones,

que es la toma, escucha, monitoreo, grabación o registro, que hace
una instancia autorizada, de comunicaciones privadas de cualquier
tipo y por cualquier medio, aparato o tecnología, siempre que existan
amenazas a la seguridad nacional, esto es, se trate de actos:
a. Tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo,

rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados
Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional.
b. De interferencia extranjera en los asuntos nacionales que

puedan implicar una afectación al Estado Mexicano.
c. Que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia

organizada.
200“Artículo 29.- Se entiende por inteligencia el conocimiento obtenido a partir de la recolección, procesamiento,
diseminación y explotación de información, para la toma de decisiones en materia de Seguridad Nacional.”
“Artículo 30.- La información sólo podrá ser recabada, compilada, procesada y diseminada con fines de
Seguridad Nacional por las instancias autorizadas.”
“Artículo 31.- Al ejercer atribuciones propias de la producción de inteligencia, las instancias gozarán de
autonomía técnica y podrán hacer uso de cualquier método de recolección de información, sin afectar en ningún
caso las garantías individuales ni los derechos humanos.”
146
d. Tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes

de la Federación.

e. Tendentes a obstaculizar o bloquear operaciones militares o
navales contra la delincuencia organizada.
f. En contra de la seguridad de la aviación.
g. Que atenten en contra del personal diplomático.
h. Tendentes a consumar el tráfico ilegal de materiales

nucleares, de armas químicas, biológicas y convencionales de
destrucción masiva.
i. Ilícitos en contra de la navegación marítima.
j. De financiamiento de acciones y organizaciones terroristas.
k. Tendentes a obstaculizar o bloquear actividades de

inteligencia o contrainteligencia.
l. Tendentes a destruir o inhabilitar la infraestructura de

carácter estratégico o indispensable para la provisión de bienes o
servicios públicos.
Pues en ningún otro caso puede autorizarse dicha

intervención y, para ello, en términos del párrafo noveno del artículo
16 constitucional, debe obtenerse autorización judicial201.
En la solicitud de intervención debe realizarse una descripción

detallada de los hechos y situaciones que representen amenaza, las
consideraciones que motiven la solicitud y la vigencia de la
autorización que se solicita; en tanto que, al emitir la resolución que la
autorice, el juez debe precisar el tipo de actividad que autoriza, el
lapso durante el cual se autoriza la medida -que no podrá ser mayor
201 “Artículo 34.- De conformidad con lo dispuesto por el párrafo noveno del artículo 16 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, el Centro deberá solicitar en los términos y supuestos previstos por la presente
Ley, autorización judicial para efectuar intervenciones de comunicaciones privadas en materia de Seguridad
Nacional.
Se entiende por intervención de comunicaciones la toma, escucha, monitoreo, grabación o registro, que hace una
instancia autorizada, de comunicaciones privadas de cualquier tipo y por cualquier medio, aparato o tecnología.”
“Artículo 35.- La solicitud a que se refiere el artículo anterior sólo procederá cuando se esté en uno de los
supuestos que se contemplan en el artículo 5 de la presente Ley. En ningún otro caso podrá autorizarse al Centro
la intervención de comunicaciones privadas.
El Poder Judicial de la Federación, de acuerdo con su ley orgánica, determinará los juzgados que deban conocer
de las solicitudes que en materia de Seguridad Nacional se presenten para intervenir comunicaciones privadas.”
147
de ciento ochenta días naturales y, en casos de excepción
debidamente justificados, prorrogable por el propio juez hasta por un
periodo igual al de la autorización original-202, la autorización expresa

para instalar o remover cualquier instrumento o medio de intervención
-si es el caso- y cualquier apreciación que el juez considere
necesaria203.
En los casos en que dicho procedimiento comprometa el éxito

de una investigación y existan indicios de que pueda consumarse una
amenaza a la seguridad nacional, el juez, por excepción, podrá
autorizar de inmediato la medida que se requiera204.
Además, de acuerdo con el artículo 51 de la Ley de Seguridad

Nacional, es información reservada por motivos de seguridad
nacional aquella cuya aplicación implique la revelación de normas,
procedimientos, métodos, fuentes, especificaciones técnicas,
tecnología o equipo útiles a la generación de inteligencia para la
seguridad nacional, sin importar la naturaleza o el origen de los
documentos que la consignen, así como aquella cuya revelación
pueda ser utilizada para actualizar o potenciar una amenaza.
El control y la ejecución de las intervenciones en materia de

seguridad nacional están a cargo del Centro de Investigación y
Seguridad Nacional -CISEN-, que es un órgano administrativo
desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, con autonomía,
técnica, operativa y de gasto y, entre otras atribuciones tiene la de
operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad
202 “Artículo 43.- Las intervenciones se autorizarán por un lapso no mayor de ciento ochenta días naturales.
Como casos de excepción debidamente justificados, el juez podrá autorizar prórroga a dicho plazo; hasta por un
periodo igual al de la autorización original.”
203 “Artículo 38.- La solicitud a que se refiere el artículo 34 debe contener:
I. Una descripción detallada de los hechos y situaciones que representen alguna amenaza para la Seguridad
Nacional en los términos del artículo 5 de esta Ley.
Dicha descripción omitirá datos de identificación de personas, lugares o cosas cuya difusión indebida, ponga en
riesgo su seguridad o la investigación en curso.
No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, los datos de identificación omitidos en la solicitud, serán
presentados en un sobre cerrado, relacionado con la solicitud que acompaña, el cual será debidamente
identificado y señalado por el juez mediante acuerdo reservado que recaiga a la solicitud. El expediente que se
forma con este motivo, se manejará en sigilo y se guardará en el secreto del juzgado;
II. Las consideraciones que motivaran la solicitud, y
III. El lapso de vigencia de la autorización que se solicita.”
“Artículo 40.- El juez, al emitir la resolución que autorice la medida solicitada, en todo caso deberá precisar:
I. Los datos de identificación del expediente en que se actúa;
II. El tipo de actividad que autoriza;
III. El lapso durante el cual se autoriza la medida;
IV. En caso necesario, la autorización expresa para instalar o remover cualquier instrumento o medio de
intervención, y
V. Cualquier apreciación que el juez considere necesaria.”
204 “Artículo 49.- En casos de excepción, cuando el cumplimiento del procedimiento establecido en la Sección II
del presente Capítulo comprometa el éxito de una investigación y existan indicios de que pueda consumarse una
amenaza a la Seguridad Nacional, el juez, por la urgencia, podrá autorizar de inmediato la medida que se
requiera.”
148
nacional que contribuyan a preservar la integridad, estabilidad y

permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad
y a fortalecer el Estado de Derecho205.

Ahora bien, los artículos 30 y 31 de la Ley de Seguridad
Interior facultan el despliegue de actividades de inteligencia al
Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea para garantizar la seguridad
interior del país, pero no regulan dichas actividades, como lo exigen
los parámetros internacionales y la propia Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, conforme a los cuales, sólo la autoridad
judicial federal puede autorizar dichas actividades si implica la
intervención de comunicaciones privadas, a petición de la autoridad
federal que faculte la ley o del titular del Ministerio Público de la
entidad federativa correspondiente, que para ello la autoridad
competente deberá fundar y motivar las causas legales de la solicitud,
expresando además, el tipo de intervención, los sujetos de la misma y
su duración y que la autoridad judicial federal no podrá otorgar esas
autorizaciones cuando se trate de materias de carácter electoral,
fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativo, ni en el caso de las
comunicaciones del detenido con su defensor.
En cambio, la Ley de Seguridad Interior no precisa qué

autoridades federales están facultadas para solicitar la intervención
de comunicaciones a fin de determinar el rol del Ejército, la Armada y
la Fuerza Aérea en las actividades de inteligencia, en qué supuestos,
los tipos de intervención, los sujetos de la misma ni la duración que
pueden tener, esto es, no establece los requisitos que permitan
verificar que las actividades de inteligencia y, por consecuencia, que
las medidas de intervención, se encuentran previstas en ley, que
persiguen un fin legítimo y que son necesarias en una sociedad
democrática.
205 “Artículo 18.- El Centro de Investigación y Seguridad Nacional, es un órgano administrativo desconcentrado
de la Secretaría de Gobernación, con autonomía, técnica, operativa y de gasto, adscrito directamente al Titular de
dicha Secretaría.”
“Artículo 19.- Son atribuciones del Centro:
I. Operar tareas de inteligencia como parte del sistema de seguridad nacional que contribuyan a preservar la
integridad, estabilidad y permanencia del Estado Mexicano, a dar sustento a la gobernabilidad y a fortalecer el
Estado de Derecho;
[…].”
149
Además, tampoco se prevén medios de control para dichas
actividades de inteligencia, los cuales, de acuerdo con la propia
Constitución deben ser jurisdiccionales.

Como sí ocurre, por ejemplo, con las actividades de
inteligencia para la seguridad nacional, que se encuentran reguladas
por la Ley de Seguridad Nacional.
No puede soslayarse el poder altamente invasivo que

producen las actividades de inteligencia, por el secreto con el que se
llevan a cabo, así como la consecuente dificultad para detectar
abusos, lo cual hace indispensable que se prevean medidas de
vigilancia, control y contrapesos institucionales, claras y detalladas,
que se traducen en requisitos como la determinación de las personas
autorizadas para solicitarlas, ordenarlas y llevarlas a cabo; así como
el procedimiento para ello.
Por otra parte, la Relatoría Especial de las Naciones Unidas

para la Protección y Promoción del Derecho a la Libertad de
Expresión y la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, señalaron en
declaración conjunta que los estados deben garantizar que la
intervención, recolección y uso de información personal, estén
claramente autorizados por la ley a fin de proteger a la persona contra
las injerencias arbitrarias o abusivas en sus intereses privados y debe
establecer límites respecto a la naturaleza, alcance y duración de ese
tipo de medidas, las razones para ordenarlas, las autoridades
competentes para autorizarlas, ejecutarlas y supervisarlas y los
mecanismos legales para su impugnación.
En tanto que el Tribunal Europeo de Derechos Humanos206

considera que tratándose de medidas de vigilancia encubierta, los
términos de la ley deben ser suficientemente claros para determinar
las condiciones y circunstancias en que las autoridades pueden
llevarlas a cabo, pues existe un riesgo de abuso de cualquier sistema
de vigilancia secreta
206 Caso Uzun contra Alemania. Sentencia de 2 de septiembre de 2010. Párrafo 61.
150
Ahora, de acuerdo con los Principios Internacionales sobre la

Aplicación de los Derechos Humanos a la Vigilancia de las
Comunicaciones207, invocados en el amicus formulado por R3D, Red

en Defensa de los Derechos Digitales, Asociación Civil:
1. Cualquier limitación al derecho a la privacidad debe ser

prescrita por ley; el Estado no debe adoptar o implementar una
medida que interfiera con los derechos a la privacidad en ausencia de
una ley públicamente disponible, que cumpla con un nivel de
claridad y precisión suficientes para asegurar que las personas
la conozcan por adelantado y puedan prever su aplicación. Dado
el ritmo de los cambios tecnológicos, las leyes que limitan el derecho
a la privacidad deben ser objeto de revisión periódica por medio de un
proceso legislativo o reglamentario de carácter participativo
(Legalidad).
2. Las leyes sólo deberían permitir la vigilancia de las

comunicaciones por parte de autoridades estatales específicas
para alcanzar un objetivo legítimo que corresponda a un interés
jurídico preponderante e importante y que sea necesario en una
sociedad democrática. Cualquier medida no debe aplicarse de
manera que discrimine con base en raza, color, sexo, idioma, religión,
opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición
económica, nacimiento o cualquier otra condición (Objetivo legítimo).
3. Las leyes que permiten la vigilancia de las comunicaciones

por el Estado deben limitar dicha vigilancia a lo que es estricta y
evidentemente necesario para alcanzar un objetivo legítimo. La
vigilancia de las comunicaciones sólo debe llevarse a cabo cuando es
el único medio para alcanzar un objetivo legítimo, o bien cuando
habiendo varios medios sea el menos propenso a vulnerar los
derechos humanos. La carga de establecer esta justificación, tanto
en los procesos judiciales como en los legislativos, recae en el
Estado (Necesidad).
207Presentados oficialmente en el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, en Ginebra, en septiembre de

2013, y consultables en https://es.necessaryandproportionate.org/text.
151
4. Cualquier caso de vigilancia de las comunicaciones
autorizado mediante ley debe ser apropiado para cumplir el
objetivo legítimo específico identificado (Idoneidad).

5. La vigilancia de las comunicaciones debería ser
considerada como un acto altamente intrusivo que interfiere con los
derechos a la privacidad y la libertad de opinión y de expresión,
amenazando los cimientos de una sociedad democrática. Las
decisiones sobre la vigilancia de las comunicaciones deben tomarse
sopesando el beneficio que se persigue contra el daño que se
causaría a los derechos de las personas y contra otros intereses en
conflicto, y debería incluir un examen de la sensibilidad de la
información y de la gravedad de la infracción al derecho a la
privacidad (Proporcionalidad)208.
6. Las decisiones relacionadas con la vigilancia de las

comunicaciones deben ser realizadas por una autoridad judicial
competente que sea imparcial e independiente. La autoridad debe (1)
estar separada de las autoridades encargadas de la vigilancia de las
comunicaciones, (2) ser experta en materias relacionadas y
competente para tomar decisiones judiciales sobre la legalidad de la
vigilancia de las comunicaciones, las tecnologías utilizadas y los
derechos humanos, y (3) tener los recursos adecuados en el ejercicio
de las funciones que se le asignen (Autoridad judicial competente).
7. El debido proceso exige que los Estados respeten y

garanticen los derechos humanos de las personas asegurando que
los procedimientos legales que rigen cualquier interferencia con los
derechos humanos estén enumerados apropiadamente en la ley,
sean practicados consistentemente y estén disponibles para el
208 En concreto, esto requiere que si un Estado busca acceder o usar información protegida obtenida a través de
vigilancia de las comunicaciones en el marco de una investigación penal, debe establecer ante una autoridad
judicial competente, independiente e imparcial que: 1. existe un alto grado de probabilidad de que un grave delito
ha sido cometido o será cometido; 2. la evidencia sobre tal delito sería obtenida al acceder a la información
protegida que se busca; 3. otras técnicas de investigación que son menos invasivas y están disponibles ya han
sido agotadas; 4. La información a la que se accede se limitará a la razonablemente relevante para el presunto
delito y cualquier exceso en la información recopilada será destruido o devuelto sin demora, y 5. Solo tendrá
acceso a la información la autoridad especificada y se utilizará solo para el propósito para el cual se le dio
autorización.
Si el Estado busca el acceso a la información protegida a través de la vigilancia de las comunicaciones para un
propósito que no pone a una persona en riesgo de persecución penal, investigación, discriminación o violación de
derechos humanos, el Estado debe establecer ante una autoridad independiente, imparcial y competente que: 1.
Otras técnicas de investigación que son menos invasivas y están disponibles han sido consideradas; 2. La
información a la que se accede se limitará a la que sea razonable y relevante y cualquier exceso de información
recopilada será destruido o devuelto a la persona afectada sin demora, y 3. A la información solo tendrá acceso
la autoridad especificada y se utilizará solo para el propósito para el cual se le dio autorización.
152
público general. Específicamente, al decidir sobre sus derechos, toda

persona tiene derecho a una audiencia pública y justa dentro de un
plazo razonable por un tribunal independiente, competente e

imparcial establecido por ley, salvo en casos de emergencia donde
exista un riesgo inminente de peligro para la vida humana. En tales
casos, debe buscarse una autorización con efecto retroactivo dentro
de un plazo razonable y factible. El mero riesgo de fuga o de
destrucción de pruebas no se considerará suficiente para justificar la
autorización con efecto retroactivo (Debido proceso).
8. Las personas deben ser notificadas de una decisión que

autoriza la vigilancia de las comunicaciones con el tiempo e
información suficientes para permitirles recurrir la decisión, y deben
tener acceso a los materiales presentados en apoyo de la solicitud de
autorización. El retraso en la notificación solo se justifica en las
siguientes circunstancias: 1. La notificación pondría en serio peligro la
finalidad para la que se autoriza la vigilancia, o existe un riesgo
inminente de peligro para la vida humana; y 2. La autorización para
retrasar la notificación es otorgada por la autoridad judicial
competente en el momento en que se concede la autorización para la
vigilancia; y 3. La persona afectada es notificada tan pronto como el
riesgo desaparece o dentro de un período de tiempo razonable y
factible, según lo que ocurra primero, y en todo caso en el momento
en que la vigilancia de las comunicaciones se ha completado
(Notificación del usuario)209.
9. Los Estados deben ser transparentes sobre el uso y

alcance de las técnicas y poderes de la vigilancia de las
comunicaciones. Deben publicar, como mínimo, información global
sobre el número de solicitudes aprobadas y rechazadas, un desglose
de las solicitudes por proveedor de servicios, y según el tipo de
investigación y sus propósitos. Los Estados deben proporcionar a las
personas la información suficiente para que puedan comprender
plenamente el alcance, naturaleza y aplicación de las leyes que
permiten la vigilancia de las comunicaciones. Los Estados deben
209La obligación de notificar recae en el Estado, pero en el caso de que el Estado no haya dado aviso, los
proveedores de servicios de comunicaciones están en libertad de notificar a las personas de la vigilancia de las
comunicaciones, sea de manera voluntaria o previa solicitud.
153
permitir que los proveedores de servicios publiquen los
procedimientos que ellos aplican cuando se trata de la vigilancia
estatal de las comunicaciones, se adhieran a esos procedimientos y

publiquen los registros de vigilancia de las comunicaciones del
Estado (Transparencia).
10. Los estados deberían establecer mecanismos

independientes de supervisión para garantizar la transparencia y la
rendición de cuentas de la vigilancia de las comunicaciones. Los
mecanismos de supervisión deben tener la autoridad para acceder a
toda la información potencialmente relevante acerca de las
actuaciones del Estado, incluyendo, según proceda, al acceso a
información secreta o clasificada para valorar si el Estado está
haciendo un uso legítimo de sus funciones legales, para evaluar si el
Estado ha publicado de forma transparente y precisa información
sobre el uso y alcance de las técnicas y poderes de la vigilancia de
las comunicaciones; y para publicar informes periódicos y otra
información relevante sobre la vigilancia de las comunicaciones.
Además de cualquier supervisión ya proporcionada a través de otra
rama del gobierno, deben establecerse mecanismos de supervisión
independientes (Supervisión pública).
11. A fin de garantizar la integridad, seguridad y privacidad de

los sistemas de comunicaciones, y en reconocimiento del hecho de
que poner en peligro la seguridad con fines estatales casi siempre
afecta la seguridad en términos generales, los Estados no deben
obligar a los proveedores de servicios o proveedores de “hardware” o
“software” a desarrollar la capacidad de vigilancia o de control en sus
sistemas, ni a recoger o retener determinada información
exclusivamente para fines de vigilancia estatal. La retención o la
recopilación de datos a priori nunca debe ser exigida a los
proveedores de servicios. Las personas tienen el derecho a
expresarse anónimamente, por lo que los Estados deben abstenerse
de obligar a la identificación de los usuarios como condición previa
para la prestación de servicios (Integridad de las comunicaciones y
sistemas).
154
12. En respuesta a los cambios en los flujos de información y

en las tecnologías y servicios de comunicaciones, los Estados
pueden necesitar procurar la asistencia de un proveedor de servicios

extranjero. En consecuencia, los tratados de asistencia judicial
recíproca (MLAT, por sus siglas en inglés) y otros acuerdos
celebrados por los Estados deben garantizar que, cuando la
legislación de más de un Estado pueda aplicarse a la vigilancia de las
comunicaciones, se adopte la norma disponible con el mayor nivel de
protección para las personas. El principio de la doble incriminación
debe ser aplicado en el momento en que los Estados procuren
asistencia para efectos de hacer cumplir su legislación interna. Los
Estados no pueden utilizar los procesos de asistencia judicial
recíproca y las solicitudes extranjeras de información protegida para
burlar las restricciones del derecho interno relativas a la vigilancia de
las comunicaciones. Los procesos de asistencia judicial recíproca y
otros acuerdos deben estar claramente documentados, a disposición
del público y sujetos a las garantías de equidad procesal (Garantías
para la cooperación internacional).
13. Los Estados deben promulgar leyes que penalicen la

vigilancia ilegal de las comunicaciones por parte de actores públicos o
privados. La ley debe proveer sanciones penales y civiles suficientes
y adecuadas, protección a los denunciantes (“whistle blowers”) y
medios de reparación a las personas afectadas. Las leyes deben
estipular que cualquier información obtenida de una manera que sea
inconsistente con estos principios es inadmisible como prueba en
cualquier procedimiento, al igual que cualquier prueba derivada de
dicha información. Los Estados también deben promulgar leyes que
establezcan que, después de que el material obtenido a través de la
vigilancia de las comunicaciones ha sido utilizado con la finalidad por
el que fue obtenida la información, el material debe ser destruido o
devuelto a la persona (Garantías contra el acceso ilegítimo).
En el caso, el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior no

cumple con los principios de legalidad, objetivo legítimo, necesidad,
idoneidad y proporcionalidad, toda vez que, como ya se precisó, no
es claro ni preciso para asegurar que los quejosos conozcan los
155
ámbitos personal, material, temporal y espacial de su aplicación y
puedan preverla.

Además, no es posible verificar si el otorgamiento de
facultades a las fuerzas armadas para desarrollar actividades de
inteligencia para la seguridad interior tiene un objetivo legítimo, que
se justifique y sea estrictamente necesario, porque sea el único medio
o el menos propenso a vulnerar derechos humanos, porque la ley no
precisa en qué supuestos y para qué fines pueden llevarse a cabo
dichas labores de inteligencia, pues, aunque la Ley de Seguridad
Interior, en su conjunto, tiene por objeto garantizar la seguridad
interior del país, resulta vaga, poco clara e imprecisa al definir tal
concepto.
Tampoco se prevé qué miembros, órganos, unidades,

direcciones o áreas de las fuerzas armadas, de los previstos en la
Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos210, son las
facultadas para llevar a cabo las actividades de inteligencia, la
designación en la norma examinada es indeterminada.
Por su naturaleza, la vigilancia de comunicaciones es un acto

altamente intrusivo en derechos como la privacidad y libertad de
expresión, por lo que es necesaria la regulación de dichas facultades,
a efecto de poder sopesar la afectación a tales derechos, frente al
beneficio que se persigue.
La norma en examen tampoco cumple con los principios de

autoridad judicial competente, debido proceso, notificación al usuario
y Garantías contra el acceso ilegítimo, porque no prevé que las
actividades de inteligencia que importen la intervención de
comunicaciones requieran de autorización de la autoridad judicial y,
consecuentemente, menos prevé qué autoridad judicial sería la
210 “Articulo 53. El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos desarrollan sus acciones de Defensa Nacional en forma
conjunta y se mantienen unidas en una sola Dependencia.
Está compuesta por: Unidades de Combate, Unidades de los Servicios, Cuerpos Especiales, Cuerpos de
Defensas Rurales y Establecimientos de Educación Militar.”
“Articulo 54. El Ejército Mexicano se compone de Unidades organizadas y adiestradas para las operaciones
militares terrestres y está constituido por Armas y Servicios.”
“Articulo 59. La Fuerza Aérea Mexicana se compone de Unidades organizadas, equipadas y adiestradas para las
operaciones militares aéreas y está constituida por:
I. Comandancia de la Fuerza Aérea;
II. Estado Mayor Aéreo;
III. Unidades de Vuelo;
IV. Tropas Terrestres de la Fuerza Aérea; y
V. Servicios.”
156
facultada para dicha autorización, el procedimiento para ello, que

deba notificarse al particular vigilado ni que una vez cumplido el
objetivo de la intervención la información obtenida sea destruida.

La Relatoría Especial para la Libertad de Expresión de la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos estima que los
individuos deben contar con el derecho a ser notificados que han sido
sujetos de medidas de vigilancia y que deben existir mecanismos de
supervisión independientes sobre las autoridades encargadas de
realizar tareas de vigilancia y es contundente al establecer que las
normas legales vagas o ambiguas que otorgan facultades
discrecionales muy amplias son incompatibles con la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, porque pueden sustentar
potenciales actos de arbitrariedad que se traducen en la violación del
derecho a la privacidad o del derecho a la libertad de pensamiento y
expresión.
Por cuanto hace a los principios de transparencia, supervisión

pública e Integridad de las comunicaciones y sistemas, tampoco se
observan en la norma, porque no regula que los proveedores de
servicios puedan publicar los procedimientos que aplican cuando se
trata de la vigilancia estatal de las comunicaciones, ni prevé
mecanismos independientes de supervisión para garantizar la
transparencia y rendición de cuentas de la vigilancia de
comunicaciones.
Además, aunque el artículo 31 de la Ley de Seguridad Interior

faculta a las Fuerzas Armadas a obtener información de autoridades
federales, estatales y municipales, así como de órganos autónomos,
la legislación aplicable a algunos de ellos restringe el acceso a
determinada información.
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

prevé en el artículo 41, aparado B, inciso a), número 3211, la
211“Artículo 41. […]

Apartado B. Corresponde al Instituto Nacional Electoral en los términos que establecen esta Constitución y las
leyes:
a) Para los procesos electorales federales y locales:
[…]
3. El padrón y la lista de electores;
[…].”
157
obligación del Instituto Nacional Electoral de llevar el padrón y la lista
de electores, para los procesos electorales federales y locales.

Conforme al título I del libro cuarto de la Ley General de
Procedimientos e Instituciones Electorales, el Registro Federal de
Electores es de carácter permanente y de interés público, y los
documentos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen a
éste son estrictamente confidenciales y no pueden comunicarse o
darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recursos o
procedimientos en los que el Instituto Nacional Electoral fuese parte,
para cumplir con las obligaciones previstas por esa Ley, en materia
electoral y por la Ley General de Población en lo referente al Registro
Nacional Ciudadano o por mandato de juez competente.
Asimismo, los miembros de los Consejos General, locales y

distritales y las comisiones de vigilancia, tendrán acceso a la
información que conforma el padrón electoral, exclusivamente para el
cumplimiento de sus funciones y no podrán darla o destinarla a
finalidad u objeto distinto al de la revisión del padrón electoral y las
listas nominales212.
En dicho padrón constará la información básica de los varones

y mujeres mexicanos, mayores de dieciocho años que han
presentado la solicitud para incorporarse al padrón, en la que consten
firma, huellas dactilares y fotografía del ciudadano213, esto es, apellido
paterno, apellido materno y nombre completo, lugar y fecha de
nacimiento, edad y sexo, domicilio actual y tiempo de residencia,
ocupación y, en su caso, número y fecha del certificado de
212 “Artículo 126.

[…]
2. El Registro Federal de Electores es de carácter permanente y de interés público. Tiene por objeto cumplir con
lo previsto en el artículo 41 constitucional sobre el Padrón Electoral.
3. Los documentos, datos e informes que los ciudadanos proporcionen al Registro Federal de Electores, en
cumplimiento de las obligaciones que les impone la Constitución y esta Ley, serán estrictamente confidenciales y
no podrán comunicarse o darse a conocer, salvo cuando se trate de juicios, recursos o procedimientos en los que
el Instituto fuese parte, para cumplir con las obligaciones previstas por esta Ley, en materia electoral y por la Ley
General de Población en lo referente al Registro Nacional Ciudadano o por mandato de juez competente.
4. Los miembros de los Consejos General, locales y distritales, así como de las comisiones de vigilancia, tendrán
acceso a la información que conforma el Padrón Electoral, exclusivamente para el cumplimiento de sus funciones
y no podrán darla o destinarla a finalidad u objeto distinto al de la revisión del Padrón Electoral y las listas
nominales.”
1. En el Padrón Electoral constará la información básica de los varones y mujeres mexicanos, mayores de 18
años que han presentado la solicitud a que se refiere el párrafo 1 del artículo 135 de esta Ley, agrupados en dos
secciones, la de ciudadanos residentes en México y la de ciudadanos residentes en el extranjero.”
158
naturalización214, pues están obligados a inscribirse en el Registro

Federal de Electores y a informar su cambio de domicilio215.

En otro aspecto, el artículo 26, apartado B, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que el Estado
debe contar con un Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales y de uso
obligatorio para la Federación, las entidades federativas, los
Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 4º, 37, 38 y 47 de

la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica,
dicho sistema tiene como objetivo producir información, difundirla
oportunamente a través de mecanismos que faciliten su consulta,
promover su conocimiento y uso y conservarla.
Lo anterior, en el entendido de que los datos que proporcionen

para fines estadísticos los informantes del sistema, serán
estrictamente confidenciales y bajo ninguna circunstancia podrán
utilizarse para otro fin que no sea el estadístico; en tanto que los
datos e informes que provengan de registros administrativos, serán
manejados observando los principios de confidencialidad y reserva,
por lo que no podrán divulgarse en ningún caso en forma nominativa
o individualizada, ni harán prueba ante autoridad judicial o
administrativa, incluyendo la fiscal, en juicio o fuera de él y cuando
deba divulgarse dicha información deberá estar agregada de tal
manera que no se pueda identificar a los informantes del sistema y,
en general, a las personas físicas o morales objeto de la información.
Asimismo, la información no queda sujeta a la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental,

1. La técnica censal es el procedimiento que el Instituto instrumentará para la formación del Padrón Electoral.
Esta técnica se realiza mediante entrevistas casa por casa, a fin de obtener la información básica de los
mexicanos mayores de 18 años de edad, consistente en:
a) Apellido paterno, apellido materno y nombre completo;
b) Lugar y fecha de nacimiento;
c) Edad y sexo;
d) Domicilio actual y tiempo de residencia;
e) Ocupación, y
f) En su caso, el número y fecha del certificado de naturalización.
[…].”
1. Los ciudadanos están obligados a inscribirse en el Registro Federal de Electores y a informar a éste de su
cambio de domicilio dentro de los treinta días siguientes a que éste ocurra.
[…].”
159
sino que se dará a conocer y se conservará en los términos previstos
en la propia Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y
Geográfica.

El artículo 102 de dicho ordenamiento jurídico dispone que el
Instituto Nacional de Geografía y Estadística no está obligado a
proporcionar la información que tenga, en virtud de cualquier
disposición legal, el carácter de confidencial, clasificada, reservada o
de cualquier otra forma se encuentre restringida su difusión, o cuando
el usuario la requiera procesada en cualquier forma distinta a como
se encuentra disponible, sin perjuicio de que el Instituto la pueda
procesar y poner a disposición de los usuarios en forma onerosa,
sujetándose en todo caso a los principios de confidencialidad,
accesibilidad y transparencia.
Ahora, el artículo 6º constitucional, dispone en su apartado A,

fracción VIII, que la Federación contará con un organismo autónomo,
especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y
patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión,
capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y
determinar su organización interna, responsable de garantizar el
cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la
protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados,
que se regirá por la ley en materia de transparencia y acceso a la
información pública y protección de datos personales.
El artículo 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a

la Información Pública, considera información confidencial la que
contiene datos personales concernientes a una persona
identificada o identificable; la cual no está sujeta a temporalidad
alguna y sólo pueden tener acceso a ella los titulares de la misma,
sus representantes y los servidores públicos facultados para ello.
Ahora, la propia ley en sus artículos 113 y 120 considera

como información reservada aquella cuya publicación comprometa la
seguridad nacional, la seguridad pública o la defensa nacional y
cuente con un propósito genuino y un efecto demostrable y que,
aunque por regla general se requiere consentimiento de los
160
particulares titulares de la información para que pueda accederse a

información confidencial, no se requiere dicho consentimiento cuando
la información se encuentre en registros públicos o fuentes de acceso

público, por ley tenga el carácter de pública, exista una orden judicial,
por razones de seguridad nacional y salubridad general, o para
proteger los derechos de terceros, se requiera su publicación, o
cuando se transmita entre sujetos obligados y entre éstos y los
sujetos de derecho internacional, en términos de los tratados y los
acuerdos interinstitucionales, siempre y cuando la información se
utilice para el ejercicio de facultades propias de los mismos.
Pero, tratándose de razones de seguridad nacional, el

organismo garante deberá aplicar la prueba de interés público y
corroborar una conexión patente entre la información confidencial y
un tema de interés público y la proporcionalidad entre la invasión a la
intimidad ocasionada por la divulgación de la información confidencial
y el interés público de la información.
De forma que la circunstancia de que el artículo 29 de la Ley

de Seguridad Interior disponga que las acciones de seguridad interior
se apoyarán en los órganos, unidades y procesos de inteligencia
previstos en las leyes respectivas, no suple la deficiencia normativa
de dichas actividades, dado que no se prevén los aspectos básicos
que permitan verificar que aquellas que se implementen son idóneas,
necesarias y proporcionales a la afectación que produzcan en la
esfera jurídica de los particulares, aun cuando constitucionalmente
persiguen un fin legítimo, pues se pretende la seguridad interior,
porque, en todo caso, la supletoriedad de diversas normas quedaría a
la interpretación del operador de las actividades de inteligencia.
De forma que el artículo 30 de la Ley de Seguridad Interior

afecta los derechos a la vida privada, a la dignidad, a la
autodeterminación de la información y al libre desarrollo de la
personalidad, pues faculta a las Ejército, la Armada y la Fuerza
Aérea, el despliegue de actividades de inteligencia, esto es, la
recolección, procesamiento, diseminación y explotación de
información, que implican la posibilidad, por ejemplo, de intervenir
comunicaciones privadas o, bien, de obtener información privada,
161
respecto de la cual los particulares no han determinado quién debe
conocerla.

Lo anterior, en virtud de que no existe mecanismo legal que
regule en qué supuestos puede darse esa intervención, los tipos y
sujetos de la misma, ni la duración que pueden tener y, tampoco
prevé medios de control.
No obsta a lo anterior, que el propio precepto legal impugnado

prevea que las autoridades pueden hacer uso de cualquier método
lícito de recolección y que la obtención de información de inteligencia
debe realizarse con pleno respeto a los derechos humanos
reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, pues como se precisó, por una parte, no existe
mecanismo que permita controlar dichas actividades ni parámetros
que permitan verificar que el fin perseguido con ellas es lícito y, por
otra, queda al arbitrio de dichas corporaciones la determinación de
tales aspectos.
De ahí la inconstitucionalidad de los preceptos legales en

estudio.
VI. Restricción de derechos (violación al artículo 29 de la

Constitución)
Los quejosos refieren que los preceptos impugnados

restringen o suspenden derechos y garantías de facto, lo cual
contraviene el artículo 29 constitucional.
Este argumento es sustancialmente fundado, porque, como

aducen los quejosos, las restricciones al ejercicio de derechos
fundamentales que derivan de la aplicación de la Ley de Seguridad
Interior crean un estado de excepción de facto.
El referido precepto constitucional dispone:
“Artículo 29.- En los casos de invasión, perturbación grave de la paz

pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto,
solamente el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con la aprobación del
Congreso de la Unión o de la Comisión Permanente cuando aquel no estuviere
reunido, podrá restringir o suspender en todo el país o en lugar determinado el
162
ejercicio de los derechos y las garantías que fuesen obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente a la situación; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por
medio de prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se
contraiga a determinada persona. Si la restricción o suspensión tuviese lugar
hallándose el Congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime

necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situación; pero si se verificase en
tiempo de receso, se convocará de inmediato al Congreso para que las acuerde.
En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el
ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la
personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la
familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos
políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia
religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena
de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la
desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos.
La restricción o suspensión del ejercicio de los derechos y garantías debe
estar fundada y motivada en los términos establecidos por esta Constitución y ser
proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los
principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.
Cuando se ponga fin a la restricción o suspensión del ejercicio de los
derechos y garantías, bien sea por cumplirse el plazo o porque así lo decrete el
Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su
vigencia quedarán sin efecto de forma inmediata. El Ejecutivo no podrá hacer
observaciones al decreto mediante el cual el Congreso revoque la restricción o
suspensión.
Los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restricción o
suspensión, serán revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, la que deberá pronunciarse con la mayor prontitud sobre su
constitucionalidad y validez.”
En el primer párrafo del precepto constitucional se prevé la

facultad del Presidente de la República de restringir o suspender el
ejercicio de los derechos que fuesen obstáculo para hacer frente,
rápida y fácilmente en caso de invasión, perturbación grave de la paz
pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro
o conflicto, con la aprobación del Congreso de la Unión o de la
Comisión Permanente cuando aquel no estuviere reunido.
Lo cual deberá hacer por un tiempo limitado, por medio de

prevenciones generales y sin que la restricción o suspensión se
contraiga a determinada persona.
El segundo párrafo enlista los derechos cuyo ejercicio no

admite ser restringidos ni suspendido.
El tercer párrafo dispone la observancia del principio de

legalidad previsto en el artículo 16 constitucional -fundamentación y
motivación-, así como de los principios de proporcionalidad -implica
que la medida se encuentre plenamente justificada como un medio
idóneo para la obtención de un objetivo legítimo-, racionalidad, no
163
discriminación -limite sustantivo basado en el principio de igualdad
entendido en sentido amplio para evitar medidas que puedan lesionar
a los más vulnerables-, proclamación y publicidad -son dos límites

formales que el derecho internacional exige para toda declaración de
suspensión o restricción de derechos y con los que se busca evitar la
vigencia de situaciones de suspensión de facto-.216
El cuarto párrafo reduce de manera relevante el poder

discrecional que la medida podría otorgar al presidente. No sólo
porque anula los efectos de las medidas adoptadas durante la
situación de emergencia, inmediatamente después de que la
suspensión o restricción ha concluido, sino porque precisa que
corresponde al poder legislativo la revocación de la suspensión o
restricción; esto significa la existencia de un mecanismo de control del
poder.
El quinto párrafo confirma el sentido profundo de las

modificaciones constitucionales publicadas en el Diario Oficial de la
Federación el diez de junio de dos mil once, porque reitera la vigencia
de los límites impuestos por el principio de constitucionalidad y de
control judicial sobre los actos del poder político. En este caso se
advierte que los decretos expedidos por el ejecutivo federal durante la
restricción o suspensión son susceptibles de una revisión oficiosa e
inmediata por parte de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.217
Sobre el tema, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos establece:
“Artículo 4
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en
el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que en la medida estrictamente
limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en
virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con
las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo,
idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los
artículos 6, 7, y 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de
suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el
216 Salazar, Pedro. Del estado de excepción a la suspensión constitucionalizada. Reflexiones sobre la reforma al
artículo 29 de la Constitución mexicana. Biblioteca Virtual del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
Página 273. Consultable en https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/7/3033/11.pdf
217 Op. Cit. página 274.
164
presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de
las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan
suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto
en la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión.”

Por su parte, la Convención Americana sobre Derechos
Humanos dispone:
“Artículo 27. Suspensión de Garantías

1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que
amenace la independencia o seguridad del Estado Parte, éste podrá adoptar
disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitado a las
exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de
esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u
origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos
determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la
Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad
Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de
Legalidad y de Retroactividad), 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17
(Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20
(Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías
judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado Parte que haga uso del derecho da suspensión deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención
por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos
que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada
tal suspensión.”
Pedro Salazar señala que la institución de la restricción y

suspensión de derechos, que está asociada a la figura de estado de
excepción, encarna uno de los supuestos más controvertidos en el
constitucionalismo contemporáneo. La razón de fondo que descansa
detrás de la misma es que los Estados deben contar con mecanismos
especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones de
crisis. Por eso, se trata de una figura que evoca la tesis de los
“poderes extraordinarios” ante situaciones excepcionales.218
La suspensión de derechos y garantías es un fenómeno

jurídico-constitucional que tiene lugar como antecedente necesario
para que la actividad gubernativa de emergencia pueda válidamente
desarrollarse. Sin que previamente se decrete la suspensión
mencionada por los medios y autoridades a que alude la ley
fundamental, la labor del gobierno estatal tendiente a prevenir o
remediar los males públicos inherentes a la situación anormal, sería
jurídicamente válida, teniendo el gobierno el derecho de oponerse a
218 Op. Cit. Página 258.
165
ella a través de los conductos que la Constitución le brinda. En
consecuencia, antes de que las autoridades del Estado estén en
condiciones de hacer frente a la situación de emergencia, deben

suspender los derechos y garantías que constituyan un obstáculo al
desarrollo rápido y eficaz de la actividad estatal-autoritaria de
prevención o remedio.219
Las causas específicas que originan el estado o situación de

emergencia que provocan la suspensión de derechos y garantías, son
la invasión, perturbación grave de la paz pública o cualquier otro caso
que ponga a la sociedad en grande peligro de conflicto; en este último
supuesto, Ignacio Burgoa cita como ejemplos la guerra, epidemias e
incluso la delincuencia organizada habitual, por no decir cotidiana,
que constantemente lesiona a la sociedad generando inseguridad, la
zozobra y alarma colectivas y el pánico en las personas que la
integran.220
Jordi Bonet Pérez señala que los tratados internacionales de

derechos humanos no ignoran ni son indiferentes a la existencia de
situaciones de hecho que, conforme a criterios inicialmente ajenos al
Derecho Internacional Humanitario, son calificadas como crisis: la
comprensión hacia la responsabilidad que asumen las autoridades en
el ejercicio soberano de las competencias estatales -sin perjuicio de
su supervisión por órganos jurisdiccionales o cuasijurisdiccionales
internacionales-, fundamenta la existencia en el Derecho
Internacional Humanitario de mecanismos que habilitan al Estado
para abordar una necesidad objetiva y que, frente a las dificultades
para preservar la convivencia social y el adecuado funcionamiento de
las instituciones políticas o económicas, le permite adoptar medidas
que repercuten en el alcance del goce y disfrute de los derechos y
libertades internacionalmente reconocidos.221
El mismo autor refiere que la expresión convencional de esta

voluntad de acomodación se proyecta en las cláusulas de
habilitación, las cuales divide en dos:
219 Burgoa, Ignacio. Las garantías individuales. 39ª edición. Editorial Porrúa. México 2007. Páginas 210 y 211.
220 Op. Cit. páginas 211 y 212.
221 Bonet Pérez, Jordi. El derecho internacional de los derechos humanos en periodos de crisis: estudio desde la
perspectiva de su aplicabilidad. Editorial Marcial Pons, Madrid 2013, páginas 8 y 9.

166
a) Cláusulas derogatorias. Autorizan al Estado, ante

situaciones excepcionales, a adoptar medidas derogatorias o

suspensivas de derechos y libertades internacionalmente
reconocidos.
b) Cláusulas restrictivas o limitativas. A tenor de ciertos fines
legítimos y de otras condiciones adicionales para su ejercicio,
permiten restringir el goce y disfrute de los derechos y libertades
internacionalmente reconocidas.222
Además, Bonet Pérez afirma que una situación excepcional

puede depender tanto de causas endógenas -el hecho causante se
produce dentro de la jurisdicción estatal-, como causas exógenas -el
hecho se produce fuera de la jurisdicción estatal-.223
Asimismo, el autor refiere que las cláusulas derogatorias están

condicionadas por los principios jurídicos que han de respetarse para
que la conducta estatal se considere conforme a derecho, a saber:
principio de la existencia de una amenaza excepcional, principio de
proporcionalidad y principio de no discriminación. Aunado a lo
anterior, señala que en el plano más formal, las cláusulas
derogatorias incluyen otros dos principios: de notificación
internacional y de proclamación oficial.224
Bonet Pérez precisa que el principio de proclamación oficial

está pensado para excluir los estados de excepción de facto, aun
cuando no prefigure unívocamente la naturaleza de las disposiciones
estatales que deben habilitar medidas de excepción, éstas pueden
responder a una cláusula de habilitación constitucional o legal
preestablecida y configuradora de un régimen jurídico particular de
excepción, o bien, fundarse en la existencia de normas jurídicas
estatales que permiten al ejecutivo disponer de poderes
excepcionales -es deseable que la autorización y el control de su
ejercicio correspondan al legislativo-.
Por su parte, en la opinión consultiva OC-8/87, la Corte

224 Op. Cit. páginas 16 a 19.
167
Interamericana de Derechos Humanos interpretó el artículo 27 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, y señaló que el
artículo contiene locuciones que merecen ser destacadas. El título es

“suspensión de garantías”, el párrafo primero habla de “suspender las
obligaciones contraídas”, el párrafo segundo de “suspensión de los
derechos” y el párrafo tercero de “derecho de suspensión”.
Así, la Corte Interamericana consideró que cuando la palabra

“garantías” se utiliza en el párrafo segundo, es precisamente para
prohibir la suspensión de las “garantías judiciales indispensables”.
Además, del análisis de los términos de la convención en el contexto
de éstos, resulta que no se trata de una “suspensión de los derechos”
ya que éstos son consustanciales con la persona, por lo que lo único
que podría suspenderse o impedirse es el pleno y efectivo ejercicio.
Además, la Corte Interamericana destacó que la suspensión

de garantías carece de toda legitimidad cuando se utiliza para atentar
contra el sistema democrático, que dispone límites infranqueables en
cuanto a la vigencia constante de ciertos derechos esenciales de la
persona.
Al respecto el Comité de Derechos Humanos consideró que la

única forma de obviar las cláusulas del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos que rigen las restricciones a las
libertades públicas -sin incurrir en la responsabilidad internacionales
mediante la declaración de estado de excepción conforme con el
artículo 4 de tal pacto.225
En el caso Baena Ricardo contra Panamá, la Corte

Interamericana de Derechos Humanos consideró improcedentes los
alegatos que pretendían justificar la imposición de medidas
excepcionales basándose en la existencia de una situación de
emergencia que amenazaba la seguridad nacional, cuando no hubo
declaración de un estado de emergencia.226
Sobre el tema, Daniel O´Donnell cita el Informe

E/CN.4/Sub.2/1997/19 del Relator Especial sobre estados de
225 Comité de Derechos Humanos, caso Park contra República de Corea, párr.. 10.4 (1998).
226 Fondo, párrafos 89 y 94.
168
excepción de la Naciones Unidas, en el que sostuvo:
“Además, esta verdadera proliferación de estados de excepción tenía

lugar en el marco de la confrontación ideológica de la guerra fría y de la que

muchísimos gobiernos se sirvieron para combatir su propia disidencia interna.
Acontecía con muchísima frecuencia que quienes disentían con un gobierno no
eran tratados como legítimos opositores sino como enemigos internos, agentes del
enemigo internacional, y por lo tanto, factores de riesgo e inseguridad para la
nación. (…)
Lo que surge de estas experiencias es que, en todo los casos, la
proclamación del estado de excepción, o la aplicación lisa y llana de medidas
de esta naturaleza, fue el instrumento jurídico de que se sirvieron muchos
dictadores para suprimir los derechos humanos de la mayoría de la población y
aniquilar toda forma de oposición política.”
El tratadista refiere que frente a tales deformaciones de esta

institución jurídica, cuyo objeto legítimo es la defensa de los derechos
humanos y del Estado de Derecho, es menester recordar que la
facultad de suspender obligaciones está sujeta, no sólo a los
requisitos y las condiciones establecidas por el artículo 4 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, sino también al principio
general establecido por el artículo 5 de ese pacto y 29 a) de la
convención, según el cual ninguna disposición -del instrumento
internacional respectivo- podrá ser interpretada en el sentido de
conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para
emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción
de cualquiera de los derechos y libertades reconocidas o a su
limitación en mayor medida que la prevista en él.227
Como se aprecia del informe del Relator Especial,228 pueden

existir situaciones en las que aun y cuando no se haya realizado una
declaratoria de excepción, el Estado impone medidas de restricción
de manera lisa y llana.
La figura del estado de excepción -cuando se encuentra

regulada como lo hace el artículo 29 de la Constitución y como lo
prevén los instrumentos y cortes internacionales de derechos
humanos- es una medida extrema que debe utilizarse con prudencia
pero, aunque parezca paradójico, constituye la mejor alternativa
227 O´Donnell Daniel, Derecho Internacional de los Derechos Humanos: normativa, jurisprudencia y doctrina de los
Sistemas Universal e Interamericano; publicado por la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Derechos Humanos, primera edición, Bogotá 2004. Páginas 1018 y 1019.
228 En el mismo sentido se pronunció Jordi Bonet Pérez, op. cit. páginas 18 y 19.
169
institucional para enfrentar coyunturas extremas.229 Decretar la
suspensión o restricción de derechos -con arreglo a las reglas y
límites que impone la Constitución- siempre será mejor que

restringirlos o suspenderlos por vías no constitucionales, aunque con
apariencia de ley.
De la lectura de la Ley de Seguridad Interior, prima facie,

podría pensarse que no restringe ni suspende el ejercicio de algún
derecho; sin embargo, como quedó precisado en el presente
considerando, los artículos tildados de inconstitucionales vulneran las
libertades de expresión y reunión, así como los derechos de acceso a
la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre
desarrollo de la personalidad.
De ahí que se considera que la ley en comento genera

sobre los quejosos un efecto amedrentador (chilling effect) y,
por ende, restringe el ejercicio pleno de los derechos
precisados, pues la autoridad encargada de aplicar la Ley de
Seguridad Interior, fundamentará su actuar en la existencia de
normas jurídicas estatales que permiten al ejecutivo disponer de
poderes excepcionales.
Así, por ejemplo, conforme con el artículo 26, segundo

párrafo, de la Ley de Seguridad Interior, las fuerzas armadas pueden
permanecer en cualquier entidad de la república y actuar por sí, sin
sujeción a la autoridad civil (según los artículos 4, fracción I y 11,
primer párrafo de la ley reclamada), con el fin de identificar, prevenir y
atender riesgos a la seguridad interior, sin que quede claro para el
gobernado cuáles son esos riesgos, de manera que la actuación de
las fuerzas armadas es imprevisible, dado el contenido
indefinido de las potestades que le confiere la ley.
En el Estado de derecho, las autoridades sólo pueden hacer

aquello que la ley les permita, por eso es indispensable que la ley que
otorga potestades a las autoridades tenga contenido definido y claro.
Cuando se trata de las fuerzas armadas esta exigencia es mayor,
229 Salazar Ugarte, Pedro, Derechos Humanos en la Constitución: comentarios de jurisprudencia constitucional e
internacional. Tomo I. Suprema Corte de Justicia de la Nación, Universidad Autónoma de México y Fundación
Konrad Adenauer. México, 2013. Página 254.
170
pues el principio de legalidad opera como freno o salvaguarda para

que los poderes conferidos no se utilicen para sojuzgar a la
comunidad que se pretende proteger.

Como ya se explicó, respecto al efecto amedrentador, en el
amparo en revisión 492/2014, la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad de la reforma al
artículo 398 Bis del Código Penal del Estado de Chiapas230, publicada
el uno de mayo de dos mil trece en el Periódico Oficial del Estado.
La Sala consideró que los derechos a la libertad de expresión

y acceso a la información no sólo protegen libertades necesarias para
la autonomía personal de los individuos, sino también pretenden
proteger y garantizar un espacio público de deliberación política.
Asimismo, puntualizó que mientras existan mejores

condiciones para el ejercicio desinhibido de las libertades de
expresión y de acceso a la información, habrá mejores condiciones
de ejercicio de los derechos políticos indispensables para el
funcionamiento de la democracia representativa.
Además, la Sala consideró que la norma distingue dos tipos

de destinatarios: a) los servidores públicos que pertenezcan o han
pertenecido a alguna institución de seguridad pública, a las fuerzas
armadas o se trate de personas que han pertenecido o pertenezcan a
personas morales que brinden servicios de seguridad privada, y b)
cualquier persona imputable. Y concluyó que el quejoso -periodista-
era destinatario de la norma impugnada porque, al no presentar
alguna condición de inimputabilidad, debe considerarse que está
obligado a abstenerse de obtener o proporcionar la información a que
230 “Artículo 398 Bis. Al que obtenga y proporcione información confidencial o reservada de los cuerpos de
seguridad pública o de las fuerzas armadas con el propósito de evitar que el sujeto o los sujetos activos del delito
sean detenidos o para que puedan concretar una actividad delictiva en agravio de un tercero, se impondrá una
pena de dos a quince años de prisión y multa de doscientos a cuatrocientos días de salario mínimo.
Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando a personas menores de edad o personas que no tengan la
capacidad de comprender el carácter ilícito del hecho, la pena se aumentará hasta en una mitad de la señalada
en el primer párrafo.
Así mismo, se aumentará la pena hasta en una mitad cuando la conducta se lleve a cabo por servidores públicos
que pertenezcan o han pertenecido a alguna institución de seguridad pública, a las fuerzas armadas o se trate de
personas que han pertenecido o pertenezcan a personas morales que brinden servicios de seguridad privada.
Cuando la conducta se lleve a cabo utilizando equipo o vehículos oficiales, o vehículos de servicio de transporte
público o mercantil, o que por sus características sean similares a esos en apariencia, la pena se aumentará
hasta en una mitad de la señalada en el primer párrafo.
Asimismo, se entenderá por información confidencial o reservada aquella que es relacionada con las actividades
provenientes de operativos, investigación, persecución de los delitos o sus autores, misma información que en
términos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley que Garantiza la Transparencia y
el Derecho a la Información Pública para el Estado de Chiapas, tenga dicha naturaleza.”
171
hace referencia la norma penal, esto es, debe considerarse que esa
obligación constituye una razón para la acción que resulta protegida
jurídicamente, por lo que es perentoria y, luego, debe ser suficiente

para que el sujeto excluya cualquier otra consideración de
oportunidad para actuar en sentido contrario a la obligación de
abstención impuesta por la norma impugnada.
En ese sentido, la Sala puntualizó que el quejoso encuentra

que el seguimiento de la obligación primaria de la norma lo lleva a
considerarla como una razón para la acción que, de tenerla como una
razón perentoria y autónoma para guiar su conducta, lo llevaría a ver
frustrado un beneficio: el ejercicio robusto y desinhibido de su
actividad como periodista. Por tanto, la información cuya obtención o
difusión se le obliga a abstenerse como periodista resulta
indispensable para el escrutinio público de las instituciones y, por
tanto, para el debido funcionamiento de la democracia representativa.
La Sala señaló que la existencia de una norma que penalice

ab initio la búsqueda de información que, además, se considere prima
facie y sin una declaratoria previa de clasificada o reservada y sin que
supere una prueba de daño, puede constituir un efecto amedrentador
(tener un chilling effect), pues al margen de que no se compruebe su
responsabilidad, el simple hecho de ser sometido a un proceso penal
puede disuadirlo de cumplir con su labor profesional, ante la amenaza
real de ser sometido a uno o varios procesos.
Así, consideró que la norma impugnada restringe el goce del

núcleo esencial del derecho de acceso a la información, ya que en su
enunciación crea un efecto amedrentador (chilling effect), al
criminalizar la discusión pública de un fragmento de la actividad del
poder público que idealmente se debería ubicar en el centro de la
evaluación de la sociedad como es la seguridad pública (core speech)
y no se limita a restringir aspectos incidentales o periféricos al
discurso.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos

se ha pronunciado en varias ocasiones respecto del efecto
amedrentador en periodistas que genera las acciones y sanciones
172
que se les pudieran imponer:
“129. Finalmente, si bien la sanción penal de días-multa no aparece

como excesiva, la condena penal impuesta como forma de responsabilidad ulterior

establecida en el presente caso es innecesaria. Adicionalmente, los hechos bajo el
examen del Tribunal evidencian que el temor a la sanción civil, ante la
pretensión del ex Procurador de una reparación civil sumamente elevada, puede
ser a todas luces tan o más intimidante e inhibidor para el ejercicio de la
libertad de expresión que una sanción penal, en tanto tiene la potencialidad
de comprometer la vida personal y familiar de quien denuncia a un
funcionario público, con el resultado evidente y disvalioso de autocensura,
tanto para el afectado como para otros potenciales críticos de la actuación de un
servidor público.”231
[Énfasis añadido]
“74. Por último, dado que el Tribunal ha establecido que la medida de

responsabilidad ulterior impuesta internamente no cumplió con el requisito de ser
necesaria en una sociedad democrática, no analizará si el monto de la condena
civil en el presente caso resultó o no desproporcionado. Sin perjuicio de lo
anterior, la Corte estima oportuno reiterar que el temor a una sanción civil
desproporcionada puede ser a todas luces tan o más intimidante e inhibidor
para el ejercicio de la libertad de expresión que una sanción penal, en tanto
tiene la potencialidad de comprometer la vida personal y familiar de quien
denuncia o, como en el presente caso, publica información sobre un
funcionario público, con el resultado evidente y disvalioso de autocensura,
tanto para el afectado como para otros potenciales críticos de la actuación
de un servidor público.”232
[Énfasis añadido]
“148. La Corte considera razonable concluir que la agresión perpetrada

por militares contra el señor Vélez Restrepo, mientras cubría una
manifestación pública, y su amplia difusión en los medios de comunicación
colombianos tienen un impacto negativo en otros periodistas que deben
cubrir hechos de esa naturaleza, quienes pueden temer sufrir actos similares
de violencia. Asimismo, el Tribunal ha constatado que dicha agresión impidió al
señor Vélez Restrepo continuar grabando los acontecimientos del 29 de agosto de
1996 cuando la fuerza pública se encontraba controlando una manifestación, lo
cual correlativamente afecta la posibilidad de hacer llegar esa información a los
posibles destinatarios.”233
[Énfasis añadido]
Con sustento en los dos primeros casos, mutatis mutandi, la

Corte Interamericana consideró que el efecto intimidante en el
ejercicio de la libertad de expresión que puede causar el temor a
verse sometido a una sanción penal o civil innecesaria o
desproporcionada en una sociedad democrática, que puede llevar a
la autocensura tanto a quien le es impuesta la sanción como a otros
miembros de la sociedad.234
En el informe 130/99, de diecinueve de noviembre de mil
231 Caso Tristán Donoso vs. Panamá. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de
Enero de 2009. Párr. 129.
232 Caso Fontevecchia y D’Amico vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 29 de Noviembre
de 2011. Párr. 74.

233 Caso Vélez Restrepo y familiares vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.
Sentencia de 3 de Septiembre de 2012. Párr. 148.

234 Caso Norín Catrimán y otros (dirigentes, miembros y activista del pueblo indígena Mapuche) vs. Chile. Fondo,
reparaciones y costas. Sentencia de 29 de Mayo de 2014. Párr. 376.

173
novecientos noventa y nueve, la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos analizó el caso del periodista mexicano Víctor
Manuel Oropeza, quien fue asesinado el tres de julio de mil

novecientos noventa y uno, presuntamente porque escribía desde mil
novecientos ochenta y cuatro una columna llamada “A mi manera”, en
el Diario de Juárez, en la que criticaba a las autoridades y denunciaba
la estrecha relación entre los cuerpos policíacos y los narcotraficantes
en Ciudad Juárez, Chihuahua. Además, en el informe 50/99 de trece
de abril del mismo año, la Comisión analizó un caso similar, pues en
este informe examinó el homicidio de un periodista en Tijuana, Baja
California.
La Comisión precisó que este tipo de crímenes -contra

periodistas- tiene un efecto amedrentador sobre otros periodistas,
pero también sobre cualquier ciudadano, pues genera el miedo a
denunciar los atropellos, abusos e ilícitos de todo tipo.235
En el caso de la Ley de Seguridad Interior sucede lo mismo,

pues tal legislación restringe a los quejosos, como quedó precisado
en el considerando de procedencia son defensores de derechos
humanos, en el ejercicio de las libertades de expresión y de reunión,
así como de los derechos de acceso a la información, intimidad,
autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad, lo
cual vulnera el artículo 29 constitucional, pues sin que exista una
declaratoria del Presidente de la República del estado de excepción
que restrinja el ejercicio de los derechos, los promoventes del amparo
se verán limitados en el ejercicio de tales derechos.
Esto es, ante la amenaza real de que las fuerzas armadas

realicen acciones de seguridad interior, cuyo concepto como
anteriormente se explicó es indeterminado, de manera permanente, a
fin de prevenir amenazas y riesgos a la seguridad interior, se genera
un efecto amedrentador en los quejosos -defensores de derechos
humanos-.
En efecto, el miedo es una reacción humana natural e
235Informe 50/99, caso 11.739. Héctor Félix Miranda (México), 13 de abril de 1999, párr. 52. Así como Informe
130/99, caso 11.740. Víctor Manuel Oropeza (México), 19 de noviembre de 1999, párr. 58.
174
inevitable ante el ejercicio de la fuerza.
Así, ante la posibilidad legal (acorde con el artículo 8 de la ley)

de que las autoridades castrenses intervengan en una manifestación
en la que participen los quejosos, los investiguen por las actividades
que realicen como defensores de derechos humanos (artículo 30),
soliciten sus datos personales a cualquier autoridad (artículo 31), o
bien, se les impida acceder a la información relacionada con la
seguridad interior (artículo 9), se disuade a los promoventes del
amparo de realizar sus actividades como defensores de derechos
humanos e incluso, como cualquier persona que se encuentre en
territorio nacional.
Es oportuno reiterar aquí la postura del Tribunal Alemán en la

sentencia de la Primera sala de quince de diciembre de mil
novecientos ochenta y tres, que dice:
“Quien piense que los comportamientos atípicos pueden en

todo momento ser registrados y archivados como información,
utilizados o retransmitidos, intentará no llamar la atención incurriendo
en este tipo de comportamientos. Quien crea que, por ejemplo, la
participación en una asamblea o una iniciativa ciudadana será
registrada por las autoridades y que ello pueda generarle algún
riesgo, posiblemente renunciará al ejercicio de su derecho
fundamental (…). Esto no sólo iría en detrimento de las posibilidades
de desarrollo individual de los individuos, sino también de la
comunidad, porque la autodeterminación es una condición funcional
elemental de una nación democrática libre, fundada en la capacidad
de sus ciudadanos para cooperar y actuar.”236
Por otro lado, la restricción al ejercicio de los derechos en

comento, no tiene su origen en una orden fundada y motivada del
Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, con sus respectivos
contrapesos de los poderes legislativo y judicial, sino que la ley sienta
las condiciones para la existencia de un estado de excepción de
facto, fundado en la existencia de normas jurídicas estatales que
236 Schwabe, Jürgen. Jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán. Editorial Konrad Adenauer
Stiftung. México, 2009. Página 96.
175
permiten al ejecutivo disponer de poderes excepcionales.
Lo anterior, se reitera, sin contrapeso alguno, puesto que a

diferencia de lo que dispone el artículo 29 constitucional, no interviene
en el otorgamiento de las facultades extraordinarias al Ejecutivo.
Mucho menos se prevé el aviso a instancias internacionales regulado
en artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos -
informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente
Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas-,
y 27 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos -deberá
informar inmediatamente a los demás Estados Partes por conducto
del Secretario General de la Organización de los Estados
Americanos-.
Incluso en la Ley de Seguridad Nacional se prevé un

mecanismo de control del legislador, consistente en que las políticas
y acciones vinculadas con la Seguridad Nacional estarán sujetas al
control y evaluación de una Comisión Bicamaral integrada por 3
senadores y 3 diputados, lo anterior de conformidad con el artículo 56
de la Ley de Seguridad Nacional.
No se explica por qué este mecanismo es necesario en

asuntos de seguridad nacional, pero no en la materia de seguridad
interior, cuya distinción como se vio no es clara.
Todo lo anterior contraviene el artículo 29 constitucional

porque la única manera en que se puede restringir el ejercicio de los
derechos es a través del mecanismo previsto en tal precepto, lo cual
se inobserva en los artículos tildados de inconstitucionales.
Cabe resaltar que la restricción de los derechos que en

examen no tiene su origen en la Declaratoria de Protección a la
Seguridad Interior -respecto de la cual se consideró el juicio de
amparo es improcedente-, sino que deriva de los artículos analizados
en la presente resolución. Máxime que el segundo párrafo del artículo
26 de la Ley de Seguridad Interior, dispone que “Las acciones que se
realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad
Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión
176
de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior,

pudiendo suscribirse los convenios que en su caso requieran.”.

En suma, las restricciones que prevé la Ley de Seguridad
Interior -en los artículos analizados en la presente sentencia- vulneran
los artículos 29 de la Constitución, así como 4 del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y Políticos y el 27 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos.
VII. Vicios de redacción e imprecisión de términos como

motivo de inconstitucionalidad de las leyes
El Pleno, así como la Primera y Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación han considerado que la
inconstitucionalidad de las leyes no depende de los vicios en la
redacción e imprecisión de los términos en que el legislador ordinario
pueda incurrir, sino que la inconstitucionalidad se basa en aspectos
objetivos que generalmente son los principios previstos en la
Constitución.237
237 Así lo sostuvieron en las siguientes jurisprudencias:

Tesis aislada P. CIV/2000, del Pleno, consultable en la página 145, tomo XII, agosto de dos mil, Novena Época,
del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 191425, que dice: “LEYES. SU
INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN Y PRECISIÓN DE TÉRMINOS
EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes constituye uno de
los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su oscuridad, ambigüedad, confusión y
contradicción, de una lectura integral de la Constitución Federal, se aprecia que ninguno de los artículos que la
componen establece, como un requisito para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos
secundarios defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Ello es así, porque las leyes no son diccionarios y la
exigencia del citado requisito tornaría imposible la función legislativa, en vista de que la redacción de las leyes se
traduciría en una labor interminable y nada práctica, provocando que no se cumpliera, de manera oportuna, con la
finalidad que se persigue con dicha función, consistente en regular y armonizar las relaciones humanas. De ahí
que sea incorrecto afirmar que cualquier norma se aparte del texto de la Ley Suprema al incurrir en una
deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, pues la contravención a ésta se basa en aspectos
objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción
de la autoridad en contra de los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su
función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la
Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan
métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridad que puedan afectar a las
disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean
claras en su redacción y en los términos que emplean.”
Jurisprudencia 2a./J. 92/2005, de la Segunda Sala, consultable en la página 310, tomo XXII, agosto de dos mil
cinco, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 177584, que dice: “LEYES.
SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN DE
TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien la claridad de las leyes
constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, ningún artículo constitucional
exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal exigencia tornaría
imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable y nada práctica, provocando que no se
cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas. Por tanto, es incorrecto
pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en su redacción, pues la
contravención a la Carta Magna se basa en aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados
en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción de la autoridad en contra de los particulares gobernados u
ordenando la forma en que deben conducirse en su función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo
séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte el
reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de interpretación
jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones legales,
establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean claras en su redacción y
en los términos que emplean.”
Jurisprudencia 1a./J. 83/2004, de la Primera Sala, consultable en la página 170, tomo XX, octubre de dos mil
cuatro, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 180326, que dice: “LEYES.
SU INCONSTITUCIONALIDAD NO PUEDE DERIVAR EXCLUSIVAMENTE DE LA FALTA DE DEFINICIÓN DE
LOS VOCABLOS O LOCUCIONES UTILIZADOS POR EL LEGISLADOR. Es cierto que la claridad de las leyes
constituye uno de los imperativos apremiantes y necesarios para evitar o disminuir su vaguedad, ambigüedad,
confusión y contradicción; sin embargo, de un análisis integral de la Constitución Política de los Estados Unidos
177
En el caso, la inconstitucionalidad de los artículos analizados
estriba en la vulneración a las libertades de expresión y reunión, así

como los derechos de acceso a la información, intimidad,
autodeterminación informativa y libre desarrollo de la personalidad,
tutelados en la Constitución; esto es, los preceptos reclamados por
los quejosos transgreden principios esenciales protegidos en aquélla.
La Primera Sala señaló que es incorrecto afirmar que

cualquier norma se aparta del texto constitucional al incurrir en una
deficiencia de definición o irregularidad en su redacción, en virtud de
que la contravención a ésta se basa en aspectos objetivos que
generalmente son los principios reconocidos en ella.
Por otra parte, la Primera Sala recordó que el legislador

ordinario al redactar las disposiciones jurídicas, utiliza varios tipos de
vocablos, entre ellos, los conocidos como de uso común, entendidos
como aquellos utilizados cotidianamente en la sociedad y cuyo
significado se sobreentiende, igualmente se emplean palabras cuya
utilización se contrae a un determinado sector de la población, por el
grado de especificidad o tecnicismo que encierran, pero también es
común que se utilice algún vocablo de uso común otorgándole un
significado diverso o más amplio al que ordinariamente se le da e,
incluso, modificando éste, en estos casos es el mismo legislador
Mexicanos, se llega a la conclusión de que ninguno de los artículos que la componen establece, como requisito
para el legislador ordinario, el que en cada uno de los ordenamientos secundarios -considerando también a los de
la materia penal- defina los vocablos o locuciones ahí utilizados. Lo anterior es así, porque las leyes no son
diccionarios y la exigencia de un requisito así, tornaría imposible la función legislativa, pues la redacción de las
leyes en general se traduciría en una labor interminable y nada práctica, teniendo como consecuencia que no se
cumpliera, de manera oportuna, con la finalidad que se persigue con dicha función. De ahí, que resulte incorrecto
y, por tanto, inoperante, el argumento que afirme que una norma se aparta del texto de la Ley Fundamental,
porque no defina los vocablos o locuciones utilizados, pues la contravención a ésta se debe basar en aspectos
objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada acción
de la autoridad en contra de los particulares gobernados y ordenando la forma en que deben conducirse en su
función de gobierno. Además, del análisis de lo dispuesto por los artículos 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la
Carta Magna, se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan
métodos de interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las
disposiciones legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez al hecho de que sean
claras en los términos que emplean.”
Jurisprudencia 1a./J. 117/2007, de la Primera Sala, consultable en la página 267, tomo XXVI, septiembre de dos
mil siete, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, registro 171433, que dice:
“LEYES. SU INCONSTITUCIONALIDAD NO DEPENDE DE LOS VICIOS EN LA REDACCIÓN E IMPRECISIÓN
DE TÉRMINOS EN QUE EL LEGISLADOR ORDINARIO PUEDA INCURRIR. Si bien es cierto que la claridad de
las leyes constituye un imperativo para evitar su ambigüedad, confusión o contradicción, también lo es que ningún
artículo constitucional exige que el legislador defina los vocablos o locuciones utilizados en aquéllas, pues tal
exigencia tornaría imposible su función, en vista de que implicaría una labor interminable e impráctica,
provocando que no se cumpliera oportunamente con la finalidad de regular y armonizar las relaciones humanas.
Por tanto, es incorrecto pretender que una ley sea inconstitucional por no definir un vocablo o por irregularidad en
su redacción, pues la contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se basa en
aspectos objetivos que generalmente son los principios consagrados en ella, ya sea prohibiendo una determinada
acción de la autoridad contra los particulares gobernados u ordenando la forma en que deben conducirse en su
función de gobierno. Además, de los artículos 14, 94, párrafo séptimo y 72, inciso f), de la Constitución Federal,
se advierte el reconocimiento, por parte de nuestro sistema jurídico, de la necesidad de que existan métodos de
interpretación jurídica que, con motivo de las imprecisiones y oscuridades que puedan afectar a las disposiciones
legales, establezcan su sentido y alcance, pero no condiciona su validez a que sean claras en su redacción y en
los términos que emplean.”
178
quien precisa en las propias disposiciones que integran la ley el

alcance del término, por lo que de no existir tal precisión, debe
entenderse que el vocablo empleado se utiliza según su acepción

común y así debe interpretarse.
En el caso, los artículos reclamados son inconstitucionales

porque vulneran la seguridad jurídica de los quejosos, las libertades
de expresión y de reunión, así como los derechos de acceso a la
información, intimidad, autodeterminación informativa y libre
desarrollo de la personalidad.
Aunado a lo anterior, el concepto de Seguridad Interior no es

un vocablo de uso común -que se sobreentienda-, ya que el
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define uso
como “costumbre o hábito”, mientras que común quiere decir
“muy sabido”; esto es, el uso común del vocablo seguridad interior,
significaría que habitualmente es sabido.
Es así, porque la propia Ley de Seguridad Interior pretende

definir qué se entiende por Seguridad Interior; de ahí que
precisamente su concepto debe ser materia de análisis para verificar
si es claro o no el significado de seguridad interior, esto es, si da lugar
a algún conflicto de interpretación.
Además, la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos tampoco es un referente para considerar si la acepción de
seguridad interior que la ley establece, es correcta o no, ya que la
Constitución sólo menciona que es una facultad y obligación del
Presidente disponer de la totalidad de la Fuerza Armada permanente
-Ejército, Armada y Fuerza Aérea- para la seguridad interior de la
Federación, tal como se aprecia del artículo 89, fracción VI.238
Tampoco es factible acudir a otras legislaciones para obtener

el significado del término seguridad interior, ya que el legislador
ordinario no ha definido tal concepto; por ejemplo el artículo 1º de la
238“Artículo 89.- Las facultades y obligaciones del Presidente, son las siguientes:
(…).
VI.- Preservar la seguridad nacional, en los términos de la ley respectiva, y disponer de la totalidad de la Fuerza
Armada permanente o sea del Ejército, de la Armada y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa
exterior de la Federación.
(…).”
179
Ley Orgánica de la Armada de México239 sólo dispone que la Armada
es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya
misión es emplear el poder naval de la Federación para coadyuvar en

la seguridad interior del país; por su parte el artículo 1º de la Ley
Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos240 dispone que el
Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos son instituciones armadas
permanentes que tienen la misión, entre otras, de garantizar la
seguridad interior; mientras que la Ley de Seguridad Nacional
tampoco define seguridad interior; es decir, ninguna de las
legislaciones define el concepto.
VIII. Imposibilidad de realizar interpretación conforme con

la Constitución y los tratados internacionales
Tal como lo señaló el Pleno de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación, en la tesis P.II/2017241, el principio de interpretación
conforme establecido en el artículo 1°, segundo párrafo, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
fundamenta en el diverso de conservación legal, lo que supone que
dicha interpretación está limitada por dos aspectos: uno subjetivo y
otro objetivo; por un lado, aquél encuentra su límite en la voluntad del
legislador, es decir, se relaciona con la funcionalidad y el alcance que
el legislador imprimió a la norma y, por otro, el criterio objetivo es el
resultado final o el propio texto de la norma en cuestión.
En el caso de la voluntad objetiva del legislador, la

interpretación conforme puede realizarse siempre y cuando el sentido
normativo resultante de la ley no conlleve una distorsión, sino una
atemperación o adecuación frente al texto original de la disposición
normativa impugnada; asimismo, el principio de interpretación
239 Ley Orgánica de la Armada de México
Artículo 1.- La Armada de México es una institución militar nacional, de carácter permanente, cuya misión es
emplear el poder naval de la Federación para la defensa exterior y coadyuvar en la seguridad interior del país; en
los términos que establece la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes que de ella
derivan y los tratados internacionales.
240 Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos
Artículo 1.- El Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, son instituciones armadas permanentes que tienen las
misiones generales siguientes:
I. Defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación;
II. Garantizar la seguridad interior;
III. Auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas;
IV. Realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país; y
V. En caso de desastre prestar ayuda para el mantenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la
reconstrucción de las zonas afectadas.
241 “INTERPRETACIÓN CONFORME. SUS ALCANCES EN RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE
INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA.” Datos de localización: Décima Época. Registro:
2014204 .Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Aislada. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro
42, Mayo de 2017, Tomo I . Materia(s): Constitucional. Tesis: P. II/2017 (10a.). Página: 161
180
conforme se fundamenta en una presunción general de validez de las

normas que tiene como propósito la conservación de las leyes; por
ello, se trata de un método que opera antes de estimar

inconstitucional o inconvencional un precepto legal.
En ese sentido, sólo cuando exista una clara incompatibilidad

o contradicción que se torne insalvable entre una norma ordinaria y la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o algún
instrumento internacional, se realizará una declaración de
inconstitucionalidad o, en su caso, de inconvencionalidad; por tanto,
el operador jurídico, al utilizar el principio de interpretación conforme,
deberá agotar todas las posibilidades de encontrar en la disposición
normativa impugnada un significado que la haga compatible con la
Constitución o con algún instrumento internacional.
Dicha técnica interpretativa está íntimamente vinculada con el

principio de interpretación más favorable a la persona, el cual obliga a
maximizar la interpretación conforme de todas las normas expedidas
por el legislador al texto constitucional y a los instrumentos
internacionales, en aquellos escenarios en los que permita la
efectividad de los derechos humanos de las personas frente al vacío
legislativo que previsiblemente pudiera ocasionar la declaración de
inconstitucionalidad de la disposición de observancia general. Por
tanto, mientras la interpretación conforme supone armonizar su
contenido con el texto constitucional, el principio de interpretación
más favorable a la persona lo potencia significativamente, al obligar al
operador jurídico a optar por la disposición que más beneficie a la
persona y en todo caso a la sociedad.
En ese sentido, el juzgador debe realizar la interpretación más

amplia si se trata de reconocer derechos protegidos y la más
restringida cuando se trata de establecer límites a los derechos, es
decir, si un derecho es regulado en dos o más normas debe elegirse
aquella que favorezca más ampliamente a la persona o que implique
una menor restricción, y si la norma admite varias interpretaciones
jurídicamente válidas, debe preferirse aquella que represente una
mayor protección para el individuo o una menor restricción del
derecho.
181
En el caso, las normas a analizar no admiten una
interpretación conforme, pues como se evidenció, son vagas e

imprecisas, lo cual implica un defecto legislativo, ya que inobservan el
principio de certeza y seguridad jurídica reconocido en la Constitución
y, en ese sentido, no es dable conocer la voluntad del legislador, es
decir, el alcance que le imprimió a la norma.
Si bien frente a la vaguedad e imprecisión de una norma, una

decisión interpretativa permitiría adecuarla a las exigencias de la
Constitución, en aras de no generar un vacío normativo en el
ordenamiento jurídico, lo cierto es que, la claridad e inteligibilidad de
los textos normativos conectan con la previsibilidad, entendida como
la posibilidad del conocimiento efectivo de la norma por parte de los
ciudadanos y si se opta por solucionar los problemas de certeza de
una norma a partir de una interpretación conforme, ésta debe
contribuir a una mayor claridad y precisión.
Como se demostró, las normas analizadas no determinan con

un lenguaje jurídico adecuado sus condiciones de aplicación ni las
autoridades encargadas de ello, por el contrario, están redactadas de
una manera excesivamente vaga, es decir, el legislador ni siquiera ha
concretado los casos y características esenciales que permitan la
aplicación de la ley.
La doctrina estadounidense sobre la “amplitud excesiva”

(overbreadht) y la “vaguedad” (vagueness) sostiene que la
interpretación conforme no debe aplicarse en casos relacionados con
el mandato de certeza, pues en vez de determinar si resulta
demasiado vaga o imprecisa, lo que realmente se hace es
reescribir la ley.242
Así, las normas que establecen los conceptos básicos que

rigen la Ley de Seguridad Interior son imprecisas, en virtud de lo cual,
ante la falta de certeza, de realizar una interpretación conforme, en
vez de determinar la descripción de las mismas, se estaría
reescribiendo la ley y modificando su contenido.
242 Véase Berry, William W. (2014): “Criminal Constitutional Avoidance”, Journal of Criminal Law &
Criminology Vol. 104, nº. I: pp. 105-132.
182
Por tanto, en el caso, este órgano jurisdiccional considera que

no se puede realizar una interpretación conforme de las normas

impugnadas por los quejosos, pues se demostró que son
excesivamente vagas e imprecisas y restringen derechos humanos
como las libertades de expresión, reunión y los derechos de acceso a
la información, intimidad, autodeterminación informativa y libre
desarrollo de la personalidad, los cuales requieren de la mayor
claridad, precisión y concreción posible para que las personas
puedan ajustar su conducta a partir de la posibilidad del conocimiento
efectivo de normas que pueden restringir sus derechos humanos.
IX. Violación a la jurisprudencia de la Corte

Interamericana
La columna vertebral de los artículos declarados

inconstitucionales es el otorgamiento de potestades indeterminadas
(discrecionales) a las fuerzas armadas que permiten su presencia o
intervención, por sí o en coordinación con autoridades civiles, en un
rango indefinido de ámbitos.
Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos

Humanos ha enfatizado la importancia de limitar el papel de las
Fuerzas Armadas en México.
Dicho tribunal ha condenado al Estado mexicano en varias

ocasiones y en cuatro de ellas el Ejército ha estado involucrado en la
comisión de graves violaciones a derechos humanos.
En el caso Radilla Pacheco, la Corte Interamericana declaró

la responsabilidad internacional del Estado mexicano por la
desaparición forzada de Rosendo Radilla Pacheco a manos de
agentes militares.
Ante la Corte Interamericana quedó demostrado que Rosendo

Radilla Pacheco fue detenido por militares del Ejército en un retén
militar ubicado a la entrada de la Colonia Cuauhtémoc, en Atoyac de
Álvarez, Guerrero, el veinticinco de agosto de mil novecientos setenta
y cuatro, y posteriormente trasladado al Cuartel Militar de Atoyac de
183
Álvarez, lugar en el que habría permanecido detenido de forma
clandestina por varias semanas, donde fue visto por última vez, con
los ojos vendados y signos de maltrato físico, y que transcurridos más

de treinta y cinco años desde su detención, los familiares de Radilla
Pacheco desconocen su paradero, a pesar de las gestiones
realizadas y el Estado continuaba negando el paradero de la víctima,
en tanto no ha dado una respuesta determinante sobre su destino.243
El contexto en el que ocurrieron los hechos se caracterizó

porque en diversas partes del territorio mexicano tuvieron lugar
numerosas desapariciones forzadas de personas perpetradas durante
el fenómeno calificado como la Guerra sucia de los años setenta.244
Para la Corte Interamericana, el patrón de dichas detenciones

permitió concluir que Rosendo Radilla Pacheco fue detenido por ser
considerado simpatizante de la guerrilla, pues detenciones
semejantes se realizaban sin orden expedida por autoridad
competente y en la clandestinidad, teniendo como propósito sustraer
al individuo de la protección de la ley, con el fin de quebrantar su
personalidad y obtener confesiones o informaciones sobre la
insurgencia.245
La Corte destacó que conforme al “Informe Histórico a la

Sociedad Mexicana” de la Fiscalía Especial para Movimientos
Sociales y Políticos del Pasado, entre noviembre de mil novecientos
setenta y tres y noviembre de mil novecientos setenta y cuatro, en los
reportes de la Secretaría de Defensa Nacional se registraron
doscientos siete detenidos ilegalmente por el Ejército reportados
como ‘paquetes’, quienes fueron interrogados, torturados, y muchos
de ellos forzados a ser delatores, no eran entregados a la autoridad
competente y permanecían en cárceles militares y centros de
detención clandestinos, durante mucho tiempo y, muchos de ellos,
aún desaparecidos.246
243 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Radilla Pacheco Vs. México. Excepciones Preliminares,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 23 de noviembre de 2009, Serie C No. 209, párrafo 150.
244 Ídem, párrafo 132.
184
Al margen de lo anterior, la Corte Interamericana enfatizó,

entre otros aspectos, que la investigación de violaciones de
derechos humanos corresponde siempre a la justicia

ordinaria247.
En otra de sus consideraciones, la Corte señaló que en el

marco de los artículos 1.1, 8 y 25 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos, los familiares de las víctimas tienen el derecho, y
los Estados la obligación, a que los hechos sean efectivamente
investigados por las autoridades estatales y, en ese sentido, a
conocer la verdad de lo sucedido.248
Además, determinó que en un Estado de Derecho, la comisión

de actos tales como la desaparición forzada de personas en contra de
civiles por parte de elementos de la fuerza militar nunca puede ser
considerada como un medio legítimo y aceptable para el
cumplimiento de la misión castrense, pues tales conductas son
abiertamente contrarias a los deberes de respeto y protección de los
derechos humanos.249
Con base en lo anterior, la Corte Interamericana declaró

responsable al Estado mexicano de la violación de los derechos a la
libertad personal, integridad personal, reconocimiento de la
personalidad jurídica y a la vida, en relación con la obligación de
respetar y garantizar, y los artículos I y XI de la Convención
Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, en perjuicio
de Rosendo Radilla Pacheco, así como la violación del derecho a la
integridad personal, en perjuicio de sus familiares.
Posteriormente, en los casos Fernández Ortega y Rosendo

Cantú, la Corte Interamericana reiteró las consideraciones del caso
Radilla, y recordó que las garantías del artículo 8.1 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos se aplican, particularmente, a
las tareas de investigación de cuyo resultado depende el inicio y el
avance de un proceso judicial250.

250 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Fernández Ortega y otros Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 30 de agosto de 2010, Serie C No. 215, párrafo 175, y
185
En estas sentencias se declaró la responsabilidad
internacional del Estado por la violación sexual y tortura cometida por

agentes militares contra Inés Fernández Ortega y Valentina Rosendo
Cantú, así como la indebida diligencia por la falta de investigación y
sanción de los responsables.
Ambos casos se produjeron en un contexto de importante

presencia militar en el Estado de Guerrero, dirigida a reprimir
actividades ilegales como la delincuencia organizada, estado en el
que un importante porcentaje de la población pertenece a
comunidades indígenas, quienes conservan sus tradiciones e
identidad cultural y residen en los municipios de gran marginación y
pobreza. 251
Ante el Tribunal Interamericano se acreditó que entre las

formas de violencia que afectan a las mujeres en el estado de
Guerrero se encuentra la “violencia institucional castrense”, pues
en general, la presencia del Ejército cumpliendo labores policiales en
el estado de Guerrero ha colocado a la población en una situación de
gran vulnerabilidad, afectando a las mujeres de una manera
particular. De acuerdo con la Secretaría de la Mujer del Estado de
Guerrero, las mujeres indígenas siguen padeciendo las
consecuencias de una estructura patriarcal ciega a la equidad de
género, especialmente en instancias como fuerzas armadas o
policiales, donde se les entrena para la defensa, el combate o el
ataque a criminales, pero no se les sensibiliza en los derechos
humanos de la comunidad y de las mujeres. En este contexto, entre
mil novecientos noventa y siete y dos mil cuatro se presentaron seis
denuncias de violaciones sexuales a mujeres indígenas atribuidas a
miembros del Ejército en el Estado de Guerrero, las cuales fueron
conocidas por la jurisdicción militar sin que conste que en alguno de
esos casos se hubiera sancionado a los responsables.
252
Inés Fernández Ortega es una mujer indígena perteneciente a

la comunidad indígena Me’phaa, residente en Barranca Tecoani,
Caso Rosendo Cantú y otra Vs. México. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 31
de agosto de 2010, Serie C No. 216 párrafo 159.
251 Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 78 y Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 70.
252 Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 79 y Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 71.
186
Estado de Guerrero. Al momento de los hechos tenía casi veinticinco

años, estaba casada con Prisciliano Sierra, con quien tenía cuatro
hijos y un año y medio después nació una hija más. Fernández

Ortega se dedicaba a las tareas domésticas, al cuidado de los
animales que criaban y a la siembra de diferentes cultivos en la
parcela familiar. La comunidad de Barranca Tecoani se encuentra en
una zona montañosa, aislada y, por lo tanto, de difícil acceso.
253
El veintidós de marzo de dos mil dos, alrededor de las tres de

la tarde, Inés Fernández Ortega se encontraba en su casa en
compañía de sus cuatro hijos, Noemí, Ana Luz, Colosio y Nélida,
todos ellos de apellidos Prisciliano Fernández, cuando un grupo de
aproximadamente once militares, vestidos con uniformes y portando
armas, se acercaron a su casa. Tres de ellos ingresaron en el
domicilio, sin su consentimiento y le preguntaron, en varias
ocasiones, a dónde había ido a robar carne su marido, a lo que no les
contestó por no hablar bien español y por miedo. Los militares le
apuntaron con sus armas insistiendo con la misma pregunta y,
seguidamente, uno de ellos la tomó de las manos y, apuntándole con
el arma, le dijo que se tirara al suelo y así lo hizo. Una vez en el
suelo, otro militar con una mano tomó las manos de la presunta
víctima y con la otra le levantó la falda, le bajó la ropa interior y la
violó sexualmente mientras los otros dos militares miraban.
Posteriormente, esas tres personas salieron de la casa, junto con los
que se habían quedado afuera se retiraron del lugar254.
Por tales conductas, la Corte Interamericana declaró al Estado

responsable por la violación de los derechos a la integridad personal,
dignidad y vida privada, así como los artículos 1, 2 y 6 de la
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; por
el incumplimiento del deber establecido en el artículo 7.a de la
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la
Violencia contra la Mujer, en perjuicio de Inés Fernández Ortega; por
la violación del derecho a la integridad personal y a no ser objeto de
injerencias arbitrarias o abusivas en el domicilio, en perjuicio de
Prisciliano Sierra y de Noemí, Ana Luz, Colosio, Nélida y Neftalí,
253 Fernández Ortega y otros, supra, párrafo 80.

254 Ídem, párrafos 81 y 82.
187
todos de apellidos Prisciliano Fernández, el último derecho también
en perjuicio de Inés Fernández; por la violación de los derechos a las
garantías judiciales y a la protección judicial y el incumplimiento del

deber establecido en el artículo 7.b de la Convención Interamericana
para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer; así
como el incumplimiento de México de obligación de garantizar, sin
discriminación, el derecho de acceso a la justicia, en perjuicio de
Fernández Ortega.
Por otro lado, Valentina Rosendo Cantú es una mujer indígena

perteneciente a la comunidad indígena Me´phaa, en el Estado de
Guerrero. Al momento de los hechos tenía diecisiete años, estaba
casada con Fidel Bernardino Sierra y tenía una hija. El dieciséis de
febrero de dos mil dos, Valentina Rosendo Cantú se encontraba en
un arroyo cercano a su domicilio. Cuando se disponía a bañarse,
ocho militares, acompañados de un civil que llevaban detenido, se
acercaron a ella y la rodearon. Dos de ellos la interrogaron sobre “los
encapuchados”, le mostraron una foto de una persona y una lista con
nombres, mientras uno de ellos le apuntaba con su arma. Ella les
indicó que no conocía a la gente sobre la cual la interrogaban. El
militar que la apuntaba la golpeó en el estómago con el arma,
haciéndola caer al suelo. Luego uno de los militares la tomó del
cabello mientras insistió sobre la información requerida. Finalmente le
rasguñaron la cara, le quitaron la falda y la ropa interior y la tiraron al
suelo, y uno de ellos la penetró sexualmente, al término de lo cual el
otro que también la interrogaba hizo lo mismo. 255
Por tales conductas, el Estado resultó responsable por la

violación de los derechos a la integridad personal, dignidad y vida
privada, y por los artículos 1, 2 y 6 de la Convención Interamericana
para Prevenir y Sancionar la Tortura, así como por el incumplimiento
del deber establecido en el artículo 7.a de la Convención
Interamericana para Prevenir Sancionar y Erradicar la Violencia
contra la Mujer, en perjuicio de la Rosendo Cantú; asimismo, por la
violación del derecho a la integridad personal, en perjuicio de Yenys
Bernardino Sierra.
255 Rosendo Cantú y otra, supra, párrafo 72.

188
En el caso Cabrera García y Montiel Flores, la Corte

Interamericana reiteró los precedentes de los casos Radilla Pacheco,

Fernández Ortega y Rosendo Cantú, sobre la intervención militar en
la investigación de violaciones a derechos humanos256.
El caso se refiere a la responsabilidad internacional del Estado

por la detención arbitraria y tratos crueles y degradantes a los que
fueron sometidos Teodoro Cabrera García y Rodolfo Montiel Flores,
así como por la falta de investigación y sanción de los responsables.
Las víctimas eran miembros de la Organización de

Campesinos Ecologistas de la Sierra de Petatlán y Coyuca de
Catalán (OCESP), incluso han sido premiados por su labor en
defensa del medio ambiente.
Los hechos del caso iniciaron el dos de mayo de mil

novecientos noventa y nueve, cuando Rodolfo Montiel Flores se
encontraba fuera de la casa de Teodoro Cabrera García, junto a
otras personas, en la comunidad de Pizotla, Municipio de Ajuchitlán
del Progreso, Estado de Guerrero. Ese mismo día, alrededor de las
nueve horas con treinta minutos, aproximadamente cuarenta
miembros del 40º Batallón de Infantería del Ejército Mexicano
entraron en la comunidad, en el marco de un operativo de lucha
contra el narcotráfico, que verificaba información respecto a un grupo
señalado como “gavilla” presuntamente encabezado por Ramiro "N"
y Eduardo García Santana. En dicho contexto, un disparo proveniente
de una de las armas de los efectivos militares impactó en Salomé
Sánchez, quien perdió la vida en el acto. Cabrera y Montiel se
escondieron entre arbustos y rocas, y permanecieron allí por varias
horas. Aproximadamente a las dieciséis treinta horas de ese mismo
día fueron detenidos y las fuerzas militares los mantuvieron en dicha
condición a orillas del Río Pizotla hasta el cuatro de mayo. Ese día,
pasado el mediodía, los trasladaron en un helicóptero hasta las
instalaciones del 40º Batallón de Infantería, ubicado en la ciudad de
Altamirano, Estado de Guerrero. 257
256 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Cabrera García y Montiel Flores Vs. México. Excepción
Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de noviembre de 2010, Serie C No. 220, párrafo 197.
257 Ídem, párrafos 67 y 68.
189
Teodoro Cabrera y Rodolfo Montiel fueron torturados,
golpeados y maltratados durante su privación de la libertad.

Posteriormente, miembros del Ejército presentaron una denuncia
penal en contra de Cabrera y Montiel por la presunta comisión de los
delitos de portación de armas de fuego de uso exclusivo de las
Fuerzas Militares y siembra de amapola y marihuana, iniciándose la
respectiva investigación penal. 258
El veintiocho de agosto de dos mil el Juez Quinto de Distrito

del Vigésimo Primer Circuito en Coyuca de Catalán dictó sentencia
mediante la cual condenó a pena privativa de libertad de seis años y
ocho meses de duración a Cabrera García y de diez años a Montiel
Flores. Esta decisión fue objetada a través de diversos recursos
judiciales y se modificó parcialmente a su favor. En el dos mil uno
fueron liberados para continuar cumpliendo la sanción que se les
impuso en su domicilio, debido a su estado de salud. 259
La Corte Interamericana declaró la responsabilidad

internacional del Estado por la violación del derecho a la libertad
personal, integridad personal, la obligación de investigar los alegados
actos de tortura, por utilizar una confesión coaccionada, por haberse
sometido el conocimiento de las alegadas torturas a la jurisdicción
penal militar, y por extender la competencia del fuero castrense a
delitos que no tienen estricta relación con la disciplina militar o con
bienes jurídicos propios del ámbito castrense.
Los hechos del caso, según la Corte Interamericana, se

produjeron en un contexto de importante presencia militar en el
Estado de Guerrero en los años noventa, como respuesta estatal al
narcotráfico y a grupos armados como el Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN) y el Ejército Popular Revolucionario
(EPR). Dicha respuesta consistió en el despliegue de fuerzas
armadas en los estados en los cuales operaban estos grupos y donde
se desarrollaban actividades de narcotráfico260.

190
Ante la Corte Interamericana se tuvo acreditado que a partir

de dicha década, las Fuerzas Armadas asumieron funciones y
tareas de seguridad pública en algunos estados, entre ellos

Guerrero, a través del establecimiento de patrullajes en carreteras y
caminos, instalación de retenes, ocupación de poblados, detenciones
e interrogatorios y cateo de domicilios en busca de uniformes, armas
y documentos. Estableció que Guerrero es de los pocos estados que
concentra dos zonas militares del total de 41 y, además, incluye una
región militar, la IX, del total de XII regiones, región cuyo presupuesto
tuvo un incremento porcentual de 50.14% del dos mil al dos mil
nueve, aumento superior a todas las otras regiones a excepción de la
I.261
En el caso concreto, la Corte observó que en el operativo

militar en la localidad de Pizotla realizado el dos de mayo de mil
novecientos noventa y nueve, en forma previa a la detención de
Cabrera y Montiel, el grupo militar que intervino estuvo constituido por
cuarenta y tres elementos de tropa. 262
Al respecto, la Comisión Nacional de Derechos Humanos

constató que esta comisión militar se trasladó a dicha localidad con la
finalidad de verificar una información referida a una “gavilla” y dicha
comisión consideró acreditado que el poblado fue sitiado, se
mantenía en vigilancia y que personal militar efectuó disparos de
arma de fuego, atemorizando a la población civil de la comunidad de
Pizotla, además de haber tratado con violencia a las mujeres y niños,
manteniendo incomunicada durante dos días la citada comunidad. 263
Con ello, la Comisión Nacional estableció que la conducta

desplegada por los militares encargados de dirigir, supervisar y
autorizar el citado operativo, lesionaron los derechos humanos de los
habitantes de la comunidad al impedirles, e incluso limitarles ejercer
su derecho a la libertad de tránsito. 264
A partir de ese contexto, la Corte Interamericana determinó

que el caso tenía relación con jurisprudencia previa donde, a partir de
263 Ídem.
264 Ídem.
191
un documento oficial del Estado, se constató que la presencia del
Ejército cumpliendo labores policiales en Guerrero ha sido un tema
controvertido en relación con los derechos y libertades individuales y

comunitarias, y ha colocado a la población en una situación de
vulnerabilidad. 265
La Corte Interamericana sostuvo que, en algunos contextos y

circunstancias, la alta presencia militar acompañada de intervención
de las Fuerzas Armadas en actividades de seguridad pública, puede
implicar la introducción de un riesgo para los derechos humanos. 266
Precisó que organismos internacionales que han analizado las

implicaciones de permitir que cuerpos militares realicen funciones de
policía judicial, como el Comité de Derechos Humanos de Naciones
Unidas y el Relator Especial sobre la Independencia de Magistrados y
Abogados, han manifestado su preocupación por el hecho de que los
militares ejerzan funciones de investigación, arresto, detención e
interrogatorio de civiles, y han indicado que las funciones de la policía
judicial deberían estar exclusivamente a cargo de una entidad civil267.
Pues así se respetaría la independencia de las

investigaciones y se mejoraría mucho el acceso a la justicia por
parte de las víctimas y testigos de violaciones de derechos humanos,
cuyas denuncias suelen ser investigadas actualmente por las mismas
instituciones a las que acusan de perpetrar esas violaciones268.
Por otro lado, la Corte recordó que si bien el Estado tiene el

derecho y la obligación de garantizar su seguridad y mantener el
orden público, su poder no es ilimitado, pues tiene el deber, en todo
momento, de aplicar procedimientos conformes a Derecho y
respetuosos de los derechos fundamentales, a todo individuo que se
encuentre bajo su jurisdicción269.
De tal forma que remarcó el extremo cuidado que los Estados

deben observar al utilizar las Fuerzas Armadas como elemento de
265 Ibídem, párrafo 86.

267 Ídem.
268 Ídem.
192
control de la protesta social, disturbios internos, violencia interna,

situaciones excepcionales y criminalidad común270.

La Corte consideró que los Estados deben limitar al máximo
el uso de las Fuerzas Armadas para el control de la criminalidad
común o violencia interna, puesto que el entrenamiento que reciben
está dirigido a derrotar un objetivo legítimo, y no a la protección y
control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes
policiales271.
El deslinde de las funciones militares y de policía debe guiar el

estricto cumplimiento del deber de prevención y protección de los
derechos en riesgo a cargo de las autoridades internas272.
Asimismo, consideró que la posibilidad de otorgar a las

Fuerzas Armadas funciones dirigidas a la restricción de la libertad
personal de civiles, además de atender a los requisitos de estricta
proporcionalidad en la restricción de un derecho, debe responder, a
su vez, a criterios estrictos de excepcionalidad y debida diligencia en
la salvaguarda de las garantías convencionales, teniendo en cuenta,
que el régimen propio de las fuerzas militares al cual difícilmente
pueden sustraerse sus miembros, no se concilia con las funciones
propias de las autoridades civiles273.
Y concluyó que la incompatibilidad de la Convención

Americana con la intervención del fuero militar en este tipo de casos
no se refiere únicamente al acto de juzgar a cargo de un tribunal, sino
fundamentalmente a la propia investigación, dado que su
actuación constituye el inicio y el presupuesto necesario para la
posterior intervención de un tribunal incompetente274.
Estas consideraciones de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos forman parte del parámetro de regularidad
constitucional al que se encuentran vinculadas las autoridades
270 Nota original: Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela. Excepción Preliminar,
Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 5 de julio de 2006. Serie C No. 150, párr. 78; Caso Zambrano Vélez
y otros Vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51, y Caso Perozo y otros vs. Venezuela, supra nota 24, párr. 166.
271 Nota original: Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) vs. Venezuela, supra nota 120, párr. 78, y
Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51.
272 Nota original: Cfr. Caso Zambrano Vélez y otros vs. Ecuador, supra nota 24, párr. 51.
273 Caso Cabrera García y Montiel Flores, supra, párrafo 89.
193
responsables y todos los jueces del país275, de modo que estimar
constitucionales los artículos impugnados contravendría la
jurisprudencia de dicho tribunal y haría que el Estado mexicano

incurriera en responsabilidad internacional por violación a los artículos
1.1276 y 2277 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,
que establecen la obligación de respetar los derechos humanos y
garantizar los mismos, en concreto, el deber de adoptar disposiciones
de derecho interno, en relación con los derechos y libertades de
expresión, reunión, honra y dignidad, así como la prohibición de
suspenderlos en casos de excepción, reconocidos en los numerales
11, 13, 15 y 27 del propio ordenamiento, 4, 17, 21 y 19 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos y 12, 19 y 20 de la
Declaración Universal de Derechos Humanos, cuyo contenido y
alcances se ha expuesto a lo largo de esta sentencia.
Conforme a lo sostenido por la propia Corte Interamericana en

el caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile, cuando el legislativo falla
en su tarea de no adoptar leyes contrarias a la Convención
Americana, es obligación del juez nacional declarar la
inconvencionalidad o inaplicar la norma, según sea el caso; así
procede la suscrita en este juicio de amparo, dado que observa que la
incompatibilidad entre las disposiciones impugnadas y la Convención
y su interpretación por la Corte Interamericana es manifiesta278.
275 Según la jurisprudencia de rubro “DERECHOS HUMANOS CONTENIDOS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LOS

TRATADOS INTERNACIONALES. CONSTITUYEN EL PARÁMETRO DE CONTROL DE REGULARIDAD
CONSTITUCIONAL, PERO CUANDO EN LA CONSTITUCIÓN HAYA UNA RESTRICCIÓN EXPRESA AL
EJERCICIO DE AQUÉLLOS, SE DEBE ESTAR A LO QUE ESTABLECE EL TEXTO CONSTITUCIONAL.”, tesis
de jurisprudencia P./J. 20/2014 (10a.), derivada de la contradicción de tesis 293/2011, del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, de la décima época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, materia constitucional, página 202, registro 2006224.
276 Artículo 1
Obligación de respetar los derechos

1. Los Estados Partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en
ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación
alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen
nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
277 Artículo 2
Deber de adoptar disposiciones de derecho interno

Si el ejercicio de los derechos y libertades mencionados en el artículo 1 no estuviere ya garantizado por
disposiciones legislativas o de otro carácter, los Estados Partes se comprometen a adoptar, con arreglo a sus
procedimientos constitucionales y a las disposiciones de esta Convención, las medidas legislativas o de otro
carácter que fueren necesarias para hacer efectivos tales derechos y libertades.
278 Corte Intermericana de Derechos Humanos, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 26 de septiembre de 2006. Serie C No. 154, párrafos
123 y 124: “123. La descrita obligación legislativa del artículo 2 de la Convención tiene también la finalidad de
facilitar la función del Poder Judicial de tal forma que el aplicador de la ley tenga una opción clara de cómo
resolver un caso particular. Sin embargo, cuando el Legislativo falla en su tarea de suprimir y/o no adoptar leyes
contrarias a la Convención Americana, el Judicial permanece vinculado al deber de garantía establecido en el
artículo 1.1 de la misma y, consecuentemente, debe abstenerse de aplicar cualquier normativa contraria a ella. El
cumplimiento por parte de agentes o funcionarios del Estado de una ley violatoria de la Convención produce
responsabilidad internacional del Estado, y es un principio básico del derecho de la responsabilidad internacional
del Estado, recogido en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, en el sentido de que todo Estado es
internacionalmente responsable por actos u omisiones de cualesquiera de sus poderes u órganos en violación de
los derechos internacionalmente consagrados, según el artículo 1.1 de la Convención Americana 124. La Corte
es consciente que los jueces y tribunales internos están sujetos al imperio de la ley y, por ello, están obligados a
194
En los términos expuestos, se declaran inconstitucionales

los artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos

primero y último, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior.
OCTAVO. EFECTOS DEL AMPARO. Con fundamento en lo

dispuesto en el artículo 78 de la Ley de Amparo, se concede el
amparo a los quejosos para el efecto de que una vez que cause
ejecutoria este fallo, se desincorporen de su esfera jurídica los
artículos 2, 3, 4, fracciones I, II, VII y X, 6, 8, 9, 11, párrafos primero y
último, 16, 26, 30 y 31 de la Ley de Seguridad Interior, declarados
inconstitucionales.
De igual forma, con fundamento en el artículo 78, último

párrafo, de la Ley de Amparo279, como medida adicional a la
inaplicación de los preceptos indicados y a fin de restablecer a los
quejosos en el pleno goce del derecho violado, se ordena entregar a
los quejosos un salvoconducto280 para que las autoridades
encargadas de ejecutar281 la Ley de Seguridad Interior se abstengan
de aplicar los artículos materia de la concesión del amparo a ****
******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* *****
*******.
aplicar las disposiciones vigentes en el ordenamiento jurídico. Pero cuando un Estado ha ratificado un tratado
internacional como la Convención Americana, sus jueces, como parte del aparato del Estado, también están
sometidos a ella, lo que les obliga a velar porque los efectos de las disposiciones de la Convención no se vean
mermadas por la aplicación de leyes contrarias a su objeto y fin, y que desde un inicio carecen de efectos
jurídicos. En otras palabras, el Poder Judicial debe ejercer una especie de “control de convencionalidad” entre las
normas jurídicas internas que aplican en los casos concretos y la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. En esta tarea, el Poder Judicial debe tener en cuenta no solamente el tratado, sino también la
interpretación que del mismo ha hecho la Corte Interamericana, intérprete última de la Convención Americana.”
279 Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la sentencia deberá determinar si es
constitucional, o si debe considerarse inconstitucional.
Si se declara la inconstitucionalidad de la norma general impugnada, los efectos se extenderán a todas aquellas
normas y actos cuya validez dependa de la propia norma invalidada. Dichos efectos se traducirán en la
inaplicación únicamente respecto del quejoso.
El órgano jurisdiccional de amparo podrá especificar qué medidas adicionales a la inaplicación deberán
adoptarse para restablecer al quejoso en el pleno goce del derecho violado.
280 Salvoconducto. El permiso por autoridad pública, o el despacho de seguridad para que se pueda pasar de un
lugar a otro sin reparo o sin peligro. (Rodríguez de San Miguel, Juan. Diccionario razonado de legislación civil,
penal, comercial y forense. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México. 1ª edición, México 1996, p. 631).
Conducto: Es una especie de pasaporte que durante la guerra se concede a un enemigo por el poder público,
autorizado para hacer paz o la guerra, o por el general en jefe de un ejército, a fin de que pueda transitar
libremente sin que nadie le inquiete ni ponga embarazo alguno. (Montiel Duarte, Isidro A. Vocabulario de
Jurisprudencia. Imprenta de V. e Hijos de Murguía, Segunda reimpresión, México 2016, p. 217).
281 Ley de Seguridad Interior.
Artículo 5. La aplicación de esta Ley corresponde al Ejecutivo Federal, a través de la Secretaría de Gobernación,
con la participación de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, Fuerzas Federales y,
en su caso, Fuerzas Armadas, en coordinación con los otros órdenes de gobierno, en el ámbito de sus
atribuciones y competencia.
195
Por lo expuesto y fundado, además con apoyo en los artículos
73, 74, 119, 123, 124 y demás relativos de la Ley de Amparo se

R E S U E L V E:
PRIMERO. Se SOBRESEE en el juicio de amparo promovido

por **** ******* ***** ***** ******** **** ******* * *********
***** *******, respecto de los actos señalados en el considerando
quinto, puntos l y ll, por los motivos y fundamentos ahí precisados.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a

**** ******* ***** ***** ******** **** ******* * ********* *****
*******, respecto los actos y autoridades precisadas en el
considerando tercero, por las razones y para los efectos previstos en
el considerando séptimo y para los efectos precisados en el último
considerando de esta sentencia.
NOTIFÍQUESE; HAGASE PERSONALMENTE A LAS

PARTES QUE HAYAN SEÑALADO DOMICILIO PARA TAL
EFECTO.
Así lo resolvió y firma Karla María Macías Lovera, Juez

Noveno de Distrito en el Estado, asistida de Víctor Castillo Gómez,
Secretario con quien actúa y da fe, hasta el cuatro de mayo de dos
mil dieciocho, en que lo permitieron las labores del Juzgado. Doy fe.
196
El once de mayo de dos mil dieciocho, la licenciada Nery Edith Martínez
Jiménez, Secretario de Juzgado, con adscripción en el Juzgado Noveno de
Distrito en el Estado de Guanajuato, hago constar y certifico que en esta
versión pública no existe información clasificada como confidencial o
reservada en términos de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Información Pública. Conste.

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Juicio de amparo indirecto 73/2018-II y sus acumulados 75/2018-III y 76/2018-IV

PJF - Versión Pública

Vistos los autos para dictar sentencia en el juicio de amparo

PRIMERO. PRESENTACIÓN DE LAS DEMANDAS. Mediante

“III. AUTORIDADES RESPONSABLES

IV. NORMA GENERAL, ACTO U OMISIÓN RECLAMADOS:

1) Se reclama de todas las Autoridades Ordenadoras la aprobación,

PJF - Versión Pública

2) Se reclama del Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Estos actos del Presidente al ser derivados de una ley inconstitucional

3) De la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores del

4) Del Secretario de Gobernación se reclama el refrendo y rúbrica de

5) Del Director del Diario Oficial de la Federación dependiente del

Del Secretario de la Defensa Nacional y del Secretario de Marina se les

SEGUNDO. ADMISIÓN Y TRÁMITE. De dichas demandas

responsables y fijó día y hora para la celebración de la audiencia

PJF - Versión Pública

PRIMERO. COMPETENCIA. Este juzgado de distrito es

SEGUNDO. PRECISIÓN DEL ACTO RECLAMADO. En

Es verdad que los quejosos no señalan en forma expresa los

PJF - Versión Pública

TERCERO. CERTEZA DE LOS ACTOS RECLAMADOS. La

Por su parte, en sus informes justificados el Secretario de la

Además, el Secretario de Marina, en su informe justificado,

La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión en su

inciertos porque los quejosos no acreditaron su interés jurídico ni la

PJF - Versión Pública

Será en el considerando relativo al análisis del interés jurídico

CUARTO. AMICUS CURIAE. Mediante acuerdo de cuatro de

QUINTO. PROCEDENCIA DEL JUICIO.

I. Improcedencia por ausencia de conceptos de violación

En las demandas de amparo los quejosos señalaron como

PJF - Versión Pública

En ese sentido, procede sobreseer respecto del artículo 7 de

ll. Improcedencia por falta de interés legítimo respecto de

La Primera Sala y el Pleno5 de la Suprema Corte han

efectos normativos: algunos autoaplicativos y otros heteroaplicativos

PJF - Versión Pública

La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que

Por otra parte, las normas heteroaplicativas requieren de la

Así, cuando la individualización es incondicionada

de la Nación, que expresa: "LEYES AUTOAPLICATIVAS Y HETEROAPLICATIVAS. DISTINCIÓN BASADA EN

PJF - Versión Pública

En el otro supuesto de individualización condicionada los

A partir de que se introdujo en nuestro sistema la figura del

En el caso, los artículos 11, párrafo segundo, y 12 de la Ley

PJF - Versión Pública

PJF - Versión Pública

En efecto, los citados artículos regulan la emisión de la

Estas disposiciones son de carácter heteroaplicativo, pues

Es decir, los efectos de las normas en estudio no surgen de

Por tanto, la sola entrada en vigor de los artículos 11, párrafo

El artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo dispone:

“Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:

PJF - Versión Pública

El interés jurídico se acredita cuando se demuestra la

Tratándose de leyes heteroaplicativas (como en el caso), la

En el caso, no se encuentra acreditado el interés legítimo

PJF - Versión Pública

Por esas razones, de conformidad con la fracción XII, del

Cabe destacar que el efecto amedrentador derivado de la

En cambio, las hipótesis jurídicas previstas en el resto de los

III. Interés legítimo de los quejosos para promover el