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Bueno, pues es el caso que éste Derecho administrativo sancionador
no ha llamado casi nunca la atención de los autores. Todos volcados
en el Derecho penal y muy pocos ocupados en el Derecho
administrativo sancionador, hasta tal punto que hoy en España casi se
puede decir que se publican más libros y más artículos de revistas
sobre Derecho administrativo sancionador que sobre Derecho penal. Y,
pues, en algunos países americanos no he dado una conferencia como
ésta que es una pastilla brevísima, si no cursos enteros de Derecho
administrativo sancionador, y he podido comprobar que este Derecho
sancionador está tremendamente popularizado.
Y, bueno, una vez que me han impuesto la sanción, ¿qué hago? Pues,
vamos a verlo, porque tuve, dice el abogado, un caso de uno que había
cometido una infracción fiscal, pero con la infracción fiscal pues, en fin,
me lo estudié y me lo aprendí, pero, esto de la protección de la
naturaleza, ¿cómo se come? Y la consecuencia es que, ni el abogado
ni del funcionario que no sabe a qué atenerse mucho, ni nadie sabe a
qué atenerse.
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ciudadanos, la tenemos aquí como una matriz. Y tenemos dos
posibilidades: sanciono por lo penal, o sanciono por lo administrativo.
¿Es esto algo natural? Pues no, puede sorprender ¿por qué tenemos
dos formas de castigar? Una que me castiga un funcionario y otra que
me castiga un Juez. Pónganse Ustedes de acuerdo, y que me castigue
sólo uno. De esta manera, teniendo las dos vertientes de la potestad
sancionadora, nos encontramos con contradicciones, nos encontramos
con la posibilidad de que haya una superposición de sanciones y, sobre
todo, nos encontramos con dos ramas represivas del Estado que, como
en España, son dos potestades subordinadas, ¡no están en pie de
igualdad! O sea, el Derecho administrativo sancionador, el ejercicio de
la potestad administrativa sancionadora, como no tiene donde
agarrarse, no tiene dónde mirar, no tiene doctrinas, tiene una
legislación absolutamente dispersa, ¿qué hacen?, pues cogen el
Derecho penal y lo trasladan al Derecho administrativo sancionador.
¿Qué sucedía en España? Pues en España sucedía que cogían, por las
razones que fueran, a un infractor administrativo. No se llamaba al
juez, sino que venía el inspector, venía el funcionario que resuelve, y
si el infractor era un pobrecillo, le ponía una multa pues, por haber
tirado basura a la calle, por haberse saltado un semáforo, le ponía una
pequeña o mediana multa y lo dejaban ir. Y, ¡a falta de una legislación
adecuada!, pues si no pagaba le embargan, y luego venía la
desesperación y decía, ¿cómo es posible que me hayan multado a mí
por tirar basura a la calle si todos los ciudadanos o casi todos están
tirando basuras a juzgar por el aspecto que tiene la calle?, ¿cómo me
sancionan Ustedes a mí? Y el policía dirá: “pues mire, Usted hoy ha
tenido mala suerte, yo sanciono a quien ha tirado basura, y hoy le ha
tocado a Usted” ¿A cuántos se hace un expediente o se le pone muy
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sencillamente una multa?, ¿al uno por mil? Pues bastante menos, ¿al
uno por diez mil? Y nos encontramos con una lotería. Y al que le sale
la bola negra en la lotería, está indefenso.
Bueno pues, esta es una situación que para un jurista, para alguien
preocupado por el Estado, por el Gobierno, dirá: esto no puede
continuar así. Porque, vamos a ver, ¿es posible que el Estado se cruce
de brazos y permita que se instalen fábricas que contaminen?, No, no
es posible. Pero, una vez que ha dado estas prohibiciones, eso, ¿cómo
se pone en marcha?, ¿qué gente, qué funcionarios, qué inspectores
tiene el Estado? El Estado no tiene inspectores suficientes, y no tiene
funcionarios capaces de hacer frente a los leones del foro puestos a
defender a sus grandes clientes, y el que pierde siempre es el
funcionario.
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Esto es una injusticia, como injusticia es que las sanciones
administrativas sean un azahar. La lotería que se comentaba antes.
Pues vaya mala suerte que he tenido, que por la carretera por la que
estuve ayer, esté la Policía o el funcionario correspondiente con ganas
de poner multas a los que van diez kilómetros más deprisa de lo
permitido, pues si en realidad ¡todos vamos más deprisa!
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Entonces, ¿cuál es el camino? El camino es crearse un Derecho
administrativo sancionador propio. Es decir, no hacer como hasta
ahora un Derecho administrativo sancionador que sea reflejo del
Derecho penal, que no sea una hijuela del Derecho penal (porque ya
ha dicho que eso no funciona. Estas infracciones puestas en manos de
los jueces, los jueces abren una sumaria y eso no se termina nunca. Y
cuando hay un delito, pues vale la pena y para eso están las leyes,
pero en las infracciones administrativas no). Hay que inventarse un
nuevo Derecho administrativo sancionador y para eso hay que
separarse del Derecho penal. Y esto es algo que ya se está haciendo
en parte del mundo. En parte, porque en otros sitios siguen atados al
Derecho penal. En España, el Derecho administrativo sancionador ya
está prácticamente separado del Derecho penal: funciona de otra
manera. Esto es lo que hay que hacer para que el Derecho
administrativo sancionador sea el eficaz. Es decir, no ponerle en un
canal rígido con unos procesos que no haya modo de superar. Y, sobre
todo, no exigirle algo que no se puede cumplir.
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Y esto viene a cuento de lo que recordaba antes. En España, en cuanto
había una sanción fuerte aparecía el abogado y le decía al funcionario:
¿por qué sanciona Usted esto? Hombre, que el artículo 42 del artículo
de tal fecha. Y le respondía: Pero es que el Decreto de tal fecha no
vale. Y, entonces, había que quitarles la multa porque no había modo
de imponerla, porque no había posibilidad de decirle al legislador: Oiga,
ponga Usted en una Ley esto, ¿pero cómo? Sobre este tema los más
listos fueron los franceses, ¿por qué? Los franceses sólo tienen una
infracción, ¡sólo una en una Ley! Y allí está despachado todo: “comete
una infracción administrativa el que infringe una disposición
administrativa” Y allá la Administración que legisle lo que quiera. Es
decir, en Francia existe una separación del Derecho penal.
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Conclusión: vamos a olvidarnos de la culpabilidad del Derecho penal.
Y así hay que ir cogiendo todos estos adherentes que tiene el Derecho
administrativo sancionador, que no son del Derecho administrativo
sancionador, y vamos a limpiar. Y vamos a inventar nosotros otros
adecuados a la realidad. Por ejemplo, en Derecho civil y en Derecho
mercantil, y en Derecho administrativo sancionador ya en España
(después de producida la Independencia colonial), se separa entre
autoría y responsabilidad. Y cuando se comete una infracción
administrativa y se va buscando al autor y el autor no aparece (porque
el caso modelo se trataba de una gran empresa de almacenes donde
se despachaban los productos en condiciones anti-higiénicas), con el
Derecho penal, ¡cómo no he encontrado al autor! No se puede imponer
una pena. Pero con el Derecho administrativo sancionador, como no se
encontraba al autor, dirá: Yo no sanciono aquí a nadie, pero la empresa
paga. Es decir, el Derecho administrativo sancionador no le culpará de
ser autor, pero la empresa paga. Esta es la vieja distinción, y en
cualquier derecho, entre autoría y responsabilidad. Con ello, el
problema se aclara mucho.
Pero antes hay que despejar una incógnita, responder a una pregunta.
Tenemos unos principios de Derecho que hay que cumplir, y entonces,
¿cómo alguien puede decir que se olviden los principios del Derecho?
Sin embargo, si el Derecho ha progresado en la vida, fue porque a fines
del siglo XVII los Ilustrados (BECCARIA) dijeron: vamos a poner seriedad
en el Derecho penal. Vamos a decir a los jueces lo que tienen que
hacer. Esto es Derecho, y esto es Estado de Derecho. Y entonces
podemos reclamar a quienes vienen a decir que nos olvidemos de lo
que ha costado 200 años en hacer, ¿no es esto acaso querer escapar
del Derecho? Esto no es huir del Derecho. Esto es huir del Derecho
penal, y hacer otro Derecho, que puede y debe ser tan sólido como el
Derecho penal pero distinto. Distinto para que pueda funcionar.
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Consideraciones finales:
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que los procedimientos no están debidamente regulados. Basta
compararlos con los del Derecho penal. Ni los funcionarios que los
transmitan se mueven con soltura.
Pero no. Claro, esto es lo que hay, pero no es lo que debe haber.
Entonces, habrán quienes dicen: Esto es lo que hay, sigamos así. Y
otros dicen: esto es lo que hay, no debemos seguir así.
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