JÖRN LEONHARD

El surgimiento del Leviatán moderno: rasgos y funciones

del Estado
“The Rise of the Modern Leviathan: State Functions and State Features”, en Berger, Stefan (ed.),
A companion to nineteenth-century Europe, 1789–1914. Oxford: Blackwell, pp. 137-148. Para
uso exclusivo de la materia Historia Social General (UBA-FFyL).

Traducción: Agostina Saracino

Revisión técnica: Paula Seiguer

Transformaciones semánticas y discursos críticos: definir el estado en un

período de cambio y crisis

Desde fines del siglo XVIII y con la Revolución Francesa y el despuntar

de las revoluciones industriales como telón de fondo, el concepto de estado
experimentó un cambio fundamental en Europa. Mientras autores clásicos de la
teoría política como Platón, Aristóteles o Hobbes se concentraron en distinguir
el estado de otros tipos de asociaciones humanas como la familia, la comunidad
local o la iglesia, el período comprendido entre fines del siglo XVIII y comienzos
del XIX fue testigo de una hasta entonces desconocida distinción entre estado y
sociedad. Sociedad, en ese contexto, hacía referencia a las complejas
interacciones entre individuos que intentaban satisfacer sus necesidades e
intereses particulares, incluso contra la autoridad estatal existente. La idea de
una unidad homogénea entre el estado y la sociedad que excluyera el conflicto
fue sujeta a una creciente presión, y no solo en el ámbito de la teoría política.
Durante la Revolución Francesa, la parte políticamente autoconsciente y
socialmente influyente del Tercer Estado probó ser capaz de actuar contra las
estructuras tradicionales del estado del Antiguo Régimen. Fue en el contexto de
la Revolución Francesa y de cómo ésta fue percibida en Alemania que Hegel
hizo por primera vez una advertencia en contra de la confusión entre el estado y
la “sociedad civil”. Para él, el estado en su sentido más completo y su forma más
desarrollada (Hegel pensaba en el ejemplo del estado prusiano de entonces)
representaba la manifestación de un concepto moral previo al sentido de
sociedad.1
El significado cambiante del concepto de estado durante el largo siglo
XIX, que abarca el período entre 1776/89 y 1914, fue acompañado por
numerosos y frecuentemente polémicos discursos sobre el carácter del estado y
la sociedad. Avanzado el siglo y contrariamente a las presunciones de Hegel,
Marx sostuvo que el estado solo podía ser el resultado de una particular
constelación de clases y, en consecuencia, formaba parte de una superestructura
determinada por procesos socioeconómicos. Sin embargo, confrontado con los
acontecimientos ocurridos en Francia entre 1848 y 1852 Marx tuvo que admitir
que si ninguna clase era lo suficientemente fuerte como para monopolizar el
poder, un poder ejecutivo bajo un líder carismático como Napoleón III podía, al

1 Entrèves, A. P., The Notion of the State (Oxford, 1967); Mager, W., Die Entstehung des modernen
Staatsbegriffs (Wiesbaden, 1968); Oppenheimer, F., The State (Montreal, 1975); Poggi, G., The
Development of the Modern State (Londres, 1978); Dyson, K., The State Tradition in Western Europe
(Oxford, 1980).
1
menos temporalmente, instrumentalizar el estado para sus propios propósitos.2
En contraste con la interpretación marxista, Max Weber desarrolló hacia fines
del siglo XIX una aproximación más funcional. Se refirió al estado como un
particular aparato de gobierno, caracterizado por el monopolio del uso de la
fuerza legítima.3 Finalmente, en el siglo XX, el estado “totalitario” pareció
remover las distinciones históricamente relevantes entre el estado y la sociedad.
Como lo comprobaron los muy diferentes ejemplos de la Italia fascista, la
Alemania nazi y la Rusia estalinista, el estado totalitario, en contextos históricos
diversos y con consecuencias diferentes, parecía reabsorber la sociedad y
subordinarla a la voluntad de un único partido o de un líder carismático. El
potencial enormemente destructivo de esos regímenes en el siglo XX derivó su
fuerza en no menor medida del estado y sus avanzados instrumentos e
infraestructuras.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, este capítulo se centra en el
análisis de tres cuestiones: de dónde surgió el estado moderno, con sus
múltiples funciones e instrumentos; cuáles fueron los procesos estructurales
decisivos detrás del surgimiento del Leviatán moderno en la Europa
decimonónica; y cómo se desarrollaron sus funciones y características
particulares en los diferentes contextos históricos.

Estados y modernización: tradiciones estatales y cambios estructurales desde el

siglo XVIII

Es imposible entender el desarrollo del estado en el siglo XIX sin tomar

en consideración sus orígenes, que se remontan al período anterior a 1800. Dos
clases de estados de la modernidad temprana son importantes en este contexto.
En primer lugar, existían monarquías absolutas que habían, con distinto grado
de éxito, desarrollado estructuras fiscales para recaudar impuestos y sostener
ejércitos que actuaban como factores de estabilización a la vez interna y externa.
Estas tradiciones e instituciones no solo caracterizaban a Francia, Prusia, el
Imperio Habsburgo y Rusia, sino también a Suecia, Dinamarca, España y
Portugal, al igual que a numerosos estados de la península italiana y del Sacro
Imperio. En segundo lugar, existían estados en los que se había desarrollado un
complejo compromiso entre el poder del príncipe y el de los estamentos. Gran
Bretaña luego del fracaso del experimento absolutista en el siglo XVII
representaba esta categoría, pero una configuración similar existía también en
Polonia, Hungría y el Sacro Imperio tomado como unidad, con su tradición de
emperadores electivos. Muchos de estos estados territoriales del período
moderno temprano no sobrevivieron la reestructuración del mapa político
europeo que tuvo lugar entre la década de 1790 y 1815. En efecto, aquel proceso
de construcción estatal altamente complejo produjo una notable disminución de
la cantidad de estados territoriales. Su número decreció de alrededor de 500
estados en torno al 1500 a cerca de 20 hacia el 1900. Este proceso, muy
intensificado entre 1794 y 1815, fue influenciado por dos nuevos y atractivos
modelos estatales: la monarquía constitucional y el estado-nación. El éxito de

2 Marx, K., The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte (Londres, 1852); Cowling, M. and J. Martin
(eds.), Marx’s Eighteenth Brumaire: (Post)Modern Interpretations (Londres, 2002).
3 Weber, “La Política como vocación” (1919) en Gerth, H. H. and C. Wright Mills (eds.), From Max Weber

(Londres, 1948); ver también Beetham, D., Max Weber and the Theory of Modern Politics, 2nd ed.
(Cambridge, 1985).
2
ambos modelos en casi todos los estados europeos entre 1789 y 1914 fue de la
mano de la expansión de las funciones estatales y del desarrollo de burocracias
adecuadas.4
Las primeras raíces de estas transformaciones y del aparato burocrático
de los estados modernos se remontan a la segunda mitad del siglo XVIII. Bajo la
influencia de la filosofía iluminista y sus variantes europeas comenzó a
desarrollarse el ideal de una maquinaria de estado bien ordenada, basada en
una administración y una justicia racionales, económicas y uniformes.
Especialmente en el período del absolutismo ilustrado bajo Federico el Grande
en Prusia y José II en Austria, este ideal de un estado de orientación reformista,
que no servía ya al monarca sino a un ideal abstracto del bien común, se
convirtió en un elemento dominante. Al mismo tiempo, estos monarcas
reformistas comenzaron a otorgar a sus burocracias privilegios especiales con el
fin de convertirlas en instrumentos leales, independientes del clientelismo
aristocrático, y de prevenir la corrupción.
Más importante aún, las sociedades europeas enfrentaron desde fines del
siglo XVIII nuevos desafíos estructurales que requerían nuevas instituciones e
infraestructuras. El más fundamental de estos desafíos era claramente la
revolución demográfica: la población europea creció de aproximadamente 130
millones en 1750 a 266 millones en 1850 y 400 millones en 1900. Este enorme
incremento, de hecho una explosión demográfica en el largo plazo, significó que
las migraciones comenzaron a afectar a una parte cada vez mayor de la
población. Se ha estimado que hasta un 85% de la población fue directa o
indirectamente afectada por las migraciones internas a Europa. Alrededor de un
70% migró del campo a las nuevas ciudades, que se encontraban en rápida
expansión. Debido a que una gran parte del movimiento migratorio fue
originado por la carencia de fuentes de empleo tradicionales, las migraciones
fueron de la mano del conflicto social, el crimen y un incremento en el uso de la
violencia colectiva. Por ello, los aparatos de estado no solo debieron asegurar la
recaudación de impuestos, el reclutamiento para el ejército y la salvaguarda del
orden público. Especialmente hacia fines del siglo XIX, la migración masiva
conllevó cada vez mayores conflictos sociales en ciudades atestadas, de forma tal
que la concentración de ese enorme número de migrantes necesitó de una
burocracia estatal intervencionista, capaz de lidiar con los problemas sociales y
la salud pública.5
Ello pone de manifiesto que el aumento, desarrollo y expansión del
estado moderno en Europa fue responsabilidad de una combinación de
elementos específica: de un lado, una transformación económica y social
fundamental de la sociedad, producida por la transformación demográfica y la
modernización industrial; por otra parte, las tradiciones burocráticas del siglo
XVIII, originadas en el ideal iluminista de un estado bien organizado y su
función de reformar y educar a la sociedad en base a ideales progresistas. Esa
tensión entre el rol activo de las burocracias estatales y sus respuestas a las
transformaciones estructurales, su posición ambivalente entre el miedo a la

4 Tilly, C. (ed.), The Formation of Nation States in Western Europe (Princeton, NJ, 1975, p. 21); Raphael,
L., Recht und Ordnung. Herrschaft durch Verwaltung im 19. Jahrhundert (Frankfurt am Main, 2000, p.
17).
5 Raphael, op. cit. (2000, p. 13); Schulze, H., Staat und Nation in der europäischen Geschichte (Munich,

1995, pp. 150–2).

3
revolución y la voluntad de planificar el futuro, se volvió una de las
características más llamativas del estado moderno en el siglo XIX.6

Hombres y dinero: las guerras europeas como causas y catalizadores de la

expansión del estado

En un proceso de larga duración que se intensificó a partir de fines del

siglo XVIII, los estados europeos influenciaron y penetraron cada vez más
aspectos de la vida cotidiana. Las guerras de este período, y en particular los
conflictos militares contra la Francia revolucionaria desde 1792, sirvieron como
uno de los más importantes catalizadores en ese proceso debido a que
implicaron la movilización de dinero y hombres a través de la conscripción
masiva y el aumento de impuestos. La habilidad de recaudar impuestos y los
ejércitos permanentes ya eran un rasgo dominante de las monarquías
continentales antes de 1789 (y tampoco debe ser subestimado el surgimiento del
estado fiscal-militar en Inglaterra durante el siglo XVIII), pero la dimensión de
las guerras europeas entre 1792 y 1815 fue mucho más allá del paradigma
tradicional de construcción del estado monárquico propio del Antiguo Régimen
europeo.7 Si la combinación de la conscripción y la tributación fiscal durante las
distintas guerras sirvió como un catalizador fundamental para la expansión e
intensificación de las funciones estatales, el foco en los períodos de guerra
europeos comprendidos entre los años 1792 y 1815, 1854 y 1871 y antes de 1914
resulta obvio. Yendo más allá de las consecuencias directas de la guerra y la
derrota, las funciones estatales se transformaron porque los conflictos militares
proveyeron de un criterio para juzgar la capacidad del estado para actuar
exitosamente en momentos de crisis nacionales y desafíos colectivos. Por ello las
experiencias de la guerra estimularon indirectamente otras actividades
estatales, como por ejemplo la regulación del público, la dirección de la
educación y la provisión de estructuras de bienestar social, reemplazando así las
viejas estructuras corporativas del Antiguo Régimen con sus numerosas guildas,
corporaciones, estados y órdenes que habían cumplido muchas de estas
funciones con anterioridad al siglo XIX.
Las guerras y las derrotas también forzaron la importación de nuevas
estructuras administrativas y llevaron (especialmente entre 1792 y 1815) a la
creación de nuevos estados que tuvieron que integrar numerosos nuevos
territorios y poblaciones. Por ello la Revolución Francesa y el subsiguiente
imperio napoleónico significaron un parteaguas fundamental no solo para
Francia, sino también para gran parte de la Europa continental que quedó bajo
dominio francés o influencia francesa. El ideal de una administración estatal
centralizada y uniforme debía ante todo comunicar e implementar la voluntad
de los regímenes revolucionarios de París y más tarde la del emperador a toda
Francia. Los países ocupados por los franceses, especialmente Italia, España y
Bélgica, experimentaron este nuevo ideal de fuerte centralismo administrativo.

6 Barker, E., The Development of Public Services in Western Europe: 1660–1930 (Londres, 1944); Genet,
J.-P. (ed.), L’État moderne: Genèse. Bilans et Perspectives. Actes du Colloque tenu au CNRS à París les
19–20 Septembre 1989 (París, 1990); Reinhard, W., Geschichte der Staatsgewalt. Eine vergleichende
Verfassungsgeschichte Europas von den Anfängen bis zur Gegenwart (Munich, 1999).
7 Thompson, I. A. A., War and Government in Habsburg Spain 1560–1620 (Londres, 1976); Hochedlinger,

M., Austria’s Wars of Emergence: War, State and Society in the Hapsburg Monarchy 1683–1797
(Harlow, 2003); Gantet, C., Guerre, paix et construction des États, 1618–1714 (París, 2003, pp. 119–21);
Brewer, J., The Sinews of Power: War, Money and the English State, 1688–1783 (Londres, 1989).
4
Con el fin del Sacro Imperio, la reconfiguración del mapa político alemán luego
de 1800, y la desaparición de numerosos pequeños principados, el surgimiento
de nuevos estados post-revolucionarios como Prusia, Baviera, Baden o
Wurtemberg llevó a una nueva ola de intervencionismo y dinámica actividad
estatal. Las reformas burocráticas “desde arriba” tenían por objeto posibilitar la
supervivencia política y financiera de estos estados.
Desde una perspectiva de larga duración, la competencia militar y el
enfrentamiento entre estados generaron los prerrequisitos fundamentales para
la conformación de las estructuras del estado moderno en el continente
europeo, tales como la corte principesca, el ejército permanente y las
instituciones fiscales que posibilitaron la recaudación efectiva de impuestos. A
medida que los estados monopolizaban el uso de la violencia, el estado fiscal-
militar absorbía cada vez más recursos. Entre 1500 y 1800 la población europea
se duplicó, mientras que el número de soldados se decuplicó.8 Entre 1800 y
1945 este proceso se intensificó y aceleró aún más debido a las innovaciones
técnicas y a la introducción de la conscripción masiva como resultado de la
Revolución Francesa y las guerras napoleónicas.9
A través de toda la historia europea, las derrotas militares también
condujeron a sustanciales reformas políticas, administrativas y legales. Fue la
derrota la que ilustró la necesidad de estas reformas para volver al estado lo
suficientemente fuerte como para estar a la altura de los desafíos por venir. Así
la era de las reformas prusianas, que fue testigo de una extraordinaria aunque
temporaria libertad de acción para los reformadores burocráticos del estado,
data de la derrota militar de Prusia frente a Napoleón en 1806. Del mismo
modo, las derrotas de 1918 y 1945 significaron puntos de inflexión en la historia
de la burocracia y la administración estatal en Alemania. En el caso del Imperio
Habsburgo las derrotas de 1748 contra Prusia, de 1859 contra Italia y Francia, y
especialmente la de 1866 contra Prusia, requirieron iniciativas de reforma de
largo alcance. Los problemas internos de Rusia se volvieron evidentes con las
derrotas de la Guerra de Crimea de 1854, y contribuyeron a las reformas
burocráticas de la década de 1860 que hicieron foco en la abolición de la
servidumbre y el establecimiento de un autogobierno limitado con base en
Zemstvos [consejos] locales y regionales. De igual importancia fue el colapso
militar en la guerra naval contra Japón en 1904/5, que forzó al Zar a hacer
concesiones sustanciales y llevó a la transformación del poder autocrático en
una monarquía constitucional con una Duma electa.
Pero sin importar cuán obvia haya sido la expansión del estado durante el
siglo XIX, su dimensión financiera global permaneció relativamente limitada.
Luego del fin de las guerras en 1815 los gastos de guerra y la conscripción en
masa como nuevos medios de acción del estado finalizaron, evitando de esa
forma dos importantes factores de malestar popular. Como resultado el gasto
estatal disminuyó. Por ejemplo, en Gran Bretaña declinó durante todo el siglo, e
incluso en Francia, con su desarrollada infraestructura gubernamental y su
tradición de centralismo y activismo estatal, el gasto público permaneció en un
nivel modesto comparado con su desarrollo posterior durante el siglo XX. A
pesar de las campañas militares que tuvieron lugar entre 1854 y 1871, y de la

8 Parker, G., The Military Revolution: Military Innovation and the Rise of the West, 1500–1800
(Cambridge, 1988, p. 24); Raphael, op. cit. (2000, p. 20).
9 Moran, D. and A. Waldron (eds.), The People in Arms: Military Myth and National Mobilization since

the French Revolution (Cambridge, 2003).

5
escalada armamentística previa a 1914, el gasto estatal en Europa hacia 1913
representaba solo el 10% del producto bruto nacional, el que comparado con el
casi 50% del período posterior a 1945 indicaría el enorme impacto de las dos
guerra mundiales y del desarrollo de las instituciones de bienestar social en una
escala hasta entonces desconocida en el gasto público.10

Profesionalización y centralización: el surgimiento de una élite de funcionarios

del estado

“Las cadenas de la humanidad amordazada están hechas de papel de

oficina”.11 De esta forma se refería el escritor alemán austríaco Franz Kafka al
enorme peso del estado moderno y su burocracia a comienzos del siglo XX.
Señalaba el hecho de que un sofisticado y bien organizado sistema de represión
parecía atravesar a las burocracias anónimas detrás de la monótona rutina de la
administración. Kafka anticipaba además que las dictaduras totalitarias no solo
incorporarían modernas administraciones centralizadas para implementar sus
órdenes, sino que de hecho serían fuertemente dependientes de ellas. Las
estructuras totalitarias de mando representaban en muchos sentidos un ideal
burocrático: una implementación impasible de órdenes independientemente de
su trasfondo ideológico, pero frecuentemente en nombre de un ideal abstracto
de efectividad y necesidad.
La profesionalización de la formación jurídica y la importancia de los
abogados formados en las administraciones se volvieron cruciales para el
desarrollo de élites estatales funcionales. Ya en la modernidad temprana la
recepción del derecho romano en las universidades continentales había llevado
a la emergencia de una particular tradición legal, que facilitó los proyectos de
codificación legal a fines del siglo XVIII y durante el siglo XIX. La idea de un
estado fundado en el imperio de la ley se volvió una piedra angular en la
legitimación del estado moderno y de su expansión. No obstante, no toda
Europa continental fue alcanzada por esta tradición de igual manera. Mientras
la Europa central y septentrional, así como la Península Ibérica, Francia e Italia,
fueron directamente influenciadas por la tradición del derecho romano, Europa
oriental, Polonia, Hungría y Rusia no lo fueron, o lo fueron solo parcialmente.
Esto explica también por qué en el siglo XIX la implementación del principio del
imperio de la ley encontró muchas más dificultades en estas regiones.
Un factor adicional fue el surgimiento de una nobleza administrativa
segura de sí misma, una nobleza no por nacimiento sino por función. Desde el
siglo XV los juristas de los tribunales superiores en Francia, España e Italia y en
los estados más grandes del Sacro Imperio, habían logrado equipararse con los
otros integrantes aristocráticos de las instituciones administrativas. Esto
condujo a un desarrollo de largo plazo de una nueva élite educada,
frecuentemente de origen social no nobiliario, pero con la experiencia de una
formación específica en derecho y caracterizada por un fuerte espíritu
corporativo, una identidad distintiva respecto a otros grupos sociales. En
Francia, pero no solo allí, emergió una nobleza de toga que recibió privilegios

10 Tombs, R., “Politics,” in T. C. W. Blanning (ed.), The Nineteenth Century: Europe 1789–1914 (Oxford,
2000, p. 16).
11 Citado en Raphael, op. cit. (2000, p. 10).

6
del monarca, y que se consideraba a sí misma como el sostén más leal del estado
francés.12
Esta nueva élite funcional que el estado requería para realizar sus tareas
administrativas desarrolló además conceptos abstractos del bien común o la
razón de estado que trascendían a los meros intereses individuales o grupales.
Muchos de estos servidores civiles del estado sobrevivieron incluso al fin formal
del Antiguo Régimen en 1789 y se volvieron muy influyentes durante el período
de reformas post-revolucionario (y no solo en Francia, como lo demuestran los
ejemplos de Prusia luego de 1806 bajo la influencia del ministro reformista
Hardenberg, de Baden bajo el ministerio de Reitzenstein y de Baviera bajo
Montgelas luego de 1803). En estos casos los principales funcionarios ya no
eran en primer término leales a la persona del monarca, sino a una noción más
abstracta de estado y del bien común en tanto representado por el estado. Esta
“revolución en el buen sentido de la palabra”, según las famosas palabras de
Handerberg en su memorándum de Riga, debía salvaguardar el bien común tal
como era definido por los reformadores burocráticos que habían sido educados
en el espíritu de los principios iluministas de fines del siglo XVIII. En algunos
casos, notablemente en Italia y en algunos de los estados alemanes, esto
también explica por qué tantos funcionarios fueron cruciales para el desarrollo
del primer liberalismo, que se desarrolló como un liberalismo burocrático en
búsqueda de un consenso entre el estado y la sociedad.13

Modelos estatales y variantes de las actividades del estado en el siglo XIX:

cuatro casos europeos

Dentro de una tendencia europea general existieron grandes diferencias

entre las distintas tradiciones y transformaciones estatales. Desde una
perspectiva comparativa, cuatro casos ilustran la diversidad de respuestas a los
desafíos planteados por las transformaciones socioeconómicas y los cambios
políticos durante el siglo XIX.14 El caso de Francia, en particular, ilustra cuán
importante podía ser la exportación de un modelo de estado burocrático para
otros países europeos en el período crucial de la Revolución Francesa y el
posterior Imperio napoleónico.
Francia, con la emergencia del estado revolucionario, el modelo
napoleónico y su exportación a otros estados de la Europa continental, marcó
un hito en la historia del estado moderno.15 Tres elementos característicos de la
era revolucionaria e imperial se exportaron a los países que fueron directamente
ocupados por las franceses o indirectamente influenciados por los
acontecimientos en Francia: la nueva codificación legal del Código Civil que
representaba esencialmente valores burgueses, nuevas instituciones y
procedimientos legales (especialmente la institución de los juicios por jurados) y
una modernizada administración altamente centralizada. La Francia
revolucionaria había reemplazado el caos administrativo del Antiguo Régimen,

12 Ibid, pp. 21–2.

13 Rosenberg, H., Bureaucracy, Aristocracy and Autocracy: The Prussian Experience 1660–1815
(Cambridge, MA, 1958); Mueller, H.-E., Bureaucracy, Education, and Monopoly: Civil Service Reforms in
Prussia and England (Berkeley, CA, 1984).
14 Raphael, op. cit. (2000, pp. 41–75).
15 Ponteil, F., Les Institutions de la France de 1814 à 1870 (París, 1966); Church, C. H., Revolution and Red

Tape: The French Ministerial Bureaucracy 1770–1860 (Oxford, 1981); Rosanvallon, P., L’Etat en France
de 1789 à nos jours (París, 1990).
7
caracterizado por el ejercicio de funciones concurrentes por parte de distintas
oficinas, por una clara organización en nuevos ministerios: Interior, Justicia,
Tesoro, Política Exterior y Defensa. Estos ministerios reclutaban su personal
entre la vieja administración del Antiguo Régimen y entre quienes se habían
beneficiado políticamente de la revolución. El resultado fue una nueva élite
burocrática, que fusionaba nuevos y viejos elementos. Aún más importante fue
el desarrollo de administraciones especiales (por ejemplo, para la construcción
de barcos y la minería) que reclutaban a su personal de entre quienes habían
pasado por las recientemente creadas instituciones de formación estatales. En
estas Escuelas (por ejemplo, la Escuela Politécnica o la Escuela Normal Superior
de París) se conformó una élite estatal tecnocrática con una fuerte identidad
propia.
La burocracia post-revolucionaria representaba un ideal de
administración altamente centralizada que destruyó cualquier intento,
especialmente durante los primeros tiempos de la revolución, de alcanzar al
menos cierto grado de delegación administrativa permitiendo el autogobierno
local. Así, incluso las ciudades francesas más grandes se volvieron unidades
subordinadas de los ministerios de la capital. Solo a partir de fines de la década
de 1870 se otorgó a los consejos municipales el derecho de elegir a sus alcaldes.
La estructura administrativa francesa, tal como se originó durante la era
revolucionaria y napoleónica, estaba basada en tres elementos: el nivel local y
municipal, el nivel regional en la forma de departamentos y el nivel nacional en
la forma de ministerios centralizados en París. Este modelo administrativo fue
imitado en muchas otras partes de Europa con el fin de integrar nuevos
territorios e implementar un gobierno centralizado, como por ejemplo en
Baviera y Baden (los cuales, debido a las enormes modificaciones territoriales
ocurridas entre 1803 y 1806, se volvieron estados intermedios mucho mayores),
pero también en el nuevo Reino de Italia luego de 1859.16 Los jefes
administrativos de los departamentos franceses, los prefectos, eran
directamente designados por el emperador. Eran responsables no solo de la
implementación de las ordenes emitidas desde París y de la organización de las
elecciones, sino de la designación de los alcaldes locales y los consejos
municipales. El emperador en persona nombraba a los alcaldes de las ciudades
más importantes. Esta centralización estatal completaba y perfeccionaba un
proceso de larga data que se había iniciado durante el Antiguo Régimen, cuando
los monarcas franceses del siglo XVIII comenzaron a usar las nueva institución
de los intendentes reales para contener la influencia de los poderes feudales y
corporativos a nivel regional y local. Este proceso fue acelerado luego de 1792
por los comisionados revolucionarios que fueron enviados desde París a todas
las regiones francesas para asegurar la debida implementación de las políticas
revolucionarias. Comparado con la naturaleza autoritaria y represiva de esta
centralización estatal burocrática, el sistema legal representaba, al menos hasta
cierto punto, valores esencialmente liberales: derechos de propiedad,
intercambio ilimitado de bienes e igualdad jurídica. A pesar de que hubo una
reforma del sistema judicial durante la era napoleónica, el ideal revolucionario
de un tercer poder separado e independiente de los poderes legislativo y
ejecutivo siguió siendo solo una teoría. Todos los puntos de inflexión de la
historia francesa decimonónica (1814/15, 1830, 1848, 1851, 1870/1) condujeron
Fried, R. C., The Italian Prefects: A Study in Administrative Politics (New Haven, CT, 1963); Davis, J. A,
16

Conflict and Control: Law and Order in Nineteenth Century Italy (Basingstoke, 1988).
8
a purgas políticas de las instituciones judiciales. En términos de una historia
social del estado francés, es notable que, a pesar del objetivo de fusionar
elementos nobles y burgueses en una nueva élite leal de notables, el perfil social
de la burocracia napoleónica fuera esencialmente burgués: el 85% había
empezado su carrera luego de la revolución, y el 70% provenía de la clase media.
Privilegiados por el régimen imperial, debían su carrera no ya a haber nacido en
un estamento privilegiado, sino a su talento y educación.17
Un segundo tipo de estado, que puede describirse como dinástico-militar,
está representado de distintas maneras y con consecuencias contrastantes por
Prusia y el Imperio Habsburgo. Tanto Austria como Prusia habían iniciado
proyectos de reformas de largo alcance en el siglo XVIII. Motivados por
principios iluministas bajo los reinados de Federico el Grande y José II, su
objetivo era volver al estado más eficiente en la movilización de recursos. La
recaudación de impuestos y el fortalecimiento del poderío militar seguían
siendo los dos grandes motivos que impulsaban estas reformas. Enfrentados
con las victorias de los ejércitos revolucionarios y napoleónicos, estos modelos
de absolutismo ilustrado aparentemente exitosos fueron cuestionados y
forzados a emprender una nueva era de reformas. De hecho, luego de la derrota
prusiana contra Napoleón una generación de reformadores burocráticos
prusianos gozó temporariamente de una libertad extraordinaria de acción. Esto
derivó en varios intentos de transformar la sociedad corporativa en una
sociedad liberal de mercado, no feudal, caracterizada por la igualdad jurídica y
la modernización socioeconómica. La abolición de la servidumbre en 1807 fue
un importante paso en esa dirección, pero los terratenientes tuvieron éxito en
mantener muchos derechos particulares, que en Prusia sobrevivieron hasta el
fin de la Primera Guerra Mundial.
Mientras la imitación prusiana del modelo administrativo francés,
basado en ministerios centrales así como en la separación del sistema judicial
del administrativo, probó ser exitoso, el camino prusiano hacia un estado
basado en el imperio de la ley y con una base constitucional resultó mucho más
largo y complicado. El rey de Prusia otorgó una constitución recién en 1849, y
esta incluía un restrictivo voto censitario, articulado en una división del padrón
en tres clases, que fue abolido solo en octubre de 1918. Desde la década de 1820
los burócratas del estado prusiano habían perdido gran parte de su reputación
reformista y muchos liberales, a pesar del rol del estado en la promoción de
reformas económicas, veían el estado burocrático cada vez más no como un
potencial aliado sino como parte del problema de la parálisis política.18 A
diferencia de Francia, la estructura administrativa prusiana no siguió un modelo
de centralización consistente. Los Landräte [gobernadores regionales], en tanto
oficiales en jefe de la administración de los distritos regionales, no eran
reclutados entre una élite entrenada centralmente en Berlín, sino entre la clase
de terratenientes regionales. Representaban tanto a la monarquía prusiana
como a los intereses de la clase terrateniente. Incluso en 1910 no menos del 58%
de los Landräte eran de origen noble –una diferencia notable comparada con el

17Charle, C., Les Hauts fonctionnaires en France au XIXe siècle (París, 1980, pp. 20–32); Raphael, op. cit.
(2000: 49).
18 Gillis, J. R., The Prussian Bureaucracy in Crisis 1840–1860: Origins of an Administrative Ethos

(Stanford, CA, 1971); Lüdtke, A., “The Role of State Violence in the Period of Transition to Industrial
capitalism: The Example of Prussia from 1815 to 1848,” Social History 4:2 (1979), pp. 175–221.
9
dominante origen burgués de los prefectos franceses.19 Más aún, y nuevamente
a diferencia de Francia, Prusia permitió a sus ciudades desarrollar un
autogobierno mucho más autónomo, como lo demostraron las tempranas
reformas municipales de Freiherr vom Stein luego de 1806.
Comparadas con las de Prusia, las reformas del estado burocrático
austríaco tuvieron un impacto mucho más limitado debido al fin del
absolutismo reformista ilustrado luego de José II y a las tendencias
restauradoras de Metternich a partir de 1815. Si se llevaron a cabo reformas
siguieron claramente un patrón de implementación autocrático y militar, como
luego de 1848/9 en Hungría, donde se abolieron las instituciones feudales aún
existentes. Sin embargo en su conjunto la burocracia luego de 1815 perdió toda
iniciativa de reforma y se volvió una institución cada vez más identificada con la
preservación del status quo, un desarrollo reforzado por la censura política y
religiosa y el resurgimiento del patronazgo aristocrático. La administración del
multiétnico Imperio Habsburgo era centralizada pero altamente compleja
debido a la variedad de institución intermedias. Con la excepción de Hungría,
donde a partir del compromiso de 1867 los funcionarios eran reclutados entre
los magiares, el Imperio era gobernado por una élite alemana.
Gran Bretaña se mantuvo en una vía particular en el desarrollo de las
estructuras del estado moderno, caracterizada en buena medida por las
reformas de largo plazo en las estructuras de autogobierno. Aquí el fracaso del
absolutismo continental en 1688/9 llevó a una configuración única. En fuerte
contraste con las experiencias continentales, el desarrollo de una burocracia
como la institución central de la administración monárquica fue frenado,
permitiéndole a la gentry terrateniente mantener funciones administrativas
fundamentales. Este tipo de autogobierno aristocrático se convirtió en un factor
muy persistente en el desarrollo de la burocracia inglesa incluso durante el siglo
XIX. El autogobierno local representado por la nobleza terrateniente dominaba
los condados, donde, por ejemplo, los jueces de paz fueron reclutados entre la
nobleza terrateniente hasta los últimos años de la década de 1880. El
autogobierno local significó que el poder de las instituciones centrales de la
administración en Londres siguió siendo bastante limitado y se desarrolló
relativamente tarde, por ejemplo en relación con las regulaciones relativas a la
Ley de Pobres y a su implementación.20
Esto comenzó a cambiar solo como consecuencia de la industrialización
temprana en la década de 1830, cuando, en respuesta a los problemas sociales
de las ciudades más grandes, el Acta de Enmienda de la Ley de Pobres de 1834
designó inspectores estatales responsables de mantener estándares
centralmente definidos. La década de 1830 también fue testigo de reformas de
largo alcance del autogobierno municipal, que se basó ahora en consejos
municipales electivos, lo que llevó a un incremento de los servicios municipales
y las burocracias comunales en la segunda mitad del siglo. Comparado con esta
19 Witt, P. C., “The Prussian Landrat as Tax Official: Some Observations of the Political and Social
Functions of the German Civil Service During the Wilhelmine Empire,” in G. Iggers (ed.), The Social
History of Politics: Critical Perspectives in West German Historical Writing since 1945 (Leamington Spa,
1985).
20 Chester, N., The English Administrative System: 1780–1870 (Oxford, 1981); Pellew, J., The Home Office

1848–1914: From Clerks to Bureaucrats (Londres, 1982); Waller, P. J., Town, City and Nation: England
1850–1914 (Oxford, 1983); Emsley, C., Policing and Its Context 1750–1870 (Londres, 1983); Corrigan, P.
and D. Sayer, The Great Arch: English State Formation as Cultural Revolution (Oxford, 1985); Eastwood,
D., Governing Rural England: Traditions and Transformation in Local Government 1780–1840 (Oxford,
1994).
10
fuerte tradición de autogobierno local, el desarrollo de las instituciones
centrales siguió ante todo un patrón de funciones militares y fiscales. En
contraste con los casos continentales, los ministerios centrales solo
desarrollaron una estructura más importante a partir de la década de 1830,
especialmente en el caso de la Home Office, responsable del reclutamiento de
inspectores para la implementación de las regulaciones de la Ley de Pobres,
para las escuelas y para las políticas sanitarias. También cooperaban de cerca
con los gobiernos locales. Pero comparada con las experiencias continentales de
Francia, Prusia y Austria, la burocracia central del estado inglés siguió siendo
una organización poco estructurada de viejas y nuevas instituciones con base en
Londres, relativamente pequeña. Solo en 1870 se introdujo un sistema central
de exámenes para quienes aspiraban a ocupar puestos de funcionarios públicos
de alto rango. En contraste con la hegemonía de los abogados entre las élites
burocráticas continentales, la mayoría de los oficiales de Whitehall [sede de las
oficinas de gobierno] se había educado en Oxbridge,21 lo que subrayaba el ideal
amateur del caballero instruido, provisto de una cultura general. Sin embargo
las características mucho más progresistas de las burocracias modernas en el
caso inglés se desarrollaron en la administración colonial, el Indian Civil
Service y la Colonial Office, que se convirtió en una organización mucho más
centralizada y altamente elitista, caracterizada por un entrenamiento
específico.22
Finalmente, la historia del estado en Rusia representa un cuarto tipo
europeo, un caso de modernización imitativa. En contraste con los casos
descritos hasta aquí, Rusia no experimento ningún proceso constitucional antes
de 1905, subrayando su reputación contemporánea de ser un régimen
autocrático con burocracias corruptas. Sin embargo esta interpretación ignora el
hecho de que la burocracia rusa fue producto de la imitación de los ejemplos
occidentales. Pedro I y Catalina II habían estudiado y copiado modelos de
administración estatal absolutista e ilustrada de sus vecinos occidentales (las
reformas de 1775-82 que introdujeron gobernaciones y distritos siguieron los
ejemplos de Europa Occidental) mientras que el legado de la Francia
revolucionaria e imperial no tuvo una influencia duradera. Hasta 1861 el estado
ruso había delegado todas las funciones policiales y judiciales a los
terratenientes locales. La autoadministración local se basaba en la comunidad
de la aldea, que era colectivamente responsable por el pago de los impuestos y la
distribución de la tierra.
Esta configuración limitaba la capacidad del estado central para penetrar
en el campo, y de hecho la administración al nivel de las gobernaciones y los
distritos continuó siendo mayormente débil e ineficaz. Los intentos de alcanzar
un autogobierno nobiliario más eficiente fueron solo parcialmente exitosos,
como lo ilustró el limitado impacto de las instituciones locales de los Zemstvos a
fines de la década de 1860. Se requirieron más de tres décadas para que estos
nuevos cuerpos pudiesen promover alguna mejora en los servicios públicos
como la construcción de caminos, la salud pública, o la escolaridad. Esta
estructura particular se debía en gran parte al hecho de que San Petersburgo,

21 Acrónimo de Oxford y Cambridge que hace referencia a las tradicionales universidades de dichos
distritos [NT].
22 Young, D. M., The Colonial Office in the Early Nineteenth Century (Londres, 1961); Cell, J. W., British

Colonial Administration in the Mid-Nineteenth Century: The Policy Making Process (New Haven, CT,
1970); Kaminsky, A. P., The India Office, 1880–1910 (Londres, 1986).
11
con sus instituciones administrativas centrales y sus atracciones políticas y
culturales, absorbía cada vez más a los talentosos y ambiciosos de las provincias
privando a los autogobiernos locales y regionales de una élite segura de sí y
orientada a la implementación de reformas. En combinación con una frágil base
financiera, debida a la falta de desarrollo industrial y la baja productividad del
sector agrícola, los intentos de la burocracia zarista de estimular la
modernización del campo siguieron siendo extremadamente limitados. Se
mostró incapaz de imitar exitosamente el proceso de construcción estatal de los
vecinos occidentales de Rusia en un período de cambio socioeconómico y
tensión política. Fue la Primera Guerra Mundial la que actuó como catalizador
de la modernización burocrática en Rusia, que continuó luego de 1917, cuando el
socialismo bolchevique marcó el inicio de una nueva era de intervencionismo
estatal en una escala hasta entonces desconocida.23

Nuevas funciones, nuevos conflictos: comunicación e infraestructura, educación

y seguridad social, y la emergencia del estado intervencionista antes de 1914

Tres procesos básicos acompañaron el desarrollo de las burocracias

estatales modernas en Europa desde mediados del siglo XVIII en adelante.
Hacia fines del siglo XIX, y especialmente luego de 1880, estos procesos se
combinaron y llevaron a una nueva configuración en la cual las antiguas raíces
del estado intervencionista moderno se volvieron evidentes, aunque con
apreciables diferencias según los distintos contextos europeos: en primer
término, el dinámico desarrollo demográfico y sus consecuencias, especialmente
la migración masiva dentro de Europa; en segundo lugar, la transformación
industrial de las sociedades, que absorbió el excedente poblacional. Ambos
procesos ocasionaron transformaciones y malestar social, pero afectaron las
diversas regiones europeas en grados muy distintos. Mientras el noroeste
europeo (comenzando en Gran Bretaña, luego expandiéndose hacia Europa del
Norte y Central, incluyendo el norte del Mediterráneo -norte de Italia, norte de
España /Cataluña-) se industrializó, el sur y el este permanecieron mayormente
excluidos de este proceso, y mantuvieron una estructura primordialmente
agraria. La industrialización suponía un enorme potencial para incrementar e
intensificar el poder del estado a través de la recaudación impositiva, y de hecho
puede observarse que las sociedades y estados del noroeste europeo
experimentaron desde la década de 1870 la más rápida y amplia expansión de la
administración moderna.24 En muchos contextos europeos, y especialmente en
el caso de los socioeconómicamente rezagados, los gobiernos y sus burocracias
actuaron como agentes para estimular la modernización mediante una
“revolución desde arriba”, a través de la regulación estatal de los sectores
agrarios y manufactureros, incentivos legales y educativos y mediante la
inversión estatal en el desarrollo industrial, particularmente en la construcción
de ferrocarriles.
En tercer lugar, el siglo XIX fue escenario de una revolución en las
comunicaciones con consecuencias de amplio alcance. Este proceso acompañó
23 Starr, F. S., Decentralization and Self-Government in Russia, 1830–1870 (Princeton, NJ, 1972); Pinter,
W. M., “The Evolution of Civil Officialdom 1755–1855,” in W. M. Pinter and D. K. Rowney (eds.), Russian
Officialdom: The Bureaucratization of Russian Society from the Seventeenth to the Twentieth Century
(Londres, 1980); Lincoln, B. W., The Great Reforms: Autocracy, Bureaucracy and Politics of Change in
Imperial Russia (Dekalb, IL, 1990).
24 Raphael, op. cit. (2000, pp. 13–14).

12
la movilidad creciente y la expansión del intercambio de información entre
sectores cada vez más amplios de la sociedad. Se sustentaba en innovaciones
técnicas (los ferrocarriles, el telégrafo y el teléfono) que redujeron las distancias
en tiempo y espacio y llevaron a una hasta entonces desconocida intensificación
del intercambio de información: cartas, libros, periódicos, y revistas
contribuyeron a su circulación dinámica y al desarrollo de un público mejor
informado. El estado burocrático del siglo XIX fue, de muchas maneras, uno de
los motores que impulsaron este proceso: inventando la estadística moderna;
regulando el tiempo y la ortografía; fomentando, estimulando e imponiendo la
alfabetización; dirigiendo y administrando la construcción de ferrocarriles,
correos y telégrafos.25 La comunicación administrativa utilizó los nuevos
medios, sirviendo de esta forma como catalizador de las mejoras técnicas y de su
implementación. Esto también implicaba que las nuevas burocracias requerían
de un personal bien educado y entrenado; la educación escolar y universitaria se
convirtieron, así, en una precondición vital para el efectivo funcionamiento de la
maquinaria estatal.
De esa manera, cuando la revolución industrial se intensificó en las
sociedad continentales se desarrollaron nuevas funciones del estado.
Ferroviarios, carteros, policías, maestros: un ejército de funcionarios del estado
se convirtieron en símbolos cotidianos de las numerosas funciones de éste. La
construcción de ferrocarriles en la década de 1840 se volvió un componente
fundamental de la inversión y, en muchos casos (por ejemplo en los estados
alemanes y en Francia), fueron los gobiernos centrales quienes lideraron el
proceso. Las inversiones estatales en la red de correos y telégrafos estimularon
la comunicación masiva. La educación primaria y secundaria, y el
mantenimiento del orden público, eran considerados funciones esenciales del
estado. Como consecuencia de estos procesos, el número de funcionarios
explotó, especialmente a partir de 1850. Entre 1870 y 1900 su número creció de
210.000 a 405.000 en Alemania, de 99.000 a 395.000 en Gran Bretaña, y de
224.000 a 304.000 en Francia, indicando el relativamente modesto nivel del
cual partía Gran Bretaña comparado con el ya importante aparato estatal de los
países continentales, pero subrayando el dinámico crecimiento en el último
tercio del siglo, que se volvió un rasgo europeo del período.26
Dos actividades estatales clave de la última parte del siglo XIX merecen
especial atención, dado que demuestran no solo la expansión estatal, sino
también los límites y los conflictos potenciales asociados a este proceso. La
educación ya no era vista como un asunto privado. Debía servir a los intereses
del estado, y en consecuencia ello legitimaba, según la mirada de los
contemporáneos, el rol básico del estado en la dirección de las escuelas y
universidades –más directamente en la Tercera República Francesa que en la
monarquía británica. Se convirtió en uno de los principales objetivos de los
gobiernos de Europa septentrional entre 1880 y la Primera Guerra Mundial, por
lo que el sostenimiento de la educación primaria, la formación de maestros y la
educación gratuita se reflejaron en los presupuestos estatales, lo que también
subrayaba las enormes diferencias entre el norte y el sur europeos. En 1901
Alemania gastó no menos del 12% de su presupuesto estatal en financiar la
educación pública, Inglaterra un 10% y Francia un 8%, pero España solo un
1,5%. El principal motivo detrás de la intensificación de las políticas educativas
25 Perrot, J.-C. and S. Woolf, State and Statistics in France, 1789–1815 (Harwood, 1984).
26 Tombs, op. cit. (2000, p. 17).
13
era la integración nacional, que era especialmente importante, no solo para la
Tercera República Francesa luego de 1871 y los nuevos estados-nación de Italia
y Alemania, sino también para los imperios multiétnicos de Rusia y Austria.
Una lengua común parecía ser un instrumento más exitoso para alcanzar la
unidad que solo una dinastía.27
Pero la actividad del estado en el ámbito educativo también produjo
nuevos conflictos, tal como lo demostraron los amargos enfrentamientos entre
los estados y la Iglesia en los países con amplia población católica. En Francia
los gobiernos republicanos expulsaron a las congregaciones religiosas de las
escuelas primarias en 1886, provocando el crecimiento de las escuelas católicas
privadas que no recibían ninguna subvención estatal pero atraían mucho
alumnado. En Alemania la Kulturkampf [lucha cultural] entre el gobierno y la
Iglesia Católica no versó solo sobre la influencia de la Iglesia en el ámbito
educativo, sino que representó también un amargo conflicto sobre la lealtad al
nuevo estado-nación surgido en 1871. Para los liberales alemanes el catolicismo
representaba a un conjunto de ideas “romanas”, y por ende universalistas, que
se consideraban antipatrióticas, a la vez que señalaban el antagonismo
ideológico entre las tendencia aparentemente ilustradas liberales, de una parte,
y católico-reaccionarias, del otro. El conflicto entre estado e iglesia ocultaba
aquí conflictos de raíz más profunda sobre patrones identitarios en un período
de construcción del estado-nación. En Italia la izquierda anticlerical intentó
infructuosamente abolir el catecismo en las escuelas estatales. En España la
nueva reforma de la educación pública de 1902, que introdujo maestros pagos
por el estado y la supervisión a cargo de consejos locales y regionales, provocó
una fuerte resistencia de la Iglesia Católica, y de los políticos y asociaciones
católicas. En todos estos casos la expansión de la actividad estatal encontró
fuertes resistencias, y puso de manifiesto la compleja y a menudo limitada
naturaleza de ese proceso.28
En el contexto de rápida industrialización y urbanización que afectó a
cada vez más sociedades de la Europa continental en la segunda mitad del siglo
XIX, los estados se enfrentaron con un dinámico cambio social que puso en
cuestión los instrumentos tradicionales de asistencia social ofrecidos por las
iglesias, las sociedades de ayuda mutua y otras asociaciones caritativas. La
cuestión social de aquel momento puso de manifiesto que la represión estatal no
era una respuesta adecuada a las legítimas demandas de los trabajadores
industriales.29 Esto fue particularmente relevante para Alemania, donde el
sufragio universal masculino se convirtió en parte de la base constitucional del
nuevo estado-nación surgido en 1871. Allí Bismarck, que había confiado en el
conservadurismo natural de los trabajadores, tuvo que enfrentarse con la
creciente fuerza organizativa y política del socialismo alemán como
representante del proletariado. Su respuesta fue una estrategia dual de
represión por un lado (sustentada en una legislación anti-socialista que le
facilitó, además, un terreno común de cooperación con el centro católico) y por
el otro, una legislación orientada al bienestar de los trabajadores. Seguía el
modelo de “reforma desde arriba” iniciado (como en los días de las reformas
prusianas posteriores a 1806) por los gobiernos y los burócratas para evitar una
brecha aún mayor entre el estado y la sociedad. Paradójicamente, el socialismo

27 Gildea, R., Barricades and Borders: Europe 1800–1914, 3rd ed. (Oxford, 2003, p. 351).
28 Ibid, p. 353.
29 Ibid, pp. 356–60.

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de estado dio la pauta para una legislación social moderna e innovadora, y sentó
los fundamentos del estado de bienestar alemán, aunque los motivos
subyacentes respondían al conservadurismo político. Para lograr fines
conservadores Bismarck estaba dispuesto a aplicar medios progresistas, sin
éxito en el largo plazo, dado que ni la legislación anti-socialista ni las políticas
sociales pudieron prevenir el crecimiento del SPD [Partido Socialdemócrata
Alemán], que para 1913 se convirtió en el partido político más fuerte en las
elecciones al Reichstag.
Aunque que las dimensiones de los esquemas de seguridad social de la
década de 1880 (compuestos de seguro por accidentes laborales, licencias por
enfermedad, jubilaciones y pensiones por discapacidad) no deben ser
sobreestimados (la jubilación completa, por ejemplo, la recibían solo quienes
cumplían 70 años y tenían 48 de aportes, y no podía ser heredada por la viuda o
los hijos), significaron el pasaje de una posición del estado tradicionalmente
reactiva y una estrategia de laissez-faire a un estado de bienestar proactivo y
potencialmente intervencionista. Esto no solo tuvo un impacto profundo en el
sentido del estado paternalista y en las expectativas referentes a la actividad
estatal en un período de rápida transformación de Alemania, sino que además
estimuló a otros estado europeos.
En el caso de Gran Bretaña, la influencia de los industriales y su
insistencia en la libertad de contratación y el ideal de auto-ayuda limitaron el
desarrollo de una legislación estatal socialmente intervencionista por un largo
tiempo. A diferencia de Alemania, no había allí una fuerte tradición de
proactivas reformas desde arriba impulsadas por el estado. Más aún, el
desarrollo de un partido laborista independiente fue relativamente tardío, por lo
cual el estado estuvo bajo menor presión política para responder a una poderosa
representación de los trabajadores industriales. Bajo el gobierno liberal de
1892-5 se realizó algún progreso, pero las demandas de Joseph Chamberlain en
el sentido de la creación de una legislación para combatir la pobreza y el
desempleo no condujeron a las instauración de programas en gran escala. A
pesar de los cautelosos pasos dados por el gobierno conservador, el Workmen’s
Compensation Act de 1897 indicó un claro movimiento hacia una política estatal
proactiva e intervencionista.30
En Francia un gobierno de republicanos moderados y radicales dio inicio
a la legislación social a fines de la década de 1890, cuando el socialista Millerand
se hizo cargo del ministerio de comercio. La Ley Fabril de 1900 redujo la
jornada laboral para los hombres y mujeres empleados en talleres. En los países
católicos como Italia tanto el estado como la iglesia se enfocaron en la cuestión
social. La encíclica del Papa León XIII Rerum Novarum tuvo por objeto alentar
el asociacionismo católico y así debilitar el socialismo.
Observando las encarnaciones arquitectónicas de los estado europeos (su
herencia en las numerosos ayuntamientos y edificios judiciales a lo largo de
todas las capitales europeas, imitando y al mismo tiempo eclipsando a los
palacios dinásticos como si simbolizasen la emancipación del estado de los tipos
tradicionales de gobierno) parece natural contemplar el surgimiento del estado
moderno en la Europa del siglo XIX como un proceso continuo y de alguna

30Mommsen, W. J. and W. Mock (eds.), The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany,
1850–1950 (Londres, 1981).
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forma inevitable.31 Pero una mirada más atenta a los límites y resistencias
(como lo ilustran los antagonismos entre estado e iglesia, y entre estado y clase
obrera) puede prevenirnos contra una perspectiva tan simplista. La historia del
Leviatán moderno es también la historia de los muchos y amargos conflictos que
provocó su surgimiento.

31Lane, B. M., “Government Buildings in European Capitals 1870–1914,” in H.-J. Teuteberg (ed.),
Urbanisierung im 19. und 20. Jahrhundert (Colonia, 1983).
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