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Colombia y “Prosperidad
para Todos”: ¿el camino hacia
el desarrollo humano?
Resumen
Este artículo presenta una reflexión sobre las causas de la concentración
de la tierra en Colombia, y la importancia de la reforma agraria en su
contribución al desarrollo en el contexto del actual Plan de Desarrollo
“Prosperidad para Todos”. El argumento central es que la tenencia de la
tierra por motivos especulativos presenta una alta preferencia del públi-
co que destina sus recursos a esta, antes que a la adquisición de activos
productivos, sacrificando así el desarrollo y el bienestar de la sociedad.
Esto se evidencia en que el uso del suelo no responde a criterios de
eficiencia económica y en el bajo crecimiento de la agricultura y la eco-
nomía. En este artículo se argumenta que el fracaso de la reforma agraria
en Colombia obedece a que esta se ha fundamentado en la distribución
de la tierra sin atacar las causas que llevan a su concentración. Se en-
cuentra que la principal causa de la concentración de la tierra radica en
la determinación de su renta y, por ello, se exponen los motivos de la
conveniencia de un impuesto a la tierra. El artículo presenta una reseña
histórica sobre los antecedentes de la reforma agraria en Colombia. Se
desarrolla un análisis sobre la concentración de la tierra, se exponen los
motivos del fracaso en la reforma agraria y se exploran algunas alterna-
Palabras clave: reforma agraria, plan de desarrollo, uso del suelo, renta
de la tierra, impuesto a la tierra, desarrollo humano.
Introducción
Con motivo de la “Ley de Tierras” del ministro Juan Camilo Restrepo y del
componente agropecuario del Plan de Desarrollo del presidente Juan Manuel
Santos “Prosperidad para Todos”, el tema de la reforma agraria ha vuelto a la
agenda política. El Plan de Desarrollo ha incluido al sector agropecuario como
una de las locomotoras del crecimiento (DNP, 2010), sin embargo, lo que se
ha observado en las últimas dos décadas es que su comportamiento es el de
un vagón rezagado. El país viene desruralizándose y disminuyendo la impor-
tancia de la agricultura como lo muestran las cifras. Algo distinto debe hacer
el gobierno para que el sector agropecuario sea una locomotora, cambie su
tendencia decreciente y supere el problema agrario que tiene profundas raíces
en la excesiva concentración de la tierra. Si no se corrigen las causas, la loco-
motora agropecuaria se puede descarrilar y de paso inmovilizar el tren de la
prosperidad para todos.
La pregunta de partida es entonces, ¿por qué las personas poseen tierra más
allá de su capacidad de explotarla? Este artículo desarrolla un análisis sobre la
concentración de la tierra en Colombia, sus causas y sus consecuencias. Se
presenta una reseña histórica y política sobre la reforma agraria. Finalmente se
exponen los motivos del fracaso en la reforma agraria y se exploran algunas
alternativas de solución.
Tierra y desarrollo. Consecuencias de la concentración
En última instancia, todo cuanto puede hacer el Estado para lograr la prospe-
ridad económica es favorecer la adquisición de la mayor cantidad de activos
productivos por parte de la sociedad, que aumentarán la capacidad para la
producción de bienes y servicios. No obstante, la mayor rentabilidad de un
activo no siempre se relaciona con la mayor producción. Son buenos ejemplos
de ello el mercado de divisas, el mercado inmobiliario y el mercado bursátil, en
donde los agentes económicos le apuestan a la especulación y la valorización
de los activos sin que esto se traduzca en mayor producción y, por lo tanto, en
mayor bienestar para la sociedad (Stiglitz, 2002).
Pero el ejemplo clásico que nos concierne aquí es el activo más importante
para el sector agropecuario: la tierra. Esta constituye un activo fundamental
para el desarrollo de un país, ya que es el factor de producción imprescindible
del sector agropecuario. Las distintas teorías del desarrollo económico han
señalado a su vez la importancia de la agricultura en el desarrollo económico,
mostrando que su contribución es esencial y que un pobre desempeño de este
sector se constituye en un freno al desarrollo del país (Bejarano, 1998). La agri-
cultura puede contribuir más al crecimiento económico que la industria y tiene
un impacto más poderoso para la reducción de la pobreza que otros sectores,
como quiera que de esta depende la producción de alimentos que constituyen
el gasto principal de los segmentos más pobres de la sociedad. La importancia
de la tierra y de su acceso a esta radica precisamente allí, en la producción de
bienes tan esenciales como los alimentos, pero también en la generación
Reforma agraria en Colombia y “Prosperidad para Todos”:
¿el camino hacia el desarrollo humano?
La pregunta fundamental que surge es ¿por qué existen propietarios que po-
seen extensiones más grandes que su capacidad económica de explotarlas
productivamente? Si la productividad disminuye conforme aumenta el tamaño
de los predios, es evidente que el objetivo de apropiarse de excesivas exten-
siones de tierra no es el de la producción. La pregunta es pertinente cuando
se observa frecuentemente en el sector agropecuario predios cuyo valor co-
mercial es descomunal frente a los ingresos netos obtenidos. Evidentemente,
la rentabilidad por la vía de la producción no es el objetivo perseguido. El punto
de partida es que el gran incentivo para invertir en activos productivos en una
economía de producción capitalista es su rentabilidad, y en el caso de la tierra,
Reforma agraria en Colombia y “Prosperidad para Todos”:
¿el camino hacia el desarrollo humano?
El libre comercio puede contribuir a que los precios de los alimentos dis-
minuyan, como sucedió en Colombia a partir de 1990 (Balcázar, 1999), sin
embargo, los precios mundiales han crecido en la última década por muchos
fenómenos como el incremento en la demanda de cereales para biocombusti-
bles y el crecimiento económico de China e India. No obstante, Colombia es
uno de los países más proteccionistas de la región, lo cual ha mantenido altos
los precios de los alimentos y ha valorizado la tierra. Las políticas proteccio-
nistas elevan el precio de la tierra (Machado, 2002) y generan inflación. Los
consumidores que dependen del salario se ven más afectados por la inflación
que a los que poseen tierras, de allí su atractivo como bien de inversión.
También se puede observar en la tabla 1 que existe una relación inversa entre
el avalúo catastral y el tamaño de los predios. Para el 2005, los predios de me-
nos de una hectárea estaban avaluados en más de ocho millones de pesos por
hectárea, mientras en los predios mayores de dos mil hectáreas, sus avalúos
eran menores a cincuenta mil pesos por hectárea, sin que esto se relacionara
con su valor comercial. Aquí radica gran parte del fuerte atractivo que implica la
propiedad de la tierra, y es que su avalúo catastral es muy bajo y, por lo tanto,
tributa muy poco. La tierra es un escondite patrimonial que contribuye poco a
la financiación del Estado, es una alcancía contra la inflación y es un activo poco
riesgoso que tiene una alta tasa de valorización (Kalmanovitz y López, 2006).
En estas condiciones, el objetivo de la tenencia de tierra no es la producción
sino la valorización especulativa.
Keynes consideró que la tierra jugó el mismo papel que el dinero en otras
épocas, frenando la inversión en activos productivos. Para Keynes, cualquier
activo que posea rentabilidad o tasa de interés positiva, no sufra depreciación
u obsolescencia y tenga buenas condiciones de liquidez, es decir, bajo riesgo,
tendrá una alta preferencia del público y se convertirá en el referente del mer-
cado. Estas condiciones se cumplen bien en el dinero y la tierra. La valorización
de la tierra, el incremento de las tasas de interés, así como la apreciación de la
moneda son, de acuerdo con Keynes, el resultado de apuestas especulativas
por estos activos. La consecuencia principal es que la preferencia por estos,
Reforma agraria en Colombia y “Prosperidad para Todos”:
¿el camino hacia el desarrollo humano?
Una evidencia de que la tierra no se utiliza como activo productivo sino espe-
culativo es que su uso actual no responde a criterios de eficiencia económica.
De acuerdo con el Ministerio de Agricultura, en 2010 una hectárea en culti-
vos generó 12,5 veces más que una hectárea en ganadería (Restrepo, 2010),
sin embargo, el país está destinando 40 millones de hectáreas a la ganadería
cuando de acuerdo con su uso potencial solo deberían utilizarse 20 millones,
mientras que se utilizan tan solo 5 millones de hectáreas en cultivos cuando
existe un potencial de 14 millones (tabla 2).
Para el 2009, la producción agrícola generó 13,3 billones de pesos que repre-
sentaron el 4,7% del PIB, para un total de 2,6 millones de pesos de ingresos
por hectárea. Entre tanto, la ganadería, que utilizó 9 veces más tierra, generó
6,6 billones de pesos que representaron el 2,4% del PIB, para un total de 166
mil pesos de ingresos por hectárea (cifras en pesos del 2000, fuente DANE).
De acuerdo con estos datos, la agricultura produjo 15,6 veces más por hectárea
que la ganadería, cifra aún mayor que la reportada por el ministro de Agricultura.
Tabla 2.
Uso actual y potencial del suelo en Colombia
Una explicación de por qué una actividad tan ineficiente en términos econó-
micos y sociales como la ganadería extensiva logra tener la mayor participación
del área con vocación agrícola, surge de una estructura agraria caracterizada
por el monopolio sobre la tierra (Vergara, 2010). El área dedicada a cultivos
ha sido utilizada como un indicador de la concentración de la tierra, ya que en
los países con mayor equidad en la distribución, predomina el uso del suelo en
cultivos sobre el uso en ganadería. En Colombia, el 80% del área dedicada a
cultivos se encuentra en los predios pequeños, en tanto que los predios gran-
des solo dedican 1,7% (Machado, 2002). Esta tendencia se puede observar en
la tabla 3. La relación entre ganadería y área dedicada a cultivos en Colombia
es de 9 a 1, lo que se relaciona con una estructura de tenencia altamente con-
centrada, caracterizada por el predominio de una gran proporción del área en
predios grandes.
Tabla 3.
Distribución de las fincas según superficie, uso agrícola y según tamaño, 1996
Fuente: tomado de Valderrama y Mondragón (1998) según la Encuesta Agropecuaria del DANE
(1995).
Esta Ley fue criticada porque en la práctica contribuyó a legalizar tierras sobre
las cuales no era claro el dominio, y porque favoreció la propiedad privada sin
lograr su redistribución. El Estado legalizó tierras sin que se lograra una explo-
tación adecuada de estas, estimulando así la ganadería extensiva en detrimento
del desarrollo de la agricultura y el consecuente desalojo de aparceros y colo-
nos (Balcázar, 2003). De acuerdo con Alfonso Gómez Méndez, “otra sería la
suerte del país si hubiese aplicado exitosamente tan solo esta norma, pero nos
quedamos en la formulación constitucional sin preocuparnos del cumplimiento
del mandato”.
Este fenómeno fue observado por Henry George (1879), quien advertía la
gran inequidad en que consistía la apropiación total de la renta de la tierra por
parte del propietario, cuya valorización era generada por la sociedad. Propuso
en consecuencia “el impuesto único a la tierra” para solucionar la ineficien-
cia económica que generaba la renta de la tierra derivada de su monopolio.
Según George, un impuesto era la mejor solución, en vista de que la expro-
piación no era factible. Con una oferta fija de tierra, un impuesto sobre esta
no puede ser trasladado al consumidor y debe ser asumido únicamente por
el propietario. De esta forma, el impuesto se traduce en una disminución de
la renta para el propietario, pero un beneficio para la sociedad, que es quien
genera la valorización.
La reforma agraria ha fracasado porque no se han atacado las causas que lleva-
ron a la concentración. Dichas causas están relacionadas con la naturaleza de
la renta de la tierra. Esto ha generado una alta preferencia del público por esta
en busca de rentas especulativas, sacrificando la inversión en activos producti-
vos. Un impuesto justo a la tierra podría generar incentivos al uso eficiente del
suelo, prendiendo así la locomotora agropecuaria. No obstante, el acceso a la
tierra es insuficiente sin capital humano e infraestructura. Así mismo, el con-
flicto armado y el desplazamiento forzado son a su vez causa y consecuencia
de la concentración y el uso ineficiente de la tierra. La solución del conflicto es
prioritaria para poner en marcha la locomotora. La “Ley de Tierras” presentada
por el ministro Juan Camilo Restrepo, que busca devolver las tierras que han
sido despojadas a sus legítimos dueños durante los últimos veinte años, sigue
ignorando las causas de la concentración.
Así mismo, es evidente que el país se está convirtiendo en una economía mine-
ra. Las concesiones mineras pasaron de cerca de un millón de hectáreas en el
2002 a cerca de ocho millones en el 2010 (Molano, 2010). Las exportaciones
de petróleo han explicado la mayor parte del crecimiento económico durante
ese mismo periodo, generando una apreciación de la moneda que ha afectado
tanto a los exportadores agrícolas como a los que producen para el merca-
do local por cuenta de las masivas importaciones. Es claro que la revaluación
puede conducir a que la locomotora de la minería colisione con la del sector
agropecuario, llevando la peor parte esta última.
Bibliografía