ALGUNAS DISTINCIONES ENTRE LA NULIDAD Y

LA REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO EN

LA DOCTRINA Y LA LEY DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL.
Por: Gonzalo Cruz Sandoval

“… si todo fuera como se ha descrito en las últimas páginas no valdría la pena seguir
reflexionando sobre el Derecho y bastaría enterrar sus gloriosos restos en un sepulcro
cerrado”. Alejandro Nieto García (Crítica a La Razón Jurídica, Editorial Trotta Madrid 2007,
pp.58)

A mi padre, por ser ese incansable hombre de lucha, humildad y superación, porque en él
reposan mis nobles sentimientos.

En memoria del Dr. Róger Helí Vejarano Ulloa, por enseñarme la máxima expresión de
dignidad humana, y por su sentido revolucionario del Derecho.

Con gratitud al Dr. Marco Carbajal Carbajal, por mostrarme lo valioso de la forma sobre el
fondo, y por contagiar siempre el espíritu académico del Derecho

SUMARIO: I. Notas Generales, II. Nulidad de Oficio, III. Revocación, IV. Diferencias
Doctrinales, V. A manera de Conclusión, VI. Referencias Bibliográficas.

I. NOTAS GENERALES:

Antes de empezar a sondear los posibles problemas o dificultades que han de plantear todos
los poderes de la Administración Pública sobre el actuar de sus propios actos (en el presente
tema la nulidad de oficio y la revocación del acto administrativo), resulta menesteroso
resaltar de manera prioritaria, que constituye un principio fundamental, dentro del estudio de
la ciencia del Derecho Administrativo moderno: la eficacia como principio jurídico de la
actuación administrativa, y ello implica necesariamente la participación de un stato
responsabile, que sepa conducir a la Administración Pública en la dura tarea de satisfacer
la necesidades públicas, así como también en el control de sus actuaciones, cuyos efectos
directamente vienen a recaer en los ciudadanos o administrados, y cuyo respeto a su
dignidad como a sus derechos, han sido establecidos como finalidad por nuestra
constitución Política del Perú.

Desde la entrada en vigencia de Nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en

el año 2001, muchas han sido y son las interrogantes, por parte de los administrados, los
abogados y los operadores jurisdiccionales, respecto a la interpretación y aplicación de
algunas de las instituciones jurídicas que se han incorporado en la referida Ley , dos de
dichas instituciones jurídicas del derecho procesal administrativo, son la Nulidad de Oficio y
la Revocación del Acto Administrativo.

En efecto tanto la Nulidad y la Revocación del Acto Administrativo, pese a su antiquísima

tratativa doctrinal, en estos días se ha convertido en un verdadero paradigma para los
Funcionarios Públicos, al momento de ejercer el Control administrativo, y declarar la nulidad
de sus propios actos administrativos o revocarlos si fuere el caso; y lo más preocupante,
para el administrado, quien tiene que soportar la etapas procedimentales, tanto en sede
administrativa, como en sede judicial (en el caso de la nulidad de oficio, cuando haya
prescrito la facultad de declarar la nulidad de oficio en sede administrativa, y se tenga que
instrumentar proceso contencioso-administrativo).
Resulta propicio manifestar entonces, que tanto la Nulidad y Revocación del Acto
Administrativo, se sustentan en el Control Administrativo, el cual tiene por finalidad la
protección y defensa de la legalidad administrativa y de los derechos subjetivos de los
administrados, armonizándose con ello, la defensa de cada uno de los derechos subjetivos
con el Principio del Interés Público que gestiona la Administración Pública.

Por las razones descritas en el párrafo precedente, resulta inevitable e imprescindible,

distinguir cuando estamos frente a una actuación por parte de la Administración Pública que
importe una Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, o de modo contrario, si dicha
actuación material importe una Revocatoria del Acto Administrativo.

II. NULIDAD DE OFICIO:

La Administración Pública, tiene la facultad de revisar sus propios Actos Administrativos, en

virtud del Control Administrativo, institución explicada en el marco introductorio del presente
artículo, pero dicha facultad también se encuentra fundamentada en el principio de
autotutela de la administración, por cual, ésta puede dejar sin efecto sus propias
actuaciones, básicamente cuando dichos actos resultan alterados por vicio alguno de
legalidad, y consecuentemente vulnera el ordenamiento jurídico, atentando contra derechos
colectivos (violación al principio de interés público), o derechos susceptibles de ser
individualizados (derechos subjetivos de los administrados).

En ese contexto, nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, en el numeral 1 de

su artículo 202 prescribe la facultad que tiene toda Administración Pública de declarar de
oficio la nulidad de sus Actos Administrativos, cuando estos se encuentran inmersos
dentro de cualquiera de las causales de Nulidad del Acto Administrativo establecidas por el
artículo 10 del citado texto normativo (1); por tanto podemos afirmar que la Nulidad de Oficio
del Acto Administrativo, se da estrictamente por motivos de legalidad (trasgresión directa o
indirecta del ordenamiento jurídico vigente), o por falta de adecuación de alguno de los
elementos del Acto Administrativo (el cual está viciado) y por tanto afectan de manera parcial
o total la validez del Acto Administrativo.

También cabe señalar, que la Nulidad de Oficio del Acto Administrativo, de conformidad
con lo dispuesto por el numeral 2 del artículo 202 de la norma procesal administrativa antes
referida, sólo puede ser declarada por el funcionario o autoridad administrativa superior a la
que expidió dicho Acto Administrativo, y si dicho acto fue emitido por funcionario o autoridad
administrativa, no sujeta a jerarquía, será éste quien deba declarar la nulidad de su propia
resolución; sin embargo debemos tener en cuenta que la facultad que tiene la
Administración Pública para declarar la nulidad de sus propios Actos Administrativos,
prescribe al año, a partir de que los referidos actos administrativos hayan quedado
consentidos, y en caso que dicha facultad haya prescrito, sólo procede solicitar la
nulidad del acto administrativo, en sede judicial vía proceso contencioso-
administrativo.

III. REVOCACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO:

La Revocación del Acto Administrativo, como institución del derecho procesal administrativo,
constituye una de las formas de extinción de los actos administrativos, dispuesta por los
órganos que actúan en ejercicio de la función administrativa. En sentido lato revocación es
sinónimo de alteración del acto por la propia administración.

En el artículo 203 de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo General, se ha

instituido la figura de la Revocación del Acto Administrativo, como una de las formas
del Control Administrativo(2) , que ejerce toda Administración Pública, respecto de sus
actuaciones materiales y los efectos que dichas actuaciones ocasionen a los administrados;
sin embargo tal y conforme referíamos anteriormente, en la tratativa doctrinaria, a cerca de
la Revocación del Acto Administrativo, como señala García de Enterría:“… laten una multitud
de problemas. Una parte de estos problemas, los más agobiantes quizás, tienen su origen
en un defectuoso planteamiento histórico del tema, dominado durante mucho tiempo por
criterios convencionales y equívocos…”(3); por tanto cabe preguntarnos ¿Cuándo estamos
frente a una Revocación del Acto Administrativo en nuestra legislación procesal
administrativa?. Nuestro ordenamiento jurídico vigente establece como regla general, que
aquellas declaraciones de la Administración Pública (actos administrativos), que importen
una declaración o constitución de derechos o intereses legítimos a favor de los
administrados, no pueden ser revocados, modificados o sustituidos por razones de
oportunidad, mérito o conveniencia; no obstante ello, la misma norma administrativa
adjetiva, contempla tres supuestos que constituyen la excepción a la mencionada regla, los
mismos que establecen que los Actos Administrativos pueden ser revocados:
1) Cuando la facultad revocatoria haya sido expresamente establecida por una norma con
rango legal y siempre que se cumplan los requisitos previstos en dicha norma,
2) Cuando sobrevenga la desaparición de las condiciones exigidas legalmente para la
emisión del acto administrativo cuya permanencia sea indispensable para la existencia de
la relación jurídica creada y
3) Cuando apreciando elementos de juicio sobrevivientes se favorezca legalmente a los
destinatarios del acto y siempre que no se genere perjuicios a terceros.

Entonces podemos observar que en los dos primeros supuestos (1 y 2), nuestra legislación
acoge la Revocación del Acto Administrativo por motivos estrictamente de legalidad, es
decir que la Administración Pública puede revocar sus propios actos, cuando una norma con
rango de ley así lo establezca o cuando los requisitos que han motivado la emisión de un
Acto administrativo, desaparezcan de manera sobreviviente a la emisión del mismo; pero en
el tercer (3) supuesto, estaríamos frente a lo que la doctrina especializada conoce como
Revocación del Acto Administrativo por razones de oportunidad, en donde el acto
administrativo del cual se pretende su revocación, está perfectamente constituido, no
alterado por vicios que puedan acarrear su nulidad de pleno derecho; pero que sin embargo,
en virtud del principio de Interés Público en concordancia con motivos de simple
oportunidad o conveniencia, dicho Acto Administrativo tiene que ser Revocado en
sus efectos, sujetándose al reconocimiento y pago de una indemnización idónea que
pudiera resarcir los posibles daños causados al administrado, cuyos derechos
legítimamente obtenidos se han vulnerado, y podemos citar como ejemplo: aquella
concesión que se otorgó a favor de un administrado, y que posteriormente la Administración
Pública, en virtud de nuevos criterios de apreciación, se da cuenta que erróneamente
concedió vía Acto Administrativo, la mencionada concesión, dicha revocación
obligatoriamente deberá contener una indemnización a favor del administrado; tal es el caso
que así lo ha dispuesto nuestro ordenamiento jurídico, en el numeral 1 y 2 del artículo 205
de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley 27444.(4)

IV. DIFERENCIAS DOCTRINALES:

Dentro de las diferencias más resaltantes que la doctrina procesal administrativa ha podido
establecer entre la Nulidad de Oficio y la Revocación del Acto Administrativo podemos
comenzar citando aquel distingo que hace el Profesor español Fernando Garrido Falla, quien
sostiene el siguiente criterio diferenciador:

a) El criterio del órgano, entendiéndose que hay revocación, cuando es la propia

Administración la que elimina un acto anterior y anulación o nulidad cuando la eliminación
del acto administrativo corre a cargo de los tribunales contencioso-administrativos y

b) El criterio del motivo o fundamento, entendiéndose que hay revocación cuando la

eliminación del acto administrativo se produce por motivos de oportunidad, mientras que la
anulación o nulidad se dicta por motivos de legalidad (5), ello quiere decir, por falta de alguno
de los requisitos de validez del acto administrativo.
De los criterios diferenciadores expresados, resulta obligatorio señalar, que en nuestra Ley
de Procedimiento Administrativo General, la revocación del acto administrativo, sólo
puede ser realizada por la más alta Autoridad Administrativa, no se ha previsto en ningún
caso que la revocación del acto administrativo pueda ser planteado vía proceso contencioso-
administrativo, lo cual si sucede con la nulidad de oficio, la cual puede ser declarada por
el mismo funcionario que expidió el acto administrativo o el superior jerárquico y cuando
dicha facultad haya prescrito, la Administración Pública puede solicitar dicha nulidad
postulando una demanda contencioso-administrativa.

Por otro lado el administrativista Jesús Gonzáles Pérez, además de las diferencias citadas
anteriormente, ha establecido las siguientes: a) La revocación tiene su causa de extinción
por (inoportunidad) y la nulidad o anulación por (ilegitimidad), b) La revocación tiene un
efecto (ex – nunc no retroactivo) y la nulidad tiene un efecto (ex – tunc retroactivo) (6).
Además de lo ya señalado, cabe destacar que la revocación cuando obedece a razones de
oportunidad, mérito, etcétera tiene carácter constitutivo, ex tunc, o sea sus efectos rigen a
partir de la fecha de la revocación y la revocación fundada en razones de legalidad tiene
carácter declarativo, con efecto ex nunc, es decir, sus efectos rigen desde la fecha de
emisión del acto administrativo revocado.

V. A MANERA DE CONCLUSIÓN:

A) De lo expuesto en los párrafos precedentes, debemos insistir acotando, que el uso de los
conceptos revocación y nulidad, suele estar presidido por una lamentable confusión, la cual
trae como consecuencia que dentro de todas las Administraciones Públicas, se generan
desaciertos en cuanto al uso y aplicación de la Revocación del Acto Administrativo o su
Nulidad de Oficio; por tanto hay un desmedro significativo en el verdadero Control
Administrativo, que debe de ejercitarse al interior de toda Administración Pública, en virtud
de la Autotutela Administrativa y el Control de la Legalidad de los Actos Administrativos
emitidos por el Estado, los cuales, si bien es cierto deben ser emitidos en función de un
interés social, no puede atentar bajo ninguna circunstancia los derechos legítimamente
adquiridos por los administrados, quienes se verán favorecidos por el acertado accionar de
la Administración Pública en todas sus dependencias y servicios, o tendrán que soportar la
inoperancia y negligencia de las mismas.

B) Por otro lado, se puede apreciar que los supuestos de revocación del acto administrativo,
que contempla la doctrina consultada para el presente trabajo, está básicamente
conformada por razones de oportunidad, mérito o conveniencia; sin embargo nuestra
legislación, establece dichos supuestos como razones o motivos por las cuales no se puede
revocar un acto administrativo, cuando dichas razones o motivos importen una declaración
o constitución de derechos o intereses particulares; por tanto nuestro ordenamiento jurídico
vigente recoge tres supuestos, que como referíamos anteriormente constituyen excepciones
al principio de irrevocabilidad de los actos administrativos.

VI. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

– BOCANEGRA SIERRA Raúl, Lecciones sobre el Acto Administrativo, Editorial Civitas, 1°

edición, Madrid 2002.

– GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo y RAMÓN- FERNÁNDEZ Tomás, Curso de Derecho

Administrativo Tomo I, Versión Latinoamericana 2006, Editorial Palestra-Temis, Lima-
Bogotá
– GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 13 edición,
Editorial Tecnos, Madrid 2002.
– GONZÁLES PÉREZ Jesús, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones Rosaristas,
Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogotá.
– PAREJO ALFONSO Luciano, Perspectivas del Derecho Administrativo para el próximo
milenio, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez Ltda., Sta. Fe de Bogota-Colombia 1998.
– NIETO GARCIA Alejandro, Crítica de la Razón Jurídica, Editorial Trotta S.A., Madrid 2007.

ALGUNAS IDEAS CENTRALES O PRINCIPALES:

1.- La Administración Pública, en virtud del Control Administrativo y el Principio de Autotutela

puede revisar sus propias actuaciones, quedando facultada por tanto a declarar la nulidad
de sus actos administrativos, cuando se vulnere el ordenamiento jurídico.

2.- La nulidad de oficio del acto administrativo, obedece a razones de carácter legal, tan
el es el caso, de la contravención al orden constitucional, las leyes y normas reglamentarias
o la omisión de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo.

3.- En la revocación, debe tenerse en cuenta, que el acto administrativo ha sido emitido de
conformidad al ordenamiento jurídico; sin embargo, por cuestiones de interés público o
conveniencia para el administrado se deja sin efecto el acto administrativo, debiendo
indemnizar al afectado con tal medida.

* Abogado por la Universidad Privada Antenor Orrego de Trujillo.

** Téngase presente que, en la elaboración de nuestra Ley de Procedimiento Administrativo
General, ley 27444, se ha pretendido el fácil entendimiento de sus artículos, por parte del
administrado o ciudadano.

CITAS: />
(1) El artículo 10 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, establece como
causales de Nulidad del Acto Administrativo: a) La contravención a la Constitución, las leyes
o las normas reglamentarias, b) El defecto u omisión de alguno de sus requisitos de validez,
c) Los Actos Administrativos que son constitutivos de infracción penal o los que se dicten
como consecuencia de la misma, etcétera.

(2)Del mismo modo que en la Revisión de Oficio de los Actos Administrativos, la Revocación
se encuentra sustentada también en el principio de autotutela, que el mismo ordenamiento
jurídico reconoce a la administración, y consecuentemente se le faculte a la propia
Administración Pública a dejar sin efecto sus declaraciones o actuaciones, no por una
afectación a la legalidad, como ocurre en la Revisión de Oficio, sino, porque se han
configurado alguno de los tres supuestos descritos en el artículo 203 de la norma adjetiva.

(3) GARCÍA DE ENTERRÍA Eduardo y RAMÓN- FERNÁNDEZ Tomás, Curso de Derecho

Administrativo Tomo I, Versión Latinoamericana 2006, Editorial Palestra-Temis, Lima-
Bogotá, pp.701

(4) Un sector de la Doctrina administrativista, encabezada por Eduardo García de Enterría y

Raúl Bocanegra Sierra, han establecido que la Revocación del Acto Administrativo,
constituye una modalidad de expropiación forzosa, es por el ello que la administración
pública debe de reservar su uso, en situaciones excepcionales; es por ello incluso que su
aplicación amerita una indemnización a favor de los administrados, los cuales tienen que
sufrir las consecuencias de la ejecución de dicha facultad revocatoria de la administración.

(5) GARRIDO FALLA Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen I, 13 edición,

Editorial Tecnos, Madrid 2002, pp. 665

(6) GONZÁLES PÉREZ Jesús, Derecho Procesal Administrativo, Ediciones Rosaristas,

Colegio Mayor de Nuestra Sra. Del Rosario, Bogotá, pp. 48.