DI R E KT ION F Ü R E N T W IC K L U N G U N D Z U SA M M E N A RB E I T DE Z A Eidg.

Departement für auswärtige Angelegenheiten

DI R EC T ION DU DEV E LO P PE M E N T E T DE L A C O O P E RAT IO N D DC Département fédéral des affaires étrangères
DI R E Z IO N E DE L LO SVI LUP PO E DE L L A CO O P E RA Z IO N E DS C Dipartimento federale degli affari esteri
SW IS S AG E N C Y F O R DE V E L O P M E N T A N D C O O PE R AT IO N SDC Federal Department of Foreign Affairs
AG E N C I A S UI Z A PA R A E L DESARROL LO Y L A COO P E R AC IO N COS U DE Departamento Federal de Asuntos Exteriores

El concepto de Estado de derecho

y sus implicaciones para la
cooperación al desarrollo
 Impressum

Editor:
COSUDE/DFAE con la colaboración de la Oficina Federal de los Asuntos Eco-
nómicos Exteriores (OFAEE/DFE), de la División Política II (DFAE), de la
División Política IV (DFAE), de la Dirección del Derecho Internacional Públi-
co (DFAE) y de la Oficina Federal de la Justicia (DFJP).

Redacción:
Grupo de trabajo “Derechos humanos/Estado de derecho”

Composición del grupo de trabajo

“Derechos humanos/Estado de derecho”:
– COSUDE/DFAE:
Thomas Greminger, jefe de la Sección Política e Investigación (director del
grupo de trabajo); J.-M Delèze, jefe de la Sección Africa Occidental; Marco
Ferrari, Estado Mayor División de Ayuda Humanitaria y ASC; Ruedi Hager,
jefe suplente de la Sección Asia I; Konrad Specker, Sección Asia II; Peter
Sulzer, Sección América Latina; Willi Graf, Sección Africa Oriental; Stephan
Husy, jefe de la Sección Europa Central/DCE; Georgette Bruchez, Sección
Política e Investigación; Elisabeth Diethelm-Schneller, Servicio Jurídico
– OFAEE/DFE:
Charlotte Robert, Sección Política Comercial
– Dirección Política/DFAE:
Markus Börlin, División Política II; Christoph Pappa, División Política IV/
Sección Derechos humanos
– Dirección del Derecho Internacional Público/DFAE:
Alain-Denis Henchoz, jefe de la Sección Derechos humanos y Derecho
humanitario
– Oficina Federal de la Justicia/DFJP:
Ridha Fraoua, jefe suplente de la División II de la Legislación/División
Principal del Derecho Público
10.98 1000 42572

Consultora:
Erika Schläppi, Universidad de Berna, Instituto de Derecho Público

2 Eigerstrasse 73, 3003 Bern, Central telefónica 031 322 21 11

Indice

Objetivo y contenido de este documento 4

I. Estado de derecho y desarrollo:

algunos principios 6
El concepto de Estado de derecho 6
Estado de derecho y desarrollo 8
Derecho y Estado de derecho fuera del contexto europeo 11

II. Estado de derecho y cooperación al desarrollo:

las experiencias de la práctica 15

Ilustración: “El Magistrado” – Michaël Bethe-Selassié, Etiopía. Foto-

grafía de Werner Gadliger de la serie de tarjetas postales “Continents” –
Nuevo Arte de Africa y del Caribe, coproducción de la COSUDE, Hel-
3
vetas y Pro Helvetia.
 Objetivo y contenido de este documento

Según las Líneas directrices Norte-Sur 1 y el informe presentado por el

Consejo federal en 1993 sobre la política exterior de Suiza en los
años 90 2, la promoción de los derechos humanos, de la democracia y
de los principios del Estado de derecho constituye uno de los grandes
ejes de la política exterior suiza. En el marco de su plan de acción con
miras a la aplicación de dichas Líneas directrices Norte-Sur, COSUDE
creó, en 1995, un grupo de trabajo Derechos humanos y Estado de
derecho 3, destinado a estudiar la integración práctica de este objetivo
en las relaciones con los países en desarrollo.

El grupo de trabajo elaboró, entre otros, líneas directrices para la pro-

moción de los derechos humanos y la cooperación al desarrollo, que
COSUDE aprobó y publicó en 1997 4. De hecho, no estaba prevista la
elaboración de líneas directrices sobre el Estado de derecho. No obs-
tante, el grupo de trabajo abordó el tema bajo diversos ángulos, inten-
tó aclarar las nociones al respecto y recopiló algunas experiencias prác-
ticas sobre la materia. El presente documento es, pues, un reflejo de
ese proceso y se dirige, en primer lugar, a los/las colaboradores/as inte-
resados/as de la Administración federal, así como a otras personas que
deseen familiarizarse con el tema.

En este documento, los conceptos de Estado de derecho y derechos

humanos aparecen como nociones formalmente distintas, aunque se
relacionan de múltiples maneras. A nivel operacional coinciden fre-
cuentemente – pero non siempre – los objetivos y los medios para
alcanzarlos. Ciertos elementos de las Líneas Directrices Derechos
Humanos los encontramos en este documento. Este texto tiene su cohe-
rencia propia aunque está íntimamente ligado a las líneas directrices
sobre los derechos humanos y las completa. De todos modos, los diez
4 principios estratégicos de las líneas directrices Derechos Humanos y
su implementación operacional son, en gran medida, aplicables a la
problemática que aquí nos ocupa.

La primera parte del texto aborda algunos principios fundamentales de

la noción de Estado de derecho y de sus implicaciones para el proceso
de desarrollo, particularmente, en un contexto no europeo. La segun-
da parte presenta conclusiones aún muy generales sobre la aplicación
práctica de dichos principios. Está previsto elaborar una síntesis de las
experiencias adquiridas en materia de integración de las preocupacio-
nes Derechos Humanos y Estado de Derecho en la cooperación al desa-
rrollo, cuyo objetivo es cimentar una base sólida y concreta para desa-
rrollar métodos de trabajo eficaces en ésta, a menudo, nueva y delicada
dimensión de la cooperación bilateral.

1 Informe del Consejo Federal del 7 de marzo de 1994 sobre las relaciones Norte-Sur
de Suiza en los años 90
2 Informe del Consejo Federal del 29 de noviembre de 1993 sobre la política exterior
suiza en los años 90
3 Ver composición del grupo de trabajo en el Impressum
4 Promoción de los derechos humanos y cooperación al desarrollo, Líneas directri-
ces,1998 5
 I Estado de derecho y desarrollo:
algunos principos

El concepto de Estado de derecho

El Estado de derecho – o Rule of law – está estrechamente ligado al

concepto de Estado moderno, el cual se centra en los intereses de la
colectividad, de su población en su conjunto. El objetivo de dicho Esta-
do es ofrecer condiciones estables y favorables al desarrollo de todos
los seres humanos que se hallan en su territorio. El concepto de Esta-
do de derecho garantiza esas funciones públicas y trata de evitar los
abusos que pueda engendrar el monopolio del poder estatal en interés
de élites políticas y sociales.

A nivel internacional, no existe una definición única y reconocida de

Estado de derecho. Su contenido y sus prioridades han evolucionado
en el transcurso de la historia, variando de un país a otro y bajo la
influencia de diversos intereses sociales. No obstante, podemos crista-
lizar algunos elementos comunes e interdependientes, cuya importan-
cia puede, a menudo, ser muy relativa:

– el principio de la legitimidad de la Administración

– una justicia independiente y capaz de desempeñar su papel
– la igualdad de los/las ciudadanos/as en materia de legislación y apli-
cación del derecho
– primacía de la constitución y de la jerarquía normativa respectiva -
desde el principio constitucional abstracto hasta la decisión adminis-
trativa concreta
– separación de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
– respeto de los derechos humanos, al menos de los derechos cívicos y
políticos

6
Este último – el respeto de los derechos humanos – está inextricable-
mente ligado a los otros elementos del Estado de derecho. En el plano
judicial, p.ej., las exigencias de respeto de los derechos humanos con-
cretan, en ciertos aspectos, el principio de una justicia independiente y
eficaz. La igualdad ante la ley y el principio de la no discriminación
no sólo constituyen un elemento central de la protección de los dere-
chos humanos, sino también una parte autónoma del concepto de Esta-
do de derecho. Mientras que el objetivo de los derechos humanos es
garantizar sobre todo los derechos del individuo o de ciertos grupos
sociales ante el Estado, los otros elementos del concepto de Estado de
derecho apuntan de manera más general a la organización del Estado
y a la gestión de los asuntos públicos (governance). Sin embargo,
ambos enfoques persiguen el mismo fin; es decir, obligar a los pode-
res públicos a respetar los principios jurídicos de primordial impor-
tancia y limitar sus poderes discrecionales.

La relación entre democracia y Estado de derecho es más compleja. El

respeto de los principios elementales del Estado de derecho es la con-
dición indispensable para que la participación democrática en los pro-
cesos de decisiones estatales funcione correctamente. En cambio,
naciones con estructuras políticas poco democráticas, pueden alcanzar
un alto nivel de estado de derecho. Por otra parte, las decisiones legi-
timadas por un proceso democrático no se justifican más cuando afec-
ten a los derechos fundamentales – p.ej., en forma de discriminación
de minorías étnicas o de la mujer. Se constata que las interacciones
entre los diferentes conceptos aparecen bajo un aspecto diferente según
el contexto político y que muchas reivindicaciones políticas se pueden
justificar esgrimiendo no sólo argumentos de los derechos humanos,
sino también del Estado de derecho o democráticos.
7
 Los principios del Estado de derecho están ausentes del derecho inter-
nacional público, a menos que sean objeto de acuerdos internacionales
en relación con los derechos humanos. Estructurar su legislación y
organizar el funcionamiento de los poderes públicos constituye una
parte esencial de las labores de cada Estado soberano cuyo domaine
réservé se ve cada día más reducido por el proceso de globalización.
La comunidad internacional debe mostrarse prudente ante la tentación
de influir en el régimen político de un determinado país: el derecho
público internacional prohíbe a toda nación ejercer presión sobre otros
Estados para forzar ciertas decisiones que pertenecen a su domaine
réservé. Sin embargo, no se consideran injerencia ilícita las medidas
positivas que tienden a promover la causa del Estado de derecho y que
no ejercen presión alguna sobre las autoridades gubernamentales.

El Estado de derecho no es un estado de felicidad que han alcanzado

ciertas naciones y al que otras aspiran. Esta noción constituye más bien
un importante modelo de organización estatal y de orden jurídico del
que no se pueden extraer directamente normas concretas o recetas
generales para una organización exitosa de los poderes públicos. El
derecho constitucional y el contexto político determina la manera de
aplicar los principios del Estado de derecho en una situación que, en
ninguna parte del mundo, corresponde completamente al ideal del
Estado de derecho.

Estado de derecho y desarrollo

Las preocupaciones sobre el Estado de derecho surgieron hace apenas

unos años en los debates internacionales sobre la política de desarro-
8 llo. Para el Banco Mundial, p.ej., el fundamento legal para el desarrollo
forma parte de los requisitos que, en el marco del concepto de Gover-
nance, dicho banco exige a los países beneficiarios los cuales deben
tener una actitud favorable al desarrollo. Algo similar considera el
Comité de ayuda al desarrollo (CAD) de la Organización para la Coo-
peración y el Desarrollo Económico (OCDE): el desarrollo es sosteni-
ble si existen interacciones positivas entre progreso económico y pro-
greso político. El concepto de good governance (buena gestión de los
asuntos públicos) del CAD engloba la rule of the law, la gestión del
sector público, la lucha contra la corrupción y la reducción de los gas-
tos militares excesivos. Good governance está, además, íntimamente
ligada a los principios del desarrollo participativo, de la democratiza-
ción y de los derechos humanos. El Informe sobre la Política Exterior
Suiza y las Líneas Directrices Norte-Sur del Consejo federal especifi-
can que promover la buena gestión de los asuntos públicos, así como
los derechos humanos, los principios del Estado de derecho y los pro-
cesos democráticos son objetivos explícitos de la política Norte-Sur
perseguidos por Suiza.

Hoy en día, instituciones estatales y procesos que imponen normas

legales y respetan los principios del Estado de derecho, forman parte
de las prestaciones necesarias de la infraestructura que las naciones
modernas deben ejecutar en una economía de mercado. El sector pri-
vado y la sociedad civil necesitan un marco jurídico bastante flexible
que permita una dinámica social y económica y que, simultáneamen-
te, ofrezca un mínimo de estabilidad. El Estado de derecho contribuye
a dar un marco jurídico seguro a las actividades de los actores priva-
dos: para que una persona conozca por anticipado los límites de su
acción y se comporte en consecuencia, es necesario que esté segura de
que el gobierno, la administración y la justicia se atendrán en cada caso
a las normas legales vigentes. Por otra parte, una justicia independien- 9
 te y una separación de los poderes evita abusos por parte del gobierno
y de la administración, favoreciendo el arreglo pacífico de los conflic-
tos entre diferentes grupos de población o entre intereses personales
divergentes – conflictos, cuya solución estaría, de otra manera, en
manos de los más poderosos en el plano político y económico. Pro-
mover el Estado de derecho constituye, pues, una forma esencial del
empowerment, ya que permite a los más pobres y a los más desfavore-
cidos reivindicar sus derechos.

Los principios del Estado de derecho describen en primer lugar el cómo

de la acción gubernamental, mientras que el qué permanece bastante
abierto: describen de manera muy general los objetivos económicos y
políticos que un país debería perseguir. Dichos principios no definen
el margen de maniobra del que dispone la sociedad civil, ni las formas
que debería adoptar el desarrollo, ni tampoco su marco jurídico y polí-
tico. Estas decisiones concretas son, en el marco del respeto de los
derechos humanos, atribución de la política nacional.

En ausencia de seguridad jurídica, de estructuras constitucionales, de

mecanismos de control y de espacios económicos y sociales propicios
para las iniciativas individuales, es difícil imaginar un desarrollo sos-
tenible del que pudieran beneficiarse todos los actores económicos sin
discriminación alguna. Además, podrían surgir tensiones políticas y
sociales que, a largo plazo, comprometerían la estabilidad indispensa-
ble para el desarrollo del país. Pero también a corto plazo, podrían ver-
se penalizadas las actividades económicas – y en particular las peque-
ñas empresas – (pérdida de tiempo y gastos inútiles) por la inseguridad
jurídica y la falta de fiabilidad y de credibilidad en los poderes públi-
cos.
10
El Estado de derecho constituye un objetivo en sí de la cooperación al
desarrollo. Además, es un medio de promover, a nivel gubernamental,
un comportamiento eficaz y un desarrollo económico sostenible que
no beneficie exclusivamente a las élites económicas y políticas del
país. El concepto de Estado de derecho ofrece criterios válidos para
evaluar si las autoridades del país contraparte actúan en la línea de la
promoción al desarrollo. La cooperación con contrapartes guberna-
mentales es poco prometedora si los detentores del poder no hacen sino
seguir las reglas de la corrupción o de sus propios intereses económi-
cos.

Derecho y Estado de derecho fuera del contexto europeo

En la historia europea, el Estado de derecho ha sido un instrumento

esgrimido por la política liberal para domesticar el poder central –
encarnado en un soberano absoluto o institucionalizado en una estruc-
tura gubernamental excesivamente poderosa. Este concepto debía
garantizar a la sociedad civil la seguridad jurídica y las libertades nece-
sarias para el desarrollo económico y la puesta en marcha de un siste-
ma de economía de mercado.

No obstante, el origen histórico de esta noción no debe incitarnos a cre-

er que se aplica únicamente al mundo occidental. Sostener que las pre-
ocupaciones inherentes al concepto de Estado de derecho son funda-
mentalmente ajenas a las culturas no europeas sería cometer el error de
creer que la cultura y las tradiciones jurídicas son entidades estáticas.
En los últimos decenios, todos los continentes han experimentado
transformaciones económicas y sociales que desmienten ese punto de
vista. A pesar de las múltiples carencias y de las críticas que se puedan 11
 hacer al sistema de los estados internacionales, no existe hoy en día, en
lo que se refiere a la política de desarrollo, ninguna alternativa con-
creta al modelo de la nación moderna, regida por los principios del
Estado de derecho. En algunos países, el argumento según el cual
dichos principios son una construcción occidental inaplicable en otras
regiones del mundo es, a menudo, sostenido por élites nuevas o tradi-
cionales que ven en ellos una amenaza para su poder económico o polí-
tico. No obstante, dichas élites se orientan completamente por valores
occidentales en otros sectores. Esta actitud sería nefasta, ya que ejer-
cería un influjo negativo en las fuerzas políticas internas que se apo-
yan en los principios del Estado de derecho para promover reformas
sociales, políticas y económicas.

Sin embargo, argumentos de peso no dejan de mostrarse cautelosos

ante los argumentos de derecho y de Estado de derecho. En muchos
países no europeos, el derecho escrito y sus mecanismos de aplicación
tienen una historia colonial. Aún hoy, se les considera como vehículo
de una cultura extranjera, aunque las culturas tradicionales de otros
continentes poseían normas sociales e instrumentos de aplicación muy
comparables a los de Europa. Además, el derecho es a menudo, un ins-
trumento en manos del poder. Que, en muchas regiones, pueda ser rei-
vindicado por sectores que intentan limitar o al menos controlar el
poder del Estado, es algo nuevo y sorprendente. La idea de imponer a
los poderes públicos principios jurídicos abstractos que delimiten su
marco de acción e incluso de concederle a la población sus pretensio-
nes legales y los instrumentos para su aplicación jurídica contradice,
en ciertos países, las reglas tradicionales que rigen el trato con las auto-
ridades y los conflictos de intereses de índole social. Ante la personi-
ficación del poder central, esgrimir argumentos jurídicos o constitu-
12 cionales causa la impresión de irreverencia y es considerado como una
ofensa personal hacia los dirigentes. Si las autoridades, confrontadas a
una situación de conflicto, recurren estrictamente a principios jurídi-
cos abstractos, ello puede entorpecer mecanismos pragmáticos de solu-
ción de conflictos entre diferentes grupos de población.

En muchos países, la relación entre el derecho escrito moderno y las

formas tradicionales de derecho (o derecho consuetudinario) es poco
clara y problemática. Diversas normas y procedimientos se superpo-
nen, lo que engendra situaciones de inseguridad jurídica. Instaurar el
Estado de derecho no significa que las formas tradicionales de dere-
cho y de organización desaparezcan completamente y cedan su pues-
to a estructuras modernas. Actualmente, el derecho escrito vigente
requiere a menudo reformas constitucionales. En muchos países, dicho
derecho lleva aún la marca de los antiguos colonizadores y, en muchos
casos, es contradictorio, poco transparente y apenas responde a las
necesidades específicas del país. En muchas regiones, la administra-
ción pública adolece de mucha burocracia y de un excesivo centralis-
mo que no corresponde a las estructuras locales de la vida cotidiana y
que muchas veces no está en capacidad de satisfacer las necesidades
regionales de la población.

Los sistemas jurídicos tradicionales siguen desempeñando funciones

importantes en la vida social de nuestros días, funciones de las que fre-
cuentemente el derecho moderno y la justicia del Estado tienen poca
consciencia . Por otro lado, un retorno a estructuras jurídicas precolo-
niales es, en muchos aspectos, ilusoria: las tradiciones jurídicas que
conocemos en la actualidad no representan sino una fracción de los
antiguos sistemas jurídicos que han sobrevivido al colonialismo o que
éste ha transformado o explotado a su antojo. Además, la situación eco-
nómica y social ha sufrido cambios profundos y rápidos durante los 13
 últimos decenios en los dos hemisferios. Las reglas del derecho con-
suetudinario corresponden a estructuras rurales de modestas dimen-
siones y no logran cubrir sino parcialmente las necesidades de una
sociedad urbana, mucho más móvil. Ello requiere nuevas formas de
organización social. La yuxtaposición de formas jurídicas tradiciona-
les y modernas puede ser perfectamente compatible con los principios
del Estado de derecho si sus modalidades de aplicación están bien deli-
mitadas para, así, garantizar suficiente coherencia en la materia.

En ese sentido, los criterios del Estado de derecho revisten una gran
importancia incluso en un contexto no europeo. No obstante, no se tra-
ta de incorporar nociones y métodos jurídicos occidentales a las estruc-
turas sociales y políticas complejas de un determinado país. En todos
los continentes, el Estado de derecho adoptará la forma de un conjun-
to de principios aplicables a la organización del Estado y del sistema
jurídico, así como a la estructuración de las relaciones entre el gobier-
no y su población. Ello da lugar a aplicaciones originales y diferencia-
das en función de las condiciones y necesidades específicas del país
concernido.

14
II Estado de derecho y cooperación al desarrollo:
las experiencias de la práctica

■ El desafío a la coherencia política exterior: el criterio del Estado de

derecho constituye un desafío particular a los esfuerzos de Suiza por
implantar una política exterior exenta de contradicciones al servicio de
diferentes intereses y objetivos. La Ley federal sobre el material de
guerra ofrece un ejemplo de política coordinada en el espíritu de una
legalidad internacional. Dicha ley dispone que la exportación de mate-
rial de guerra debe tomar en consideración, entre otros, la situación rei-
nante en el país de destinación, sobre todo en lo relativo al respeto de
los derechos humanos y a los esfuerzos emprendidos por Suiza en el
campo de la cooperación al desarrollo. En otros sectores de nuestras
relaciones económicas con el exterior y en nuestra política de migra-
ción existen otras contradicciones potenciales.

■ El enfoque específico: no podremos promover el Estado de derecho

más allá de nuestras propias tradiciones políticas y jurídicas si no toma-
mos en consideración las necesidades específicas del país en cuestión,
sus tradiciones jurídicas y sus prioridades. Los países en desarrollo con
un pasado colonial siguen impregnados del pensamiento y sistema jurí-
dicos del antiguo poder colonial. Los principios del Estado de derecho
se deben aplicar, pues, considerando dicho pasado y las estructuras
jurídicas tradicionales. Por último, el pensamiento jurídico – especial-
mente en el campo del derecho público y administrativo – está poco
habituado a dimensiones internacionales y tiende a creer que tradicio-
nes y estructuras eficaces en sus propios países son universalmente
válidas; lo que lleva a la cooperación a descuidar las particularidades
locales. Es, pues, esencial trabajar en colaboración con contrapartes
locales, que a menudo carecen más de dinero que de competencias para
resolver sus problemas.
15
 ■ Enfoque flexible para objetivos similares: como ya se ha expuesto,
los conceptos de Estado de derecho, de derechos humanos y de demo-
cracia están íntimamente ligados, de modo que frecuentemente las
medidas adoptadas para ponerlos en práctica son muy similares. Ello
permite a la cooperación abordar el problema de una manera flexible.
Según el contexto histórico, cultural y político del país contraparte, el
mismo objetivo se puede fomentar desde el punto de vista de los dere-
chos humanos, del Estado de derecho o de la democracia. Cuando
dichas nociones sean consideradas como estímulos a la agitación polí-
tica, se aducirá la argumentación de la política del desarrollo: en esa
óptica, la instauración de un régimen de Estado de derecho servirá, en
primer lugar, a crear las estructuras indispensables al desarrollo y a
reforzar la eficacia de las instituciones públicas.

■ El Estado de derecho como tema transversal: la mayoría de los pro-

gramas y proyectos de cooperación al desarrollo, sino todos, presentan
componentes importantes de los principios del Estado de derecho,
especialmente en la medida en que inciden en las relaciones entre la
población y los poderes públicos. Al respecto, es indispensable con-
trolar todo programa o proyecto que implique la legislación, la organi-
zación de la administración y de la justicia o acciones específicas del
poder público. De esa manera, proyectos forestales o agrícolas pueden
influir en asuntos importantes de la organización de las autoridades
competentes y modificar su comportamiento frente a la población
involucrada.

En su afán por lograr una utilización de los recursos financieros lo más

eficaz posible, a menudo el país donador apremia para que se acelere
16 la realización de los programas y proyectos que financia, descuidando
la legitimación política y el arraigo de las decisiones necesarias en el
sistema politíco del país contraparte. Los programas o proyectos eje-
cutados con contrapartes autoritarias, no preocupadas por el Estado de
derecho ni por la participación, se ejecutan más rápidamente y sin pro-
blemas, pero ello resulta engañoso porque posee únicamente ventajas
a corto plazo. Fortalecer las estructuras de un Estado autoritario no con-
tribuye a un desarrollo autónomo, conforme a las necesidades y a la
dignidad de las clases sociales desfavorecidas, que son los verdaderos
destinatarios de la ayuda. La eficacia a corto plazo no es sinónimo de
la efectividad a largo plazo de la cooperación al desarrollo.

El criterio, Estado de derecho debe ser tomado en cuenta en todo aná-

lisis de situación o de las necesidades inherentes a la estrategia previs-
ta para un país o un sector, así como en las decisiones sobre la planifi-
cación, la realización y la evaluación de programas y de proyectos. En
su trabajo operacional, los/las responsables deben mostrarse sensibles
ante el contexto jurídico y político de su acción. En lugar de infringir
los principios del Estado de derecho, los programas y proyectos deben
intentar evitar riesgos y aprovechar concretamente las posibilidades de
acción en favor de dichos principios. Allí, donde no existan condicio-
nes de Estado de derecho para un determinado programa o proyecto o
para todo el programa por país, conviene concentrar la cooperación al
desarrollo en la creación y mejoramiento de dicho contexto.

■ El Estado de derecho como tema sectorial: en muchos casos

conviene consagrar todo un programa o proyecto a la cuestión del
Estado de derecho, en particular si existen graves lagunas en la mate-
ria que comprometen el desarrollo en general o el éxito de ciertos
proyectos de cooperación. Asimismo, resultan muy valiosos, progra- 17
 mas o proyectos específicos que puedan completar otras actividades de
la cooperación suiza, sacar provecho de sus competencias sectoriales
y locales y aprovechar oportunidades específicas o movilizar un know-
how suizo.

■ Posibles contenidos de los programas o proyectos: la experiencia

adquirida por diversos estados donadores e instituciones donadoras ha
permitido identificar sectores en los que la cooperación puede promo-
ver más específicamente el Estado de derecho:

– reformas en las diferentes ramas del derecho (adaptación del derecho

material a las necesidades actuales, derecho procesal)
– organización del Estado, del gobierno y de la administración; en par-
ticular la descentralización
– organización de la justicia y de la policía
– formación del personal administrativo y judicial, así como de la policía
– elaboración de procedimientos de conciliación alternativos
– promoción de la transparencia del sistema jurídico
– promoción del conocimiento del derecho y de la conciencia del dere-
cho en el seno de la sociedad civil
– promoción del acceso a la justicia y a la administración de grupos
sociales desfavorecidos

■ Espíritu de cooperación de las contrapartes locales: resultados sos-

tenibles en este campo, muy sensible políticamente, dependen del
compromiso e interés de las contrapartes gubernamentales locales o no
gubernamentales en un espíritu constructivo. Dicho compromiso pue-
18 de ser promovido desde el exterior, aunque en proporciones limitadas.
■ Contrapartes gubernamentales: en efecto, el Estado de derecho rige
las estructuras y el funcionamiento de la cosa pública si las autorida-
des del país beneficiario se comprometen de manera seria y sostenible
en esa dirección. Para programas o proyectos con contrapartes guber-
namentales a nivel del poder ejecutivo, legislativo y judicial es indis-
pensable una voluntad política seria y un mínimo de estabilidad de las
estructuras políticas. Sin dicha voluntad política, no se cumplen los
requisitos para una colaboración fructífera con contrapartes guberna-
mentales. Sin embargo, ello no excluye acciones en favor del Estado
de derecho por vías no gubernamentales.

■ Los parlamentos legitimados por la vía democrática pueden desem-

peñar un papel especial: colaborar activamente con ellos permite
cimentar política y jurídicamente resoluciones de principio sobre polí-
ticas de desarrollo. Preocupados por la eficacia a corto plazo, muchas
instituciones y países donadores se han concentrado hasta hoy en los
procesos de decisión del ejecutivo, sin conceder suficiente importan-
cia a su legitimación política.

■ En ciertos países, colaborar con autoridades locales o regionales en

la creación y fortalecimiento de estructuras descentralizadas constitu-
ye un medio importante para cimentar los principios de Estado de dere-
cho en las instancias gubernamentales y en la población, desmantelar
un centralismo inoperante e incitar a las autoridades a realizar un tra-
bajo orientado según las necesidades.

19
 ■ Organizaciones contraparte no gubernamentales: para que los prin-
cipios del Estado de derecho cumplan realmente su finalidad, se requie-
re que se apliquen no sólo a las instituciones públicas, sino que tam-
bién – y quizás ante todo – estén presentes en el seno de la sociedad
civil, la cual considera al estado como una empresa de prestación de
servicios y exige de sus autoridades que se comporten en consecuen-
cia. Las organizaciones no gubernamentales son idóneas para promo-
ver esa conciencia del derecho, ya sea cooperando con instituciones
locales o a través de organizaciones privadas sin fines de lucro, de las
cuales algunas ya poseen larga experiencia en la materia. En casos en
que la negativa a emprender reformas en dirección del Estado de dere-
cho imposibilite la cooperación con los círculos gubernamentales, pro-
gramas o proyectos no gubernamentales constituyen el único medio
para mejorar a largo plazo los fundamentos del Estado de derecho para
el desarrollo.

■ Necesidad de recursos financieros y humanos: Cuando fracasa la

voluntad de instaurar el Estado de derecho – organización de la administra-
ción respectiva, creación de una justicia independiente, formación jurí-
dica, etc. – ello se debe, a menudo, más a la ausencia de recursos finan-
cieros que a la falta de competencias locales. No hay que subestimar
los recursos económicos que se han de utilizar en los programas o pro-
yectos destinados a promover el Estado de derecho aunque dichas nece-
sidades son aún relativamente modestas frente a las de grandes pro-
yectos de infraestructura. Pero, por diversas razones, muchos países
con carencias en materia del Estado de derecho no están dispuestos a
consagrar sus escasos recursos al mejoramiento de las instituciones
públicas – inversión, de momento improductiva que no contribuye,
20 sino a largo plazo, a crear condiciones más favorables al desarrollo.
La promoción del Estado de derecho es, de todas maneras, una labor
de larga duración de la que no se pueden esperar resultados inmedia-
tos y requiere un esfuerzo substancial y constante de la cooperación al
desarrollo a plazos largos.

■ Nuevos conocimientos especializados: al igual que la noción de los

derechos humanos, la del Estado de derecho constituye – al menos en
el plano conceptual – un nuevo tema de la cooperación al desarrollo.
Para su aplicación en proyectos concretos, se necesitan conocimientos
jurídicos, empresariales y politológicos, así como un análisis cuidado-
so de la situación jurídica y política del país beneficiario. A menudo,
pero no siempre, las contrapartes locales de la cooperación suiza ya
disponen de conocimientos profundos en esas áreas. La Administra-
ción federal misma posee, al respecto, competencias y experiencias
prácticas valiosas, pero a menudo carece del personal necesario para
ofrecer a la cooperación servicios específicos en el campo de la orga-
nización del Estado y de su administración.

Se necesitan conocimientos especializados en diferentes formas y a

diversos niveles. La manera de institucionalizar dichas competencias
en el seno de la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación será
objeto, entre otros, de la próxima discusión (1999) sobre la estrategia
de COSUDE. En parte, es posible movilizar dentro y fuera de la Admi-
nistración federal las competencias necesarias para programas o pro-
yectos particulares. Además, conviene impartir una formación de base
sobre el Estado de derecho a todos/as los/las colaboradores/as de
COSUDE, a fin de sensibilizarles sobre esta dimensión de su trabajo.

21
 ■ Coordinación y cooperación: COSUDE ya posee experiencia en
algunos programas o proyectos consagrados a la promoción del Esta-
do de derecho. Otras instituciones donadoras y países donadores dis-
ponen de una experiencia más vasta y más sistemática, que se puede
aprovechar para la elaboración de métodos de trabajo operacionales
sobre el terreno. Asimismo, es importante asegurar la coordinación y
la cooperación con otras instancias donadoras a nivel de cada país
beneficiario, a fin de evitar duplicación de esfuerzos y poder inter-
cambiar experiencias locales. Esta cooperación puede resultar espe-
cialmente fructuosa en el grupo de países que comparten concepcio-
nes análogas en materia de desarrollo.

22