Receita Federal
Prof. Rafael Encinas Administração Pública
Administração Pública – AFRFB 2009
EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO
BRASIL
Antes de entrarmos nos modelos em si, vamos ver como
o Bresser Pereira traça um panorama geral dessa
evolução. O autor montou a seguinte tabela:
1821-1930 1930 - 1985 1985 -
Mercantil- Capitalista-
Sociedade Pós-Industrial
Senhorial Industrial
Democrático
Estado (política) Oligárquico Autoritário
(1985)
Estado Gerencial
Patrimonial Burocrático
(administração) (1995)
De 1821 a 1930, a sociedade brasileira era baseada na
produção agrícola destinada ao comércio internacional
(café, algodão, borracha) e era dirigida por uma
oligarquia patrimonialista, ou seja, por um pequeno grupo
que se aproveitava do Estado para conquistar vantagens
pessoais.
A partir de 1930 a economia se volta para a
industrialização e o governo passa a ser comandado a
mãos de ferro por Getúlio Vargas no Estado Novo,
durante o qual se implantou no país a administração
burocrática. Após a saída de Vargas em 1945 há um
período democrático, mas em 1964 os militares retornam
ao poder, colocando o país novamente sob os mandos
de uma ditadura.
Em 1985 ocorre a redemocratização, a economia entra
numa era pós-industrial, em que os serviços e a
tecnologia da informação ganham extrema importância.
Na administração, em 1995 é lançado o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, que implantaria a
reforma gerencial no Brasil. No entanto, aqui cabe uma
observação. O CESPE considera que o Decreto-Lei n°
200 de 1967 pode ser reconhecido como o início da
administração gerencial no Brasil. Veremos isso mais
adiante.
República Velha (1889-1930)
No Brasil, o patrimonialismo perdurou até a década de
1930 como a forma de dominação predominante. Não
podemos dizer que ele está totalmente superado.
Quando um ministro confunde seu cartão de crédito
pessoal com o cartão corporativo do governo federal na
hora de comprar uma tapioca, está claro que o
patrimonialismo ainda está bastante presente em nossa
cultura, já que permanece a confusão entre o patrimônio
público e privado. Mas é a partir da década de 1930 que
o país passa a adotar uma administração burocrática.
Segundo Bresser:
O Estado brasileiro, no início do século XX, era um
Estado oligárquico e patrimonial, no seio de uma
economia agrícola mercantil e de uma sociedade de
classes mal saída do escravismo.
No patrimonialismo, o Estado brasileiro era governado
por uma oligarquia, palavra que significa “governo de
poucos”. A este pequeno grupo que controlava o
governo, Raymundo Faoro deu o nome de “estamento
burocrático”. Um ponto importante aqui é não confundir o
uso do termo “burocracia” sempre como uma referência
ao modelo burocrático de administração defendido por
Max Weber. O termo “burocracia” surgiu da junção da
palavra francesa bureau, que significa escritório, com a
palavra grega kratos, que significa poder. Desde o XVII já
se falava em “burocracia” para se referir a repartição
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pública e aos grupos que administravam o governo.
Assim, quando a questão falar em estamento burocrático,
não devemos associá-lo ao modelo racional-legal, mas
sim ao grupo de burocratas que controlava o Estado
durante o período patrimonialista. O termo estamento
burocrático foi usado por Faoro para designar o grupo
aristocrático-burocrático de juristas, letrados, e militares,
que derivavam seu poder e sua renda do próprio Estado.
Já vimos que são utilizados os termos “sinecura” e
“prebenda” para descrever os empregos públicos, já que
significam ocupação rendosa de pouco trabalho. É
justamente isso o que ocorre no patrimonialismo
brasileiro, em que os ocupantes de cargos públicos
recebem os cargos como “presentes”, moeda de troca. É
tradicional a idéia de que uma função fundamental do
Estado nessa época era garantir empregos para a classe
média pobre ligada por laços de família ou de agregação
aos proprietários rurais.
Com o tempo, este estamento passa a ser infiltrado por
grupos externos, de origem social mais baixa, como os
militares do Exército. Não podemos mais falar com
precisão de um “estamento patrimonial” já que uma
característica dos estamentos é a sua pequena
permeabilidade. Aqui começa a nascer a administração
pública burocrática, juntamente com o autoritarismo
burocrático-capitalista que está emergindo através
principalmente dos militares e das revoluções que
promovem em nome de uma abstrata “razão”.
Reforma burocrática (1936);
Dentro deste contexto e após a crise da bolsa de Nova
York em 1929, Getúlio Vargas comanda um movimento
revolucionário que vai marcar a reformulação completa
do Estado brasileiro, abrindo caminho para um amplo
processo de modernização social e industrial, que
resultou na incorporação da classe trabalhadora, de
setores médios urbanos e da incipiente burguesia
nacional. Este processo será comandado com mão de
ferro pelo ditador, especialmente depois de 1937 com a
implantação do Estado Novo.
A administração burocrática surgiu no quadro da
aceleração da industrialização brasileira, em que o
Estado assume papel decisivo, intervindo pesadamente
no setor produtivo de bens e serviços. Segundo o Plano
Diretor:
A implantação da administração pública burocrática é
uma conseqüência clara da emergência de um
capitalismo moderno no país.
Assim, a reforma administrativa dá início a implantação
do modelo racional-legal no Brasil, através de um grande
esforço de Vargas para normatizar e padronizar os
principais procedimentos da administração pública. É
iniciado um amplo processo de criação de estatutos e
normas para as áreas fundamentais da administração
pública, principalmente em três áreas que são
consideradas o tripé da implantação da administração
burocrática no país:
ƒ Administração de Materiais
ƒ Administração de Pessoal
ƒ Administração Financeira:
A primeira perna do tripé, a administração de material,
deu seu primeiro passo com a criação da Comissão
Permanente de Padronização em 1930 e da Comissão
Permanente de Compras em 1931.
A segunda, com a criação do Conselho Federal do
Serviço Público Civil em, quando também foram
instituídas as Comissões de Eficiência. Cada Ministério
de Estado teria a sua Comissão de Eficiência e uma de
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suas competências seria justamente apresentar
propostas que ajudassem na racionalização dos seus
serviços. A racionalização é a característica principal que
garante o alcance da eficiência nas organizações
burocráticas. Em 1938 o Conselho viria a ser substituído
pelo Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP).
O DASP passou a ser seu órgão executor e, também,
formulador da nova forma de pensar e organizar a
administração pública. A criação do DASP, ocorrida já
nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento
em que o autoritarismo brasileiro voltava com força, mas
agora para realizar a revolução modernizadora do país,
industrializá-lo, e valorizar a competência técnica.
Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação
dos princípios centralizadores e hierárquicos da
burocracia clássica.
Podemos resumir as principais realizações do DASP:
ƒ ingresso no serviço público por concurso,
ƒ critérios gerais e uniformes de classificação de
cargos,
ƒ organização dos serviços de pessoal e de seu
aperfeiçoamento sistemático,
ƒ administração orçamentária,
ƒ padronização das compras do Estado,
ƒ racionalização geral de métodos.
No que diz respeito à administração dos recursos
humanos, o DASP representou a tentativa de formação
da burocracia nos moldes weberianos, baseada no
princípio do mérito profissional. Entretanto, embora
tenham sido valorizados instrumentos importantes à
época, tais como o instituto do concurso público e do
treinamento, não se chegou a adotar consistentemente
uma política de recursos humanos que respondesse às
necessidades do Estado. Ainda permaneciam o
patrimonialismo e o clientelismo.
Entre as atribuições do DASP estavam previstas também
a elaboração da proposta do orçamento federal e a
fiscalização orçamentária. Na prática, porém, as
iniciativas relativas à política orçamentária
permaneceram nas mãos do Ministério da Fazenda até
1940. Nesse ano, a situação foi contornada com a
criação, no interior daquele ministério, da Comissão de
Orçamento, cuja presidência passava a ser acumulada
pelo presidente do DASP. Somente no princípio de 1945
o DASP assumiu plenamente a responsabilidade pela
elaboração da proposta do orçamento federal, com a
conseqüente extinção da comissão do Ministério da
Fazenda.
Com a queda de Vargas em outubro de 1945, o DASP
passou por um profundo processo de reestruturação, que
resultou no seu parcial esvaziamento. A partir de então,
suas funções assumiram um caráter de assessoria,
exceto no tocante à seleção e aperfeiçoamento de
pessoal, área em que se manteve como órgão executor.
Ele veio a ser extinto apenas em 1986, com o Decreto
93.211, que criou a Secretaria de Administração Pública.
Com o retorno de Vargas ao governo por meio de
eleições em 1951 permitiu uma reação da burocracia a
este retorno do clientelismo. Dentro desta reação ocorreu
a promulgação da Lei nº 1.711, que trazia o segundo
“Estatuto dos Funcionários Públicos Civis da União”. Tal
estatuto passou a reger o trabalho no setor público e o
concurso público, mais uma vez, tornou-se a regra geral
de admissão. Portanto, o Estatuto não foi implantado no
primeiro governo Vargas, mas sim no segundo. Ele veio a
ser revogado apenas pela Lei 8.112 de 1990, que dispõe
do regime jurídico dos servidores civis da União.
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O segundo período Vargas não logrou melhorias
substantivas: os concursos públicos eram
freqüentemente evitados ou burlados pelas autoridades
de órgãos descentralizados, o serviço público manteve-
se ineficiente e a carreira pública permanecia pouco mais
do que um mito, com acirrada luta interna pelo
nepotismo, especialmente às vésperas dos períodos
eleitorais, quando proliferavam nomeações a título
provisório.
Governo JK e a administração para o
desenvolvimento
Juscelino Kubitschek tomou posse em 1956 e tentou
implantar no Brasil a “Administração para o
Desenvolvimento”, consubstanciada no Plano de Metas.
A administração para o desenvolvimento foi um conjunto
de idéias que surgiu a partir da década de 1950 que
buscava discutir os meios administrativos necessários
para alcançar as metas do desenvolvimento político,
econômico e social. Defendia que era necessário
reformar o sistema administrativo para transformá-lo em
instrumento de modernização da sociedade. A idéia
básica é a de que a administração pública deve se
adaptar à nova realidade, agindo de forma eficiente e
dando condições para que os países se desenvolvam.
Outro princípio desta corrente era a necessidade de
planejar o desenvolvimento, visando estabelecer
prioridades de investimento de recursos escassos para
utilizá-los da melhor forma possível. Assim, a ação do
governo deveria estar intimamente relacionada com o
planejamento.
A aplicação da administração para o desenvolvimento no
Brasil resultou, tanto no governo de JK quanto na
ditadura, no crescimento da administração indireta. Como
se defendia a adequação da administração pública às
necessidades desenvolvimentistas do país, eram
necessárias estruturas administrativas mais flexíveis do
que a rigidez do modelo burocrático implantado pelo
DASP.
O governo JK diagnosticou a incompatibilidade entre a
estrutura burocrática vigente e o novo projeto nacional.
Além da sobrevivência de valores tradicionais no núcleo
da burocracia, a implementação do Programa de Metas
exigia estruturas flexíveis, não-burocráticas e uma
capacidade de coordenação dos esforços de
planejamento. Por isso a estratégia de JK para enfrentar
possíveis embates com a burocracia foi a constituição de
estruturas paralelas para proceder reformas.
Dentro desta lógica da administração paralela, era
necessária uma coordenação dos esforços de
planejamento. Esta coordenação política das ações se
fazia através de grupos executivos nomeados
diretamente pelo Presidente da República.
Com a implantação do Plano de Metas de JK, que tinha
como pré-requisito para sua implantação a criação de
uma gama de organismos de planejamento e consultoria
e comissões de trabalho (os Grupos Executivos), na sua
maioria ocupado por pessoas ligadas aos grupos
multinacionais (empresários com qualificação
profissional, oficiais militares), foi formada uma
administração paralela que coexistia com o Executivo
formal e permitia que os interesses multinacionais
ignorassem os canais tradicionais de formação de
decisão, contornando assim as estruturas de
representação do regime populista, dessa forma evitando
assim, em última análise, a crítica pública que poderia ser
dirigida aos interesse escusos das multinacionais e seus
associados. São exemplos o Grupo Executivo da

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Indústria Automobilística (GEIA) e o Grupo Executivo da
Indústria de Construção Naval (Geicon).
Período militar e a segunda reforma: decreto-lei 200
(1967)
Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de
que a utilização dos princípios rígidos da administração
pública burocrática constituía-se em um empecilho ao
desenvolvimento do país. Na verdade, essa insatisfação
datava da década anterior, mas o desenvolvimento
econômico acelerado que ocorria então permitia que as
soluções encontradas para contornar o problema
conseguisse empurrar o problema com a barriga. No
momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no
início dos anos 60, a questão retorna.
O Presidente João Goulart nomeou, em 1963, o
deputado Amaral Peixoto Ministro Extraordinário para a
Reforma Administrativa. O objetivo era coordenar
diversos grupos de estudos, encarregados da formulação
de projetos de reforma administrativa que tornassem a
administração pública mais eficiente. No final desse ano,
a Comissão apresentou quatro projetos importantes,
tendo em vista uma reorganização ampla e geral da
estrutura e das atividades do governo.
No entanto, esta iniciativa foi abortada pelo golpe militar
de 1964, já que Castello Branco retirou do Congresso
todos os projetos que se encontravam em tramitação.
Apesar disso, os trabalhos da Comissão foram
importantes posteriormente, já que serviram como base
das reformas vindouras. Portanto, as reformas que
vieram após os trabalhos da Comissão não
apresentavam diagnósticos divergentes, pelo contrário,
adotaram muitas de suas diretrizes.
A importância da Comissão Amaral Peixoto não decorre
nem de sua produção imediata nem da implementação
de medidas específicas, que, na verdade, não houve.
Decorreram dos diagnósticos propostas e medidas
idealizadas que passaram, desde então, a fazer parte do
acervo científico-administrativo brasileiro. A partir daquele
momento esse acervo é, com freqüência, utilizado pelos
governantes e, pelo menos em parte, posto em prática.
De novo no poder, os militares promovem, com a ativa
participação de civis, a reforma administrativa de 1967,
consubstanciada no Decreto-Lei nº 200. Esta era uma
reforma pioneira, que prenunciava as reformas gerenciais
que ocorreriam em alguns países do mundo desenvolvido
a partir dos anos 80, e no Brasil a partir de 1995.
Vimos acima que o CESPE já disse que o Decreto-Lei
200 pode ser considerado o início da administração
gerencial no Brasil. Isto ocorreu na questão abaixo.
(CESPE/TCE-AC/2008) A reforma iniciada pelo Decreto
n.º 200/1967 foi uma tentativa de superação da rigidez
burocrática, e pode ser considerada como o começo da
administração gerencial no Brasil.
Esta questão foi tirada do texto de Bresser Pereira,
segundo o qual:
Em síntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de
superação da rigidez burocrática, podendo ser
considerado como um primeiro momento da
administração gerencial no Brasil.
Podemos identificar cinco princípios norteadores da
reforma:
1) Planejamento,
2) Descentralização,
3) Delegação de autoridade,
4) Coordenação e
5) Controle;
A reforma proposta era, basicamente, no sentido de
delegar ao máximo o poder de decisão para os órgãos de
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linha, e preferir sempre a contratação de setores e
companhias privadas para a execução de suas políticas.
Segundo este modelo, os órgãos administrativos
deveriam se limitar a funções quase que exclusivamente
normativas e de supervisão, enquanto que o setor
privado passaria a ter um papel cada vez maior em todas
as ações realmente executivas do governo. As duas
premissas implícitas no projeto são, primeiro, a de que o
Estado é sempre um executor incompetente, e que o
setor privado pode fazer o mesmo que ele de forma mais
eficaz e barata; e, segundo, que é impossível legislar em
detalhe a atuação dos órgãos de linha da administração
pública.
A crença na superioridade da administração privada foi,
certamente, um dos fatores que inspiraram o decreto-lei
200; o outro foi o conhecimento das dificuldades quase
insuperáveis de agir com eficiência dentro do
emaranhado de normas e formalismos que hoje existem
no serviço público brasileiro.
Apesar do interesse em aumentar a participação privada
na administração pública, o que ocorreu foi o inverso: o
aumento no número de entes estatais. Só que estes
novos entes se encontravam fora do núcleo burocrático,
criados a partir da descentralização para a administração
indireta, particularmente para as fundações de direito
privado criadas pelo Estado, as empresas públicas e as
empresas de economia mista, além das autarquias, que
já existiam desde 1938.
Através das fundações (que antecipavam as
organizações sociais criadas na Reforma Gerencial de
1995) o Estado dava grande autonomia administrativa
para os serviços sociais e científicos, que passavam,
inclusive, a poder contratar empregados celetistas.
Através da autonomia dada às empresas de economia
mista viabilizava-se o grande projeto de industrialização
com base em grandes empresas estatais de infra-
estrutura e serviços públicos que já havia sido iniciado
nos anos 40, com a criação da Companhia Siderúrgica
Nacional, e acelerado nos anos 50, com a criação da
Petrobrás, da Eletrobrás, e da Telebrás, e do BNDES.
Por outro lado, são criados órgãos normativos superiores
que deveriam orientar as novas entidades e regular o
setor. Esta combinação de órgãos normativos superiores,
da administração direta, e órgãos executivos
subordinados, organizados como fundações ou empresas
estatais, passou a ser adotada em muitos setores da
administração pública. Uma conseqüência inesperada foi
que, na maioria das vezes, as empresas executoras
passaram a concentrar a maior parte da competência
técnica e dos recursos financeiros, esvaziando assim, na
prática, as funções de seus órgãos normativos, ou
entrando em conflito com eles.
A Constituição de 1967 permitiu a contratação via CLT
para o serviço público, e o Decreto-Lei nº 200 facultava o
ingresso, sem concurso, de “especialistas para
instituições de pesquisa e órgãos especializados”. Isso
prejudicou a concretização da tão sonhada
profissionalização do servidor público, já que a
administração indireta passou a ser utilizada como fonte
de recrutamento, prescindindo-se, em geral, do concurso
público ou, na melhor das hipóteses, recrutando através
de exames específicos de habilitação.
No início da década de 1970, uma nova tentativa se
esboçou com a criação da Secretaria de Modernização e
Reforma Administrativa (SEMOR), no âmbito do
Ministério do Planejamento. Reuniu-se em torno dela um
grupo de jovens administradores públicos, muitos deles
com formação em nível de pós-graduação no exterior,
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que buscou implantar novas técnicas de gestão, e
particularmente de administração de recursos humanos,
na administração pública federal.
Programa Nacional de Desburocratização;
De 1979 a 1982 a administração pública federal, embora
enfrentando problemas crônicos, abre duas novas frentes
de atuação: a desburocratização e a desestatização. No
início dos anos 80 registrou-se uma nova tentativa de
reformar a burocracia e orientá-la na direção da
administração pública gerencial, com a criação do
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional
de Desburocratização - PrND, cujos objetivos eram a
revitalização e agilização das organizações do Estado, a
descentralização da autoridade, a melhoria e
simplificação dos processos administrativos e a
promoção da eficiência.
A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia participado
ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967,
volta à cena, agora na chefia do Ministério da
Desburocratização do governo Figueiredo. Entre 1979 e
1983 Beltrão transformou-se em um arauto das novas
idéias; criticando, mais uma vez, a centralização do
poder, o formalismo do processo administrativo, e a
desconfiança que estava por trás do excesso de
regulamentação burocrática, e propondo uma
administração pública voltada para o cidadão. Seu
Programa Nacional de Desburocratização foi por ele
definido como uma proposta política visando, através da
administração pública, “retirar o usuário da condição
colonial de súdito para investi-lo na de cidadão,
destinatário de toda a atividade do Estado”.
As ações do PrND voltaram-se inicialmente para o
combate à burocratização dos procedimentos.
Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento
do Programa Nacional de Desestatização, num esforço
para conter os excessos da expansão da administração
descentralizada, estimulada pelo Decreto-Lei nº 200/67.
Apesar de todos os avanços em termos de flexibilização,
o núcleo estratégico do Estado foi, na verdade,
enfraquecido indevidamente através da estratégia
oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os
escalões superiores da administração através das
empresas estatais. Desta maneira, a reforma
administrativa prevista no DL 200 ficou prejudicada,
especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe
alguns elementos essenciais para que houvesse se
transformado em uma reforma gerencial do Estado
brasileiro, como a clara distinção entre as atividades
exclusivas de estado e as não-exclusivas, o uso
sistemático do planejamento estratégico ao nível de cada
organização e seu controle através de contratos de
gestão e de competição administrada. Faltava-lhe
também uma clara definição da importância de fortalecer
o núcleo estratégico do Estado.
Retrocesso de 1988
As ações rumo a uma administração pública gerencial
são, entretanto, paralisadas na transição democrática de
1985 que, embora representasse uma grande vitória
democrática, teve como um de seus custos mais
surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da
administração indireta e das delegacias dos ministérios
nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um
novo populismo patrimonialista surgia no país. De outra
parte, a alta burocracia passava a ser acusada,
principalmente pelas forças conservadoras, de ser a
culpada da crise do Estado, na medida em que
favorecera seu crescimento excessivo. Segundo
Humberto Falcão Martins:
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Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia
pública em formular e implementar políticas sociais e
direcionar a administração pública para a democracia
foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a
administração pública um instrumento de
governabilidade, loteando áreas e cargos em busca do
apoio político necessário à superação das dificuldades da
instabilidade política da transição.
A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de
1988, a um retrocesso burocrático sem precedentes.
Sem que houvesse maior debate público, o Congresso
Constituinte promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal, ao estender para os serviços do
Estado e para as próprias empresas estatais
praticamente as mesmas regras burocráticas rígidas
adotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova
Constituição determinou a perda da autonomia do Poder
Executivo para tratar da estruturação dos órgãos
públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico
único para os servidores civis da União, dos Estados-
membros e dos Municípios, e retirou da administração
indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir às
fundações e autarquias públicas normas de
funcionamento idênticas às que regem a administração
direta.
Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao
clientelismo que dominou o país naqueles anos. Foi
também uma conseqüência de uma atitude defensiva da
alta burocracia que, sentindo-se injustamente acusada,
decidiu defender-se de forma irracional.
Segundo Bresser Pereira:
A Constituição irá sacramentar os princípios de uma
administração pública arcaica, burocrática ao extremo.
Uma administração pública altamente centralizada,
hierárquica e rígida, em que toda a prioridade será dada
à administração direta ao invés da indireta.
Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o
abandono do caminho rumo a uma administração pública
gerencial e a reafirmação dos ideais da administração
pública burocrática clássica; de outro lado, dada a
ingerência patrimonialista no processo, a instituição de
uma série de privilégios, que não se coadunam com a
própria administração pública burocrática. Como
exemplos, temos a estabilidade rígida para todos os
servidores civis, diretamente relacionada à generalização
do regime estatutário na administração direta e nas
fundações e autarquias, a aposentadoria com proventos
integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com
a contribuição do servidor.
Rupturas no Governo Collor
As distorções provocadas pela nova Constituição logo se
fizeram sentir, engessando a máquina administrativa. No
governo Collor, entretanto, a resposta a elas foi
equivocada e apenas agravou os problemas existentes,
na medida em que se preocupava em destruir ao invés
de construir.
A reestruturação administrativa pretendida pelo governo
Collor se inseria no contexto da modernização do Estado,
tratando de privilegiar o ajuste econômico, a
desregulamentação, a desestatização e a abertura da
economia. A desregulamentação e a desestatização,
como se recorda, são princípios que já constavam da
pauta da reforma administrativa desde o final dos anos
60, enquanto o ajuste econômico e a abertura comercial
se constituíam em dimensões novas a serem
perseguidas pelo governo.
Foi criado em 1990 Programa Federal de
Desregulamentação, “fundamentado no princípio

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constitucional da liberdade individual, com a finalidade de
fortalecer a iniciativa privada, em todos os seus campos
de atuação, reduzir a interferência do Estado na vida e
nas atividades do indivíduo, contribuir para a maior
eficiência e o menor custo dos serviços prestados pela
Administração Pública Federal e sejam satisfatoriamente
atendidos os usuários desses serviços”.
As suas diretrizes eram:
ƒ a Administração Pública Federal, em princípio, aceitará
como verdadeiras as declarações feitas pelos
administrados, substituindo, sempre que cabível, a
exigência de prova documental ou de controles prévios
por fiscalização dirigida que assegure a oportuna
repressão às infrações da lei;
ƒ somente serão mantidos os controles e as
formalidades imprescindíveis;
ƒ a atividade econômica privada será regida,
basicamente, pelas regras do livre mercado, limitada a
interferência da Administração Pública Federal ao que
dispõe a Constituição;
ƒ sempre que possível, a Administração Pública Federal
atuará mediante convênios entre seus órgãos e
entidades, ou entre estes e os Estados, o Distrito Federal
e os Municípios, visando à descentralização da atividade
administrativa, à redução dos custos e à eliminação dos
controles superpostos;
ƒ os órgãos e entidades da Administração Pública
Federal observarão o cumprimento das normas vigentes,
editadas na execução do extinto Programa Nacional de
Desburocratização, criado pelo Decreto nº 83.740, de 18
de julho de 1979, bem assim os seus princípios
fundamentais.
Do ponto de vista da ação administrativa, a reforma
redundou na demissão ou dispensa de 112 mil
servidores, entre celetistas não-estáveis, ocupantes de
cargos comissionados e de funções de assessoramento
superior; além disso, 45 mil servidores optaram por se
aposentar. O presidente Collor, por outro lado, criou dois
megaministérios: da Economia, Fazenda e Planejamento
e da Infra-Estrutura.
A reforma Collor, naquilo que efetivamente se
materializou, é vista por um arguto analista como
“desmobilização de ativos”: “Além da desestruturação de
setores inteiros da Administração Federal, esta reforma
não deixou resultados perenes, quer em termos de
cultura reformista, quer em termos de metodologias,
técnicas ou processos. Sequer um diagnóstico
consistente pode ser elaborado a partir de sua
intervenção, pois em nenhum momento o voluntarismo
que a marcou permitiu que a abordagem do ambiente
administrativo se desse de maneira científica”.
Com o impeachment de Collor, assumiu o vice-presidente
Itamar Franco. Seu governo tentou implantar uma
reforma administrativa que se caracterizou, inicialmente,
pela reversão da reforma administrativa de Collor, o que
implicava na reorganização da estrutura governamental
nos moldes da Nova República, inclusive no que se
refere à finalidade de barganha política por escalões de
governo. O governo Itamar Franco permaneceu incapaz
dar início a um processo de ajuste estrutural na
administração pública. A barganha instrumental
fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment.
Segundo Bresser Pereira:
No início do governo Itamar Franco a sociedade brasileira
começa a se dar conta da crise da administração pública.
Havia, entretanto, ainda muita perplexidade e confusão.
A ideologia burocrática, que se tornara dominante em
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Brasília a partir da transição democrática, assim se
manteve até o final desse governo.
O governo Itamar concentrou a agenda da administração
pública em dois temas: a retórica anti-corrupção e a
recuperação salarial, tratada como "a implementação do
princípio constitucional da isonomia". O governo Itamar
Franco buscou essencialmente recompor os salários dos
servidores, que haviam sido violentamente reduzidos no
governo anterior.
Plano Diretor para a Reforma do Aparelho do Estado
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume a
Presidência da República. Ele convoca então Luiz Carlos
Bresser Gonçalves Pereira para assumir o Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado. No mesmo
ano ele viria a propor uma reforma gerencial para a
administração pública brasileira, o Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE)
A crise do Estado burocrático-industrial ou burocrático
desenvolvimentista era fato, mas não havia proposta para
substituir esse modelo a não ser as idéias globalistas, as
quais afirmavam que a globalização importava na perda
de relevância dos Estados nacionais e seu papel, não
havendo outra alternativa para as nações senão
submeter-se às regras do mercado globalizado.
O PDRAE baseou-se num diagnóstico de crise do Estado
– crise do modo de intervenção, dos modelos de
administração e de financiamento do setor público – e foi
concebido levando-se em conta o conjunto das
mudanças estruturais da ordem econômica, política e
social necessárias à inserção do Brasil na nova ordem
mundial.
O Plano diretor entendia que a modernização da gestão
se daria através da superação da administração
burocrática e dos traços de patrimonialismo existentes no
setor público com a introdução da administração
gerencial, contemplando:
ƒ Descentralização e autonomia gerencial com
flexibilidade de gestão;
ƒ Atingimento de resultados sob a ótica da eficiência,
eficácia e efetividade com a reorientação dos
mecanismos de controle, no caso, de procedimentos para
resultado;
ƒ Foco no cidadão, ao invés de auto-referida;
ƒ Controle social com a introdução de mecanismos e
instrumentos que garantam a transparência, assim como
a participação e controle por parte do cidadão.
Diagnóstico
O Plano Diretor buscou traçar um panorama da
administração pública para a partir daí traçar as
mudanças necessárias. O primeiro ponto apontado é que
o resultado do retrocesso burocrático de 1988 foi um
encarecimento significativo do custeio da máquina
administrativa, tanto no que se refere a gastos com
pessoal como bens e serviços, e um enorme aumento da
ineficiência dos serviços públicos.
O maior problema no aumento de gastos com pessoal foi
que ele não decorreu do aumento de servidores ativos.
Pelo contrário, houve uma redução do número de
servidores do Executivo em âmbito federal. Embora
tenha havido uma substancial diminuição do número de
servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que
caiu de 713 mil em 1989 para 580 mil em 1995, a
participação da folha de pagamentos da União no PIB
não se reduziu; na verdade, aumentou, passando de
2,89% entre 1980-1987 para 3,17% do PIB na média do
período 1988-94. O que ocorreu foi uma mudança no
perfil dos servidores: há um crescente número de inativos
comparado com o total de ativos.
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Prof. Rafael Encinas
Dada essa redução do número de funcionários, não se
pode falar em excesso de quadros na União. O que
existe são áreas que concentram um número
desnecessário de funcionários e outras que apresentam
déficit, como no caso das atividades finais nos setores de
saúde e educação. O crescimento dos gastos foi
ainda muito mais acentuado nos estados e municípios,
que passaram a receber uma parcela maior da
arrecadação tributária.
A participação dos gastos com pessoal na receita da
União vinha apresentando uma tendência histórica
crescente. Pode-se observar claramente uma evolução
proporcionalmente maior dos gastos com inativos que
com ativos.
Os problemas foram classificados em três dimensões
distintas, mas inter-relacionadas:
A. Dimensão institucional-legal: relacionada aos
obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior
eficiência do aparelho do Estado;
B. Dimensão cultural: definida pela coexistência de
valores patrimonialistas e principalmente burocráticos
com os novos valores gerenciais e modernos na
administração pública brasileira; e
C.Dimensão de gestão: associada às práticas
administrativas.
Os problemas, fortemente relacionados com sua
dimensão institucional-legal, dependiam de uma reforma
constitucional, ou de mudança na legislação
infraconstitucional. Por isso, ainda no primeiro semestre
de 1995, junto com a elaboração do PDRAE, foi
elaborada a proposta de emenda constitucional 175, que
iria ser aprovada na EC 19/98.
O aparelho do estado, os tipos de gestão e as formas
de propriedade
O PDRAE identificou então quatro segmentos de
organização do Estado, formas de relacionamento com a
sociedade, no que concerne à distribuição de
responsabilidades. A partir destes segmentos, seriam
definidos:
ƒ As áreas próprias de atuação do estado;
ƒ Os tipos de gestão a serem adotadas;
ƒ As formas de propriedade.
Os quatro segmentos, listados de acordo com a
necessidade de presença do Estado, são:
Núcleo Estratégico: Corresponde ao governo, em sentido
lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e
cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos
Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e,
no poder executivo, ao Presidente da República, aos
ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos,
responsáveis pelo planejamento e formulação das
políticas públicas. Aqui, as decisões devem ser as
melhores, atender ao interesse nacional e ter efetividade.
O regime de propriedade deve ser necessariamente
estatal.
Atividades Exclusivas: É o setor em que são prestados
serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em
que se exerce o poder extroverso do Estado – o poder de
regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos
temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia,
a previdência social básica, o serviço de desemprego, a
fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o
serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à
educação básica, o serviço de emissão de passaportes,
etc. A propriedade só pode ser também estatal.
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Receita Federal
Administração Pública
Atividades Não-Exclusivas: Corresponde ao setor onde o
Estado atua simultaneamente com outras organizações
públicas não-estatais e privadas. As instituições desse
setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
está presente porque os serviços envolvem direitos
humanos fundamentais, como os da educação e da
saúde, ou porque possuem “economias externas”
relevantes, na medida que produzem ganhos que não
podem ser apropriados por esses serviços através do
mercado. As economias produzidas imediatamente se
espalham para o resto da sociedade, não podendo ser
transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as
universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os
museus. A situação ideal de propriedade é, nesse caso, a
pública não-estatal.
Produção de Bens e Serviços para o Mercado:
Corresponde à área de atuação das empresas. É
caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para
o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado
como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão
no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para
realizar o investimento, seja porque são atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via
mercado não é possível, tornando-se necessário no caso
de privatização, a regulamentação rígida. Aqui a
propriedade privada é a regra.
Cada um destes quatro setores referidos apresenta
características peculiares, tanto no que se refere às suas
prioridades, quanto aos princípios administrativos
adotados.
No núcleo estratégico, o fundamental é que as decisões
sejam as melhores, e, em seguida, que sejam
efetivamente cumpridas. A efetividade é mais importante
que a eficiência. O que importa saber é, primeiro, se as
decisões que estão sendo tomadas pelo governo
atendem eficazmente ao interesse nacional, se
correspondem aos objetivos mais gerais aos quais a
sociedade brasileira está voltada ou não. Segundo, se,
uma vez tomadas as decisões, estas são de fato
cumpridas. Já no campo das atividades exclusivas de
Estado, dos serviços não-exclusivos e da produção de
bens e serviços o critério eficiência torna-se fundamental.
O que importa é atender milhões de cidadãos com boa
qualidade a um custo baixo.
Aqui, o princípio administrativo fundamental é o da
efetividade, entendido como a capacidade de ver
obedecidas e implementadas com segurança as decisões
tomadas, é mais adequado que haja um misto de
administração pública burocrática e gerencial.
No setor das atividades exclusivas e de serviços
competitivos ou não exclusivos, o importante é a
qualidade e o custo dos serviços prestados aos cidadãos.
O princípio correspondente é o da eficiência, ou seja, a
busca de uma relação ótima entre qualidade e custo dos
serviços colocados à disposição do público. Logo, a
administração deve ser necessariamente gerencial. O
mesmo se diga, obviamente, do setor das empresas,
que, enquanto estiverem com o Estado, deverão
obedecer aos princípios gerenciais de administração.
Formas de Propriedade
Ainda que vulgarmente se considerem apenas duas
formas, a PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE
PRIVADA, existe no capitalismo contemporâneo uma
terceira forma, intermediária, extremamente relevante: a
PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída
pelas organizações sem fins lucrativos, que não são
propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão

Prof. Rafael Encinas
orientadas diretamente para o atendimento do interesse
público. O tipo de propriedade mais indicado variará de
acordo com o setor do aparelho do Estado.
A questão da propriedade é essencial no modelo da
Reforma Gerencial. No núcleo estratégico e nas
atividades exclusivas do Estado, a propriedade será, por
definição, estatal. Na produção de bens e serviços há,
em contraposição, um consenso cada vez maior de que a
propriedade deve ser privada, particularmente nos casos
em que o mercado controla as empresas comerciais. No
domínio dos serviços sociais e científicos a propriedade
deverá ser essencialmente pública não-estatal. As
atividades sociais, principalmente as de saúde, educação
fundamental e de garantia de renda mínima, e a
realização da pesquisa científica envolvem
externalidades positivas e dizem respeito a direitos
humanos fundamentais. São, portanto, atividades que o
mercado não pode garantir de forma adequada através
do preço e do lucro. Logo, não devem ser privadas. Por
outro lado, uma vez que não implicam no exercício do
poder de Estado, não há razão para que sejam
controladas pelo Estado, e de se submeter aos controles
inerentes à burocracia estatal, contrários à eficiência
administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir,
mas não acabar. Logo, se não devem ser privados, nem
estatais, a alternativa é adotar-se o regime da
propriedade pública não-estatal, é utilizar organizações
de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins
lucrativos.
No núcleo estratégico a propriedade tem que ser
necessariamente estatal. Nas atividades exclusivas de
Estado, onde o poder extroverso de Estado é exercido, a
propriedade também só pode ser estatal.
Já para o setor não-exclusivo ou competitivo do Estado a
propriedade ideal é a pública não-estatal. Não é a
propriedade estatal porque aí não se exerce o poder de
Estado. Não é, por outro lado, a propriedade privada,
porque se trata de um tipo de serviço por definição
subsidiado. A propriedade pública não-estatal torna mais
fácil e direto o controle social, através da participação nos
conselhos de administração dos diversos segmentos
envolvidos, ao mesmo tempo que favorece a parceria
entre sociedade e Estado. As organizações nesse setor
gozam de uma autonomia administrativa muito maior do
que aquela possível dentro do aparelho do Estado. Em
compensação seus dirigentes são chamados a uma
responsabilidade maior, em conjunto com a sociedade,
na gestão da instituição.
No setor de produção de bens e serviços para o mercado
a eficiência é também o princípio administrativo básico e
a administração gerencial, a mais indicada. Em termos de
propriedade, dada a possibilidade de coordenação via
mercado, a propriedade privada é a regra. A propriedade
estatal só se justifica quando não existem capitais
privados disponíveis - o que não é mais o caso no Brasil -
ou então quando existe um monopólio natural. Mesmo
neste caso, entretanto, a gestão privada tenderá a ser a
mais adequada, desde que acompanhada por um seguro
sistema de regulação.
O Governo Lula
Em seu primeiro ano de mandato, o governo Lula lançou
o Plano “Gestão pública para um país de todos”. Tal
documento partiu do pressuposto de que “tanto os
desafios contextuais quanto as condições de
funcionamento dos Estados — principalmente aqueles
em desenvolvimento —, exigem ações no sentido de se
buscar seu fortalecimento institucional”. Além disso:
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Receita Federal
Administração Pública
“O quadro de desigualdades clama por um Estado
ativista, promotor da justiça social; o de escassez clama
por esforços de otimização; o quadro global competitivo
requer um Estado regulador e uma gestão econômica
consistente; e a conquista da democracia exige um novo
padrão de deliberação que considere o cidadão como o
foco da ação pública”.
O Plano tinha como objetivo principal fortalecer o Estado
através de:
1. redução do “déficit institucional”, definido como a
ausência do Estado onde ele deveria estar atuando,
2. aumento da governança, que significaria promover a
capacidade do governo em formular e implementar
políticas públicas e em decidir, entre diversas opções,
qual a mais adequada.
3. aumento da eficiência, otimizando recursos (fazer
mais e melhor com menos)
4. transparência e participação, assegurando, dessa
forma, o comprometimento da sociedade e a legitimação
do processo.
O Plano fala em “déficit institucional”. Este é um termo
bastante usado pelo Governo Lula para se referir
“ausência do Estado onde este deveria estar atuando”.
Ele “é resultado de um processo histórico de construção
nacional, que produziu um Estado incompleto, cujas
lacunas vão sendo progressivamente preenchidas pelo
‘não-Estado’ — desde o crime organizado, que afronta a
cidadania, ao mercado, que ignora a eqüidade”. O déficit
se manifesta tanto na amplitude do atendimento dado
pelas instituições públicas, quanto na qualidade desse
atendimento.
Nas organizações do Poder Executivo Federal, o Plano
de Gestão Pública tinha como objetivo contemplar, no
médio e longo prazos:
ƒ a redefinição das estratégias,
ƒ a recomposição da força de trabalho,
ƒ a reconfiguração das estruturas e processos
ƒ o redimensionamento de recursos em bases mais
eficientes e direcionadas para resultados.
A construção do novo modelo de gestão pública deveria
pautar-se nos seguintes princípios ou premissas
orientadoras:
ƒ O Estado como parte essencial da solução, voltado à
redução das desigualdades e à promoção do
desenvolvimento;
ƒ O cidadão como beneficiário principal. Trata-se de
considerá-lo membro de uma comunidade cívica,
organizada e plena de direitos e deveres, ampliando-se a
consciência cidadã, recriando-se a solidariedade e
definindo-se critérios de justiça social; o cidadão não é
um mero consumidor de bens ou serviços públicos;
ƒ O Plano de Gestão Pública como uma definição de
Governo, supraministerial, independentemente da origem
das proposições iniciais, das modificações, das
exclusões e das inclusões incorporadas durante o
processo de discussão. A proposta de gestão pública
deve ser construída coletivamente, sendo o Presidente
da República o seu empreendedor máximo;
ƒ Integração do Plano de Gestão Pública às demais
políticas de Governo. Com o endosso do Presidente da
República, o Plano adquire poder de integração de
políticas. Será um instrumento de geração de resultados,
flexível para permitir soluções específicas para as
diversas áreas da ação governamental, ao mesmo tempo
em que impede a fragmentação e a coexistência de
políticas, projetos, e programas concorrentes e/ou
contraditórios;
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 Receita Federal

Prof. Rafael Encinas Administração Pública

ƒ Envolvimento, mobilização, incentivo e participação recomposição da força de trabalho do setor público,

dos servidores e demais atores envolvidos são segundo as necessidades, e o realinhamento de salários,
fundamentais. A definição de estratégias de intervenção de carreiras, posições e condições gerenciais da
ou indução de processos de mudança deve ser baseada burocracia. O gráfico abaixo mostra o crescimento do
na adesão das organizações e setores, na capacitação e número de servidores que entraram para a administração
na motivação intensivas, além da troca constante de pública federal no governo Lula em comparação com o
informações. Superam-se, assim, as transformações segundo mandato do governo FHC.
baseadas predominantemente no caráter legalista e
coercitivo, em favor de uma abordagem que resgate a
formulação de políticas de gestão baseadas em
incentivos institucionais e pessoais;
ƒ Problemas em busca de soluções. O Plano de Gestão
Pública será formulado a partir de diagnóstico abrangente
e sistemático, que identifique problemas e suas causas e
não apenas seus sintomas. Abrangente, para permitir a
identificação de problemas sistêmicos e transversais; e
contínuo, para dotar de maior racionalidade as decisões
estratégicas sobre objetivos e ações;
ƒ Pluralismo de instrumentos, ferramentas e
metodologias. A escolha será feita em função dos
problemas identificados no diagnóstico ao invés da
adoção, a priori, de modismos gerenciais que possam Por sua vez, ocorreu um efetivo realinhamento salarial
induzir à transplantação acrítica de idéias e dos servidores, obedecendo a uma seletividade pela qual
Na Estruturação da Administração Pública Federal foram privilegiadas as carreiras de órgãos que exercem
seriam realizadas intervenções no curto e no longo funções estratégicas de Estado.
prazos, no sentido de se proceder: O Plano fala em redefinição de marcos regulatórios e à
ƒ à recomposição da força de trabalho do setor público, conseqüente redefinição do papel das agencias
segundo as necessidades e requisitos identificados, além reguladoras. Em 2003 o Governo Lula encaminhou ao
do redesenho dos sistemas de cargos, carreiras, Congresso Projeto de Lei para regulamentar a atividade
benefícios e concursos; das agências reguladoras. Desde então tal projeto está
no Congresso. Vi uma notícia de que a Câmara estava
ƒ ao realinhamento de salários, de carreiras, posições e tentando votá-lo neste final de ano.
condições gerenciais da burocracia;
Em 2005 foi criado o Programa Nacional de Gestão
ƒ à definição de requisitos e modalidades de capacitação Pública e Desburocratização (Gespública), como a fusão
técnica e gerencial permanente de servidores; do Programa da Qualidade no Serviço Público com o
ƒ à promoção da saúde ocupacional e melhoria da Programa Nacional de Desburocratização. O seu
qualidade de vida; principal objetivo é contribuir para a melhoria da
ƒ ao redesenho de estruturas e processos de trabalho, qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos
mediante, inclusive, adoção de novas concepções e para o aumento da competitividade do País,
institucionais, e o conseqüente redimensionamento de implantando programas de qualidade e produtividade nos
recursos orçamentários, logísticos e de tecnologias da órgãos e entidades públicos, tornando-os mais eficientes
informação, de forma intensiva e em bases confiáveis; na administração dos recursos públicos e mais voltados
ƒ à integração entre planejamento e orçamento, tanto no para o atendimento às demandas da sociedade do que
que se refere à elaboração quanto à execução e para os seus processos burocráticos internos.
avaliação orçamentária;
ƒ à redefinição de marcos regulatórios e à conseqüente
redefinição do papel das agencias reguladoras;
ƒ ao aprimoramento dos mecanismos de controle e
prestação de contas;
ƒ à simplificação administrativa, reduzindo-se os
requisitos de formalidades processuais e tornando as
decisões mais ágeis e próximas dos interessados;
ƒ à definição de indicadores objetivos de desempenho
organizacional, que permitam uma contratualização
efetiva de resultados e a avaliação do custo-benefício,
dotando o processo orçamentário de mais racionalidade;
ƒ ao estabelecimento de formas de interlocução,
participação e atendimento ao cidadão, que o informe a
respeito de seus interesses legítimos e proporcione uma
prestação de serviços condizente com altos padrões de
qualidade; e
ƒ ao estabelecimento de altos padrões de conduta ética
e de transparência no trato de questões públicas.
Após o período de vigência do Plano, podemos observar
algumas medidas que foram adotadas. Duas das ações
da estruturação da administração pública federal eram a
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