TIM KAJIAN

Penanggung Jawab : Wismana Adi Suryabrata

(Deputi Bidang Pendanaan Pembangunan)

Tim Penyusun Rekomendasi Kebijakan:

Ketua : Tuti Riyati

(Direktur Perencanaan dan Pengembangan Pendanaan
Pembangunan)

Anggota : - Tati Lies Aryati

- Mukhtiali
- Riza Hamzah
- Aviana
- Sugeng Wahyu Hendarto
- Yanuar Adiantoro
- Agus Riyadi
- Agus Riyanto Kurniawan
- Beby Hanzian
- Ade Kuswoyo
- Bastian
- Moh. Mustajab
- Nina Arina

Pendukung : - Dadan Kusdarsana

- Tien Iswartini
 KATA PENGANTAR
Dalam rangka mencapai target pembangunan nasional sesuai dengan
RPJMN 2015-2019, diperlukan pendanaan baik dari sisi Pemerintah, Badan Usaha
(Swasta), maupun Masyarakat. Salah satu sumber pembiayaan pemerintah berasal
dari pinjaman luar negeri. Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri
juga berperan dalam rangka kerjasama pembangunan (development cooperation).
Oleh karena itu, diperlukan suatu kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang
tepat, sehingga dapat meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri dalam
mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional.

Kajian ini ditujukan untuk mengidentifikasi dan menganalisis pemanfaatan

pinjaman luar negeri yang ditinjau dari aspek makro dan aspek mikro. Analisis makro
dilakukan selaras dengan arah kebijakan makro dalam RPJMN 2015-2019. Analisis
mikro dilakukan dengan melihat manfaat proyek pinjaman luar negeri bagi pihak-
pihak yang terlibat dalam pelaksanaan proyek maupun penerima manfaat
(beneficiaries). Kajian ini diharapkan dapat memberi kontribusi bagi peningkatan
efektivitas dan optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung prioritas
pembangunan RPJMN 2015-2019.

Kami mengucapkan terima kasih yang sebesar-besarnya atas masukan dan

kerjasamanya kepada para narasumber dari pihak pemerintah, akademisi, dan
pengelola proyek pinjaman luar negeri, yang telah terlibat dalam forum diskusi
maupun kunjungan proyek yang telah kami selenggarakan dalam rangka
penyusunan kajian. Ucapan terima kasih juga kami tujukan kepada pihak-pihak yang
telah memberikan kontribusi dalam penyusunan kajian yang tidak dapat kami
sebutkan satu per satu. Semoga kajian ini dapat bermanfaat bagi para pengambil
kebijakan dan para pihak yang terlibat dalam pengelolaan pinjaman luar negeri.

Jakarta, Desember 2015

Direktorat Perencanaan dan Pengembangan
Pendanaan Pembangunan
 DAFTAR ISI
DAFTAR ISI ........................................................................................................................................ i
DAFTAR GAMBAR ........................................................................................................................... ii
DAFTAR GRAFIK ............................................................................................................................... iii
DAFTAR TABEL .................................................................................................................................. iii
DAFTAR SINGKATAN ....................................................................................................................... iv
BAB 1 PENDAHULUAN..................................................................................................................... 1
1.1 Latar Belakang ........................................................................................................... 1
1.2 Rumusan Masalah ..................................................................................................... 4
1.3 Tujuan dan Manfaat ................................................................................................. 4
1.4 Ruang Lingkup ........................................................................................................... 4
1.5 Kerangka Pemikiran .................................................................................................. 4
1.6 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi................................................. 5
1.7 Sistematika Penulisan ................................................................................................ 6
BAB 2 TINJAUAN PUSTAKA ............................................................................................................. 7
2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri ............. 7
2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri................................................................................ 9
2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019 ............................... 13
BAB 3 ANALISIS DAN HASIL KAJIAN .............................................................................................. 15
3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 .................. 15
3.1.1 Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019.............................. 15
3.1.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ................... 17
3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan Mikro ...... 19
3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam
Aspek Makro ................................................................................................... 19
3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro ..... 29
BAB 4 KESIMPULAN DAN REKOMENDASI ..................................................................................... 39
4.1 Kesimpulan.................................................................................................................. 39
4.2 Rekomendasi .............................................................................................................. 40
DAFTAR PUSTAKA ............................................................................................................................ 43

i
 DAFTAR GAMBAR
Gambar 1.1 Kerangka Pemikiran...........................................................................................4

Gambar 2.1 Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri ..................11

Gambar 2.2 Strategi Pembangunan Nasional ..................................................................13

Gambar 3.1 Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri 2015-
2019....................................................................................................................15

Gambar 3.2 Neraca Pembayaran ......................................................................................20

Gambar 3.3 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja ..........21

Gambar 3.4 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk ....................22

Gambar 3.5 Kesinambungan Fiskal .....................................................................................22

Gambar 3.6 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung

Kesinambungan Fiskal ....................................................................................23

Gambar 3.7 Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen

Portofolio ...........................................................................................................25

Gambar 3.8 Crowding Out Effect .......................................................................................28

Gambar 3.9 Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect ...29

Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas .....30

Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model

Proyek/Kegiatan..............................................................................................32

Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up) ...............................................33

Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama

Pembangunan ................................................................................................35

Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran BUMN
dan Swasta .......................................................................................................36

Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Pertumbuhan

Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau Pemerataan
Pembangunan ................................................................................................37

ii
 DAFTAR GRAFIK
Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB ................................................ 2

Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%)) ................................. 3

Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014 ...................................................................... 27

Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%) ......................................................................................................... 28

DAFTAR TABEL
Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria) ............................................................ 12

Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019 .......................................................................................... 16

Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 ......................................................... 16

Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019..................................................... 17

Tabel 3.4 Indikator APBN ..................................................................................................................... 24

Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN .................................................................. 25

iii
 DAFTAR SINGKATAN
APBN : Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara
BMP : Batas Maksimal Pinjaman
BPPSDMP : Badan Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia
Pertanian
BUMD : Badan Usaha Milik Daerah
BUMN : Badan Usaha Milik Negara
CCDP : Coastal Community Development Project
DAC-OECD : Development Assistance Committee-The Organisation for
Economic Co-operation and Development's
DIPK : Daftar Isian Pengusulan Kegiatan
DPRD : Dewan Perwakilan Rakyat Daerah
DRPLN-JM : Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri-Jangka Menengah / Blue
Book
DRPPLN : Daftar Rencana Prioritas Pinjaman Luar Negeri/Green Book
DSR : Debt Service Ratio
DTO : Debt to Output Ratio (Debt to GDP Ratio)
DTX : Debt to Export Ratio
DUK : Dokumen Usulan Kegiatan
FDI : Foreign Direct Investment
FGD : Focus Group Discussion
ICOR : Incremental Capital Output Ratio
IFAD : The International Fund of Agricultural Development
K/L : Kementerian/Lembaga
KPS : Kerjasama Pemerintah Swasta
LKP PHLN : Laporan Kinerja Pelaksanaan Pinjaman dan/atau Hibah Luar Negeri
LMIC : Lower Middle Income Countries
LSM : Lembaga Swadaya Masyarakat
MTR : Mid Term Review
PDB : Produk Domestik Bruto
Pemda : Pemerintah Daerah
PPN : Perencanaan Pembangunan Nasional
READ : Rural Empowerment and Agricultural Development

iv
RPJMN : Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional
RPPLN : Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri
SBN : Surat Berharga Negara
SBSN : Surat Berharga Syariah Negara

v
 BAB 1
PENDAHULUAN
1.1 Latar Belakang
Pembangunan merupakan upaya sistematis dan terencana oleh masing-
masing maupun seluruh komponen bangsa untuk mengubah suatu keadaan
menjadi keadaan yang lebih baik dengan cara memanfaatkan sumber daya yang
tersedia secara optimal, efektif, efisien, dan akuntabel, sehingga dapat
meningkatkan kualitas hidup masyarakat menjadi lebih sejahtera. Dalam rangka
pelaksanaan pembangunan nasional, diperlukan pendanaan yang memadai yang
dapat dipenuhi dari berbagai sumber antara lain dari pemerintah, swasta, maupun
masyarakat. Terkait dengan sumber pendanaan pemerintah, penerimaan negara
saat ini belum sepenuhnya mencukupi kebutuhan pendanaan pembangunan
sebagaimana ditargetkan dalam rencana pembangunan nasional, oleh karena itu,
pemerintah menerapkan kebijakan pembiayaan defisit anggaran.

Sejak tahun 2000, sumber pembiayaan defisit sebagian besar berasal dari
utang yang diperoleh dari penerbitan obligasi pemerintah dalam bentuk Surat
Berharga Negara (SBN), pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam negeri. Dalam
kurun waktu lima belas tahun terakhir (2000-2015), rasio utang pemerintah terhadap
PDB (Debt to GDP Ratio) turun dari 95 persen pada tahun 2000 menjadi 24,7 persen
tahun 2015 (World Bank, 2005). Apabila dibandingkan dengan negara lain, Debt to
GDP Ratio Indonesia saat ini relatif rendah. Debt to GDP ratio di beberapa negara
berkembang seperti Brazil, India, dan Thailand mencapai sekitar 50 persen,
sedangkan di beberapa negara maju seperti Jepang, Italia, dan Amerika Serikat
nilainya mencapai lebih dari 100 persen yang didominasi oleh pinjaman domestik
dalam bentuk obligasi (Kementerian Keuangan, 2015c).

Dilihat dari komposisi utang Indonesia (Grafik 1.1), selama periode 2010 sampai
dengan periode 2015, proporsi obligasi pemerintah (SBN) terhadap PDB naik dari 15,5
persen menjadi 19,0 persen, sedangkan proporsi Pinjaman1 terhadap PDB turun dari
9,0 persen menjadi 5,7 persen. Dengan semakin menurunnya porsi pinjaman luar
negeri, maka pengelolaan dan pemanfaatan pinjaman luar negeri perlu
dioptimalkan dengan meningkatkan efektivitas pinjaman luar negeri.

1Sebagian besar pinjaman (per tanggal 31 Oktober 2015) berasal dari pinjaman luar negeri
(99.5%), pinjaman dalam negeri hanya sekitar 0.5% (Profil Utang Pemerintah edisi November
2015, Kementerian Keuangan).

1
 Grafik 1.1 Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB

Sumber: Profil Utang Pemerintah edisi November 2015, Kementerian Keuangan.

Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri menjadi hal yang perlu

diperhatikan karena mempengaruhi efektivitas pinjaman luar negeri. Burnside &
Dollar (2000) menyatakan bahwa efektivitas pinjaman luar negeri dalam mendukung
pembangunan ekonomi suatu negara dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah
termasuk bagaimana pinjaman tersebut dialokasikan. Dilihat dari alokasi sektoral,
pinjaman luar negeri di Indonesia mayoritas digunakan untuk memenuhi kebutuhan
infrastruktur publik, infrastruktur pertahanan dan keamanan, dan energi (Grafik 1.2).
Dengan komposisi alokasi tersebut, pemanfaatan pinjaman luar negeri diharapkan
dapat berperan dalam memacu tumbuhnya investasi dan mendorong
pertumbuhan ekonomi.

2
h
 Grafik 1.2 Nilai Proyek Aktif Pinjaman Luar Negeri (Persentase Share (%))

Infastruktur
35,4%

Pertahanan dan
Keamanan
27,3%

Energi
Lain-lain 21,3%
8,1% Pendidikan
7,9%

Sumber: Laporan Kinerja Pelaksanaan PHLN Triwulan II Tahun 2015, Bappenas (diolah).

Berdasarkan pengalaman di beberapa negara, pinjaman luar negeri

memberikan dampak yang beragam bagi pertumbuhan dan pembangunan
ekonomi. Penelitian yang dilakukan oleh Kim (2011) di Korea Selatan menemukan
bahwa pinjaman luar negeri berhasil dalam mendorong pertumbuhan ekonomi
Korea Selatan. Kunci sukses dari keberhasilnya adalah kepemilikan pemerintah
(ownership) yang kuat, manajemen bantuan dan tata kelola pemerintah yang baik
(good governance), dan adanya komitmen untuk mengalokasikan pinjaman selaras
dengan rencana pembangunan nasional. Di Kamboja, pinjaman luar negeri dapat
meningkatkan pertumbuhan ekonomi karena diarahkan untuk mempromosikan
sektor industri (Mitra, 2013). Di sisi lain, apabila pemanfaatan pinjaman luar negeri
tidak dilakukan dengan baik, maka akan memberikan dampak yang kurang efektif
bagi pembangunan. Boone (1996) menyatakan bahwa pinjaman luar negeri kurang
mampu mendorong pertumbuhan ekonomi apabila pinjaman tersebut banyak
dialokasikan untuk konsumsi daripada investasi.

Berdasarkan beberapa pembelajaran tersebut, peranan pinjaman luar negeri

dalam mendukung pembangunan nasional dipengaruhi oleh kebijakan pemerintah
dalam memanfaatkan pinjaman luar negeri. Selain itu, pinjaman luar negeri tidak
semata-mata ditujukan untuk menutup defisit (financing gap) saja, namun juga
dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena itu, studi
secara mendalam perlu dilakukan untuk menganalisis kebijakan pemanfaatan
pinjaman luar negeri di Indonesia dalam rangka meningkatkan efektivitas dan
mengoptimalkan pinjaman luar negeri dalam mendukung pencapaian sasaran
pembangunan nasional.

3
1.2 Rumusan Masalah
Berdasarkan latar belakang yang telah dijelaskan sebelumnya, maka rumusan
masalah dalam kajian ini adalah bagaimana kebijakan pemanfaatan pinjaman luar
negeri dapat berperan secara efektif dalam mendukung pencapaian sasaran
pembangunan nasional dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional (RPJMN) 2015-2019.

1.3 Tujuan dan Manfaat

Tujuan kajian ini adalah melakukan telaah kebijakan pemanfaatan pinjaman
luar negeri dalam aspek makro maupun mikro. Hasil kajian diharapkan dapat
dimanfaatkan sebagai bahan rekomendasi bagi upaya peningkatan efektivitas dan
optimalisasi pinjaman luar negeri dalam rangka mendukung pencapaian sasaran
pembangunan RPJMN 2015-2019.

1.4 Ruang Lingkup

Ruang lingkup kajian ini mencakup analisis mengenai kebijakan pendanaan
luar negeri yang diterapkan, identifikasi indikasi kebutuhan pendanaan luar negeri
dalam mendukung pembangunan nasional 2015-2019, dan identifikasi kebijakan
pemanfaatan pendanaan luar negeri bagi pembangunan nasional 2015-2019.

1.5 Kerangka Pemikiran

Gambar 1.1 Kerangka Pemikiran

PRIORITAS PEMBANGUNAN
NASIONAL

Kebutuhan Pembiayaan

- Kebijakan Pembiayaan Defisit

Defisit Anggaran
- Pengelolaan Biaya dan
Risiko Utang (portofolio)

- Kerjasama Pembangunan Surat Berharga Negara (SBN),

Internasional Pinjaman Luar Negeri
- Transfer of Knowledge
- Investment Leverage
Kebijakan Pemanfaatan
Pinjaman Luar Negeri
(RPPLN)
Pinjaman Dalam Negeri,
dan lain-lain
- Peraturan Pemerintah No. 10/2011
- Peraturan Menteri PPN No. 04/2011
- RPJMN 2015-2019

Kebijakan Pemanfaatan Kebijakan Pemanfaatan

Pinjaman Luar Negeri Pinjaman Luar Negeri
(Aspek Makro) (Aspek Mikro)

PENINGKATAN EFEKTIVITAS
DAN OPTIMALISASI
PINJAMAN LUAR NEGERI

4
h
 Untuk membiayai kebutuhan prioritas pembangunan nasional, pemerintah
melakukan kebijakan pembiayaan defisit anggaran. Pembiayaan defisit tersebut
dapat diperoleh melalui penerbitan SBN, pinjaman luar negeri, dan pinjaman dalam
negeri. Kajian ini khusus membahas pembiayaan defisit anggaran yang bersumber
dari pinjaman luar negeri. Pinjaman luar negeri selain digunakan untuk pembiayaan
defisit, juga dimanfaatkan dalam rangka kerjasama pembangunan internasional,
transfer of knowledge, dan investment leverage.

Selanjutnya, untuk menerjemahkan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar

negeri, analisis kebijakan pinjaman luar negeri secara lebih detail ditinjau dari dua
aspek yaitu, kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek makro dan
kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam aspek mikro. Pembahasan
dalam aspek makro meliputi bagaimana kebijakan pinjaman luar negeri diarahkan
dalam mendukung kinerja neraca pembayaran, mendukung kesinambungan fiskal,
sebagai bagian dari pengelolaan biaya dan risiko pinjaman pemerintah, serta
mengurangi crowding out effect.

Aspek mikro membahas tentang bagaimana kebijakan pemanfaatan

pinjaman luar negeri berperan dalam meningkatkan kapasitas implementasi,
mengembangkan model proyek/kegiatan (replikasi/scaling up), sebagai instrumen
kerjasama pembangunan, dan mendorong peran Badan Usaha Milik Negara (BUMN)
dan swasta. Selain itu, kegiatan pinjaman luar negeri diharapkan mampu
berkontribusi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, meningkatkan akses
pelayanan, atau pemerataan pembangunan. Dengan implementasi kebijakan
pemanfaatan pinjaman luar negeri yang tepat secara makro maupun mikro, peran
pinjaman luar negeri diharapkan dapat lebih efektif dan optimal dalam mendukung
pencapaian sasaran pembangunan nasional.

1.6 Metode Penelitian dan Pengumpulan Informasi

Metodologi penelitian yang digunakan adalah metodologi kualitatif dengan
melakukan analisis terhadap data sekunder dan data primer. Data sekunder
diperoleh melalui studi literatur sumber-sumber tertulis seperti Peraturan Pemerintah
Nomor 10 Tahun 2011, Peraturan Menteri PPN Nomor 4 Tahun 2011, RPJMN 2015-2019,
DRPLN JM/Blue Book, LKP PHLN, dan lain-lain. Sedangkan data primer dilakukan
melalui Focus Group Discussion (FGD), survey lapangan, dan wawancara pihak-pihak
terkait untuk mendapatkan masukan.

5
1.7 Sistematika Penulisan
Kajian ini disusun dengan kerangka penulisan sebagai berikut:

BAB I. Pendahuluan

Bab ini memaparkan latar belakang, tujuan, ruang lingkup, kerangka

pemikiran, metodologi, dan sistematika penulisan kajian.

BAB II. Tinjauan Pustaka

Bab ini memaparkan studi literatur terkait dengan pemanfaatan

pinjaman luar negeri baik secara teoritis maupun empiris. Selain itu,
Bab ini juga menjelaskan ketentuan-ketentuan dalam beberapa
peraturan dan kebijakan yang mendasari pemanfaatan pinjaman luar
negeri di Indonesia.

BAB III. Analisis dan Hasil Kajian

Bab ini memaparkan mengenai analisis pemanfaatan pinjaman luar

negeri 2015-2019 baik dari sisi kebutuhan maupun kebijakan
pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 2015-2019.
Selanjutnya, bab ini menjabarkan analisis secara lebih mendalam
mengenai pemanfaatan pinjaman luar negeri dilihat dari aspek makro
maupun mikro.

BAB IV. Kesimpulan dan Rekomendasi

Bab ini memberikan kesimpulan dari kajian yang dilakukan dan

rekomendasi berdasarkan studi literatur dan analisis yang telah
dijelaskan pada bab-bab sebelumnya.

6
h
 BAB 2
TINJAUAN PUSTAKA

2.1 Studi Literatur yang Mendasari Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri

Modal dan tabungan mempunyai peranan penting dalam mendorong
perekonomian suatu negara. Hubungan antara modal dengan pertumbuhan
ekonomi dapat dijelaskan dalam Harrod-Domar model (1940an) sebagai berikut:
𝑠
g=( )–𝑑
𝑣

Persamaan diatas menjelaskan bahwa peningkatan pertumbuhan ekonomi

(g) sejalan dengan peningkatan modal/tabungan (s), karena modal merupakan
unsur utama dalam investasi yang diharapkan akan menggerakkan perekonomian
suatu negara. Sebaliknya, pertumbuhan ekonomi memiliki hubungan negatif dengan
incremental capital output ratio (ICOR)/(𝑣). Dalam hal ini, ICOR menunjukkan berapa
tambahan modal (investasi) yang dibutuhkan untuk menaikkan/menambah satu unit
output. Peningkatan ICOR mengindikasikan perekonomian semakin tidak efisien,
karena kebutuhan modal (investasi) yang dibutuhkan semakin besar untuk
menghasilkan satu unit tambahan output. Depresiasi (d) sebagai indikator penurunan
nilai suatu barang/aset akan berdampak pada pengurangan laju perekonomian
suatu negara.

Di beberapa negara berkembang, jumlah modal domestik sering kali tidak

cukup untuk memenuhi target pertumbuhan ekonomi sehingga terjadi kesenjangan
modal untuk investasi (investment gap) (Perskin et al. 2013). Oleh karena itu,
pinjaman luar negeri dapat berperan sebagai sumber pembiayaan eksternal untuk
menutupi investment gap tersebut. Selain berperan sebagai pengisi modal untuk
investasi, pinjaman luar negeri juga dapat berperan dalam mengisi kesenjangan
antara ekspor dan impor. Hal ini dijelaskan oleh Strout and Chenery (1966) dalam
model kesenjangan ganda (the dual gap model). Model ini menjelaskan peran
pinjaman luar negeri selain untuk mengisi kesenjangan antara investasi dan
tabungan nasional, juga digunakan untuk mengisi kesenjangan antara ekspor dan
impor. Dalam konteks perdagangan internasional, teori ini mengindikasikan
mengenai peran pinjaman luar negeri yang dapat digunakan untuk mencukupi
kebutuhan impor barang yang dibutuhkan untuk keperluan investasi domestik.

Dari aspek pemanfaatannya, Easterly (2001, p.38) mengemukakan bahwa

penggunaan pinjaman luar negeri dalam meningkatkan pertumbuhan ekonomi
dipengaruhi oleh hubungan (link) antara pinjaman luar negeri dengan investasi.
Pinjaman luar negeri berpotensi meningkatkan pertumbuhan ekonomi apabila
dialokasikan untuk investasi. Sebaliknya, pinjaman luar negeri mungkin kurang efektif
apabila cenderung digunakan untuk konsumsi (Thirlwall dan Hussein 1982).

7
 Selain itu, pinjaman luar negeri juga berpotensi meningkatkan pertumbuhan
ekonomi apabila dialokasikan untuk meningkatkan teknologi yang memberikan
dampak bagi peningkatan produktivitas suatu negara (Dalgaard et al.2004). Upaya
peningkatan teknologi tersebut juga harus diiringi dengan adanya program
pelatihan bagi pekerja untuk meningkatkan kapasitas penyerapan dan alih teknologi
(transfer of knowledge) (Easterly, 2001 p.57). Hal inilah yang mendasari beberapa
negara mengedepankan upaya alih teknologi dalam melakukan pinjaman luar
negeri.

Efektivitas Pinjaman Luar Negeri di Korea Selatan

Korea Selatan menjadi negara pertama yang melakukan transformasi dari negara penerima
bantuan/pinjaman luar negeri (recipient) selama lebih dari 50 tahun, menjadi pemberi pinjaman
luar negeri (donor) sejak tahun 2009 dan bergabung dalam DAC-OECD. Pinjaman dan hibah luar
negeri memainkan peranan penting dalam pertumbuhan ekonomi di Korea Selatan. Kesuksesan
pemanfaatan pinjaman luar negeri di Korea Selatan dalam mendukung pembangunan ekonomi
didukung dengan kapasitas pemerintah dalam mengimplementasikan kebijakan berdasarkan
kepemilikan yang kuat dan komitmen politik dalam mengelola pinjaman luar negeri di Korea
Selatan.

Beberapa pelajaran (lesson learn) yang dapat diambil dari kesuksesan pengalaman Korea
Selatan dalam pengelolaan pinjaman luar negeri, diantaranya:

 Korea selatan menyadari pentingnya kerjasama yang erat antara donor recipient dalam
pengelolaan pinjaman luar negeri, terutama dalam hal peningkatan kapasitas pemerintah
penerima (recipient) yang cukup kuat dan komitmen politik dalam mengelola dan
memanfaatkan pinjaman luar negeri.
 Korea Selatan mendorong donor untuk aktif dalam mendukung terwujudnya good
governance di pemerintahan Korea Selatan melalui program-program capacity building
atau skema kerjasama lain.
Sumber: (Kim, 2011).

Disisi lain, Burnside dan Dollar (2000) menyimpulkan bahwa pinjaman luar
negeri memiliki dampak yang positif terhadap pertumbuhan ekonomi di negara
berkembang yang memiliki good policies. Dalam hal ini good policies diindikasikan
dengan adanya stabilitas makroekonomi, fiscal sustainability, dan keterbukaan
kebijakan perdagangan. Sementara itu, dari sisi pemerataan, pemanfaatan

8
h
pinjaman luar negeri yang dialokasikan pada daerah yang paling membutuhkan
akan memberikan dampak yang lebih besar terhadap pencapaian sasaran program
pembangunan (Dionne, Kramon, dan Roberts, 2013).

2.2 Regulasi Pinjaman Luar Negeri

Peraturan mengenai pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam Peraturan
Pemerintah Republik Indonesia Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan
Pinjaman Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu, aturan mengenai
perencanaan pinjaman luar negeri secara lebih detail diatur Peraturan Menteri PPN
No.5 Tahun 2011 tentang Perencanaan, Pengajuan Usulan, Penilaian, Pemantauan,
dan Evaluasi Kegiatan yang Dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri dan Hibah. Sesuai
dengan ketentuan tersebut, pinjaman luar negeri didefinisikan sebagai setiap
penerimaan melalui utang yang diperoleh Pemerintah dari Pemberi Pinjaman Luar
Negeri yang diikat oleh suatu perjanjian pinjaman dan tidak berbentuk surat
berharga negara, dan harus dibayar kembali dengan persyaratan tertentu. Pinjaman
luar negeri yang dilakukan harus memiliki prinsip yang transparan, akuntabel, efisien
dan efektif, kehati-hatian, tidak disertai ikatan politik, dan tidak memiliki muatan yang
dapat mengganggu stabilitas keamanan negara.

Pinjaman luar negeri digunakan untuk membiayai defisit Anggaran

Pendapatan dan Belanja Negara (APBN), mendanai kegiatan prioritas
Kementerian/Lembaga, mengelola portofolio utang, diteruspinjamkan kepada
Pemerintah Daerah, diteruspinjamkan kepada BUMN, dan/atau dihibahkan kepada
Pemerintah Daerah. Menurut jenisnya, pinjaman luar negeri dibagi menjadi dua,
yaitu pinjaman tunai dan pinjaman kegiatan. Pinjaman tunai adalah pinjaman luar
negeri dalam bentuk devisa dan/atau rupiah yang digunakan untuk pembiayaan
defisit APBN dan pengelolaan portolio utang. Pinjaman kegiatan adalah pinjaman
luar negeri yang digunakan untuk membiayai kegiatan tertentu.

Sumber pinjaman luar negeri diperoleh melalui (i) Kreditor Multilateral, (ii)
Kreditor Bilateral, (iii) Kreditor Swasta dan Asing, dan (iv) Lembaga Penjamin Kredit
Ekspor. Kreditor Multilateral adalah lembaga keuangan internasional yang
beranggotakan beberapa negara. Kreditor Bilateral adalah pemerintah negara
asing atau lembaga yang ditunjuk oleh pemerintah negara asing atau lembaga
yang bertindak untuk pemerintah negara asing. Kreditor Swasta dan Asing adalah
lembaga keuangan asing, lembaga keuangan nasional, dan lembaga non
keuangan asing yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah

Pemberian pinjaman bukan hanya sebagai suatu bentuk bantuan kemanusiaan,

namun juga sebagai penegas preferensi pemberi pinjaman terhadap kondisi
geografis (geo-strategis) suatu negara.

9
Negara Republik Indonesia yang memberikan pinjaman tanpa jaminan dari
Lembaga Penjamin Kredit Ekspor. Lembaga Penjamin Kredit Ekspor adalah lembaga
yang ditunjuk negara asing untuk memberikan jaminan, asuransi, pinjaman langsung,
subsidi, bunga, dan bantuan keuangan untuk meningkatkan ekspor negara yang
bersangkutan atau untuk membeli barang/jasa dari negara yang bersangkutan
yang berdomisili dan melakukan kegiatan usaha di luar wilayah Negara Republik
Indonesia.

Sesuai dengan alur perencanaan pinjaman kegiatan luar negeri berdasarkan

PP No.10 Tahun 2011 dan PerMen PPN No.4 Tahun 2011 (Gambar 2.1), pengusulan
kegiatan yang akan dibiayai dengan pinjaman luar negeri disampaikan oleh
Menteri/Kepala Lembaga/Kepala Daerah/Dirut BUMN kepada Menteri
Perencanaan. Usulan kegiatan disusun dengan berpedoman pada RPJMN dan
memperhatikan Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri (RPPLN). RPPLN
merupakan dokumen kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri yang memuat
indikasi kebutuhan dan rencana penggunaan pinjaman luar negeri dalam jangka
menengah, dan disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta memperhatikan
batas maksimal pinjaman (BMP).

Dalam pengusulan tersebut, terdapat persyaratan umum dan khusus yang

harus dipenuhi oleh Kementerian/Lembaga, Pemerintah Daerah, dan BUMN
(K/L/Pemda/BUMN) sebagai instansi pengusul. Persyaratan umum merupakan
persyaratan yang wajid dipenuhi oleh semua instansi pengusul, meliputi: (i) Daftar
Isian Pengusulan Kegiatan (DIPK), dan (ii) Dokumen Usulan Kegiatan (DUK). DIPK
adalah dokumen yang berisi ringkasan informasi untuk pengusulan kegiatan yang
dibiayai dari pinjaman luar negeri. Sedangkan DUK adalah dokumen yang memuat
latar belakang, tujuan, ruang lingkup, sumber daya yang dibutuhkan, hasil yang
diharapkan, termasuk rencana pelaksanaan untuk mendapatkan gambaran
kelayakan atas usulan kegiatan yang dibiayai dari pinjaman luar negeri.

Persyaratan khusus yang dipersyaratkan berbeda-beda sesuai dengan instansi

pengusul (K/L/Pemda/BUMN) dan jenis kegiatan yang diusulkan. Persyaratan khusus
untuk K/L diperlukan apabila (i) K/L mengusulkan kegiatan untuk penyertaan modal
negara kepada BUMN, maka persyaratan khususnya mengikuti ketentuan peraturan
perundang-undangan, dan (ii) apabila usulan kegiatan akan dilaksanakan oleh
beberapa Instansi Pelaksana, maka harus melampirkan Surat Persetujuan
Menteri/Pimpinan Lembaga atau pejabat yang diberikan penugasan. Untuk Pemda,
persyaratan khusus diperlukan apabila (i) Pemda mengusulkan kegiatan yang
dibiayai dari pinjaman luar negeri sebagai penerusan pinjaman, maka harus
melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD, dan (ii) Pemda mengusulkan
kegiatan untuk diteruspinjamkan dan/atau diterushibahkan kepada BUMD, maka
perlu melampirkan Surat Persetujuan Pimpinan DPRD dan Surat Persetujuan Dirut
BUMD. Untuk BUMN, apabila mengusulkan kegiatan pinjaman luar negeri sebagai
penerusan pinjaman, maka harus melampirkan Surat Persetujuan Menteri BUMN, dan
Surat Persetujuan Dewan Komisaris.

10
h
 Gambar 2.1 Alur Perencanaan Pinjaman Kegiatan (Proyek) Luar Negeri

Sumber: Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 2011 & PerMen PPN No.4 Tahun 2011

Setelah menerima usulan dari K/L/Pemda/BUMN, Menteri Perencanaan

melakukan penilaian kegiatan yang diajukan dengan mempertimbangkan
kelayakan teknis dan keselarasan perencanaan kegiatan. Penilaian kelayakan
usulan secara teknis meliputi aspek-aspek sebagai berikut; (i) kesesuaian dengan
RPJMN, (ii) usulan merupakan tusi dan kewenangan instansi pengusul, (iii) kelayakan
nilai kegiatan, (iv) kemampuan pengelolaan kegiatan, (v) keterkaitan dengan
kegiatan lain dari Instansi Pengusul, (vi) kesesuaian lokasi kegiatan, dan (vii)
kemampuan penyediaan dana pendamping. Di sisi lain, keselarasan perencanaan
kegiatan meliputi keselarasan dengan RPPLN, ketersebaran kegiatan antar wilayah
yang dibiayai dari Pinjaman Luar Negeri, kegiatan yang terkait secara langsung
dengan instansi lain, dan kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri sedang
berjalan pada instansi pengusul dan instansi pelaksana.

Berdasarkan hasil penilaian kelayakan usulan kegiatan, Menteri Perencanaan

menetapkan Daftar Rencana Pinjaman Luar Negeri Jangka Menengah (DRPLN-JM).
DRPLN-JM/Blue Book merupakan daftar rencana kegiatan yang layak dibiayai dari
pinjaman luar negeri untuk periode jangka menengah. Instansi pengusul
(K/L/Pemda/BUMN) melakukan peningkatan kesiapan kegiatan yang tercantum
dalam DRPLN-JM. Peningkatan kesiapan kegiatan tersebut dituangkan dalam
dokumen kriteria kesiapan kegiatan (readiness criteria) (Tabel 2.1) untuk disampaikan
kepada Kementerian PPN/Bappenas.

11
 Selanjutnya, Menteri Perencanaan menyusun Daftar Rencana Prioritas
Pinjaman Luar Negeri (DRPPLN) untuk kegiatan tercantum dalam DRPLN-JM dan
telah memenuhi sebagian kriteria kesiapan. DRPPLN merupakan daftar rencana
kegiatan yang telah memiliki indikasi pendanaan dan siap dibiayai dari pinjaman
luar negeri. Dalam melakukan penyusunan DRPPLN, Menteri Perencanaan dapat
melakukan koordinasi, komunikasi, dan konsultasi dengan calon pemberi pinjaman
luar negeri serta instansi terkait lainnya.

Menindaklanjuti usulan kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN,

K/L/Pemda/BUMN melakukan pemenuhan kriteria kesiapan kegiatan. Apabila
kegiatan yang tercantum dalam DRPPLN sudah memenuhi seluruh kriteria kesiapan
kegiatan, Menteri Perencanaan menyiapkan Daftar Kegiatan untuk disampaikan
kepada Menteri Keuangan. Daftar Kegiatan merupakan daftar rencana kegiatan
yang telah tercantum dalam DRPPLN dan siap untuk diusulkan kepada dan/atau
dirundingkan dengan calon pemberi pinjaman luar negeri. Selanjutnya, Menteri
Keuangan melakukan perundingan perjanjian pinjaman luar negeri dengan calon
pemberi pinjaman luar negeri melibatkan unsur Kementerian Keuangan,
Kementerian perencanaan dan Instansi Pengusul.

Tabel 2.1 Kriteria Kesiapan Kegiatan (Readiness Criteria)

N Penjelasan Peraturan Menteri PPN

Readiness Criteria
o Nomor 4 Tahun 2011
1 Rencana Rencana kegiatan rinci, rencana pendanaan rinci, dan
pelaksanaan rencana umum pengadaan barang/jasa.
kegiatan
2 Indikator kinerja Indikator masukan dan indikator keluaran untuk tiap-
pemantauan tiap lingkup pekerjaan dan/atau komponen kegiatan.
dan evaluasi
3 Organisasi dan Rancangan struktur organisasi, pembagian kerja dan
manajemen tanggung jawab pelaksana kegiatan, dan mekanisme
pelaksanaan kerjanya.
kegiatan
4 Rencana Lokasi dan luas tanah; perkiraan jumlah penduduk
pengadaan yang dimukimkan kembali; tata cara pengadaan
tanah dan/atau tanah dan/atau pemukiman kembali; jangka waktu
pemukiman dan jadwal pelaksanaan pengadaan tanah dan/atau
kembali (dalam pemukiman kembali; pihak yang bertanggung jawab
hal kegiatan dan terlibat dalam proses pengadaan tanah dan/atau
memerlukan pemukiman kembali serta pembagian kewenangan
lahan) antar pihak; dan alokasi pembiayaan pengadaan
tanah dan/atau pemukiman kembali.
Sumber: Peraturan Menteri PPN Nomor 4/2011, (diolah).

12
h
 Untuk meningkatkan efektivitas pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri,
dilakukan pemantauan dan evaluasi baik dari sisi pencairan dana maupun
pencapaian kinerja. Dalam hal ini, Kementerian Keuangan bertanggung jawab
pada pemantauan dan evaluasi terkait realisasi penyerapan pinjaman luar negeri. Di
sisi lain, Bappenas bertanggung jawab dalam melakukan pemantauan dan evaluasi
terkait kinerja pelaksanaan kegiatan pinjaman luar negeri.

2.3 Kebijakan Pinjaman Luar Negeri dalam RPJMN 2015-2019

Gambar 2.2 Strategi Pembangunan Nasional

NORMA PEMBANGUNAN KABINET KERJA

 Membangun untuk manusia dan masyarakat;

 Upaya peningkatan kesejahteraan, kemakmuran, produktivitas tidak boleh
menciptakan ketimpangan yang makin melebar. Perhatian khusus diberikan kepada
peningkatan produktivitas rakyat lapisan menengah bawah, tanpa menghalangi,
menghambat, mengecilkan dan mengurangi keleluasaan pelaku-pelaku besar untuk
terus menjadi agen pertumbuhan;
 Aktivitas pembangunan tidak boleh merusak, menurunkan daya dukung lingkungan,
dan keseimbangan ekosistem.

3 DIMENSI PEMBANGUNAN

DIMENSI PEMBANGUNAN DIMENSI PEMBANGUNAN DIMENSI PEMERATAAN &

MANUSIA SEKTOR UNGGULAN DIMENSI KEWILAYAHAN
- pendidikan - kedaulatan pangan - antar kelompok
- kesehatan - kedaulatan energi & pendapatan
- perumahan ketenagalistrikan - antar wilayah: (1) desa,
- mental/karakter - kemaritiman dan (2) pinggiran, (3) luar
kelautan Jawa, (4) kawasan
- pariwisata dan industri Timur

KONDISI PERLU

- Kepastian dan penegakan hukum - Politik dan demokrasi

- Keamanan dan ketertiban - Tata kelola dan reformasi birokrasi

QUICK WINS DAN PROGRAM LANJUTAN LAINNYA

Sumber: RPJMN 2015-2019, BUKU I

13
Pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, secara umum, dapat dicapai
melalui strategi pembangunan nasional yang memuat norma, dimensi, dan kondisi
perlu (lihat Gambar 2.2). Dalam RPJMN 2015-2019, norma pembangunan mencakup
peningkatan kualitas hidup manusia dan masyarakat, peningkatan produktivitas
rakyat lapisan menengah-bawah tanpa menciptakan ketimpangan yang melebar,
dan pembangunan yang selaras dengan lingkungan dan memperhatikan
keseimbangan ekosistem.

Strategi pembangunan nasional RPJMN 2015-2019 dilakukan melalui tiga

dimensi pembangunan. Dimensi pertama yaitu dimensi pembangunan manusia dan
masyarakat yang ditujukan untuk meningkatkan kualitas manusia dan masyarakat
sehingga menghasilkan manusia Indonesia unggul. Dimensi kedua yaitu dimensi
pembangunan sektor unggulan dan prioritas yang diharapkan akan menghasilkan
sektor-sektor Indonesia yang berdaya saing internasional. Dimensi ketiga yaitu
dimensi pemerataan dan kewilayahan yang diharapkan dapat
menghilangkan/memperkecil kesenjangan wilayah. Selain itu, terdapat beberapa
kondisi perlu yang dibutuhkan dalam pelaksanaannya yaitu kepastian dan
penegakkan hukum, keamanan dan ketertiban, politik dan demokrasi, serta
tatakelola dan reformasi birokrasi.

Untuk mendukung pencapaian sasaran pembangunan dalam tiga dimensi

pembangunan nasional, peran pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro
maupun alokasi pemanfaatannya (mikro). Secara makro, pinjaman luar negeri harus
dilakukan selaras dengan kebijakan RPJMN 2015-2019, yaitu dilakukan dengan
tujuan: (i) menjaga target defisit anggaran satu persen pada tahun 2019, dan (ii)
menjaga rasio utang pemerintah (debt to GDP ratio) untuk tetap berada di bawah
30 persen PDB. Hal ini diupayakan agar pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat
dilaksanakan dengan tetap menjaga kesinambungan fiskal baik dalam jangka
pendek maupun dalam jangka panjang.

Dari sisi pemilihan kegiatan pinjaman luar negeri, RPJMN 2015-2019

mensyaratkan penggunaan pinjaman luar negeri dilakukan secara selektif dan
diutamakan untuk membiayai pengeluaran pemerintah yang produktif seperti di
bidang infrastruktur, energi, pendidikan, dan kesehatan. Selain itu, keseimbangan
antar wilayah dan keberlanjutan kehidupan kemasyarakatan menjadi hal utama
yang harus dipertimbangkan dalam pemanfaatan pinjaman luar negeri. Oleh
karena itu, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan untuk membiayai kegiatan
prioritas di wilayah-wilayah dengan prioritas pembangunan wilayah desa, wilayah
pinggiran, luar Jawa, dan kawasan timur agar dapat mendorong pertumbuhan
pada wilayah tersebut dan mengurangi kesenjangan antar.wilayah.

14
h
 BAB 3
ANALISIS DAN HASIL KAJIAN
3.1 Analisis Rencana Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019
Sesuai dengan ketentuan Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011, Menteri
Perencanaan Pembangunan Nasional/Kepala Bappenas mendapat amanat untuk
menyusun RPPLN. RPPLN disusun dengan berpedoman pada RPJMN serta
memperhatikan BMP luar negeri. Secara substansi, RPPLN memuat indikasi kebutuhan
dan rencana penggunaan Pinjaman Luar Negeri dalam jangka menengah. Dengan
telah ditetapkannya RPJMN 2015-2019, maka RPPLN 2015-2019 perlu disusun sebagai
panduan dalam kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri selama periode 2015-
2019.

3.1.1 Indikasi Kebutuhan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Penyusunan indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri jangka menengah

mengacu pada kebijakan dan kebutuhan pembiayaan dalam RPJMN 2015-2019
serta memperhatikan batas maksimal pinjaman selama periode tersebut. Proses
tersebut dapat digambarkan seperti pada Gambar 3.1.

Gambar 3.1 Alur Perhitungan Rencana Komitmen Baru Pinjaman Luar Negeri
2015-2019

Kerangka Makro RPJMN

2015-2019

Perkiraan Postur
Pembiayaan 2015-2019

Rencana Penarikan
Pinjaman LN On Going

BMP LN Pembiayaan melalui

2015-2019 Pinjaman LN
Rencana Penarikan
Pinjaman LN Baru
2015-2019

Perhitungan Indikasi
Komitmen Pinjaman LN
Baru 2015-2019

15
 Kebutuhan pinjaman luar negeri mengacu pada kebijakan makro RPJMN
2015-2019. Beberapa kebijakan makro dalam RPJMN yang menjadi dasar penentuan
kebutuhan pinjaman luar negeri adalah: (i) menjaga dan mempertahankan
kesinambungan fiskal, (ii) meningkatkan kinerja neraca pembayaran, (iii) diarahkan
dengan mengurangi rasio defisit anggaran menjadi sekitar satu persen pada tahun
2019, dan (iv) menjaga rasio utang di bawah 30 persen terhadap PDB. Berbagai
kebijakan tersebut mendasari nilai perkiraan pembiayaan defisit yang salah satunya
akan dibiayai melalui pinjaman luar negeri selama 2015-2019 (Tabel 3.1).

Tabel 3.1 Postur Pembiayaan 2015-2019

Sumber: Kedeputian Bidang Ekonomi, Bappenas

Rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tersebut juga memperhatikan nilai

BMP luar negeri 2015-2019 yang ditentukan oleh Menteri Keuangan (Tabel 3.2). BMP
luar negeri terdiri dari rencana pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana
penarikan pinjaman baru untuk jenis pinjaman program dan pinjaman proyek
termasuk pinjaman yang diteruspinjamkan.

Tabel 3.2 Batas Maksimal Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

(Rp. Miliar)

Tahun 2015 2016 2017 2018 2019

Batas Maksimal Pinjaman LN 55.100,00 57.597,99 58.478,82 59.250,07 62.789,45

Sumber: Kementerian Keuangan

16
h
 Dengan berpedoman pada postur pembiayaan 2015-2019 dan BMP luar
negeri 2015-2019, maka dapat diperhitungkan rencana penarikan pinjaman luar
negeri 2015-2019. Rencana penarikan pinjaman luar negeri tersebut terdiri dari
rencana penarikan pinjaman sedang berjalan (on going) dan rencana penarikan
pinjaman luar negeri baru (ruang gerak pinjaman baru).

Indikasi kebutuhan pinjaman luar negeri baru yang dibutuhkan untuk

memenuhi rencana pembiayaan pinjaman luar negeri tahun 2015-2019
diperhitungkan dari nilai komitmen pinjaman yang dibutuhkan untuk mengisi ruang
gerak pinjaman luar negeri baru. Nilai komitmen yang dibutuhkan ini terdiri dari
pinjaman program dan pinjaman proyek yang ditentukan nilainya berdasarkan pola
penyerapan kedua jenis pinjaman tersebut. Untuk pola penyerapan pinjaman
proyek, berdasarkan pengalaman pelaksanaan proyek, rata-rata umur proyek
diperkirakan berjalan selama enam tahun dengan pola penyerapan dari tahun
pertama sampai ke-6 (5 persen, 10 persen, 15 persen, 40 persen, 25 persen, dan 5
persen). Untuk pinjaman program, memiliki pola penyerapan yang langsung habis
dalam satu tahun karena bersifat pinjaman tunai. Berdasarkan pola penyerapan
tersebut, maka untuk mengisi ruang gerak pinjaman luar negeri baru dibutuhkan
komitmen pinjaman selama 2015-2019 yang diperhitungkan dalam persentase
terhadap PDB dalam range ± 10 persen (Tabel 3.3).

Tabel 3.3 Indikasi Komitmen Pinjaman Luar Negeri 2015-2019 (dalam % PDB)

Tahun 2015 2016 2017 2018 2019 Rata-rata

Pinjaman
0,08 – 0,10 0,17 – 0,21 0,24– 0,29 0,14 – 0,17 0,18– 0,22 0,16 – 0,20
Proyek

Pinjaman
0,12 – 0,14 0,12 – 0,15 0,15– 0,19 0,13 – 0,16 0,11– 0,13 0,13 – 0,15
Program

Total 0,20 – 0,24 0,29 – 0,36 0,39– 0,48 0,26 – 0,32 0,28– 0,35 0,29 – 0,35

3.1.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Pemanfaatan pinjaman luar negeri pemerintah diatur dalam ketentuan

Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2011 tentang Tata Cara Pengadaan Pinjaman
Luar Negeri dan Penerimaan Hibah. Selain itu dalam jangka menengah, kebijakan
pemanfaatan pinjaman luar negeri mengacu pada RPJMN Tahun 2015-2019.
Peraturan dan kebijakan tersebut mengatur prinsip dan memberi panduan
mengenai arah kebijakan pemanfaatan dan kriteria penggunaan pinjaman luar
negeri.

17
Prinsip Penggunaan Pinjaman Luar Negeri

Pinjaman luar negeri harus dilaksanakan dengan prinsip tata kelola yang baik
(good governance) yaitu dilakukan secara transparan, akuntabel, efisien dan efektif,
serta dengan kehati-hatian. Selain itu, untuk menjaga kedaulatan nasional,
pelaksanaan pinjaman luar negeri harus tidak disertai ikatan politik dan tidak memiliki
muatan yang dapat mengganggu stabilitas keamanan negara.

Prinsip kesetaraan dalam pelaksanaan kerjasama dengan mitra

pembangunan juga perlu dilakukan dengan menempatkan mitra pembangunan
sebagai partner (partnership) dan bukan sebagai pemberi bantuan (assistance).
Sedangkan prinsip yang terakhir, pinjaman luar negeri dilaksanakan dengan selalu
mengutamakan kepentingan nasional dalam semua aspek, termasuk aspek politik,
ekonomi, sosial budaya, maupun pertahanan dan keamanan.

Kebijakan Penggunaan Pinjaman Luar Negeri 2015-2019

Pinjaman luar negeri tidak semata-mata dimanfaatkan untuk menutup defisit

(financing gap) saja, namun terdapat beberapa pertimbangan yang menjadi dasar
pemanfaatan pinjaman luar negeri, antara lain: (i) sebagai bagian dari pengelolaan
biaya dan risiko pinjaman pemerintah, (ii) menambah kapasitas implementasi
terutama untuk program-program di bidang infrastruktur termasuk dengan
mendorong peran BUMN dan swasta, (iii) sebagai upaya pengembangan model
proyek/kegiatan melalui replikasi dari proyek/kegiatan pinjaman luar negeri, dan (iv)
sebagai instrumen kerjasama pembangunan (development cooperation) dengan
para mitra.

Berdasarkan beberapa dasar pertimbangan tersebut dan merujuk pada arah

kebijakan RPJMN 2015-2019, maka pinjaman luar negeri untuk periode 2015-2019
akan dimanfaatkan untuk mendukung pencapaian prioritas pembangunan nasional
melalui tiga dimensi pembangunan nasional dalam RPJMN 2015-2019, yaitu; dimensi
pembangunan sektor unggulan, pembangunan manusia, dan pemerataan dan
kewilayahan. Prioritas tersebut mencakup bidang kedaulatan pangan, kedaulatan
energi, ketenagalistrikan, kemaritiman, kelautan, pariwisata, industri, pendidikan,
kesehatan, perumahan, ketahanan air, infrastruktur dasar dan konektivitas.

Merujuk pada arah pemanfaatan pinjaman luar negeri tersebut, kegiatan

yang dapat dibiayai melalui pinjaman luar negeri harus memenuhi beberapa kriteria
untuk mendukung pencapaian program prioritas RPJMN 2015-2019. Pertama,
pinjaman luar negeri dapat memberikan dampak yang besar dalam rangka
mendorong pertumbuhan ekonomi, termasuk kegiatan dalam rangka (i)
pengembangan kerjasama pembangunan yang melibatkan pihak swasta, (ii)
pelaksanaan penugasan Pemerintah kepada BUMN, atau (iii) mendorong
pembangunan di daerah. Kedua, kegiatan pinjaman luar negeri juga dapat
diarahkan dalam rangka meningkatkan jangkauan (akses) dan kualitas pelayanan
kepada masyarakat. Ketiga, pemerataan pembangunan untuk mengurangi

18
h
kesenjangan antar wilayah juga perlu menjadi pertimbangan penting dalam
menentukan kegiatan pinjaman luar negeri.

Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri diperlukan

perbaikan secara terus-menerus dengan melakukan penguatan pengelolaan
pinjaman luar negeri mulai dari tahap perencanaan, pelaksanaan, pemantauan,
dan evaluasi. Beberapa strategi dan upaya yang dapat dilakukan diantaranya
adalah: (i) melakukan pola pendekatan perencanaan berbasis program (program
based approach), hal ini dilakukan dengan penekanan pada pencapaian
hasil/sasaran program (outcome); (ii) peningkatan koordinasi dan kualitas kesiapan
kegiatan, termasuk rencana pembebasan lahan dan rencana pelaksanaan
kegiatan, (iii) penyusunan rencana penarikan pinjaman luar negeri dengan
memperhatikan jenis kegiatan, masa laku, dan kapasitas penyerapan instansi
pelaksana, (iv) penguatan kapasitas lembaga yang terlibat dalam pengelolaan
pinjaman luar negeri serta peningkatan koordinasi antar lembaga dalam
pelaksanaan kegiatan, dan (v) peningkatan kualitas pemantauan dan evaluasi
kegiatan pinjaman luar negeri untuk memastikan efektivitas pelaksanaan kegiatan
pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun sebagai input bagi
perencanaan pinjaman luar negeri ke depan.

3.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri Aspek Makro dan

Mikro
Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri dapat dilihat dari aspek makro
dan mikro. Aspek makro melihat kebijakan penarikan pinjaman luar negeri secara
menyeluruh yang dilihat dari dampak pinjaman luar negeri dalam neraca
pembayaran, kesinambungan fiskal, portofolio utang, dan crowding out effect. Di sisi
mikro, pinjaman luar negeri dilihat dari sisi manfaat kegiatan (proyek) dalam
mendukung pembangunan nasional. Kebijakan makro dan mikro harus berjalan
secara harmonis, sehingga kebijakan yang digariskan dalam aspek makro mampu
diterjemahkan dalam kebijakan aspek mikro. Hal ini dapat dilakukan apabila
kebijakan pemanfaatan proyek-proyek (pada level mikro) didesain untuk
memberikan kontribusi dalam mencapai arah kebijakan makro.

3.2.1 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Makro

A. Mendukung Kinerja Neraca Pembayaran

Neraca pembayaran dapat diartikan sebagai suatu neraca yang merangkum

transaksi finansial suatu negara dengan negara lain (Todaro, 2000). Neraca
pembayaran memiliki dua jenis transaksi yaitu transaksi berjalan, dan transaksi modal
dan finansial (Gambar 3.2).

19
 Gambar 3.2 Neraca Pembayaran

TRANSAKSI BERJALAN Barang

Jasa

NERACA
PEMBAYARAN Pendapatan Primer

Pendapatan
Sekunder

TRANSAKSI MODAL DAN

FINANSIAL Investasi Langsung

Investasi Portofolio

Catatan: Pinjaman luar negeri berpengaruh

terhadap neraca pembayaran melalui
Investasi Lainnya
“pendapatan primer” dan “investasi lainnya”

Dalam neraca pembayaran, aktivitas pinjaman luar negeri seperti penarikan

pinjaman, pembayaran cicilan pokok, dan pembayaran bunga berada dalam
transaksi investasi lainnya dan pendapatan primer. Penarikan pinjaman luar negeri
akan berpengaruh positif dalam neraca investasi lainnya, sebaliknya pembayaran
pokok pinjaman luar negeri akan berpengaruh negatif. Di sisi lain, pembayaran
bunga pinjaman luar negeri akan berpengaruh dalam transaksi pendapatan primer.

Sesuai dengan data Bank Indonesia, pada triwulan III-2015, transaksi investasi
lainnya di sisi kewajiban untuk sektor publik mengalami surplus sebesar USD 1,6 miliar,
hal ini disebabkan karena adanya penarikan pinjaman luar negeri pemerintah yang
mencapai USD 2,1 miliar, sedangkan pembayaran pokok selama triwulan ini hanya
sekitar USD 0,5 miliar. Dalam periode yang sama, meskipun terjadi penurunan
pembayaran bunga pinjaman luar negeri, namun neraca pendapatan primer masih
mengalami defisit USD 7,1 miliar. Defisit tersebut disebabkan oleh meningkatnya
jumlah pembayaran pendapatan investasi langsung dan pendapatan investasi
portofolio sesuai pola musimannya (Bank Indonesia, 2015b).

20
h
 Beberapa data tersebut di atas menunjukkan bahwa aktivitas penarikan dan
pembayaran pinjaman luar negeri turut mempengaruhi neraca pembayaran,
meskipun tidak sebesar pengaruh ekspor, impor, dan foreign direct investment (FDI).
Saat melakukan penarikan pinjaman luar negeri, terdapat aliran modal yang masuk
(capital inflow) sehingga dapat meningkatkan cadangan devisa (Gambar 3.3).
Pada saat melakukan pembayaran pokok pinjaman dan bunga, terdapat aliran
modal yang keluar (capital outflow) yang mengakibatkan keluarnya sejumlah valuta
asing sehingga cadangan devisa berkurang.

Di sisi lain, pinjaman luar negeri juga dapat dimanfaatkan untuk mengimpor
barang/jasa yang belum mampu diproduksi oleh industri atau supplier dalam negeri.
Impor tersebut utamanya terkait dengan proyek pemerintah seperti di bidang
infrastruktur yang belum mampu diproduksi di dalam negeri, seperti pengadaan
track materials, bridge materials, dan alutsista. Dengan melakukan pinjaman luar
negeri untuk keperluan impor, maka pemerintah tidak perlu menukarkan rupiah ke
dalam mata uang lain (valuta asing) sehingga cadangan devisa dapat dihemat.

Gambar 3.3 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung Kinerja

Neraca Pembayaran

Dimanfaatkan Penarikan
Capital Cadangan
sebagai sumber Pinjaman
Inflow Devisa↑
pembiayaan Luar Negeri
Pinjaman Luar Negeri

Barang/jasa Pemerintah
yang belum membayar dengan Cadangan
Dimanfaatka
dapat Pinjaman LN, tidak Devisa tidak
n untuk impor
diproduksi perlu menukar Rupiah berkurang
didalam negeri ke mata uang lain

Seperti yang dijelaskan sebelumnya bahwa kinerja neraca pembayaran

sangat dipengaruhi oleh kinerja ekspor. Oleh karena itu, peran pinjaman luar negeri
dalam mendukung neraca pembayaran dapat dilakukan dengan mendorong
peningkatan ekspor. Dalam hal ini, pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk
mendorong investasi pada sektor-sektor industri yang memiliki pasar ekspor yang
tinggi (Gambar 3.4).

21
 Gambar 3.4 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri terkait Investasi untuk
Mendorong Ekspor

Penarikan Investasi yang dapat Kinerja Neraca

Ekspor ↑
Pinjaman LN mendukung ekspor Pembayaran ↑

B. Dilaksanakan dalam Rangka Mendukung Kesinambungan Fiskal

Kesinambungan fiskal adalah kondisi APBN yang sehat dalam jangka panjang
dan mampu meminimalisir adanya risiko gagal bayar (default risk). Hal ini dapat
dilihat dari dua sisi, yaitu bagaimana pengelolaan APBN dapat dilakukan secara
prudent dan bagaimana APBN digunakan secara optimal dengan meningkatkan
kualitas belanja (quality of spending). Oleh karena itu, kondisi fiskal yang
berkesinambungan, adalah terciptanya struktur APBN yang dapat berfungsi sebagai
stabilisator perekonomian untuk menjaga kestabilan makro (inflasi, jumlah
pengangguran, pertumbuhan ekonomi) melalui pengeluaran pemerintah yang
berkualitas, serta mampu mengelola APBN untuk menjamin terpenuhinya
pengeluaran pemerintah dalam jangka panjang dan portofolio pembiayaan yang
terkendali (Gambar 3.5). Indikator yang lazim digunakan adalah defisit APBN yang
berada pada tingkat yang relatif rendah dan debt to GDP ratio yang dapat dikelola
secara baik (manageable) (Waluyanto, 2012).

Gambar 3.5 Kesinambungan Fiskal

Stabilisasi Makroekonomi
Quality of spending (Pertumbuhan ekonomi, inflasi,
dan tk. Pengangguran rendah)
Kesinambungan
Fiskal
Indikator:
 Defisit APBN menurun
 Debt to GDP Ratio (DTO)
Pengelolaan Portofolio  Debt to Export Ratio (DTX)
 Debt Service Ratio (DSR)

22
h
 Dalam rangka mempertahankan kesinambungan fiskal, pemanfaatan
pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan melalui peningkatan quality of spending
dan pengelolaan pinjaman luar negeri secara baik sebagai bagian dari
pembiayaan defisit (Gambar 3.6).

Gambar 3.6 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung

Kesinambungan Fiskal

Mendukung Diarahkan utamanya

Quality of pada Kegiatan
kebutuhan investasi
spending Investment Leverage
(income generating)
Pinjaman
Luar
Negeri
Melalui Manajemen Investasi ↑
pengelolaan pengelolaan Pertumbuhan ekonomi
portofolio pinjaman luar negeri ↑
secara baik Pengangguran ↓
pembiayaan

APBN yang kuat (FISCAL

dengan indikator SUSTAINABILITY)
(DTO, DTX, DSR) - Target (stabilitas)
makroekonomi tercapai
dalam batas aman
- Penerimaan
negara/pajak↑
- Kemampuan memenuhi
kewajiban/beban APBN
↑

Dalam rangka mendukung kesinambungan fiskal, pemanfaatan pinjaman luar

negeri melalui peningkatan kualitas belanja (quality of spending) dapat dilakukan
dengan mengutamakan pinjaman luar negeri pada kegiatan yang produktif dengan
investment leverage tinggi. Kegiatan yang mempunyai investment leverage yang
tinggi dapat merangsang tumbuhnya investasi yang berdampak pada peningkatan
pertumbuhan ekonomi dan peningkatan lapangan kerja. Peningkatan pertumbuhan
ekonomi tersebut dapat meningkatkan potensi penerimaan pajak yang saat ini
menjadi sumber terbesar penerimaan negara dalam APBN, sehingga peningkatan
pajak tersebut dapat memperkuat APBN dan mendukung kesinambungan fiskal.
Meskipun demikian, selain fokus pada kegiatan investment leverage, pinjaman luar
negeri juga tetap diarahkan dalam rangka mewujudkan pemerataan
pembangunan. Hal ini dilakukan sebagai bentuk kewajiban pemerintah dalam
meningkatkan akses pelayanan publik bagi seluruh masyarakat.

23
 Tabel 3.4 Indikator APBN

Best
Indikator & Definisi Indonesia
Practice
DSR merupakan rasio pembayaran cicilan dan bunga
pinjaman LN terhadap pendapatan ekspor. DSR
menggambarkan berapa besar penerimaan hasil 23,15%** 40%
ekspor yang diperlukan untuk memenuhi kewajiban
pinjaman.
DTO merupakan rasio utang terhadap PDB. Rasio ini
menunjukkan berapa persen PDB yang harus disisihkan
untuk melunasi utang. Semakin rendah suku bunga dan 24,7%* <50%
semakin panjang jangka waktu jatuh tempo, maka
semakin kecil bebannya.
DTX merupakan perbandingan antara stok utang
terhadap pendapatan ekspor (riil). Semakin tinggi rasio
152,87%** <200%
mengindikasikan bahwa negara tersebut semakin sulit
untuk memenuhi kewajiban luar negerinya.
Sumber: Bank Indonesia, IMF, Kementerian Keuangan, (Mosley, Harrigan, & Toye, 1991), (diolah).
Catatan: *) Profil Utang Pemerintah Pusat (Kementerian Keuangan, per November 2015),
angka proyeksi menggunakan PDB berdasarkan asumsi APBN-P.
**) Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, angka sementara (Bank Indonesia, per Oktober 2015).

Disisi lain, pengelolaan pinjaman luar negeri dalam rangka menjaga

kesinambungan fiskal dilakukan melalui manajemen pengelolaan pinjaman luar
negeri sebagai bagian dari portofolio utang. Hal ini ditujukan untuk menjaga
indikator-indikator utang, yaitu debt service ratio (DSR), debt to GDP ratio (DTO), dan
debt to export ratio (DTX) berada dalam batas aman (Tabel 3.4), sehingga APBN
menjadi lebih kuat dalam jangka panjang.

Secara umum, semua indikator fiskal (APBN) di Indonesia saat ini masih relatif
aman. Hal ini ditunjukkan dari rendahnya DSR, DTO dan DTX dibandingkan dengan
batas aman yang lazim digunakan (best practices).

C. Sebagai Bagian dari Pengelolaan Biaya dan Risiko Utang Pemerintah

Pengelolaan risiko merupakan suatu pendekatan dalam mengelola

ketidakpastian yang berkaitan dengan ancaman, termasuk penilaian risiko,
pengembangan strategi untuk mengelolanya, dan mitigasi risiko dengan
menggunakan pengelolaan sumber daya (Sadgrove, 2005). Dalam utang
pemerintah, risiko yang dapat muncul antara lain nilai tukar, default (gagal bayar),
dan jangka waktu jatuh tempo. Sedangkan biaya yang dapat muncul antara lain
yield, suku bunga, fee (antara lain commitment fee, front-end-fee), dan lain-lain.

Sumber pembiayaan defisit APBN dapat diperoleh melalui pinjaman luar

negeri, pinjaman dalam negeri, penerbitan Surat Berharga Negara (SBN) dan Surat
Berharga Syariah Negara (SBSN). Masing-masing sumber utang tersebut memiliki

24
h
tingkat biaya dan risiko yang berbeda-beda. Oleh karena itu, manajemen portofolio
utang perlu dilakukan sebagai bentuk dari efisiensi biaya dan mitigasi risiko. Dengan
melakukan manajemen portofolio utang yang baik, biaya dan risiko pinjaman
diharapkan menjadi rendah dan terkendali (manageable).

Gambar 3.7 Kebutuhan Pembiayaan dengan Memperhatikan Manajemen

Portofolio

1. Pinjaman DN
Masing-masing Manajemen
2. Pinjaman LN Manajemen
Sumber sumber portofolio utang
3. SBN Portofolio
Pembiayaan memiliki biaya untuk mencapai
4. SBSN (biaya, risiko)
Defisit dan risiko yang biaya dan risiko
5. dan lain-lain terendah ↓
berbeda yang rendah

Pinjaman LN melalui bunga

rendah dan jatuh tempo
panjang (Long maturity)

Saat ini Indonesia digolongkan sebagai negara Lower Middle Income

Countries (LMIC). Oleh karena itu, Indonesia masih mendapatkan fasilitas pinjaman
luar negeri dengan terms and conditions yang relatif lunak (concessional loan),
meskipun sudah semakin terbatas. Rendahnya biaya dalam pinjaman luar negeri
dapat menjadi salah satu opsi sumber pembiayaan untuk mencapai portofolio utang
dengan biaya dan risiko yang rendah (Gambar 3.7).

Sejak tahun 2000, sebagian besar utang pemerintah diperoleh melalui

penerbitan SBN dan pinjaman luar negeri. Apabila dilihat dari persyaratan utang
(terms and conditions), pinjaman luar negeri relatif memiliki biaya yang lebih murah
daripada SBN (Tabel 3.5). Namun demikian, apabila dilihat dari sisi risiko, pinjaman
luar negeri dan juga SBN valas memiliki risiko nilai tukar.

Dengan demikian, perlu dipertimbangkan adanya upaya mitigasi risiko terkait

dengan fluktuasi nilai tukar tersebut. Salah satu alternatif upaya mitigasi risiko fluktuasi
nilai tukar adalah dengan penerapan mekanisme hedging dalam persyaratan
pinjaman luar negeri ataupun pada penerbitan SBN valas. Penerapan hedging
tersebut harus dilaksanakan sejalan dengan ketentuan dan peraturan perundangan
yang berlaku di Indonesia.

25
 Tabel 3.5 Persyaratan Pinjaman Luar Negeri dan SBN

SBN (2010-2015) Tahun 10 Tahun 20 Tahun

Rupiah Yield 5,15% - 8,95% 6,24% - 9,24%
Valas Yield 2,90% - 5,40% 4,27% - 6,63%
PINJAMAN LUAR NEGERI* 10 s.d 40 tahun
Multilateral:
Bank Dunia Interest Rate LIBOR*)+ 0,3% – LIBOR + 0,8%
ADB Interest Rate LIBOR + 0,50%
IDB Interest Rate 1,35%
Bilateral:
Jepang**) Interest Rate 0,1% –1,4%
Korea Interest Rate 0,15%
RR Tiongkok Interest Rate 3%
Jerman***) Interest Rate 2,72% – 3,5%
Perancis Interest Rate 0,22%
AFD****) Interest Rate 3,83% – 3,83%+risk related margin
Amerika Serikat Interest Rate LIBOR + 2,05%
Catatan:
*) 1-year LIBOR = 0.82% (23 september 2015)
**) terdapat grant element 66,31% s.d 87,16%
***) terdapat grant element 39% s.s 45,43% dan management fee 0,75% (promotional loan)
****) pada non-sovereign loan terdapat appraisal fee dan commitment fee (Direct Lending BUMN)
Sumber: Kementerian Keuangan (Profil Utang Pemerintah Pusat edisi September 2015), diolah Bappenas.

Grafik 3.1 menunjukkan proporsi pembiayaan utang pemerintah pada tahun

2014. Satu hal yang cukup menarik dalam proporsi tersebut adalah bahwa SBN valas
memiliki proporsi yang cukup besar melebihi penarikan pinjaman luar negeri.

26
h
 Grafik 3.1 Pembiayaan Utang Pemerintah TA 2014

Penarikan
Penarikan
Pinjaman
Pinjaman Luar
Dalam Negeri
Negeri
0,2%
11%

Penerbitan
SBN Valas
17% Penerbitan
SBN Domestik
72%

Sumber: Kementerian Keuangan, diolah.

Lebih jauh lagi apabila kita lihat dari status kepemilikan SBN, kepemilikan asing
di SBN cenderung meningkat dari tahun 2011 sebesar 30,8 persen menjadi 37,1
persen pada Oktober 2015 (Grafik 3.2). Hal ini perlu menjadi bahan pertimbangan
dalam pengelolaan dan komposisi utang Indonesia kedepan, penerbitan SBN perlu
didorong untuk dimanfaatkan dalam mengoptimalkan potensi pendanaan dalam
negeri khususnya masyarakat untuk terlibat dalam memanfaatkan obligasi sebagai
salah satu produk keuangan (meningkatkan financial inclusion) dan berkontribusi
dalam pembiayaan pembangunan nasional.

27
 Grafik 3.2 Kepemilikan SBN (%)

100

90
30,8 32,98 32,54
80 38,13 37,1

70

60
31,49 30,11 29,29
50 27,39 28,73
40
1,08 0,37 4,47
3,44 5,26
30

20 36,63 36,53 33,7 31,04 28,91

10

0
2011 2012 2013 2014 Okt-15

Bank BI Non-Bank Asing

Sumber: Kementerian Keuangan

D. Mengurangi Potensi Crowding Out Effect

Crowding out effect dapat terjadi karena pemerintah mengeluarkan

pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri yang cukup besar untuk ditawarkan
kepada masyarakat sehingga menyerap sebagian besar dana masyarakat.
Akibatnya, volume pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri meningkat dan porsi
dana investasi swasta yang tersedia berkurang (Gambar 3.8).

Gambar 3.8 Crowding Out Effect

Pinjaman/ Volume, r Dana terserap ke

obligasi dalam Pinjaman/obligasi pinjaman/obligasi
Dana negeri ↑ dalam negeri ↑ dalam negeri ↑
masyarakat
(public saving)

Dana Investasi Crowding out

↓ effect

28
h
 Dalam hal ini, peran pinjaman luar negeri dalam meminimalisir crowding out
effect dapat dilakukan dalam konteks manajemen portofolio utang dimana
terdapat beberapa pilihan sumber utang yang berasal dari dalam negeri (sumber
pembiayaan domestik) maupun sumber luar negeri.

Pembiayaan domestik yang tinggi baik dari sisi volume ataupun biaya (tingkat
bunga) karena tingginya kebutuhan pembiayaan defisit dapat dikurangi dengan
upaya pemerintah untuk memanfaatkan sumber eksternal. Pinjaman luar negeri
sebagai salah satu sumber pembiayaan eksternal dapat dimanfaatkan, sehingga
pinjaman/penerbitan obligasi dalam negeri dapat terjaga dalam batas wajar baik
dari sisi volume maupun biaya (Gambar 3.9).

Gambar 3.9 Pengelolaan Utang untuk Mengurangi Potensi Crowding Out Effect

Portofolio
Utang:
Pinjaman/ Mengurangi
Pembiayaan Domestik: Komposisi
obligasi potensi
Defisit (utang SBN, pembiayaa
Dalam Negeri crowding
pemerintah) Pinjaman DN n lebih baik
dalam batas out
External: wajar
Pinjaman LN

3.2.2 Kebijakan Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Aspek Mikro

A. Menambah Kapasitas

Selain sebagai sumber pembiayaan, pinjaman luar negeri juga dimanfaatkan

untuk meningkatkan kapasitas bagi pihak yang terlibat dalam kegiatan pinjaman
luar negeri. Peningkatan kapasitas tersebut dapat diperoleh dari penerapan
international best practices maupun alih ilmu dan teknologi (transfer of knowledge)
melalui interaksi antara pihak yang terlibat dalam proyek. Beberapa pihak yang
diharapkan dapat menerima dampak peningkatan kapasitas implementasi antara
lain: (i) pelaksana proyek, (ii) penerima manfaat (beneficiaries), dan (iii) stakeholder
lain (kontraktor, supplier) (Gambar 3.10).

29
 Gambar 3.10 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Menambah Kapasitas

Pelaksana Proyek
Interaksi (manajemen proyek)
Stakeholder dalam
Proyek Pinjaman
Beneficiaries:
LN
International Masyarakat &
(International
Best Pemerintah
Pinjaman expert, Industri/
Practice (manajemen organisasi,
Luar Negeri Local Supplier &
& Transfer of pengetahuan, good
International,
Knowledge governance, skill,
Pemerintah Asing
empowerment) ↑
& Lokal,
Masyarakat,
Kontraktor) Kontraktor & Industri DN
(new technology,
inovasi) ↑

Beberapa bentuk peningkatan kapasitas sangat beragam, untuk

pemerintah yang terlibat dalam proyek dapat memperoleh pembelajaran
dan peningkatan kapasitas implementasi proyek khusunya mengenai penyiapan
dan manajemen proyek. Di sisi lain, beragam manfaat dapat diperoleh oleh
penerima manfaat (beneficiaries) yang sebagian besar diterima masyarakat
diantaranya adalah pengetahuan berorganisasi, peningkatan keahlian , dan
peningkatan kemandirian masyarakat secara sosial maupun ekonomi. Untuk
para stakeholder lain seperti kontraktor atau swasta dalam negeri, peningkatan
kapasitas dapat diperoleh melalui pembelajaran inovasi, teknologi, know-how dari
pihak luar (internasional) melalui transfer of knowledge ataupun internasional best
practices.

Untuk mengoptimalkan pemanfaatan pinjaman luar negeri dalam

peningkatan kapasitas implementasi, dibutuhkan pemilihan mitra yang sesuai
dengan keahlian di bidangnya. Dalam hal ini, Pemerintah Indonesia telah melakukan
kerjasama dengan berbagai mitra pembangunan baik secara bilateral maupun
multilateral. Masing-masing mitra pembangunan tersebut mempunyai comparative
advantage di dalam sektor-sektor proyek tertentu. Peningkatan kapasitas
implementasi yang diperoleh dalam pelaksanaan proyek pinjaman luar negeri dapat
dilihat dari hasil pemantauan dan evaluasi pinjaman luar negeri yang dilaksanakan
oleh pemerintah. Berdasarkan pemantauan dan evaluasi tersebut dapat dinilai
bagaimana masing-masing lender mampu memberikan peningkatan kapasitas baik
bagi pelaksana proyek maupun penerima manfaat (beneficiaries).

30
h
 Coastal Community Development Project (CCDP)

CCDP merupakan proyek pembangunan masyarakat pesisir yang bekerjasama dengan

IFAD berupa dukungan dana pinjaman sebesar USD 29.9 Juta. Tujuan dari CCDP adalah
meningkatkan pertumbuhan ekonomi masyarakat pelaku kegiatan perikanan dan kelautan di
kawasan pesisir dan pulau-pulau kecil. Lingkup proyek dilaksanakan pada 11 lokasi Kabupaten di
Indonesia.

Dari hasil kunjungan lapangan diperoleh informasi mengenai beberapa manfaat proyek
bagi peningkatan kapasitas masyarakat penerima manfaat (benfiseries) sebagai berikut:
 Adanya pendekatan berbasis pemberdayaan masyarakat yang mampu meningkatkan
pendapatan rumah tangga secara signifikan. Hal ini dapat terlihat dari adanya
kelompok pengolah hasil sumber daya alam laut oleh ibu-ibu di wilayah setempat. Ibu-
ibu yang sebelumnya tidak memiliki pekerjaan, sangat merasakan manfaat dari CCDP.
Sekarang mereka memiliki pendapatan/menabung sekitar Rp 600.000/bulan. Tidak
hanya dari sisi peningkatan pendapatan, kelompok pengelola hasil sumber daya juga
diberi pelatihan-pelatihan terkait pengolahan produk termasuk cara menggunakan
teknologi pengolah yang sederhana.
 Keseragaman label dan mutu produk (standarisasi) akan dilakukan di “Rumah Kemasan”
sehingga produk olahan terorganisir dan dalam jangka panjang siap dipasarkan sebagai
komoditi ekspor. Jenis teknologi yang digunakan di “Rumah Kemasan” merupakan
teknologi sederhana yang diperoleh dari dalam negeri.
 Untuk menarik kunjungan masyarakat ke Pantai Cemare, Desa Lembar Selatan,
Kecamatan Lembar, Kabupaten Lombok Barat, kedepannya akan dikembangkan
wisata pantai dan pembuatan track didalam hutan mangrove untuk keperluan wisata
hutan mangrove. Dilokasi yang berdekatan dengan hutan mangrove, dibangun
perpustakaan kecil sebagai sarana edukasi untuk anak-anak di wilayah sekitar.
Perpustakaan menyediakan buku-buku yang diperoleh melalui donasi berbagai pihak
seperti universitas.

Pembentukan “Koperasi Bina Bahari” sedang dilakukan dalam upaya untuk menjaga
keberlanjutan CCDP ketika masa proyek pinjaman luar negeri dari IFAD ini berakhir. Koperasi
tersebut akan didampingi Bank Pesisir untuk permodalan.

Sekretariat sekaligus rumah Rumah Kemasan, Sekretariat salah satu kelompok

produksi salah satu kelompok Kec. Lembar, NTB. pengelola sumber daya sekaligus
pengolah hasil sumber daya. perpustakaan pesisir.

31
B. Pengembangan Model Proyek/Kegiatan (Replikasi/Scaling Up)

Dengan adanya pembelajaran berupa transfer of knowledge dan penerapan

international best practices, kegiatan pinjaman luar negeri berpotensi untuk
dikembangkan melalui replikasi/scaling up. Replikasi/scaling up merupakan upaya
untuk melanjutkan proyek pinjaman yang dinilai sukses dengan menerapkan
kegiatan yang serupa untuk memperluas pelaksanaannya. Untuk mengidentifikasi
kelayakan proyek pinjaman luar negeri yang akan direplikasi/scaling up, dapat
dilihat dari hasil pematauan dan evaluasi terhadap output/outcome dan manfaat
proyek.

Beberapa aspek yang harus dipertimbangkan untuk menilai proyek tersebut

layak untuk di replikasi/scaling up adalah aspek unsur pembelajaran (best practice),
aspek kelayakan (feasible), dan aspek prioritas (priority) (Gambar 3.11). Best practice,
artinya proyek tersebut mampu memberikan lesson learn/inovasi dan memberikan
dampak positif bagi pembangunan baik dari sistem dan tata kelola yang lebih baik
maupun inovasi teknologi.

Gambar 3.11 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Pengembangan Model

Proyek/Kegiatan

Proyek/kegiatan
Output/ Best Model
Pinjaman Luar Negeri:
Outcome, Pemantauan Practice, proyek/kegiatan
International best
dan dan Evaluasi Feasible, dapat direplikasi/
practice dan Transfer
manfaat Priority scaling up
of knowledge

Feasible, adalah kesesuaian desain proyek untuk memungkinkan dilaksanakan

dengan menggunakan sistem nasional baik dengan/tanpa modifikasi proyek.
Beberapa kriteria proyek yang feasible untuk direplikasi/scaling up yaitu; model yang
sederhana, memiliki standar pedoman yang jelas dan akuntabel, menawarkan
inovasi yang belum pernah dikembangkan di program lain, tidak berkonteks lokal,
tidak memiliki karakteristik tertentu yang dapat mengurangi relevansi perluasan, serta
efektif dan efisien dari segi biaya maupun kelembagaan (Direktorat Pendanaan Luar
Negeri Multilateral, 2014). Hal terakhir yang perlu menjadi suatu pertimbangan dalam
pemilihan proyek untuk replikasi/scaling up adalah priority, artinya adalah proyek
tersebut merupakan prioritas nasional untuk mencapai sasaran pembangunan
nasional.

32
h
 Proyek/kegiatan yang dapat direplikasi/scaling up dapat diklasifikasikan
berdasarkan sifatnya, yaitu kuantitatif atau kualitatif (Gambar 3.12)3. Kegiatan
bersifat kuantitatif apabila replikasi/scaling up ditujukan untuk menjangkau penerima
manfaat yang lebih luas atau adanya penambahan lokasi kegiatan. Di sisi lain,
kegiatan yang bersifat kualitatif diidentifikasi dari apakah replikasi/scaling up
dilakukan dengan mengadopsi sebagian atau keseluruhan model dalam sistem dan
program pemerintah (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014).

Gambar 3.12 Klasifikasi Mekanisme Replikasi (Scaling Up)

Jumlah Penerima Manfaat

Kuantitatif

Penambahan Lokasi

Sifat Model proyek/kegiatan

yang dapat direplikasi/
scaling up

Sebagian Model (modifikasi)

Kualitatif

Keseluruhan Model

3 Mekanisme replikasi/scaling up diadopsi dari hasil Studi Kebijakan: Kerangka

Kerja Replikasi (Scaling Up) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinjaman dan Hibah Luar
Negeri, Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, Bappenas.

33
 Strategi Keberlanjutan dan Inisiasi Replikasi Proyek READ
(Rural Empowerment and Agricultural Development)

READ merupakan proyek kerjasama pemerintah dengan IFAD yang bertujuan untuk
meningkatkan mata pencaharian masyarakat miskin secara berkelanjutan melalui
peningkatan pertumbuhan kegiatan ekonomi pertanian masyarakat. READ dilaksanakan di
provinsi Sulawesi tengah: Kabupaten Banggai, Kabupaten Buol, Kabupaten Parigi Moutong,
Kabupaten Poso, dan Kabupaten Toli-toli. Institusi pelaksana proyek ini adalah Badan
Penyuluhan dan Pengembangan Sumber Daya Manusia Pertanian (BPPSDMP) Kementerian
Pertanian. Dukungan dana diperoleh dari IFAD berupa pinjaman sebesar USD 21,08 Juta dan
hibah sebesar USD 500.000.

Evaluasi hasil READ pada pertengahan 2014 yang dilakukan oleh pengelola proyek,
menunjukkan bahwa pendekatan pemberdayaan READ telah sesuai dengan kebutuhan
masyarakat dan berkontribusi pada peningkatan produksi pertanian masyarakat. Selain itu,
hasil evaluasi juga menunjukkan adanya keunggulan dan pembelajaran dalam proyek READ.

Dengan melihat hasil evaluasi dan manfaat proyek READ tersebut, maka terdapat
dorongan untuk memperluas proyek READ. Oleh karena itu, sebagai salah satu exit strategy,
Pemerintah menginisiasi dilakukannya replikasi READ di wilayah lain. Inisiatif replikasi READ
didasarkan pada penilaian terhadap pemantauan dan evaluasi proyek yang dilakukan
selama proyek berjalan. Termasuk perbandingan dengan program-program serupa yang
dilakukan oleh Kementerian Pertanian.

Replikasi READ di wilayah lain tersebut dimaksudkan untuk memperluas cakupan

penerima manfaat dan lokasi READ. Dengan mempertimbangkan pembelajaran dan
pencapaian READ, pemerintah pusat berinisiatif untuk mereplikasi READ di wilayah perbatasan
dengan negara lain, yaitu pada Provinsi Kalimantan Barat dan Provinsi Nusa Tenggara Timur.
Pertimbangan pemilihan lokasi tersebut, adalah kesamaan karakteristik wilayah dengan
Provinsi Sulawesi Tengah dan kondisi daerah yang relatif masih tertinggal dari wilayah lain di
Indonesia. Masyarakat di lokasi tersebut umumnya memiliki tingkat kesejahteraan yang
rendah, dengan pertanian sebagai mata pencaharian utama.
Sumber: (Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral, 2014),(diolah).

C. Sebagai Instrumen Kerjasama Pembangunan

Seiring dengan perkembangan ekonomi global, pinjaman luar negeri yang

dilakukan Indonesia memiliki upaya dalam mendorong peningkatan kerjasama
internasional baik di forum multilateral maupun bilateral. Pada tingkat multilateral,
pinjaman luar negeri dilakukan dengan menjalin kerjasama dengan lembaga-
lembaga multilateral seperti World Bank, Asian Development Bank, Islamic

34
h
Development Bank, dan lain-lain. Selain sebagai member country dan borrower,
peran Indonesia juga dapat ditingkatkan untuk lebih aktif dalam lembaga tersebut.
Selain itu, kerjasama dalam lembaga tersebut juga mampu membangun network
dengan dunia internasional (Gambar 3.13).

Pada tingkat bilateral, pelaksanaan pinjaman luar negeri G-to-G akan

memperkuat hubungan bilateral antar negera sehingga dapat meningkatkan
kerjasama pada level yang lebih besar seperti pada aspek perdagangan,
pariwisata, dan sebagainya. Selain itu, pinjaman luar negeri dapat dioptimalkan
dengan memanfaatkan comparative advantage di masing-masing negara.

Gambar 3.13 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri sebagai Instrumen Kerjasama

Pembangunan

Kerjasama
Networking ↑
Multilateral

Pinjaman Kerjasama
Luar Negeri Pembangunan
↑
Hubungan Bilateral
Kerjasama antar Negara ↑ (dan
Bilateral diperluas untuk sektor
lain)

Adanya peran aktif Indonesia dalam menjalin kerjasama internasional baik

secara multilateral maupun bilateral dapat mendukung peran Indonesia dalam
melakukan diplomasi ekonomi yang dapat menciptakan citra internasional yang
baik. Namun yang perlu diperhatikan adalah keselarasan diplomasi ekonomi dan
diplomasi politik agar dapat memberikan hasil yang optimal dalam memenuhi
kepentingan nasional di dunia internasional.

D. Mendorong Peran BUMN dan Swasta Nasional

Proyek pinjaman luar negeri tidak hanya melibatkan kerjasama G-to-G saja,
namun juga melibatkan peran BUMN dan swasta nasional dalam pelaksanaannya.
BUMN dan swasta dapat terlibat secara langsung dalam proyek pinjaman luar negeri
sebagai pelaksana proyek, kontraktor, pemasok (supplier), atau bagian dari KPS
(Kerjasama Pemerintah-Swasta) (Gambar 3.14).

Sesuai dengan Peraturan Presiden Nomor 82 Tahun 2015, BUMN dapat

memanfaatkan pinjaman luar negeri melalui pinjaman langsung (direct lending)
yang memungkinkan adanya jaminan pemerintah didalamnya. Pemanfaatan
pinjaman luar negeri juga dapat diarahkan untuk mengembangkan industri BUMN
dan swasta nasional dengan semaksimal mungkin memanfaatkan pasokan (supply)

35
produk-produk mereka dalam mendukung proyek pinjaman luar negeri. Terkait
dengan keterlibatan BUMN dan swasta nasional dalam KPS, hal ini dilakukan dengan
mengarahkan pinjaman luar negeri untuk membiayai proyek dengan skema KPS.
Dalam pola ini, pemerintah memanfaatkan pinjaman luar negeri untuk mendanai
porsi pemerintah, sedangkan BUMN dan Swasta membiayai porsi privat-nya.

Gambar 3.14 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendorong Peran

BUMN dan Swasta

- Pelaksana proyek

Peningkatan Peran BUMN dan Swasta

Proyek
Pinjaman Luar - Kontraktor

dalam Perekonomian Nasional

Proyek Pinjaman Luar Negeri

Stakehol- Supplier
Negeri yang -
der
melibatkan - Pembiayaan
BUMN/Swasta KPS(Kerjasama
Pemerintah-Swasta)

Proyek yang Daya Saing

berdampak Investment ↑, Investasi
pada Leverage Cost of Swasta/
investasi (energi, infra) investment BUMN ↑
swasta/BUMN ↓

Secara tidak langsung, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan

peran BUMN dan swasta melalui pengalokasian beberapa proyek pinjaman luar
negeri pada kegiatan yang paling dibutuhkan BUMN dan swasta untuk berkembang.
Jenis kegiatan yang dimaksud merupakan kegiatan yang dapat meningkatkan daya
tarik investasi (investment leverage) seperti proyek pada sektor infrastuktur dan
energi. Proyek-proyek di sektor infrastruktur dan energi akan meningkatkan daya
saing nasional dalam melakukan usaha (doing business), yang salah satunya adalah
adanya penurunan biaya investasi (cost of investment) yang harus dikeluarkan oleh
BUMN dan swasta. Dampak dari efisiensi tersebut akan meningkatkan minat dan
peran BUMN dan swasta untuk berinvestasi di Indonesia dan meningkatkan kontribusi
mereka dalam pembangunan nasional.

E. Mendukung Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau

Pemerataan Pembangunan
Pinjaman luar negeri dapat dilakukan untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat melalui peningkatan pertumbuhan ekonomi, akses pelayanan, dan
pemerataan pembangunan (Gambar 3.15). Untuk meningkatkan pertumbuhan
ekonomi, pinjaman luar negeri difokuskan pada proyek-proyek pembangunan
dengan investment leverage yang tinggi seperti sektor infrastruktur dan energi.

36
h
 Gambar 3.15 Pemanfaatan Pinjaman Luar Negeri dalam Mendukung
Pertumbuhan Ekonomi, Meningkatkan Akses Pelayanan, atau
Pemerataan Pembangunan

Proyek investment leverage Pertumbuhan ekonomi

Proyek pinjaman Proyek kebutuhan masyarakat Akses pelayanan

luar negeri

Proyek untuk daerah terluar, Pemerataan

terpencil, dan pinggiran pembangunan

Dalam hal peningkatan akses pelayanan, pinjaman luar negeri lebih

difokuskan untuk kegiatan yang dapat meningkatkan fasilitas kebutuhan dasar
masyarakat (basic public need project). Peningkatan fasilitas kebutuhan dasar
masyarakat yang dimaksud adalah akses rumah sakit bagi masyarakat, sarana
pendidikan, dan lain-lain. Untuk pemerataan pembangunan, pinjaman luar negeri
diarahkan pada proyek untuk daerah terluar, terpencil, dan pinggiran. Pelaksanaan
proyek perlu dilaksanakan dengan memperhatikan potensi keunggulan komparatif
dan keunggulan kompetitif daerah, serta posisi geografis strategis di masing-masing
pulau agar sasaran pembangunan tercapai dan kesejahteraan masyarakat pun
meningkat.

37
 BAB 4
KESIMPULAN DAN REKOMENDASI

4.1 Kesimpulan
1. Pinjaman luar negeri selain berperan sebagai sumber pembiayaan defisit,
juga dilaksanakan dalam kerangka kerjasama pembangunan. Oleh karena
itu, diperlukan kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara tepat
sehingga dapat meningkatkan efektivitas peran pinjaman luar negeri dalam
mendukung pencapaian sasaran pembangunan nasional. Kebijakan
pemanfaatan tersebut dapat dilihat dari aspek makro pinjaman luar negeri
maupun aspek mikro pada tataran pelaksanaan proyek yang dibiayai
dengan pinjaman luar negeri.

2. Kebijakan pemanfaatan pinjaman luar negeri secara makro yaitu; pertama,

pinjaman luar negeri dapat memberikan pengaruh terhadap cadangan
devisa negara dalam rangka mendukung kinerja neraca pembayaran baik
melalui capital inflow, sumber pembiayaan impor, dan alokasi proyek untuk
mendorong kinerja ekspor. Kedua, pinjaman luar negeri dilaksanakan selaras
dengan upaya untuk menjaga kesinambungan fiskal dengan menjaga
indikator utang dalam batas aman. Berdasarkan indikator-indikator utang
(DSR, DTO, DTX), saat ini utang Indonesia berada dalam batas yang cukup
aman. Ketiga, terms and conditions pinjaman luar negeri yang memiliki
tingkat biaya yang relatif lebih murah dibandingkan dengan pembiayaan
dalam negeri dapat dimanfaatkan sebagai bagian dalam pengelolaan
portofolio utang. Namun demikian, terdapat risiko nilai tukar dalam pinjaman
luar negeri yang perlu diperhatikan. Keempat, pinjaman luar negeri dapat
dimanfaatkan sebagai salah satu pilihan pembiayaan dalam manajemen
portofolio utang, sehingga komposisi pembiayaan menjadi lebih baik dan
dapat meminimalisir potensi crowding out effect apabila terjadi
kebutuhan pembiayaan yang cukup tinggi.

3. Dari aspek mikro, proyek pinjaman luar negeri dapat meningkatkan

kapasitas implementasi negara penerima melalui transfer of knowledge dan
practice. Hal ini akan memberikan peningkatan
international best
kapasitas dalam manajemen proyek, manajemen organisasi, skill, ilmu
pengetahuan dan teknologi baru, dan inovasi bagi pelaksana proyek,
beneficiaries, kontraktor, dan industri dalam negeri. Disamping itu, pemilihan
mitra yang sesuai dengan keahlian dibidangnya dan pengalaman
kerjasama dengan mitra pembangunan (lender) sebelumnya
menjadi referensi dalam menentukan lender. Manfaat yang

39
 diperoleh dari international best practice dan lesson learn dari proyek
pinjaman luar negeri dapat diperluas dengan melakukan replikasi/scaling up
kegiatan. Untuk mengidentifikasi kelayakan proyek pinjaman luar negeri
yang akan direplikasi/scaling up, dapat dilakukan dengan melihat hasil
dan manfaat proyek melalui hasil pemantauan dan evaluasi dengan
mempertimbangkan aspek kalayakan (feasibility), pengalaman/best
practice, dan prioritas (priority). Dalam kerangka kerjasama internasional,
3. pinjaman luar negeri dapat dimanfaatkan untuk menjalin kerjasama dalam
aspek yang lebih luas seperti perdagangan dan pariwisata. Swasta dan
BUMN juga dapat memperoleh manfaat dari pelaksanaan proyek pinjaman
luar negeri, baik terlibat dalam proyek secara langsung maupun sebagai
penerima dampak dari proyek pinjaman luar negeri. Selain pada sektor
investasi untuk mendorong pertumbuhan ekonomi, proyek-proyek pinjaman
luar negeri juga dapat diarahkan untuk meningkatkan akses pelayanan
publik dan mendorong upaya pemerataan pembangunan.

4.2 Rekomendasi
Berdasarkan analisis yang telah dilakukan sebelumnya, beberapa
rekomendasi dihasilkan untuk meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar
negeri di Indonesia.
1. Meskipun memiliki tingkat biaya yang relatif murah, pinjaman luar negeri
memiliki risiko nilai tukar. Untuk itu, pemerintah perlu melakukan upaya
mitigasi risiko fluktuasi nilai tukar dalam pinjaman luar negeri. Hal ini dapat
dilakukan dengan menerapkan mekanisme lindung nilai (hedging) menjadi
bagian dalam terms and conditions dari pinjaman luar negeri. Pengaturan
mengenai hedging dapat diakomodasi baik dalam peraturan
perundangan ataupun dalam proses negosiasi dan dituangkan dalam
perjanjian pinjaman luar negeri. Dengan adanya hedging, maka
outstanding utang luar negeri pemerintah dalam jangka panjang akan
lebih terkendali.

2. Untuk mengoptimalkan manfaat proyek pinjaman luar negeri dalam

meningkatkan kapasitas implementasi bagi pihak yang terlibat dalam
proyek, maka perlu dipertimbangkan tingkat keahlian (expertise) dari
masing-masing mitra pembangunan dan juga kinerja lender (termasuk pola
koordinasi, komunikasi, dan kemudahan) yang dapat dilihat dari hasil
pemantauan dan evaluasi dari pengalaman pelaksanaan kerjasama
sebelumnya. Dari hasil pertimbangan tersebut, dapat dilakukan pemilihan
lender yang sesuai dengan rencana kegiatan yang akan dibiayai dengan
pinjaman luar negeri.

3. Salah satu cara untuk mengidentifikasi proyek-proyek yang potensial

untuk direplikasi/scaling up adalah melalui hasil pemantauan dan

40
h
 evaluasi proyek pinjaman luar negeri. Oleh karena itu, substansi
pemantauan dan evaluasi proyek pinjaman luar negeri perlu diperluas
dengan tidak hanya fokus pada permasalahan proyek namun juga pada
manfaat dan inovasi yang dihasilkan suatu proyek. Tujuannya adalah untuk
memasukkan unsur best practice dan lesson learn yang dihasilkan dari
suatu proyek pinjaman luar negeri, sehingga dapat memberikan penilaian
dan pemilihan proyek yang layak untuk replikasi/scaling up yang lebih
terencana.

4. Masukan bagi pelaksanaan studi yang akan datang dalam rangka

meningkatkan efektivitas pemanfaatan pinjaman luar negeri yang belum
dilakukan dalam kajian ini yaitu telaah mengenai evaluasi kebijakan
pinjaman luar negeri yang telah dirumuskan dengan implementasi
pelaksanaan pinjaman luar negeri baik secara makro maupun mikro.
Dengan demikian, dapat terlihat apakah pelaksanaan pinjaman luar negeri
telah sesuai dengan kebijakan yang dirumuskan dan sejauh mana gap
implementasi kebijakan pinjaman luar negeri yang terjadi. Hal ini dapat
dijadikan sebagai dasar yang penting dalam melakukan review kebijakan
pinjaman luar negeri yang sedang berjalan maupun masukan bagi
penyusunan kebijakan luar negeri ke depan.

41
 DAFTAR PUSTAKA
Alesina, A., & Weder, B. (1999). Do Corrupt Governments Receive Less Foreign Aid?
National Bureau of Economic Research.

Bank Indonesia. (2008). Manajemen Pinjaman Luar Negeri Swasta Indonesia. Jakarta:
PT Elex Media Komputindo.

Bank Indonesia. (2014a). METADATA: Neraca Pembayaran Indonesia. Jakarta:

Departemen Statistik Bank Indonesia.

Bank Indonesia. (2014b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Realisasi Triwulan

IV-2014 , hal. 1-43.

Bank Indonesia. (2015a, October). Statistik Utang Luar Negeri Indonesia Vol: VI
Oktober 2015. Statistik Utang Luar Negeri Indonesia, p. 42.

Bank Indonesia. (2015b). Laporan Neraca Pembayaran Indonesia. Laporan Neraca

Pembayaran Indonesia Realisasi Triwulan III-2015.

Boone, PD 1996, 'Politics and the effectiveness of foreign aid', European Economic
Review, vol. 40, no. 2, pp. 289-329.

Burnside, C & Dollar, D 2000, 'Aid, Policies, and Growth', The American Economic
Review, vol. 90, no. 4, pp. 847-68.

Chowdhury, A., & Islam, I. (n.d.). Retrieved July 9, 2015, from voxeu.org:
http://www.voxeu.org/debates/commentaries/there-optimal-debt-gdp-ratio

Dalgaard, C-J, Hansen, H & Tarp, F. (2004). 'On the Empirics of Foreign Aid and
Growth', The Economic Journal, vol. 114, no. 496, pp. F191-F216.

Dionne, K. Y., Kramon, E., & Roberts, T. (2013). Aid Effectiveness and Allocation:
Evidence from Malawi*.

Direktorat Pendanaan Luar Negeri Multilateral. (2014). Framework Scaling Up

(Kerangka Kerja Replikasi) Hasil-Hasil Terbaik Proyek-Proyek Pinajaman dan
Hibah Luar Negeri. Jakarta: Kementerian Perencanaan Pembangunan
Nasional.

Easterly, WR 2001, The elusive quest for growth: economists' adventures and
misadventures in the tropics, MIT Press, Cambridge, Mass.

Hjertholm, P, Laursen, J, & White, H. (2000). 'Foreign Aid and The Macroeconomy', in
Tarp, F & Hjertholm, P, Foreign aid and development: lessons learnt and
directions for the future, Routledge, New York; London.

Johnson, D., & Zajonc, T. (2006). Can Foreign Aid Create an Incentive for Good
Governance? Evidence from the Millennium Challenge Corporation. SSRN-
id896293.

43
Kementerian Keuangan. (2015a). Nota Keuangan dan Rancangan Anggaran
Pendapatan dan Belanja Negara Tahun Anggaran 2015. Kementerian
Keuangan.

Kementerian Keuangan. (2015b). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat
Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat
Berharga Negara) edisi September 2015.

Kementerian Keuangan. (2015c). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat
Berharga Negara). Profil Utang Pemerintah Pusat (Pinjaman dan Surat
Berharga Negara) edisi November 2015.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2011a). Peraturan Pemerintah Republik Indonesia
Nomor 10 Tahun 2011.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2011b). Peraturan Menteri Negara Perencanaan
Pembangunan Nasional/ Kepala Badan Perencanaan Pembangunan
Nasional Nomor 4 Tahun 2011.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional 2015-2019. Buku I Agenda Pembangunan Nasional , hal. 6-185.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional 2015-2019. Buku II Agenda Pembangunan Bidang, hal. 3-54.

Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional/Badan Perencanaan

Pembangunan Nasional. (2015). Rencana Pembangunan Jangka Menengah
Nasional 2015-2019. Buku III Agenda Pembangunan Wilayah.

Kim, J. (2011). Foreign Aid and Economic Development: The Success Story of South
Korea*. Pacific Focus Inha Journal of International Studies.

Lancaster, C., & Dusen, A. V. (2005). Organizing U.S. Foreign Aid: Confronting the
Challenges of the Twenty-First Century (Global Economy & Development:
Monograph Series on Globalization). Washington D.C.: Brookings Institution
Press.

Mankiw, G. (1998). Principles of Economics.

Millennium Challenge Corporation. (n.d.). Millennium Challenge Corporation United

States of America. Retrieved June 22, 2015, from https://www.mcc.gov/.

Mitra, R. (2013). 'Foreign aid and economic growth: a cointegration test for
Cambodia', Journal of Economics and Behavioral Studies, vol. 5, no. 2, pp. 117-
21.

44
h
Mosley, P., Harrigan, J., & Toye, J. (1991). Aid and Power The World Bank and Policy
Proposals Second Edition. USA, Canada: Rautledge.

Perkins, DH, Radelet, S, Lindauer, DL, & Block, SA 2013, Economics of Development, W.
W. Norton & Company, New York.

Radelet, S. (2006). A Primer on Foreign Aid. Center of Global Development.

Sadgrove, K. (2005). Diambil kembali dari

http://id.wikipedia.org/wiki/Manajemen_risiko

Saumaiyah, F. (2013, June 21). Dipetik May 4, 2015, dari wordpress:

https://fauziauzhe.wordpress.com/2013/06/21/kebijakan-fiskal/

Strout, AM & Chenery, HB 1966, 'Foreign assistance and economic development', The
American Economic Review, vol. 56, no. 4, pp. 679-733.

Sudono, & Sukirno. (2006). Dipetik May 4, 2015, dari

http://repository.usu.ac.id/bitstream/123456789/34720/3/Chapter%20II.pdf

Svensson, J. (2008). Absorption Capacity and Disbursement Constraints. 311-332.

Thirlwall, AP & Hussain, MN. (1982). 'The Balance of Payments Constraint, Capital Flows
and Growth Rate Differences between Developing Countries', Oxford
Economic Papers, vol. 34, no. 3, pp. 498-510.

Todaro, M. P. (2000). Pembangunan Ekonomi di Dunia Ketiga 2. Jakarta: Erlangga.

Waluyanto, R. (2012, September 17). Dipetik May 4, 2015, dari wordpress:

https://tenof.wordpress.com/tag/pendapatan-negara/

White, H., & McGillivray, M. (1992). Aid, The Public Sector, and Crowding In. Working
Paper Series No.126.

World Bank. (2005). Public Debt and Its Determinants in Market Access Countries:
Results from 15 Country Case Studies. World Bank Publication.

____ 2000, International Monetary Fund, viewed on 09 July 2015,

http://www.imf.org/external/np/pdr/debtres/

45