Capitulo il EL ANALISIS DE LAS POLITICAS PUBLICAS MANUEL TAMAYO SAEZ Universidad Complutense de Madvid. nttwto Universitario Ortega y Gasset 1. Introduecién A. {Quéson las potticas piblicas? Los gobiemnos no son més que conjuntos de organizaciones —ministerios, conce- jalias, empresas publieas, juzgados, escuclas, hospitales, eteétera— que combinan re- cursos —normativos, humanos, financieros y teenolégicos— las transforman en pO- Iticas, en programas puiblicos, en servicios, en productos, para atender los problemas de los ciudadanos, controlar sus comportamicntos, satisfacer sus demandas y, en defi- nitiva, lograr unos impactos —objetivos— sociales, politicos y econémicos (Rose, 1984). Las politicas publicas son el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que “| a cabo un gobierno para solucionar los problemas que en un momento determinado Jos ciudadanos y cl propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las politicas publicas se pueden entender como un pro- cceso que se inicia cuando un gobierno o un directivo puiblico detecta Ia existencia de ‘un problema que, por su importancia, merece su atenci6n y termina con ta evaluacién de los resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar 0 variar ese problema, El proceso o ciclo de construccién de las politicas piblicas com- prende las siguientes —_—_—_—_—_—__= 1, Identificacién y definicién del problema. 2. Formulacién de las alternativas de solucién. 3. Adopcién de una alternativ 4 5. Implantacidn de [a alternativa seleccionada. Evaluacién de los resultados obtenidos. 261282 Marve! Tamayo Siez FORMULACION DE ALTERNATIVAS IDENTIFICACION ADOPCION DE Y DEFINICION UNA ALTERNATIVA DEL PROBLEMA EVALUACION DE, IMPLANTACION DE. LOS RESULTADOS |-*————] LA ALTERNATIVA ‘OBTENIDOS: SELECCIONADA Ficura 1. Elviclo de las politcas piblicas. A este conjunto de decisiones y acciones emprendidas por el gobierno para influir sobre el problema lo denominamos politica piblica. La cducacién obligatoria hasta los dieciséisafios, fa atenci6n sanitaria primaria, el control de las actividades comtami- nantes, las eampafias de educacién vial, las pensiones ptiblicas son piezas de otras tantas politicas piblicas seetoriales: la politica educativa, sanitaria, medioambiental, CUADROL. El proceso de las poltcas: wn caso prictco, {Un gobierno Iocal puede, por ejemplo, considera priovitario interven en el mercado de lav Vicnda al observar que los precios son muy elevados y que buena parte de los cindadanos no pueden acceder 2 uaa vivienda en propiedad o alquler —FASE DE TDENTIFICACION Y DEFINICION DEL PROBLEMA. La iatervencién pucde sepuis muy distiatos caminos: desde constr viviendes y donarlas a las familias com menores ingresos hata subvencionar los ‘eréditos hipotecariosfaciltando el accoso a una vvienda libre FASE DE FORMULACION DE ALTERNATIVAS—. El gobierno opta finalmente por eonstruir, en los préximos cinco ats, mil viviendas de protessi6n oficial en suelo municipal, para familias de bajs ingresos “FASE DE ADOPCION DE UNA ALTERNATIVA~. La Empresa Municipal de la Vie vienda comienza la consitucci6n, dena un sistema para seleceionar a ls familias beneficiarias ¥ controla el proceso de consteucciéa y adjudication —FASE DE IMPLANTACION DE LA ALTERNATIVA SELECCIONADA™—. Una ver entregadas las viviendas, el Plena del Ayun- tamiento quicre saber a quién se han entiegado finalmente, qué coste ha supuesto la operacion para las areas municipals,y, ics necesario, eoatinuar eon el programa de construccia de vi viendas —FASE DE EVALUACION DE RESULTADOS.de seguridad vial, de proteccidn social. Es conveniente, en este momento, hacer una distincién tajante entre el concepto general de politica publica, las politicas publica concretas o politicas sectoriales y la politica, entendida en el sentido tradi cha por el poder. El proceso de las polticas publicas tiene un cardcter eielico. El gobierno, una vez efectuada la intervencisn, mide los efectos de la misma sobre el problema y tras ob- servar si éste ha concluido 0 si permanece se pregunta si es necesario seguir actuan- do. En caso afirmativo esto darfa lugar a un nuevo proceso de formulacién de alter- nativas, Los resultados de la politica retroalimentan el proceso. En todo caso, conviene seftalar que el ciclo 0 proceso de las politicas piblicas es ‘una construccién conceptual que no tiene por qué ocurrir en la realidad. No todas fas politicas pilbticas de un gobierno siguen este proceso en todas sus fases,e incluso con frecuencia algunas politicas alteran el orden del proceso. mal de lu- B. ;Quées el anilisis de politicas puiblicas? Elanilisis de politicas es un conjunto de técnicas, conceptos y estrategias que pro- vienen de distintas disciplinas —a Ciencia Politica, la Sociologfa, la Teoria de la Or- ganizacién, la Psicologia y la Antropologta, entre otras— que intentan mejorar la ca- lidad de ese proceso de transformacién de recursos en impactos. El andlisis de politicas es «investigacisn para la accién»; su objetivo es ayudar al decisor piblico a responder a preguntas tales como: jdeberia intervenir e] gobierno para solucionar un problema conereto?; ;e. En resumen, el decisor publico debe tener en cuenta en él momento de fa formula ‘ign no s6to la racionalidad, los valores de eficacia y eficiencia econdmica que reco- mienda una politica intachable desde el punto de vista técnico, sino también la viabi lidad y legitimidad potiticas, ef valor de la sensibilidad democratica, que recomienda tener en cuenta quién gana qué y quin pierde qué con cada alternativa IV. La implantacién de las politicas piblicas Los estudios de implantacién de politicas comienzan a desarrollarse al final de los aijos sesenta y conocen su maximo desarrollo en las dos décadas siguientes. Hasta ese ‘momento la reflexidn tedrica y los estudios de caso se habfan centrado en la fase de formulacién, Fra como si se presumiera que el proceso de formacién de las politicas publicas conclufa con la adopeién de una alternativa. Se hacfa coincidir el concepto de politica pilblica con el de adopcién de decisiones, de modo que Ja implantacién, entendida como puesta en marcha de la decisign, no formaba parte de la politica. La implantaci6n cra una cuestion técnica, sin importancia, que debian resolver los admi- nistradores profesionales. A. Laimplantacién como puesta en marcha. El modelo top-down La implantacién concebida como maguinaria busoerstica en movimiento cum- pliendo con diligencia y sumisién las decisiones es una transposicién de! modelo wile soniano de relacion entre la esfera politica y la esfera de la administracién, Segin este modelo, ambas esferas deben permanecer necesariamente separadas, sin lineas de contacto. La esfera politica decide, la esfera adainistrativa pone en marcha las de- cisiones. Hay una especializaciéa absoluta de papeles —quien decide no implanta, y viceversa— y en el reparto al decisor le toca el papel de protagonista (Nakamura y Smaliwood, 1980), La acministracién no es mds que una variable dependiente de la politica. Esta forma de entender el proceso de formacisn de las politicas publicas se hha dado en denominar modelo Top-Down 0 de arriba abajo. En este contexto, el andlisis de politicas se concentra, en sus primeros aiios de vi gencia, en el estudio de las devisiones para mejorar su calidad. Se estima que la cali- dad de la decision es el factor erftco del éxito de las politicas puiblicas: si Ia decision 28 correcta la politica alcanzaré sus objetivos. Con este bagaje conceptual, la meta es ayudar al decisor a seguir el modelo racional de adopeién de decisiones, y la obsesion es transformar cualquier decisién en una decisién programable. En aquellos afios, le~ ones de ingenieros y economistas intentaban resumir la complejidad de las decisio- nes politicas en modelos légicos, mateméticos, en los que figurasen todas las variables, clave a considerar. El impulso de aquel enfoque ingenieril termina a mediados de los aos setenta con el fracaso definitivo de su tecnologia més depurada: la presupuesta- cin por programas. Esa preocupacién por la decisin se acompafiaba de un interés prioritario por el control del proceso de implantacién, concibiendo mecanismos que asegurasen una correcta ciretlacién de le informacion desde fos decisores hnasta los300 Manvel Tamayo Sez ultimos escalones de la maquinaria organizativa. La idea subyacente es que sila deci- siGn no se cumple es porque no se conoce, 0 porque fos sistemas de control —sancio- nes y recompensas a los implantadores— a disposicién de los directivos para asegurar el cumplimiento de sus decisiones son insuficientes. El interés por la implantacién comienza en los Estados Unidos en un momento en cel que se acumulan fracasos en sus principales programas de bienestar social. De te- Pente, se pone de manifiesto que cl gobicrno es mucho més habil disefiando planes que sus administraciones ponigndolos en marcha, Los pobres resultados obtenidos Por los programas de asistencia social Guerra contra la pobreza—, de renovacién urbana —Ciudades Modelo. y de educacién compensatoria llamaron la atencién sobre un problema que, hoy dia, sigue siendo una preocupacién fundamental: la efi- cacia de la accién piblica. La incapacidad de estos y otros programas para conseguir sus objetivos era tan evidente que comenzé a pensarse que quizé la calidad de la deci- sign no era el tnico factor determinante del éxito de las politicas publica, B. Laimplantacién como proceso de interaccién entre las condiciones iniciales y los resultados esperados Pressman y Wildavsky (1984), en un estudio que se ha convertido en un clésico, analizaron la implantacidn de un programa que pretendia gencrar empleo para mino- rias. Los resultados de ese estudio pusieron de manifiesto la importancia de Ia fase de implantacién para el éxito 0 el fracaso de las politicas. Estos autores ofrecen tna deti- nicidn de implantacién muy distinta a la de simple puesta en marcha: la implantacién ¢s el proceso de interaccién entre los objetivos y los resultados. La implantacién, en definitiva, es un proceso, no un momento y, ademas, un proceso dificilmente distin puible de la decisién, puesto que en él se adoptan multitud de decisiones. Cuando Pressmman y Wildasky analizaron la situacion del programa habian transcurride cuatro de los seis afios previstos para darlo por concluido, se habfan gas- tado seis de los 25 millones de délares disponibles y se habian generado unos 60 pues- tos de trabajo. Los resultados no podian ser més descorazonadores ¢ incomprensi- bies. Como puede fracasar un programa que surge de una decision que contaba con el consenso inicial de los actores implicados, respaldada con recursos suficientes, y que persezufa objetivos claros, concretos y cuantificables? La respuesta no es senct lia, pero hay que buscarla en un hecho que estas autores consideraron crucial: la com- plejidad de la accién conjunta El andiisis del programa puso de manifiesto la cantidad de factores que el plan ini- ial no tenia en cuenta, el sinmimero de actores, no previstos, que se fue incorporan- o al proyecto durante su implantacién y las multiples adaptaciones que sufrié el pian inicial hasta hacerlo compatible con las condiciones locales y eon los intereses de los distintos participantes. Bste programa de creacidn de empleo para minorias es un ejemplo de programa que plantea la importante dimensidn de ta gestiGn interguber- namental, En este tipo de programas, en los que se rompe la unidad organizativa en- ‘te provisién —formulacién de la decisién— y produccién —implantacion del progra- ma—, las relaciones de jerarquia (dependencia) entre los distintos actores tienen una influencia muy limitada, siendo sustituidas por relaciones de interdependencia. Eléxito final del programa depende de la capacidad de los distintos actores para llegar a acuerdos ¢ intercambiar recursos. Gestionar intergubernamentalmente es gestionar & través de otros, logrando que determinados actores —que pueden estar muy © muy poco interesados en el proyecto— lo lleven a efecto. Desde este punto de vista, la im- plantacidn no es un mundo perfecto de administradores que cumplen asépticamente las decisiones de sus superiores, sino un campo de negociacion politica en la que acto- res con la misma legitimiddad —un ministro, un presidente regional y un alealde— es- tablecen las condiciones iniciales que permiten la implantacién de la politica y, conse ‘guides éstas, mantienen su compromiso durante el desarrollo de la implantaciGn. Pressman y Wildavsky hicieron mucho hincapié en esta cuestién tratando de de- terminar qué son y qué no son problemas de implantacién, En realidad existen dos casos de politicas fallidas: las politicas que no se implantan y las politicas que dan lu- gar a una implantacisn; defectuosa. En cl primer caso no podemos hablar de proble- mas de implantaci6n; sila politica ni siquiera se inicia es que el proceso de formula cidn se concluys sin éxito, en otras palabras, no se consiguieron las condiciones iniciaies que permitian iniciar la implantacién: el consenso sobre 10s objetivos del programa y el acuerdo sobre los instrumentos y los recursos del mismo. En el caso de que Is politica se implante defectuosamente las causas son de varios tipos. En primer lugar, puede existir un error en Is teoria que Sostiene el programa, es decir, un defec- to de formulacién. En altima instancia todas las politicas publicas no son mas que una hipdtesis de relacion causal entre las condiciones iniciales y los resultados esperactos, La implantacidn es el conjunto de acciones que hay que emprender para que esa rela causal ocurra, Buena parte de las politicas que fracasan lo hacen porque esa re- lacién causal, la teoria que soporta la politica, es una teorfa incortecta, es decir, ha- ciendo x no es posible obtener y. En el caso del programa de ereacién de empleo para minorias, la teoria interna del programa era incorrecta, La teoria venia a decir lo si: guiente: si se crean unas condiciones de desarrollo determinadas, ereando infraestruc- turas y empresas, mediante subsidios al capital, se generarén automsticamente pues- tos de trabajo nuevos, que favorecerdn a las minorias, Esta teoria se habia mostrado cierta en zonas del pais muy poco desarrolladas, en las que inyecciones de capital ge neraban una fuerte demanda de empleo por parte de las empresas. Sin embargo, apli- cada a una ciudad con una economia principalmente de servicios y de empresas con un alto nivel tecnolégico, no produjo los mismas efectos. En un entorno de estas ca- racteristicas es muy probable que los subsidios den lugar a la ereacién de empresas intensivas en tecnologia, que demandarén personal muy cualificado, penalizando, de este modo, las posibilidades de empleo de aquellos segmentos del mercado laboral con menores cualificaciones. En otros términos, esta teoria podria haber generado «efectos completamente contrarios a los deseados, En segundo lugar, sila implantacién se retrasa, 0 fracasa en sus objetivos, a pesar de que se han conseguido las Condiciones iniciales y la teoria causal es correcta, pode- ‘mos hablar de problemas de implantacién estrictamente. Las dificultades de implan- tacién surgen por la eomplejidad de la accién conjunta y por la complejidad del pro- grama, Como se apunté més arriba, gestionar con otros supone adaptar el programa «las capacidades ¢ intereses de los participantes, La regla general es que cuanto més, ‘elevado sea el ntimero de actores en el proceso de la implantacién, menores son las posibitidades de conseguir una implantacién que se ajuste al disefio inicial. La accionConjunta implica retrasos —primer sintoma de que la implantacién no funciona bbien— poique es necesario revisar y volver atrés continuamente para introducir mo- dificaciones en el programa, intercambiar informacién, convencer ¥ motivar a los ac- tores que muestran una escasa disposicién a participar cn el proceso. La dificultad de gestionar conjuntamente aumenta cuanto mas complejo es un programa. L.a complejidad de un programa se mide por el nimero de decisiones que es nece- sario adoptar para que éste se mantenga en funcionamiento. Cuanto mas elevado es, cl niimero de actores y ei niimera de decisiones, més dificil es controlar el proceso de implantaci6n. Pressman y Wildasvky hacen una distineién entre punto de decision y punto de veto. Un punto de decision ocurre cuando se requiere el acuerdo de todos los actores implicados para que el programa continie. Un punto de veto tiene lugar cuando se necesita que tn actor individual dé su consentimiento a una accién. Es de- Gir, todos los programas tienen varios puntos de decisién y, por cada uno de ellos, {antos puntos potenciales de veto como actores participan en el proceso de implanta- in. En un caso muy sencill, un programa en el que participan tres actores, y es ne- cesario tomar cinco decisiones conjuntas, el mimero maximo de vetos potenciales seria de quince. En conclusiba, los autores mantienen que la implantacién es un proceso que debe tenerse en cuenta en la fase de formulacién, determinando entonces cual de los posi- bles caminos —disefios de implantacién— reduce, en mayor medida, los efectos per- versos de la gestidn conjunta —retrasos, desviacién del plan inicial, imposibilidad de llegar a acuerdos y paralizacién del programa— y presenta una menor complejidad, inerementando las posibilidades de que ocurra esa relacién causal entre las con nes iniciales ¥ los resultados esperados. C. Laimplantacién como proceso de ensamblaje A todos los efectos un programa piiblico no es mas que el resultado de la combi nacion de determinados elementos. La implantacién puede entenderse, por tanto, como la sucesién de actividades para ensamblar los distintos elementos del programa, Fs0s elementos —recursos financieros, recursos humanos, normas, decisions y capa- cidades administrativas— estn en manos de diferentes actores relativamente inde- pendientes entre si, con sus propios objetivos e intereses, La definicién de implantacién como proceso de ensamblaje se la debemos a Euge- re Bardach (1980), quien resalta el eardcter eminentemente politico del proceso de implantaci6n de las politicas piblicas. La implantacién es una sucesién de movimien- tos —juegos— entre actores, para decidir en qué condiciones entregarén los recursos —los elementos que componen el programa— que controlan. Desde este punto de vista la decision inicial —el mandato legal-— no es mas que el pistoletazo que marca €l inicio del juego; a partir de ese instante los jugadores —Ios actores participantes— intentarén todo tipo de estrategias para conseguir que la politica a implantar maximi- ce sus propios intereses y minimice el nivel de sus contribuciones, liberando recursos para otros juezos —otros procesos de implantacién. Rota la unidad entre provision y produccién, situacin tipica de sistemas de go: bbierno multinive, los actores se especializan en el control de alguno de los recursos